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RIESGO Y LAS POLITICAS PÚBLICAS

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RIESGO Y LAS POLITICAS PÚBLICAS las tres grandes perspectivas teóricas que existen sobre el riesgo en ciencias sociales

-la culturalantropológica de Douglas, la basada en el concepto de governmentality de Foucault y la sociedad del riesgo de Beck-, es ésta última la más útil a la hora de analizar el principio de precaución. Esto es así porque la obra de Beck permite entender la precaución como instrumento político que se enfrenta al riesgo, entendido éste tanto en su vertiente de construcción cultural como de fenómeno objetivo. Posteriormente, el análisis se centra en el propio principio de precaución, señalándose que es un instrumento en expansión que ha ido extendiendo su campo de aplicación a muy diversas políticas; que se caracteriza por su imprecisión, patente en la multitud de definiciones que sobre el mismo se manejan; y que exige una forma de actuar opuesta a las rutinas político-institucionales establecidas. Tras examinar cómo el principio de precaución tiene su origen en la política medioambiental alemana, el artículo pasa a analizar los conflictos políticos y comerciales que enfrentan a la Unión Europea y a los Estados Unidos en relación con la aplicación del mismo. CONTEXTOS SOCIALES Y POLITICOS QUE INCIDEN EN LA GENERACION DEL RIESGO La investigación de los fenómenos del ambiente urbano como su gestión requieren un enfoque amplio. La conformación de estos fenómenos es compleja y en ella participa un conjunto de actores sociales privados y públicos, individuales y organizacionales que son protagonistas de la constitución del riesgo y de los desastres. Se deben sopesar y establecer posibilidades, lógicas, transformaciones, tendencias, conflictos y consensos y se deben establecer las coordenadas en que se desarrolla el riesgo. Por una parte, la espacialidad de los problemas y los impactos ambientales, su localización y articulación. Por otra, su temporalidad que da cuenta de la generación y procesos de historicidad del riesgo urbano ambiental. Si lo urbano es producido como un bien público1, con base en necesidades colectivas, se plantea el problema clave de cómo conciliar los intereses públicos, que se expresan en las políticas urbanas, tendientes a satisfacer el bien común con los intereses de los actores privados. Una política o gestión exitosa de lo urbano que atenúe los riesgos debe, necesariamente coordinar y compatibilizar esos intereses con otros inter sectoriales y niveles inter jurisdiccionales. Desde el punto de vista de la gestión, es necesario privilegiar un área que articule gestión pública urbana y riesgo. Que incluya, por ejemplo, el uso y las transformaciones del suelo urbano, la densificación y expansión del ámbito de la ciudad, así como la existencia y mantenimiento de su infraestructura. Una visión amplia sobre el medio ambiente urbano debería partir del reconocimiento de la fragmentación social de la ciudad, identificando tres puntos fundamentales: 1) Las relaciones entre la sociedad y su medios 2) Las relaciones entre diversos actores sociales 3) Las articulaciones entre distintos niveles jurisdiccionales y sectoriales. De los contenidos de este último punto se deriva la cuestión de la escala de análisis a aplicar en el estudio de la construcción del riesgo urbano. Se hace evidente que no alcanza utilizar únicamente el territorio urbano como unidad de análisis, sino que es preciso incorporar a la región circundante.

determinados por la distribución desigual de los costos ecológicos del crecimiento económico. Produciéndose en ese contexto.). – particularmente en Latinoamérica – por la escasa promoción. Estos impactos han generado también. al ambiente construido. variables y factores que determinan la problemática ambiental urbana constituye un requisito fundamental previo al diseño y materialización de estrategias de intervención sobre el territorio. es decir. 2004) De esta forma. La comprensión de los conceptos. conformado por los elementos físicos de la naturaleza (como la topografía. Los impactos negativos que surgen de estos procesos se pueden observar en la progresiva contaminación y degradación de los recursos agua. Y. . 2004) Las ciudades. el clima. Y SU GESTION AMBIENTAL El ambiente urbano. de las condiciones de salud y de educación. una serie de efectos sociales.). una acelerada disminución en su calidad y capacidad para sostener los ecosistemas y las distintas formas de vida en ellos. equipamiento. la violencia. la construida y la social. del acervo cultural. densidad y calidad de dicha ocupación. valoración o desconocimiento de formas alternativas de utilización de estos recursos. aire y suelo. etc. El ambiente urbano se encuentra sometido a fuertes demandas generadas por el modelo de desarrollo económico y por el rápido aumento de la población en las ciudades3. La comprensión del ambiente urbano y sus problemáticas esta sujeto a la determinación de las relaciones y condicionamientos que existen entre estas tres instancias. el ambiente urbano surge de diversos procesos de interacción entre la instancia natural. y a la vez resultante de ambas. compuesto por la estructuras resultantes de la dinámica social sobre el territorio urbano (viviendas. la marginación y la degradación ambiental. innovación y creatividad. (Herrero. Por las disímiles posibilidades y condiciones de acceso a los recursos naturales. desarrollo social.LA CONSTRUCCION SOCIAL DEL DESASTRE EN LA CIUDAD Y LO RURAL APROXIMACION A LA VULNERABILIDAD HUMANA Y RURAL. se han transformado en las últimas décadas en espacios cada vez más inhóspitos en los que se multiplican la pobreza. etc. va generando una progresiva diferenciación funcional y social. (Di Pace et al. Este ambiente antropizado incluye tanto al ambiente natural de la ciudad. entre otras particularidades. expresa una forma particular de ocupación del territorio por una población. el suelo. vialidad. concebidas durante largo tiempo como destacados centros de producción. el ambiente social con sus particulares características que lo distinguen en función del nivel socioeconómico. Cada una de ellas es condicionante de las otras dos. y por ultimo incluye a la sociedad que habita en un determinado contexto territorial. de su condición étnica. donde la concentración.

Según Di Pace. ya sea por operación inadecuada o por la existencia de instalaciones que revisten algún grado de peligrosidad. existen grupos más o menos expuestos. • La contaminación ambiental. a su dimensión natural (oikos). como reacción del medio natural ante la acción humana. pueden provocar un impacto negativo sobre los componentes de la flora y fauna. • La amenaza. derivados de actividades potencialmente peligrosas para la comunidad. De carácter socio-natural. Constituye la alteración de un medio natural mediante formas de materia o energía ajenas a éste. a su vez. la vulnerabilidad social transita en dos dimensiones de afectación: en una la vulnerabilidad es entendida como debilidad ante una amenaza (ausencia de resistencia). la vulnerabilidad. La degradación afecta a la totalidad del ambiente. originados por las dinámicas geológicas y climáticas propias de la biosfera. 2004: 166) Referido a la problemática que afecta a las ambiente. factores de carácter antrópico (cuando la actividad humana genera contaminación y/o degradación en el medio natural. indica que ha existido la introducción de agentes externos (biológicos. (Herrero. (Herrero. De carácter tecnológico. es decir. reduciendo su productividad. la amenaza y el riesgo. este concepto es instrumentalizado frecuentemente para identificar la población beneficiaria de políticas sociales de emergencia y políticas sociales de Estado. a “aquellas interrelaciones entre la sociedad y el medio físico (transformado o no) que generan directa o indirectamente consecuencias negativas sobre la salud de la población presente o futura y sobre sus actividades (y relaciones) sociales. “causando el aumento o disminución de las concentraciones basales de alguno de sus componentes naturales”. Proceso en el que el crecimiento de la ciudad degrada los recursos naturales y la calidad de vida de sus habitantes. o bien entendida como incapacidad de recuperación después de la ocurrencia de un desastre (falta de resiliencia). químicos y/o físicos) en un medio al cual no pertenecen. construida (urbs) y social (civitas). Y por ultimo. 2004. En ese sentido. 2004: 166) • La degradación ambiental hace referencia a la disminución o pérdida de la calidad o utilidad de un medio determinado. y alterar las condiciones estéticas y sanitarias del ambiente”. Los factores de amenaza pueden ser: De carácter natural. construido o social). Estos factores serían.ALGUNAS DEFINICIONES Los problemas ambientales constituyen (entre otras definiciones). La dimensión social de los problemas ambientales urbanos incorpora. factores determinantes que consideran a los habitantes de la ciudad como parte integral del sistema ecológico. señala que frente a una situación amenazante. • El concepto de vulnerabilidad social. considera la relación entre el crecimiento de los sistemas urbanos y la generación de disturbios en los ecosistemas del periurbano. se utilizan frecuentemente dos conceptos: Contaminación y degradación. distintas dimensiones y recursos del .

Sin la planificación. cooperar entre ellos y trabajar en equipos. de los migrantes del campo a la ciudad y su más reciente preocupación por la diáspora latinoamericana: la manera como se va tejiendo una red de solidaridad entre los migrantes y sus países de origen. Se ocupa tanto de los fines (¿qué hay que hacer?) como de los medios (¿cómo debe hacerse?). por ejemplo los estudios sobre los grupos de poder oligárquico y el Estado. Desde la sociología la perspectiva de redes ha estado presente los mecanismos que posibilitaron reforzar la hegemonía de las elites. La planificación define una dirección. 2004: 239) IMPORTANCIA DE LA PLANIFICACION EL LA TOMA DE DECISIONES La planificación requiere definir los objetivos o metas de la organización. Pensar en la construcción o fortalecimiento de redes puede tener diferentes direccionalidades en las sociedades jerárquicas. red que tiene hoy implicancias macroeconómicas. pueden ser tejidas desde abajo hacia arriba o desde arriba hacia abajo.• El riesgo. Da dirección a los gerentes y a toda la organización. IMPORTANCIA DE LAS REDES SOCIALES Y LA CULTURA VINCULADA AL ORIGEN DE LOS DESASTRES EN LAS COMUNIDADES Desde hace muchas décadas diversos estudios han abordado aunque de manera fragmentada o sectorial el tema de las redes. (Di Pace et al. se minimiza el desperdicio y se establecen los criterios utilizados para controlar. pero también pueden ser generadas. pueden coordinar sus actividades. También en relación con las redes tenemos los estudios de parentesco. los departamentos podrían estar trabajando con propósitos encontrados e impedir que la organización se mueva hacía sus objetivos de manera eficiente. Establece objetivos o estándares que se usan para controlar. De lo anterior podemos asumir que estas redes constituyen tejidos de relaciones de interdependencia que se dan en espacios y tiempos diferentes. pisos que presuponen un reconocimiento de la interacción o interdependencia existente en esa red articulada en torno al agua y denominada cuenca. reforzadas u orientadas. Desde esa misma disciplina los estudios sobre la multiculturalidad que en muchos casos tienden a sobredimensionar las diferencias o particularidades de los pueblos indígenas y el más reciente enfoque de interculturalidad que propone el diálogo intercultural sobre la base del reconocimiento y respeto de las diferencias y de la universalización de los derechos humanos. Las redes existen y se van haciendo permanentemente. . Cuando los empleados saben a donde va la organización y en que deben contribuir para alcanzar ese objetivo. estableciendo una estrategia general para alcanzar esas metas y desarrollar una jerarquía completa de Planes para coordinar las actividades. Desde la antropología tenemos los análisis acerca de la racionalidad productiva del hombre andino: los pisos ecológicos como componente clave de dicha racionalidad. es la probabilidad de ocurrencia de un fenómeno. se reduce el impacto del cambio. ligado a la capacidad de predecir y de responder a un evento amenazante que tiene una sociedad determinada: “cualquier fenómeno amenazante. si es percibido como tal por el conjunto de la sociedad – o por parte de ella – constituye un riesgo para determinado grupo u organización social […] Refleja la relación existente entre el grado de la amenaza y el grado de vulnerabilidad social”.

mal manejo de cuencas. hasta esas nuevas comunidades que a través de las radios y canales comunitarios de televisión conectan las aldeas y las barriadas urbanas con el mundo. las condiciones físicas y psicológicas. familias. etc) y las condiciones de vulnerabilidad. Se trata hasta cierto punto de una construcción conceptual para dar cuenta de las relaciones entre sociedad y naturaleza que explican la ocurrencia de los desastres. el Estado y las relaciones de producción. las amenazas socionaturales (cambio climático. en la búsqueda de una información y comunicación que responda a sus demandas de justicia social y de reconocimiento político y cultural”. capacidades tecnológicas y organizacionales que se orientan a la construcción de un habitad y medios de vida seguros. 2. en tanto aprendizajes individuales de lo colectivo y en tanto colectivos de aprendizajes. Las capacidades lejos de constituir atribuciones individuales son y se van haciendo en tanto conjunto de relaciones. La vulnerabilidad supone tres dimensiones interactuando entre si: las denominadas “causas de fondo” que comprenden relaciones más estables e institucionalizadas como son los derechos. Reconocer las redes preexistentes nos lleva a preguntarnos acerca de la pertinencia de construir nuevas redes y en todo caso la necesaria articulación entre éstas. esto es la reducción de las condiciones de riesgo en la cotidaniedad de los procesos de desarrollo.Pensar en redes comunitarias para prevenir desastres o responder a ellos pasa por el necesario reconocimiento de la existencia de múltiples redes ya existentes: “desde las comunidades barriales que se unen para darle a su vida un poco de dignidad humana al tiempo que rescatan con sus formas tradicionales de expresión y comunicación .. La gobernabilidad es en cierto sentido una red de relaciones entre instituciones públicas o privadas y personas organizadas o no relaciones que se dan de manera diferenciada en el espacio geográfico (centralismo y descentralismo) y el social (concentración o redistribución de recursos y del acceso a . etc En contradicción con esas condiciones de riesgo existen alternativas de transformación que se van haciendo en función de las capacidades de las personas. el nivel de desinformación sobre los riesgos y medidas de mitigación. los recursos naturales. Nos lleva también a preguntarnos sobre nuestro objetivo principal: ¿es la articulación para la construcción de una identidad (red de instituciones de prevención de desastres) o es la articulación para el desarrollo de estrategias y políticas de gestión de riesgo? Si bien ambos objetivos no son necesariamente excluyentes. Los “factores dinámicos” que están referidos a grandes procesos como son las migraciones o las políticas públicas y privadas cuando en tanto influyen sobre “condiciones inseguras”tales como la ubicación de las viviendas en torno a las amenazas.narrativas y musicales – las señas de su identidad. la cultura. e incluso puede ser necesario el construir tal identidad para poder desarrollar mejor las estrategias de gestión de riesgo el problema requiere de una respuesta a la luz de nuestra experiencia en relación con un camino ya recorrido durante varias décadas de gestión institucionalizada de la prevención y respuesta a desastres. organizaciones e instituciones. en tanto organización de individuos y redes de organizaciones e instituciones. Los riesgos y las redes Una forma de comprender los riesgos hoy aceptada por casi la totalidad de los especialistas nos hace referencia a la combinación entre las amenazas y las condiciones de vulnerabilidad. la calidad de las construcciones.

y segundo. Asimismo los estudios de cuencas constituyeron ya desde los años setenta un referente clave para el conocimiento de las amenazas. tiene muchos años. b) A evaluar los efectos sectoriales y regionales de algunos eventos destructivos. U. o de las sequías. Es el caso de los estudios sobre el impacto del FEN en la pesca. f) A analizar los riesgos de las comunidades y ciudades y proponer medidas de mitigación (PREDES. UNI. . Hablar de participación implica un doble campo de derechos a impulsar: el derecho de las comunidades y los ciudadanos para intervenir en las decisiones que afectan su vivir. las investigaciones de las ONGs piuranas sobre El Niño de 1983. el derecho a la expresión en los diversos medios locales y comunitarios de todas aquellas culturas y sensibilidades mayoritarias o minoritarias. las investigaciones sobre la sismicidad. c) A evaluaciones multisectoriales de impacto como las que realiza CEPAL o la CAF en torno al impacto del Fenómeno El Niño de 1997-98. ITDG. entre otros. d) Al desarrollo de tecnologías para la reducción de algunos componentes de la vulnerabilidad ante una amenaza específica como es el caso de la microzonificación sísmica promovida desde el CISMID. que se halla estrechamente ligado al acceso a la información y el conocimiento. La gobernabilidad supone acceso a las tecnologías. inundaciones aluviones. 3. Ciudades Sostenibles). las investigaciones sobre resistencia de materiales y sistemas constructivos (SENCICO. etc). Moquegua) . o más recientemente los que enfatizan sobre los impactos de los sismos (San Martín. En el Perú las investigaciones sobre la problemática de los desastres se han orientado: a) Hacia la identificación de algunos componentes de las amenazas o hacia el estudio de determinados tipos de amenazas con el fin prioritario de pronosticar su ocurrencia. g) Al análisis de las experiencias de intervención de las instituciones en los desastres recientes en particular de los procesos de reconstrucción. o trabajos como “Los aguaceros de Trujillo” que dan cuenta del impacto del Fenómeno El Niño de 1925 en las haciendas azucareras. Nazca. o los estudios “de riesgo” en función de los proyectos ingenieriles.etc). e) A analizar el funcionamiento del Sistema de Defensa Civil originalmente asociadas a las evaluaciones de proyectos o programas con apoyo de la cooperación internacional para después pasar a ser estudios comparativos de los sistemas o programas. a la información y en general está íntimamente relacionada con los derechos de las personas como también lo están las condiciones de riesgo. los estudios sobre actividad geodinámica (huaycos. Investigación en torno a los riesgos y desastres Contra lo que muchos piensan la investigación sobre los desastres si bien discontinua en el tiempo y en los ámbitos.los mismos). Los trabajos más conocidos se corresponden con las investigaciones sobre el Fenómeno El Niño. los estudios de vulnerabilidad de sistemas de agua y saneamiento (PRONAP). Católica.

decisiones y expresión aludidos. al extremo de que el reto principal está en el asegurar su difusión y aplicación. .Lo anterior nos sugiere las siguientes características y alcances de las investigaciones: 1) Una tendencia de las instituciones a sectorializar los estudios y a soslayar las implicancias sociales de los mismos. No han producido tampoco tecnologías y metodologías apropiadas o susceptibles de ser aplicadas. tecnológicos o científicos que se vienen produciendo. Coincidentemente con ello la ausencia de investigaciones sobre la vulnerabilidad e impacto de los desastres en comunidades andinas o en la selva. 4) Incorporación insuficientemente los cambios conceptuales. Esto debe evaluarse a la luz del derecho de los derechos de información. 2) Una mayor preocupación sobre los impactos en los sectores de mayor productividad que no siempre se corresponde con las prioridades sociales. 3) Insuficientes canales de apropiación local y aún gubernamental de los estudios e investigaciones que se realizaban.

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