Leccin 1.

El proceso de integracin europea

1. Antecedentes 2. El proceso de construccin de la Unin Europea 2.1. Introduccin 2.2. Las ampliaciones 2.3. El desarrollo poltico y las reformas de los Tratados 2.4. El mercado interior 2.5. La Unin Econmica y Monetaria 2.6. Las polticas comunes 2.7. El espacio de seguridad interior 2.8. La poltica exterior y de defensa 3. El Proyecto de Tratado por el que se establece una Constitucin para Europa 3.1. La Convencin sobre el Futuro de Europa 3.2 Las Conferencias Intergubernamentales 3.3 El fracaso de la ratificacin: hacia el Tratado de Lisboa

Tras la catstrofe absoluta que supone la Segunda Guerra Mundial, juristas, economistas y polticos emprenden de inmediato la tarea de proyectar las condiciones necesarias para una paz estable entre los pueblos europeos. Desde entonces, este proyecto ha sobrepasado cualesquiera previsiones iniciales, y el grado de integracin alcanzado ha transformado sustancialmente el carcter de las originarias Comunidades Europeas. Al principio, stas se configuraron como una alianza de conveniencia para unos objetivos econmicos muy concretos, a los que se ligaba la esperanza de una solidaridad de intereses que hiciera imposible la guerra; pero los muy ambiciosos fines ltimos quedaban indefinidamente diferidos en el tiempo. Sin embargo, los Estados miembros han ido cediendo competencias a las instituciones comunes de modo progresivo, hasta el extremo de que, aunque hoy en da la Unin Europea no es un Estado, s ejerce poderes soberanos como los que tradicionalmente slo ostentaban los Estados (D. Grimm). Las tareas del Estado constitucional se reducen cada vez ms a la emisin de regulaciones de transformacin, ejecucin y desarrollo, mientras que las directrices son prefijadas y determinadas por el Derecho Comunitario (K. Hesse). La integracin europea resulta, as, un proceso histrico. Naturalmente, ello supone una sucesin cronolgica de hechos relevantes; pero slo se comprende la Historia cuando se trasciende la mera acumulacin de fechas ligadas a acontecimientos concretos y se logra atribuir un sentido a su curso temporal. Ello, en cualquier caso, no resulta fcil: el camino de la integracin europea nunca ha resultado lineal, ni siquiera se tiene claro su destino. El sentido de la integracin europea se ha ido configurando de manera colectiva y, machadianamente, al andar.

1. Antecedentes
Los proyectos y procesos de unificacin de Europa son desde antiguo elemento constitutivo no slo de la historia de las ideas polticas, sino tambin de la propia historia poltica europea. Aunque, como es natural, no siempre se haya tenido conciencia del eventual alcance histrico que

posteriormente iba a atribuirse a ciertos logros polticos, jurdicos y econmicos concretos. As, algunos antecedentes pueden rastrearse partiendo del imperio carolingio (800), cuya idea fundacional se prolonga, a travs del Sacro Imperio Romano Germnico, durante ms de siete siglos, al menos hasta la abdicacin de Carlos V (1556). Desde entonces, la paz entre los Estados y la defensa frente a las amenazas exteriores constituyen un aliento permanente, con formulaciones que sin embargo difieren de modo sustancial. La idea mecnica del equilibrio, por ejemplo, determina los Tratados de Westfalia (1648); a partir de la segunda mitad del siglo XIX los acuerdos entre los Estados estn ligados ms bien al desarrollo econmico y al incremento del trfico mercantil. Pero igualmente deben citarse, como hitos relevantes en la cadena de ideas federalistas que han estimulado la construccin europea, los proyectos de paz perpetua del Abad de Saint- Pierre (1713) y de Kant (1795). 1 La perspectiva de unos Estados Unidos de Europa, segn la frmula de Victor Hugo, corresponda a un ideal humanista y pacifista que fue brutalmente desmentido por los trgicos conflictos que destrozaron al continente durante la primera mitad del siglo XX. La tragedia que supuso la Primera Guerra Mundial revitaliza el proyecto de la unificacin poltica; pero el Tratado de Versalles y la Sociedad de Naciones en absoluto suponan una base firme para tal proyecto, que fracasa con la crisis econmica, social y poltica que asola Europa en los aos treinta. El nuevo desastre blico constituye un acicate para reconsiderar las estrategias de aseguramiento de la paz en el viejo continente. Fue preciso esperar las reflexiones surgidas de los movimientos de resistencia al totalitarismo, durante la segunda guerra mundial, para ver aparecer el concepto de una organizacin del continente capaz de superar los antagonismos nacionales. Altiero Spinelli, federalista italiano, y Jean Monnet, inspirador del plan Schuman, por el que se creaba la primera Comunidad Europea del Carbn y del Acero (CECA) en 1950, dieron origen a las dos principales corrientes de pensamiento que dieron cuerpo al proceso de integracin comunitaria: el proyecto federalista, basado en el dilogo y en una relacin de complementariedad entre los poderes locales, regionales, nacionales y europeos, y el proyecto funcionalista, basado en la progresiva delegacin de parcelas de soberana desde el mbito nacional al mbito comunitario. Ambas tesis confluyen hoy en la conviccin de que, junto a los poderes nacionales y regionales, debe existir un poder europeo asentado en unas instituciones democrticas e independientes, capaces de regir aquellos sectores en los que la accin comn resulta ms eficaz que la de los Estados por separado: el mercado interior, la moneda, la cohesin econmica y social, la poltica de empleo, la poltica exterior y de defensa y la creacin de un espacio de libertad y de seguridad. A la postre, la Unin Europea se ha terminado gestando cuando Monnet, sin duda dotado de una gran visin federalista, propuso como mtodo de integracin precisamente la construccin progresiva de solidaridades de hecho. 2 En su conjunto, los esfuerzos de integracin europeos de la

posguerra componen un cuadro confuso, formado por numerosas organizaciones complicadas y escasamente transparentes. As coexisten, sin relacin jurdica entre ellas, la OCDE (Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos), la UEO (Unin Europea Occidental), la OTAN (Organizacin del Tratado del Atlntico Norte), el Consejo de Europa y la Unin Europea; esta ltima, basada a su vez en la Comunidad Europea del Carbn y del Acero, la Comunidad Europea de la Energa Atmica y la Comunidad Europea (...) Esta diversidad de organizaciones europeas solamente adquiere forma si se consideran los objetivos concretos subyacentes, que se clasifican en tres grandes grupos: Organizaciones (pelcula flash) Primer grupo: las organizaciones euroatlnticas Las organizaciones euroatlnticas surgieron de la alianza entre

los Estados Unidos de Amrica y Europa tras la Segunda Guerra Mundial. As, no es casualidad que la primera organizacin europea de la posguerra, la OECE (Organizacin Europea de Cooperacin Econmica), fundada en el ao 1948, se remonte a una iniciativa de los Estados Unidos. Su Ministro de Asuntos Exteriores de la poca, George Marshall, llam en 1947 a los Estados de Europa a unificar sus esfuerzos de reconstruccin econmica. Para ello prometi el apoyo de EE.UU., que se concret en el Plan Marshall y constituy el fundamento de la rpida reconstruccin de Europa Occidental. El principal objetivo de la OECE consisti primero en la liberalizacin del comercio interestatal. Como objetivo complementario, en 1960, ao del ingreso de EE.UU. y Canad, se estableci el fomento de la economa del Tercer Mundo a travs de la ayuda al desarrollo. La OECE se convirti entonces en la OCDE (Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmico). Tras la OECE, ya en 1949, se cre la OTAN, un pacto militar con Estados Unidos y Canad. Para reforzar la cooperacin en materia de poltica de seguridad entre los Estados europeos, en 1954 se fund la Unin Europea Occidental (UEO), surgida a raz de la adhesin de la Repblica Federal de Alemania e Italia al Pacto de Bruselas entre el Reino Unido y Francia (1947), Blgica, Luxemburgo y Holanda (1948). La UEO supone para los Estados que la componen una plataforma de estrecha cooperacin en materia de seguridad y defensa. Sobre esta base, por una parte se fortalece el peso poltico de Europa dentro de la Alianza Atlntica y, por otra, se crea una identidad europea en la poltica de seguridad y defensa.

Segundo grupo: Consejo de Europa y OSCE El segundo grupo de organizaciones europeas se caracteriza por el hecho de que su estructura permite la cooperacin entre el mayor nmero posible de Estados. Para ello se acord que estas organizaciones no fueran ms all de la tradicional cooperacin interestatal. A este grupo pertenece el Consejo de Europa, la organizacin poltica fundada el 5 de mayo de 1949. En el Estatuto del Consejo de Europa no se menciona la intencin de formar una federacin o unin, ni se prev la transferencia o fusin de partes de la soberana nacional. En todas las cuestiones fundamentales, el Consejo de Europa adopta sus decisiones con arreglo al principio de la unanimidad. Segn dicho principio, cada Estado puede vetar la adopcin de resoluciones. De esta forma, el Consejo de Europa es, por su propia estructura, un rgano de cooperacin internacional. En el marco del Consejo de Europa se han adoptado numerosos convenios en materia de economa, cultura, poltica social y derecho. El ms importante y tambin ms conocido es el Convenio Europeo para la Proteccin de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales, del 4 de noviembre de 1950 (CEDH, Convenio Europeo de Derechos Humanos). Con este Convenio no slo se estableci un criterio mnimo, de gran importancia prctica, para la proteccin de los derechos humanos en los Estados signatarios, sino tambin un sistema de proteccin jurdica a cuyo amparo se pueden condenar las violaciones de los derechos humanos cometidos en los Estados miembros a travs de los rganos establecidos por el Convenio de Estrasburgo: la Comisin Europea de Derechos Humanos y el Tribunal Europeo de Derechos Humanos. A este grupo pertenece igualmente la Organizacin de Seguridad y Cooperacin en Europa (OSCE), fundada en 1994 y precedida de la Conferencia sobre la Seguridad y Cooperacin en Europa. La OSCE persigue los principios y objetivos establecidos en el Acta de Helsinki de 1975 y en la Carta de Pars de 1990, que incluyen, aparte del fomento de medidas que generen confianza entre los Estados europeos, la creacin de una red de seguridad que permita la resolucin de conflictos por medios pacficos. Como han demostrado las experiencias de los ltimos aos, en este mbito an queda mucho por hacer en Europa.

Tercer grupo: la Unin Europea El tercer grupo de organizaciones europeas est formado por la Unin Europea, constituida a su vez a partir de la Comunidad

Europea del Carbn y del Acero, la Comunidad Europea de la Energa Atmica y, especialmente, de la Comunidad Econmica Europea, hoy Comunidad Europea (CE). Su novedad respecto a las relaciones interestatales tradicionales radica en que los Estados miembros renuncian a parte de su soberana en favor de una Comunidad a la que han dotado de competencias propias, independientes de los Estados miembros. En el ejercicio de sus competencias, la Comunidad est facultada para adoptar actos de soberana que, por sus efectos, son equivalentes a los estatales. La primera piedra para la realizacin de la Comunidad Europea la puso el ministro francs de Asuntos Exteriores, Robert Schuman, con ocasin de su Declaracin de 9 de mayo de 1950, en la que expuso el plan que haba elaborado junto con Jean Monnet, destinado a la unificacin de la industria europea del carbn y del acero. La particin de Alemania reflejaba la divisin de Europa en dos bloques, liderados por los Estados Unidos y por la Unin Sovitica y enfrentados en la denominada guerra fra. Jean Monnet pretenda estabilizar la Repblica Federal Alemana vinculndola al desarrollo de Francia, evitando as las tensiones en el seno del bloque occidental. Siendo las industrias del carbn y del acero que se concentran a lo largo de la frontera de ambos pases fundamentales no slo para sus economas, sino tambin en sus respectivas opciones estratgicas, su sometimiento a una administracin supranacional permitira sentar las bases de una cooperacin ms intensa, como primera etapa de una federacin que desterrara la amenaza de la guerra. Con ello se introduca, al mismo tiempo, una iniciativa histrica en favor de una Europa organizada y viva, indispensable para la civilizacin y sin la cual la paz en el mundo no puede ser salvaguardada. El Plan Schuman se hizo realidad con la conclusin del Tratado constitutivo de la Comunidad Econmica del Carbn y del Acero (CECA), de 18 de abril de 1951 (Tratado de Pars), y su entrada en vigor el 23 de julio de 1952, con seis Estados fundadores (Blgica, Repblica Federal de Alemania, Francia, Italia, Luxemburgo y Holanda). Jean Monnet fue el primer Presidente de la Alta Autoridad establecida por el mismo. Unos aos ms tarde, los mismos pases creaban, mediante los Tratados de Roma, de 25 de marzo de 1957, la Comunidad Econmica Europea (CEE) y la Comunidad Europea de la Energa Atmica (CEEA o Euratom), que iniciaron sus actividades con la entrada en vigor de los Tratados el 1 de enero de 1958.

2. El proceso de construccin de la Unin Europea: profundizacin y ampliacin

Una exposicin exclusivamente cronolgica, que atienda

simultneamente a los diferentes elementos que convergen en los ms de cincuenta aos transcurridos desde la creacin de la primera Comunidad, permite apreciar sincronas y desfases en la integracin europea; pero obliga a atender simultneamente a mltiples procesos de distinta naturaleza: econmica, social, poltica, institucional ... Para facilitar un acercamiento ms sistemtico, este epgrafe partir de una primera visin general, ciertamente muy elemental, para abordar a continuacin, por separado, algunos desarrollos parciales especialmente significativos (las ampliaciones, las reformas institucionales, el mercado interior, la Unin Econmica y Monetaria, las polticas comunes ...), de modo que quepa profundizar en el desenvolvimiento de cada uno y en el sentido que le corresponde.

2.1. Introduccin 3 Limitada en su primera realizacin a la apertura del mercado

comn del carbn y del acero entre los seis Estados fundadores (Blgica, Repblica Federal de Alemania, Francia, Italia, Luxemburgo y Holanda), la Comunidad ha sido ante todo una empresa de paz, puesto que consigui asociar en un conjunto institucional regido por el principio de igualdad a los vencedores y a los vencidos de la ltima guerra intraeuropea. A partir de 1957, despus de que el proyecto de ejrcito europeo chocara en 1954 con la negativa de ratificacin de la Asamblea Nacional francesa, los seis Estados miembros decidieron construir una

comunidad econmica sobre la base de la libre circulacin de las mercancas, los servicios y los trabajadores. Los derechos de aduana e industriales quedaron totalmente eliminados el 1 de julio de 1968, y las polticas comunes, principalmente la poltica agrcola y la poltica comercial, se crearon durante esa dcada. El xito de los Seis decidi al Reino Unido, Dinamarca e Irlanda a unirse a ellos, tras unas difciles negociaciones en las que la Francia del general De Gaulle opuso su veto en dos ocasiones, en 1963 y en 1967. La primera ampliacin, que hizo que la Comunidad pasara de seis a nueve miembros en 1973, se efectu al mismo tiempo que profundizaba en sus tareas a travs de la puesta en prctica de nuevas polticas (social, regional y de medio ambiente). Desde comienzos de la dcada de los setenta se impuso la necesidad de la convergencia de las economas y de la unin monetaria, cuando la suspensin de la convertibilidad del dlar en oro daba paso a una era de 1979 gran del inestabilidad sistema monetaria mundial, agravada por las consecuencias de las crisis petrolferas de 1973 y 1979. La creacin en monetario europeo contribuy a estabilizar las relaciones de cambio y a inspirar a los Estados miembros una poltica de rigor que les permitiera mantener entre s los vnculos de solidaridad y la disciplina de un espacio econmico abierto. El europesimismo reinante al inicio de los aos ochenta, alimentado tanto por los efectos de la crisis econmica mundial como por la difcil discusin interna sobre el reparto de las cargas financieras, dio paso, a partir de 1985, a una nueva esperanza de relanzamiento de la dinmica europea. Sobre la base de un Libro blanco , presentado en 1985 por la Comisin presidida por Jacques Delors, la Comunidad decide completar la construccin del gran mercado interior para el 1 de enero de 1993. Esta fecha movilizadora y las disposiciones legislativas que hicieron posible la concrecin de un objetivo tan ambicioso quedaron consagradas en el Acta nica Europea, firmada en febrero de 1986 y que entr en vigor el 1 de julio de 1987. Entretanto, las adhesiones de Grecia, Espaa y Portugal en 1981 y 1986 reforzaron el flanco sur de la Comunidad, haciendo al mismo tiempo ms necesaria la puesta en prctica de unos programas estructurales destinados a reducir las disparidades de desarrollo econmico entre los Doce. Paralelamente, la Comunidad se afirma en el plano internacional, al reforzar los vnculos contractuales establecidos con los pases del sur del Mediterrneo y con los de frica, el Caribe y el Pacfico, asociados gracias a los sucesivos Convenios de Lom (1975/1989: Lom I, II, III y IV) y al Acuerdo de Coton, firmado en junio de 2000. La cada del muro de Berln, a la que sigui la reunificacin alemana el 3 de octubre de 1990, y la democratizacin de los pases de Europa central y oriental liberados de la tutela de la Unin Sovitica, tambin enfrentada a su propia disolucin en diciembre de 1991, han transformado profundamente la estructura poltica del continente. Y el acuerdo firmado en Marraquech el 14 de abril de 1994 entre todos los miembros del GATT ha hecho entrar al comercio mundial en una nueva fase de desarrollo. Los Estados miembros inician un proceso de profundizacin de su unin mediante la negociacin de un nuevo Tratado cuyas lneas directrices fueron fijadas por el Consejo Europeo de Mastrique los das 9 y 10 de diciembre de 1991. El Tratado de la Unin Europea, que entr en vigor el 1 de noviembre de 1993, fija a los Estados miembros un programa ambicioso: Unin monetaria de aqu a 1999, nuevas polticas comunes, ciudadana europea, poltica exterior y de seguridad comn, y seguridad interior. Una clusula de revisin fijada en el Tratado de Mastrique condujo a los Estados miembros a negociar un nuevo Tratado, firmado en Amsterdam el 2 de octubre de 1997, que modifica y refuerza las polticas y los medios de la Unin, en particular en los mbitos de la cooperacin judicial, de la libre circulacin de personas, de la Poltica Exterior y de la salud pblica; al Parlamento Europeo, expresin

democrtica directa de la Unin, se le asignan nuevas competencias que confirman su funcin de colegislador. La Comisin Europea, presidida por Jacques Santer, present en julio de 1997 su Agenda 2000, sobre cuya base los Gobiernos se comprometieron a realizar una amplia revisin de las polticas estructurales y de la poltica agrcola comn. El 1 de enero de 1995 se incorporaron tres nuevos pases a la Unin Europea. Austria, Finlandia y Suecia. El Consejo Europeo de Luxemburgo de 13 de diciembre de 1997 decidi iniciar negociaciones de adhesin a partir de la primavera de 1998 con diez pases de Europa Central y Oriental y con Chipre. De acuerdo con ello, el 1 de Mayo de 2004 ingresan en la Unin diez nuevos Estados, quedando diferida hasta el 1 de Enero de 2007 la adhesin de Rumana y Bulgaria. Una vez formulada la correspondiente recomendacin por parte de la Comisin, tambin han comenzado, no sin reservas y dificultades, las negociaciones para la eventual adhesin de Turqua. Entretanto, la integracin econmica da nuevos pasos, en particular mediante la firma del Pacto de Estabilidad y Crecimiento (1997) y con la introduccin de una moneda nica, el euro, que circula en desde el 1 de enero de 2002. Desde el punto de vista poltico, y conforme a las propias previsiones del Tratado de Amsterdam, se concluye en Niza (2001) un nuevo Tratado que aborda las exigencias de reforma institucional derivadas de la ampliacin de las tareas de la Unin y del nmero de Estados miembros. Pero el propio Tratado de Niza, unnimemente reputado como

insuficiente para dar respuesta a tales desafos, abre la expectativa de una nueva reforma, que se plasma en la Convencin sobre el Futuro de Europa abierta el 28 de febrero de 2002 y en el nuevo Tratado por el que se establece una Constitucin para Europa , adoptado en junio del ao 2004. El fracaso de su proceso de ratificacin, tras haber sido rechazado el Tratado en los referenda celebrados en Francia y Holanda el 29 de Mayo y el 1 de Junio de 2005, oblig a reducir sustancialmente las aspiraciones de reforma: frente al ambicioso proyecto de constitucionalizacin de la Unin Europea, el Tratado de Lisboa adoptado a finales de 2007, an en proceso de ratificacin, se limita a las reformas institucionales imprescindibles para evitar que la progresiva extensin territorial de la Unin desemboque en su parlisis, a causa de unas reglas pensadas para una fase anterior y una organizacin ms reducida.

2.2. Las ampliaciones Los Estados miembros de la Unin Europea son, en primer lugar, los seis fundadores de las Comunidades; a saber, Alemania (ampliada con el territorio de la antigua Repblica Democrtica Alemana a raz de la reunificacin de los dos Estados alemanes el 3 de octubre de 1990), Francia, Italia, Blgica, Luxemburgo y Holanda. A partir de ese ncleo, las sucesivas ampliaciones han tenido un relieve poltico y econmico muy diverso, en funcin de la identidad de los Estados que se incorporaban y del propio estadio de desarrollo de la integracin europea. Durante los aos sesenta, el general De Gaulle, presidente francs, vet por dos veces la incorporacin del Reino Unido a las Comunidades, entendiendo que ello podra afectar a sus equilibrios internos y, en particular, a la posicin de Francia y a su autonoma respecto de los Estados Unidos en poltica internacional 4 . Tras el relevo en la Presidencia francesa, el 1 de enero de 1973 se adhirieron el Reino Unido, Irlanda y Dinamarca 5 . En Noruega, el referndum de octubre de 1972 impidi que su adhesin, igualmente prevista, se llevara a cabo. En 1976 y 1977 Grecia, Portugal y Espaa solicitaron la adhesin a las Comunidades. Esta denominada ampliacin hacia el sur , ligada a la desaparicin de los regmenes dictatoriales en los tres pases, concluy con la adhesin de Portugal y Espaa el 1 de enero de 1986, mientras

que Grecia ya era miembro de las Comunidades desde el 1 de enero de 1981. Estas ampliaciones, que coinciden con una significativa aceleracin de los procesos de integracin econmica, recuperan para Europa la centralidad del Mediterrneo y, en cierto modo, incorporan cierta tensin entre esta regin y un norte econmica y socialmente ms desarrollado. El polo opuesto es reforzado casi una dcada despus, en la siguiente ampliacin, con la adhesin de Austria, Finlandia y Suecia el 1 de enero de 1995, que ya tienen como interlocutor a la Unin Europea: el Tratado de Mastrique, que da origen a esta nueva organizacin, haba entrado en vigor el 1 de noviembre de 1993. La adhesin de Noruega fracas de nuevo en el referndum celebrado en ese pas. Entre 1987 (Turqua) y 1998 (Malta) se presentaron muy numerosas solicitudes de adhesin, procedentes mayoritariamente del centro y del este de Europa; pues, liberados de la tutela poltica ms o menos directa de la Unin Sovitica y desmembrada sta incluso, muchos Estados buscan en la Unin Europea estabilidad y prosperidad no slo en el mbito econmico, sino tambin en el poltico. Desde tales perspectivas, tal ampliacin parece interesar igualmente a la Unin y, por diversas razones culturales, histricas y econmicas, muy especialmente a Alemania. El correspondiente proceso ha culminado ya para diez de estos pases, que se adhieren a partir del 1 de mayo de 2004; las poblaciones de Estonia, Letonia, Lituania , Polonia , Hungra , Chequia , Eslovaquia , Eslovenia , Chipre 6 y Malta participan ya en las elecciones al Parlamento Europeo de junio de 2004. La incorporacin de Rumana y Bulgaria , que firmaron el Tratado de Adhesin en abril de 2005, se produce el 1 de Enero de 2007. Debe destacarse que estas ltimas son ampliaciones muy significativas, en realidad sin precedentes, tanto en poblacin como en nmero de Estados: Los gobiernos y los ciudadanos de estos pases determinan desde un principio, con pleno derecho, el desarrollo de la Unin quiz sin estar imbuidos del espritu integrador que progresivamente se ha asentado entre sus miembros tradicionales. Por ello suponen igualmente dificultades aadidas para la formacin de voluntad comn en Europa. El Tratado por el que se establece una Constitucin para Europa , enfrentado a este reto, ofreca una respuesta muy limitadamente satisfactoria. En la actualidad, existen tres Estados candidatos a la entrada en la Unin Europea: Croacia, la Antigua Repblica Yugoslava de Macedonia y Turqua. Como Estados potencialmente candidatos se consideran Albania, Bosnia- Herzegovina, Montenegro y Serbia, incluyendo de momento Kosovo, todos ellos situados en la pennsula de los Balcanes. El Consejo Europeo en Helsinki en 1999 decidi que Turqua es un Estado candidato llamado a ingresar en la Unin atendiendo a los mismos criterios que se aplican a los dems Estados candidatos. Esos criterios generales exigidos para la adhesin incluan unas instituciones democrticas estables, el respeto a las minoras, la existencia de una economa de mercado capaz de hacer frente a la presin de la competencia en el interior de la Unin, y la capacidad de cumplir los objetivos de la unin poltica, econmica y monetaria. La decisin de abrir las negociaciones, sin embargo, no necesariamente haba de limitarse a constatar el cumplimiento de tales condiciones, sino que poda tomarse a partir de una prognosis favorable, y considerarse como un estmulo a su cumplimiento. Siguiendo as la recomendacin formulada por la Comisin en octubre del ao 2004, el Consejo Europeo defini en diciembre de 2004, tras intensos debates, las condiciones para la apertura de negociaciones Turqua se orientadas a tan una eventual incorporacin; desde consideraron exigentes que

afectaban al principio de igualdad con los otros candidatos previamente establecido. Pero, finalmente, las negociaciones se han abierto en la madrugada del 3 de octubre de 2005, despus de que el Consejo adoptara, de nuevo con tensiones que se mantuvieron hasta el ltimo momento, el preceptivo acuerdo sobre los principios que deben regir las

negociaciones. En cualquier caso, el proceso de negociacin ser largo; no se prev que la adhesin pueda tener lugar antes de 2014. El Consejo de Ministros de Asuntos Exteriores del da 11 de diciembre de 2006, a propuesta del colegio de comisarios, ha suspendido de forma temporal la apertura de negociaciones de adhesin sobre ocho de un total de treinta y cinco captulos a causa del incumplimiento por parte de Turqua de las obligaciones establecidas en el Protocolo de Ankara referidas a la apertura de sus puertos y aeropuertos a las naves y aeronaves chipriotas. Las negociaciones se mantienen en la actualidad en tres captulos: empresas e industria, control financiero y estadsticas. No es difcil pronosticar, a la vista de estos antecedentes, que la adhesin de Turqua resultar especialmente complicada, y no slo por las reservas que puedan plantearse desde pases, como Alemania o Austria, en los que los inmigrantes turcos son frecuentemente percibidos como una minora muy significativa y difcil de integrar. Lo cierto es que una poblacin ya hoy muy numerosa con alta tasa de crecimiento convertir a Turqua, quiz ya en el momento mismo de la adhesin, en el pas ms poblado de la Unin, dotado de una tradicin cultural y poltica significativamente distinta de la que atesoran el resto de los Estados miembros (por lo dems no poco diversos entre s). Pero, sobre todo, su situacin geoestratgica, especialmente complicada, pondr en primer plano conflictos y tensiones que la Unin Europea hasta el presente se ha permitido eludir. La fecha de apertura de negociaciones con Croacia, tambin un pas candidato a la adhesin, estaba fijada para el mes de marzo de 2005, pero fue aplazada hasta que se acreditara que el pas prestaba la debida colaboracin al Tribunal Penal Internacional que persigue los crmenes de guerra y contra la humanidad que se cometieron en las guerras surgidas del desmembramiento de la antigua Yugoslavia. El Consejo Europeo de 17 y 18 de junio de 2004 decidi, siguiendo las recomendaciones de la Comisin, garantizar su status de estado candidato y el 3 de octubre de 2005 se abrieron formalmente las negociaciones. En febrero de 2006 el Consejo firm un nuevo acuerdo de asociacin con Croacia a la vista de los progresos realizados por el pas candidato. La Antigua Repblica Yugoslava de Macedonia ha presentado igualmente su candidatura a la adhesin en 2004, y la Comisin se ha pronunciado favorablemente en Noviembre de 2005 sobre un eventual inicio de las negociaciones. La Antigua Repblica Yugoslava de Macedonia tiene pues el estatuto de pas candidato desde diciembre de 2005. El menor peso econmico y poltico de ambos Estados, Croacia y Macedonia, permite suponer que una decisin sobre su integracin pudiera resultar a la postre menos problemtica que la de Turqua. La Unin Europea, en virtud de tres Decisiones del Consejo de fecha 30 de enero de 2006, ha establecido los principios, las prioridades y las condiciones de asociacin con Bosnia- Herzegovina, Albania y Serbia; ha realizado lo propio en su Decisin de 22 de enero de 2007 sobre Montenegro. Se considera indispensable reforzar las instituciones de estos pases: las reformas deberan orientarse hacia los sectores poltico, judicial y econmico, la lucha contra la corrupcin y la delincuencia organizada. Serbia se enfrenta a los ms difciles retos, entre los que figura el estatuto de Kosovo. Las negociaciones con Serbia se interrumpieron el 3 de mayo de 2006 a la vista de la falta de colaboracin del gobierno serbio con el Tribunal Penal Internacional para la Antigua Yugoslavia; pero de las elecciones parlamentarias de febrero de 2007 surgi un nuevo gobierno proclive a colaborar con este Tribunal. En el Comunicado de la Comisin al Parlamento Europeo y al Consejo de 8 de noviembre de 2006 se fijaba la Estrategia de ampliacin y principales retos 2006- 2007. En ella se afirmaba que las ampliaciones contribuyen a la creacin de un espacio de paz y de estabilidad en el que se comparten valores comunes y se fomenta la prosperidad y la

competitividad, relanzando la economa para poder hacer frente a la globalizacin. Adems, se fij el denominado marco de la ayuda financiera para los pases candidatos y para los potenciales candidatos. El nuevo instrumento financiero, aprobado por el Reglamento n 1085/2006, se ha denominado Instrumento de Ayuda a la Preadhesin (IPA) y est previsto para el perodo 2007- 2013. La ayuda se facilita en el marco de las asociaciones europeas de pases potencialmente candidatos y de las asociaciones de los pases candidatos. Quiere ser un instrumento flexible que preste una ayuda econmica en funcin de los avances realizados por los pases beneficiarios y de las necesidades constatadas en las evaluaciones y los documentos de estrategia anuales de la Comisin. Tiene por objeto principal apoyar el refuerzo de las instituciones y del Estado de Derecho, los derechos humanos, incluidas las libertades fundamentales, los derechos de las minoras, la igualdad de sexos y la no discriminacin, las reformas tanto administrativas como econmicas, el desarrollo econmico y social, la reconciliacin y la reconstruccin, y la cooperacin regional y transfronteriza 7 .

2.3. El desarrollo poltico y las reformas de los Tratados a) Como hemos dicho, el 9 de mayo de 1950 Robert Schuman, ministro francs de Asuntos Exteriores, propone poner en comn los recursos de carbn y de acero de Francia y de la Repblica Federal de Alemania mediante una organizacin abierta a los dems pases de Europa. El 18 de abril de 1951 se firma en Pars el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea del Carbn y del Acero (CECA), que entr en vigor al ao siguiente 8 . Con el Tratado se pone en pie una Alta Autoridad, una Asamblea, un Consejo de Ministros y un Tribunal de Justicia , que servirn como modelo institucional a las sucesivas comunidades. El Tratado constitutivo de la Comunidad Europea de Defensa (CED), firmado tambin en Pars el 27 de mayo de 1952, fracasa al ser rechazado en 1954 por la Asamblea Nacional francesa. Ello determina la orientacin exclusivamente econmica de la integracin en esa primera fase. As, en junio de 1955 los ministros de Asuntos Exteriores de los seis miembros de la CECA deciden ampliar la integracin europea a toda la economa; el 25 de marzo de 1957 se firman en Roma de los Tratados constitutivos de la Comunidad Econmica Europea (CEE) y de la Comunidad Europea de la Energa Atmica (CEEA o EURATOM), especficamente orientada a la promocin del uso pacfico de la energa nuclear. Dichos Tratados entran en vigor el 1 de enero de 1958. En 1965 se firma el Tratado de fusin de los ejecutivos de las tres Comunidades, por el que se constituyen un Consejo y una Comisin nicos (entr en vigor el l de julio de 1967). La Asamblea parlamentaria y el Tribunal de Justicia, as como los comits econmicos y sociales, estaban unificados ab origine. Con este Tratado de fusin se puede considerar cerrada, desde el punto de vista de los acuerdos formales, esta primera fase de la integracin. En ella compiten ms o menos abiertamente los dos proyectos en presencia, el que aspira a una federacin europea y el que desea reducir Europa a un rgimen de cooperacin intergubernamental. Estos primeros aos de las Comunidades pueden ser resumidos, en efecto, invocando por un lado el nombre del primer presidente de la Comisin, Walter Halstein, un convencido europesta, as como las sentencias del Tribunal de Justicia van Gend & Loos (1963) y Costa/ENEL (1964), que afirman el efecto directo y la primaca del Derecho comunitario y, de ese modo, consolidan la posicin autnoma de las Comunidades frente a los Estados miembros: porque su Derecho va a ser aplicado directamente a los ciudadanos incluso con preferencia sobre las normas contrarias que pudieran existir en un Estado miembro o que sean adoptadas por ste. Pero igualmente deben sealarse las reticencias hacia el desarrollo comunitario; por ejemplo, el bloqueo de Francia en 1965, mediante la poltica de silla vaca , que impide el paso a una fase definitiva en la que la adopcin de decisiones en el Consejo se debera producir por

mayora, y ya no por unanimidad. En enero de 1966, el denominado compromiso de Luxemburgo asegura el mantenimiento de la regla de la unanimidad (y por tanto del derecho de veto) cuando estn en juego intereses vitales o muy importantes de los Estados, que stos definen con libertad. b) A partir de ese momento (y especialmente desde la Cumbre de La Haya de 1969), los avances se producirn mediante pequeos pasos aceptables por todos. As, el 1 de julio de 1968 se eliminan, con un ao y medio de antelacin respecto de la fecha inicialmente prevista, los ltimos derechos de aduana intracomunitarios para los productos industriales, y se crea el arancel aduanero comn. En diciembre del ao siguiente los jefes de Estado o de Gobierno deciden pasar de la fase transitoria a la fase definitiva de la Comunidad, adoptando los reglamentos agrcolas definitivos y estableciendo el principio de que la CEE debe disponer de recursos financieros propios. El Tratado firmado en Luxemburgo el 22 de abril de 1970 ampla igualmente los poderes de control del Parlamento Europeo. A finales de 1974, los jefes de Estado o de Gobierno de los (entonces ya) nueve Estados miembros institucionalizan las cumbres celebradas desde finales de los aos sesenta, y deciden reunirse regularmente en Consejo Europeo tres veces por ao. Tambin proponen la eleccin del Parlamento Europeo por sufragio universal (se vota por primera vez en 1979); en 1975 se incrementan los poderes presupuestarios del Parlamento Europeo y se crea un Tribunal de Cuentas europeo (el correspondiente Tratado entra en vigor el 1 de junio de 1977). c) Tras una dcada de propuestas fallidas, en 1985 se acuerda revisar el Tratado de Roma y relanzar la integracin europea mediante la redaccin de un Acta nica Europea . Con ella se abre una nueva etapa, jalonada por sucesivas reformas de los Tratados con objetivos cada vez ms ambiciosos, a que las se traducen en nuevas atribuciones de y, en medida competencia nuevos retos. El Acta nica, el primero de esta nueva serie de Tratados, es firmada el 28 de Febrero del ao 1986 y entra en vigor el 1 de julio de 1987. Tal Tratado articula los fundacionales y sus reformas sucesivas en un nico texto, que reconoce formalmente la figura del Consejo Europeo, institucionaliza la cooperacin poltica europea, incrementa los poderes del Parlamento y crea el Tribunal de Primera Instancia. El Acta nica Europea se vincula especialmente, en cualquier caso, con el logro del mercado interior, al que ms adelante nos referiremos. d) La cada del muro de Berln el 9 de noviembre de 1989 da lugar no slo a la descomposicin definitiva de la hegemona sovitica en el Este de Europa o, afectando ya directamente al mbito territorial de las Comunidades, a la reunificacin alemana que culmina el 3 de octubre del ao siguiente. Tambin acelera los procesos polticos de integracin europea. En diciembre del ao 1990 se abren las conferencias instituciones comunitarias

significativamente menor, en la adaptacin estructural de stas a los

intergubernamentales sobre la Unin Econmica y Monetaria y sobre la Unin Poltica. El 7 de febrero de 1992 se firma el Tratado de la Unin Europea en Mastrique (tras el Consejo Europeo celebrado all en Diciembre). Rechazado en el referndum celebrado en Dinamarca (junio de 1992), los acuerdos del Consejo Europeo de Edimburgo permiten que antes de un ao un nuevo referndum tenga un resultado favorable (mayo de 1993). El 1 de noviembre de 1993 entra as en vigor el Tratado de Mastrique. Este Tratado contiene, aparte de una larga serie de modificaciones de los Tratados CEE y CEEA, el acta fundacional de la Unin Europea . sta no sustituye a las Comunidades Europeas, sino que las sita bajo un mismo techo (las disposiciones comunes del Tratado) junto con las nuevas polticas y formas de cooperacin (art. 47 del TUE). As surgen

los tres pilares sobre los que reposa la Unin Europea: las Comunidades Europeas (primer pilar), la colaboracin en el mbito de la poltica exterior y de seguridad (segundo pilar) y la cooperacin en asuntos de justicia e interior (tercer pilar). Estos dos ltimos pilares permanecen, sin embargo, en rgimen de cooperacin intergubernamental. El primer pilar est formado por las tres Comunidades Europeas, que subsisten como tales; los actos jurdicos adoptados por cada una de las instituciones lo siguen siendo de la Comunidad correspondiente. La ms significativa de las Comunidades pierde con este Tratado el adjetivo de Econmica y se convierta simplemente en la Comunidad Europea ; algunos rganos cambian tambin de nombre: el Consejo de las Comunidades Europeas se denomina desde el 8 de noviembre de 1993 Consejo de la Unin Europea ; la Comisin de las Comunidades Europeas se ha convertido en Comisin Europea . En el mbito de la Comunidad Europea, las modificaciones ms importantes introducidas por el Tratado de Mastrique son el reconocimiento de la ciudadana europea, el reforzamiento de los poderes del Parlamento mediante el procedimiento de codecisin, la creacin del Comit de las Regiones y, muy especialmente, la unin econmica y monetaria. Pero el Tratado de Mastrique queda identificado especialmente con la determinacin de una serie de criterios de poltica econmica y monetaria vinculantes para los Estados miembros que desearan acceder a una moneda nica. El contenido de tales criterios, fuertemente discutido por razones econmicas, sociales y polticas, determinar en adelante, en buena medida, el desarrollo y los conflictos polticos, sociales y econmicos en los Estados y en la Unin. e) La UE dio un nuevo paso con el Tratado de Amsterdam, firmado en esa ciudad el 2 de octubre de 1997, que entr en vigor el 1 de mayo de 1999 tras la conclusin del procedimiento de ratificacin en los Estados miembros. A partir de l se prev un control sobre el respeto de los Estados miembros a los principios fundamentales de la Unin, y se producen avances en materia de derechos sociales y polticas europeas, en trminos que parecan compensar el unilateralismo economicista de Mastrique. El Tratado de Amsterdam tambin procura una nada banal simplificacin formal, mediante la nueva numeracin de los Tratados. Pueden destacarse asimismo diversos avances institucionales: por ejemplo, el establecimiento de un alto representante de la poltica exterior y de seguridad comn ( Mister PESC ), o el reforzamiento del Parlamento Europeo, no slo insertndolo en el procedimiento de reforma de los Tratados, sino tambin ampliando sus competencias y el mbito de los procedimientos de codecisin. En este mismo mbito debe destacarse la conexin institucional que el Tratado establece entre los tres pilares, en particular aproximando el funcionamiento del tercero (los asuntos de seguridad, justicia e interior) a los mecanismos comunitarios. Con ello, al lado del espacio fundamentalmente econmico de las viejas Comunidades se establece un nuevo espacio de libertad, seguridad y justicia , mientras que el tercer pilar queda reducido a la cooperacin policial y judicial. Igualmente supone una aportacin del Tratado de Amsterdam en este terreno la disposicin podrn sobre flexibilidad dentro del y cooperacin reforzada: de determinadas aquellos Estados miembros que tengan intencin de intensificar la cooperacin hacerlo respeto condiciones (ciertamente bastante restrictivas), utilizando al efecto los rganos, procedimientos y mecanismos contemplados en los Tratados comunitarios. De esta manera se abre una va hacia una Europa de varias velocidades, capaz de superar los bloqueos a los que siempre parecen dispuestos algunos Estados. f) Con todo, el Tratado de Amsterdam no aborda otras cuestiones fundamentales para el eficaz funcionamiento de la Unin: la composicin de la Comisin, que, con sus miembros propuestos por los diferentes Estados, carece de la flexibilidad necesaria para constituirse en rgano

colegiado con autonoma para dirigir la poltica de la Unin; la ponderacin de los votos en el Consejo, que sigue privilegiando la formacin de minoras capaces de impedir la adopcin de decisiones y, de este modo, dificulta la accin precisamente ante los retos ms complicados; finalmente, los riesgos de bloqueo institucional, no slo por las dificultades para alcanzar acuerdos en el Consejo, sino tambin porque incluso stos, en su compleja relacin con las facultades concedidas a la Comisin y el Parlamento, corren riesgo de parlisis. Todo ello se defiere a un nuevo Tratado, llamado de Niza y firmado el 26 de febrero de 2001, pero que no entr en vigor hasta el 1 de febrero de 2003. En este caso el retraso se debi al resultado negativo de un primer referndum en Irlanda; ciertos cambios polticos internos y determinadas concesiones de la Unin permitieron obtener la ulterior ratificacin. El Tratado de Niza, entre otras reformas, establece una regulacin ms detallada (simplificando las condiciones de acceso) de la cooperacin reforzada para los tres pilares, y tambin reforma profundamente el sistema judicial. En cualquier caso, resulta sustancialmente fallido: no acierta a dar respuesta a la necesidad objetiva de configurar un sistema institucional operativo para una Unin dotada de un arsenal de competencias de alcance ms que considerable y con ya quince Estados miembros, que adems tena en perspectiva una nueva e importante ampliacin. Se producen ciertas reformas en la Comisin, se amplan de nuevo los poderes del Parlamento, se sustituye en unos cuantos supuestos la unanimidad en el Consejo por mayoras cualificadas, se modifica la ponderacin de los votos entre los Estados representados en el Consejo; pero todo ello en absoluto logra eliminar los riesgos de veto y de bloqueo en un sistema de adopcin de decisiones de complejidad casi inextricable. Lo deja en evidencia el hecho de que el propio Tratado de Niza reconozca la necesidad de abordar, en una nueva Conferencia Intergubernamental, nuevas reformas. El Tratado por el que se establece una Constitucin para Europa , al que se dedica el tercer epgrafe de esta leccin, supone una fallida respuesta a tal reto; en su estela se coloca el Tratado de Lisboa, al que tambin nos referiremos en dicho epgrafe. Entretanto, el Consejo Europeo de Colonia haba acordado en 1999 un procedimiento Fundamentales; ao 2000. novedoso sta para redactar una Carta de Derechos fue formalmente proclamada, sin carcter

normativo, con ocasin del Consejo Europeo de Niza de Diciembre del

2.4. El mercado interior a) 9 El art. 2 del Tratado constitutivo de la CEE establece como

objetivo promover, mediante el establecimiento de un mercado comn y la progresiva aproximacin de las polticas econmicas de los Estados miembros, un desarrollo armonioso de las actividades econmicas en el conjunto de la Comunidad, una expansin continua y equilibrada, una estabilidad creciente, una elevacin acelerada del nivel de vida y unas relaciones ms estrechas entre los Estados que la integran. Los derechos internos de aduana y los contingentes fueron ya suprimidos en julio de 1968, dieciocho meses antes de lo previsto. Pero algunos Estados miembros, especialmente afectados por la crisis econmica a que dieron lugar las dos crisis del petrleo de 1973 y de 1980, recurrieron a medidas de proteccin para preservar su mercado del aumento de la competencia mundial. Al publicar su Libro blanco en 1985, la Comisin, presidida por Jaques Delors, le dio un vuelco a la situacin. Con la firma en febrero de 1986 del Acta nica Europea se establecen las etapas y el calendario de unas 270 medidas necesarias para la realizacin del mercado interior. El trabajo realizado afecta principalmente a los siguientes sectores: La apertura de los contratos pblicos. La supresin de las disparidades fiscales.

La liberalizacin de los mercados de capitales y de los servicios financieros. El mutuo reconocimiento de textos y certificados nacionales y, en general, el reconocimiento del principio de equivalencia de las normas nacionales. La supresin de los obstculos tcnicos (libre ejercicio de las actividades profesionales y equivalencia de las formaciones) y fsicos (controles en las fronteras) a la libre circulacin de las personas. La armonizacin del Derecho de sociedades y la aproximacin de las legislaciones en materia de propiedad intelectual e industrial (marcas y patentes). La liberalizacin de los servicios (telecomunicaciones, energa, etc.). El mercado nico representa una creacin continua . Con esta

perspectiva la Comisin lanz su nuevo plan de accin para el mercado nico en la cumbre de Amsterdam (junio 1997). El programa cubre el mbito fiscal, la poltica de la competencia, etc. Tambin la moneda nica surge con el fin de suprimir las barreras no arancelarias a la libre circulacin de bienes, capitales, servicios y personas y completar la realizacin del mercado nico. b) El mercado nico ha conducido especialmente a una activa poltica de competencia gestionada directamente por la Comisin Europea. sta sanciona la colusin entre empresas destinada a fijar los precios o a repartirse los mercados (aunque puede permitir por ejemplo la cooperacin entre empresas pequeas para favorecer su competitividad), as como los abusos de posicin dominante; controla las concentraciones de empresas que tienen alcance supranacional y cierta envergadura; impide la constitucin de monopolios (salvo que se trate de servicios pblicos que puedan considerarse anejos a un derecho fundamental, como el servicio de correos en zonas rurales) y controla la actividad de los existentes; supervisa toda forma de ayuda de los Estados miembros a las empresas, incluidas por ejemplo, las desgravaciones fiscales, para que no altere la libre competencia (aunque, por ejemplo, puede autorizar una ayuda temporal para que una empresa en dificultades pueda mejorar su competitividad cuando ello concuerda con el inters de la Unin Europea en su conjunto; as pueden permitirse ayudas para investigacin y desarrollo, el desarrollo regional o las pequeas y medianas empresas). c) El mercado nico se asienta sobre las denominadas libertades comunitarias : la libre circulacin de bienes, capitales, servicios y personas. Estas libertades, calificadas como fundamentales, se refieren a actividades de alcance econmico con al menos algn elemento transnacional, que traspasa las fronteras de los Estados; y las medidas prohibidas son las que afectan directa o indirectamente sea a la transferencia de mercancas, servicios o capitales, sea a la circulacin y contratacin de trabajadores y al libre establecimiento de profesionales. Tales libertades, pues, se concretan en la prohibicin de adoptar cualesquiera medidas que perjudiquen el trfico econmico en un mercado interior que ha de funcionar en rgimen de libre competencia. Estn concebidas a partir del principio de igualdad y no discriminacin, de modo que se refieren en particular a las medidas establecidas mediante referencias expresas u ocultas a la nacionalidad o al lugar de establecimiento de las empresas, las mercancas o las personas. Igualmente quedan prohibidas las medidas que, sin ser discriminatorias, resultan objetivamente contrarias a la libertad del mercado interior a causa de la diversidad de regulaciones existentes en los diversos Estados. Tales restricciones del mercado interior, establecidas por los Estados, eventualmente por la propia Comunidad o, en su caso, por los particulares, pueden sin embargo resultar justificadas, de acuerdo con los Tratados, en garanta de bienes jurdicos relevantes (desde la seguridad, el orden pblico o la salud a la garanta de los servicios pblicos o, ms ampliamente, de los intereses generales). Pero la

restriccin se somete en tal caso a un control de proporcionalidad formalmente similar al que se utiliza para valorar las limitaciones de los derechos fundamentales: a) el fin perseguido por la medida ha de ser legtimo conforme al Derecho comunitario: b) la medida ha de resultar necesaria para lograr tal fin; y finalmente c) deben ponderarse el alcance de la restriccin de la libertad y el objetivo que se logra mediante ella para evitar que logros menores supongan sacrificios desproporcionados de las libertades comunitarias garantizadas. Por ltimo, debe sealarse que el mbito de aplicacin de estas libertades es general: resulta indiferente que la materia a la que pueda referirse el trfico econmico haya sido transferida a la Comunidad o no. Cualquier mbito material en el que se pueda hablar de bienes o mercancas, capitales, servicios o trabajadores, aunque sea las polticas cultural o social reservadas a la competencia de los Estados, queda sometido a la fuerza configuradora de las libertades fundamentales.

2.5. La Unin Econmica y Monetaria En el Consejo Europeo de Bremen (1978) se decidi crear un sistema monetario europeo (SME), que entr en vigor en 1979. El ecu, elemento central del mismo, constitua una cesta compuesta por las monedas de los Estados miembros: cada moneda tena un tipo de cambio central con respecto al ecu, y los tipos de cambio centrales servan para determinar una red de tipos de cambio bilaterales. Sin embargo, el modelo tuvo una eficacia muy limitada: varios Estados miembros no se adhirieron al SME, la falta de convergencia de las polticas presupuestarias cre tensiones, algunas devaluaciones competitivas amenazaron la unidad del mercado interior, los trastornos en los mercados internacionales de divisas obligaron a flexibilizar los mrgenes de fluctuacin de las monedas dentro del SME. En junio de 1988, el Consejo Europeo confirm el objetivo de lograr progresivamente una unin econmica y monetaria y constituy un Comit, presidido por el entonces presidente de la Comisin Europea Jacques Delors, para que elaboraran programa que permitiese avanzar hacia dicha unin. El Informe Delors propuso que la unin econmica y monetaria se alcanzase en tres fases. Primera fase El Consejo Europeo decidi que la primera fase de la unin econmica y monetaria comenzara el 1 de julio de 1990, fecha en que quedaban suprimidas las restricciones a la circulacin de capitales entre los Estados miembros. Dado que para la realizacin de las fases segunda y tercera resultaba necesario revisar el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, se convoc una Conferencia Intergubernamental sobre la Unin Econmica y Monetaria, que tuvo lugar en 1991, en paralelo a la Conferencia Intergubernamental sobre la unin poltica. Las negociaciones concluyeron con la adopcin, en diciembre de 1991, del Tratado de la Unin Europea, firmado en Mastrique en 1992. En el Tratado de Mastrique quedaron fijados los criterios de paso a la tercera etapa ( criterios de Mastrique ), que por su naturaleza condicionaban el conjunto de las polticas comunitarias y nacionales con trascendencia econmica: Estabilidad de precios: la tasa de inflacin no podr exceder en ms de un 1,5% la media de las tasas de los tres Estados que tuvieran una inflacin ms baja. Tipos de inters: los tipos de inters a largo plazo no podan variar en ms de un 2% de la media de los tipos de los tres Estados que los tuvieran ms bajos. Dficit: el dficit presupuestario nacional debera ser similar o inferior al 3% del PNB. Deuda: la deuda pblica slo podra exceder del 60% del PNB cuando tendiera a bajar a dicho nivel. Estabilidad de los tipos de cambio: la moneda nacional no poda

haber sido devaluada durante los dos aos anteriores y debera permanecer dentro de un estrecho margen de fluctuacin. La introduccin de una moneda nica pretende facilitar el intercambio de bienes y servicios, consolidando as el mercado nico: disminuye el coste del comercio transfronterizo y aumenta la competencia, lo que tericamente supondra una disminucin de los precios. Los Estados adoptaran la moneda nica cuanto sus resultados econmicos lo permitieran, o cuando adoptaran la correspondiente decisin poltica. Porque, en virtud de unos protocolos anejos al Tratado, el Reino Unido y Dinamarca se reservaban el derecho a no pasar a la tercera etapa, incluso si cumplieran con los criterios establecidos (clusula de opting out ). Segunda fase La creacin del Instituto Monetario Europeo (IME) el 1 de enero de 1994 seal el comienzo de la segunda fase de la UEM 10 . En 1997 el Consejo Europeo adopt el Pacto de Estabilidad y

Crecimiento, cuya finalidad es garantizar la disciplina presupuestaria mediante una vigilancia multilateral y la prohibicin de dficits pblicos excesivos. El desarrollo ulterior de la UEM ha estado marcado por las tensiones en torno a la aplicacin del Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Es cierto que su contenido puede resultar discutible, pero entretanto no se modifique (y no han faltado sugerencias al respecto) la Comisin ha procurado exigir su cumplimiento. Los Estados y el propio Consejo, sin embargo, han preferido mantener los criterios contenidos en l para destacar la voluntad poltica de preservar la estabilidad econmica y monetaria, pero transigir con los casos de incumplimiento por parte de los Estados sin poner en marcha los mecanismos sancionadores previstos. No obstante, el Tribunal de Justicia (13 de julio de 2004), a instancias de la Comisin, ha llegado a anular la decisin del Consejo que, sin habilitacin especfica para ello, suspenda la va sancionadora por dficit pblico excesivo abierta por la Comisin contra Francia y Alemania. Tal resolucin ha llevado a la Comisin y al Consejo a plantearse la necesidad de precisar el citado Pacto y mejorar sus procedimientos de aplicacin. La Comisin adopta en septiembre de 2004 una Comunicacin sobre el reforzamiento de la gobernanza econmica y sobre la clarificacin de la aplicacin del pacto; en el Consejo, los Ministros de Hacienda alcanzan en marzo de 2005 un Acuerdo poltico para una mejor gestin del Pacto, que se traduce en sendos Reglamentos adoptados en julio de 2005. En mayo de 1998, el Consejo decidi que once Estados miembros (Blgica, Holanda, Alemania, Austria, Espaa, Portugal y Francia, Irlanda, Italia, Luxemburgo, las condiciones Finlandia) cumplan

necesarias para la adopcin de la moneda nica el 1 de enero de 1999. Dichos pases participaran, por tanto, en la tercera fase de la UEM. Al mismo tiempo, se acordaron los tipos de conversin irrevocable del euro con las monedas nacionales existentes. Tercera fase El 1 de enero de 1999 daba comienzo la fase tercera y ltima fase de la UEM con la fijacin de los tipos de cambio y el inicio de la ejecucin de la poltica monetaria nica bajo la responsabilidad del Banco Central Europeo. El nmero de Estados miembros participantes aument a doce el 1 de enero de 2001, con la incorporacin de Grecia a la tercera fase de la UEM. El 1 de enero de 2002 entraba efectivamente en circulacin la nueva moneda, el euro . El 1 de enero de 2007 se incorpor a la zona euro Eslovenia. Chipre y Malta hicieron lo propio el 1 de enero de 2008.

2.6. Las polticas comunes a) Con la atencin a la agricultura, el Tratado de Roma compensaba a Francia, pas con una potente economa agraria, respecto de la ventaja que en principio obtendra la industrializada Alemania gracias a la

libertad de circulacin de mercancas. El Tratado de Roma estableca como objetivos para la Poltica Agraria Comn, que entr en vigor en 1962, garantizar un nivel de vida digno para la poblacin agrcola, estabilizar los mercados, garantizar unos precios razonables para los consumidores y modernizar las estructuras agrcolas. La poltica agrcola de comn (PAC) comenz bsicos subvencionando la para garantizar la

produccin

productos

alimenticios

autosuficiencia. Pero el crecimiento de produccin supera ampliamente el incremento del consumo, y el mantenimiento de las ayudas a la produccin genera as tales costes a cargo del presupuesto comunitario que compromete el desarrollo de las otras polticas comunitarias. Adems, el xodo rural y la modernizacin del trabajo en el campo han reducido la poblacin agrcola. El objetivo esencial de las reformas abordadas desde 1992 consiste en separar las ayudas del volumen de produccin, a fin de conseguir una mayor correspondencia entre la produccin y la demanda; las reformas tambin estn diseadas para permitir que la UE cumpla las normas de la Organizacin Mundial del Comercio en materia de comercio mundial justo de productos agrcolas. Por otra parte, el desarrollo rural se ha convertido oficialmente en el segundo pilar de la poltica agrcola de la UE, junto a la agricultura; se procura mantener la vitalidad de las economas rurales, pero tambin la seguridad y la calidad de los alimentos, as como preservar la biodiversidad y los paisajes tradicionales. La ltima reforma, en junio de 2003, supuso un profundo cambio para la PAC. Supone, entre otras cosas, un pago nico por explotacin para los agricultores de la UE, independiente de la produccin (disociacin de la ayuda); la subordinacin de este pago al respeto de normas medioambientales, de seguridad alimentaria, de sanidad animal y vegetal y de bienestar de los animales (ecocondicionalidad); una poltica reforzada de desarrollo rural, merced a una reduccin de los pagos directos a las grandes explotaciones para financiar la nueva poltica en la materia (modulacin); y un mecanismo de disciplina financiera para limitar los gastos en concepto de sostenimiento del mercado y de ayudas directas entre 2007 y 2013. Bajo esos criterios ya han sido reformados varios sectores (tabaco, lpulo, algodn, aceite de oliva, azcar frutas y hortalizas; est igualmente en marcha la reforma del sector vitivincola). Con todo ello, la PAC, que absorbi el 68% del presupuesto de la UE en 1988, constituye ya poco ms del 40%. La poltica pesquera comn (PPC), aunque prevista a partir de 1957 por el Tratado de Roma, slo en 1983 pas a ser una poltica comn de pleno derecho. Comparte objetivos con la poltica agrcola comn: aumentar la productividad, estabilizar los mercados, garantizar la seguridad de los suministros y asegurar precios razonables al consumidor. A travs de las reformas sucesivas, los objetivos iniciales de la PPC se completaron para incluir tambin la explotacin duradera de los recursos, la proteccin del medio ambiente, la garanta de un elevado nivel de proteccin de la salud humana y, en particular, la proteccin de los recursos pesqueros y del medio marino, un objetivo clave ante el reto que constituye la disminucin de los recursos. Tambin comprende una poltica estructural destinada a ayudar a los sectores de la pesca y la acuicultura en el proceso de adaptacin de sus equipamientos y sus organizaciones a las exigencias impuestas por los escasos recursos y por el mercado. b) Las competencias que permiten atender a la cohesin econmica y social permanecen fundamentalmente en manos de los Estados, pero los progresos en la integracin de los mercados y la unidad monetaria privan a los mismos de importantes instrumentos necesarios para desarrollar tal tarea. El objetivo de la cohesin territorial y social slo se puede mantener mediante el desarrollo de polticas comunitarias, que se concretan a travs de la poltica regional de la Unin Europea, actualmente la segunda partida presupuestaria ms importante de la Unin: un 35 % del total. Al efecto existen dos fondos estructurales (al margen de los

especficamente

dedicados

la

poltica

agrcola

la poltica

pesquera): el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), que desde 1975 concede ayudas para la construccin de infraestructuras y la realizacin de inversiones productivas capaces de generar empleo, sobre todo en beneficio de las empresas; y el Fondo Social Europeo (FSE), instaurado en 1958, que financia principalmente actividades de formacin para favorecer la insercin profesional de los desempleados y de los sectores ms desfavorecidos de la poblacin. A ellos se suma en 1993 el Fondo de Cohesin, para financiar infraestructuras de transporte y medio ambiente en los Estados miembros que tenan en aquella poca un PIB inferior al 90% de la media de la Unin. El apoyo de los Fondos Estructurales y el Fondo de Cohesin se realiza en forma de cofinanciacin. En el mbito europeo, la cohesin econmica y social tiene sus orgenes en el Tratado de Roma (1957), cuyo prembulo hace referencia a la reduccin de las diferencias entre los niveles de desarrollo de las regiones. En 1986, el Acta nica Europea introdujo, adems de la realizacin del mercado nico, el objetivo de la cohesin econmica y social. Finalmente, el Tratado de Maastricht (1992) incorpor esa poltica al TCE. En la prctica, durante los aos setenta se emprendieron diversas acciones comunitarias con el fin de coordinar y completar desde el punto de vista econmico los instrumentos nacionales. Ms adelante estas medidas se revelaron insuficientes en un contexto comunitario en el que, en contraste con las previsiones realizadas, la creacin del mercado interior no haba hecho desaparecer las diferencias entre regiones. Con la ampliacin hacia el sur, entraron en la Comunidad muchas regiones que estaban situadas claramente por debajo de su nivel medio de desarrollo. Por ello, en 1988 se duplican los fondos financieros asignados a los gastos estructurales, que se distribuyen a travs de los fondos existentes, reformados al efecto. En 1993 se cre el Fondo de Cohesin, que en aquel momento beneficia a Grecia, Espaa, Portugal e Irlanda; este ltimo Estado se ha desarrollado hasta el extremo de no ser beneficiario de la ayuda desde 2004. La ampliacin de la Unin a veinticinco Estados miembros en mayo de 2004, y despus la a veintisiete situacin. en La enero Unin de haba 2007, altera considerablemente desarrollado

anteriormente programas financieros especficos para ayudar a los nuevos Estados miembros a superar su desfase. Pero, con la integracin efectiva, el PIB per cpita de la Unin Europea disminuye ms de un 10 % y las diferencias regionales se duplican. Puesto que alrededor del 60 % de las regiones menos desarrolladas se sitan ahora en los doce Estados miembros que ingresaron en la Unin a partir de 2004, el centro de gravedad de la poltica regional se desplaza hacia el Este, aunque seguir respaldando transitoriamente a las regiones que no hayan completado an su proceso de convergencia real; asimismo, las intervenciones estructurales continan siendo necesarias en aquellas zonas geogrficas rurales o que se enfrentan de a la dificultades estructurales pesca, zonas con serias especficas (zonas industriales en proceso de reconversin, zonas urbanas, dependientes desventajas naturales o demogrficas). Los fondos estructurales y el fondo de cohesin se desarrollarn entre 2007 y 2013 en el marco de tres nuevos objetivos: el objetivo Convergencia trata de acelerar la convergencia de las regiones y los Estados miembros menos desarrollados mejorando las condiciones que favorezcan el crecimiento y el empleo; el FEDER, el FSE y el Fondo de Cohesin financian este objetivo, que representa un 81,5 % del total de los recursos asignados al efecto; el objetivo Competitividad regional y empleo persigue la anticipacin a los cambios econmicos y sociales, la promocin de la innovacin, el espritu empresarial, la proteccin del medioambiente y el desarrollo de mercados laborales que fomentan la integracin de las regiones no incluidas en el objetivo Convergencia; el FEDER y el FSE financian este

objetivo, que representa el 16% del total de los recursos asignados; el objetivo Cooperacin territorial europea refuerza la cooperacin transfronteriza, transnacional e interregional en los mbitos del desarrollo urbano, rural y costero, del desarrollo de las relaciones econmicas y de la integracin en redes de las pequeas y medianas empresas (PYME); el FEDER financia este objetivo, que representa el 2,5 % del total de los recursos asignados. Por lo dems, la UE aporta ayuda financiera con fines especficos a los pases candidatos y a los candidatos potenciales. El nuevo Instrumento de Preadhesin entr en vigor el 1 de enero de 2007 y agrupa todas las ayudas de preadhesin en un nico instrumento ms especfico. c) La ayuda financiera no es el nico instrumento de poltica social. El espacio social, dotado de una plataforma de derechos mnimos, est constituido tanto por normas que se contemplan en el Tratado (por ejemplo, la igual remuneracin de hombre y mujeres por un trabajo igual) como por las directivas relacionadas con la proteccin de los trabajadores. En diciembre de 1991 se adopta en Mastrique un protocolo de aplicacin de la Carta Europea de Derechos Sociales Fundamentales, aprobada en 1989, que contemplaba para los trabajadores en toda la Comunidad los derechos de libre circulacin, igualdad de trato a hombres y mujeres, asociacin y negociacin colectiva, informacin, consulta y participacin en la empresa, remuneracin justa, as como la mejora de las condiciones de trabajo, la proteccin social, la formacin profesional, la proteccin de la salud y la seguridad en el trabajo, la proteccin de los nios, de las personas mayores y de los minusvlidos, etc. Tras un cambio de posicin del nuevo Gobierno laborista britnico, se decidi en Amsterdam, en junio de 1997, que este protocolo social se integrara en el cuerpo del Tratado y sera aplicable a los todos los Estados miembros. Los negociadores del Tratado de Amsterdam introdujeron tambin un nuevo captulo sobre el empleo, que lo convierte en una prioridad de la poltica econmica de la Unin. Por ltimo, y como estudiaremos en su momento, la carta de Derechos Fundamentales de la Unin Europea incluye los derechos sociales en una seccin propia bajo la rbrica Solidaridad. En el Consejo Europeo de noviembre de 1997, los Quince definieron una estrategia comn destinada a reforzar la poltica social de los Estados miembros. Tras la Agenda Social propuesta por la Comisin para el periodo 2000- 2006, una nueva Agenda Social que comprende el perodo 2006- 2010 formula como objetivo principal lograr una Europa social en la economa mundial: empleos y nuevas oportunidades para todos, y persigue la promocin de la cohesin social como elemento del crecimiento econmico. Sus acciones se articulan en torno al empleo y a la igualdad de oportunidades y la inclusin social. En esta nueva Agenda, la Comisin prev varias iniciativas sobre la evolucin del Derecho del trabajo, la seguridad y la higiene en el trabajo y la responsabilidad social de las empresas, as como instrumentos para formalizar el desarrollo y los resultados de la negociacin colectiva transnacional. En la Unin existe, por lo dems, una denominada Estrategia Europea de Empleo (EEE), que se concibe como el instrumento principal de orientacin y coordinacin de las prioridades de la poltica de empleo que los Estados miembros suscriben a nivel europeo. d) Las polticas comunitarias complementarias del mercado nico, desarrolladas recursos tanto mediante de instrumentos y coercitivos se como con ampliaron financieros fomento estmulo,

progresivamente a otros sectores: la proteccin del medio ambiente, la salud, los derechos del consumidor, la competencia y la seguridad en los transportes, la educacin (programa Erasmus, por ejemplo), el acceso a la cultura, etc. Un papel especialmente relevante corresponde actualmente a la proteccin del medio ambiente: el programa de accin que abarca el perodo comprendido entre 2001 y 2010 hace hincapi en la necesidad de mitigar y frenar el cambio climtico y el calentamiento

global, proteger los hbitats naturales y la fauna y flora silvestres, atajar los problemas relacionados con el medio ambiente y la salud y preservar los recursos naturales y gestionar los residuos de una manera eficiente. Porque, en efecto, la dimensin de determinados problemas hace que stos, como el del medio ambiente, no conozcan fronteras, y, exijan por lo tanto soluciones concertadas que, en la mayora de los casos, encuentran en el marco comunitario el nivel de eficacia y los medios financieros adecuados. Slo como ejemplo: ya en 1958 el Euratom tena como objeto la explotacin en comn de la energa atmica para uso civil; entretanto, la creciente aceleracin de la innovacin tecnolgica y cientfica ha estimulado una intervencin comunitaria, complementaria de las polticas nacionales, que favorece los proyectos de investigacin que agrupan a centros de distintos Estados miembros tanto en la investigacin (electrnica propuestas o fundamental informtica, presentadas como por la por en las industrias estratgicas Y, de acuerdo con las su Libro Blanco en ejemplo). Comisin

Crecimiento, competitividad, empleo, el Consejo Europeo elabor en 1994 una lista de once grandes proyectos en el sector de los transportes, especialmente la construccin de trenes de alta velocidad, que permitiesen enlazar las metrpolis de varios Estados miembros. A estas obras generadoras econmico y de la empleo a se aaden el de otros proyectos del y generar destinados crecimiento simultneamente favorecer creacin relanzamiento empleo

infraestructuras en el mbito de la informacin (autopistas de la informacin) y de la energa. En el mbito de las relaciones exteriores, la UE financia el desarrollo econmico en muchos pases del mundo, presta ayuda humanitaria, ... Un presupuesto separado administrado por la Comisin Europea facilita fondos a los pases de frica, el Caribe y el Pacfico; se trata de fondos adicionales proporcionados por los Estados miembros especficamente con este fin y canalizados a travs del Fondo Europeo de Desarrollo (FED). e) En los primeros tiempos de la construccin europea, el presupuesto de las Comunidades Europeas dependa de las contribuciones de los Estados miembros, que disponan as de un medio de control sobre las polticas de las Comunidades. A raz de una decisin de 21 de abril de 1970, las contribuciones de los Estados miembros se sustituyeron por los llamados recursos propios: ingresos a los que la Comunidad tiene derecho sin que las autoridades nacionales deban aprobarlos, y que por tanto los Estados miembros se ven obligados a poner a disposicin de la Comunidad. Gracias a esta financiacin del presupuesto comunitario mediante los denominados recursos propios ha sido posible conseguir la autonoma financiera de la UE. Actualmente, el conjunto de los recursos propios no puede sobrepasar el 1,24 % del total de la renta nacional bruta (RNB) de los Estados miembros, lo que sin duda seala un lmite efectivo a las polticas comunitarias que se acaban de esbozar. El sistema de recursos propios comprende cuatro tipos de ingresos: los derechos de aduana percibidos sobre las importaciones de productos agrcolas procedentes de terceros pases y ciertos derechos sobre el azcar (aproximadamente 1% de los ingresos; otros derechos de aduana que proceden de la aplicacin del arancel aduanero comn y se cobran en las fronteras exteriores con ocasin de las importaciones de los terceros pases (un 10% de los ingresos totales); el recurso basado en el impuesto sobre el valor aadido (IVA), que no se aplic hasta 1980, y que procede de la aplicacin de un porcentaje uniforme a la base IVA de cada Estado miembro (dicho porcentaje se fij en 2004 en el 0,50%, y aporta un 14% a los ingresos de la Unin); y el recurso basado en la renta nacional bruta (RNB) (el cuarto recurso), introducido en 1988, que se basa en la aplicacin de un porcentaje uniforme a la suma de las RNB de todos los Estados miembros en el marco del procedimiento presupuestario; este cuarto recurso supone ahora el 75% de los

ingresos de la UE. El esfuerzo financiero, por lo dems, se subordina a la estricta disciplina presupuestaria impuesta en la Unin Econmica y Monetaria tanto a los Estados como a la propia Unin. La resistencia de los Estados a incrementar su contribucin financiera al presupuesto de la Unin Europea es cubierta con la retrica sobre la burocracia de Bruselas, cuando lo cierto es que solamente una pequea parte del presupuesto se utiliza para cubrir los costes administrativos de la UE (en 2004 aproximadamente un 6% del total).

2.7. El espacio de seguridad interior El mercado nico presupone una genrica libre circulacin econmica, que se desglosa en las cuatro libertades de circulacin fundamentales: de trabajadores, de servicios, de mercancas y de capitales. Se atribuye un cierto contenido poltico a la primera cuando el Tratado de Mastrique la denomina libre circulacin de personas y la considera un derecho bsico de la ciudadana europea. Los gobiernos, en cualquier caso, han limitado tal libertad con medidas que pretenden garantizar la seguridad pblica en el espacio comunitario y la proteccin en las fronteras exteriores.; porque la eliminacin de los controles en las frontera interiores es tambin una cuestin de confianza entre los Estados miembros: exige que cada uno de ellos est equipado para vigilar las fronteras exteriores en nombre de todos los dems y para expedir visados vlidos para el conjunto. En junio de 1984 el Consejo Europeo ya haba adoptado el principio de la supresin de los trmites de aduana y de polica para las personas que circulen dentro de la Comunidad; un mes despus, el acuerdo firmado entre Alemania y Francia inicia dicha va. En junio de 1985 Blgica, Alemania, Francia, Luxemburgo y Holanda firman el acuerdo de Schengen, que prev la supresin progresiva de los controles en las fronteras comunes, estableciendo un rgimen de libre circulacin para todas las personas, sean ciudadanos de los Estados signatarios, de los dems Estados de la Comunidad o de pases terceros. Desde su entrada en vigor, en 1995, ello ha permitido suprimir las fronteras interiores entre los Estados signatarios y crear una nica frontera exterior donde se efectan los controles de entrada en el espacio Schengen con arreglo a procedimientos idnticos. El alcance territorial de este espacio Schengen se ha ampliado

progresivamente. En noviembre de 1990 Italia se haba unido a los cinco Estados antes mencionados, haciendo coincidir as este grupo con el de los fundadores de las Comunidades; un ao despus se agregan Espaa y Portugal, y a finales de 1992 lo hace Grecia; ms tarde se irn incorporando Austria, Finlandia y Suecia. El 21 de diciembre de 2007 Estonia, la Repblica Checa, Lituania, Hungra, Letonia, Malta, Polonia, Eslovaquia y Eslovenia entraron a formar parte del espacio Schengen. El Instrumento financiero Schengen, dotado con casi 1.000 millones de euros, ha permitido a los nuevos Estados miembros superar, entre otros, el reto de establecer controles fronterizos eficaces y fialbes para los dems Estados de la Unin, y les ha permitido as convertirse en miembros de pleno derecho del espacio Schengen. Irlanda, Reino Unido y Dinamarca estn sujetos a reglas especiales en la materia; Chipre ha dilatado su entrada en Schengen y Bulgaria y Rumana estn preparando ya su incorporacin. Dos pases ajenos a la Unin (Islandia y Noruega) tienen un rgimen especfico que los asocia a este rgimen, y la efectiva adhesin de Suiza al espacio Schengen, tras el referendum.celebrado en junio de 2005, est prevista para el 1 de noviembre de 2008. El Convenio de Schengen prev tambin normas comunes en la lucha contra el terrorismo, contra los trficos ilcitos y contra el crimen organizado, y organiza la cooperacin entre los sistemas judiciales, las policas y los servicios administrativos. Entretanto, el Tratado de Mastrique incluye en su Ttulo VI, como tercer pilar de la Unin

Europea, la cooperacin en los mbitos de Justicia e Interior, que cubre en su momento inicial la armonizacin en el mbito del derecho de asilo, la instauracin en la Unin de normas relativas a la inmigracin, la cooperacin policial destinada a luchar eficazmente contra la criminalidad transfronteriza, por ejemplo el terrorismo, la trata de seres humanos, los delitos contra los nios, el trfico de drogas, el trfico de armas, la corrupcin y el fraude, la elaboracin de acuerdos de cooperacin en los mbitos del Derecho Civil y del Derecho Penal. La cooperacin judicial en materia penal supone tomar medidas para facilitar la ayuda mutua entre las autoridades nacionales, la extradicin entre los Estados miembros, el reconocimiento mutuo de las decisiones y la ejecucin de sentencias, as como para reforzar la lucha contra el blanqueo de capitales. El Tratado de Amsterdam integra los Acuerdos de Schengen en el acervo comunitario, como un supuesto especfico de cooperacin reforzada. Con este Tratado, el control de las fronteras exteriores e interiores, los visados, el asilo, la inmigracin, la cooperacin judicial en materia civil y las dems polticas vinculadas a la libre circulacin de personas, tras un periodo transitorio, deberan transferirse al rgimen comunitario. Pero el propio Consejo Europeo de Laeken reconoci que, por lo que se refiere a los temas de asilo e inmigracin, los avances se han alcanzado menos rpidamente y han resultado menos sustanciales de lo previsto. Tras el Tratado de msterdam quedan en el tercer pilar, pues, la cooperacin policial y judicial en materia penal , que se desarrolla, en principio, a travs de la cooperacin interestatal, al margen del procedimiento comunitario de toma de decisiones. Ello explica el diferente ritmo de los avances: se van aadiendo medidas sin disponer de un esquema global. De todos modos, las agencias creadas por la Unin en el marco del tercer pilar (Europol y la Red Judicial Europea entran en funcionamiento en 1998, Eurojust se crea en 2002) contribuyen tambin a los intercambios de informacin, la investigacin en comn y la coordinacin de las autoridades estatales competentes. Los atentados del 11 de septiembre de 2001 en Nueva York y Washington, del 11 de marzo de 2004 en Madrid y del 7 de julio de 2005 en Londres han acelerado y ampliado las medidas a escala europea como, por ejemplo, la orden de detencin europea (en vigor desde 1 de enero de 2004) y la decisin marco relativa a la lucha contra el terrorismo (junio de 2002).

2.8. La poltica exterior y de defensa Tras el fallido intento (1952- 1954) de crear una Comunidad Europea de Defensa de estructura institucional en cierto modo similar a la de la CECA, Alemania Federal e Italia se unieron a la Unin Europea Occidental (UEO), creada en 1948 por Blgica, Francia, Luxemburgo, Holanda y el Reino Unido sobre la base de un tratado militar de asistencia mutua y de consulta poltica. Pero la alianza militar ms importante estaba constitua por la OTAN, que una a pases de Europa occidental con los Estados Unidos y Canad. La Cooperacin Poltica Europea en materia de poltica exterior fue puesta en pie por los Estados miembros de las Comunidades en 1970 de manera pragmtica. Esencialmente orientada a la consulta mutua y a la coordinacin intergubernamental en cuestiones importantes de poltica exterior (las cuestiones de seguridad se limitaban a sus aspectos polticos y econmicos), fue obra del Consejo Europeo y de los Ministros de Asuntos Exteriores, que adoptan decisiones slo por unanimidad; las instituciones comunitarias, tales como el Parlamento o la Comisin, son asociadas a ellas slo de un modo secundario y, de hecho, hasta el Acta nica (1986) esta Cooperacin ni siquiera se toma en consideracin en los Tratados. Despus de 1989, la disolucin del Pacto de Varsovia, la reunificacin alemana y la dislocacin de la Unin Sovitica, unidas al resurgir de

tensiones nacionalistas que han llegado hasta la guerra civil y la desmembracin de Yugoslavia, hacen que los conflictos de poltica exterior, que se han aproximado a las fronteras de la Unin y se han complicado sobremanera, se consideren un tema de primera importancia para la propia construccin europea. Los Estados miembros procuran entonces dar un salto cualitativo en la cooperacin poltica. El Tratado de la Unin Europea instaura una unin poltica que tiene como segundo pilar una poltica exterior y de seguridad comn (PESC). Sus objetivos son la defensa de los valores comunes, de los intereses fundamentales y de la independencia de la Unin; el fortalecimiento de la seguridad de la Unin y de sus Estados miembros en todas sus formas; el mantenimiento de la paz y el fortalecimiento de la seguridad internacional; el fomento de la cooperacin internacional; el desarrollo y la coordinacin de la democracia y del Estado de Derecho, as como el respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales. La PESC engloba as todos los mbitos de la poltica exterior, incluida la seguridad. Pero en estas materias los Estados miembros velan particularmente por conservar su soberana, y resulta difcil definir intereses comunes 11 . Por ello, las disposiciones que regulan la PESC no afectan en ninguna medida al carcter especfico de la poltica de seguridad y de defensa de algunos Estados miembros, y las decisiones en materia de PESC siguen adoptndose en el marco de la cooperacin interestatal . No obstante, se ha ido desarrollando nuevos instrumentos, institucionales y operativos, que ha encontrado su reflejo en el Tratado de Amsterdam. En lo sucesivo, la funcin de impulso y de orientacin corresponde al Consejo Europeo. El Secretario General del Consejo ejerce la nueva funcin de Alto Representante de la PESC y asiste al Consejo participando en la formulacin, la elaboracin y la aplicacin de las decisiones polticas. El Consejo podr adems, si lo considera necesario, nombrar a un representante especial, a quien se confiere un mandato en relacin con cuestiones polticas especficas. Tambin se crea una Unidad de planificacin de polticas y de alerta rpida en el Consejo, con la misin de observar y analizar la evolucin de la PESC, realizar evaluaciones y dar rpidamente la alerta en cuanto a hechos que pudieran tener repercusiones importantes en la PESC. Para aportar control poltico y directrices estratgicas en momentos de crisis, el Consejo Europeo (Niza, diciembre del 2000) decidi crear nuevas estructuras polticas y militares permanentes en el Consejo: el Comit Poltico y de Seguridad, el Comit Militar de la Unin Europea, y el Personal militar de la Unin Europea, integrado por expertos militares destinados en la Secretara del Consejo por los Estados miembros. La poltica exterior y de seguridad podr desembocar, a largo plazo, en una defensa comn. El Tratado de Amsterdam, al pedir a la Unin Europea Occidental que elabore y ponga en prctica las decisiones y acciones de la Unin que tengan repercusiones en el mbito de la defensa, establece un puente que vincula a la Unin con la nica organizacin europea competente en materia de defensa. El Consejo Europeo de Helsinki (diciembre de 1999) decidi que la UE creara una fuerza de reaccin rpida de hasta 60.000 hombres, que podra ser desplegada en el plazo de 60 das y permanecer desplegada por lo menos un ao; en cualquier caso, no se trata de un ejrcito europeo, ya que los militares seguirn siendo miembros de sus fuerzas armadas nacionales, bajo mandato nacional, y su papel se limitar a realizar las denominadas misiones de Petersberg, definidas por la UEO en junio de 1992: misiones humanitarias y de rescate, misiones de mantenimiento de la paz y misiones en las que intervengan fuerzas de combate para la gestin de crisis, incluidas las misiones de pacificacin. Todo ello, sin embargo, no altera el equilibrio entre los Estados que consideran necesaria la afirmacin de una identidad europea en materia de defensa y aquellos otros que no quieren diluir los vnculos de solidaridad establecidos en el marco de la alianza atlntica. De hecho, la

decisin del Consejo del Atlntico Norte reunido en Berln el 3 de junio de 1996 de poner a disposicin de los europeos determinados instrumentos de la OTAN para acciones militares que slo impliquen a los europeos abre otra va a la afirmacin de una identidad europea de defensa: la construccin progresiva del pilar europeo de la Alianza Atlntica.

3. El Proyecto de Tratado por el que se establece una Constitucin para Europa

La integracin europea es un proceso sin precedentes, que, como se ve cada vez con mayor claridad, bien puede dar lugar a una nueva forma poltica en el viejo continente. A fin de racionalizarlo jurdicamente, la Unin Europea convoc en el Consejo Europeo de Laeken un proceso de reforma de los Tratados; el documento resultante adopt la denominacin de Proyecto de Tratado por el que se establece una Constitucin para Europa.

3.1. La Convencin sobre el Futuro de Europa Cuando el Consejo Europeo de Laeken abri un nuevo proceso de reforma de los Tratados, lo ms novedoso no era el objetivo fundamental, bsicamente aclarar la regulacin existente, sino el procedimiento para llevarlo a cabo. Los sucesivos Tratados que han implicado avances en el proceso de integracin europea se han elaborado en las denominadas Conferencias Intergubernamentales, caracterizadas por el trabajo secreto y las negociaciones diplomticas. Ahora, siguiendo el modelo de la Convencin que elabor la Carta de Derechos Fundamentales, a la que nos referiremos en la leccin correspondiente, se institucionaliz de nuevo un foro pblico europeo caracterizado por la participacin democrtica y la publicidad en sus actuaciones. Y esta nueva Convencin asumi, desde sus primeros trabajos, una cierta autonoma respecto del Consejo Europeo de Laeken 12 . La Convencin sobre el Futuro de Europa quedaba compuesta por ciento cinco miembros: dos representantes de la Comisin, quince en nombre de los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros, treinta en representacin de los parlamentos nacionales, diecisis por el Parlamento Europeo y, como significativa novedad, treinta y nueve representantes (un representante de cada Gobierno y dos del correspondiente Parlamento) de los Estados entonces candidatos a la adhesin 13 , 14 . El desequilibrio numrico entre representantes de los intereses

nacionales (de jefes de Estado y de Gobierno y de los parlamentos nacionales) y del inters europeo (del Parlamento Europeo y de la Comisin) ya se poda percibir en la Convencin anterior. Por lo dems, que slo haya dos representantes por cada parlamento nacional hace que coincidan, por lo comn, con los representantes de los dos partidos mayoritarios; bien puede obedecer a razones funcionales, pero no por ello deja de afectar a la pluralidad ideolgica. Los trabajos de la Convencin los dirigi una Mesa (denominada Praesidium ) formada por 12 miembros; el Presidente, Valery Giscard d Estaign, fue designado por el Consejo Europeo, no por la propia Convencin . Las deliberaciones de la Convencin 15 fueron pblicas, y a travs de internet no slo se pudo acceder gratuitamente a todas las actas y contribuciones escritas, sino que fue posible participar activamente en los debates. En las Conclusiones del Consejo Europeo de Laeken se prevea que la Convencin adoptara sus decisiones por consenso. Pero consenso no es unanimidad: exige que todos los asuntos cuenten con el apoyo ms amplio posible de los participantes en el proceso, sin fijar un porcentaje mnimo. Como a la hora de elaborar la Constitucin espaola, se trataba

de evitar unos acuerdos de marcada orientacin ideolgica o de partido. Este consenso se forma en torno a textos articulados que presenta la Mesa de la Convencin, que igualmente determina cundo se ha alcanzado el necesario nivel de acuerdo y elabora las propuestas resultantes. La Convencin, abierta el 28 de febrero de 2002, desarrolla su trabajo en tres fases. La primera viene determinada por debates generales celebrados en una serie de sesiones plenarias 16 ; con ellas se pretende tomar conciencia de la situacin actual y de las tareas a realizar. En esa fase resulta muy importante la confeccin por la Mesa de la Convencin de una serie de documentos de reflexin para preparar las diferentes sesiones. Ya en esta primera etapa (mayo de 2002) el Pleno acuerda la formacin de grupos de trabajo que traten cuestiones especficas. El desarrollo de sus actividades y la exposicin de sus conclusiones ocupa la segunda fase del proceso. Los grupos estn presididos por algn miembro del Mesa de la Convencin, y los debates desarrollados suelen venir tambin habitualmente precedidos de audiencias a expertos (juristas, polticos o economistas). Entre septiembre de 2002 y en febrero de 2003 se exponen en el pleno de la Convencin las conclusiones de estos grupos. Simultneamente, Valery Giscard dEstaing elabora un Anteproyecto de Tratado Constitucional , ms bien el esbozo de un guin. Tomndolo como base, junto con las conclusiones de los diferentes grupos de trabajo, la Mesa de la Convencin va elaborando proyectos de artculos que presenta a la Convencin para su debate. El desarrollo de estos debates, precedidos de las correspondientes enmiendas presentadas por los miembros de la Convencin, constituye la tercera fase del proceso. Se extiende desde la sesin celebrada en febrero de 2003 hasta la que tiene lugar el 10 de julio de 2003, da en que cierra sus puertas la Convencin. En esta ltima fase sera ingenuo minusvalorar el peso que correspondi a los representantes de los Jefes de Estado o de gobierno de los Estados miembros, que pretendieron convertir la Convencin en mera reunin preparatoria para una singular Conferencia Intergubernamental.

3.2. Las Conferencias Intergubernamentales a) La Conferencia Intergubernamental bajo presidencia italiana La segunda fase del proceso abierto en Laeken consista en una nueva Conferencia Intergubernamental, sometida a una lgica propia que ya resulta conocida de antemano; su simple existencia pona de manifiesto los lmites de la frmula innovadora que supona la Convencin. Ahora bien, lo cierto es que si bien la Conferencia Intergubernamental se desarroll, como es habitual, bajo la direccin de los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros, asistidos por los Ministros de Asuntos Exteriores, no fue sin embargo una Conferencia al uso. Sus trabajos estaban determinados por el Proyecto de Constitucin presentado por la Convencin . Los dictmenes que emiten la Comisin y el Parlamento Europeo coinciden en que el texto adoptado por sta, pese a resultar mejorable, es fruto de un delicado consenso, y como tal debe ser tenido en cuenta por la Conferencia Intergubernamental. As se reconoce tambin inicialmente en el Consejo Europeo de Roma: el Proyecto de Tratado por el que se establece una Constitucin para Europa es un excelente punto de partida para iniciar los debates. En tales trminos es adoptado por consenso, y slo en puntos muy concretos, si bien muy significativos, se exteriorizan discrepancias. Las discusiones de la Conferencia Intergubernamental se articulan en torno a tres cuestiones: la distribucin de votos en el Consejo, la composicin de la Comisin (que la propia Comisin considera complicada, confusa e inoperativa) y la insercin en el Prembulo de la Constitucin de una referencia a la herencia cultural de raz cristiana, que creara particulares problemas a la tradicin laica francesa. El

primero de estos problemas resulta, en realidad, decisivo. Cuestionada la legitimidad de la Convencin para proponer un nuevo rgimen al respecto, porque ciertamente no recibi mandato alguno para tratar la cuestin, tal argumento sirve como refugio formalmente inexpugnable para quienes, especialmente los representantes de Espaa y Polonia, se muestran insatisfechos por la concreta solucin adoptada en el Tratado: para tales Estados implica una prdida de poder en relacin con el acuerdo adoptado en Niza. A estas discrepancias se aade, por lo dems, la fractura producida en la Unin Europea con motivo de la intervencin militar en Irak. Resulta significativo a este respecto que, junto con la escueta nota que da cuenta del fracaso de la Conferencia Intergubernamental a la hora de adoptar el texto aprobado por la Convencin, el nico documento que se aprueba en la Conferencia sea la Estrategia Europea de Seguridad. En sus primeras lneas se subraya el papel desempeado por los Estados Unidos en la integracin y seguridad europeas, en particular por medio de la OTAN, en trminos que contrastan con las formulaciones iniciales vertidas en la Convencin, orientadas hacia una mayor autonoma de la Unin Europea en esta materia; cuando la Estrategia Europea de Seguridad plantea la responsabilidad que corresponde a Europa en el mantenimiento de la seguridad mundial, insiste en su actuacin conjunta con Estados Unidos. Esta situacin impidi que el proyecto fuera adoptado, en los trminos que expresa el escueto comunicado fechado el 12 de diciembre de 2003, que requiere a la presidencia irlandesa para que realice las consultas pertinentes a los Estados miembros; porque en la Conferencia Intergubernamental, al contrario de lo que ocurre en la Convencin, ya no se aplica el principio del consenso, que siempre tiene como vlvula de escape la regla de las mayoras. Las decisiones ahora slo se pueden adoptar por unanimidad, y cualquiera de sus miembros dispone de derecho de veto. b) La Conferencia Intergubernamental bajo presidencia

irlandesa No obstante, el resultado electoral del 14 de marzo del ao 2004 en y la estrategia de la nueva presidencia irlandesa Espaa 17 permitieron abrir una nueva etapa. En la cumbre de Bruselas de marzo de 2004, la presidencia irlandesa, que ya haba logrado algn avance en las semanas anteriores, considera que existe una slida sensacin compartida de la conveniencia de celebrar las negociaciones lo antes posible. Las cuestiones ms difciles de resolver, en su opinin, seguan siendo el tamao y la composicin de la Comisin y, en particular, la definicin y el mbito de votacin por mayora cualificada; tambin seala que debe resolverse el umbral mnimo de escaos al Parlamento Europeo. A estas cuestiones se aadan la reapertura del procedimiento de adopcin de decisiones en ciertos mbitos exigida por Gran Bretaa, as como la insercin de una referencia en el Prembulo de la Constitucin a la tradicin cristiana. El proceso en adelante se caracteriz sin embargo por el secreto propio de las negociaciones entre Gobiernos. Esto contrasta con las sesiones abiertas que durante ao y medio mantuvo la Convencin e incluso con las sesiones de la anterior Conferencia Intergubernamental, en la que, al menos, se haca pblica la postura de los Estados miembros en ciertas materias. El Proyecto de Tratado por el que se establece una Constitucin para Europa fue finalmente adoptado el 18 de junio de 2004. Una sntesis de las principales innovaciones que aporta, en el marco de las propuestas de la Convencin y respecto del Derecho europeo preexistente, sera aqu impertinente: en cada leccin se harn las oportunas referencias, con un detalle que ahora, cuando los alumnos an carecen de un conocimiento ms preciso de la situacin de partida en cada materia, no sera posible. Baste subrayar que, aunque se pone

fin a la estructura en pilares, el objetivo inicial de simplificacin se logra slo parcialmente. La solucin finalmente adoptada en los aspectos institucionales pretende contentar a todas las partes, aunque el confuso resultado queda en evidencia simplemente considerando las dificultades que existen para comprender el contenido de los acuerdos. Que la catlica Irlanda renunciara a la mencin de la tradicin cristiana fue, en fin, decisivo para que las reservas francesas al respecto consiguieran imponerse sin mayores dificultades.

3.3. El fracaso de la ratificacin: hacia el Tratado de Lisboa. a) El texto debera ser ratificado, as pues, por todos los Estados miembros conforme a sus respectivas reglas constitucionales, tal y como dispone el vigente art. 48 TCE; slo entrara en vigor un ao despus de la ltima ratificacin nacional. El procedimiento de ratificacin provoc en la Convencin y fuera de ella una viva polmica. De un lado, y a la vista de la experiencia de la propia Unin, se propuso sustituir la exigencia de aprobacin de todos los Estados por una mayora cualificada de los mismos; la propuesta, discutida en el seno de la Convencin, no fue finalmente adoptada. En cualquier caso, como medida de presin para los reticentes, la Declaracin al Acta Final de firma del Tratado dispone que si, transcurrido un plazo de dos aos desde la firma del Tratado por el que se establece la Constitucin, las cuatro quintas partes de los Estados miembros lo hubieran ratificado y uno o varios Estados miembros hubieran experimentado dificultades para proceder a dicha ratificacin, el Consejo tomar conocimiento de la cuestin. De otra parte, algunas propuestas haban planteado la necesidad de que los ciudadanos participaran de forma directa en el proceso de ratificacin del Tratado, sea mediante la celebracin de un referndum europeo, sea obligando a celebrar referenda en cada uno de los Estados miembros. Dado que ello podra comportar dificultades en realidad ms polticas que jurdicas- - para ciertos Estados, se renunci a la regulacin de cualquier aspecto que pudiera evocar un acto constituyente de alcance europeo y se acord dejar a cada Estado miembro libertad para escoger el procedimiento que, dentro del respeto a sus reglas constitucionales, estimara ms conveniente. La ratificacin fue culminada en dieciocho de los veintisiete Estados Miembros. En Espaa, como destacaron el dictamen del Consejo de Estado de 21 de octubre de 2004 y la Declaracin del Tribunal Constitucional 1/2004, de 13 de Diciembre 18 , la va adecuada al efecto era la ley orgnica prevista en el artculo 93 de la Constitucin. La ratificacin, pues, fue autorizada por la Ley Orgnica 1/2005, de 20 de mayo. Es cierto que el Gobierno haba decidido celebrar un referendum acerca de tal ratificacin; pero la Constitucin espaola no prev referendum alguno para la ratificacin de tratados internacionales. El Gobierno, por tanto, convoc para el 20 de febrero de 2005 no un referendum para la ratificacin del Tratado, sino un referendum consultivo conforme a lo previsto en el art. 92 de la Constitucin, que permite someter a consulta popular cuestiones polticas de especial transcendencia. La decisin ltima sobre tales asuntos sigue correspondiendo a los rganos constitucionales legitimados al efecto; de manera que a este referendum le corresponde un valor poltico indudable, pero carece de efectos jurdicos directos. Dicho en otros trminos: el referendum sobre el Tratado constitucional por los puede haber mostrado el acuerdo sin que de los dicho ciudadanos, pero el proceso de ratificacin fue llevado a cabo a continuacin procedimientos ordinarios, referendum se deba considerar inserto en el mismo. El referendum celebrado, en definitiva, no sustituye la decisin del Gobierno y de las Cortes Generales, ni siquiera la complementa en trminos que tengan un relieve efectivo. Tampoco dota al Tratado ratificado de un valor jurdico adicional, por ejemplo de un valor cuasi-

constitucional en Espaa: el Tratado seguira siendo en Espaa un simple tratado, aunque contuviera la denominada Constitucin para Europa y su ratificacin hubiera sido precedida de un referendum. El referendum espaol, por ltimo, no supone un acto de ratificacin de la Constitucin para Europa en cuanto tal Constitucin europea. Una Constitucin europea slo podra ratificarla en referendum el pueblo europeo, nunca el pueblo de uno u otro Estado. Los referenda que se celebren en algunos de esos Estados en ningn caso avalan el texto como norma constitucional de origen popular, y menos an cuando, como en el caso de Espaa, tales referenda son puramente consultivos, y ni siquiera se insertan formalmente en el proceso de ratificacin del Tratado. Las reformas de la Constitucin espaola, sin embargo, s llevan aparejado un referendum (facultativo o preceptivo, segn se realicen por la va del artculo 167 o del artculo 168 de la Constitucin) orientado a la ratificacin del nuevo texto de la Constitucin. Estos referenda de reforma constitucional s tienen efectos jurdicos directos: ratifican o rechazan, con efecto vinculante, la reforma adoptada por las Cortes Generales, determinando, mediante el respaldo del pueblo espaol, en el que reside la soberana nacional, la cualidad constitucional de la norma resultante de tal procedimiento. De los procesos de ratificacin seguidos en otros Estados interesa destacar sobre todo lo ocurrido en Francia y Holanda. En sendos referenda (29 de mayo de 2005 en Francia y 1 de junio del mismo ao en Holanda), los ciudadanos de estos pases rechazaron tal ratificacin. Ambos son Estados fundadores de las Comunidades; el peso econmico y poltico de Francia en la Unin descartaba la posibilidad de recurrir a cualquier estrategia que pretenda aislarla, y la tradicin democrtica francesa tambin haca inimaginable una estratagema que pretenda subvertir los resultados de la consulta popular. Por ello, el Consejo Europeo de junio de 2005 consider que la fecha inicialmente prevista para examinar el estado de las ratificaciones ya no era realista, y que se haca precisa la apertura de un perodo de reflexin. Diversos pases en los que estaba prevista una ratificacin mediante referendum (Reino Unido, Irlanda, Dinamarca, Portugal, Polonia, Chequia, Estonia) lo suspendieron o aplazaron a la luz de estos acontecimientos, esperando al menos un cambio en la situacin poltica francesa; no tendra mucho sentido que los respectivos Gobiernos presentaran ante sus votantes un Tratado que seguramente no bia a entrar en vigor. El Tratado ha sido ratificado fundamentalmente por los Estados que han decidido realizar el trmite por va exclusivamente parlamentaria, sin acudir a un referndum. Espaa es as el nico Estado, junto con Luxemburgo (10 de julio de 2005), en el que ha prosperado un referendum sobre la ratificacin del Tratado. b) La Presidencia alemana del Consejo, correspondiente al primer semestre de 2007, asumi como uno de sus objetivos revitalizar el mencionado proceso de reflexin, en la esperanza de encontrar algn acuerdo que permitiera al menos poner en marcha las reformas institucionales ms importantes. As, con ocasin del quincuagsimo aniversario de la firma de los Tratados de Roma, se realiza el 25 de marzo de 2007 una Declaracin en Berln en la que el Presidente del Parlamento Europeo, la Presidenta del Consejo de la Unin Europea y el Presidente de la Comisin proclaman que con la unificacin europea se ha hecho realidad un sueo de generaciones anteriores. Nuestra historia nos reclama que preservemos esta ventura para las generaciones venideras. Para ello debemos seguir adaptando la estructura poltica de Europa a la evolucin de los tiempos. Henos aqu, por tanto, cincuenta aos despus de la firma de los Tratados de Roma, unidos en el empeo de dotar a la Unin Europea de fundamentos comunes renovados de aqu a las elecciones al Parlamento Europeo de 2009. Para articular este compromiso, el Consejo Europeo de junio de 2007 acuerda convocar una Conferencia Intergubernamental en virtud del artculo 48 TUE, con el objetivo de lograr un nuevo Tratado que pueda

aprobarse definitivamente antes de la mencionada fecha de 2009. La Conferencia Intergubernamental est formada por los Jefes de Estado y de Gobierno, asistidos por los Ministros de Asuntos Generales y de Asuntos Exteriores. La Comisin tambin est representada, as como el Parlamento Europeo, este ltimo por dos miembros. La secretara del Consejo provee el soporte de intendencia de la Conferencia. Lo ms novedoso de la Conferencia es el nivel tan elevado de determinacin de los contenidos que supuestamente tiene que debatir. En el Anexo a las Conclusiones de la Presidencia titulado Mandato a la Conferencia Intergubernamental, el Consejo de Bruselas de junio de 2007 especifica hasta el detalle lo que deber ser el contenido del nuevo Tratado; los trabajos de la Conferencia Intergubernamental quedan reducidos a una tarea casi burocrtica. Se quiere dejar claro, por ejemplo que el Tratado de reforma contendr dos clusulas substantivas que modificarn, respectivamente, el Tratado de la Unin Europea (TUE) y el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (TCE). El TUE conservar su denominacin actual, mientras que el TCE pasar a llamarse Tratado sobre el funcionamiento de la Unin (en adelante TFUE) No se utilizar el trmino Constitucin, y el Ministro de Asuntos Exteriores de la Unin que contemplaba el Tratado constitucional pasar a denominarse Alto Representante de la Unin para Asuntos Exteriores y Poltica de Seguridad. Se abandonan las denominaciones de ley y ley marco que propona el Tratado Constitucional para referrise al reglamento y la directiva. Se permite que algunos Estados miembros puedan acogerse a una serie de excepciones con respecto a la aplicacin de ciertas disposiciones de los Tratados. Se explica, en fin, el contenido de los Ttulos que deben componer los dos Tratados hasta un nivel de detalle ciertamente sorprendente. De las explicaciones del Consejo se deduce la intencin de prescindir de los aspectos ms novedosos del Tratado constitucional. Algo que lament, entre otros, el Parlamento Europeo en su resolucin de 11 de julio de 2007, donde hace notar su descontento porque dicho mandato suponga el abandono de algunos elementos importantes acordados en la CIG de 2004, tales como el concepto de Tratado Constitucional, los smbolos de la Unin, una denominacin comprensible de los actos de la Unin, una declaracin inequvoca de la primaca del Derecho de la Unin y la definicin de la Unin Europea como una unin de ciudadanos y de Estados. Expresa su preocupacin por el hecho de que el mandao permita que algunos Estados miembros puedan acogerse a un creciente nmero de excepciones con respecto a la aplicacin de disposiciones importantes de los tratados. La Comisin Europea, por su parte, emite un Dictamen sobre la convocatoria de la CIG ms condescendiente en el que refleja los aspectos ms positivos del mandato del Consejo; merced al mismo, se refuerza en opinin de la Comisin la infraestructura democrtica de Europa, as como la eficacia de las instituciones. La Conferencia Intergubernamental alcanza un acuerdo el 18 de octubre de 2007; el Tratado de Lisboa, que as se denomina el nuevo Tratado, se firma el 13 de diciembre. Un da antes, el 12 de diciembre, se proclam solemnemente la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unin Europea. El Consejo Europeo de Bruselas de 14 de diciembre de 2007, por ltimo, se congratula de la firma del Tratado de Lisboa, al tiempo que crea un Grupo de Reflexin sobre el horizonte 2020- 2030 e invita al Grupo a determinar las cuestiones y las evoluciones fundamentales a los que tendr que responder probablemente la Unin y a analizar de qu modo se les puede hacer frente. El Grupo, presidido por el expresidente del gobierno espaol Felipe Gonzlez, estar compuesto por un mximo de nueve miembros. El Tratado de Lisboa tendr que ser ratificado por todos los Estados miembros para que pueda entrar en vigor; el objetivo es que esto

ltimo se produzca el 1 de enero de 2009. A cada Estado le corresponde decidir, con arreglo a su marco constitucional, si la ratificacin se hace por referndum o por votacin parlamentaria. A la luz de la experiencia, los Estados se decantan por su ratificacin parlamentaria, salvo que exigencias constitucionales propias impongan acudir a un referndum, como ocurre en Irlanda. Pero justamente el pueblo irlands rechaza el Tratado el da 12 de junio de 2008, y ello genera una incertidumbre que an no se ha solventado. En el Consejo Europeo de diciembre de 2008, Irlanda acord celebrar una segunda votacin en el ao siguiente, despus de que se ofrecieran garantas de que sus propias decisiones en ciertas cuestiones de relevancia constitucional seran respetadas (poltica fiscal, neutralidad militar, aborto) y, especialmente, despus de que el Consejo accediera a garantizar que, con la entrada en vigor del Tratado, siga habiendo un comisario de cada uno de los pases miembros de la UE

[1] Los dos prrafos siguientes, entrecomillados, proceden de Pascal Fontaine, 10 lecciones sobre Europa..

[2] Los largos fragmentos entrecomillados que siguen hasta el final de este epgrafe constituyen un extracto, parcialmente reordenado, de las correspondientes explicaciones de K.D. Borchardt, El ABC del Derecho comunitario .

[3] De nuevo extractamos y reordenamos a Pascal Fontaine, 10 lecciones sobre Europa , a quien sigue esta introduccin hasta donde temporalmente resulta posible.

[4]Lo cierto es que la actitud del Reino Unido hacia el proceso de integracin europea, decisiva una vez ha ingresado en las Comunidades y en la Unin, no ha desmentido plenamente las reservas de De Gaulle: las reticencias britnicas hacia la integracin poltica europea, en parte como reflejo y servidumbre de su relacin privilegiada con los Estados Unidos, y la bsqueda de regmenes excepcionales en diversos mbitos, han dificultado significativamente ciertos progresos.

[5] Pese a que la poblacin de Groenlandia, que sigue siendo territorio de la corona danesa, se pronunci contra la permanencia de esta isla en la CE en un referndum celebrado en febrero de 1982, dando lugar a la correspondiente reforma de los Tratados en 1984.

[6]La adhesin no comprende la parte de la isla bajo hegemona turco- chipriota. Estaba previsto que la integracin, negociada y lograda por la zona greco- chipriota, se extendiera a todo el territorio; pero, al efecto, era preciso que ambas zonas aprobaran el nuevo rgimen reunificado de la isla, diseado bajo los auspicios de la ONU y apoyado por la Unin Europea. Sin embargo, sometido a sendos referenda independientes poco antes de la ampliacin, fue rechazado en zona la greco- chipriota, cuya incorporacin ya estaba garantizada, y que poda as bloquear la integracin plena de la isla en la Unin.

[7] La ayuda puede adoptar las siguientes formas: inversiones, contratos pblicos o subvenciones; cooperacin administrativa, con envo de expertos de los Estados miembros; accin de la Comunidad en inters del pas beneficiario; medidas de apoyo al proceso de aplicacin y gestin de los programas; apoyo presupuestario (concedido de manera excepcional y controlada)

[8] Dado que su duracin estaba prevista para un periodo de cincuenta aos, ya expir el 23 de julio del ao 2002.

[9] De nuevo durante algunos prrafos reproducimos a Pascal Fontaine, 10 lecciones sobre Europa , parcialmente extractado y reordenado, con los retoques en el texto imprescindibles al efecto.

[10] Las dos funciones principales del IME eran, de un lado, fortalecer la cooperacin entre los bancos centrales y la coordinacin de las polticas monetarias; de otro, realizar los trabajos preparatorios necesarios para la tercera fase, en la que estaban previstas la constitucin del Sistema Europeo de Bancos Centrales (SEBC), una sola poltica monetaria y una moneda nica.

[11] Por

ejemplo,

Francia

el

Reino

Unido

son miembros

permanentes del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas y disponen de armas nucleares; y no todos los Estados miembros de la UE forman parte de las alianzas defensivas (OTAN y UEO).

[12] Lo prueba la elaboracin de un cuestionario y de unas lneas de reflexin propias. Su Proyecto de Tratado incluye por ejemplo aspectos no previstos inicialmente como objeto de la reforma; por ejemplo, una ponderacin de votos en el Consejo que se aparta de la decidida en el Consejo Europeo de Niza.

[13] stos, presentes en las mismas condiciones que los Estados miembros a la hora de participar en las deliberaciones, no pueden impedir sin embargo el consenso que pudiera alcanzarse entre ellos.

[14]

Tambin

es

nuevo

que

se

incluyan,

en

calidad de

observadores, el Comit de las Regiones, representado por seis miembros, tres representantes del Comit Econmico y Social, y tres representantes de los interlocutores sociales europeos; tambin el Defensor del Pueblo europeo. No est representado el Tribunal de Justicia, aunque tanto su Presidente como el del Tribunal de Cuentas podan tomar la palabra ante la Convencin por invitacin de la Mesa de la Convencin.

[15] El Pleno de la Convencin se rene una vez al mes, la Mesa de la Convencin al menos el doble. Las reuniones de la Convencin , presididas por el Presidente o, en su caso, por uno de los Vicepresidentes, se celebran en la sede del Parlamento Europeo, y se

desarrollan en las once lenguas de la Unin Europea.

[16] Se dedican a analizar la distribucin de competencias (abril de 2002), los instrumentos jurdicos (mayo de 2002), la posicin de los parlamentos nacionales (junio de 2002) y la simplificacin de los instrumentos y los procedimientos (septiembre de 2002).

[17] La decisin del nuevo gobierno espaol de negociar el reparto de poder a partir del configurado por la Convencin sobre el Futuro de Europa, y no del establecido en Niza, deja aislada la posicin de Polonia y allana definitivamente el camino para reabrir el debate constitucional.

[18] Los tres votos particulares que acompaan a la Declaracin estiman que, por ser el Tratado contrario a la Constitucin, es precisa la reforma previa de sta; pero tampoco en esta interpretacin sera tal reforma constitucional la que ejecutara por s la ratificacin del Tratato, sino que abrira la posibilidad de que el Tratado se ratificara por la va que resultara oportuna; en su caso, la de un reformado art. 93.

Leccin 2. La Unin Europea

1. La naturaleza de la Unin y su personalidad jurdica A) Naturaleza jurdica 1.1. El sentido de la pregunta acerca de la naturaleza jurdica 1.2. Las peculiaridades de la Comunidad y de la Unin 1.3. Las categoras tradicionales 1.4. La Unin como Comunidad de Derecho 1.5. De la Comunidad de Derecho a la Unin constitucional B) Personalidad jurdica 2. Los principios y objetivos de la Unin Europea 2.1. Los principios de la Unin Europea 2.2. Los objetivos de la Unin Europea 3. La estructura de la Unin Europea 3.1. Los tres pilares 3.2. Las cooperaciones reforzadas 3.3. La estructura de la Unin en el nuevo Tratado de Lisboa Las dificultades se multiplican cuando se pretende reducir un proceso , como el de integracin europea, a las categoras estticas usuales en el pensamiento jurdico. An ms cuando se tiene en cuenta la compleja estructura organizativa que ha ido acumulando la Unin Europea; porque la integracin de las instituciones contempladas por las tres Comunidades iniciales no supuso la fusin de tales Comunidades, y a ellas se aadi con el Tratado de Mastrique la Unin; sta se organiza en tres pilares, uno de los cuales est formado por las antiguas Comunidades (ocasionalmente denominadas en singular), y queda abierta a las asimetras derivadas de las diversas cooperaciones reforzadas (con realizaciones tan significativas como el espacio Schengen o la eurozona ). As, quienes subrayan los elementos federales de la Unin Europea no pueden ignorar el carcter atpico de tal federalismo . Tampoco cuantos insisten en considerar a los Estados miembros como seores de los Tratados y a la Unin Europea como mera organizacin internacional pueden prescindir de las peculiaridades de la misma, especialmente expresadas mediante la eficacia de sus normas. Por ello la Unin Europea se ha calificado como Comunidad de Derecho (W. Hallstein); pero quiz haya transcendido ya ese genrico nivel para convertirse en una verdadera Unin o Liga constitucional ( Verfassungsverbund - - I . Pernice). Justamente por ello, la Unin define su identidad no slo a travs de sus propios principios y objetivos, sino especialmente mediante el recurso a las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros y a la garanta europea de la pluralidad.

1. La naturaleza de la Unin y su personalidad jurdica

A) Naturaleza jurdica 1.1. El sentido de la pregunta acerca de la naturaleza jurdica Las clsicas consideraciones sobre naturaleza jurdica pretenden

someter un fenmeno histrico especfico a categoras tpicas ms o menos consolidadas en la tradicin del pensamiento jurdico. Con ello se procura hacer justicia a la tendencia sistematizadora que se atribuye a la ciencia, tambin a la jurdica, reduciendo las dificultades de comprensin que presenta lo particular. As, la categorizacin prescinde siempre de ciertos elementos singularizadores de los fenmenos, en un

proceder selectivo que, en parte, resulta orientado por la propia tradicin dogmtica que ha elaborado las categoras clsicas; de este modo se guarda el nuevo vino histrico en los viejos odres dogmticos, conforme a la tendencia a la continuidad del pensamiento jurdico. El recurso a las categoras generales, bien perfiladas por la dogmtica, permite igualmente consolidar, conforme a la lgica propia del tipo al que pertenecen, el rgimen jurdico de instituciones y fenmenos cuya regulacin expresa siempre resulta fragmentaria. En cualquier caso, hay que reconocer que, ante un fenmeno realmente novedoso, la pregunta convencional por su naturaleza jurdica puede resultar tan ardua de responder como improductiva. Son, ms bien, las propias categoras tradicionales las que son puestas en cuestin y quedan necesitadas de una nueva formulacin, en el marco de un sistema terico tambin renovado en sus principios tericos y dogmticos. Es preciso cobrar conciencia ello al abordar la naturaleza jurdica de la Unin Europea, como forma provisional de un proceso de integracin poltica dotado de perfiles inditos. Las categoras que se utilizan en nuestro caso tienen igualmente una proyeccin poltica ms o menos precisa, y como tales operan en el debate pblico sobre el proceso de configuracin de Europa. La preferencia por una u otra supone atribuir un sentido (por ejemplo, ms o menos federalizante) a tal proceso, algo que cobra relevancia creciente ha a medida que, especialmente en la a partir de del Tratado de Mastrique, la construccin pragmtica de eficaces solidaridades de hecho terminado desembocando necesidad proyectos ms generales y comprensivos. Tanto la propuesta de una Federacin Europea formulada por el anterior Ministro alemn de Asuntos Exteriores Joschka Fischer (13 de mayo del 2000) como la determinacin de elaborar una Constitucin para Europa se oponen, en tal sentido, a los proyectos que pretenden conservar el peso preponderante de los acuerdos intergubernamentales y que mantienen el fundamento de la Unin en el marco de Tratados internacionales suscritos por los Estados miembros. 1.2. Las peculiaridades de la Comunidad y de la Unin Resulta necesario comenzar destacando las peculiaridades de la

Comunidad Europea y de la Unin Europea, para luego poder plantearse su eventual entronque en las categoras tradicionales. En tal sentido pueden resultar fructferos los breves anlisis que, en extracto, se reproducen a continuacin, tomados de K.D. Borchardt, El ABC del Derecho comunitario , y que complementamos por lo que se refiere a la Unin Europea: a) La naturaleza jurdica de la Comunidad Europea La naturaleza jurdica de la CE se desprende de dos sentencias fundamentales del Tribunal de Justicia de la CE de los aos 1963 y 1964. En su sentencia en el asunto Van Gend & Loos 1 expone: El objetivo

TCEE, que es el de establecer un mercado comn cuyo funcionamiento afecta directamente a los justiciables de la Comunidad, implica que dicho Tratado constituye algo ms que un Acuerdo, que slo crea obligaciones recprocas entre los Estados contratantes [...] esta concepcin est confirmada en el Prembulo del Tratado, que, adems de a los Gobiernos, se refiere a los pueblos, y lo hace, de forma ms concreta, mediante la creacin de rganos en los que se institucionalizan poderes soberanos cuyo ejercicio afecta tanto a los Estados miembros como a sus ciudadanos [...] por esas razones, ha de llegarse a la conclusin de que la Comunidad constituye un nuevo ordenamiento jurdico de Derecho internacional, a favor del cual los Estados miembros han limitado su soberana, si bien en un mbito restringido, y cuyos sujetos son, no slo los Estados miembros, sino tambin sus nacionales [...]. Un ao ms tarde, el asunto Costa/ENEL 2 dio ocasin al TJCE para

profundizar su anlisis: A diferencia de los Tratados internacionales

ordinarios, el Tratado de la CEE cre un ordenamiento jurdico propio integrado en el sistema jurdico de los Estados miembros [...] y que vincula a sus rganos jurisdiccionales. Al instituir una comunidad de duracin indefinida, dotada de instituciones propias, de personalidad, de capacidad jurdica, de capacidad de representacin internacional, y ms en particular, de poderes reales derivados de una limitacin de competencia o de una transferencia de atribuciones de los Estados a la Comunidad, stos han limitado su soberana y han creado as un cuerpo normativo aplicable a sus nacionales y a s mismos. De todo ello se desprende que al Derecho creado por el Tratado, nacido de una fuente autnoma, no se puede oponer, en razn de su especfica naturaleza original una norma interna, cualquiera que sea sta, ante los rganos jurisdiccionales, sin que al mismo tiempo aqul pierda su carcter comunitario y se ponga en tela de juicio la base jurdica misma de la Comunidad [...] la transferencia realizada por los Estados, de su ordenamiento jurdico interno en favor del comunitario, de los derechos y obligaciones correspondientes a las disposiciones del Tratado, entraa por tanto una limitacin definitiva de su soberana, contra la que no puede prevalecer un acto unilateral ulterior incompatible con el concepto de Comunidad. En vista de estas dos sentencias fundamentales del TJCE, adoptadas en los primeros aos de funcionamiento de las Comunidades, cabe destacar los siguientes elementos que constituyen en conjunto los rasgos caractersticos de la naturaleza jurdica de la CE: la estructura institucional que garantiza que la formacin de la voluntad en la UE tambin recibe la influencia del inters general europeo, es decir, de los intereses comunitarios que se recogen en los objetivos europeos; la transferencia de competencias a las instituciones comunitarias va ms all que en el caso de las dems organizaciones internacionales y se extiende a mbitos normalmente reservados a los Estados; el establecimiento de un ordenamiento jurdico propio, independiente de los ordenamientos jurdicos de los Estados miembros; la aplicabilidad directa del Derecho comunitario, segn disposiciones del Derecho comunitario surten pleno modo uniforme en todos los Estados miembros derechos e impone obligaciones tanto a los Estados como a sus ciudadanos; la cual las efecto de y concede miembros

la primaca del Derecho comunitario, mediante la cual se garantiza que el Derecho comunitario no pueda ser ni derogado ni modificado por la legislacin nacional y que, en caso de litigio, el primero prevalezca sobre la segunda. De esta forma, la CE resulta ser una entidad autnoma de poder con derechos de soberana propios y un ordenamiento jurdico independiente de los Estados miembros, al que estn sometidos tanto los Estados miembros como sus ciudadanos en los mbitos de competencia transferidos a la CE. b) La naturaleza jurdica de la Unin Europea La UE ya no es tan slo un objetivo programtico del proceso de integracin, sino una organizacin internacional sui generis, creada mediante el Tratado de Mastrique. Su peculiaridad reside en su estructura que se y como techo jurdico comn la de las tres Comunidades entre los Estados que rigen el Europeas y de las polticas complementarias (pilares segundo y tercero) desarrollan de mediante del cooperacin miembros. Los principios irrenunciables de autonoma, de aplicacin directa primaca Derecho comunitario ordenamiento jurdico de la CE no son aplicables a los otros dos pilares de la UE. Estos contienen ms bien programas y declaraciones de intenciones que se ponen en prctica a travs de la cooperacin intergubernamental y que slo representan una fase previa de una Unin institucionalizada posterior. Ahora bien, al subrayar que la estructura de la Unin Europea est apoyada sobre sus tres pilares, as como la autonoma de stos, se

corre el riesgo de olvidar que, ms all de la singularidad de cada uno de ellos, la propia Unin tiene una entidad propia. Ello no slo se corresponde con el relevante contenido de las disposiciones comunes y finales del TUE. Ocurre incluso que la imprecisa referencia a la Unin Europea en ciertos contextos llega a absorber no slo a las Comunidades, sino tambin a los Estados miembros: comprende el conjunto de poderes pblicos que se ejercen en su mbito territorial en relacin con una determinada materia, y que no siempre son fciles de asignar a uno u otro pilar o incluso a los propios Estados 3 . En ese sentido, la Unin opera como referencia institucional unitaria de la unin constitucional a la que ms arriba se ha hecho referencia, y cuyo sentido se desarrollar ms adelante. Con todo ello se comprende que, aunque las Comunidades tengan caractersticas definidas, la Unin Europea , que ciertamente designa una realidad histrica concreta, carezca por s de un perfil jurdico propio: la expresin resulta demasiado abierta. Por eso precisamente pudo ser ya utilizada por primera vez en 1969, en la Cumbre de La Haya, e integrada en el Derecho originario en 1986 ( Acta nica Europea , Prembulo) determinado. 1.3. Las categoras tradicionales Las categoras utilizadas como referencia para la comprensin de la Unin Europea y de las Comunidades, cuya singularidad ya hemos puesto de manifiesto, proceden de diferentes sectores de la ciencia jurdica y tienen objetivos tambin distintos, que slo en parte responden a las exigencias objetivas a las que obedece el proceso de integracin europea. En primer lugar, los profesores de Derecho internacional pblico , dedicados al estudio de las relaciones entre Estados y de las instituciones en las que tales relaciones se consolidan, constatan que la Unin Europea no es una simple organizacin internacional que articula la toma de decisiones por parte de Estados soberanos. El intento de reducir la Unin Europea a organizacin internacional puede ciertamente ampararse en la flexibilidad de este concepto, que da cabida a una mltiple variedad de sujetos de las relaciones internacionales. En efecto, la Unin, constituida mediante Tratado internacional , dispone de una estructura institucional propia capaz de expresar una voluntad autnoma en relacin con intereses comunes a los Estados miembros. Pero con ello no se hace justicia a las peculiaridades de una Unin, en la que no es difcil identificar elementos federales: la acumulacin de las competencias transferidas no opera como simple suma, sino que multiplica el poder de las Comunidades; por la naturaleza de tales competencias, capaces de determinar la existencia de los Estados, se percibe que stos han renunciado parcialmente a su soberana. La Unin Europea, en fin, no es una simple organizacin internacional . Pero el nuevo trmino organizacin supranacional , que fundamentalmente alude al efecto directo del Derecho comunitario sobre los ciudadanos de los Estados miembros, tampoco aporta demasiada informacin adicional. Sin embargo, la Unin tampoco se encuadra en las categoras que utiliza el Derecho poltico clsico, las de federacin y confederacin. A muy grandes rasgos, la Confederacin supone que ciertos Estados soberanos acuerdan mediante Tratado internacional cooperar en materias determinadas, especialmente referidas a la seguridad comn y a la poltica exterior; a tales efectos, la organizacin de la Confederacin se reduce fundamentalmente a una dieta confederal, de naturaleza intergubernamental, que decide por unanimidad. El Estado federal reposa sobre una Constitucin poltica referida a un poder unitario, que puede ser reformada por procedimientos mayoritarios y que normalmente no prev la posibilidad de secesin de las entidades territoriales integrantes de la federacin; la estructura institucional de los poderes centrales comprende los clsicos rganos legislativo, sin que el proceso quedara con ello jurdicamente

ejecutivo y judicial; sus competencias se extienden a mbitos mucho ms amplios, lo La cual se refleja directamente en el volumen y presupuestario. diferencia fundamental entre Federacin

Confederacin radica en la localizacin de la soberana: mientras que en la Confederacin sta corresponde a los Estados miembros, que son quienes ejercen el poder directamente sobre sus ciudadanos y conservan el derecho de veto sobre las decisiones confederales, en la Federacin la soberana se transfiere a la nueva estructura federal, que la ejerce de modo directo conforme a las reglas constitucionales que le dan vida. Es fcil comprender que tambin estos dos tipos ideales utilizados por el Derecho poltico clsico resultan insatisfactorios para aprehender las peculiaridades de la Unin Europea 4 . Las instituciones de la Unin, en efecto, slo poseen las competencias establecidas en los tratados y no pueden escoger sus objetivos libremente, como hacen los Estados; carecen de la facultad para dotarse de nuevas competencias (la denominada competencia sobre las competencias). Pero los Estados miembros tambin han perdido con el desarrollo de la integracin su capacidad de autodeterminarse en esferas decisivas de su actividad, mientras que la generalidad con la que estn definidos los objetivos de la Unin Europea y la posibilidad que le reconocen los Tratados de asumir las competencias necesarias para lograrlos dota a su poder de una notable expansividad. El mbito competencial que se reconoce como propio de la Unin se extiende expresamente, en el primer pilar de la Unin, tanto como pudiera ocurrir en favor de las instituciones centrales de cualquier Estado federal; mientras que precisamente la poltica exterior y de defensa se mantiene en rgimen de cooperacin intergubernamental. Aunque las instituciones comunitarias prefiguran un marco federal, el peso decisivo y el funcionamiento del Consejo (y ms an del Consejo Europeo) evocan los mecanismos intergubernamentales tpicamente confederales. El efecto directo y la primaca del Derecho comunitario postulan una soberana federal que lo legitime, pero contrasta con la debilidad de la ciudadana europea (vinculada a la nacionalidad de los Estados miembros) y de la posicin institucional del Parlamento, que debieran ser el trasunto de ese poder soberano. Siempre ser, pues, insatisfactoria la catalogacin de la Unin Europea mediante al recurso al arsenal conceptual tpico de las clsicas teoras (ms polticas que jurdicas) del Estado y de las relaciones internacionales. 1.4. La Unin como Comunidad de Derecho La peculiaridad fundamental de la integracin europea es seguramente su determinacin jurdica, de conformidad con un marco histrico, el de la Europa de la segunda postguerra mundial, en el que los procesos polticos se consideran determinados por el Derecho en una medida desconocida hasta ese momento. Las Comunidades actan, desde un principio, como Comunidad de Derecho (Walter Hallstein). La idea puede referirse no slo a la transcendencia del Derecho para la propia Unin, sino tambin a la especfica forma en que los Estados quedan vinculados con ella a travs del Derecho. De este modo, da razn de ser no slo de la Unin Europea como organizacin separada de los Estados, sino tambin de su peculiar interrelacin; lo mismo, en definitiva, esbozadas. El significado de la Unin como Comunidad de Derecho se puede obtener reordenando y extractando algunas partes de la misma obra ( El ABC del Derecho comunitario , K.D. Borchardt) que hemos citado ms arriba: La UE no es tan slo una creacin del Derecho, sino que tambin persigue sus objetivos utilizando exclusivamente el Derecho. No es la fuerza del poder la que rige la convivencia econmica y social de los pueblos de los Estados miembros, sino el Derecho de la Comunidad. El Derecho comunitario es la base del sistema institucional. Establece que procuran las aproximaciones conceptuales recin

los procedimientos para la adopcin de decisiones de las instituciones comunitarias y regula las relaciones entre ellas. Pone en sus manos una serie de instrumentos jurdicos que permiten adoptar actos jurdicos con efectos vinculantes para los Estados miembros y sus ciudadanos. De esta forma, tambin el individuo se convierte en soporte de la Comunidad. El ordenamiento jurdico de sta le concede derechos y le impone obligaciones, de forma que el individuo, ciudadano de su pas y de la Comunidad, est sometido a ordenamientos jurdicos de diferentes niveles, como los que observamos en las constituciones de los Estados federales. Al igual que cualquier ordenamiento jurdico, el comunitario dispone de un sistema completo de proteccin jurdica para resolver los litigios en torno al Derecho comunitario y para velar por su cumplimiento. El Derecho comunitario determina igualmente la relacin entre la Comunidad y los Estados miembros; estos ltimos deben adoptar todas las medidas apropiadas para cumplir las obligaciones derivadas de los Tratados o de los actos de las instituciones comunitarias. Les corresponde ayudar a la Comunidad a llevar a la prctica su misin y abstenerse de todo lo que pueda poner en peligro la realizacin de los objetivos de los Tratados. Los Estados miembros son responsables ante los ciudadanos de la Unin de todos los perjuicios provocados por las infracciones del Derecho comunitario. Ahora bien, aun cuando el Derecho comunitario representa un

ordenamiento jurdico autnomo con respecto a los ordenamientos de los Estados miembros, dos argumentos desmienten una demarcacin tan rgida de estos ordenamientos jurdicos: por una parte, el hecho de que afectan a las mismas personas, que se convierten as en ciudadanos del Estado y de la Unin en una sola persona; por otra, dicho punto de vista no tendra en cuenta que el Derecho comunitario slo puede tener vida si se integra en los ordenamientos jurdicos de los Estados miembros. En realidad, el ordenamiento comunitario y los ordenamientos nacionales se encuentran engranados entre s y dependen uno del otro. La cooperacin entre el Derecho comunitario y el Derecho nacional comprende aquellos vnculos en los que ambos se complementan mutuamente. El art. 10 TCE describe grficamente esta relacin con las siguientes palabras: Los Estados miembros adoptarn todas las medidas generales o particulares apropiadas para asegurar el cumplimiento de las obligaciones derivadas del presente Tratado o resultantes de los actos de las instituciones de la Comunidad. Facilitarn a esta ltima el cumplimiento de su misin. Los Estados miembros se abstendrn de todas aquellas medidas que puedan poner en peligro la realizacin de los fines del presente Tratado. Este principio general se formul a sabiendas de que el ordenamiento jurdico comunitario por s solo no est en condiciones de realizar los objetivos perseguidos con la creacin de la CE. A diferencia de los ordenamientos nacionales, el ordenamiento jurdico comunitario no constituye un sistema cerrado, sino que requiere para su ejecucin la infraestructura de los ordenamientos jurdicos nacionales. Por ello, todos los rganos estatales el poder legislativo, ejecutivo (incluida la administracin) y judicial deben comprender que el ordenamiento jurdico comunitario no es algo exterior o ajeno , sino que los Estados miembros y las instituciones comunitarias constituyen un todo inseparable para la realizacin de los objetivos comunes. El sistema de directivas es expresin de la estrecha relacin y de la complementariedad entre el ordenamiento jurdico comunitario y el nacional. Mientras que la propia directiva nicamente establece el objetivo perseguido de una forma vinculante para los Estados miembros, compete a la instancias nacionales, es decir, al Derecho nacional, decidir de qu forma y con qu medios debe realizarse dicho objetivo. En el mbito jurisdiccional se establece una estrecha relacin a travs del procedimiento prejudicial contemplado en el art. 234 TCE. En dicho procedimiento, los tribunales nacionales pueden (deben) plantear al TJCE cuestiones relativas a la interpretacin y validez del Derecho

comunitario con carcter prejudicial, que pueden ser relevantes en los procesos que estn tramitando. Las cuestiones prejudiciales ponen de manifiesto, por una parte, que tambin los tribunales de los Estados miembros deben respetar y aplicar el Derecho comunitario y, por otra, que la interpretacin y evaluacin de la validez de ste forma parte de las competencias exclusivas del TJCE. La interdependencia entre el ordenamiento jurdico comunitario y los ordenamientos nacionales tambin se manifiesta, por ltimo, cuando se trata de colmar las lagunas del ordenamiento jurdico comunitario. Las autoridades nacionales proceden a la ejecucin de las normativas comunitarias con arreglo a las disposiciones del Derecho nacional. No obstante, este principio se aplica nicamente en la medida en que para ello no se cuestione la eficacia de la normativa comunitaria y se tengan en cuenta las necesidades de la aplicacin uniforme del Derecho comunitario. En definitiva, el Derecho europeo determina en medida creciente el Derecho nacional, y constituye por s ya una parte importante del que aplican los tribunales de los Estados; parece irreversible la progresiva unificacin de los Derechos nacionales en la direccin sealada por las instituciones de Bruselas y el Tribunal de Luxemburgo. Por su parte, el Tribunal de Justicia ha tenido en cuenta los criterios y principios vigentes en los diversos Estados para interpretar y desarrollar el Derecho europeo; de este modo han desempeado un papel muy relevante las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros. De la cotidiana cooperacin entre Derecho nacional y comunitario surge la necesidad objetiva de que ambos sean, al menos, considerados desde las exigencias de una interpretacin recprocamente conforme (Hesse). Esta caracterizacin de la Unin Europea como Comunidad de Derecho permite apreciar una clara diferencia con la clsica caracterizacin del Estado a travs del monopolio del uso legtimo de la coaccin fsica; la Unin Europea no ejerce tal tipo de coaccin ni sobre los particulares, ni sobre los Estados miembros. En realidad, apenas existen rganos comunitarios de aplicacin del Derecho, administrativos o judiciales; la Unin Europea, al margen de una eventual operatividad de la polica europea o de tropas europeas en el marco de la PESC, se concibe como una entidad de regulacin, no como una entidad de ejecucin. Ahora bien, como seala Dez- Picazo, que la Unin Europea carezca de instrumentos propios de coaccin con respecto a sus Estados miembros no significa (...) que el mantenimiento y la exigibilidad del vnculo fundacional dependan de una pretendidamente incondicionada voluntad de aqullos. Depende, ms bien, de un sistema jurdico supranacional basado en la interdependencia. 1.5. De la Comunidad de Derecho a la Unin constitucional En este contexto, debe destacarse que el sentido de las Constituciones y su fuerza normativa son especialmente alterados por el Derecho comunitario. Las funciones que en la teora clsica identificaban materialmente a la Constitucin slo se cumplen ahora a travs de un nuevo entramado jurdico, en el cual el Derecho comunitario ocupa un lugar por dems relevante. En efecto, mientras que un la Constitucin aspira a regular los

procedimientos y lmites en la produccin ordinaria del Derecho, el Derecho comunitario, del sector le cuantitativa queda y cualitativamente porque es fundamental ordenamiento, extramuros;

producido por modos no regulados por la Constitucin, y no slo se impone a la libertad de configuracin del legislador constituido, sino que tampoco queda sujeto a las reglas constitucionales, al menos del mismo modo en que lo est el resto del ordenamiento jurdico. Las tareas de los poderes pblicos y el Derecho que rige las conductas de los ciudadanos no derivan ya simplemente de mandatos constitucionales o de procesos regulados por la Constitucin; normas y procesos comunitarios se cruzan con ellos en relaciones diversas, desplazando con frecuencia al Derecho propio de los Estados. A partir de la integracin, pues, la realidad constitucional se complica desde el

Derecho comunitario: cada Constitucin estatal se integra con el Derecho comunitario en trminos de recproca complementariedad. Esa Unin constitucional descansa, pues, sobre la cooperacin entre ordenamientos; pero no puede ignorarse la asimetra entre la slida tradicin que aportan los principios legitimadores del Derecho constitucional de los Estados y el talante experimental de su concrecin en el Derecho europeo. La Unin Europea ejerce un poder pblico que, sin embargo, no est sujeto a las Constituciones de los Estados, pero tampoco a una Constitucin propia. Por eso, la identidad constitucional de esta Unin constitucional debe partir sustancialmente de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros, al menos mientras la Unin no se dote de una Constitucin en el sentido propio del trmino. La Unin Europea, que no es - - ni pretende ser- - un Estado, pretenda dotarse, mediante el Tratado por el que se establece una Constitucin para Europa, de una Constitucin. Con el nuevo Tratado de Lisboa se pone trmino a cualquier pretensin de constitucionalizacin, como quiso dejar bien claro el Consejo Europeo de junio de 2007; pero no por ello queda abolida la posibilidad de plantear en trminos constitucionales el futuro de la integracin europea. Para que la Unin Europea tenga una verdadera Constitucin hace falta, de un lado, que el concepto de Constitucin se dote de un contenido que permita su aplicacin a organizaciones polticas que no tengan naturaleza estatal; se postula as una teora de la Constitucin que, frente a las reflexiones clsicas que la ligan indisolublemente al Estado nacional, prescindiera de tal conexin. Pero en segundo lugar, y ello es ms importante, es preciso valorar si los contenidos de la supuesta Constitucin responden a los principios que cualifican a las Constituciones normativas de los Estados miembros. Porque lo cierto es que las disposiciones vigentes dentro del Derecho comunitario en materias tpicamente constitucionales, las reglas de creacin, organizacin y limitacin del poder pblico comunitario, no se ajustan a los cnones fijados por la teora constitucional, en especial desde el punto de vista del principio democrtico; y tampoco son satisfactorias desde esta perspectiva las previsiones del Tratado de Lisboa. a) Parte de la en doctrina primer elabora lugar por el los concepto de Constitucin sociales y

preguntndose

presupuestos

culturales de la formacin de poder pblico unitario (en ltimo extremo, preguntndose por la nacin) o por las fuentes externas de legitimidad del mismo (en cuyo caso los conceptos claves son la soberana y la estatalidad). Sin tales requisitos no cabra hablar de Constitucin. Ello nos remite, sin embargo, a una concepcin de la teora

constitucional quiz desfasada, estrictamente dependiente de la teora del Estado. Con ello no se tiene suficientemente en cuenta la peculiar autonoma lograda entretanto por el Derecho constitucional en los Estados de Europa, que despliega una fuerza normativa propia que no siempre est ligada a las nociones tradicionales de lealtad a la nacin y coaccin del poder soberano. Tampoco se presta con ello suficiente atencin a las transformaciones de la forma poltica estatal, que quiz est dejando de constituir el paradigma dominante de organizacin poltica. En tercer lugar, la teora clsica del Estado apenas toma en consideracin la peculiar dinmica del principio democrtico, sobre el que debe basarse sin embargo el concepto de Constitucin. Los dos primeros desarrollos mencionados podran avalar la extensin de la nocin de constitucin ms all de sus lmites tradicionales; aqu nos ceiremos, sin embargo a unas observaciones referidas a la relacin entre Constitucin y democracia. b) Una parte significativa de la doctrina arguye contra la idea de Constitucin europea la inexistencia de un pueblo europeo sustancialmente homognea al que se pueda imputar el acto creador de la Constitucin: sin pueblo ( demos) no hay constitucin democrtica . Sin embargo, lo cierto es que para que el proceso constituyente sea

democrtico nunca se ha requerido de verdad la participacin de un pueblo; la mitificadora apelacin directa al pueblo no puede desconocer el carcter eminentemente retrico y representativo laberntico. de De los modo procesos que las constituyentes; cuando no, como en el caso de Espaa en 1977/78, su carcter anrquico, Constituciones las hacen, mejor o peor, los representantes elegidos al efecto en unos comicios democrticos; el poder constituyente no descansa necesariamente en una identidad nacional, sino ms bien en la voluntad expresada por los ciudadanos en el marco de procesos democrticos institucionalizados (Habermas). La comunidad poltica se constituye en buena medida convencionalmente a travs del contrato social , que es un acto de voluntad, no de (auto)reconocimiento como pueblo; el pueblo abstracto, que no existe, debe ser sustituido en la teora constitucional por los acuerdos fundamentales en el marco de una sociedad plural, diversa, heterognea, que racionaliza su desenvolvimiento histrico mediante la Constitucin. La nacin no debe suplantar en adelante a la ciudadana democrtica. Para que el texto resultante pueda recibir el nombre de Constitucin ni siquiera es verdaderamente preciso que la elaboracin constituya un modelo de funcionamiento de la democracia representativa; importa ms que el poder pblico quede ordenado por la Constitucin en trminos que hagan posible la autodeterminacin colectiva de los ciudadanos. No debe olvidarse que, a la postre, la legitimidad de una Constitucin depende ms del poder que la sostiene y la desarrolla da a da, desde su entrada en vigor, que de aqul que en su da la elabor 5 . c) Para valorar la cualidad constitucional, por ejemplo, del fallido Tratado constitucional es preciso partir no tanto de su origen, sino de su contenido: de su eventual acierto en la institucionalizacin de los procesos democrticos. Y la reserva fundamental al respecto procede de la extensin y detalle del propio Tratado constitucional. Las Constituciones estatales, en principio, se limitan a regular los principios fundamentales, los derechos de los ciudadanos y las instituciones de autogobierno colectivo, dejando el contenido de las polticas pblicas a la libre determinacin de los ciudadanos que peridicamente eligen a sus gobernantes: en esa apertura del proceso poltico se despliega el principio democrtico. El Tratado por el que se establece una Constitucin para Europa , encabezado por un Prembulo , estaba dividido en cuatro partes 6 ; la tercera de ellas, muy detallada y extensa (arts. III- 115 a III- 436), trataba de las polticas y el funcionamiento de la Unin, sistematizando al efecto el minucioso contenido de los antiguos tratados y, con ello, coartando desproporcionadamente el desenvolvimiento de la Unin conforme a la libre voluntad democrticamente formada en sus instituciones 7 . Por si esto fuera poco, al Tratado se aadan, conforme a la tradicin del Derecho internacional, varios protocolos (de rango constitucional) y declaraciones . Con todo ello, es difcil entender que tal Tratado da lugar a un cuerpo poltico dominado por la voluntad democrtica de sus ciudadanos. d) Por lo dems, no resulta inusual or que la Unin no podr realizar el postulado democrtico mientras no se apoye sobre un pueblo que, en virtud de una relativa homogeneidad, sea capaz de expresar una voluntad colectiva unitaria. Y, dado que tal finalidad est incluso en contradiccin con los propios objetivos de la Unin, que incluyen la preservacin de la diversidad cultural de los pueblos de Europa, se concluye que Europa no es una democracia y tampoco puede llegar a serlo. No es slo, pues, que sin pueblo no pueda existir una decisin constituyente; tampoco podra desarrollarse sin l una democracia constituida. Ahora bien, la democracia se refiere no a un pueblo , que en el sentido indicado tampoco existe en realidad en los Estados, sino a las posibilidades a disposicin de los ciudadanos para configurar

efectivamente el orden poltico y participar en l. Por ello, el juicio sobre la democracia en Europa deja de admitir una respuesta tan poco matizada. La debilidad de la democracia en Europa no descansa, en realidad, en la supuesta inexistencia de un pueblo europeo, tampoco sobre las dificultades para formar en diversas lenguas una opinin pblica (naturalmente plural) sobre los temas de inters colectivo. Es ms bien la inadecuacin institucional de la Unin para traducir esa opinin la que convierte en ociosa la tarea de formarla. Dicho en otros trminos: es la falta de institucionalizacin democrtica de la Unin la que bloquea los procesos sociales que debieran ser su fundamento, al privarles de sentido. Entre tales dficits institucionales pueden mencionarse a da de hoy la inexistencia de un rgimen electoral uniforme que garantice la igualdad de todos los ciudadanos de la Unin en el ejercicio del derecho de sufragio, la limitacin de la competencia legislativa del Parlamento tanto en las materias que cubre como en el alcance de su participacin, la falta de publicidad en las reuniones en las que el Consejo adopta decisiones legislativas, ... e) Por todo ello es fcil concluir que la Unin no satisface los requisitos mnimos de un rgimen democrtico. Sin embargo, es usual que se diga que la democracia no necesita proyectarse sobre la Unin misma, o al menos no de manera directa. Tal principio debe ser realizado fundamentalmente, se dice, en los Estados miembros; entonces, de manera indirecta, los representantes de los Estados aportan a las instituciones comunitarias legitimidad democrtica. El Parlamento europeo tendra, al efecto, un papel solamente complementario. Tal interpretacin, sin embargo, resulta igualmente discutible. De un lado, la legitimacin de los representantes de los Estados en el Consejo es, al menos en el caso de regmenes parlamentarios (como Alemania, Inglaterra, Italia, Espaa y la mayora de los dems Estados miembros), ya indirecta, dado que proceden de Gobiernos sustentados a su vez no por el voto directo de los ciudadanos, sino por un Parlamento electo. En segundo trmino, y sobre todo, entre la adopcin comunitaria de decisiones y su legitimacin y control estatales se produce una asimetra que desmiente la necesaria inmediatez democrtica: no cabe legitimar y controlar eficazmente en el Estado medidas adoptadas en un marco diferente, sometidas a un rgimen de discusin y decisin que carece de la necesaria transparencia y que se escapa a la accin de los Estados individuales. As, el resultado de una reunin de veintisiete Ministros slo puede ser imputado, a efectos de legitimacin y control, a todos ellos, no a cada uno en particular en el marco de procesos desarrollados de forma independiente en cada uno de los Estados. El ptimo control democrtico en los Estados de las decisiones de la Unin postulara su adopcin siempre por unanimidad; pero ello, a su vez, hara imposible el control sobre las razones de una falta de decisin. f) Los progresos del fallido Tratado en la materia, en fin, apenas eran relevantes, por lo que su cualidad constitucional merece seguir en entredicho. Una valoracin positiva slo poda proceder de quien hubiera puesto en l unas expectativas de extraordinaria modestia. As se pone de manifiesto, por ejemplo, en el resumen de la fallida Constitucin elaborado por la delegacin del Parlamento Europeo en la Convencin. Al comienzo destaca el significado del Tratado con unas referencias que poco dicen sobre su verdadero carcter democrtico: Dan prueba de su alcance constitucional su inicio, con el enunciado de los valores en que se fundamenta la Unin (art. 2); la inclusin de la Carta de los Derechos Fundamentales en su integridad (parte II); la definicin de las condiciones de pertenencia a la Unin (incluidas las de la retirada voluntaria de la misma), y los smbolos de la Unin (bandera, himno, etc.; art. I- 8). Y, pese a pretender mantenerse al margen de cualquier evaluacin poltica del texto aprobado, el documento concluye del siguiente modo: Con relacin a los Tratados actuales, la Constitucin practica, en un cudruple nivel, una consolidacin del carcter democrtico de la Unin:

se concede al ciudadano, mediante el establecimiento de una iniciativa popular, la facultad de iniciar la elaboracin de un acto legislativo europeo; se reconoce explcitamente la contribucin particular de los parlamentos nacionales a la vida democrtica de la Unin, en particular, mediante el establecimiento de un mecanismo de alerta precoz en materia de control del respeto del principio de subsidiariedad; se consolidan firmemente las competencias legislativas y presupuestarias del Parlamento Europeo y sus poderes de control poltico (eleccin del Presidente de la Comisin); se institucionaliza el recurso al mtodo de la Convencin para las futuras revisiones constitucionales. El Tratado de Lisboa incorpora algunos de estos progresos, pero se aleja, por expresa indicacin del Consejo Europeo de junio de 2007, de cualquier connotacin constitucional.

B) Personalidad jurdica
La pregunta por la personalidad jurdica de la Unin Europea tiene igualmente muy diversos planos de anlisis. Conviene no olvidar, por ejemplo, que, en el mbito del Derecho pblico interno, se ha discutido si el propio Estado est dotado de personalidad jurdica 8 , mientras que esta personalidad jurdica del Estado est fuera de duda desde la perspectiva del Derecho internacional, pues es la que le convierte en sujeto de las relaciones internacionales. No es tal polmica de gran calado terico, en cualquier caso, la que se usualmente se proyecta sobre la Unin Europea. Los Tratados atribuyen expresamente personalidad jurdica a cada una de las Comunidades Europeas (por ejemplo, art. 281 TCE), pero no a la Unin. Se suele decir por ello que sta carece de personalidad jurdica, pero lo cierto es que se trata de una cuestin discutida. En efecto, la actuacin de la Unin Europea como centro de imputacin de derechos y de obligaciones se manifiesta claramente, al menos en el plano internacional, en la capacidad para asumir compromisos contractuales. No slo las Comunidades, sino tambin la Unin como tal, actan en las relaciones internacionales; la Unin Europea, como prev el art. 24 TUE, puede celebrar Tratados, sin que su intervencin quede absorbida por la que pueda corresponder a los Estados. En el mbito del Derecho interno, el problema de la imputacin de derechos y obligaciones a la Unin puede eludirse teniendo en cuenta que sta utiliza el soporte institucional de la Comunidad Europea, y que el TUE (arts. 28 y 41), como regla general, defiere a los presupuestos de sta las obligaciones financieras derivadas de los otros dos pilares. El nuevo artculo 46 A del Tratado de la Unin Europea, incorporado por el Tratado de Lisboa, afirma que la Unin tiene personalidad jurdica. Desaparece as formalmente la estructura de los tres pilares. La Unin queda como nica entidad, por supuesto sin perjuicio de la personalidad jurdica que sigue correspondiendo a los Estados. De entrar en vigor el nuevo Tratado, el sujeto de Derecho internacional sera la Unin: podr celebrar tratados o adherirse a ellos, presentar una reclamacin o ejercer una accin ante un rgano jurisdiccional internacional, tendr derecho de legacin, derecho a acogerse a inmunidades, e igualmente podr asumir directamente su propia responsabilidad internacional. Del mismo modo, ser la Unin, como sujeto de derecho, quien, actuando a travs de sus rganos e instituciones, ejerza los derechos y potestades y asuma las obligaciones que en Derecho europeo interno le correspondan. 2. Los principios y objetivos de la Unin Europea La referencia del epgrafe coincide bsicamente con los contenidos de los artculos 2 y 6 del TUE, cuyas formulaciones, bastante genricas, sera preciso concretar en cada mbito con arreglo a las propias disposiciones de los Tratados. 2.1. Los principios de la Unin Europea a) De acuerdo con el art. 6.1 TUE, la Unin se basa en los principios de

libertad, democracia, respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales y el Estado de Derecho, principios que son comunes a los Estados miembros. Sobre el sentido de la libertad , de las libertades fundamentales y de la garanta de los derechos humanos en el Derecho comunitario nos remitimos a la leccin 5, y, sobre la democracia como principio para el Derecho europeo, a las consideraciones crticas contenidas en el epgrafe anterior. El principio del Estado de Derecho en el mbito del Derecho europeo constituye un giro que alude, de un lado, al funcionamiento de la Unin como Comunidad de Derecho ; de otro, a una serie de concreciones que han sido desarrolladas por el Tribunal de Justicia en el marco de tal postulado. Para el primer aspecto nos remitimos a lo indicado ms arriba en esta misma leccin. De los principios que concretan el Estado de Derecho (legalidad de la Administracin, proporcionalidad, exigencia de motivacin de las decisiones singulares - - e incluso, ms debilitada, de los actos normativos- - , seguridad jurdica, tutela judicial efectiva, garantas de un proceso judicial en regla, ne bis in idem , ...) cabe destacar, por su especial desarrollo en el Derecho comunitario, el de proteccin de la confianza legtima, que se concreta por ejemplo en las prohibiciones de retroactividad de las disposiciones desfavorables y de revocacin de los actos administrativos favorables al administrado. Ms all de estos contenidos, el principio del Estado de Derecho sera de problemtica aplicacin a la Unin Europea, que no es un Estado . Y, recordando la (en Espaa) clsica categorizacin de los rasgos del Estado de Derecho, sera preciso reconocer que la garanta de los derechos fundamentales en Europa ha requerido un largo camino; que la divisin de poderes en absoluto se corresponde en Europa con los moldes clsicos (sobre ello cfr. infra , leccin sexta); que el imperio de la Ley no puede predicarse de un rgimen de creacin de Derecho tan confuso y poco democrtico como el an existente (cfr. lecciones undcima y duodcima); y que, por tanto, slo el control judicial de la administracin comunitaria parece un logro firme. En rigor, sin embargo, la expresin Estado de Derecho , dotada de muy larga trayectoria histrica, admite interpretaciones a veces menos ambiciosas y, en cualquier caso, no poco diversas. b) Junto al contenido de los principios hay que referirse, naturalmente, a su eficacia. En tal sentido, es preciso comenzar destacando que el Tribunal de Justicia ha desarrollado el Derecho comunitario como un Derecho articulado por principios . La formulacin de los principios generales del Derecho comunitario a partir de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros, incluyendo entre ellos los derechos fundamentales, ha supuesto una verdadera creacin judicial de Derecho del mayor rango, que altera sustancialmente el alcance del proceso integrador. El Tribunal de Justicia confiere as a los Tratados un sentido completamente nuevo, al insertarlos en un orden jurdico que ciertamente se apoya en ellos, pero que en mayor medida, precisamente a travs de los principios, los desborda. Adems se han previsto en el art. 7 TUE unos procedimientos de control preventivo y de sancin por parte de la Unin en caso de que un Estado miembro no respete los principios mencionados en el art. 6.1 TUE (segn se constate un riesgo claro de violacin grave o ya la existencia de una violacin grave y persistente de principios contemplados en el apartado 1 del art. 6 ). Sern expuestos con cierto detalle en la leccin que se refiere a la relacin entre los Estados y la Unin, pero debe dejarse constancia aqu de su existencia. Los principios tienen igualmente una proyeccin sobre la poltica

exterior de la Unin Europea. El art. 11 TUE seala como objetivo de la Unin en el correspondiente pilar la defensa de los valores comunes, el desarrollo y la consolidacin de la democracia y del Estado de Derecho, as como el respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales. Tambin resulta clara la disposicin del art. 177.2 TCE, que encabeza el Ttulo XX relativo a la Cooperacin al Desarrollo: La

poltica de la Comunidad en este mbito contribuir al objetivo general de desarrollo y consolidacin de la democracia y del Estado de Derecho, as como al objetivo de respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales. El TJCE ha considerado este ltimo artculo como base para la inclusin de la clusula democracia y derechos humanos en los acuerdos de cooperacin. Y, as, la Unin puede condicionar sus relaciones con terceros Estados al respeto por stos de los derechos fundamentales y de los citados de principios, tanto positiva o (medidas de de de apoyo e incentivacin) retirada como ayudas, negativamente suspensin (medidas censura poltica, acuerdos de

terminacin

cooperacin, sanciones). c) El nuevo artculo 1 bis del TUE que incorpora el Tratado de Lisboa reproduce el mismo precepto que ya exista en el fallido Tratado por el que se establece una Constitucin para Europa (artculo I.2): La Unin se fundamenta en los valores de respeto de la dignidad humana, libertad, democracia, igualdad, Estado de Derecho y respeto de los derechos humanos, incluidos los derechos de las personas pertenecientes a minoras. Estos valores son comunes a los Estados miembros en una sociedad caracterizada por el pluralismo, la no discriminacin, la tolerancia, la justicia, la solidaridad y la igualdad entre mujeres y hombres. Frente a la enumeracin anterior pueden sealarse algunas novedades. Quiz quepa dejar a un lado la diferencia entre principios y valores , y la evidente inflacin que se aprecia en el segundo texto con el riesgo, podra decirse, de una cierta devaluacin de los valores en el discurso poltico europeo por efecto del exceso de oferta y de la competencia entre ellos. Es significativo que la responsabilidad fundamental de tal incremento cuantitativo de los valores recaiga sobre la doble mencin, de un lado, de aqullos sobre los que se fundamenta la Unin, y que son comunes a los Estados miembros (y aqu no existen demasiadas diferencias con la relacin anterior), y, de otro, de los que caracterizan a la sociedad . En el primer grupo ocupa el lugar preferente una referencia a la dignidad humana , que el Tratado reconoce como un valor (al modo de la Constitucin espaola, artculo 10.1); pero tambin se incorpora como derecho en la Carta de Derechos Fundamentales de la Unin Europea, al que el Tratado reconoce el mismo valor jurdico que los propios Tratados. Tambin se incorpora una referencia a la igualdad, que podra compensar el anterior unilateralismo de la libertad. Y, finalmente, se cede slo nominalmente ante la presin ejercida a favor del reconocimiento de derechos a las minoras, que como tales grupos sociales, sin embargo, no son titulares de la dignidad humana en la que se fundan los derechos fundamentales 9 . Del segundo grupo de valores, los que caracterizan a la sociedad europea ( el pluralismo, la no discriminacin, la tolerancia, la justicia, la solidaridad y la igualdad entre mujeres y hombres ), quiz merezca la pena destacar su propia presencia en un texto que originariamente pudo tener pretensiones constitucionales. Reconoce as que sus normas no slo estn orientadas a la regulacin del poder pblico y de las relaciones que con l establecen los ciudadanos, sino que igualmente constituyen , al menos en sus grandes rasgos, el orden social. Ello se ha logrado, en las constituciones propias del Estado social, atribuyendo explcitamente a los poderes pblicos ciertas tareas de configuracin social, y muy especialmente mediante el desarrollo de la eficacia de los derechos fundamentales en las relaciones entre particulares. Tambin aqu podra haberse dado por supuesto que el respeto de la dignidad humana, libertad, igualdad y derechos humanos, incluidos los de las personas pertenecientes a minoras, predicados de la Unin y de los Estados, se extenda igualmente a la sociedad; pero la referencia expresa en absoluto resulta redundante. 2.2. Los objetivos de la Unin Europea

La referencia jurdica a los objetivos de la Unin no debe confundirse con la genrica consideracin de las heterogneas finalidades que perseguan los distintos Estados al constituirla o al integrarse en ella. En general, podra decirse que el objetivo de la integracin consiste, para los Estados, en proporcionarles la posibilidad de responder eficazmente, aunque ya no en solitario, a cuestiones que, por razones polticas, jurdicas, sociales o econmicas, escaparan a su capacidad de influencia individual. Por lo dems, ya hemos hecho referencia al objetivo fundacional de las Comunidades, la garanta de la paz en Europa. a) El TUE comienza (art. 1) indicando el proceso general en el que el propio Tratado se inserta, y que se identifica precisamente a travs de su objetivo final: El presente Tratado constituye una nueva etapa en el proceso creador de una unin cada vez ms estrecha entre los pueblos de Europa, en la cual las decisiones sern tomadas de la forma ms abierta y prxima a los ciudadanos que sea posible. La Unin (...) tendr por misin organizar de modo coherente y solidario las relaciones entre los Estados miembros y entre sus pueblos. b) El art. 6 TUE seala una serie de objetivos ms precisos que, sin embargo, sera preciso combinar, para obtener una visin ajustada, con los que se indican tanto en el TCE como en los artculos del TUE referidos a los otros dos pilares. - - As, dejando a un lado algunos matices en la formulacin, la sntesis del art. 6 TUE y el art. 2 TCE permite referirse, como objetivos en el mbito del primer pilar (siendo instrumentos fundamentales para lograrlos el establecimiento de un mercado comn y de una unin econmica y monetaria), a los siguientes: - la proteccin de los derechos e intereses de los nacionales de sus Estados miembros, mediante la creacin de una ciudadana de la Unin, - un alto nivel de empleo y de proteccin social, la igualdad entre el hombre y la mujer, la proteccin y mejora de la calidad del medio ambiente, la elevacin del nivel y de la calidad de vida, - un crecimiento econmico equilibrado, sostenible y no inflacionista en el conjunto de la Comunidad, as como la convergencia de los resultados econmicos, la cohesin econmica y social y la solidaridad entre los Estados miembros. - un alto grado de competitividad . La amplia comunitarizacin del tercer pilar que tuvo lugar en el Tratado de Amsterdam convierte tambin en objetivo fundamentalmente de la Comunidad el asignado a la Unin de mantener y desarrollar la Unin como un espacio de libertad, seguridad y justicia, en el que est garantizada la libre circulacin de personas conjuntamente con medidas adecuadas respecto al control de las fronteras exteriores, el asilo, la inmigracin y la prevencin y la lucha contra la delincuencia . Finalmente, el TUE aade como objetivo el aseguramiento de su propia eficacia en el tiempo, al referirse a la necesidad de mantener ntegramente el acervo comunitario y desarrollarlo con el fin de examinar la medida en que las polticas y formas de cooperacin establecidas deben ser revisadas, para asegurar la eficacia de los mecanismos e instituciones comunitarios. - - Con referencia a la cooperacin policial y judicial en materia penal (tercer pilar), el art. 29 TUE seala como objetivo ofrecer a los ciudadanos un alto grado de seguridad dentro de un espacio de libertad, seguridad y justicia elaborando una accin en comn entre los Estados miembros en los mbitos de la cooperacin policial y judicial en materia penal y mediante la prevencin y la lucha contra el racismo y la xenofobia. Este objetivo habr de lograrse mediante la prevencin y la lucha contra la delincuencia, organizada o no, en particular el terrorismo, la trata de seres humanos y los delitos contra los nios, el trfico ilcito de drogas y de armas, la corrupcin y el fraude . - - En el mbito de la poltica exterior y de seguridad comn, el art. 11 TUE indica los objetivos que permitiran a la Unin, tal como propone el art. 2 TUE, afirmar su identidad en el mbito internacional :

- la defensa de los valores comunes, de los intereses fundamentales y de la independencia e integridad de la Unin, de conformidad con los principios de la Carta de las Naciones - el fortalecimiento de la seguridad de la Unin en todas sus formas, - el mantenimiento de la paz y el fortalecimiento de la seguridad internacional, de conformidad con los principios de la Carta de las Naciones Unidas, con los principios del Acta final de Helsinki y con los objetivos de la Carta de Pars, incluidos los relativos a las fronteras exteriores, - el fomento de la cooperacin internacional, - el desarrollo y la consolidacin de la democracia y del Estado de Derecho, as como el respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales. Por lo dems, el art. 2 TUE se refera ya a la definicin progresiva de una poltica de defensa comn que podra conducir a una defensa comn . c) Los Prembulos de los Tratados, dotados de indudable potencia retrica, se utilizan igualmente con frecuencia para determinar estos objetivos, aunque normalmente en conexin con lo establecido en el articulado, que acabamos de ver y que en ocasiones reproduce literalmente fragmentos de los Prembulos del TCE o del TUE. d) La formulacin de los objetivos de la Unin en el artculo 2 TUE en la versin Tratado de Lisboa responde, en el fondo, y pese a la supresin formal de los tres pilares, a la misma sistemtica. La declaracin general que antes estaba en el art. 1 TUE queda, expresada en trminos que aciertan a subordinar los objetivos a los valores ( la Unin tiene como finalidad promover la paz, sus valores y el bienestar de sus pueblos), y los objetivos se distribuyen entre la formacin de un espacio de libertad, seguridad y justicia (apartado 2) y un mercado interior (apartado 3), los relacionados con el crecimiento y la estabilidad econmicas y el desarrollo econmico, social y cultural (prrafos segundo y tercero del apartado 3) y los que se refieren a la poltica exterior y de defensa (apartado 5) e) Frente lo que tiende a pensarse cuando aparecen tales disposiciones en el mbito del Derecho constitucional, los enunciados de objetivos no han sido para el Derecho comunitario frmulas de retrica poltica ms o menos huecas, que slo puedan ser eficaces en la medida en que otras disposiciones precisen su alcance, sino que se les ha dotado de una eficacia jurdica precisa. Por vaga que pueda parecer su formulacin, no se han agotado en frmulas huecas. Y ello ocurre especialmente, de un lado, por la importancia que ha cobrado en la interpretacin del Derecho comunitario el elemento teleolgico, a la que nos referiremos en la leccin octava. De otro, por la conexin entre objetivos y competencias de las instituciones europeas. Como veremos, la Comunidad no dispone formalmente de la capacidad de determinar el alcance de sus propias competencias ( competencia de la competencia ): el principio de atribucin supone que las instituciones comunitarias no ejercern ms que las transferidas por los Estados a travs de limitadas habilitaciones especficas . Pero las competencias de la Comunidad estn frecuentemente definidas en funcin de ciertos objetivos: no se atribuye el poder de disponer sobre una materia concreta, sino el poder necesario para alcanzar metas especficas. An mayor potencia cobra tal conexin entre principios y competencias a partir del genrico art. 6.4 TUE ( la Unin se dotar de los medios necesarios para alcanzar sus objetivos y para llevar a cabo sus polticas), y especialmente del decisivo art. 308 TCE: Cuando una accin de la Comunidad del resulte necesaria uno de para los lograr, en el funcionamiento mercado comn, objetivos de la

Comunidad, sin que el presente Tratado haya previsto los poderes de accin necesarios al respecto, el Consejo, por unanimidad, a propuesta de la Comisin y previa consulta al Parlamento Europeo, adoptar las disposiciones pertinentes . El art. 308 TCE convierte as los ms genricos objetivos de la Comunidad en normas que atribuyen a sta

las competencias necesarias para alcanzarlos. Dada la generalidad de los objetivos, la decisin sobre su concrecin y sobre las medidas necesarias al efecto es prioritariamente poltica, y con ella se podran extender indefinidamente las competencias atribuidas por el propio Tratado. Por eso importa los tambin objetivos destacar han que, tanto prctica como de modo

jurdicamente,

quedado

jerarquizados

peculiar. Ciertamente, el objetivo de la paz en Europa proporcion el impulso inicial, y ha seguido latiendo en muchas decisiones; est por ejemplo en los orgenes de las ltimas ampliaciones. Sin embargo, la integracin econmica, inicialmente pensada como un instrumento a tal efecto, se ha autonomizado, y su progreso se ha convertido en un fin en s mismo. Pues bien, como se ha visto en la leccin precedente, los instrumentos de los que se ha dotado la Comunidad han orientado ese proceso de integracin hacia el reforzamiento del sector privado en la economa llamada de libre mercado , y slo en segundo trmino hacia el logro de mayores equilibrios sociales. Si bien la compleja formulacin de los objetivos generales de la Unin puede satisfacer las exigencias del postulado social, tales objetivos quedan jerarquizados tanto prctica como jurdicamente de otro modo, dominando las finalidades econmicas y los instrumentos que permiten su realizacin.

3. La estructura de la Unin Europea

3.1. Los tres pilares a) El rasgo estructural bsico de la Unin viene determinado por sus clebres tres pilares: las Comunidades que se integran en la Unin Europea como primer pilar 10 , la poltica exterior y de seguridad comn y la cooperacin policial y judicial, todo ello cobijado por el TUE y sus disposiciones comunes. Lo fundamental sobre todo ello ya ha sido expuesto, y tambin desarrollaremos ms adelante algunos extremos. Por ello nos remitimos aqu, en especial, a lo que se dijo en la leccin primera sobre el desarrollo poltico y las reformas de los Tratados (apartado 2.3), en especial al hilo de los Tratados de Mastrique y de msterdam, pero tambin a las explicaciones adicionales sobre el espacio de seguridad interior y la poltica exterior y de defensa (apartados 2.7 y 2.8). a ciertas referencias a la estructura en tres pilares que se contienen en el primer epgrafe de esta leccin, al referirnos a la naturaleza de la Unin y a su personalidad jurdica. a los objetivos de la Unin Europea, que se han expuesto atendiendo a la estructura de la misma. a las competencias materiales de la Unin Europea, que se expondrn en el apartado ltimo de la leccin cuarta siguiendo el mismo esquema. b) El TUE pretende dotar de cierta garanta institucional a la cohesin entre tales pilares. El Consejo Europeo, que se estudiar en la leccin sexta, es la nica institucin propia de la Unin Europea, por ms que tambin acte en el marco de los Tratados comunitarios (ocasionalmente bajo la ambigua referencia al Consejo en su formacin de Jefes de Estado o de Gobierno). l dar a la Unin los impulsos necesarios para su desarrollo y definir sus orientaciones polticas generales (art. 4 TUE). La participacin del Presidente de la Comisin en el Consejo Europeo asocia a sta en las tareas del mismo. Pero, adems, la Unin tendr un marco institucional nico que garantizar la coherencia y la continuidad de las acciones llevadas a cabo para alcanzar sus objetivos, dice el art. 3 TUE, que insiste en que la Unin velar, en particular, por mantener la coherencia del conjunto de su accin exterior en el marco de sus polticas en materia de relaciones exteriores, de seguridad, de economa y de desarrollo. El Consejo y la Comisin tendrn la responsabilidad de garantizar dicha coherencia y cooperarn a tal fin. Asegurarn, cada cual conforme a sus competencias, la realizacin de tales polticas. El marco institucional nico de la Unin al que se refiere el art. 3 TUE

est integrado fundamentalmente por las instituciones comunitarias, que conforme al art. 5 TUE tambin ejercern sus competencias en las condiciones y para los fines previstos en el nuevo Tratado. Los instrumentos jurdicos, el procedimiento y el modo de adopcin de acuerdos de unas mismas instituciones son as diferentes cuando se ocupan de asuntos no comunitarios, sino propios de los otros dos pilares de la Unin. Esa doble faz de las instituciones se analizar en las lecciones undcima y duodcima. 3.2. Las cooperaciones reforzadas a) El art. 43 TUE prev el supuesto de que ciertos Estados miembros se propongan establecer entre s una cooperacin reforzada. Al respecto se ha hablado, en otros momentos, de una integracin flexible o diferenciada, y tambin de la llamada Europa de dos velocidades . Y siempre existieron, en efecto, reglas transitorias y clusulas que permitan eludir, al menos temporalmente, determinadas medidas de integracin ( opting- out ). La implantacin del euro como moneda nica o la libre circulacin del acervo Schengen ofrecen sendos modelos de cmo puede transcurrir la profundizacin de la Unin cuando las sucesivas ampliaciones dificultan los avances sincronizados. La novedad del Tratado de Amsterdam reside en una codificacin de tales supuestos, y pretende responder a la creciente dificultad de hacer partcipes a todos los Estados de los progresos previstos desde el tratado de Mastrique. Tal forma de cooperacin quiebra necesariamente la unidad del marco institucional y del acervo jurdico de la Unin. Si se multiplicaran sus aplicaciones, podra dar lugar a asimetras en el desarrollo de la integracin que hicieran irreconocible a la misma como estructura unitaria y como proyecto compartido; la diversa condicin de los Estados miembros, la aplicacin asimtrica del Derecho comunitario y la desigual posicin de los ciudadanos es contradictoria con un proceso de creciente integracin poltica. Sin embargo, la experiencia muestra, de un lado, que tienden a ser siempre los mismos Estados los que estn dispuestos a reforzar su cooperacin, de manera que entre ellos el proceso de integracin se refuerza homogneamente: no se origina as una imagen confusa, sino simplemente unos crculos concntricos. Por otra parte, los avances en un mbito determinado, aunque tengan lugar en forma de cooperacin reforzada o estn dotados de clusulas de exclusin ( opting- out ), tienden a extenderse a los dems: los Estados rezagados se suman a los procesos en marcha y las diferencias resultan transitorias. El TUE prev una serie de cautelas que procuran mantener bajo control el efecto disgregador que pudieran tener las cooperaciones reforzadas: El art. 43 A TUE seala que slo podrn iniciarse como ltimo recurso, en caso de que haya quedado sentado en el seno del Consejo que los objetivos que se les hayan asignado no pueden alcanzarse, en un plazo razonable, mediante la aplicacin de las disposiciones pertinentes de los Tratados . El art. 43. g) TUE exige que la cooperacin rena como mnimo a ocho Estados miembros 11 , y la letra j) que est abierta a todos los Estados miembros 12 . La Comisin y los Estados miembros que participen en una cooperacin reforzada procurarn fomentar la participacin del mayor nmero posible de Estados miembros. La cooperacin debe respetar el acervo comunitario y las medidas adoptadas en virtud de las dems disposiciones de los Tratados (art. 43 letra c 13 ). All mismo (letra b) se seala que la cooperacin debe respetar igualmente el marco institucional nico de la Unin 14 , as como las competencias, los derechos y las obligaciones de los Estados miembros que no participen en ella (art. 43 h). Conforme al art. 45 TUE, el Consejo y la Comisin velarn por la coherencia de las acciones emprendidas en virtud del presente ttulo, as como por la coherencia de tales acciones con las polticas de la Unin y de la Comunidad, y cooperarn a tal efecto .

b) Dado que se trata de hacer uso de las instituciones, procedimientos y mecanismos establecidos en los Tratados, la cooperacin debe respetar tales Tratados (letra b del mismo art. 43 TUE). En particular, y para evitar que a travs de tal procedimiento se pretendan ampliar las competencias atribuidas a la Unin mediante los Tratados, la letra d del art. 43 TUE impone que toda cooperacin reforzada permanezca dentro de los lmites de las competencias de la Unin o de la Comunidad 15 . El sentido de la cooperacin reforzada debe ser siempre el desarrollo de la integracin en mbitos en los que no todos los Estados quieren o pueden participar; en ningn caso puede servir, pues, para detraer competencias a la Unin 16 . As, el art. 43 a) TUE condiciona la admisibilidad de la cooperacin reforzada a que sta pretenda impulsar los objetivos de la Unin y de la Comunidad, as como proteger y servir sus intereses y reforzar su proceso de integracin . c) El acceso a la cooperacin reforzada exige una decisin del Consejo; las reglas al respecto son diferentes en los tres pilares. En el mbito de la Comunidad, el Tratado de Niza exige, despus de que los Estados miembros que se propongan establecer entre s una cooperacin reforzada hayan dirigido una solicitud a la Comisin (art. 11.1 TCE), una decisin del Consejo por mayora cualificada, a propuesta de la Comisin y previa consulta al Parlamento Europeo (art. 11.2 TCE); pero cuando la cooperacin reforzada se refiera a un mbito que se rija por el procedimiento de codecisin , se requerir el dictamen conforme del Parlamento Europeo . El sistema es sustancialmente similar en el tercer pilar (cooperacin policial y judicial), aunque aqu, si la Comisin no ha asumido la propuesta de los Estados, stos por s mismos podrn entonces presentar al Consejo una iniciativa destinada a que se autorice la cooperacin reforzada de que se trate (art. 40 A 1. TUE). La mayora cualificada est igualmente prevista para el segundo pilar (PESC); pero, conforme al art. 23.2 TUE, existe un derecho de veto: si un miembro del Consejo declarase que, por motivos importantes y explcitos de poltica nacional, tiene la intencin de oponerse a la adopcin de una decisin que se deba adoptar por mayora cualificada, no se proceder a la votacin . 3.3. La estructura de la Unin en el nuevo Tratado de Lisboa Como se ha dicho, el Tratado de Lisboa, al igual que el malogrado Tratado constitucional, atribuye personalidad jurdica a la Unin, suprime la estructura de los pilares y clarifica, en la misma medida, el rgimen jurdico de las instituciones, cuyos actos se imputan a la Unin como tal y no a diferentes Comunidades o procedimientos de cooperacin intergubernamental. Tambin mantiene la regulacin de las cooperaciones reforzadas en trminos muy similares a lo descrito hasta aqu; al requerir la participacin de slo nueve Estados miembros, se preserva la posibilidad de que un ncleo central de pases, los que tradicionalmente son ms favorables a la integracin, puedan poner en funcionamiento nuevas cooperaciones.

[1] En este litigio, la empresa de transportes Van Gend & Loos interpuso recurso ante un tribunal de Holanda contra la administracin de aduanas del pas, que haba cobrado un arancel superior que en otras ocasiones por la importacin de un producto qumico procedente de Alemania. Esta empresa consideraba que dicha prctica constitua una infraccin del art. 12 TCEE (actualmente art. 25 TCE), que prohbe a los Estados miembros la introduccin de nuevos derechos de aduana y el aumento de los ya existentes en el mercado comn. El tribunal holands suspendi la tramitacin del juicio y solicit al TJCE que dilucidara el alcance jurdico de dicha disposicin del Tratado constitutivo de la CE. El TJCE aprovech este litigio para sentar algunas consideraciones fundamentales en cuanto a

la naturaleza jurdica de la CE.

[2] En 1962, Italia nacionaliz la produccin y el suministro de electricidad y transfiri las instalaciones de las compaas elctricas a la empresa elctrica ENEL. En su calidad de accionista de la sociedad annima Edison Volta, afectada por la nacionalizacin, el seor Costa consider que haba sido privado de sus dividendos y se neg a pagar un recibo de luz. Ante el juez de paz de Miln, el seor Costa justific su actitud, entre otras cosas, alegando que la Ley de nacionalizacin violaba una serie de disposiciones TCE. Para enjuiciar las alegaciones del seor Costa, el juzgado de paz presento ante el TJCE diversas cuestiones prejudiciales de interpretacin TCE.

[3] Por ejemplo, la separacin entre la actividad econmica exterior y la actividad diplomtica de la Unin resulta artificial cuando se trata de aplicarla a casos concretos; las decisiones de orden poltico adoptadas por un procedimiento de carcter intergubernamental exigen a veces instrumentos de aplicacin comunitarios.

[4] Para el Tribunal Constitucional alemn, por ejemplo, la Unin Europea no se puede concebir sino (...) como una liga de Estados democrticos. Pero la Mesa de la Convencin sobre el Futuro de Europa propone un texto conforme al cual la presente Constitucin, que nace de la voluntad de los pueblos y de los Estados de Europa de construir un futuro comn, crea una Unin (), en cuyo seno se coordinarn las polticas de los Estados miembros y que gestionarn, segn el modelo federal, algunas competencias comunes. Admitida una enmienda destinada a suprimir la imprecisa referencia a los pueblos (que el Ministro alemn de Asuntos Exteriores, Joschka Fischer, propone sustituir por ciudadanos ), y ante los recelos que suscita la palabra federal , se adopta finalmente una frmula transaccional: La presente Constitucin, que nace de la voluntad de los ciudadanos y de los Estados de Europa de construir un futuro comn, crea la Unin Europea, a la que los Estados miembros confieren competencias para alcanzar sus objetivos comunes. La Unin coordinar las polticas de los Estados miembros encaminadas a lograr dichos objetivos y ejercer, de modo comunitario, las competencias que stos le transfieran (art. I- 1.1 TCpE).

[5] Por ejemplo, la Ley Fundamental de Bonn, elaborada en Alemania bajo las condiciones extremas de la segunda postguerra mundial y renunciando incluso al trmino Constitucin, pudo desplegar tal eficacia que la convirti en modelo para otros Estados constitucionales.

[6] Al citar sus artculos, numerados correlativamente, se antepone el nmero romano correspondiente a cada una de ellas. La primera, sin rbrica expresa, divide sus sesenta artculos en nueve ttulos que se ocupan de la definicin y los objetivos de la Unin, derechos fundamentales y de la ciudadana de la Unin de los , de

las competencias de la Unin, de las instituciones y rganos de la Unin, del ejercicio de las competencias de la Unin, de la vida democrtica de la Unin, de las finanzas de la Unin, de la Unin y su entorno prximo y de la pertenencia a la Unin. La segunda contiene la Carta de los derechos fundamentales de la Unin (a su vez dotada

de su propio Prembulo ). La cuarta contiene las disposiciones generales y finales (arts. IV- 437 a IV- 448). De la tercera hablamos de inmediato en el texto.

[7] Ello no resulta afectado por el procedimiento simplificado de revisin que el art. IV- 445 TCpE prev para las polticas internas , que deja las mismas en manos del Consejo Europeo y de los Estados miembros, pero no de los ciudadanos de la Unin y de sus instituciones.

[8] El viejo dogma decimonnico de la personalidad jurdica del Estado fue considerado como condicin de posibilidad del desarrollo de una teora jurdica del Estado: ello permitira analizarlo con los mtodos jurdicos consagrados por la dogmtica de raz iusprivatista, entendiendo por ejemplo que como persona entablaba con los particulares verdaderas relaciones jurdicas. Entretanto, las profundas modificaciones de las teoras del Estado y del Derecho pblico han convertido el tema en objeto de polmica acadmica, particularmente viva en Espaa durante los primeros aos del rgimen constitucional.

[9] El texto del Tratado se refiere a los derechos de las personas pertenecientes a minoras, en una expresin que, de un lado, descarta la primaca de tales grupos sobre sus propios integrantes (los derechos son de las personas, no de las minoras como tales, de modo que stas no podran imponerlos contra sus miembros o al margen de los intereses efectivos de stos); de otro, al descartar la atribucin de los derechos a los grupos (por ejemplo, culturales), evita que los derechos fundamentales puedan convertirse en un instrumento para garantizar los intereses de los grupos mayoritarios instalados en el orden econmico, social y poltico, que estaran en condiciones de excluir de su disfrute a cualesquiera minoras en Europa (por ejemplo, los inmigrantes o los no cristianos).

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Siendo los Estados quienes crean la Unin, sta se fundamenta en las Comunidades Europeas preexistentes,

igualmente

completadas con las polticas y formas de cooperacin establecidas en el presente Tratado (art. 1 TUE). Ello no quiere decir que aqullas sean parte del Tratado de la Unin en sentido tcnico, pues no han prestado su consentimiento al mismo; pero s son integrantes de la estructura que resulta de l.

[11] Eran una mayora en el Tratado de Amsterdam, cuando la Unin contaba con quince miembros; pero ya en Niza, de cara a la ltima ampliacin, se formaliz el nmero de ocho .

[12] El art. 43 B TUE precisa que esa posibilidad general de adherirse a las cooperaciones reforzadas ha de tener lugar en el momento en que se establezcan; mientras que, para incorporarse a una cooperacin reforzada ya establecida, existen reglas particulares en los distintos pilares, que presuponen, conforme al marco general del art. 43 B TUE, el respeto a la decisin inicial y las decisiones tomadas en tal marco .

[13] En las letras e, f e i se contienen referencias especficas al mercado interior, a la cohesin econmica y social, a la libre competencia y al acervo de Schengen; en el art. 27 A existen referencias especficas en materia de poltica exterior y de seguridad comn.

[14] El art. 44 precisa que,

no obstante, si bien todos los

miembros del Consejo podrn participar en las deliberaciones, slo aquellos que representen a los Estados miembros participantes en dicha cooperacin tomarn parte en la adopcin de decisiones . Y, a continuacin, establece una serie de reglas para adecuar el clculo de mayoras a tal situacin. Por supuesto, los actos y decisiones adoptados en el marco de la cooperacin reforzada no formarn parte del acervo de la Unin ... vincularn nicamente a los Estados miembros que participen en ella y, en su caso, slo sern directamente aplicables en dichos Estados .

[15] Es significativo de los problemas que plantea el reconocimiento de competencias a la Unin en el mbito de la poltica exterior y de seguridad comn que el art. 27 B TUE prevea expresamente que las cooperaciones reforzadas en virtud del presente ttulo se referirn a la aplicacin (no a la adopcin) de una accin comn o de una posicin comn (no de los dems instrumentos previstos en el art. 12 TUE, que por su generalidad podran dar lugar a mayor margen de actuacin reforzada). a quienes No pretendieran referirse emprender a una cooperacin que tengan podrn cuestiones

repercusiones militares o repercusiones en el mbito de la defensa .

[16] En tal sentido puede interpretarse la letra d del art. 43 TUE, en cuanto impide que la cooperacin reforzada pueda referirse a los mbitos que sean competencia exclusiva de la Comunidad.

Leccin 3. La Unin Europea y los Estados Miembros

1. El procedimiento de adhesin de nuevos Estados 2. El estatuto de los Estados miembros 2.1. La participacin de los Estados miembros en la Unin. 2.2. La preservacin de los Estados miembros 2.3. El control de la Unin sobre los Estados miembros.

La unin y las Comunidades Europeas nacen del acuerdo de una serie de Estados formalizado mediante Tratados internacionales; el mismo procedimiento se sigue para su ampliacin y profundizacin. Por eso, no resulta inexacto afirmar que continan siendo los Estados, considerados en su conjunto, quienes ostentan formalmente el control del proceso de integracin, del mismo modo que es decisiva la mediacin de los Estados en la legitimacin de las instituciones y de las decisiones europeas. Pero lo cierto es que no puede desconocerse la dinmica propia adquirida por tal proceso y la autonoma que algunas de sus polticas y de sus instituciones han desarrollado respecto de la voluntad de los Estados miembros. Del mismo modo, la especfica naturaleza de la Unin y los avances en la integracin modifican hasta tal extremo el status jurdico de los Estados miembros que resulta simplificador atribuirles el seoro sobre la Unin, como si tras la incorporacin a la Unin continuaran siendo Estados soberanos en el mismo sentido y en la misma medida en que lo eran de acuerdo con su caracterizacin clsica. Ello queda de manifiesto, por ejemplo, en el hecho de que, sin perjuicio del respeto a la identidad propia de los Estados miembros, la Unin asuma cierto control sobre su carcter constitucional, as como con la indudable incidencia de las reformas de los Tratados sobre el ordenamiento constitucional de los Estados miembros, hasta el extremo de forzar en la prctica la reforma de sus constituciones. La aparicin de la nueva estatalidad abierta es, al mismo tiempo, condicin de posibilidad de la integracin europea y lmite asumido por los Estados que participan en ella. Slo en la medida en que se tengan en cuenta tales transformaciones en la condicin de los Estados para ser concebidos bajo la forma especfica de Estados miembros puede comprenderse cmo codeterminan el sentido de la Unin.

1. El procedimiento de adhesin de nuevos Estados

a) Tal procedimiento est regulado en el art. 49 TUE. Por supuesto, prev que la iniciativa corresponde al Estado que desee adherirse, pero impone dos condiciones bsicas: que se trate de un Estado europeo y que se atenga a los principios de la Unin: Cualquier Estado europeo que respete los principios enunciados en el apartado 1 del art. 6 podr solicitar el ingreso como miembro en la Unin. Dirigir su solicitud al Consejo ... Cmo se decide sobre tal solicitud est regulado a continuacin de manera escueta: El Consejo se pronunciar por unanimidad despus de haber consultado a la Comisin y previo dictamen conforme del Parlamento Europeo, el cual se pronunciar por mayora absoluta de los miembros que lo componen. Pese a la aparente simplicidad del proceso, es preciso reconocer, de un

lado, que toda ampliacin afecta necesariamente a los equilibrios institucionales de los Tratados originarios. De otro lado, la adhesin permite al nuevo Estado miembro incorporarse a polticas ya en marcha, algo que por lo comn slo puede hacerse paulatinamente. Por todo ello es preciso acordar, junto con el Tratado de Adhesin, un Acta de Adhesin que recoja las condiciones particulares de la adhesin y las adaptaciones correspondientes. Aunque la negociacin se produzca bajo la direccin del Consejo, los Tratados resultantes deben ser formalmente celebrados por el Estado que es admitido y por los anteriores Estados miembros, signatarios de los Tratados constitutivos de la Unin o progresivamente incorporados a ella. El art. 49 TUE seala, as, que las condiciones de admisin y las adaptaciones que esta admisin supone en lo relativo a los Tratados sobre los que se funda la Unin sern objeto de un acuerdo entre los Estados miembros y el Estado solicitante. Dicho acuerdo se someter a la ratificacin de todos los Estados contratantes, de conformidad con sus respectivas normas constitucionales. b) Tales Tratados de adhesin entraan, en definitiva, negociaciones de complejidad notable, que pueden ejemplificarse con la ltima ampliacin verificada diciembre hasta de ahora. El Consejo el Europeo marco del de Luxemburgo, de global de 1997, estableci proceso

ampliacin, que inclua a todos los pases candidatos. Este proceso comprende tres etapas consecutivas: La Conferencia Europea, que se reuni por vez primera en Londres el 12 de marzo de 1998, constituye un marco multilateral que abarca diez pases de Europa Central y Oriental (PECO), Chipre y Malta. Estos pases deben integrarse en la UE sobre la base de los mismos criterios y participan en las mismas condiciones en el proceso de adhesin. Con la ayuda de una estrategia de preadhesin especial, todos los candidatos deben estar en condiciones de aproximarse al mximo posible al acervo comunitario de la UE antes de su adhesin. La Comisin presenta informes al Consejo peridicamente (el primero a finales de 1998) sobre los progresos verificados, junto con recomendaciones para la apertura de las negociaciones de adhesin si procede. Las negociaciones de adhesin se inician con los pases recomendados por la Comisin, tienen lugar en conferencias bilaterales con cada uno de los pases candidatos y pueden concluir en distintos momentos. Tal proceso, como se sabe, culmina con la adhesin de diez pases el 1 de mayo del 2004, quedando pendientes para el ao 2007 la adhesin de Rumana y Bulgaria. c) El Tratado de Lisboa simplemente impone que de la solicitud de adhesin se informe al Parlamento Europeo y a los parlamentos nacionales y sustituye el dictamen conforme de aqul por una aprobacin que ya no exige expresamente la mayora absoluta. d) El ingreso en la Unin impone al nuevo Estado miembro asumir el Derecho comunitario vigente: no slo se compromete con los Tratados, sino que acepta conjuntamente todo el acervo comunitario, esto es, cuanta produccin normativa ha acumulado el Derecho comunitario desde sus inicios, incluida la jurisprudencia del Tribunal de Justicia y los principios que han sido consagrados por ella.

2. El estatuto de los Estados miembros

2.1. La participacin de los Estados miembros en la Unin.

a) Los Estados como seores de los Tratados

La posicin de los Estados en el Derecho internacional se caracteriza por la igualdad entre ellos. El art. 3 bis.2 del nuevo Tratado de Lisboa lo asume expresamente: la Unin respetar la igualdad de los Estados miembros ante los Tratados. Dejando a un lado otras expresiones de la igualdad entre los Estados, como la que conduce al complejo rgimen lingstico de la Unin, su

expresin fundamental tiene lugar en el momento de constituir la Unin mediante Tratado internacional, de adherirse a ella o de reformar sus Tratados; en todos esos supuestos se requiere la unanimidad de los Estados miembros. Justamente por eso se considera que la Unin tiene un fundamento de Derecho internacional y es, en esa medida, una organizacin internacional. Y, en efecto, conforme al art. 1 tanto del TUE como del TCE, son los Estados, como Altas Partes Contratantes, quienes por el presente Tratado constituyen entre s una Unin Europea o una Comunidad Europea 1 . En ese sentido se afirma que los Estados son los seores de los Tratados, determinan la organizacin de la Unin Europea y el mbito de sus competencias. A travs de la ratificacin de los Tratados conforme al orden constitucional de los Estados, dichos Tratados adquieren su posicin peculiar en el marco de cada ordenamiento nacional, de modo que el Derecho europeo toma cuerpo slo gracias a la decisin individual de cada Estado. Por lo dems, el TCE atribuye ciertas competencias no a las instituciones comunitarias, sino a los propios Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros actuando en cuanto tales; y ello no slo se refiere a la reforma de los Tratados (art. 48 TUE): los miembros del Comit Ejecutivo del Banco Central Europeo se eligen de comn acuerdo por los Gobiernos de los Estados miembros a nivel de Jefes de Estado o de Gobierno (art. 112 TCE), mientras que los jueces y los abogados generales del Tribunal de Justicia y los jueces del Tribunal de Primera Instancia sern designados de comn acuerdo por los Gobiernos de los Estados miembros (arts. 223 y 224 TCE); finalmente, la sede de las instituciones de la Comunidad ser fijada de comn acuerdo por los Gobiernos de los Estados miembros (art. 289 TCE). Este control de los Estados sobre la vida de la Unin debe completarse considerando la posibilidad de separacin por parte de un Estado. De acuerdo con el art. 51 TUE, el presente Tratado se concluye por un perodo de tiempo ilimitado; el art. 312 TCE tiene idntica redaccin. Al margen de una improbable disolucin de la Unin por acuerdo de todos sus miembros, la eventual separacin de un Estado miembro de la Unin debera producirse mediante la denuncia de los Tratados; pero stos no prevn, por el momento, tal supuesto. En la situacin actual, pues, sera preciso invocar la clusula rebus sic stantibus (si las circunstancias habidas en el momento de la celebracin de los Tratados hubieran cambiado en trminos no previsibles y ello hiciera la nueva situacin inaceptable para el Estado) o sencillamente la ltima ratio de la soberana estatal, por ms que tal decisin pudiera originar responsabilidad desde el punto de vista del Derecho internacional. Los dems Estados y la propia Unin podran invocar el incumplimiento de las obligaciones derivadas de los Tratados; el Estado separado se colocara frente a la Unin en una relacin de Derecho internacional. Resulta significativo que la cuestin de la retirada voluntaria de la Unin sea regulada y normalizada por el Tratado de Lisboa en trminos muy semejantes a los que ya recoga el Tratado constitucional (art. I- 60 ). En efecto, el Tratado de Lisboa inserta el artculo 49 A TUE, conforme al cual todo Estado miembro podr decidir, de conformidad con sus normas constitucionales, retirarse de la Unin (sin perjuicio de poder solicitar ulteriormente, por el procedimiento ordinario, de nuevo la adhesin, ap. 5), notificando su intencin al Consejo Europeo (ap. 2). La Unin negociar y celebrar con ese Estado un acuerdo que establecer la forma de su retirada, a partir de cuya entrada en vigor los Tratados dejarn de aplicarse al Estado de que se trate (ap. 3). Pero, aun cuando no se llegue a tal acuerdo, la retirada ser eficaz a los dos aos de la notificacin antes mencionada, salvo si el Consejo Europeo, de acuerdo con dicho Estado, decide por unanimidad prorrogar dicho plazo (ap. 3). Una regulacin de este tipo confirma la determinacin jurdica de la Unin, a la que resulta extraa la clsica consideracin existencial de la soberana estatal: la separacin deja de entenderse como un conflicto

vital para la Unin y el Estado miembro, para quedar reducida a un procedimiento jurdico. Al mismo tiempo debe destacarse que, as como el ingreso en la Unin supone un acuerdo entre los Estados, la retirada se establece en relacin directa entre el Estado afectado y la Unin. El derecho de secesin, pues, no debilita a la Unin, antes bien refuerza su autonoma respecto de los Estados que decidan seguir siendo miembros. Esta posibilidad de retirada voluntaria desempea un papel relevante en la Declaracin 1/2004 del Tribunal Constitucional espaol, de 13 de Diciembre, sobre la compatibilidad del Tratado constitucional con la Constitucin espaola. El Tribunal Constitucional relaciona su tarea de garanta previa de esta compatibilidad con la posibilidad de retirarse de la Unin; porque, si la incompatibilidad se apreciara una vez ratificado el Tratado, slo quedara al Estado que desee salvaguardar su orden constitucional la denuncia de los Tratados, la retirada de la Unin y la asuncin de la correspondiente responsabilidad internacional. Por eso, al cometido jurisdiccional propio de este Tribunal se le aade, en virtud de su ejercicio preventivo, una dimensin cautelar al servicio de la salvaguardia de la responsabilidad internacional del Estado. Se trata, en definitiva, de asegurar la supremaca de la Constitucin sin perjuicio alguno para esos compromisos, procurando evitar que la posible contradiccin entre una y otros haya de resolverse una vez integradas en el Ordenamiento las normas pactadas; esto es, cuando de la lgica de la supremaca de con la la Constitucin lgica del puedan derivar respeto a lo consecuencias incompatibles

internacionalmente acordado. Pero, de otro lado, la propia posibilidad de retirada es entendida en esta Declaracin como un reconocimiento explcito, por parte del Tratado, de la supremaca de la Constitucin en el mbito de los Estados. Porque, con tal regulacin, el Tratado constitucional estara anticipando una salida al eventual conflicto entre Constitucin estatal y Derecho comunitario que respeta la decisin soberana del Estado miembro que otorgue primaca a la primera. Y esa decisin a favor de la Constitucin estara garantizada por el propio Tribunal Constitucional.

b) La estatalidad abierta

Pero los Estados miembros no permanecen separados de la Unin que han creado, controlndola (en condiciones de igualdad) desde el exterior, sino que se integran en la misma. Ello se expresa mediante la referencia a la estatalidad abierta (Wahl), que alude a la vocacin de los Estados no slo de entablar relaciones internacionales como sujetos autnomos, sino tambin de suspender tal autonoma en beneficio de procedimientos de decisin colectivos. Las disposiciones a tal constitucionales estatalidad la que en son cada muy Estado otorgan diferentes: unas otras contienen fundamento mencionan abierta

expresamente

integracin

europea;

limitaciones cuantitativas o cualitativas a la correspondiente atribucin de competencias; algunas incluyen reglas especficas sobre la propia Unin, que debera ajustarse as a ciertos condicionamientos recogidos en las propias Constituciones nacionales. Dos buenos ejemplos de esa extrema diversidad son los arts. 93 CE y 23 de la Ley Fundamental alemana. Este segundo pretende garantizar, de un lado, que la transferencia de competencias a la Unin no afecte a la propia condicin estatal de Alemania y a los principios que caracterizan su Constitucin; de otro, que los derechos de soberana transferidos se ejerzan en Europa no slo respetando el principio de subsidiariedad, sino sobre todo en consonancia tambin con los postulados centrales de la Ley Fundamental: federalismo, democracia y Estado social de derecho, as como con una garanta de los derechos fundamentales sustancialmente equivalente a la que proporciona la Ley Fundamental. Con todo ello est

proponiendo la determinacin del Derecho europeo a partir de los clsicos principios constitucionales. El art. 93 CE, por su parte, se limita a permitir la transferencia de competencias derivadas de la Constitucin. Sin embargo, en una interpretacin que result discutida en algunos votos particulares, la Declaracin 1/2004 del Tribunal Constitucional, sobre la compatibilidad del Tratado constitucional con la Constitucin espaola, entendi que el art. 93 incorpora implcitamente lmites materiales a la integracin: La operacin de cesin del ejercicio de competencias a la Unin europea y la integracin consiguiente del Derecho comunitario en el nuestro propio imponen lmites inevitables a las facultades soberanas del Estado, aceptables nicamente en tanto el Derecho europeo sea compatible con los principios fundamentales del Estado social y democrtico de Derecho establecido por la Constitucin nacional. Por ello la cesin constitucional que el art. 93 CE posibilita tiene a su vez lmites materiales que se imponen a la propia cesin. Esos lmites materiales, no recogidos expresamente en el precepto constitucional, pero que implcitamente se derivan de la Constitucin y del sentido esencial del propio precepto, se traducen en el respeto de la soberana del Estado, de nuestras estructuras constitucionales bsicas y del sistema valores y principios fundamentales consagrados en nuestra Constitucin, en el que los derechos fundamentales adquieren sustantividad propia (art. 10.1 CE). Con ello, este precepto resulta dotado por el Tribunal Constitucional de un contenido similar al art. 23 de la Ley Fundamental alemana 2 . . Y es que, pese a la diversidad de tales disposiciones contenidas en las Constituciones nacionales, y en la medida en que conducen a un resultado compartido (la Unin Europea), es preciso atribuir a todas ellas un sentido homogneo. Ahora bien, una determinacin constitucional del Derecho europeo como la que pretenden el art. 23 de la Ley Fundamental alemn y la Declaracin 1/2994 del Tribunal Constitucional espaol no puede basarse exclusivamente en el Derecho de los Estados. Porque los presupuestos constitucionales para la participacin de un Estado en la Unin pueden condicionar su decisin de pertenecer a ella, pero slo limitadamente podrn determinar el sentido del proyecto conjunto, que est dotado de una vida propia. En tal sentido se deben interpretar las referencias contenidas en la leccin segunda a la interpretacin recprocamente conforme de Derecho europeo, de un lado, y tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros, de otro, y a la consiguiente formacin de una unin constitucional. El efecto de tal pertenencia para el Estado queda recogido, para el mbito de la Comunidad, por el art. 10 TCE: Los Estados miembros adoptarn todas las medidas generales o particulares apropiadas para asegurar el cumplimiento de las obligaciones derivadas del presente Tratado o resultantes de los actos de las instituciones de la Comunidad. Facilitarn a esta ltima el cumplimiento de su misin. Los Estados miembros se abstendrn de todas aquellas medidas que puedan poner en peligro la realizacin de los fines del presente Tratado. El TUE reconoce el mismo principio en el art. 11.2: los Estados miembros apoyarn activamente y sin reservas la poltica exterior y de seguridad de la Unin, con espritu de lealtad y solidaridad mutua (...) Se abstendrn de toda accin contraria a los intereses de la Unin o que pueda perjudicar su eficacia como fuerza de cohesin en las relaciones internacionales. La traduccin jurdica de esta necesidad de cooperacin leal se ha desarrollado al referirnos a la Unin como Comunidad de Derecho. Tambin expresa la superacin de las relaciones interestatales en el mbito del Derecho comunitario la inexistencia en ste de una clusula de reciprocidad; el Tribunal de Justicia ha rechazado su invocacin por cualquier Estado miembro para justificar su propio incumplimiento, pues los Tratados no se limitan a crear obligaciones recprocas. Tampoco admite el Tribunal que un Estado miembro pueda tomar unilateralmente medidas de defensa para prevenirse contra un posible incumplimiento de las normas de Derecho comunitario por parte de otro

Estado miembro. El Tratado de Lisboa formula expresamente el principio de cooperacin leal en el apartado 3 del artculo 3 bis: Conforme al principio de cooperacin leal, la Unin y los Estados miembros se respetarn y asistirn mutuamente en el cumplimiento de las misiones derivadas de los Tratados. Las especificaciones que aade son semejantes a las que hemos recogido de los Tratados vigentes.

2.2. La preservacin de los Estados miembros.

a) Identidad nacional

De acuerdo con el art. 6.3 TUE, la Unin respetar la identidad nacional de sus Estados miembros. La integracin europea estimula ciertamente la formacin y

consolidacin de una identidad comn que trasciende las fronteras estatales, especialmente a travs de los principios y objetivos de la Unin. En el pasado, la formacin y consolidacin de los Derechos nacionales fue decisiva en la consolidacin de las identidades culturales, y el Derecho europeo tiene en su mbito, sin duda, un efecto equivalente. La Unin se dota asimismo de una propia identidad cultural, por ejemplo, a travs de smbolos como el himno, la bandera o el da de la Unin. En esta poltica cultural de la Unin resulta importante especialmente la formacin de una verdadera opinin pblica de alcance europeo que pueda sustentar procesos democrticos supranacionales. Pero interesa ahora ms destacar que los Estados que han dado origen a la Unin disponen, por su parte, de diferentes identidades culturales histricamente determinadas. El art. 6.3 TUE subraya que la Unin no pretende sustituir las culturas nacionales existentes, tampoco atribuirse supremaca alguna sobre ellas, sino interrelacionarlas y enriquecerlas. La Unin no es ajena, por lo dems, al hecho de que, en los propios Estados conviven culturas diversas, y su carcter a veces transfronterizo puede ser incluso un estmulo para el proceso de integracin cultural europeo.

b) Identidad constitucional

La

identidad

de

los

Estados

es,

en

particular,

su identidad

constitucional. As se subraya en el apartado segundo del artculo 3 bis TUE que incorpora el Tratado de Lisboa: La Unin respetar la igualdad de los Estados miembros ante los Tratados, as como su identidad nacional, regional. Conforme al principio de autonoma institucional, el Derecho europeo respeta las singularidades del Derecho interno incluso cuando se trata de desarrollar y dar aplicacin a sus propias disposiciones. Por ello, al margen del respeto a los principios mencionados en el art. 6.1 TUE, caben y diferencias significativas entre y los sistemas polticos e regmenes institucionales de los Estados miembros: entre ellos existen monarquas repblicas, Estados federales centralizados, parlamentarios y presidencialistas ... En los singulares ordenamientos de los Estados perviven as particularidades no irrelevantes, que se corresponden con concepciones derivadas de la propia tradicin jurdica y arraigadas firmemente en ella. La garanta de tales singularidades frente a los procesos de integracin europea podra articularse, en su caso, incluso como control de constitucionalidad del Derecho comunitario, para cuyo tratamiento general nos remitimos al epgrafe ltimo de la leccin dcimotercera. Sin embargo, debe reconocerse desde un primer momento que tal preservacin no implica plena indiferencia del propio orden inherente a las estructuras fundamentales polticas y constitucionales de stos, tambin en lo referente a la autonoma local y

constitucional respecto de la integracin. La estatalidad abierta no slo permite la apertura a la integracin europea, que sera un fenmeno ajeno al propio ordenamiento constitucional. Antes bien, la integracin europea ha modificado la propia Constitucin del Estado por cauces ciertamente diferentes de los formalmente previstos al efecto. Que esa modificacin se ha producido es evidente, por ejemplo en Espaa, en cuanto se refiere a los equilibrios sea entre Gobierno y Cortes Generales en la produccin normativa, sea entre Estado y Comunidades Autnomas en la distribucin efectiva de competencias. En la medida en que competencias atribuidas a las Comunidades Autnomas o sometidas a reserva de parlamento pasan a ser ejercidas por la Unin, en de cuyo los preponderante Gobiernos Consejo estatales, se el sientan los equilibrio representantes

constitucionalmente previsto se altera de modo sustancial. Tambin se ve afectada la sujecin del juez a la Ley (art. 117 CE), en la medida en que la aplicacin preferente del Derecho comunitario puede llevarle a inaplicar la ley nacional. Otro tanto cabe decir de la denominada parte dogmtica de la Constitucin. No se trata slo de que, como veremos, frente a la Unin Europea, que debe atenerse al respeto de los derechos fundamentales, no quepa invocarlos en los precisos trminos en los que estn garantizados en las Constituciones estatales, y de que eso mismo pueda extenderse a los poderes del Estado en cuanto actan aplicando el Derecho comunitario. Ms en general, la determinacin comunitaria de la poltica econmica de los Estados afecta a la posibilidad misma de desarrollar tareas pblicas previstas por la Constitucin, especialmente en garanta de la efectividad de los derechos fundamentales. Por todo ello, parece pecar de una perspectiva no poco formalista la Declaracin del Tribunal Constitucional de 1 de julio de 1992, cuando afirma que el artculo 93 CE no permite, mediante Tratado, contrariar o rectificar mandatos o prohibiciones contenidos en la Norma Fundamental, pues ni tal precepto es cauce legtimo para la reforma implcita o tcita constitucional, ni podra ser llamada atribucin del ejercicio de competencias, en coherencia con ello, una tal contradiccin, a travs del tratado, de los imperativos constitucionales. La vigencia de stos no evita que sea preciso atender igualmente a las muy diferentes condiciones en las que se desarrolla su eficacia normativa. En este sentido, la Declaracin del Tribunal Constitucional 1/2004, de 13 de Diciembre, resulta ms conforme con la realidad cuando constata: Producida la integracin debe destacarse que la Constitucin no es ya el marco de validez de las normas comunitarias, sino el propio Tratado cuya celebracin instrumenta la operacin soberana de cesin del ejercicio de competencias derivadas de aqulla, aunque aade que la Constitucin exige que el Ordenamiento aceptado como consecuencia de la cesin sea compatible con sus principios y valores bsicos. El dictamen del Consejo de Estado sobre modificaciones de la Constitucin espaola, emitido en febrero de 2006, se refiere con detalle a algunas de las transformaciones que provoca en el orden constitucional la emergencia del nuevo ordenamiento, por ejemplo en cuanto se refiere a la vinculacin del juez a la ley (artculo 117 CE) o a los equilibrios entre Gobierno y Cortes Generales y entre Estado y Comunidades Autnomas. En tal contexto, recurrentemente se ha defendido la necesidad de adaptar el Derecho constitucional al desarrollo ad hoc de que la integracin aseguren los europea, especialmente para compensar los mencionados desequilibrios institucionales mediante modificaciones originarios principios constitucionales de los Estados (por ejemplo, el rgimen parlamentario y el principio de autonoma) puestos en peligro por la integracin europea. Sin embargo, en la medida en que el poder efectivo de decisin se haya desplazado hacia la propia Unin, la eficacia de tales reformas ceidas al mbito del Estado ser limitada. Para poder preservar los principios constitucionales en los Estados sera preciso configurar la propio Unin Europea conforme a ellos; algo que, por ejemplo con referencia al principio democrtico, no parece haberse

abordado con decisin suficiente. Ello no significa, en cualquier caso, que sean irrelevantes las reformas constitucionales emprendidas por algunos Estados para garantizar el derecho de concurso del Parlamento y, en su caso, de los entes territoriales, cuando el Consejo aborda materias que en el mbito interno seran de su competencia. En Espaa, donde no se ha emprendido De un reforma el constitucional del en alguna en este que sentido, las compensaciones ideadas al efecto resultan insatisfactorias. lado, reforzamiento y Parlamento Gobierno el proviene de la parlamentarismo integracin es coherente con la modificacin de las relaciones polticas entre Gobierno llamado racionalizado del Estado de partidos, que en Espaa ha conducido, en trminos cuya valoracin ahora no procede, a una preeminencia apenas matizada del mismo en la direccin poltica del Estado. La Comisin Mixta (Congreso- Senado) de la Unin Europea es regulada por la Ley 8/1994, que le atribuye el fin de que las Cortes Generales tengan la participacin adecuada en las propuestas legislativas elaboradas por la Comisin Europea (art. 1). Pero despliega fundamentalmente una actividad de informacin y control, y carece por su propia naturaleza de capacidad para adoptar resoluciones que vinculen al Gobierno 3 . De otra parte, y dando por descontado lo insatisfactorio de la representacin territorial que hoy por hoy proporciona el Senado (art. 69 CE), la constitucin de una Conferencia para Asuntos Relacionados con las Comunidades Europeas (regulada por Ley desde 1997) tampoco ha logrado articular eficazmente la participacin de las Comunidades Autnomas en los asuntos de su inters, por ejemplo cuando se trata de la elaboracin de disposiciones que habrn de ser ejecutadas por la administracin autonmica; se ha convertido, ms bien, en un mecanismo para que el Gobierno de la nacin transmita informacin a las Comunidades Autnomas. Por su parte, las Conferencias Sectoriales, como rganos de cooperacin entre la administracin del Estado y las administraciones autonmicas, constituyen una red asistemtica de actividad irregular; por lo dems, centran su actividad en la ejecucin de las polticas comunitarias, y no tanto en la llamada fase ascendente o de elaboracin de las posiciones que el representante del Estado debe defender en el proceso de formacin del Derecho europeo. El Comit de las Regiones, que se estudiar en una prxima leccin, carece de eficacia suficiente como para compensar este dficit. En definitiva, a la espera de que una reforma constitucional configure mecanismos eficaces de participacin en la formacin de la voluntad del Estado (en particular a travs del Senado), las Comunidades Autnomas han buscado la defensa de sus intereses al margen de las vas institucionales previstas en el Derecho interno, en concreto a travs de la apertura de Oficinas y Delegaciones en Bruselas.

c) Identidad estatal

La

garanta

de

la

identidad

de

los

Estados

implica igualmente

preservarlos en cuanto Estados. A ello alude tambin el artculo 93 CE, segn el Dictamen del Consejo de Estado de 21 de Octubre de 2004 (relativo al nuevo Tratado Constitucional), cuando se refiere a la atribucin de competencias y no de las competencias: No cabe una atribucin en bloque o global de la totalidad de las competencias que supusiera un vaciamiento de las estatales o la quiebra de la pervivencia de la organizacin poltica del Estado. Esta salvaguarda de la estatalidad corresponde en primer lugar al propio Estado soberano, en su caso invocando el derecho de secesin, al que ya nos hemos referido.

Entretanto la garanta de estatalidad se reduzca a una genrica preservacin del contenido esencial de la soberana, hay que reconocer que ste resulta cuando menos impreciso. Pero, en principio, tampoco queda puesto en cuestin por la integracin europea.

Si la soberana se identifica, en efecto, con la decisin sobre el alcance territorial y personal de la propia competencia, observa Dez- Picazo que las adquisiciones y prdidas territoriales de cada Estado miembro repercuten automticamente sobre la Unin 4 ; y, del mismo modo, corresponde a cada uno de los Estados miembros actuando de manera independiente, no a la Unin Europea en cuanto tal, determinar quien es ciudadano de esta ltima (...) es cada Estado miembro, al regular su propia nacionalidad, quien indirectamente est tambin determinando quin es ciudadano europeo. La clsica caracterizacin del Estado a travs del monopolio del uso legtimo de la coaccin fsica tambin se preserva, en cuanto la Unin carece de medios propios de ejecucin. Tal garanta de estatalidad puede reconocerse tambin, por ejemplo, cuando el Derecho comunitario, pese a estarle atribuida la correspondiente competencia, exige el consentimiento del Estado para adoptar decisiones que, a juicio de ste, comprometan decisivamente su especificidad como Estado. A este fin sirve la regla de la unanimidad. Esto se aprecia especialmente en materia de Poltica Exterior y de Seguridad Comn, cuando el art. 23.1 TUE seala que el Consejo adoptar por unanimidad las decisiones que se rijan por el presente ttulo. El Estado que se abstenga, no impidiendo de ese modo la adopcin de tales decisiones, podr eludir la obligacin de aplicar la decisin (aunque se abstendr de cualquier accin que pudiera obstaculizar o impedir la accin de la Unin basada en dicha decisin), y los dems Estados miembros respetarn su posicin. Incluso en los limitados casos en los que cabe decisin por mayora cualificada (art. 23.2), si un miembro del Consejo declarase que, por motivos importantes y explcitos de poltica nacional, tiene la intencin de oponerse a la adopcin de una decisin que se deba adoptar por mayora cualificada, no se proceder a la votacin. El Consejo, por mayora cualificada, podr pedir que el asunto se remita al Consejo Europeo para que decida al respecto por unanimidad. En el mbito del primer pilar o pilar comunitario, el compromiso de Luxemburgo (1966), sin estar formalmente recogido en el Derecho comunitario, prev que, si un Estado entiende afectados intereses muy importantes, se evite la decisin por mayora y se busque la unanimidad; el compromiso de Ioannina (1994) prevea un mecanismo para reforzar en tales casos la posibilidad de formar minoras de bloqueo, que se consolidan con la nueva ponderacin de votos en el Tratado de Niza. Del mismo modo, la garanta de la estatalidad se puede apreciar en ciertas reservas de competencia que se realizan a favor de los Estados miembros, especialmente para situaciones extremas. En el primer pilar, el art. 296 TCE seala que ningn Estado miembro estar obligado a facilitar informacin cuya divulgacin considere contraria a los intereses esenciales de su seguridad, y que todo Estado miembro podr adoptar las medidas que estime necesarias para la proteccin de los intereses esenciales de su seguridad y que se refieran a la produccin o al comercio de armas, municiones y material de guerra. Conforme al art. 297 TCE, se acepta que un Estado miembro pueda verse obligado a adoptar las medidas necesarias en caso de graves disturbios internos que alteren el orden pblico, en caso de guerra o de grave tensin internacional que constituya una amenaza de guerra, o para hacer frente a las obligaciones contradas por el mismo para el mantenimiento de la paz y la seguridad internacional 5 . La reserva de competencia a veces se verifica mediante la exclusin del control judicial comunitario, cuyo Derecho pierde as la capacidad de determinar la accin de los Estados. Por ejemplo, todo el mbito de la poltica exterior y de seguridad queda al margen del control judicial, y el art. 35.5. TUE seala: El Tribunal de Justicia no ser competente para controlar la validez o proporcionalidad de operaciones efectuadas por la polica u otros servicios con funciones coercitivas de un Estado miembro, ni sobre el ejercicio de las responsabilidades que incumben a los Estados miembros respecto al mantenimiento del orden pblico y la

salvaguardia de la seguridad interior. El 68.2 TCE indica que el Tribunal de Justicia no tendr en ningn caso competencia alguna sobre las medidas o decisiones adoptadas con arreglo al punto 1 del art. 62 (medidas encaminadas a garantizar la ausencia de controles sobre las personas en el cruce de las fronteras interiores, tanto de los ciudadanos de la Unin como de los nacionales de terceros pases) relativas al mantenimiento del orden pblico y a la salvaguardia de la seguridad interior. Con carcter ms general, el nuevo Tratado de Lisboa establece que la Unin ... respetar las funciones esenciales del Estado, especialmente las que tienen por objeto garantizar su integridad territorial, mantener el orden pblico y salvaguardar la seguridad nacional (art. 3 bis.2); y no slo mantiene las mismas excepciones al control judicial, sino que contiene ochenta y cinco veces la palabra unanimidad. 2.3. El control de la Unin sobre los Estados miembros.

a) El respeto de los Estados a los principios de la Unin.

No se trata ahora de exponer los procedimientos por los que se asegura la primaca del Derecho comunitario y su correcto cumplimiento en los Estados, algo que corresponde a la vida ordinaria de una Comunidad de Derecho y que difcilmente afectar a rasgos caracterizadores esenciales de los Estados miembros. Interesan aqu los especficos mecanismos de control que la Unin asume sobre el respeto de stos a los principios, de naturaleza materialmente constitucional, que son propios de la Unin. Tal control de la Unin se proyecta as sobre el rgimen constitucional de los Estados miembros, y puede suponer una cierta injerencia en su soberana. Tal control, dejando a un lado el que se verifica ex ante al valorar las solicitudes de adhesin, opera como sancin para aquellos Estados que, perteneciendo a la Unin, violen sus principios, pero tambin como sistema de prevencin frente a aquellos Estados miembros en los que haya riesgo de que puedan ser violados. Entre ambos mecanismos no existe, en principio, relacin alguna; cabe constatar la existencia de una violacin grave y persistente (art. 7.2 TUE) de los principios recogidos en el art. 6.1 TUE aunque previamente no se haya apreciado un riesgo claro de grave violacin (art. 7.1 TUE). La decisin al respecto, que en ambos casos corresponde al Consejo, tiene naturaleza poltica; dado que el riesgo y la violacin constatados deben ir ms all de situaciones individuales y alcanzar la dimensin de un problema sistemtico, slo cabe un enfoque poltico general. Significativamente, el control del Tribunal de Justicia slo se refiere (art. 46 e TUE) a las disposiciones exclusivamente procedimentales contenidas en el art. 7 (pronuncindose el Tribunal de Justicia a peticin del Estado miembro de que se trate y en el plazo de un mes a partir de la fecha de la constatacin del Consejo prevista en dicho artculo).

b) El control represivo

La posibilidad de ampliacin de la Unin Europea a los Estados del Este, cuyo orden constitucional no se consideraba suficientemente asentado, provoc la introduccin en el Tratado de Amsterdam de un sistema sancionador TUE. El procedimiento de sancin consta de dos fases: La constatacin de la existencia de la situacin de la violacin grave y persistente de dichos principios. La institucin que decide si existe tal situacin es el Consejo reunido en su formacin de Jefes de Estado y de Gobierno; se requiere la unanimidad (art. 7.2 TUE), naturalmente sin contar con el voto del Estado implicado. La propuesta para reunir el Consejo ha de interno frente a una eventual violacin grave y persistente de los principios contemplados en el apartado 1 del art. 6

ser realizada por un tercio de los Estados miembros o por la Comisin, y requiere el previo dictamen conforme del Parlamento Europeo; ste decide por mayora de dos tercios de los votos emitidos que representen la mayora de los miembros que lo componen (art. 7.6 TUE). El Estado miembro contra quien se ha abierto el procedimiento debe ser invitado a presentar sus observaciones (art. 7.2 TUE) La adopcin de la sancin. Se rige por lo dispuesto en los apartados 3, 4 y 5 del art. 7 del TUE: 3. Cuando se haya efectuado la constatacin contemplada en el apartado 2, el Consejo podr decidir, por mayora cualificada, que se suspendan determinados derechos derivados de la aplicacin del presente Tratado (tambin derivados de la aplicacin del TCE, cfr. art. 309 TCE) al Estado miembro de que se trate, incluidos los derechos de voto del representante del gobierno de dicho Estado miembro en el Consejo. Al proceder a dicha suspensin, el Consejo tendr en cuenta las posibles consecuencias de la misma para los derechos y obligaciones de las personas fsicas y jurdicas. Las obligaciones del Estado miembro de que se trate derivadas del presente Tratado continuarn, en cualquier caso, siendo vinculantes para dicho Estado. 4. El Consejo podr decidir posteriormente, por mayora cualificada, la modificacin o revocacin de las medidas adoptadas como respuesta a cambios en la situacin que motiv su imposicin. 5. A los efectos del presente artculo, el Consejo decidir sin tener en cuenta el voto del representante del gobierno del Estado miembro de que se trate. Las abstenciones de miembros presentes o representados no impedirn la adopcin de las decisiones contempladas.

c) El control preventivo

A principios del ao 2000, cuando la Unin contaba con quince Estados, catorce de ellos quisieron sancionar el hecho de que el llamado Partido Liberal, orientado por principios entrado en el Gobierno de xenfobos y extremistas, hubiera en coalicin con el Partido Austria

Conservador. El mecanismo sancionador introducido por el Tratado de msterdam estaba previsto slo para casos de violacin persistente y sistemtica de los derechos fundamentales, y por tanto no era aplicable. Los catorce Estados impusieron sanciones unilaterales, pero concertadas, y congelaron las relaciones con Viena. Finalmente, un Comit compuesto por tres personalidades (los tres sabios conforme a la terminologa usual en la jerga comunitaria) elaboraron un informe que, adems del levantamiento de las sanciones, recomendaba la introduccin en el TUE de un procedimiento de prevencin y de supervisin. El apartado 1 del art. 7 del TUE introducido con el Tratado de Niza dispone: A propuesta motivada de un tercio de los Estados miembros, del Parlamento Europeo o de la Comisin, el Consejo, por mayora de cuatro quintos de sus miembros y previo dictamen conforme del Parlamento Europeo, podr constatar la existencia de un riesgo claro de violacin grave por parte de un Estado miembro de los principios enunciados en el apartado 1 del art. 6 y dirigirle recomendaciones adecuadas. Antes de proceder a esta constatacin, el Consejo oir al Estado miembro de que se trate y, con arreglo al mismo procedimiento, podr solicitar a personalidades independientes que presenten en un plazo razonable un Informe sobre la situacin en dicho Estado miembro. El Consejo comprobar de manera peridica si los motivos que le han llevado a tal constatacin siguen siendo vlidos.

[1] El Tratado de Lisboa no modifica este extremo. Una redaccin bien diferente era la dada por el art. I- 1.1 del Tratado constitucional, bajo la rbrica Creacin de la Unin: La presente Constitucin, que nace de la voluntad de los ciudadanos y de los Estados de Europa de construir un futuro comn, crea la Unin Europea, a la que los

Estados

miembros

atribuyen

competencias

para

alcanzar sus

objetivos comunes. No se trataba ya de que los Estados mediante Tratado crearan la Unin; la Unin sera creada por obra del Derecho, de la Constitucin, y la voluntad determinante al efecto ya no era slo de los Estados, sino de los ciudadanos y de los Estados. El cambio de redaccin del art. 1 no afectaba, sin embargo, a la naturaleza jurdica del Tratado constitucional, cuyas disposiciones sobre ratificacin y reforma lo mantenan bajo el seoro de los Estados.

[2] El Consejo de Estado espaol, en un dictamen emitido en febrero de 2006 con ocasin de una propuesta de reforma de la Constitucin que el Gobierno someti a su consideracin, entiende necesario insertar de forma expresa una clusula europea que dote de carcter normativo a la voluntad de participar en los procesos de integracin, a la vez que fije lmites a tal proceso y establezca la necesidad de su autorizacin por las Cortes Generales. El dictamen propone el siguiente nuevo artculo 93 bis: 1. Espaa participa en el proceso de integracin europea y, con este fin, el Estado espaol, sin mengua de los principios consagrados en el Ttulo Preliminar, coopera con los dems Estados miembros a travs de instituciones comunes en la formacin de una unin comprometida con el Estado de Derecho, la democracia y los derechos fundamentales. 2. La prestacin del consentimiento para la ratificacin de los tratados a travs de los que se lleva a cabo la participacin de Espaa en la integracin europea requerir la previa autorizacin de las Cortes Generales por mayora absoluta de ambas Cmaras. Si no hubiera acuerdo entre ambas, el Congreso, por mayora de tres quintos, podr autorizar la celebracin de dichos tratados. 3.Dentro del marco establecido en el apartado 1, los tratados de la Unin Europea y las normas emanadas de sus instituciones en el ejercicio de sus competencias sern aplicables en Espaa en los trminos definidos por el propio Derecho de la Unin.

[3] La Resolucin de las Mesas del Congreso de los Diputados y del Senado que desarrolla la ley prev que la Comisin acuerde remitir algn asunto al debate en el Pleno de una de las Cmaras, que en tal caso ejercera sus competencias constitucionales.

[4] No desmienten este hecho las especificaciones del art. 299 TCE sobre su mbito de aplicacin territorial, especialmente en relacin con territorios geogrficamente no europeos (especialidades en relacin con los departamentos franceses de ultramar, las Azores, Madeira y las islas Canarias; rgimen especial de asociacin de una serie de pases y territorios de ultramar) o de extraordinaria peculiaridad jurdica (como las islas land, las islas del Canal y la isla de Man).

[4] En tal supuesto, los Estados miembros se consultarn a fin de adoptar de comn acuerdo las disposiciones necesarias para evitar que el funcionamiento del mercado comn resulte afectado por tales medidas. Adems, tales medidas quedan sujetas al control jurisdiccional ordinario en el mbito del pilar comunitario; e incluso la Comisin o cualquier Estado miembro podr recurrir directamente al Tribunal de Justicia si considera que otro Estado miembro abusa de las facultades previstas en los artculos 296 y 297; el Tribunal de Justicia resolver a puerta cerrada (art. 298 TCE).

Leccin 4. El sistema competencial de la Unin Europea

1. El principio de atribucin 1.1. El sentido del principio 1.2. Tipos de competencias 1.3. Controles sobre el respeto a la distribucin de competencias 2. El principio de subsidiariedad 3. El principio de proporcionalidadd 4. Las competencias materiales de la Unin Europea: una visin de conjunto

1. El principio de atribucin
1.1. El sentido del principio a) Formulacin del principio de atribucin Conforme al art. 6.4 TUE, la Unin se dotar de los medios necesarios para alcanzar sus objetivos y para llevar a cabo sus polticas. Pero la expresin se dotar no implica que la Unin pueda decidir por s misma la asuncin de nuevas competencias al margen de las previstas en los Tratados: los objetivos de la Unin se alcanzarn conforme a las disposiciones del presente Tratado, en las condiciones y segn los ritmos previstos (art. 2 TUE). Por su parte, el art. 5 TUE limita las posibilidades de accin de cada institucin a las competencias que los Tratados le hayan atribuido: El Parlamento Europeo, el Consejo, la Comisin, el Tribunal de Justicia y el Tribunal de Cuentas ejercern sus competencias en las condiciones y para los fines previstos por los Tratados 1 . En cualquier caso, la ms precisa referencia normativa al principio de atribucin sigue siendo, por ahora, el art. 6 TCE: La Comunidad actuar dentro de los lmites de las competencias que le atribuye el presente Tratado y de los objetivos que ste le asigna 2 . En virtud de este

principio de atribucin, cada norma de Derecho derivado ha de basarse en un artculo especfico, que se denomina base jurdica de la legislacin, y cuya mencin constituye una formalidad esencial para la validez del acto. Ocurre, sin embargo, que, aunque las competencias de la Unin necesiten un apoyo en los Tratados, ste puede ser indirecto (es el caso de las llamadas competencias implcitas). Y, a veces, los Tratados no definen las competencias aludiendo a su alcance material, sino a los fines que su ejercicio debe lograr (atribucin funcional de competencias); teniendo en cuenta que la consecucin de un fin deja abierta de ordinario la posibilidad de utilizar medios muy diversos, la determinacin de las competencias efectivamente asumidas reposa sobre el juicio de la propia Unin acerca de su idoneidad para obtener el fin propuesto; la eleccin de un medio no excluye, por lo dems, que ulteriormente se pueda proponer otro distinto, con la que las competencias de la Unin pueden ir creciendo sin que se haya alterado su base jurdica. 3 b) Competencias implcitas Si bien las competencias de la Comunidad le son conferidas, en principio, de forma explcita por los Tratados, el Tribunal de Justicia considera que en ciertos casos derivan implcitamente de los textos del Tratado o de la economa general de dichos textos. Se trata, en particular, de los casos en que estas competencias son necesarias para alcanzar los objetivos fijados por los Tratados, sobre todo en el mbito

de las relaciones exteriores. c) La atribucin funcional de competencias (arts 94, 95 y 308 TCE) El mtodo funcional de atribucin de competencias previsto en los tratados iniciales, que supone la existencia de disposiciones que confieren a la Comunidad unas competencias funcionales para cumplir sus objetivos (concretamente los artculos 94, 95 y 308 del TCE), aunque es menos preciso que el mtodo de reparto por materias, permite sin embargo cierta adaptacin de las competencias de la Unin a los nuevos retos que surgen al realizar los objetivos de los tratados, sin necesidad de recurrir a un procedimiento pesado, como es la revisin de los tratados. Los artculos 94 y 95 del TCE permiten a la Comunidad aprobar directivas o medidas para aproximar las disposiciones legislativas, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros que tienen una incidencia directa en la creacin o el funcionamiento del mercado comn o que tienen por objeto esa creacin y ese funcionamiento. El Tribunal ha recordado que el art. 95 del TCE no otorga al legislador comunitario ninguna competencia general para reglamentar el mercado interior y que toda medida adoptada en virtud de esta disposicin debe tener efectivamente como finalidad la mejora de las condiciones de creacin y funcionamiento del mercado interior. El art. 308 del TCE permite a la Comunidad adoptar (por unanimidad de los miembros del Consejo) las medidas necesarias para alcanzar los objetivos de la Comunidad en el funcionamiento del mercado comn, cuando el Tratado haya previsto esos objetivos sin haber previsto los poderes de actuacin necesarios para cumplirlos (cuando una accin de la Comunidad resulte necesaria para lograr, en el funcionamiento del mercado comn, uno de los objetivos de la Comunidad, sin que el presente Tratado haya previsto los poderes de accin necesarios al respecto, el Consejo, por unanimidad, a propuesta de la Comisin y previa consulta al Parlamento Europeo, adoptar las disposiciones pertinentes.). El Tribunal ha recordado que este artculo no puede utilizarse ni para ampliar las competencias de la Comunidad ms all del marco establecido en los tratados, ni para armonizar las legislaciones de los Estados miembros en los mbitos en los que las disposiciones del Tratado por las que se atribuye la competencia a la Comunidad prohban hacerlo 4 . Algunos critican estas disposiciones con el argumento de que, al tener una redaccin excesivamente amplia, permiten que la Comunidad rebase las competencias atribuidas por los tratados. Sin embargo, aunque es verdad que, debido a su carcter funcional, esas disposiciones tienen, por naturaleza, un mbito de aplicacin extenso y pueden afectar a ciertos campos reservados, en trminos generales, a los Estados miembros, gracias a tales disposiciones ha habido un desarrollo dinmico de la Comunidad y se han llevado a cabo determinadas polticas fundamentales del Tratado, por ejemplo, el mercado interior. d) El sistema general de atribucin de competencias En sucesivas reformas de los Tratados, se ha ido completando el sistema de delimitacin por objetivos con una delimitacin por materias (bien mediante una lista positiva de materias, o bien por exclusiones especficas de competencia) en los mbitos en los que se ha hecho necesaria una mayor precisin. Se trataba, principalmente, de los mbitos en los que se atribuan nuevas competencias a la Comunidad o de aqullos en los que la norma de la mayora cualificada sustitua a la de la unanimidad. El actual sistema de delimitacin de competencias, fruto de las reformas sucesivas del Tratado que han ido acompaando exigencias: la la construccin comunitaria, pretende conciliar dos

necesidad de precisin en la delimitacin de las competencias con la flexibilidad necesaria para permitir a la Unin adaptarse a los nuevos desafos y responder mejor a las expectativas de los ciudadanos. Todo ordenamiento constitucional que establece un sistema federal o con un

fuerte componente regional busca encontrar este equilibrio de una u otra forma, pero no existe un sistema ideal de delimitacin de competencias. En todos los textos constitucionales existentes existen zonas grises, y los tribunales constitucionales tienen que dirimir las cuestiones relativas a conflictos de competencias que se originan. Uno de los problemas que se plantean con ms frecuencia en relacin con el sistema de delimitacin de competencias legislativas es su falta de claridad. Esta crtica podra tener varios motivos: la introduccin, al hacerse las sucesivas modificaciones de los tratados, de disposiciones redactadas a menudo de forma compleja como consecuencia de transacciones polticas; la falta de claridad de la redaccin de ciertas disposiciones; el hecho de que el Tratado no defina con claridad ni el sistema de delimitacin de competencias, ni lo principios que rigen esa delimitacin, ni los tipos de competencia de los que dispone la Unin, ni los mbitos que corresponden a cada tipo; por ltimo, los nuevos mtodos abiertos de coordinacin, al fijar unos objetivos sin tener en cuenta el reparto de competencias, contribuyen a la mala comprensin del sistema y a dar la impresin de que las competencias de la Comunidad son muy amplias cuando no es el caso. La imprecisa definicin de ciertas disposiciones de atribucin de competencias tiene como consecuencia, segn algunos, que la Unin acte en mbitos en los que no tiene atribuciones, invadiendo as las competencias de los Estados miembros. 1.2. Tipos de competencias. a) Competencias normativas Las competencias legislativas que tienen la Unin y la Comunidad son de tres tipos: exclusivas, compartidas y complementarias. A falta de una definicin en el Tratado , podran definirse de la siguiente forma: 5 Competencias exclusivas: La Unin y la Comunidad tienen una competencia exclusiva cuando son las nicas en poder adoptar normas en un mbito. Est excluida toda intervencin de los Estados miembros, salvo previa habilitacin de las Instituciones comunitarias o cuando existan lagunas que haya que colmar. Competencias compartidas: A esta categora pertenece la mayor parte de las competencias de la Unin y de la Comunidad. Se trata de mbitos en los que los Estados miembros pueden legislar siempre que la Unin o la Comunidad no hayan ejercido su competencia adoptando normas, lo que podran hacer con pleno derecho. Una vez que la Unin o la Comunidad legislan en el mbito de que se trate, los Estados miembros slo pueden prescribir en el mbito al que se aplique dicha legislacin las normas de desarrollo correspondientes, y la normativa legislativa aprobada tiene prelacin sobre la de los Estados miembros. La competencia de la Comunidad se convierte as en exclusiva en virtud de su ejercicio. Competencias complementarias: Se trata de mbitos en los que la competencia de la Unin y de la Comunidad se limita a completar o apoyar la accin de los Estados miembros, o a adoptar medidas de fomento o de coordinacin de dicha accin. La facultar de adoptar normas legislativas en estos mbitos queda esencialmente en manos de los Estados miembros y la intervencin de la Comunidad no puede tener como consecuencia excluir la de los Estados miembros. Competencias de los Estados miembros: Se trata, bien de mbitos no previstos en el Tratado, que por tanto, en virtud del principio de competencias por atribucin, no entran dentro de las competencias de la UE ni de la CE y siguen siendo competencia de los Estados miembros, bien de mbitos en los que los Tratados excluyen expresamente la competencia de la Unin o reconocen expresamente la competencia de los Estados miembros, o bien de mbitos en los que el Tratado prohbe a la Unin y a la Comunidad legislar. En determinados casos, el Tratado limita el ejercicio de las competencias de los Estados miembros y les impone obligaciones que deben respetar (por ejemplo la prohibicin de discriminacin por motivos de nacionalidad, la prohibicin de conceder ayudas pblicas incompatibles con el mercado comn, etc.).

b) Competencias de ejecucin y aplicacin En el sistema del Tratado, la norma general es que las competencias de ejecucin y aplicacin de las normas legislativas corresponden a los Estados miembros con arreglo a sus respectivas normas constitucionales, respetando los Tratados y bajo control de la Comisin, de los tribunales nacionales y del Tribunal de Justicia. La Comunidad slo ejerce estas competencias con carcter subsidiario, en particular cuando hay que garantizar cierta homogeneidad en la aplicacin del Derecho derivado. 1.3. Controles sobre el respeto a la distribucin de competencias a) Como no existe un sistema ideal de reparto de competencias, siempre habr conflictos de competencia. En ese sentido, resulta esencial reforzar los controles para garantizar el cumplimiento de la delimitacin de competencias, incluido el principio de subsidiariedad. En estos momentos existen dos tipos de control del cumplimiento de la delimitacin de competencias: - - Control poltico: la cuestin de si los Tratados otorgan o no competencias a la Unin para actuar en un caso concreto depende en gran medida de las Instituciones de la Unin que participan en el proceso legislativo. En efecto, cada Institucin tiene que actuar respetando las competencias por atribucin. Los gobiernos de los Estados miembros, los parlamentos nacionales y la opinin pblica pueden ejercer tambin este control en un grado ms limitado cuando fiscalizan las posiciones adoptadas por los representantes de sus gobiernos en el Consejo. Cada Parlamento nacional ejerce dicho control nicamente en la medida en que puede controlar o influir en la posicin de su Gobierno en las Instituciones comunitarias. - - Control jurisdiccional: por medio de recursos ante el Tribunal de Justicia. El control por parte del Tribunal de Justicia tiene un amplio alcance para el Tratado CE, limitado para el Ttulo VI del TUE e inexistente para el Ttulo V del TUE. b) El problemtico control de las jurisdicciones constitucionales estatales Lo cierto es, sin embargo, que ese control jurisprudencial a cargo del Tribunal de Justicia no siempre se ha considerado satisfactorio. A fin de compensar sus insuficiencias, la sentencia del Tribunal Constitucional Federal alemn sobre el Tratado de Mastrique pretende adjuntar un nuevo control, ahora residenciado ante la jurisdiccin constitucional de los Estados. Tan slo la (hasta ahora indita) aplicacin concreta de este razonamiento del Tribunal Constitucional alemn a un caso particular permitir ver si Alemania se sustrae, y en qu medida, a la primaca del Derecho comunitario y a la competencia exclusiva del Tribunal de Justicia para declarar la nulidad de los actos jurdicos comunitarios. El Tribunal Constitucional alemn, en efecto, escinde el alcance de los Tratados en dos aspectos, de Derecho comunitario y de Derecho interno. El control de adecuacin del Derecho derivado al Derecho de los Tratados correspondera en principio al Tribunal de Luxemburgo. Pero la validez en Alemania de dicho Derecho derivado procede de su adecuacin a la Ley nacional de ratificacin del Tratado, y la correspondiente verificacin es tarea del Tribunal Constitucional. De este modo, los actos jurdicos comunitarios que a juicio del Tribunal Constitucional violen la Ley alemana de ratificacin del Tratado no podrn ser aplicados en Alemania. De este modo, el Tribunal Constitucional alemn entiende que el Derecho comunitario slo puede pretender primaca frente al Derecho nacional en el ejercicio de las competencias transferidas por los Estados, pues slo entonces acta bajo la cobertura de la Ley nacional de ratificacin. Y el propio Tribunal asume el control de las normas comunitarias que, a su entender, se excedan de su competencia, tal y como es definida por la Ley alemana de ratificacin del Tratado. La concurrencia de controles entre el Tribunal Constitucional y el Tribunal de Justicia se realizara con parmetros formalmente diferenciados, pero materialmente idnticos, porque la Ley nacional de ratificacin en realidad se limita a incorporar el contenido de los tratados. Esta identidad textual, sin embargo, queda oscurecida por los

diferentes criterios de interpretacin, que agudizan las posibilidades de conflicto. El Tribunal constitucional alemn, en efecto, cuestiona no slo la interpretacin teleolgica, expansiva, que el Tribunal de Justicia hace de las normas de atribucin competencial. Ms en concreto, se enfrenta al precepto que permite a la Comunidad asumir competencias que, aun no encontrndose recogidas en los Tratados, resulten necesarias para llevar a cabo alguno de sus objetivos; en la medida en que ello permite a la Unin las expandir sus o competencias sin que haya mediado su empleo transferencia por parte de los parlamentos nacionales (competencia sobre competencias el fundamental Kompetenz- Kompetenz), de atribucin. contradice principio El parlamento

nacional, sede de la soberana, habra dejado de determinar el alcance de las competencias de la Unin; el desarrollo de sta sera ajeno a la voluntad de los Estados expresada conforme a sus normas constitucionales. Puede sealarse en aqu, aunque cabra solo una sea incidentalmente, que el

Dictamen del Consejo de Estado de 21 de Octubre de 2004 entiende que tampoco Espaa atribucin indeterminada de competencias y admite que, con el sistema vigente, ha sido posible cuestionar la existencia de competencias suficientemente definidas como objeto de la atribucin prevista en el artculo 93 de la Constitucin. Pero lo cierto es que, rehuyendo un eventual conflicto, el argumento no se ha desarrollado ms all entre nosotros 6 . Sin perjuicio de otras consideraciones crticas de mayor profundidad, un reparo frente a tal modo de argumentar procede del sentido que debe atribuirse a la propia Ley de ratificacin tal y como es concebida en la Ley Fundamental. Si sta se caracteriza por transferir a la Comunidad competencias decisorias en ciertas materias, entre ellas se incluye la competencia judicial para resolver sobre la validez de las normas comunitarias. El propio Tribunal Constitucional violara la Ley de transferencia y la Constitucin cuando pretende retener tal competencia para el control del Derecho comunitario. Por lo dems, el control postulado por el Tribunal Constitucional alemn no slo quiebra la autonoma, sino tambin la unidad y coherencia del Derecho europeo, al permitir un control individualizado en cada uno de los Estados sobre el entronque de cada norma de Derecho derivado con una especfica transferencia estatal. En esa medida, parece ms adecuada la Declaracin 1/2004 del Tribunal Constitucional espaol sobre la compatibilidad del TCpE con la Constitucin espaola, conforme a la cual producida la integracin (...) la Constitucin no es ya el marco de validez de las normas comunitarias, sino el propio Tratado cuya celebracin instrumenta la operacin soberana de cesin del ejercicio de competencias derivadas de aqulla (...). Como se deriva del mecanismo contenido en el propio precepto constitucional, tampoco cabe ignorar la necesidad de proporcionar a los organismos internacionales en cuyo favor se ha cedido el ejercicio de las competencias los instrumentos indispensables para garantizar el cumplimiento del Derecho por ellos creado.

2. El principio de subsidiariedad
Dejaremos aqu al margen la cuestin de los orgenes del principio en la doctrina sobre la relaciones entre sociedad y Estado (ste slo debera atender aquellas necesidades a las que la sociedad no pudiera hacer frente por s misma), que enlazan tanto con el primer liberalismo (Los lmites de la accin del Estado, Wilhelm von Humboldt, 1792) como con la doctrina social de la Iglesia: nos interesa solamente su concreto funcionamiento en el marco del Derecho europeo. a) Formulacin y alcance Conforme al art. 5 TCE, en los mbitos que no sean de su competencia exclusiva, la Comunidad intervendr, conforme al principio de subsidiariedad, slo en la medida en que los objetivos de la accin pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los

Estados miembros, y, por consiguiente, puedan lograrse mejor, debido a la dimensin o a los efectos de la accin contemplada, a nivel comunitario. El art. 2 TUE parece convertirlo en un principio general, cuando seala que los objetivos de la Unin se alcanzarn (...) en el respeto del principio de subsidiariedad tal y como se define en el art. 5 TCE. En cualquier caso, el principio contina siendo entendido como referido al ejercicio de las competencias no exclusivas de la Comunidad: ni permite alterar la atribucin de competencias realizada por los Tratados, ni tampoco sustraer el ejercicio de competencias exclusivas a las instituciones comunitarias 7 . b) Eficacia Muchos estiman que el principio de subsidiariedad, establecido en el Tratado de Mastrique como mecanismo regulador de la ejecucin de competencias no exclusivas de la Comunidad, no ha dado los resultados esperados. Consideran que, al depender la aplicacin del principio de subsidiariedad de una apreciacin poltica de las instituciones en cada caso, a veces determinadas consideraciones polticas (o de urgencia) han prevalecido sobre el cumplimiento de este principio. Como consecuencia de esto, la Comunidad ha intervenido a veces en mbitos en los que los objetivos de la actuacin prevista podran haber sido alcanzados suficientemente por los Estados miembros 8 . c) Protocolo de aplicacin El principio de subsidiariedad se aplica en el Derecho comunitario conforme a un protocolo especfico (referido tambin al principio de proporcionalidad), anejo al Tratado de msterdam, orientado a definir con mayor precisin los criterios para su aplicacin y a garantizar su estricto cumplimiento y su aplicacin coherente por parte de todas las instituciones. Conforme a dicho protocolo: Al ejercer las competencias que le han sido conferidas, cada institucin deber garantizar el cumplimiento del principio de subsidiariedad. Ello implica que sern las instituciones de la Unin quienes controlen el cumplimiento del principio: la subsidiariedad no habilita un control de los Estados miembros sobre el Derecho comunitario ni afecta a la primaca de ste; simplemente, en su caso, podr invocarse como causa de invalidez del mismo por los cauces ordinarios. Los principios de subsidiariedad y de proporcionalidad no ponen en tela de juicio las atribuciones de competencia exclusiva, ni pueden oponerse a las declaraciones del Tratado sobre fines y objetivos de la Unin, ni siquiera a la genrica recogida en el art. 308 TCE; de modo que no podr reducirse el alcance de tales disposiciones ponderndolas con el principio de subsidiariedad. Ceido al mbito de las competencias compartidas, el principio de subsidiariedad no es un criterio que permita decidir la atribucin definitiva de las mismas, sino que slo permite juzgar sobre la idoneidad de su ejercicio por parte de las instituciones comunitarias a la luz de las circunstancias fcticas, de apreciacin siempre en alguna medida discrecional, y de los objetivos del Tratado. Por lo dems, tampoco acta en un nico sentido, como podra pensarse: permite tanto restringir como ampliar el ejercicio de las competencias compartidas por parte de la Comunidad. Se convierte, as, en un criterio ambivalente. La indeterminacin material del principio se compensa primeramente mediante la introduccin de una obligacin formal rigurosa: la de motivar: Para toda norma comunitaria propuesta se expondrn los motivos en los que se basa con vistas a justificar que cumple los principios de subsidiariedad y proporcionalidad, las razones para concluir que un objetivo comunitario puede lograrse mejor a nivel de la Comunidad deben justificarse mediante indicadores cualitativos o, cuando sea posible, cuantitativos. La obligacin de motivar se desglosa conforme a los diversos aspectos que estn insertos en el principio de subsidiariedad; se proporcionan as indicaciones sobre la estructura del razonamiento necesario: Para que la actuacin comunitaria est justificada, debern reunirse ambos aspectos del principio de

subsidiariedad: que los objetivos de la accin propuesta no pueden ser alcanzados de manera suficiente mediante la actuacin de los Estados miembros en el marco de su sistema constitucional nacional y, por consiguiente, pueden lograrse mejor mediante una actuacin de la Comunidad. Debern aplicarse las siguientes directrices al estudiar si se cumple esta condicin: - el asunto que se considera presenta aspectos transnacionales que no pueden ser regulados satisfactoriamente mediante la actuacin de los Estados miembros; - las actuaciones de los Estados miembros nicamente, o la ausencia de actuacin comunitaria entraran en conflicto con los requisitos del Tratado (tales como la necesidad de corregir distorsiones de la competencia, o evitar restricciones encubiertas del comercio o reforzar la cohesin econmica y social), o perjudicaran considerablemente, por algn otro cauce, los intereses de los Estados miembros; - la actuacin comunitaria proporcionara claros beneficios debido a su escala o a sus efectos en comparacin con la actuacin a nivel de los Estados miembros. El reverso del principio de subsidiariedad es, naturalmente, llamar la atencin de los Estados sobre su responsabilidad a la hora de alcanzar los objetivos que pueden lograr por s mismos, sin intervencin de las instituciones de la Comunidad: Cuando la aplicacin del principio de subsidiariedad sea motivo de que la Comunidad no adopte una accin, los Estados miembros tendrn que ajustarse en su actuacin a las normas generales que establece el art. 5 del Tratado, tomando todas las medidas apropiadas para asegurar el cumplimiento de sus obligaciones de acuerdo con el Tratado y abstenindose de todas aquellas medidas que puedan poner en peligro la realizacin de los objetivos del Tratado. d) Controles del principio de subsidiariedad Todas estas referencias al principio de subsidiariedad parecen orientarse hacia la posibilidad de que el respeto al mismo sea objeto de control jurdico. El Tribunal de Justicia, sin embargo, apenas ha recurrido a l, y del anlisis de sus sentencias se desprende su resistencia a controlar la discrecionalidad del legislador comunitario: el mero hecho de que el Consejo haya considerado la adopcin de una medida como necesaria para la consecucin de los objetivos de la Comunidad parece suficiente para entender que se ha respetado la subsidiariedad, la propia existencia de la medida ser la indicacin ms evidente de que, desde un punto de vista material, el legislador entendi que slo una intervencin Tratado. En realidad, la subsidiariedad parece un tpico de naturaleza comunitaria podra llegar a cumplir un objetivo del

principalmente poltica, con limitada capacidad para resolver problemas jurdicos. La nica manera de acotar jurdicamente las competencias comunitarias sera determinarlas con listas referidas a mbitos materiales precisos; algo que contradice el peculiar funcionamiento por objetivos de las instituciones europeas. El principio de subsidiariedad no se refiere en rigor a las competencias, sino a las tareas pblicas 9 ..

Ineficaz para una ordenacin jurdica de las competencias, el principio de subsidiariedad podra contrapesar la expansividad de las polticas europeas, de las nuevas tareas que se defieren a la Unin. La subsidiariedad aparece as como un argumento falaz: obstaculiza el desarrollo poltico de las tareas comunitarias so pretexto de delimitar jurdicamente las competencias . La conciencia de esta naturaleza poltica del principio de subsidiariedad orient las tareas del Grupo de trabajo de la Convencin sobre el Futuro de Europa que se centr en el mismo: el correspondiente control debe ser de naturaleza poltica, y debe realizarse antes de la entrada en vigor del acto en cuestin. As, el nuevo Protocolo de Aplicacin, en su versin del Tratado de Lisboa, mucho menos detallado y ms sencillo que el anterior, incluye como novedad fundamental el mecanismo denominado de alerta previa, que pretende hacer recaer el control del respeto al principio no sobre instancias jurisdiccionales (a cuyo fin pretendan servir las determinaciones materiales del protocolo anterior), sino sobre instituciones polticas, como son los parlamentos de los Estados miembros (y al efecto el protocolo contiene fundamentalmente

reglas de procedimiento). El Tribunal de Justicia, en cualquier caso, ser competente para conocer en ltimo extremo sobre los recursos fundados en su infraccin. El mecanismo de alerta previa comienza por garantizar que los Parlamentos nacionales recibirn los proyectos legislativos que se presenten en la Unin, y todo Parlamento nacional o toda cmara de uno de estos Parlamentos podr en un plazo de ocho semanas a partir de la fecha de transmisin de un proyecto de acto legislativo europeo (...), dirigir a los Presidentes del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisin un dictamen motivado que exponga las razones por las que se considera que el proyecto no se ajusta al principio de subsidiariedad. Incumbir a cada Parlamento nacional o a cada cmara de un Parlamento nacional consultar, cuando proceda, a los Parlamentos regionales que posean competencias legislativas. A partir de aqu, se establecen normas que permiten valorar el grado de oposicin al proyecto legislativo. Cada Parlamento nacional dispondr de dos votos, repartidos en funcin del sistema parlamentario nacional. En un sistema parlamentario nacional bicameral, cada una de las dos cmaras dispondr de un voto. Cuando los dictmenes motivados que indiquen que el proyecto de acto legislativo no respeta el principio de subsidiariedad representen al menos un tercio del total de votos atribuidos a los Parlamentos nacionales, el proyecto de acto legislativo deber volverse a estudiar. Este umbral se reducir a un cuarto cuando se trate de un proyecto de acto legislativo referido a ciertos aspectos del espacio de libertad, seguridad y justicia. Y se establecen cautelas procedimentales adicionales para el supuesto de que los dictmenes, en el marco de un procedimiento legislativo ordinario, alcancen la mayora simple de los votos atribuidos a los parlamentos nacionales. Se prev igualmente que los Estados, de conformidad con su

ordenamiento jurdico nacional, puedan transmitir al Tribunal de Justicia recursos planteados por su Parlamento nacional o una Cmara del mismo por violacin del principio de subsidiariedad, y el Comit de las Regiones tambin podr interponer recursos contra actos legislativos europeos para cuya adopcin la Constitucin requiera su consulta.

3. El principio de proporcionalidad
Conforme al art. 5 TCE, ninguna accin de la Comunidad exceder de lo necesario para alcanzar los objetivos del presente Tratado. En el mbito del Derecho europeo se conoce esta disposicin como principio de proporcionalidad 10 . En rigor, se trata slo de desarrollar el principio de subsidiariedad: se acta slo cuando es necesario actuar (principio de subsidiariedad) y, una vez decidida la actuacin, sta slo tendr la intensidad que sea imprescindible (principio de proporcionalidad). En el Protocolo mencionado en el apartado anterior, pese a ocuparse conjuntamente de ambos principios, existen algunas reglas que podran entenderse especficamente atinentes al de proporcionalidad. As, La forma de la actuacin comunitaria deber ser lo ms sencilla posible, coherente con el logro satisfactorio del objetivo de la medida y con la necesidad de su ejecucin eficaz. La Comunidad deber legislar nicamente en la medida de lo necesario. En igualdad de condiciones, las directivas sern preferibles a los reglamentos, y las directivas marco a las medidas detalladas. En lo que se refiere a la naturaleza y al alcance de la actuacin de la Comunidad, las medidas comunitarias deberan dejar un margen tan amplio como sea posible para que las decisiones se tomen a nivel nacional, de forma compatible con el doble objetivo de que las medidas cumplan su finalidad y de que se respeten los requisitos del Tratado. Cuando corresponda y a reserva de su correcta ejecucin, las medidas comunitarias deberan ofrecer a los Estados miembros varias formas alternativas de alcanzar los objetivos perseguidos.

4. Las competencias materiales de la Unin Europea: una visin de conjunto

En el desarrollo histrico de la leccin primera se ha hecho amplia referencia a la extensin material de las competencias de la Unin

Europea. Sin embargo, parece oportuno proceder a una recapitulacin sistemtica, que en este caso procede del Anexo al Documento de la Convencin CONV 47/02 (Alcance de la competencia de la Unin en los diversos mbitos contemplados por los Tratados), aqu de nuevo muy extractado. A. TRATADO DE LA UNIN EUROPEA a) Poltica exterior y de seguridad comn (PESC) (Ttulo V del TUE) La competencia de la Unin en el mbito de la PESC es, en potencia, muy amplia: puede incluir todos los mbitos de la poltica exterior y de seguridad. Los objetivos de esta poltica son tambin muy generales. El Ttulo V no incluye disposiciones sustanciales que limiten el alcance de la accin de la Unin. Las competencias de la Unin en el mbito de la PESC son compartidas con las de los Estados miembros, salvo en el caso de la poltica de la defensa (misiones de Petersberg), en que son complementarias. Dichas competencias se ejercen de manera puntual, caso a caso, por la Unin, o conjuntamente por la Unin y los Estados miembros. b) Cooperacin policial y judicial en materia penal (Ttulo VI del TUE) Las competencias de la accin de la Unin en este mbito se definen tanto en trminos de objetivos como de mbitos en los que puede actuar la Unin Europea. El objetivo de la Unin es ofrecer a los ciudadanos un alto grado de seguridad dentro de un espacio de libertad, seguridad y justicia, mediante la prevencin del racismo y la xenofobia y luchando contra dichos fenmenos (primer prrafo del art. 29 del TUE). Los mbitos en los que puede actuar la Unin son limitados: cooperacin policial (directamente o a travs de Europol), cooperacin judicial en materia penal y aproximacin de las normas de los Estados miembros en materia penal (segundo prrafo del art. 29). Se establece una reserva expresa de competencias para los Estados miembros en lo que se refiere al mantenimiento del orden pblico seguridad interior (art. 33 del TUE). Todos los mbitos del Ttulo VI se refieren a competencias compartidas, salvo la creacin y puesta en marcha de rganos comunes tales como Europol o Eurojust, que naturalmente ha de ser llevada a cabo por la propia Unin. B. TRATADO CONSTITUTIVO DE LA COMUNIDAD EUROPEA a) mbitos que son competencia exclusiva de la Comunidad Recursos biolgicos marinos en las zonas cubiertas por el Tratado; Poltica monetaria para los Estados miembros que pertenecen a la Zona Euro; mbitos en los que la Comunidad ha legislado ampliamente basndose en sus competencias compartidas 11 ; Caso especial: mercado interior (competencia exclusiva funcional en la que los Estados miembros mantienen su competencia en determinados casos). b) mbitos que dependen de la competencia compartida de la Comunidad y de los Estados miembros Pertenecen a esta categora la mayora de los mbitos del TCE. La competencia potencial de la Comunidad es ms o menos amplia segn los mbitos. 1. Ciudadana de la Unin La Comunidad puede adoptar las medidas encaminadas a facilitar o a interrumpir las modalidades de ejercicio por parte de los ciudadanos de la Unin de determinados derechos que el Tratado les reconoce. La Comunidad puede adoptar asimismo disposiciones tendentes a completar dichos derechos (que debern adoptar los Estados miembros de conformidad con sus respectivas normas constitucionales). 2. Agricultura y pesca (con exclusin de la parte que depende de la competencia exclusiva) Los objetivos de la accin de la Comunidad son muy amplios: incrementar la productividad de la agricultura desarrollando el progreso tcnico, garantizar un nivel de vida equitativo a la poblacin agrcola, estabilizar los y salvaguardia de la

mercados, garantizar la seguridad de los abastecimientos, garantizar precios razonables en las entregas a los consumidores. Dichos objetivos se alcanzan, en particular, mediante el establecimiento de una organizacin comn de mercados agrcolas. La Comunidad dispone de una competencia muy amplia en estos mbitos. 3. Las cuatro libertades de circulacin (mercancas, personas, servicios y capitales) Se trata de una competencia potencialmente muy amplia y, podra decirse, casi ilimitada, que ha sido ampliamente ejercida por la Comunidad. En efecto, para garantizar las cuatro libertades mencionadas, la Comunidad ha legislado ampliamente en el mbito de la libertad de establecimiento y de la libre prestacin de servicios, del derecho de sociedades, de la banca, seguros y valores inmobiliarios, de la libre circulacin de trabajadores asalariados, de los contratos pblicos, del reconocimiento mutuo de ttulos, de la coordinacin de los regmenes de seguridad social, etc. En cualquier caso, el Tratado permite a los Estados miembros diversas excepciones a las cuatro libertades de circulacin en concepto de orden pblico, seguridad pblica u otros motivos de inters general que se enumeran en las disposiciones pertinentes. 4. Visados, asilo e inmigracin La Comunidad puede adoptar una serie de medidas encaminadas a introducir de manera gradual un espacio de libertad, seguridad y justicia. El contenido de dichas medidas se define de manera bastante detallada en el Tratado (reparto material) 12 . 5. Transportes El objetivo de esta poltica consiste, esencialmente, en realizar el mercado interior del transporte. 6. Competencia En el TCE, el rgimen de competencia se basa en el principio fundamental de la prohibicin de acuerdos, abusos de posicin dominante y ayudas estatales (salvo si puede establecerse que son compatibles con las normas del mercado interior). El Consejo establece reglamentos o directivas con vistas a la aplicacin de dicho principio. Cuando un acuerdo o un abuso de posicin dominante no afecta al comercio internacional y sus efectos slo repercuten en el territorio de un Estado, es de aplicacin nicamente el Derecho interno de dicho Estado. Es un mbito en que la Comunidad ejerce su competencia, en particular en lo que se refiere al control, de una manera bastante marcada. 7. Fiscalidad La fiscalidad no se menciona en tanto que poltica o accin de la Comunidad en el art. 3 TCE. La competencia de la Comunidad en este mbito se define de una manera relativamente estricta, vinculada principalmente a la realizacin del mercado interior. Adems, determinadas disposiciones del Tratado relativas a otros mbitos tambin se refieren a la fiscalidad (por ejemplo, medio ambiente). En el mbito de la fiscalidad indirecta, la Comunidad tiene competencia en lo que se refiere a la armonizacin del tipo de IVA y de los impuestos especiales. En el mbito de los impuestos directos, lo esencial de la competencia corresponde a los Estados miembros. 8. Poltica social Los objetivos de esta poltica son el fomento del empleo, la mejora de las condiciones de vida y de trabajo, una adecuada proteccin social, el dilogo social, el desarrollo de los recursos humanos destinados a garantizar un nivel de empleo elevado y duradero, y la lucha contra las exclusiones. Para alcanzar dichos objetivos, la Comunidad puede adoptar requisitos mnimos en una serie de mbitos que se enumeran en el Tratado (delimitacin material) 13 , mientras que se excluye de modo explcito la accin de la Comunidad en determinados sectores (retribuciones, derecho de asociacin, de huelga y de cierre patronal). 9. Medio ambiente En este mbito la Comunidad puede adoptar requisitos mnimos que contribuyen a la prosecucin de una serie de objetivos bastante generales 14 . La competencia de la Comunidad en este mbito es relativamente amplia, y los Estados miembros siempre pueden ir ms all de los requisitos mnimos. 10. Proteccin de los consumidores La Comunidad contribuye al objetivo de promover los intereses de los consumidores y garantizarles un alto grado de proteccin mediante medidas en el marco del mercado interior y medidas que apoyan y completan la poltica llevada a cabo por los Estados miembros en la materia. Las medidas adoptadas por la Comunidad nicamente pueden contener requisitos mnimos, pero los Estados miembros siempre pueden ir ms all de dichos

prescripciones. 11. Redes transeuropeas mbito muy limitado en el cual la competencia de la Comunidad es relativamente reducida. Contribuye a establecer y desarrollar redes transeuropeas en los sectores de las infraestructuras del transporte, de las telecomunicaciones y de la energa mediante la introduccin de acciones encaminadas a garantizar la interoperabilidad de las redes, en particular en el mbito de la armonizacin de las normas tcnicas. 12. Cohesin econmica y social La accin de la Comunidad se encamina a reforzar su cohesin econmica y social reduciendo la diferencia de los niveles de desarrollo de las diversas regiones a travs de los fondos con finalidad estructural (FEOGA, Fondo Social Europeo, Fondo Europeo de Desarrollo Regional) y el Fondo de Cohesin (medio ambiente y redes transeuropeas en materia de infraestructura de transportes). 13. Energa, proteccin civil y turismo Se trata de mbitos para los cuales no existen disposiciones especficas en el TCE. Sin embargo, como el art. 3 dispone que la accin de la Comunidad incluya medidas en este mbito, la Comunidad ha adoptado algunas medidas muy limitadas basndose en el art. 308 TCE. c) mbitos en que la competencia legislativa corresponde exclusivamente a los Estados miembros, y la Unin se limita a apoyar su accin (competencias complementarias) Se trata de mbitos en que los Estados miembros poseen competencia exclusiva para legislar, y la Comunidad no puede en modo alguno obligarlos a introducir modificaciones en sus respectivas legislaciones. 1. Poltica econmica En este mbito, la accin de la Comunidad se encamina en particular a coordinar las polticas econmicas de los Estados miembros adoptando recomendaciones sobre orientaciones generales de poltica econmica para los Estados miembros y supervisando la evolucin de la situacin presupuestaria del importe de la deuda pblica de los Estados miembros. La direccin de las polticas econmicas de los Estados miembros sigue estando en manos de stos. 2. Empleo A los Estados miembros sigue correspondiendo la competencia en el mbito del empleo. La Comunidad contribuye fomentando y apoyando la cooperacin entre los Estados miembros y, en caso necesario, completando su accin. Queda excluida toda armonizacin por parte de la Comunidad. 3. Cooperacin aduanera La Comunidad puede adoptar medidas con objeto de reforzar la cooperacin aduanera entre los Estados miembros. 4. Educacin, formacin profesional y juventud Los Estados miembros mantienen la plena responsabilidad de la organizacin y del contenido de sus sistemas educativos y de formacin profesional as como su diversidad cultural y lingstica, mientras la Comunidad se limita a apoyar y completar la accin de los Estados miembros. Queda excluida toda armonizacin. 5. Cultura La Comunidad puede llevar a cabo acciones de fomento destinadas a apoyar y completar la accin cultural de los Estados miembros en el respeto de sus respectivas diversidades nacionales y regionales, al tiempo que ponen de relieve la herencia cultural comn. Queda excluida toda armonizacin. 6. Salud pblica La accin de la Comunidad, que complementa y apoya las polticas nacionales en la materia, se encamina a mejorar la salud pblica y prevenir las enfermedades y afecciones humanas. Queda excluida toda armonizacin. La organizacin y la prestacin de servicios sanitarios queda expresamente reservada a los Estados miembros. 7. Redes transeuropeas La accin de la Comunidad contribuye al establecimiento y al desarrollo de redes transeuropeas en los sectores de las infraestructuras de transportes, de las telecomunicaciones y de la energa mediante la elaboracin de un conjunto de orientaciones relativas a los objetivos, prioridades y grandes lneas de accin en el mbito de las redes europeas y el apoyo a proyectos de inters comn respaldados por los Estados miembros y establecidos en el marco de dichas orientaciones comunes. 8. Industria El objetivo de la accin en este mbito es contribuir a que las condiciones necesarias para la competitividad de la industria de la Comunidad estn

garantizadas a travs de medidas especficas destinadas a apoyar las acciones llevadas a cabo en los Estados miembros. Dichas medidas consisten, en general, en programas financiados por el presupuesto comunitario y no pueden ocasionar distorsiones de competencia. 9. Investigacin y desarrollo tecnolgico El objetivo de la accin de la Comunidad en este mbito es fortalecer las bases cientficas y tecnolgicas de su industria y favorecer el desarrollo de su competitividad internacional, as como fomentar todas las acciones de investigacin que se consideren necesarias en virtud de los dems captulos del Tratado. En la prosecucin de dichos objetivos, la Comunidad lleva a cabo una serie de acciones que completan las acciones emprendidas en los Estados miembros y, en particular, establece un programa marco que se ejecuta mediante programas especficos. 10. Cooperacin al desarrollo En este mbito, la poltica de la Comunidad es complementaria de la que llevan a cabo los Estados miembros, y tiende, en particular, al desarrollo econmico y social de los pases en desarrollo a travs de la adopcin de medidas que pueden adoptar la forma de programas plurianuales. d) Competencias exclusivas de los Estados miembros Se trata, en particular, de: 1. mbitos que no son competencia de la Unin y, por tanto, siguen siendo competencia de los Estados miembros, por ejemplo: organizacin interna de los Estados, identidad nacional, estructura nacional militar, administracin pblica nacional, etc. 2. mbitos que el Tratado atribuye expresamente a los Estados miembros: orden pblico y seguridad pblica, aplicacin del derecho penal y de la administracin de justicia, retribuciones, derecho de asociacin, derecho de huelga y cierre patronal, organizacin y prestacin de servicios sanitarios y de cuidados mdicos, rgimen de propiedad. 3. mbitos en lo que el Tratado prohbe legislar a la CE: educacin, formacin profesional, cultura, salud, empleo.

[1] Ntese que no se menciona al Consejo Europeo, al que corresponde dar a la Unin los impulsos necesarios para su desarrollo y definir sus orientaciones polticas generales - - art. 4 TUE.

[2] En la nueva redaccin del TUE conferida por el Tratado de Lisboa, el artculo 3 bis comienza afirmando que toda competencia no atribuida a la Unin en los Tratados corresponde a los Estados miembros; el artculo 3 ter especifica tal afirmacin identificndola con el denominado principio de atribucin: la delimitacin de las competencias de la Unin se rige por el principio de atribucin. En virtud del principio de atribucin, la Unin acta dentro de los lmites de las competencias que le atribuyen los Estados miembros en los Tratados para lograr los objetivos que stos determinan. Toda competencia no atribuida a la Unin en los Tratados corresponde a los Estados miembros.

[3] La exposicin ulterior, hasta el punto donde se cierran las comillas en el apartado 1.3, constituye un extracto (reordenado y, a efectos de preservar la coherencia textual, ocasionalmente retocado; del mismo modo se han introducido subdivisiones y epgrafes) del Documento de la Convencin que elabor el proyecto de Tratado

constitucional, CONV 47/02 Delimitacin de competencias entre la Unin Europea y los Estados miembros - Sistema actual, problemas y vas de reflexin .

[4] El nuevo artculo 308 TFUE conforme a la redaccin del Tratado de Lisboa dota de un mayor protagonismo al Parlamento Europeo, y extiende el mbito de aplicacin del precepto ms all del mercado interior, aunque deja expresamente al margen los mbitos de la poltica exterior y de seguridad comn. El primer apartado del precepto seala: 1. Cuando se considere necesaria una accin de la Unin en el mbito de las polticas definidas en los Tratados para alcanzar uno de los objetivos fijados por stos, sin que se hayan previsto en ellos los poderes de actuacin necesarios al efecto, el Consejo adoptar las disposiciones adecuadas por unanimidad, a propuesta de la Comisin y previa aprobacin del Parlamento Europeo. Cuando el Consejo adopte dichas disposiciones con arreglo a un procedimiento legislativo especial, se pronunciar tambin por unanimidad, a propuesta de la Comisin y previa aprobacin del Parlamento Europeo.

[5]El nuevo artculo 2 A del Tratado de Funcionamiento de la Unin Europea (TFUE) define lo que son competencias exclusivas (slo la Unin podr legislar y adoptar actos jurdicamente vinculantes, mientras que los Estados miembros, en cuanto tales, nicamente podrn hacerlo si son facultados por la Unin o para aplicar actos de la Unin) y compartidas (la Unin y los Estados miembros podrn legislar y adoptar actos jurdicamente vinculantes en dicho mbito. Los Estados miembros ejercern su competencia en la medida en que la Unin no haya ejercido la suya o haya decidido dejar de ejercerla). Se refiere igualmente a los mbitos especficos de la coordinacin de las polticas econmicas y de empleo (apartado 3 del artculo 2 A TFUE) y de la poltica exterior y de seguridad comn (apartado 4 del artculo 2 A TFUE), as como a las competencias comunitarias para apoyar, coordinar o complementar la accin de los Estados miembros, diferencindolas de las medidas de armonizacin legislativa. Aunque el alcance y las condiciones de ejercicio de las competencias de la Unin se determinarn en las disposiciones de los Tratados relativas a cada mbito (art. 2 A.6), los artculos 2B, 2C, 2D y 2E TFUE enumeran de modo expreso y como criterio residual de interpretacin de la atribucin de competencias el alcance de estos cuatro mbitos de competencias exclusivas, compartidas, de coordinacin y complementarias.

[6]Tambin el Tribunal Constitucional alemn procura evitar en ltimo extremo el conflicto; pero lo hace salvando la conformidad de la clusula contenida en el artculo 308 TCE con los principios constitucionales mencionados mediante una interpretacin de la misma que, de nuevo, le coloca en competencia con las facultades interpretativas que el Tratado reserva al Tribunal de Justicia en la materia: el precepto enuncia simplemente la intencin programtica de que los Estados miembros que forman la Unin dotarn de los medios suficientes a la Unin segn los procedimientos necesarios en cada caso (...) cada paso sucesivo depender de supuestos previsibles en cada momento para el Parlamento, o bien de una nueva aprobacin - - en la cual cabr la influencia parlamentaria- - por parte del Gobierno federal. El Tribunal Constitucional considera esta interpretacin como la nica posible en el seno de la Repblica Federal de Alemania: Si cualesquiera rganos europeos interpretasen o aplicasen el referido precepto en un sentido contrario (...), tal

actuacin no estara amparada por la ley de ratificacin del Tratado, resultando, pues, no vinculante jurdicamente en el interior del Estado alemn. Del mismo modo, el Tribunal Constitucional niega el carcter vinculante en territorio de soberana alemana de aquellos actos jurdicos comunitarios adoptados en virtud del efecto til de las competencias comunitarias y, por tanto, de su interpretacin extensiva. Los rganos estatales alemanes no estaran facultados por la Constitucin para aplicar dichos actos en Alemania.

[7]El nuevo artculo 3 ter TUE (versin Lisboa) seala que (apartado 1) el ejercicio de las competencias de la Unin se rige por los principios mbitos que de subsidiariedad y proporcionalidad, y los define no sean de su competencia exclusiva la Unin seguidamente. En virtud del principio de subsidiariedad, en los intervendr slo en caso de que, y en la medida en que, los objetivos de la accin pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros, ni a nivel central ni a nivel regional y local, sino que puedan alcanzarse mejor, debido a la dimensin o a los efectos de la accin pretendida, a escala de la Unin.

[8]Documento de la Convencin CONV 47/02 Delimitacin de competencias entre la Unin Europea y los Estados miembros Sistema actual, problemas y vas de reflexin

[9]Ya en sus orgenes era un modo de determinar las tareas asignadas al Estado, subsidiario de una Sociedad en principio autosuficiente.

[10] No debe confundirse con las garantas homnimas que operan en el mbito del principio del Estado de Derecho y de la limitacin de los derechos fundamentales.

[11] Cabe o los

citar, en

como los

ejemplo, la

la

celebracin ha

de acuerdos realizado una

internacionales relativos a determinados aspectos de los transportes, mbitos cuales Comunidad armonizacin completa del rgimen de acceso a una actividad no retribuida.

[12] Son medidas encaminadas a garantizar la libre circulacin de personas, as como determinadas medidas de apoyo relativas a los controles de las fronteras exteriores, el asilo y la inmigracin; otras medidas en materia de asilo, de inmigracin y de proteccin de los derechos de nacionales de terceros pases; medidas en el mbito de la cooperacin encaminadas informacin y judicial a en materia y civil; y, finalmente, medidas la cooperacin fomentar de los reforzar

administrativa.Mejora del medio de trabajo, condiciones de trabajo, consulta trabajadores, integracin de las personas excluidas del trabajo, igualdad de hombres y mujeres.

[13] Mejora informacin y

del

medio de

de los

trabajo,

condiciones

de trabajo,

consulta

trabajadores,

integracin de las

Leccin 5. La ciudadana y los derechos fundamentales en la Unin Europea

1. Los derechos fundamentales en la Unin Europea: evolucin histrica 1.1. Los derechos fundamentales como principios generales del Derecho comunitario. 1.2. El reforzamiento del apoyo en los Tratados 1.3. La adopcin de una tabla de derechos 1.4. Los derechos fundamentales en el nuevo Tratado constitucional 2. La ciudadana de la Unin 2.1. Sentido de la ciudadana europea 2.2. La ciudadana en el Tratado de la Unin 2.3. La ciudadana en el Tratado de la Comunidad 2.4. La ciudadana en el Tratado de Lisboa 3. La Carta de Derechos Fundamentales de la Unin Europea 3.1. Contenido 3.2. Fuerza normativa 4. La garanta de los derechos 4.1. Garantas jurisdiccionales 4.2. Las garantas no jurisdiccionales

1. Los derechos fundamentales en la Unin Europea: evolucin histrica

En los Tratados comunitarios apenas se contienen disposiciones

1.1. Los derechos fundamentales como principios generales del Derecho comunitario. explcitas sobre derechos o libertades de la persona; consecuentemente, el Tribunal de Justicia comenz por desestimar las demandas que los invocaban, sealando que se trataba de una competencia propia del Derecho constitucional de los Estados miembros. Pero lo cierto es que la primaca del Derecho comunitario tampoco dejaba mrgenes a las jurisdicciones nacionales para la tutela de los derechos fundamentales reconocidos en las respectivas constituciones frente a los actos emanados de las Comunidades Europeas. La primaca impone, pues, que el Derecho comunitario garantice por s mismo los derechos fundamentales. Se suele considerar como punto de inflexin en la jurisprudencia comunitaria el caso Stauder , de 1969. El Tribunal de Justicia entendi entonces que el respeto de los derechos fundamentales de la persona forma parte de los principios generales del ordenamiento comunitario, cuya tutela compete al Tribunal. Un ao despus, la sentencia Internationale Handelsgesellschaft aade que esos derechos deban ser inferidos de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros. La sentencia Nold , de 1974, ampla el mbito del que cabe deducir tales principios generales del Derecho comunitario a los Tratados internacionales relativos a derechos humanos a los que se hubieran adherido los Estados miembros, en especial al Convenio Europeo de Derechos Humanos. En cualquier caso, el desarrollo de una tutela jurisdiccional de los derechos en Europa se estimula decisivamente cuando la jurisprudencia constitucional alemana hall en la actividad de las autoridades comunitarias riesgos de que fueran violados los derechos garantizados frente a los poderes pblicos por la Ley Fundamental de Bonn, y formul la correspondiente advertencia en la clebre sentencia Solange I, de

1974: entretanto ( solange ) los derechos fundamentales no fueran garantizados en el marco del ordenamiento comunitario, el propio Tribunal Constitucional alemn asumira su tutela tomando como criterio las disposiciones establecidas al respecto por la Ley Fundamental de Bonn. Una reserva similar haba planteado la Corte Constitucional italiana el ao anterior (caso Frontini ). El riesgo que ello supona para el principio de primaca del Derecho comunitario hizo que el Tribunal de Justicia de las Comunidades, al menos desde el caso Hauer (1979), se esforzara en desarrollar los derechos reconocidos en las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros y en la Convencin Europea de Derechos Humanos como principios generales del Derecho comunitario, que se imponan incluso frente al Derecho derivado. Sobre esta base, el Tribunal de Justicia ha reconocido, por ejemplo, el derecho a la propiedad, la libertad profesional, la libertad econmica, la inviolabilidad del domicilio, el derecho general a la personalidad, la proteccin de datos personales, la libertad de opinin, la libertad de prensa (que incluye radio y televisin), la libertad de religin y confesin, la libertad de investigacin cientfica, la proteccin de la familia, as como una serie de derechos fundamentales procesales . En cualquier caso, el lugar central en la jurisprudencia comunitaria corresponde objetiva que al lo principio de y igualdad, a las que impide tratar hechos de semejantes de forma diferente a menos que exista una diferencia justifique, especficas prohibiciones discriminacin . La jurisprudencia del Tribunal de Justicia ha elaborado asimismo principios de Estado de Derecho asimilables a los derechos fundamentales, a los que ya hemos aludido en la leccin segunda. En ese mismo contexto, el Parlamento, el Consejo y la Comisin, en una declaracin comn de abril de 1977, destacaron la importancia de los derechos fundamentales para las Comunidades Europeas y se comprometieron a respetarlos en el ejercicio de sus competencias. Un ao despus, los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros se adhirieron a esta declaracin en la Cumbre de Copenhague. sta y otras declaraciones similares han sido igualmente invocadas por la jurisprudencia comunitaria. Todo ello permiti que el Tribunal Constitucional alemn constatara que el Tribunal de Luxemburgo haba desarrollado su propia jurisprudencia para ofrecer una garanta de los derechos sustancialmente similar a la dispensada por los Estados; por ello suspende la aplicabilidad de la reserva formulada en Solange I mediante la sentencia Solange II , de 1986, al menos entretanto (solange) tal garanta perdure. Tales desarrollos han permitido limitar los conflictos planteados en ese mbito. Ello puede seguirse manteniendo incluso despus de que el Tribunal Constitucional alemn, en la sentencia sobre Mastrique (12 de Octubre de 1993), reafirmara la propia reserva de competencia en garanta general de un estndar indisponible de derechos, incluso proyectada sobre los actos directamente emanados de los rganos comunitarios (y no slo en el control de constitucionalidad de los actos de los rganos estatales que los complementan o desarrollan). Tampoco ha sido nunca puesta en juego la reserva que la Corte Constitucional italiana prev para el caso de que una norma del Tratado de la Comunidad Europea, como es interpretada y aplicada por las instituciones y rganos comunitarios, resulte contraria a los principios fundamentales de nuestro ordenamiento o atente contra los derechos inalienables de la persona (caso Fragd ). 1.2. El reforzamiento del apoyo en los Tratados La centralidad de la labor creadora del Tribunal de Justicia en la materia conduce a que en ella rijan principios inherentes a la creacin jurisprudencial del Derecho. La determinacin casustica de la proteccin en casos particulares, frente a la generalidad que proporcionan las declaraciones escritas y su correspondiente elaboracin dogmtica, constituye un riesgo para la garanta de los derechos. La inseguridad jurdica resultante de un reconocimiento fragmentario y ligado a

conflictos concretos afecta tanto a las instituciones vinculadas por los derechos fundamentales como a sus propios titulares. En efecto, los derechos aparecen inicialmente slo en unas pocas disposiciones del Tratado, en particular las prohibiciones de discriminacin que estn vinculadas al logro del mercado nico: por ejemplo, la prohibicin de cualquier discriminacin por motivos de nacionalidad, en la que se comprende la libertad de circulacin de mercancas y trabajadores en el mbito de las denominadas libertades fundamentales. Asimismo se garantizan expresamente, desde un principio, el principio de igualdad de retribucin entre hombres y mujeres (art. 119 TCE), la libertad de asociacin o la proteccin del secreto comercial y profesional . Con el Tratado de Mastrique se aade la ciudadana europea, que, como veremos, comporta algunos derechos fundamentales, pero en absoluto un catlogo suficiente de los mismos. La incorporacin del art. 6.2 TUE, de acuerdo con el cual la Unin respetar los derechos fundamentales tal y como se garantizan en el Convenio Europeo para la Proteccin de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales firmado en Roma el 4 de noviembre de 1950, y tal y como resultan de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros como principios generales del Derecho comunitario , dota de base normativa expresa a la lnea jurisprudencial entretanto consolidada. Pero esta evolucin del Derecho de los Tratados no logra superar las insuficiencias vinculadas a la naturaleza eminentemente jurisprudencial de la garanta comunitaria de los derechos fundamentales. 1.3. La adopcin de una tabla de derechos

Para subsanar los problemas descritos se haba planteado, ya con anterioridad, la posibilidad de solicitar la adhesin de la Comunidad Europea al Convenio Europeo de Derechos Humanos. Pero el Tribunal de Justicia, en su Dictamen 2/94 (del ao 1996), declar que la limitacin competencial de las Comunidades, en las que la garanta de los derechos no constituye una esfera propia de actividad, impeda a stas asumir una iniciativa de este gnero. La adopcin del Convenio Europeo de Derechos Humanos en el Derecho comunitario entraaba incorporar a l normas ajenas al mbito de competencias propios de la Comunidad; ello slo cabe mediante la reforma de los Tratados. En tales circunstancias se aborda el proyecto de dotar a la Unin de una tabla de derechos fundamentales especfica. El Consejo Europeo de Colonia (junio 1999) consider que convena sistematizar y hacer visibles los derechos ya garantizados para los ciudadanos de la Unin, puesto que la posibilidad de identificar los derechos con facilidad y claridad es condicin de su efectivo ejercicio. Ello tambin permitira a los ciudadanos comunitarios reforzar su conciencia de pertenecer a una entidad poltica nueva fundada en los valores que los derechos encarnan. Pues, en efecto, un texto nico puede producir una cierta impresin codificadora o sistemtica, que entronca con la tradicin de los textos constitucionales y se opone a la fragmentacin propia del mtodo de reconocimiento jurisprudencial. Esta Carta deba contener los principios generales contenidos en el Convenio del Consejo de Europa de 1950, los derivados de las tradiciones constitucionales comunes de los Estados miembros, los derechos fundamentales reservados a los ciudadanos de la Unin y los derechos econmicos y sociales enunciados en la Carta social europea y en la Carta comunitaria de los derechos sociales y fundamentales de los trabajadores, as como los principios que se derivan de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia y del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. El Consejo Europeo de Tampere (octubre del mismo ao) determin la composicin y el mtodo de trabajo del foro encargado de elaborar el proyecto de Carta de los Derechos fundamentales. El 17 de diciembre se constituye tal foro, atribuyndose el significativo nombre de Convencin (que evoca los primeros rganos constituyentes de fines del siglo XVIII y principios del XIX) y eligiendo presidente a Roman Herzog

1 . La Convencin estaba compuesta por 62 miembros: quince

representantes de los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros, un representante del Presidente de la Comisin Europea, diecisis miembros del Parlamento Europeo y treinta miembros de los parlamentos nacionales (dos por cada uno de ellos). El Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, el Consejo de Europa y el Tribunal Europeo de Derechos Humanos disponan de un estatuto de observadores (dos representantes por cada institucin). Este colectivo heterogneo, y justamente por ello muy representativo, trabaja en rgimen de publicidad y transparencia, en conexin con la sociedad y con debates abiertos incluso a travs de la red (internet), decidiendo conforme al principio del consenso. Todo ello configura un poder cuasiconstituyente, como se encargaron de subrayar ciertos miembros de la propia Convencin, arrebatados por el alcance de su misin histrica; cuyo entusiasmo hubo de ser frenado para, de un lado, ajustar la tarea de la Convencin a su mandato especfico, y para solventar de otro los recelos que frente a tal poder podan suscitarse, de hecho se suscitaron, por parte de ciertos Estados. Tras casi un ao de debates, se adopta el proyecto el 2 de octubre del ao 2000. Tras las aprobaciones del Consejo, el Parlamento Europeo y la Comisin, el 7 de Diciembre del 2000 los Presidentes de estas tres instituciones firman y proclaman solemnemente la Carta en Niza en nombre de las mismas. No obstante, los Jefes de Estado o de Gobierno reunidos en Niza decidieron no introducir en el Tratado ninguna referencia a la Carta. Por tanto, al margen de su valor poltico, el texto parece privado de fuerza vinculante; aunque sobre ello habremos de volver ms adelante. La Convencin sobre el Futuro de Europa, conforme a la declaracin de Laeken, tena como tarea pronunciarse sobre la posible integracin de la Carta de Derechos Fundamentales en el Derecho europeo; y la Carta se recogi efectivamente, de modo ntegro y con slo algunos retoques, como Parte II del Tratado por el que se establece una Constitucin para Europa. El Tratado de Lisboa introduce el artculo 6 TUE, en virtud del cual La Unin reconoce los derechos, libertades y principios enunciados en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unin Europea de 7 de diciembre de 2000, tal y como fue adoptada el 12 de diciembre de 2007 en Estrasburgo, la cual tendr el mismo valor jurdico que los Tratados. La nueva versin de la Carta, proclamada formalmente el 12 de Diciembre de 2007 en Estrasburgo por el Parlamento, el Consejo y la Comisin, introduce variaciones ya anticipadas en el Tratado Constitucional, como la que seala que las explicaciones elaboradas para guiar la interpretacin de la Carta de los Derechos Fundamentales sern tenidas debidamente en cuenta por los rganos jurisdiccionales de la Unin y de los Estados miembros. Con ello se atribuye valor interpretativo a las explicaciones elaboradas bajo la responsabilidad del Presidium de la Convencin que adopt la Carta, que en su propia intencin carecan de valor normativo; se reducan a aclarar el sentido de algunas proclamaciones.

2. La ciudadana de la Unin

2.1. Sentido de la ciudadana europea

La ciudadana se corresponde, tradicionalmente, con el estatuto propio de quienes son plenos titulares de los derechos polticos en una comunidad libre, en especial del de participacin poltica. Y, de modo recproco, la legitimacin de la comunidad poltica en un rgimen democrtico radica en su vinculacin a los que en ella son reconocidos como ciudadanos. De este modo, la referencia a la ciudadana en la Unin Europea pretende vincular sta, al menos mediante el lenguaje, con los ideales del gobierno democrtico, y correlativamente superar la perspectiva econmica que ha dominado la integracin; pasar del homo oeconomicus al zoon politikon , al cives . La cuestin fundamental radica

en

descubrir

hasta

qu

extremo

la

nocin

de

ciudadana que

efectivamente opera en el Derecho europeo se corresponde con la aludida tradicin. Pues bien, cabe anticipar que, conforme se ha visto anteriormente y se comentar al referirnos al Parlamento Europeo, los derechos polticos no alcanzan en Europa el desenvolvimiento especfico que justificara la retrica invocacin de la ciudadana. sta no queda referida a la plena emancipacin y a la participacin institucionalizada en la adopcin de decisiones europeas, erigiendo de este modo un vnculo poltico entre la Unin y sus ciudadanos o entre los propios ciudadanos. La ciudadana europea no apela a la configuracin responsable de la propia vida colectiva y al consecuente de dominio la de los El ciudadanos sobre el entramado institucional Unin. ciudadano europeo es

fundamentalmente titular de derechos frente a los Estados y a las instituciones comunitarias, no portador del poder originario de la Unin y fuente de legitimacin de sus decisiones. Los defectos que cabe observar en el desarrollo jurdico de la

ciudadana, en cualquier caso, no necesariamente la descalifican como mera pretensin ideolgica de legitimar relaciones de poder cubrindolas con referencias mitificadas. Pero siempre podrn ser interpretados como una tensin que los clsicos postulados constitucionales, a los que parece querer adaptarse el desarrollo del Derecho europeo, continan ejerciendo sobre ste. 2.2. La ciudadana en el Tratado de la Unin

Las referencias a la ciudadana en el TUE se sitan fundamentalmente en dos mbitos. De un lado, al enumerar los objetivos de la Unin, el art. 2 incluye reforzar la proteccin de los derechos e intereses de los nacionales de sus Estados miembros, mediante la creacin de una ciudadana de la Unin 2 ; el art. 29 TUE, en similar contexto,

establece que el objetivo de la Unin ser ofrecer a los ciudadanos un alto grado de seguridad dentro de un espacio de libertad, seguridad y justicia elaborando una accin en comn entre los Estados miembros en los mbitos de la cooperacin policial y judicial en materia penal y mediante la prevencin y la lucha contra el racismo y la xenofobia. La ciudadana comn aparece vinculada, as, no a la definicin autnoma de los propios intereses por parte de los ciudadanos , sino a la proteccin que la Unin brinda a especficos derechos e intereses de los nacionales de los Estados miembros, en particular a su seguridad. De otra parte, en relacin con el principio de subsidiariedad, la ciudadana aparece ya en el propio prembulo (entre cuyos propsitos se cuenta que las decisiones se tomen de la forma ms prxima posible a los ciudadanos, de acuerdo con el principio de subsidiariedad), y tambin en el art 1 TUE (que proclama una unin cada vez ms estrecha entre los pueblos de Europa, en la cual las decisiones sern tomadas de la forma ms abierta y prxima a los ciudadanos que sea posible ). La ciudadana de vendra a operar siendo como la un freno a la de las comunitarizacin competencias, proximidad

instituciones polticas al ciudadano el criterio legitimador fundamental. Con un entendimiento de la democracia seguramente discutible, ms propio del periodo romntico que adecuado a la exigencia de gobernar democrticamente los procesos de globalizacin, la participacin de los ciudadanos en las instancias polticas de mayor extensin y ms alejadas, como sera la Unin Europea, se tiene por un rgimen eventualmente necesario, pero democrticamente deficiente. 2.3. La ciudadana en el Tratado de la Comunidad La creacin de la ciudadana europea queda deferida al TCE, en el que se le dedica ntegramente la, por lo dems breve, segunda parte. El art. 17.1 TCE comienza estableciendo: Se crea una ciudadana de la Unin. Ser ciudadano de la Unin toda persona que ostente la nacionalidad de un Estado miembro. La ciudadana de la Unin ser complementaria y no sustitutiva de la ciudadana nacional.

Ello implica, en primer trmino y ante todo, que son los propios Estados los que, al decidir libremente sobre los criterios de atribucin (y prdida, en su caso) de nacionalidad, determinan a quien corresponde la ciudadana europea. sta no se corresponde con una nacionalidad europea. Weiler interpreta tal disociacin entre ciudadana y nacionalidad como el intento de entender la ciudadana en trminos estrictamente polticos, y no ya en el tradicional sentido romntico, que parece anejo a la idea de nacionalidad, de miembro de una nacin o perteneciente a un grupo tnico- cultural; la ciudadana europea podra asociarse as ms fcilmente al compromiso con principios y valores de la Unin como la no- discriminacin, la solidaridad social o los derechos humanos. Pero todo ello, evidentemente, pertenece ms al discurso poltico que al contenido jurdico del concepto. Por lo que a ste respecta, el art. 17.1 TCE subraya que la Unin Europea en modo alguno pretende subsumir la entidad poltica de los Estados miembros, siendo en stos donde se desenvuelve fundamentalmente la peculiar relacin de ciudadana. El art. 17.2 TCE delimita en trminos genricos el contenido de la ciudadana: Los ciudadanos de la Unin sern titulares de los derechos y sujetos de los deberes previstos en el presente Tratado. La ciudadana se configura, pues, como centro de imputacin de los derechos y deberes de muy diverso tipo reconocidos en el texto del Tratado. Slo en segundo trmino aparece como un estatuto particular al que van asociados derechos y deberes especficos, a los que podra atribuirse un rango fundamental. Como tales derechos especficos de ciudadana se recogen

exclusivamente los siguientes: la libertad de circulacin y residencia: Art. 18.1: Todo ciudadano de la Unin tendr derecho a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, con sujecin a las limitaciones y condiciones previstas en el presente Tratado y en las disposiciones adoptadas para su aplicacin 3 , el derecho de voto en el Estado de residencia , pero slo en las elecciones municipales y europeas 4 : Art. 19.1: Todo ciudadano de la Unin que resida en un Estado miembro del que no sea nacional tendr derecho a ser elector y elegible en las elecciones municipales del Estado miembro en el que resida, en las mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado Art. 19.2: Todo ciudadano de la Unin que resida en un Estado miembro del que no sea nacional tendr derecho a ser elector y elegible en las elecciones al Parlamento Europeo en el Estado miembro en el que resida, en las mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado e l derecho a recibir proteccin diplomtica y consular: Art. 20: Todo ciudadano de la Unin podr acogerse, en el territorio de un tercer pas en el que no est representado el Estado miembro del que sea nacional, a la proteccin de las autoridades diplomticas y consulares de cualquier Estado miembro, en las mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado) el derecho de peticin Art. 21: Todo ciudadano de la Unin tendr el derecho de peticin ante el Parlamento Europeo, y podr dirigirse al Defensor del Pueblo o, por escrito a cualquiera de las instituciones de la Comunidad 5 . 2.4. La ciudadana en el Tratado de Lisboa

El Tratado de Lisboa introduce en el Tratado de Funcionamiento de la Unin Europea un Ttulo dedicado a la no discriminacin y ciudadana de la Unin, que sistematiza los derechos reconocidos en este apartado desde el Tratado de Mastrique y realiza pequeas modificaciones tendentes a dotar al Parlamento Europeo de un mayor protagonismo en su desarrollo. A ello hemos de aadir los derechos reconocidos en el apartado de Ciudadana contenido en la Carta, a la que el Tratado de Lisboa atribuye valor normativo (artculo 6 TUE); as, el llamado derecho

a una buena administracin (art. 41: Toda persona tiene derecho a que las instituciones, rganos y organismos de la Unin traten sus asuntos imparcial y equitativamente y dentro de un plazo razonable), el derecho de acceso a los documentos (art. 42) y la regulacin de la institucin del Defensor del Pueblo (art. 43). El enriquecimiento de las referencias a la ciudadana en el Tratado constitucional radicaba, sobre todo, en el art. I- 1 TCpE, conforme al cual la Constitucin nace de la voluntad de los ciudadanos y de los Estados de Europa . Esa voluntad de los ciudadanos se representa ordinariamente en el Parlamento Europeo, que (art. I- 20) estar compuesto por representantes de los ciudadanos de la Unin. En el Tratado de Lisboa desaparece la primera de las referencias, pero reconoce an el principio de igualdad de sus ciudadanos (artculo 8 TUE), y seala (art. 8 A) que 1. El funcionamiento de la Unin se basa en la democracia representativa. 2. Los ciudadanos estarn directamente representados en la Unin a travs del Parlamento Europeo; en el mismo apartado se aade que los Jefes de Estado o de Gobierno y los Ministros que actan en el Consejo Europeo o en el Consejo sern democrticamente responsables bien ante sus Parlamentos nacionales, bien ante sus ciudadanos. El apartado 3 insiste en que todo ciudadano tiene derecho a participar en la vida democrtica de la Unin. Las decisiones sern tomadas de la forma ms abierta y prxima posible a los ciudadanos. El art. 8 B, por su parte, seala que 1. Las instituciones darn a los ciudadanos y a las asociaciones representativas, por los cauces apropiados, la posibilidad de expresar e intercambiar pblicamente sus opiniones entodos los mbitos de actuacin de la Unin. 2. Las instituciones mantendrn un dilogo abierto, transparente y regular con las asociaciones representativas y la sociedad civil. El apartado 4 recoge la iniciativa legislativa popular: Un grupo de al menos un milln de ciudadanos de la Unin, que sean nacionales de un nmero significativo de Estados miembros, podr tomar la iniciativa de invitar a la Comisin Europea, en el marco de sus atribuciones, a que presente una propuesta adecuada sobre cuestiones que estos ciudadanos estimen que requieren un acto jurdico de la Unin para los fines de la aplicacin de los Tratados. Los procedimientos y las condiciones preceptivos para la presentacin de una iniciativa de este tipo se fijarn de conformidad con el procedimiento legislativo ordinario. Todas estas referencias, en cualquier caso, deben ser contrastadas con su concrecin institucional. Por ejemplo, la vinculacin entre ciudadana y Parlamento Europeo depende fundamentalmente de la configuracin del derecho de sufragio en trminos que permitan considerarlo como una va de formacin de voluntad unitaria a nivel europeo, as como de las competencias que se atribuyan al Parlamento. En cuanto a la responsabilidad de los representantes de los Estados en el Consejo Europeo y en el Consejo, cualquier declaracin del Tratado queda subordinada al hecho de que el asunto no se regula a nivel europeo, sino en los propios Estados; de modo que parece atenderse ms con ello a la ciudadana de los Estados miembros que a la europea. Una valoracin general, en cualquier caso, ya se anticip en la leccin segunda, al referirnos a Unin constitucional desde la perspectiva del principio democrtico.

3. La Carta de Derechos Fundamentales de la Unin Europea

3.1. Contenido

a) Derechos reconocidos

La Carta pretende reunir en un nico documento derechos que hasta ahora se dispersaban en declaraciones jurisprudenciales y en distintos instrumentos normativos, no slo comunitarios. Consta de un prembulo y siete captulos. Seis de ellos contienen los derechos fundamentales ms tradicionales (derecho a la vida, a la libertad de

expresin, derecho a una tutela judicial efectiva), pero tambin otros que colocan la enumeracin a la altura de las nuevas circunstancias histricas (proteccin de datos personales, biotica, derecho a una buena administracin, ). Su ordenacin resulta la vez clsica y original: Justicia . No resulta ahora necesario repasar exhaustiva, pero superficialmente el contenido material de la tabla; parece mejor detenerse en un par de rasgos caracterizadores particularmente relevantes. En primer lugar, interesa destacar que la Carta incorpora los contenidos propios de los llamados derechos sociales, econmicos y culturales, incluyendo la mencin de ciertas tareas pblicas asociadas a la garanta de la efectividad de los derechos; y ello a pesar de que el Consejo Europeo de Colonia proscribiera la inclusin de normas que definieran simples tareas de la Unin, del mismo modo que exclua que de la proyectada Carta derivara una ampliacin de sus competencias. Dado el perfil economicista del Derecho comunitario vigente, convena hacer explcita la vinculacin de las tareas pblicas a los propios derechos declarados. En todo caso, el art. 52.5 de la Carta seala, en trminos que recuerdan al art. 53.3 CE, que Las disposiciones de la presente Carta que contengan principios podrn aplicarse mediante actos legislativos y ejecutivos adoptados por las instituciones, rganos y organismos de la Unin, y por actos de los Estados miembros cuando apliquen el Derecho de la Unin, en el ejercicio de sus competencias respectivas. Slo podrn alegarse ante un rgano jurisdiccional en lo que se refiere a la interpretacin y control de la legalidad de dichos actos. Adems, el Protocolo sobre la aplicacin de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unin Europea a Polonia y al Reino Unido del Tratado de Lisboa dispone que a fin de no dejar lugar a dudas, nada de lo dispuesto en el Ttulo IV de la Carta (el referido a la solidaridad) crea derechos que se puedan defender ante los rganos jurisdiccionales de Polonia o del Reino Unido, salvo en la medida en que Polonia o el Reino Unido hayan contemplado dichos derechos en su legislacin nacional; En segundo trmino, la enumeracin de derechos permite definir una cultura constitucional europea que cabe oponer a modelos culturales alternativos. Al incluir en la Carta no slo los mencionados derechos sociales (por ejemplo, la educacin obligatoria gratuita), sino tambin, y quiz especialmente, la prohibicin de la pena de muerte, Europa se afirma por ejemplo frente a los Estados Unidos, cuyo modelo de sociedad tiende a imponerse mediante su potencia econmica y militar y al socaire de la globalizacin. La nueva Carta de Derechos podra resultar as un documento relevante para la consolidacin del nuevo orden poltico, jurdico y social que la Unin Europea conforma. Dignidad, Libertad, Igualdad, Solidaridad, Ciudadana y

b) Disposiciones generales

El Captulo VII contiene las Disposiciones generales que rigen la interpretacin y la aplicacin de la Carta, cuyo objeto es determinar su mbito de aplicacin, establecer ciertas clusulas generales sobre la interpretacin y alcance de los derechos contenidos en ella y precisar sus vnculos con otros documentos reconocedores de derechos, sean constitucionales, sean internacionales (sobre esto ltimo, sin embargo, trataremos con ms detalle en el epgrafe siguiente). La Carta sera aplicable a las instituciones europeas y a los Estados miembros cuando aplican la legislacin comunitaria. As lo dispone el artculo 51: 1. Las disposiciones de la presente Carta estn dirigidas a las instituciones, rganos y organismos de la Unin, dentro del respeto del principio de subsidiariedad, as como a los Estados miembros nicamente cuando apliquen el Derecho de la Unin. Por consiguiente, stos respetarn los derechos, observarn los principios y promovern su aplicacin, con arreglo a sus respectivas competencias y dentro de los lmites de las

competencias que se atribuyen a la Unin en las dems Partes de la Constitucin. 2. La presente Carta no ampla el mbito de aplicacin del Derecho de la Unin ms all de las competencias de la Unin, ni crea ninguna competencia o misin nuevas para la Unin, ni modifica las competencias y misiones definidas en las dems Partes de la Constitucin. De este precepto deben destacarse dos notas. De un lado, el modo en que subraya que la Carta no supone ampliacin de las competencias de la Unin, recordando incluso en este contexto el debido acatamiento del principio de subsidiariedad, sin que en ningn caso las instituciones puedan ampararse en la Carta para exceder las competencias y las tareas que los Tratados les confieren. Con ello se pretende hacer frente a las reservas de algunos Estados - miembros, que desconfan del eventual carcter federalizante y uniformador de una Carta provista de fuerza obligatoria, pues la experiencia americana o francesa ensea que toda declaracin de derechos tiene, por su propia naturaleza, una vocacin centrpeta (Dez- Picazo) En segundo lugar, los actos de los poderes pblicos nacionales en ejecucin de las disposiciones comunitarias estn sujetos, en principio, a un doble requisito en la materia, pues deben respetar tambin los derechos reconocidos en sus propias constituciones. La articulacin de las garantas constitucionales de los derechos y las disposiciones de origen no constitucional sobre la materia se expondrn de lege lata en el epgrafe siguiente, sin que la Carta altere el planteamiento del problema. Los redactores de la mencionada Tabla han decidido la inclusin en la misma de una referencia concreta a los lmites de los derechos. Este extremo haba sido considerado como decisivo, por cuanto orienta sobre el sentido de la Carta de derechos, sea como declaracin constitucional, sea de Derecho internacional. En efecto, en las declaraciones internacionales de derechos, las referencias a los lmites de los mismos son relativamente imprecisas, y dejan a los Estados un muy amplio margen de configuracin. Esta indeterminacin de los lmites guarda relacin con su funcin de reserva, en garanta de condiciones mnimas de dignidad humana que cada Estado debe respetar, al margen de los lmites a los derechos que cada Estado puede imponer. Para que los derechos europeos funcionen como verdaderos derechos fundamentales, que delimitan efectivamente el ejercicio del poder pblico, y no slo como un estndar mnimo de derechos humanos, pareca imprescindible que la declaracin hiciera referencia clara y precisa a los lmites de los derechos; esto es, que quedaran delimitados, formal y materialmente, los lmites que el poder pblico de la Unin puede imponer a los derechos fundamentales reconocidos en su mbito, y, recprocamente, que fuera as establecido el mbito en que tales derechos no son susceptibles de limitacin. En la Carta, al menos en unos pocos casos, se llega a una definicin de los derechos tambin negativa, diciendo qu aspectos no quedan cubiertos por el derecho en cuestin o pueden ser objeto de limitaciones especficas. El art. 52.2 de la Carta establece en sentido similar un mandato de interpretacin conjunta de la tabla de los derechos y del resto del contenido de los Tratados, que puede haber previsto lmites especficos para ellos: Los derechos reconocidos por la presente Carta que tienen su fundamento en los Tratados comunitarios o en el Tratado de la Unin Europea se ejercern en las condiciones y dentro de los lmites determinados por stos. En trminos ms generales, se establecen como garantas generales de la limitacin de los derechos los principios de legalidad y proporcionalidad en la limitacin de los derechos, as como al respeto al contenido esencial. El nmero primero del art. 52 de la Carta, en efecto, reza: Cualquier limitacin del ejercicio de los derechos y libertades reconocidos por la presente Carta deber ser establecida por la ley y respetar el contenido esencial de dichos derechos y libertades. Dentro del respeto del principio de proporcionalidad, slo podrn introducirse limitaciones cuando sean necesarias y respondan efectivamente a objetivos de inters general reconocidos por la Unin o a la necesidad de proteccin de los derechos y libertades de los dems. Tales tcnicas resultan bien conocidas en el Derecho constitucional de algunos de los Estados miembros (como Espaa y Alemania), aunque ciertos rasgos del Derecho comunitario podran plantear ciertas contradicciones. Por ejemplo, el hecho de que en el Derecho comunitario no rija el

principio de legalidad, conforme al cual todo acto administrativo precisa de una norma general previa, al menos en los trminos que son conocidos en el marco del postulado del Estado de Derecho, podra entorpecer la operatividad de este mismo principio cuando se pretenda invocar frente a las injerencias administrativas en los derechos fundamentales. Por ltimo, el art. 54 de la Carta, con carcter general, una norma delimitadora del vlido ejercicio de los derechos, conocida en la jurisprudencia de algunos Estados; la que su propio encabezamiento identifica como prohibicin del abuso de derecho: Ninguna de las disposiciones de la presente Carta podr ser interpretada en el sentido de que implique un derecho cualquiera a dedicarse a una actividad o a realizar un acto tendente a la destruccin de los derechos o libertades reconocidos en la presente Carta o a limitaciones ms amplias de estos derechos y libertades que las previstas en la presente Carta. La Carta contiene una larga serie de prescripciones sobre su propia interpretacin, algunas de las cuales tienen una relevancia destacada. As, el art. 52 seala 3. En la medida en que la presente Carta contenga derechos que correspondan a derechos garantizados por el Convenio Europeo para la Proteccin de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, su sentido y alcance sern iguales a los que les confiere dicho Convenio. Esta disposicin no obstar a que el Derecho de la Unin conceda una proteccin ms extensa. 4. En la medida en que la presente Carta reconozca derechos fundamentales resultantes de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros, dichos derechos se interpretarn en armona con las citadas tradiciones. A continuacin, en art. 53 insiste en que ninguna de las disposiciones de la presente Carta podr interpretarse como limitativa o lesiva de los derechos humanos y libertades fundamentales reconocidos, en su respectivo mbito de aplicacin, por el Derecho de la Unin, el Derecho internacional y los convenios internacionales de los que son parte la Unin o todos los Estados miembros, y en particular el Convenio Europeo para la Proteccin de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, as como por las constituciones de los Estados miembros. Con todo ello se impone un juego combinado de tablas de derechos en el que la Carta asume deliberadamente una posicin subordinada. 3.2. Fuerza normativa

Pese a la ausencia formal de fuerza vinculante, en un memorndum de marzo de 2001 el Presidente de la Comisin Europea y el Comisario responsable de Justicia e Interior declararon que la Carta debe convertirse en la piedra angular de las acciones futuras de la Comisin; desde entonces, todo nuevo instrumento legislativo que tenga una relacin cualquiera con los derechos fundamentales debe contener la siguiente declaracin formal: El presente acto respeta los derechos fundamentales y se atiene a los principios reconocidos por la Carta de Derechos Fundamentales de la Unin Europea. La Carta resulta tambin frecuentemente mencionada por los Abogados Generales del Tribunal de Justicia, y ha comenzado a influir en las resoluciones del Tribunal. En efecto, los Tratados garantizan ya los derechos fundamentales que proceden de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros. Si el Tribunal de Justicia entiende que la Carta, de acuerdo con su propio Prembulo y con el mandato al que responde su elaboracin, sintetiza tales tradiciones, y si la utiliza con tal alcance, bien podra atribuir valor normativo a la Carta 6 . Que sea un tribunal quien dote de valor constitucional a un texto no carece ciertamente de precedentes; baste recordar los EEUU del juez Marshall o, ms prximamente, la Francia de la V Repblica, donde el Consejo Constitucional, a partir de una referencia contenida en el prembulo de la Constitucin de 1958, incorpor como documentos constitucionales Declaraciones de Derechos previas, incluida la de 1789. La tradicin del propio Tribunal de Justicia, que ha actuado como motor de la integracin para cubrir eventuales insuficiencias del impulso poltico, permite no descartar razonablemente tal desarrollo. El hecho de que la

Carta est redactada con la precisin, el laconismo y el rigor de las proclamaciones jurdicas puede ayudar en la tarea de otorgarle valor normativo. Por lo dems, como ya se ha sealado, la Carta se recogi como Parte II del fallido Tratado Constitucional, y el Tratado de Lisboa introduce un artculo 6 TUE en virtud del cual la Carta tendr el mismo valor jurdico que los Tratados. La Carta de Derechos, si entra en vigor la nueva reforma, ser pues jurdicamente vinculante. Las reservas a tal vinculatoriedad, sin embargo, no son menores. De un lado, el mismo artculo 6 TUE, justo despus de reconocer su valor jurdico, dispone que la Carta no ampla en modo alguno las competencias de la Unin (algo que ya se dice en la propia Carta); pero adems el Tratado de Lisboa se acompaa de un Protocolo sobre la aplicacin de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unin Europea a Polonia y al Reino Unido en la que se establece, en primer lugar, que la Carta no ampla la competencia del Tribunal de Justicia de la Unin Europea ni de ningn rgano jurisdiccional de Polonia o del Reino Unido para apreciar que las disposiciones legales o reglamentarias o las disposiciones, prcticas o acciones administrativas de Polonia o del Reino Unido sean incompatibles con los derechos, libertades y principios fundamentales que reafirma; y, en particular, y a fin de no dejar lugar a dudas, que nada de lo dispuesto en el Ttulo IV de la Carta (el referido a la solidaridad) crea derechos que se puedan defender ante los rganos jurisdiccionales de Polonia o del Reino Unido, salvo en la medida en que Polonia o el Reino Unido hayan contemplado dichos derechos en su legislacin nacional. En su artculo 2 recalca el Protocolo que cuando una disposicin de la Carta se refiera a legislaciones y prcticas nacionales, slo se aplicar en Polonia o en el Reino Unido en la medida en que los derechos y principios que contiene se reconozcan en la legislacin o prcticas de Polonia o del Reino Unido. Por lo dems, el Tratado de Lisboa, en el apartado segundo del artculo 6 TUE establece que La Unin se adherir al Convenio Europeo para la Proteccin de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales. Y aade a continuacin: Esta adhesin no modificar las competencias de la Unin que se definen en los Tratados. Al igual que el Tratado constitucional (art. I- 9.3 TCpE), el apartado tercero dispone que los derechos fundamentales que garantiza el Convenio Europeo para la Proteccin de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales y los que son fruto de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros forman parte del Derecho de la Unin como principios generales. De este modo, ser en adelante necesario precisar las relaciones entre los diversos mecanismos de tutela: pues la eficacia de la Carta se superpondr a la garanta deducida conforme a la tradicional construccin jurisprudencial de principios generales del Derecho, que se declara persistente, y a la derivada de la adhesin a la Unin al Convenio Europeo de Derechos Humanos. Tambin se establece que los derechos reconocidos en otras normas, en particular en las constituciones estatales, debern entenderse salvaguardados. Todas estas relaciones sern expuestas a lo largo de los siguientes epgrafes. En todo caso, debe apuntarse un problema adicional a la hora de determinar la eficacia jurdica de Carta en el marco del Derecho espaol. En efecto, la LO 1/2008, de 30 de julio (BOE del da 31), por la que se autoriza la ratificacin del Tratado de Lisboa, no se ha limitado a autorizar dicha ratificacin, sino que ha aadido un inslito art. 2 que dice lo siguiente: A tenor de lo dispuesto en el prrafo segundo del artculo 10 de la Constitucin espaola y en el apartado 8 del artculo 1 del Tratado de Lisboa, las normas relativas a los derechos fundamentales y a las libertades que la Constitucin reconoce se interpretarn tambin de conformidad con lo dispuesto en la Carta de los Derechos Fundamentales publicada en el Diario Oficial de la Unin Europea de 14 de diciembre de 2007, cuyo texto ntegro se reproduce a continuacin.

Con este precepto, el legislador orgnico identifica la Carta (que no es un Tratado internacional) como uno de los Tratados que a tenor del art. 10.2 CE han de ser utilizados para la interpretacin de los derechos y libertades reconocidos en nuestro texto constitucional; algo que, en realidad, ya haba hecho el Tribunal Constitucional espaol incluso antes de ser proclamada formalmente la Carta en el ao 2000, en el marco de sus habituales invocaciones genricas del Derecho internacional y comparado, pero que cobra un sentido diferente cuando se convierte en mandato legislativo. Porque es dudoso que el legislador tenga potestad para precisar en tales trminos el alcance del art. 10.2 CE, y tampoco queda claro que su voluntad quede condicionada a la ulterior y slo eventual entrada en vigor del Tratado de Lisboa. En caso de que el Tratado entre en vigor, los derechos de la Carta tendrn, por lo dems, la eficacia que les corresponda conforme al Derecho comunitario, y no slo la puramente interpretativa que les confiere nuestro legislador; si ste pretende ampliar su eficacia a supuestos ajenos al Derecho comunitario, los riesgos de confusin aumentan en lugar de disminuir. En definitiva, si desde un punto de vista material la interpretacin recprocamente que tal conforme resulte de los derechos constitucionales y comunitarios resulta plausible, como veremos ms adelante, no parece proceder especialmente favorecido mediante determinaciones legales como sta.

4. La garanta de los derechos: mecanismos jurisdiccionales y no jurisdiccionales

4.1. Garantas jurisdiccionales

El ordenamiento comunitario en materia de derechos fundamentales se ha formado, como hemos visto, a travs de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, apoyado en unas pocas normas especficas de los Tratados, en las tradiciones constitucionales comunes de los Estados miembros y en los tratados internacionales relativos a la proteccin de los derechos humanos de los que son signatarios los Estados miembros (especialmente el Convenio Europeo de Derechos Humanos), que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia sintetiza en forma de principios generales del Derecho comunitario . A tales derechos fundamentales estn sujetos, sin embargo, no slo las instituciones comunitarias, sino tambin los Estados en la medida en que acten en ejecucin o desarrollo del Derecho comunitario, e incluso slo en el marco del Derecho comunitario (cuya expansividad, por ejemplo para la construccin de un mercado nico, resulta difcil de acotar). Dado que en los Estados son igualmente vinculantes los derechos fundamentales establecidos por las respectivas constituciones y los reconocidos en el Convenio Europeo de Derechos Humanos, ello implica la coexistencia de tres jurisdicciones, cuyas relaciones deben ser establecidas tanto en el plano material, de las relaciones entre sus respectivas lneas jurisprudenciales, como en el formal, orientado a dar respuesta a una eventual concurrencia de resoluciones judiciales discordantes sobre una misma materia. a) Los derechos fundamentales en el mbito de la Unin se garantizan mediante los recursos ordinarios ante la jurisdiccin comunitaria que se analizarn en la leccin en el el dcimocuarta, modelo que de la y que estn inspirados fundamentalmente jurisdiccional para jurisdiccin contenciososus derechos, que se

administrativa francesa. Las limitaciones inherentes a tal modelo titular defiende comprobarn en su momento, invitaran a considerar sea la ampliacin de la legitimacin para plantear el recurso directo en el caso de que se invocaran derechos fundamentales (una especie de amparo europeo), sea al menos la obligatoriedad de la cuestin prejudicial en aquellos supuestos en que la invocacin de un derecho fundamental por una de las partes no resultara irrazonable 7 .

Tales recursos, en cuanto sirven para la garanta de los derechos fundamentales, estn delimitados por el art. 46.d) TUE a la medida en que el Tribunal de Justicia sea competente con arreglo a los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas y al presente Tratado. Ello quiere decir, por ejemplo, que la proteccin de los derechos fundamentales no permite al Tribunal de Justicia asumir el control de los actos que hayan sido excluidos de su mbito de competencias, especialmente en materia de poltica exterior y de seguridad comn. A estas limitaciones se har referencia en las lecciones octava y dcimocuarta. b) El problema que plantea la interiorizacin del Convenio Europeo de Derechos Humanos en la Unin Europea y en los Estados resulta estructuralmente similar: en ambos casos, se trata de comprobar, de un lado, la influencia material que puede atribuirse a sus clusulas y a la jurisprudencia del Tribunal de Estrasburgo en la interpretacin y el desarrollo del propio ordenamiento; de otro, la eficacia formal de sus disposiciones, si es que se ha producido una adhesin al Convenio. La influencia del Convenio como criterio para orientar el desarrollo jurisprudencial del Convenio de han de los sido derechos fundamentales como extraiga una el en el Derecho comunitario tiene ya una larga tradicin. En los Estados, las exigencias entendidas se suerte de reforma lmite absoluto, en constitucional por adicin; en Espaa se ha propuesto que de la jurisprudencia Estrasburgo trminos de la doctrina del contenido esencial, a los lmites de los derechos, en la medida en que define con carcter vinculante para los Estados el alcance de ciertos derechos que ninguna justificacin constitucional puede luego desconocer. Esa parece ser asimismo la frmula operativa en el mbito del Derecho comunitario 8 . Desde un punto de vista formal, los problemas de coordinacin procesal han sido planteados ante la jurisprudencia constitucional espaola en casos concretos que la han obligado a tomar en cuenta la jurisprudencia de Estrasburgo incluso despus de haber rechazado en el mismo supuesto el recurso de amparo. ` Por supuesto, ello no excluye que en algunos casos se planteen problemas de interpretacin y aplicacin. Los conflictos no resultan slo hipotticos. Se pueden observar, por ejemplo, en la aplicacin de la inviolabilidad de domicilio a las personas jurdicas, que Estrasburgo parece afirmar en trminos que resultan extraos a la jurisprudencia de Luxemburgo. Tambin en la sentencia del TEDH en el caso Matthews (1999), que atribuye al Reino Unido la responsabilidad por los efectos de una norma de Derecho comunitario; que, en concreto, privaba a los habitantes de Gibraltar de participar en las elecciones al Parlamento Europeo, algo que el Tribunal de Estrasburgo considera contrario al art. 3 del Protocolo n 1 anejo al CEDH. c) Por lo que se refiere a la relacin entre el Derecho constitucional y el Derecho europeo en materia de derechos fundamentales, hay que comenzar subrayando que los derechos reconocidos por Luxemburgo se imponen cotidianamente a partir de los conocidos principios que regulan las relaciones entre Derecho estatal y comunitario. La jurisdiccin ordinaria, por tanto, debe amparar los derechos reconocidos por el Derecho europeo otorgando a ste eficacia directa y primaca frente a la norma nacional. Si el juez ordinario no tutela un derecho reconocido por el Derecho comunitario, ello no abre automticamente la va del recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional, aunque el derecho se recoja en trminos similares en la Constitucin espaola; la sentencia Apesco de nuestro Tribunal Constitucional entiende que el nico canon admisible para resolver las demandas de amparo es el precepto constitucional que proclama el derecho o libertad cuya infraccin se denuncia, y no el Derecho comunitario. Esta jurisprudencia se matiza, por ejemplo, en la STC 130/1995: cuando se trata de un derecho de configuracin legal, cuyo contenido amparable viene determinado en parte por normas

infraconstitucionales, en este contenido se entiende integrado no slo el definido por las normas nacionales o convencionales, sino tambin mediante el Derecho comunitario (en este caso, un convenio de la Comunidad Europea con Marruecos). Los problemas se pueden plantear, especialmente, en el caso inverso: cuando no se trata de garantizar un derecho subjetivo reconocido por el Derecho comunitario frente a la Ley nacional, sino de garantizar un derecho fundamental reconocido por la Constitucin espaola frente al Derecho comunitario. Porque puede ocurrir que una disposicin comunitaria imponga limitaciones a un derecho fundamental que resulten conformes al Derecho comunitario, pero que cabra considerar inconstitucionales. A este problema especfico dedicaremos el resto del epgrafe: La cuestin no est claramente resuelta con carcter general, pero en algunos pases existen criterios ms o menos firmes que permiten orientarse. As, en Alemania, los actos de ejecucin del Derecho comunitario que en virtud de ste limiten derechos constitucionales deben primero probar su validez conforme al Derecho comunitario; sta la decide el juez ordinario, teniendo en cuenta los derechos fundamentales reconocidos en la Comunidad, y, en su caso, tras la correspondiente cuestin prejudicial. A partir de ah, se debe considerar solamente si la limitacin es constitucionalmente admisible a partir del parmetro general reflejado por las sentencias de Mastrique y Solange II. De este modo, el llamado estndard mnimo de derechos constitucionales se impondra a las instituciones comunitarias, en cuanto sus actos tienen eficacia en el seno de los Estados, mediante un control constitucional concurrente con el propio del Derecho comunitario. La eventual dualidad de controles sobre unos mismos actos postula una cooperacin entre Tribunales, que el constitucional alemn se ha apresurado a ofrecer, y que por el momento discurre por los pacficos cauces confirmados por la Sentencia del Tribunal Constitucional alemn de 7 de Junio del 2000. Tanto los recursos de amparo como las cuestiones de inconstitucionalidad planteados por causa de supuestas lesiones de los derechos fundamentales por parte del Derecho comunitario sern inadmitidos si no se fundan en que el desarrollo del Derecho europeo en su conjunto, incluida la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, vulnera con carcter general el mencionado estndar. El Tribunal Constitucional no realizara su tarea a travs de un control de casos particulares. El papel de los derechos fundamentales reconocidos en la Constitucin sera, pues, residual en un doble sentido: de un lado, slo entran en juego plenamente cuando no se est en el mbito de las competencias transferidas a la Unin Europea; en el caso de las competencias transferidas, slo podran invocarse como estndar general frente a un desarrollo del Derecho europeo que no satisficiera el parmetro valorativo que proporciona la declaracin constitucional de derechos fundamentales considerada en su conjunto. En cualquier caso, las tensiones sobre el alcance y la interpretacin atribuidos a los derechos por ambas jurisdicciones resultan poco comunes. Para anticipar esta valoracin, a partir de la experiencia, debe tenerse en cuenta en primer lugar cmo concibe el Derecho comunitario sus derechos fundamentales; sos que retrotrae a unas tradiciones constitucionales que ciertamente tienen a veces no mucho en comn, y que por lo tanto no permitiran suponer que la coordinacin entre los diversos Derechos constitucionales y el Derecho comunitario fuera a producirse siempre de modo aproblemtico. Los derechos fundamentales adquieren su especfico sentido precisamente en el marco de cada uno de los concretos ordenamientos constitucionales, y resulta difcil, si no imposible, atribuirles uno al margen de los dems elementos que configuran la estructura de cada Estado constitucional. Lo cierto es que la jurisprudencia de Luxemburgo es insatisfactoria en

muchos extremos, al menos si hemos de atender al juicio de una parte de la doctrina alemana. Entre estos desajustes merece la pena destacar el excesivo peso que se atribuye en la jurisprudencia de Luxemburgo a la que podramos llamar perspectiva institucional , en cuanto impone la consideracin preferente de los fines de las Comunidades frente a la garanta subjetiva ofrecida por los derechos fundamentales. La interpretacin y aplicacin de stos se acomoda a los objetivos generales de la integracin; la propia posicin de los individuos es funcionalizada al servicio del inters comunitario, en particular atribuyendo a los particulares medios procesales que les permitan imponer la eficacia del Derecho europeo. Schoch ha hablado, en este sentido, de la unidimensionalidad estructural del Derecho comunitario, que no compensara debidamente la tutela de los intereses generales y la garanta de los particulares. Mas parece que, en cualquier caso, las tensiones admiten una cierta composicin. Una coincidencia fundamental de los criterios de procesamiento dogmtico permite atender a la necesidad objetiva de que los Derechos constitucional y comunitario sean considerados en este extremo desde las exigencias de una interpretacin recprocamente conforme. La tradicin constitucional comn a los Estados miembros se procesa por parte del Tribunal de Justicia a partir de un sustrato mnimo, que en cada caso se combina con aspectos diversos irrenunciables para los Estados, en trminos que la casustica y la concrecin de la jurisprudencia permiten flexibilizar en la medida necesaria. Las palabras del anterior Presidente del Tribunal de Justicia, el magistrado espaol Gil Carlos Rodrguez Iglesias, son en ese sentido ilustrativas: los derechos se hallan judicialmente en un proceso que se desarrolla sobre la base de una comparacin crtica y valorativa de los sistemas jurdicos nacionales - - valoracin que incluye, naturalmente, el examen de la jurisprudencia relevantey culmina con una opcin jurisprudencial del propio Tribunal de Justicia que se gesta en el proceso dialctico de deliberacin. La Carta europea de Derechos, que quiz no permita superar todos los problemas imaginables en torno a la concepcin de los mismos, garantiza normativamente la flexibilidad aludida. Al excluir que las disposiciones de la Carta se interpreten en el sentido de delimitar, con carcter general, los derechos reconocidos por las Constituciones de los Estados, decae el valor potencialmente conflictivo de eventuales frmulas quiz insatisfactorias en algn extremo. El problema central al que se enfrentan los derechos comunitarios en su relacin con el Derecho constitucional de los Estados se refiere, ms bien, a la diferente concepcin subyacente a ambos. Mientras que los derechos constitucionales determinan, conforme a la tradicin del constitucionalismo nacida en 1789, la legitimidad y las tareas del poder pblico, los derechos comunitarios ocupan en la prctica un rango subordinado al de las libertades comunitarias (la libre circulacin de mercancas, personas, servicios y capitales), igualmente calificadas de fundamentales, pero originariamente lastradas por su alcance limitado al trfico econmico. Las libertades comunitarias imponen una unilateral perspectiva econmica en la consideracin desde la Unin europea de las actividades humanas; la imagen del hombre , que subyace a todas las declaraciones de derechos, resulta sesgada si nos atenemos al vigente Derecho comunitario: la libertad se predica del denominado homo oeconomicus . El progreso de la integracin tiende, en efecto, a una unificacin relevante de todo el ordenamiento jurdico relativo a la propiedad, al rgimen econmico y a las relaciones laborales; la Unin Europea ofrece desarrollo y tutela suficientes slo de un determinado elenco de libertades econmicas. Dada la objetiva prevalencia de las libertades comunitarias orientadas hacia fines econmicos, queda al menos provisionalmente desplazada la pretensin poltica de desarrollar tareas pblicas especficas (de servicio pblico o de regulacin) en garanta de la efectividad de los derechos fundamentales. Por lo dems, dado que el Derecho comunitario prevalece sobre la Ley nacional, apenas queda

margen al Derecho de los Estados para una procura autnoma del bien comn , al menos en los trminos que se ha desarrollado hasta ahora en el marco del Estado social . Es indudable que esto se proyecta sobre el ordenamiento constitucional en su conjunto y sobre la teora general que orienta la interpretacin de los derechos fundamentales. En cuanto tendencia general, no siempre ser fcil identificar su concrecin en los conflictos particulares que han de resolver los tribunales. 4.2. Las garantas no jurisdiccionales

La Comunidad y la Unin no disponen de una competencia general para la promocin de los derechos fundamentales, en trminos ms o menos equivalentes a la que expresamente recoge el art. 9.2 CE y a la que se entiende derechos. S se pueden encontrar bases jurdicas especficas, por ejemplo, para promover la libre circulacin de personas y los derechos sociales de los trabajadores, o para desarrollar medidas contra las discriminaciones. En este ltimo mbito es donde seguramente se han adoptado ms iniciativas. En un principio se orientaban a evitar la discriminacin por razn de la nacionalidad (vinculada al establecimiento del mercado nico), pero desde el Tratado de Amsterdam resultan ampliadas a la discriminacin por motivos de sexo, de origen racial o tnico, religin o convicciones, discapacidad, edad u orientacin sexual. Estas actividades comprenden desde la promocin de la igualdad entre hombre y mujeres y la igualdad de oportunidades para las personas con discapacidad hasta la lucha contra el racismo y la xenofobia, desplegada ya desde el ao 1986 y se desarrollan, por ejemplo, mediante Directivas que prohbe toda forma de discriminacin en materia de empleo o en mbitos ms amplios (educacin, acceso a los bienes y servicios, proteccin y seguridad social, cultura, etc.), o con el establecimiento de un programa comunitario para apoyar a los Estados miembros en el desarrollo de polticas contra la discriminacin. Por lo dems, habiendo sido incorporados los derechos fundamentales como principios de la Unin (art. 6.1 TUE), las proyecciones de tales principios tanto frente a los Estados miembros como en la poltica exterior comunitaria pueden considerarse mecanismos no jurisdiccionales de proteccin y defensa de los derechos fundamentales. Nos remitimos aqu, por tanto, a lo dicho en las lecciones segunda (apartado 2.1 b) y tercera (apartado 2.3). En este mismo contexto debe mencionarse que, en virtud de las competencias atribuidas a la Comunidad en materia de asilo e inmigracin, sta ha abordado la regulacin que define los derechos de los trabajadores inmigrantes no pertenecientes a la UE, incluido el derecho a la reagrupacin familiar; las medidas orientadas al establecimiento de un sistema europeo comn de asilo; y la creacin de un Fondo Europeo para los Refugiados con el fin de apoyar la recepcin, integracin y repatriacin voluntaria de refugiados. La UE tambin ha adoptado medidas para facilitar una proteccin temporal en caso de llegada masiva de desplazados, como ocurri durante los conflictos balcnicos en los aos 90. El Parlamento Europeo, por lo dems, adopta cada ao un informe sobre el respeto de los derechos humanos. En su informe sobre la situacin de los derechos fundamentales en la Unin Europea del ao 2000 recomend la creacin de una red de expertos en materia de derechos fundamentales para que puedan evaluar la aplicacin de cada uno de los derechos proclamados en la Carta. La red se cre en septiembre de 2002, y en marzo de 2003 present su primer Informe sobre la situacin de los derechos fundamentales en la Unin Europea y en sus Estados miembros en 2002. El Observatorio europeo de los fenmenos racistas y xenfobos , con sede en Viena y creado en 1997, ha sido sustituido desde el 1 de implcita en todas las declaraciones constitucionales de

marzo de 2007 por una Agencia Europea de Derechos Fundamentales cuyo objetivo es proporcionar a las instituciones y rganos comunitarios y a los Estados miembros de la Unin Europea, cuando apliquen el Derecho comunitario, ayuda y asesoramiento en la materia. Las tareas de la Agencia incluyen la recopilacin, el anlisis, la difusin y la evaluacin independiente de datos e informaciones sobre los efectos concretos de las medidas adoptadas por la UE en relacin con los derechos fundamentales y sobre las buenas prcticas en materia de respeto y fomento de tales derechos, o la formulacin y la publicacin de conclusiones y dictmenes sobre la evolucin de los derechos fundamentales. La Agencia ha de publicar un informe anual sobre las cuestiones relativas a los derechos fundamentales cubiertas por los mbitos de su actividad.

[1]Catedrtico de Derecho Pblico, haba sido Presidente del Tribunal Constitucional alemn y, despus, de la Repblica Federal de Alemania.

[2]Tambin el Prembulo hablaba de crear una ciudadana comn a los nacionales de sus pases.

[3]Cfr. arts. 62 y 154 TCE.

[4]Cfr. igualmente el art. 191 TCE, sobre los partidos polticos europeos.

[5]Cfr. arts. 194 y 195 TCE, as como el 255, sobre derecho de acceso a documentos.

[6]La sntesis proporcionada por la Carta incorpora matizaciones de relieve y nuevos elementos a la jurisprudencia consolidada hasta el momento. Por ello, no es indiferente que la jurisprudencia se apoye en las tradiciones constitucionales comunes que le son familiares, confirmadas tradiciones ahora por la Carta, o que en lo uno haga u otro directa o preferentemente en sta, aunque sea como (nueva) sntesis de esas constitucionales comunes: caso, el contenido del derecho puede resultar distinto.

[7]En

trminos

similares,

por

tanto,

la

cuestin de

inconstitucionalidad italiana, cuya funcionalidad como alternativa al recurso de amparo merece consideracin.

[8]Es en cualquier caso la que propone la Carta, como hemos sealado: En la medida en que la presente Carta contenga derechos que correspondan a derechos garantizados por el Convenio Europeo para la Proteccin de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, su sentido y alcance sern iguales a los que les confiere dicho Convenio. Esta disposicin no obstar a que el Derecho de la Unin conceda una proteccin ms extensa.

Leccin 6. - El sistema institucional de la Unin Europea. El Consejo Europeo y el Consejo de la Unin

1. El sistema institucional de la Unin: caracteres generales 1.1. Las instituciones 1.2. Caractersticas del sistema institucional 1.3. El nuevo Tratado de Lisboa 2. El Consejo Europeo 3. El Consejo de la Unin Europea 3.1. Naturaleza 3.2. Composicin 3.3. Organizacin 3.4. Funcionamiento 3.5. Competencias 3.6. El nuevo Tratado de Lisboa

1. El sistema institucional de la Unin: caracteres generales

1.1. Las instituciones a) De las instituciones de la Unin, el Tribunal de Justicia y el Parlamento este ltimo con el nombre de Asamblea fueron desde un principio comunes a las tres Comunidades. La creacin de instituciones comunes se complet en 1967, y desde entonces las tres Comunidades cuentan con la misma estructura institucional. b) El art. 7.1 TCE dispone que la realizacin de las funciones asignadas a la Comunidad corresponder a: un Parlamento Europeo; un Consejo; una Comisin; un Tribunal de Justicia; un Tribunal de Cuentas Cada institucin actuar dentro de los lmites de las competencias atribuidas por el presente Tratado . Estas son, pues, las cinco instituciones que el Tratado designa como tales. c) Como hemos sealado en la leccin segunda, esa misma estructura institucional se extiende al conjunto de la Unin Europea a travs del art. 3 TUE: La Unin tendr un marco institucional nico que garantizar la coherencia y la continuidad de las acciones llevadas a cabo para alcanzar sus objetivos. Tal marco institucional nico est integrado fundamentalmente por las instituciones comunitarias; conforme al art. 5 TUE, el Parlamento Europeo, el Consejo, la Comisin, el Tribunal de Justicia y el Tribunal de Cuentas ejercern sus competencias en las condiciones y para los fines previstos, por una parte, han en las disposiciones o de los y, Tratados otra constitutivos de las parte, en las dems Comunidades Europeas y de los Tratados y actos subsiguientes que los modificado completado por disposiciones del presente Tratado. d) A tal sistema institucional, el art. 4 TUE aade el Consejo Europeo, compuesto por los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros, as como por el Presidente de la Comisin y que dar a la Unin los impulsos necesarios para su desarrollo y definir sus orientaciones polticas generales. Al respecto se plantea el problema de considerar al Consejo Europeo como verdadera Institucin.

En

contra

opera,

de

un

lado,

la

consolidacin

de

la categora

"institucin" en el contexto del art. 7 TCE, que no se refiere al Consejo Europeo, y que encuentra su paralelo en el art. 5 TUE. Por otra parte, la discutida personalidad jurdica de la Unin dificulta tambin esta consideracin: mientras que las instituciones de la Comunidad bien pueden considerarse unificadas en esa persona jurdica, y ser as rganos suyos (es la terminologa usual en otros Estados, por ejemplo Alemania, que hablan de los rganos de la Comunidad), el Consejo Europeo se vincula directa y exclusivamente a la propia Unin; en la medida en su personalidad jurdica es algo discutido, difcilmente podr tener rganos en sentido propio. Ahora bien, si se elude el trmino rgano, que tiene que ver con la teora del Estado construida a partir del dogma de la personalidad jurdica del Estado, y se opta por el de institucin, menos exigente desde el punto de vista dogmtico, quiz fuera posible considerar al Consejo Europeo como una institucin en sentido impropio; y, por cierto, la nica institucin que lo es slo de la Unin, porque las dems tienen una doble faz: lo son de la Unin y de las Comunidades. De todos modos, sera ms adecuado idear para l una categora diferenciada, teniendo en cuenta que su posicin, oscurecida de propsito en los Tratados, le deja fuera de la aplicacin de los principios de atribucin y de equilibrio institucional que caracterizan el rgimen jurdico de las instituciones. e) Cabe aadir que las instituciones no agotan la estructura orgnica de la Unin Europea. A su lado se recogen, incluso en el propio art. 7 TCE, dos rganos consultivos. En efecto, conforme al art. 7.2, el Consejo y la Comisin estarn asistidos por un Comit Econmico y Social y por un Comit de las Regiones, con funciones consultivas . Adems existen otros rganos consultivos e instancias independientes de control y regulacin, a las que sin embargo no se atribuye la privilegiada consideracin de Instituciones. Algunas se estudiarn en lecciones sucesivas. Por el contrario, no sern objeto de estudio en estas lecciones (solamente introductorias) las mltiples agencias (que bien pueden denominarse, en cada caso, sea agencia, sea centro, instituto, oficina, observatorio, ...) creadas mediante actos normativos comunitario para llevar a cabo tareas especficas 1 . 1.2. Caractersticas del sistema institucional a) Principio de divisin de poderes De acuerdo con el Documento de la Convencin sobre el Futuro de Europa CONV 162/02, el sistema institucional de la Unin no se basa en el principio de la separacin de poderes, ni en una definicin de las funciones habituales de las instituciones, como ocurre en el Derecho constitucional pragmtica clsico. las Ms de bien, los Tratados entre trazan de manera formas colaboracin instituciones que

representan intereses diferentes. Esta carencia de un sistema coherente de procedimientos para adoptar decisiones y la gran variedad de stas podra constituir un factor adicional de complejidad y opacidad . En efecto, las cuatro instituciones tradicionalmente centrales (Consejo, Comisin, Parlamento y Tribunal de Justicia) apenas tienen un correlato en la clsica divisin de poderes. Tan slo al Tribunal de Justicia le est encomendado el ejercicio en exclusiva de la funcin jurisdiccional, en garanta del Derecho comunitario incluso frente a los dems poderes, y para la salvaguardia de los Tratados en cuanto fuente suprema de tal Derecho comunitario. De los otros tres rganos ( el tringulo institucional ) no puede decirse, en puridad, que sean equiparables a los poderes legislativos o ejecutivos de los Estados, puesto que comparten, en mayor o menor medida, segn los casos, las funciones de direccin poltica, produccin normativa, ejecucin y control. El Consejo aparece en los Tratados como el rgano central en el sistema institucional de la Unin. Tiene atribuido, en lo esencial, el poder legislativo ; le corresponde la aprobacin de las normas comunitarias, unas veces junto con el Parlamento Europeo y otras, las menos, en exclusiva. Tambin le corresponde la aprobacin de las decisiones singulares ms importantes de aplicacin de las normas, con

lo que se coloca en la cspide del poder ejecutivo. En este rgano se imbrican, as, los poderes ejecutivo y legislativo. El Parlamento Europeo ha ido ganando poder con el transcurso de la integracin; todo progreso en la atribucin de competencias a la Comunidad ha supuesto un aumento de las correspondientes al Parlamento Europeo. Las facultades de concurso sobre la produccin del Derecho comunitario a travs del procedimiento de codecisin, si bien resultan an insuficientes para asemejarlo a los rganos legisladores de los Estados miembros, no deben subestimarse. La Comisin Europea representa el inters comunitario. Dispone del muy importante derecho de iniciativa legislativa. Tiene asimismo atribuidas algunas funciones ejecutivas, en general por delegacin del Consejo; aunque deben destacarse ms, dado que la ejecucin del Derecho miembros, comunitario las compete fundamentalmente competencias de a los Estados que le correspondientes control

corresponden. Por ltimo, la genrica funcin de direccin poltica , que en los regmenes constitucionales nacionales suele corresponder al Gobierno, queda conferida en la Unin al Consejo Europeo, que opera menos como rgano comunitario atento los intereses europeos que como reunin diplomtica de alto nivel en la que los representantes de los Estados hacen prevalecer intereses particulares. De estatuto jurdico inicialmente incierto, ha terminado convirtindose, ms por lgica poltica que por determinacin normativa, en la ms alta instancia decisoria de la Unin. El reparto de poderes entre los rganos bsicos en la poltica de la Unin, as como el sistema de checks and balances que implica, responde pues, antes que a una diferenciacin de funciones, a los diversos elementos e intereses que componen las Comunidades y al peso que se concede a cada uno de ellos. As, el Parlamento Europeo representa al cuerpo electoral de los Estados miembros; sera el representante de los pueblos europeos. El Consejo y el Consejo Europeo seran rganos de expresin de los intereses particulares de los Estados. La Comisin, por su parte, simbolizara el inters general de la Comunidad, con independencia de los intereses estatales, aunque no con supremaca sobre ellos. b) Principio de equilibrio institucional Se suele invocar, como principio jurdico que regula las relaciones entre las instituciones de la Unin, ya que no la separacin de poderes, el llamado equilibrio institucional . Este principio supone, en primer lugar, que las instituciones gozan de autonoma: ni siquiera el Consejo puede ser considerado como una institucin dependiente de los intereses de los Estados. En segundo trmino, entre ellas no existe una relacin de jerarqua, y ninguna puede ser subordinada a otra. Tal principio, que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia entiende incorporado a los Tratados, implica que las Instituciones no deben ser afectadas en su esfera de competencias, por ejemplo sorteando los procedimientos que garantizan la colaboracin de diferentes instituciones en la adopcin de decisiones; en tal caso, se abre para ellas una va de recurso que debe ser segura y eficaz. Una ltima y muy significativa aplicacin del principio tiene lugar cuando, en julio de 2004, el Tribunal de Justicia anula a instancias de la Comisin la decisin del Consejo que suspende la va sancionadora abierta contra Francia y Alemania por dficit pblico excesivo; el razonamiento del Tribunal se apoya en parte sobre las infracciones de procedimiento mediante las cuales el Consejo usurpa el derecho de iniciativa de la Comisin. c) Principio federal En los Estados federales es comn yuxtaponer dos rganos representativos: uno atiende preferentemente a criterios demogrficos, y por tanto tiene en cuenta la igualdad de los ciudadanos, decisiva en un rgimen democrtico; en otro, los entes territoriales que integran el

Estado deciden conjuntamente en pie de (relativa) igualdad. Quiz cupiera comparar este esquema orgnico con el de la Unin: el Consejo de la Unin Europea constituira el polo equivalente a una Cmara de Estados, similar en su composicin al Bundesrat alemn, en el que se integran representantes de los ejecutivos de los Lnder; el Parlamento Europeo sera la cmara representativa de los ciudadanos; la Comisin, el gobierno europeo. Mas, si bien no puede excluirse que esta idea estuviese en la mente de quienes iniciaron la andadura comunitaria, la comparacin resulta forzada, especialmente a la vista de las respectivas competencias. Como hemos visto, ni la Comisin dirige la poltica comunitaria (aunque disponga de la iniciativa legislativa), ni el Parlamento monopoliza el poder legislativo; el papel fundamental corresponde en la Unin al Consejo, que precisamente sera el equivalente del rgano ms dbil en los Estados federales. Dado el peso preponderante que corresponde al Consejo, su

composicin y funcionamiento conforme al principio de estricta igualdad entre los Estados primara desproporcionadamente a los pases menos poblados en el funcionamiento de la Unin. Por eso, el principio de igualdad entre los Estados se garantiza en el Derecho comunitario exclusivamente cuando el Consejo, el rgano en el que realmente estn representados los Estados como tales, decide por unanimidad o por mayora simple: entonces la participacin de cada uno de los Estados resulta equivalente. Para los dems supuestos, que en realidad son los ms numerosos, se establece un sistema de ponderacin de voto en el que se tiene en cuenta tambin la poblacin de los Estados, aunque sin eliminar la capacidad de influencia de los Estados menos poblados. As se procura lograr cierto equilibrio entre el fundamento de la Unin en unos Estados que se consideran iguales entre s y su apoyo directo sobre realidades sociales, econmicas y polticas no equivalentes: sobre todo se tiene en cuenta que en tales casos los representantes de cada Estado actan en nombre de un nmero diferente de ciudadanos europeos. Tales equilibrios, en cualquier caso, se establecen teniendo en cuenta no slo el peso que debe corresponder a cada Estado, sino que se valoran igualmente sus eventuales agrupaciones (pases grandes y pequeos, ms o menos desarrollados, del Mediterrneo o del Bltico, etc.). La compleja regla de ponderacin resultante de estas consideraciones condujo, a travs de sucesivas ampliaciones a pases medianos o menores, a que el criterio de la poblacin fuera perdiendo trascendencia; el Tratado de Niza procur recuperar tal criterio, pero garantizando al mismo tiempo las posibilidades de bloqueo que haban ido logrndose a lo largo del tiempo: la consecuencia fue un sistema que, en lugar de procurar la eficacia a la hora de decidir, prima la posibilidad de formar minoras de bloqueo de las decisiones. Los rganos especficamente comunitarios, por su parte, no debieran responder a la lgica de la igualdad entre los Estados, sino al de la igualdad de los ciudadanos. Pero lo cierto es que en los rganos colegiados, por ejemplo y especialmente en la Comisin, se prev tambin su provisin por ciudadanos de todos los Estados en trminos que respeten el principio de igualdad. Tales equilibrios afectan igualmente al Parlamento Europeo, en el que los escaos atribuidos a cada Estado no dependen slo de su poblacin, sino que existe una cierta correccin en favor de los pequeos Estados. Ello, aunque no se corresponde con la igualdad poltica de los ciudadanos de la Unin, s hace justicia al hecho de que el Parlamento es elegido en realidad en comicios de alcance nacional, sometidos a regmenes y sistemas electorales diversos (por ms que se celebren simultneamente). Por su origen, el Parlamento es una reunin de representantes de los ciudadanos de cada Estado , aunque se pretenda que configure una asamblea representativa de los ciudadanos de la Unin.

1.3. El nuevo Tratado de Lisboa

En el texto definitivo del malogrado Tratado Constitucional, al margen de dotar expresamente del rango de institucin al Consejo Europeo, la nica innovacin institucional que trasciende el rgimen de las instituciones particulares es la aparicin del Ministro Europeo de Asuntos Exteriores al frente de la poltica exterior y de seguridad comn de la Unin. El Tratado de Lisboa, en la misma lnea que el Tratado constitucional, confiere al Consejo Europeo el rango de Institucin, y regula la figura del Alto Representante de la unin para Asuntos Exteriores y Poltica de Seguridad, ya no Ministro de Asuntos Exteriores, al que coloca al frente de la poltica de exteriores y de seguridad comn de la Unin. Merced al artculo 9 E del futuro Tratado de la Unin Europea, el Consejo Europeo lo nombra por mayora cualificada, con la aprobacin del Presidente de la Comisin. Su estatuto es de doble pertenencia, a la Comisin y al Consejo: preside el Consejo de Asuntos Exteriores y es a su vez uno de los Vicepresidentes de la Comisin.

2. El Consejo Europeo
a) Tiene su origen en las reuniones en la cumbre que se celebraron desde 1961 a 1974 entre los Jefes de Estado y de Gobierno de los Estados miembros. Ni constituan un rgano comunitario, ni sus acuerdos tenan ese carcter, sino el de compromisos polticos que daban impulso a ciertas actividades o las desbloqueban. En la cumbre de Pars (diciembre de 1974) se decide regularizar estas reuniones (tres veces por ao o cuando sean necesarias) con el carcter de Consejo de la Comunidad y a ttulo de cooperacin poltica. El Acta nica Europea institucionaliza el Consejo Europeo, con la previsin de que se reunir al menos dos veces al ao. b) A los problemas que plantea la naturaleza jurdica del Consejo Europeo ya nos hemos referido ms arriba. El TUE, en su art. 4, se refiere a su composicin y funcionamiento, su funcin central y sus relaciones con el Parlamento. Conforme a este precepto, el Consejo Europeo estar compuesto por los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros, as como por el Presidente de la Comisin. Estos estarn asistidos por los ministros de Asuntos Exteriores de los Estados miembros y por un miembro de la Comisin. El Consejo Europeo se reunir al menos dos veces al ao, bajo la presidencia del jefe de Estado o de Gobierno del Estado miembro que ejerza la presidencia del Consejo . La presidencia de las reuniones, al corresponder al Jefe de Estado o de Gobierno que ejerza la Presidencia del Consejo, rota, como sta, cada seis meses. Aunque, siguiendo este ritmo, se debe reunir como mnimo una vez cada seis meses, en la prctica lo hace al menos cuatro veces al ao. La participacin en el Consejo Europeo del Presidente de la Comisin asocia a sta en sus tareas. El art. 4 TUE dice adems que el Consejo Europeo presentar al Parlamento Europeo un informe despus de cada una de sus reuniones, as como un informe escrito anual relativo a los progresos realizados por la Unin. c) Por lo que hace a sus funciones, debe reiterarse en primer lugar la referencia general del art. 4 TUE: dar a la Unin los impulsos necesarios para su desarrollo y definir sus orientaciones polticas generales. Adems, el art. 13 TUE le atribuye la competencia para definir los principios y las orientaciones generales de la poltica exterior y de seguridad comn, incluidos los asuntos que tengan repercusiones en el mbito de la defensa, y para determinar las estrategias comunes que la Unin deba aplicar en mbitos en los que los Estados miembros tengan importantes intereses en comn . El art. 17 TUE le reserva la decisin sobre la conformacin de una defensa comn, como culminacin de la poltica comn de defensa. Finalmente, el 23 TUE reserva al Consejo Europeo la decisin ltima, por unanimidad, en los casos en que en los mbitos de la poltica exterior y de seguridad en los que cabe decidir por mayora cualificada un miembro del Consejo declarase que, por

motivos importantes y explcitos de poltica nacional, tiene la intencin de oponerse a la adopcin de una decisin . Por su parte, el art. 99 TCE, tras haber subrayado que los Estados miembros considerarn sus polticas econmicas como una cuestin de inters comn, seala las que el Consejo Europeo debatir unas de las polticas conclusiones sobre orientaciones generales

econmicas de los Estados miembros y de la Comunidad sobre la base del informe que al respecto le remita el Consejo. Tambin el Consejo Europeo examinar anualmente la situacin del empleo en la Comunidad y adoptar conclusiones al respecto, basndose en un informe conjunto anual elaborado por el Consejo y la Comisin (art. 128 TCE). Por lo dems, y por la propia naturaleza del rgano y el perfil poltico de sus integrantes, el Consejo Europeo ha terminado asumiendo la responsabilidad decisoria en todos los asuntos ms importantes de la Unin, como impulsor de las principales iniciativas polticas (modificacin de los Tratados o nuevas adhesiones, declaraciones diplomticas en el marco de la Poltica Exterior y de Seguridad Comn, unin econmica y monetaria, actividades en materia de poltica social, etc.) y rgano de arbitraje entre los Estados en las cuestiones ms conflictivas 2 . A ello se aade el hecho de que los Tratados, en

algunas ocasiones, atribuyan competencias especficas ciertamente no al Consejo Europeo, pero s al Consejo en su formacin de Jefes de Estado o de Gobierno 3 .

Al trmino de sus reuniones, el Consejo Europeo puede emitir, por consenso, sea orientaciones (que indican al Consejo de Ministros y a la Comisin Europea, a veces definiendo un calendario y objetivos concretos, las prioridades del Consejo Europeo sobre la gestin de la Unin y sus polticas comunes), sea declaraciones o resoluciones (que expresan de modo solemne la posicin de los Jefes de Estado o de Gobierno sobre un asunto preciso). Tambin las conclusiones de la Presidencia se hacen pblicas despus de cada reunin. Y a todo ello se aade su peculiar dimensin pblica, pues la notoriedad de sus miembros le convierte en la imagen de la Unin ante los ciudadanos. De este modo se configura un rgano dotado de competencias de muy imprecisa extensin. Resulta significativo que, como se pudo notar en la leccin cuarta, el TUE no refiera al Consejo Europeo el principio de atribucin en materia competencial. Pues, de hecho, apelando de un lado a la competencia general de direccin de la poltica nacional que corresponde a sus integrantes 4 y de otro a principios de

coordinacin abierta, y cobijado en ltimo extremo por la falta de carcter formalmente vinculante de sus pronunciamientos, se permite extender stos a cualesquiera aspectos de las polticas europeas o nacionales. e) Como ya haca el Tratado por el que se establece una Constitucin para Europa, el Tratado de Lisboa convierte al Consejo Europeo en una institucin de la Unin (art. 9 TUE ). Por lo dems, el Consejo Europeo contina sin ejercer ninguna funcin legislativa. El Tratado de Lisboa inserta un nuevo artculo 9 B TUE en el que se regula por primera vez la figura del Presidente del Consejo Europeo, elegido por los integrantes del propio Consejo Europeo por mayora cualificada para un mandato de dos aos y medio, renovable por una sola vez. Dado que no podr ejercer mandato nacional alguno , se excluye que el Presidente sea uno de los integrantes ordinarios de la Institucin. El apartado 6 del precepto dice que el Presidente del Consejo Europeo presidir e impulsar los trabajos del Consejo Europeo, velar por la preparacin y continuidad de los trabajos del Consejo Europeo, se esforzar por facilitar la cohesin y el consenso en el seno del Consejo Europeo; y, al trmino de cada reunin del Consejo Europeo, presentar un informe al Parlamento Europeo. El Presidente del Consejo Europeo asumir, en su rango y condicin, la representacin exterior de la Unin en los asuntos de poltica exterior y

de seguridad comn, sin perjuicio de las atribuciones del Ministro de Asuntos Exteriores de la Unin. El Tratado de Lisboa seala que participar en los trabajos del Consejo Europeo el Alto Representante de la Unin para Asuntos Exteriores y Poltica de Seguridad. Se especifica igualmente que la forma de adopcin de decisiones en este rgano ser el consenso, salvo cuando los Tratados dispongan otra cosa. En el supuesto de tener que adoptar las decisiones por mayora cualificada, el artculo 201 bis TFUE dispone que regir la ponderacin de votos prevista para el Consejo; la abstencin de los miembros presentes o representados no obstar a la adopcin de los acuerdos del Consejo Europeo que requieran unanimidad. Por ltimo, el Consejo Europeo se pronunciar por mayora simple en las cuestiones de procedimiento y para la aprobacin de su reglamento interno.

3. El Consejo de la Unin Europea

3.1. Naturaleza Los arts. 5 TUE y 7 TCE mencionan el Consejo como una de las instituciones; los artculos 202 a 210 TCE contienen su regulacin especfica. Aunque en el Consejo se exponen sobre todo los intereses de los Estados miembros, sus integrantes estn obligados a atender al mismo tiempo a los objetivos y necesidades de la Unin en su conjunto. El Consejo es un rgano comunitario, y no una Conferencia Intergubernamental regulada por normas de Derecho internacional. Por ello, el Consejo est vinculado por el Derecho comunitario, y en sus deliberaciones no debe buscarse el mnimo comn denominador entre los Estados miembros, sino un equilibrio ptimo entre los intereses de la Comunidad y los de los distintos Estados miembros. En esa medida cabe diferenciar las competencias que se atribuyen al Consejo frente a otras que los Tratados no reservan a rgano comunitario alguno, sino a los Gobiernos de los Estados en cuanto tales; a ello nos hemos referido ya en el apartado 2.1 de la leccin tercera. 3.2. Composicin a) El art. 203 TCE establece que el Consejo estar compuesto por un representante de cada Estado miembro de rango ministerial, facultado para comprometer al Gobierno de dicho Estado miembro ; pero los miembros del Consejo que no asistan pueden delegar su voto en otro miembro del Consejo (el art. 206 TCE dispone que, en caso de votacin, cada miembro del Consejo podr actuar en representacin de uno solo de los dems miembros) . La (nueva) referencia no a los ministros del Gobierno, sino ms genricamente al rango ministerial , abre la puerta para que se integren en el Consejo no slo integrantes de los gobiernos nacionales que no gozan estrictamente de la consideracin de miembros del Consejo de Ministros (como, en algunos pases, los Secretarios de Estado), sino tambin miembros de los gobiernos de los entes territoriales infraestatales (Lnder alemanes o Comunidades Autnomas espaolas, por ejemplo) que, sin ser miembros del Gobierno de la Nacin, tienen un estatuto equivalente. Esto ltimo presupone el establecimiento de mecanismos institucionales en los Estados miembros que aseguren que su representante en el Consejo es portavoz no de intereses particulares de su territorio, sino de los intereses generales del Estado. Porque, en cualquier caso, el representante del Estado en el Consejo no slo compromete con sus decisiones al gobierno nacional, sino que tambin asume la correspondiente responsabilidad en el mbito interno. Por lo dems, como tambin hemos sealado, existen en los Tratados algunas referencias al Consejo en su formacin de Jefes de Estado o de Gobierno. Aunque por la asistencia pudiera parecer que estamos ante una sesin del Consejo Europeo, estamos ante una reunin del Consejo, con las reglas de actuacin y las competencias que corresponden a ste.

b) El art. 218.1 TCE establece que el Consejo y la Comisin procedern a consultarse mutuamente y determinarn, de comn acuerdo, las modalidades de su colaboracin ; lo que se traduce en la participacin de la Comisin, a travs de su Presidente o del correspondiente Comisario, en las sesiones de trabajo del Consejo. 3.3. Organizacin a) Dado que no existen miembros permanentes del Consejo, sino que cambian en funcin de los temas del orden del da, en total hay nueve configuraciones distintas del Consejo: Asuntos generales y relaciones exteriores (que de hecho se divide en dos); Asuntos econmicos y financieros ( Ecofin ); Justicia e interior; Empleo, poltica social, salud y consumidores; Competitividad (mercado interior, industria e investigacin); Transporte, telecomunicaciones y energa; Agricultura y pesca; Medio ambiente; Educacin, juventud y cultura. En cualquier caso, el Consejo sigue siendo una nica institucin. b) La Presidencia del Consejo es rotatoria, aunque ya no conforme al orden alfabtico, sino a una sucesin decidida por unanimidad en el propio Consejo. Tiene una duracin de seis meses, cambiando la Presidencia el 1 de enero y el 1 de julio de cada ao. Para garantizar un mnimo de continuidad se cre la denominada troika , que rene a la Presidencia en funciones con las Presidencias anterior y siguiente. Incumbe a la Presidencia del Consejo representarlo, con la

trascendencia poltica que ello comporta. La Presidencia del Consejo, por ejemplo, da cuenta al Parlamento Europeo del programa semestral presentado por el Estado miembro que lo preside, de su posicin durante el examen de un expediente legislativo importante y del balance final del mismo, as como de la preparacin de un Consejo Europeo y de sus resultados. Adems, representa al Consejo, a veces a nivel ministerial, en las reuniones de las comisiones parlamentarias. Tambin compete a la Presidencia organizar y presidir las labores en el Consejo y en las comisiones que trabajan para ste. c) Para la representacin y defensa de sus intereses ante la Unin, cada Estado miembro el jefe dispone de cada de un equipo permanente se considera, (Representacin); Representacin

aunque ello necesitara matices de importancia, como el embajador de su pas ante la Unin Europea. Estos mismos representantes permanentes, ya en forma de rgano comunitario, se renen en el Comit de Representantes Permanentes (Coreper) que, conforme al art. 207 TCE, se encargar de preparar los trabajos del Consejo y de realizar las tareas que ste le confe. El Coreper se rene en forma de Coreper I (formado por los adjuntos de los Representantes Permanentes) y de Coreper II (formado por los propios Representantes por Permanentes), materias; el que tienen no es distribuidas las ajeno a la responsabilidades criterio

trascendencia poltica de las mismas. El Coreper es ayudado por cerca de cien grupos de trabajo de carcter permanente, organizados por sectores y compuestos por funcionarios de las administraciones nacionales; igualmente se pueden crear grupos ad hoc con un mandato temporal para solucionar problemas especficos. Para el mbito de la agricultura se cre en 1960 el Comit Especial de Agricultura , que desempea las funciones del Coreper en la materia. d) El prrafo segundo del art. 207 dice que el Consejo estar asistido por una secretara general, dirigida por un secretario general, alto representante de la poltica exterior y de seguridad comn, al que asistir a su vez un secretario general adjunto responsable de la gestin de la secretara general. El Consejo nombrar al secretario general adjunto por mayora cualificada y decidir la organizacin de la secretara general. En este mbito, pues, se renen, de un lado, el papel propio del Secretario General del Consejo y tambin Alto Representante para la Poltica Exterior y de Seguridad Comn (PESC), que ayuda al Consejo a elaborar y aplicar decisiones polticas y desarrolla el dilogo poltico, en

nombre del Consejo, con pases no pertenecientes a la UE; de otro, las tareas de soporte tcnico (traduccin e intepretacin, por ejemplo), administrativo (servicio jurdico, protocolo, prensa, ...) y presupuestario que en todo organismo pblico corresponden a la Secretara General. 3.4. Funcionamiento El art. 207.3 TCE dispone que el Consejo establecer su Reglamento Interno, aunque el TCE regula el rgimen de convocatoria (art. 204 TCE) y de adopcin de acuerdos (artculos 205, 206 TCE). a) El Consejo tiene su sede en Bruselas, aunque celebra reuniones igualmente el Luxemburgo. Salvo los debates de orientacin sobre el programa de trabajo de la Presidencia (semestral) y de la Comisin (anual), las reuniones del Consejo no son pblicas, incluso cuando tienen por objeto decisiones de naturaleza legislativa. Ello siempre se ha valorado como un importante dficit desde el punto de vista de la transparencia democrtica, en la medida en que facilita que los acuerdos se alcancen mediante pactos no susceptibles de ser controlados. b) La convocatoria de las reuniones corresponde al Presidente, por iniciativa propia, de uno de sus miembros o de la Comisin. El Presidente fija el orden del da provisional, que debe ser aprobado al comienzo de cada sesin. En el orden del da del Consejo se diferencian, de un lado, aquellas cuestiones sobre las que, a partir de los trabajos del Coreper, cabe alcanzar un consenso, y que figuran como puntos A. Se consideran susceptibles de ser aprobados sin debate; por unanimidad puede acordar el Consejo incluso que ciertas decisiones urgentes se adopten mediante un procedimiento escrito, que ni siquiera requiere formalizar la decisin en la reunin. De otro, las cuestiones que deben debatir y decidir los propios miembros del Consejo, y que van acompaadas de informes sobre sus antecedentes ( puntos B ). Si un miembro del Consejo o la Comisin solicitan un debate previo a la aprobacin de un punto A, ste se elimina del orden del da y aparece como punto B en una sesin ulterior. El Presidente puede decidir, al elaborar el orden del da, que un asunto ser sometido en cualquier caso, al margen del curso que hayan adoptado las deliberaciones, a votacin formal. La Comisin o un Estado pueden haberlo solicitado, en cuyo caso se procede a votar si la mayora de los miembros del Consejo estn de acuerdo. c) El Consejo puede decidir por mayora simple, por mayora cualificada o por unanimidad. 5 La norma de la mayora simple supone que haya una mayora de

miembros del Consejo a favor de la adopcin de una decisin. Esta norma de votacin es la norma por defecto en el TCE; es decir, de no prever el Tratado una norma de votacin especfica, la norma que se aplica es la mayora simple. Sin embargo, en la prctica la mayora simple se aplica sobre todo a decisiones de procedimiento, dado que en la mayora de los casos el Tratado establece de manera especfica, bien la mayora cualificada, bien la unanimidad para la adopcin de decisiones de carcter legislativo. La norma de la mayora cualificada introduce una cierta ponderacin del peso de cada miembro del Consejo en el proceso decisorio en funcin de su peso demogrfico. Esta norma hace posible dejar en minora en una votacin a determinado nmero de miembros del Consejo. El Tratado de Niza modifica la ponderacin de los votos y los umbrales necesarios para la mayora cualificada con efectos de 1 de Noviembre de 2004. Segn la ponderacin actual, los Estados ms poblados tienen entre 27 y 29 votos, los medianos, entre 7 y 14, y los pequeos, entre 3 y 4 6 ; sobre un total de 345 votos, para poder ser adoptada una decisin debe contar necesariamente, como mnimo, con 255. Tambin se impone el requisito de que los votos favorables a la adopcin de una decisin correspondan al menos a la mayora de los miembros del Consejo cuando la decisin se toma a propuesta de la

Comisin, y de dos tercios en el resto de los casos. Igualmente se abre la posibilidad de que un miembro del Consejo pida que se compruebe si la mayora cualificada corresponde al menos a un 62% de la poblacin total de la Unin; si esta condicin no se cumple, la decisin no se adopta. La norma de la unanimidad supone que todos los miembros del Consejo estn a favor de la decisin, y ello significa que cada uno de ellos tiene un voto y el derecho de veto. La abstencin no es obstculo a la unanimidad. En el TCEE, el Consejo votaba por unanimidad en la mayora de los casos. Sin embargo, con las sucesivas revisiones del Tratado, la norma del voto por unanimidad se ha ido sustituyendo progresivamente por la de la mayora cualificada. En la actualidad, la mayora cualificada se ha convertido en la norma de votacin aplicable en gran parte de los mbitos TCE. La unanimidad sigue siendo la norma de votacin para las disposiciones de carcter constitucional (es decir, aqullas en las que el Tratado prev expresamente la adopcin de una decisin por los Estados miembros conforme a sus procedimientos constitucionales respectivos) o casi constitucional, as como para determinadas disposiciones referentes a temas polticamente delicados para uno o varios Estados miembros, o bien para la aplicacin de nuevas polticas (art. 308 TCE). En general, suele considerarse que la norma de la votacin por unanimidad garantiza la adhesin de todos los Estados miembros a las decisiones que adopta el Consejo. Por otra parte, es cierto que la norma de la votacin por mayora cualificada facilita el proceso: si bien los miembros del Consejo intentan tomar en consideracin las reservas de los otros miembros, la posibilidad de pasar a la votacin y la perspectiva de que un miembro del Consejo se quede en minora incita a su delegacin a preferir la bsqueda de una solucin transaccional. En este sentido, la adopcin final del acto por unanimidad resulta engaosa, pues es posible que no hubiera podido llegarse a ella si la perspectiva de quedar en minora no hubiera instado a las delegaciones a mostrar flexibilidad. La norma de la mayora cualificada confiere asimismo un papel ms importante a la Comisin en el proceso legislativo: mientras la Comisin puede modificar su propuesta en cualquier momento del proceso, el Consejo no puede modificarla si no es por unanimidad. El paso progresivo de la unanimidad a la mayora cualificada se ha considerado necesario en general para mantener la eficacia del proceso decisorio en una Unin Europea ampliada. Para facilitar tal paso en los mbitos delicados desde el punto de vista poltico se han propuesto frmulas intermedias entre la unanimidad y la mayora cualificada (mayoras cualificadas reforzadas o mayoras supercualificadas). Mientras que la mayora cualificada es caracterstica de una Unin supranacional, internacionales la o unanimidad resulta propia Francia de relaciones en su intergubernamentales. consider

momento la unanimidad como el ltimo reducto contra la desviacin supranacional, y la crisis subsiguiente se resolvi con el llamado compromiso de Luxemburgo, de enero de 1966, que se formul en los siguientes trminos: Cuando en las decisiones susceptibles de ser tomadas por mayora a propuesta de la Comisin estn en juego intereses muy importantes de una o de varias partes, los miembros del Consejo se esforzarn, en un plazo razonable, por llegar a una solucin que pueda ser aceptada por todos los miembros del Consejo, en el respeto de sus intereses mutuos y los de la Comunidad. La frmula dejaba indeterminado lo que deba de entenderse por intereses muy importantes, y qu ocurrira en el caso de no llegarse a esa solucin aceptada por todos. Este compromiso desvirtu el sistema, y en mayo de 1982 se acord que el Compromiso de Luxemburgo no poda aplicarse a las decisiones de gestin. 3.5. Competencias

a) El art. 202 TCE recoge las competencias del Consejo en trminos muy generales: asegurar la coordinacin de las polticas econmicas generales de los Estados miembros, dispondr de un poder de decisin, podr reservarse en casos especficos el ejercicio directo de competencias de ejecucin . El poder de decisin reside, en efecto, fundamentalmente en el Consejo, aunque con las limitaciones derivadas de las reglas de procedimiento, especialmente en el de codecisin; pero los procedimientos legislativos, presupuestarios y de adopcin de acuerdos internacionales se estudiarn en la leccin dcimoprimera. b) La poltica econmica sigue siendo competencia de los Estados miembros, aunque se postula una coordinacin que correspondera al Consejo de asuntos econmicos y financieros (ECOFIN). Dicha coordinacin puede tener lugar tanto en forma de decisiones no vinculantes como en forma de decisiones vinculantes. As, el Consejo recomienda orientaciones generales para las polticas econmicas de los Estados miembros y de la Comunidad y basndose en informes presentados por la Comisin, supervisar la evolucin econmica de cada uno de los Estados miembros y de la Comunidad ; cuando ... compruebe que la poltica econmica de un Estado miembro contradice las orientaciones generales ... o supone un riesgo para el correcto funcionamiento de la unin econmica y monetaria, el Consejo, por mayora cualificada y sobre la base de una recomendacin de la Comisin, propuesta podr de la formular al Estado podr miembro decidir en cuestin pblicas las sus recomendaciones necesarias. El Consejo, por mayora cualificada y a Comisin, hacer recomendaciones (art. 99 TCE). Cuando el problema consista en un dficit excesivo de un Estado, el Consejo puede llegar a formular una advertencia a dicho Estado miembro para que adopte, en un plazo determinado, las medidas dirigidas a la reduccin del dficit que el Consejo considere necesaria y, en ltimo extremo, podr incluso, ente otras medidas, imponer multas de una magnitud apropiada (art. 104 TCE). c) En los pilares de la Poltica Exterior y de Seguridad Comn y de la Cooperacin Judicial y Policial, el Consejo es el foro en el que la cooperacin intergubernamental tiene lugar. d) Por lo dems, el Consejo designa a los miembros del Tribunal de Cuentas, del Comit Econmico y Social y del Comit de las Regiones, y es la autoridad suprema de todos los funcionarios y agentes de la Comunidad Europea. 3.6. El nuevo Tratado de Lisboa Resulta revelador que la regulacin de esta institucin en el Tratado de Lisboa comience sealando el carcter colegislador del Consejo, que comparte con el Parlamento Europeo (artculo 9C TUE). Las crticas que se vertieron contra la opacidad caracterstica del funcionamiento del Consejo cristalizaron en la Convencin sobre el Futuro de Europa en la propuesta de creacin del denominado Consejo Legislativo. La nueva formacin se caracterizara por dos notas: dotara de unidad a la funcin legislativa del Consejo, y sus sesiones seran pblicas. El Consejo Legislativo, sin embargo, se suprimi en el texto definitivo del Tratado Constitucional, de modo que los Consejos sectoriales podan seguir disponiendo de competencias legislativas. A cambio, se estableca que el Consejo se reunir en pblico cuando delibere y vote sobre un proyecto de acto legislativo. Con este fin, cada sesin del Consejo se dividir en dos partes, dedicadas respectivamente a las deliberaciones sobre los actos legislativos de la Unin y a las actividades no legislativas. Esta regla se conserva en el Tratado de Lisboa (art. 9C.8). La mayora cualificada pasa a ser la norma general para la adopcin de decisiones (artculo 9C.3 TUE), aunque tenga que manifestarse en ciertos supuestos a travs de la unanimidad. Conforme a la nueva regulacin de la ponderacin de votos (artculo 9C.4 TUE), la mayora

cualificada se definir como un mnimo del 55% de los miembros del Consejo que incluya al menos a 15 de ellos y represente a Estados miembros que renan como mnimo el 65% de la poblacin de la Unin. Una minora de bloqueo estar compuesta por al menos cuatro miembros del Consejo, a falta de lo cual la mayora cualificada se considerar alcanzada. No obstante, el artculo 205 del Tratado de Funcionamiento de la Unin Europea prev que cuando el Consejo no acte a propuesta de la Comisin o del Alto Representante de la Unin para Asuntos Exteriores y Poltica de Seguridad, la mayora cualificada se definir como un mnimo del 72% de los miembros del Consejo que represente a Estados miembros que renan como mnimo el 65% de la poblacin de la Unin. Esta nueva ponderacin no ser aplicable hasta el 1 de noviembre de 2014; entretanto estar vigente la actual ponderacin de votos. Y entre el 1 de noviembre de 2014 y el 31 de marzo de 2017, cuando un acuerdo deba adoptarse por mayora cualificada, cualquier miembro del Consejo podr solicitar que el acuerdo se adopte por la mayora cualificada que establece el Tratado de Niza.

[1] Existen en el mbito de la poltica exterior y de seguridad comn (Instituto Europeo de Estudios de Seguridad y Centro de Satlites de la Unin Europea), en el pilar referido a la cooperacin policial y judicial (Europol y Eurojust) y, sobre todo, en el pilar comunitario (desde las tres Autoridades Europeas de Seguridad Alimentaria, Martima y Area, la Agencia Europea para la Evaluacin de Medicamentos y la Agencia Europea para la Seguridad y la Salud en el Trabajo, hasta la Oficina de Armonizacin del Mercado Interior - Marcas, Dibujos y Modelos- - o la Oficina Comunitaria de Variedades Vegetales, por citar slo algunas de ellas).

[2] Por ejemplo, el art. 40 TUE prev expresamente que un miembro del Consejo de una puede pedir que la decisin en sobre el establecimiento cooperacin reforzada materia de

cooperacin judicial y policial sea suscitada en el mbito del Consejo Europeo, sin perjuicio de la competencia del propio Consejo para decidir a continuacin; lo mismo prev en art. 11 TCE para el mbito de la Comunidad.

[3]Art. 7.2 TUE, cuando se ha constatado una violacin grave y persistente de los principios de la Unin por parte de un Estado miembro; arts. 121 y 122 TCE, sobre la adopcin de la moneda nica; art. 214, para el nombramiento del Presidente de la Comisin.

[4]Cfr. art. 97 y 98 CE para el caso espaol.

[5]Extracto reelaborado.

del

Documento

CONV

216/02,

parcialmente

[6]Alemania, Francia, Italia y Reino Unido: 29; Espaa y Polonia: 27; Rumana: 14; Pases Bajos: 13; Blgica, Repblica Checa, Grecia, Hungra y Portugal: 12; Austria, Bulgaria y Suecia: 10; Dinamarca, Irlanda, Lituania, Eslovaquia y Finlandia: 7; Chipre, Estonia, Letonia, Luxemburgo y Eslovenia: 4; Malta: 3.

Leccin 7. El Parlamento Europeo y la Comisin Europea

1. El Parlamento Europeo 1.1. Naturaleza y composicin 1.2. Organizacin y funcionamiento 1.3. Competencias 1.4. El nuevo Tratado de Lisboa 2. La Comisin Europea 2.1. Posicin 2.2. Eleccin, composicin y estatuto de sus miembros 2.3. Funcionamiento 2.4. Competencias 2.5. El nuevo Tratado de Lisboa

1. El Parlamento Europeo

1.1. Naturaleza y composicin a) El Parlamento Europeo representa a los pueblos de los Estados reunidos en la Comunidad (art. 189.1 TCE). Tiene su origen en las Asambleas de las tres Comunidades originarias, unificadas en 1957 (Primer Tratado de fusin) en una nica Asamblea. El cambio de nombre fue decidido tempranamente por la propia Asamblea, y ms tarde fue recogido por los Tratados, definitivamente ya en el de Mastrique. b) El nmero de diputados, fijado por el TCE, es distribuido por ste entre los distintos Estados miembros. A cada uno de ellos corresponde una cifra que, aunque guarda relacin con el volumen de la poblacin del Estado, no pretende una representacin equivalente de los ciudadanos. Antes bien, se garantiza a los Estados ms pequeos, algunos de ellos muy poco poblados, un mnimo de representacin, reduciendo correlativamente el peso que la proporcionalidad atribuira a los Estados ms poblados, en particular a Alemania. Se ofrece el argumento adicional de que la proporcionalidad estricta, una vez fijado un nmero mnimo de diputados para los Estados pequeos, conducira a un Parlamento de numerossimos miembros, de complejo funcionamiento e ineficaz. En realidad, el nico modo de lograr la representacin proporcional de los ciudadanos europeos sera prescindir de la distribucin de los escaos entre los Estados, pasando a configurar circunscripciones electorales que pudieran trascender las fronteras y que tuvieran en cuenta fundamentalmente el criterio de la poblacin. Pero ello, que ciertamente se correspondera con un parlamento que representara a los ciudadanos europeos en una democracia europea, no parece posible mientras el Parlamento represente, como hemos sealado, a los pueblos de los Estados . El voto de cada ciudadano, en las actuales condiciones, no tiene el mismo valor, pues se procura tener en cuenta igualmente el peso que se desea atribuir a los diferentes pueblos como tales. En este momento, la distribucin de los 785 escaos del Parlamento Europeo entre los Estados es la siguiente: Alemania, 99 diputados Francia, Italia y Reino Unido, 78 diputados Espaa y Polonia, 54 diputados Rumana, 35 diputados Holanda, 27 diputados

Blgica, Grecia, diputados

Portugal,

Repblica

Checa

Hungra, 24

Suecia, 19 diputados Austria y Bulgaria, 18 diputados Dinamarca, Finlandia y Eslovaquia, 14 diputados Irlanda y Lituania, 13 diputados Letonia, 9 Diputados Eslovenia, 7 diputados Estonia, Chipre y Luxemburgo, 6 diputados Malta, 5 diputados c) Hasta 1979, estos representantes eran miembros de los Parlamentos nacionales, en cuyo seno eran designados para acudir al Parlamento Europeo, y cuyo mandato se agotaba con el de la asamblea nacional que los haba elegido. Tras haberlo decidido el Consejo en 1976, se celebraron en junio de 1979 las primeras elecciones con sufragio universal directo. Para que se pueda hablar de igualdad en el ejercicio de derecho de sufragio, condicin imprescindible para una verdadera ciudadana democrtica, es preciso no slo que el voto emitido en los diferentes Estados tenga un peso equivalente, algo que, como hemos visto, no se cumple en el Parlamento europeo. Hace falta tambin un rgimen electoral uniforme en todo el territorio. La posibilidad de tal rgimen uniforme es abierta por el art. 190.4 TCE, pero tal rgimen uniforme no ha podido ser adoptado; y, entretanto, es preciso atenerse a las reglas establecidas en los diversos Estados. Por ejemplo, la circunscripcin puede ser regional (como en Blgica, Italia o el Reino Unido), nacional (Dinamarca, Espaa, Francia, Luxemburgo, Austria, etc.) o mixta (Alemania), y tanto la formacin de la listas electorales como la concreta frmula de asignacin de escaos vara igualmente entre los distintos Estados. En algunos, como Blgica, Luxemburgo y Grecia, votar es obligatorio. Slo existen unas normas mnimas comunes que se aplican en todos los pases: unas se refieren al derecho de voto, que es universal, directo y secreto, asegurndose la igualdad entre mujeres y hombres; otras a la celebracin de las elecciones, que se celebran cada cinco aos segn un sistema electoral proporcional. Ello confirma que el Parlamento Europeo, pese a estar directamente elegido por los ciudadanos y pretender la representacin de principio democrtico a escala europea, representa en realidad, como hemos visto que reconoce el TCE, a los pueblos de los Estados y no al pueblo de la Unin. Ello sigue siendo sustancialmente correcto aunque, desde el Tratado de Mastrique, cualquier ciudadano de un pas miembro de la Unin Europea que resida en otro Estado de la Unin puede votar o ser elegido, en las elecciones europeas, en su pas de residencia. Se trata con ello, en definitiva, no de la formacin de una nica ciudadana europea, sino de la definicin por parte de los Tratados, y a los solos efectos de esta eleccin, de lo que son los pueblos de los Estados conforme al criterio de la residencia, y no del de la nacionalidad. Tambin los procesos electorales parecen poner de relieve que se trata fundamentalmente de la agregacin de diversas elecciones de mbito estatal, y apenas de la celebracin de unas elecciones europeas en las que los asuntos de la Unin desempeen un papel central. Como los resultados, sin embargo, no tienen relevancia jurdica en los Estados miembros, sino slo frente a la Unin, la naturaleza poltica del proceso electoral resulta cuando menos confusa. El alto grado de abstencin, creciente situacin. d) Como corresponde a un rgimen representativo, los diputados europeos no estn sujetos a mandato imperativo. Con ello se procura que, en la formacin de voluntad europea, est garantizada su independencia, especialmente respecto de los intereses estrictamente incluso pese al incremento de las competencias del Parlamento en los sucesivos Tratados, prueba lo desafortunado de esta

nacionales. Los diputados europeos estn sujetos a un rgimen comn de

incompatibilidades, al que la regulacin de cada Estado puede aadir nuevos supuestos. A cambio reciben la misma asignacin parlamentaria que los diputados nacionales de cada pas; dicha asignacin es abonada por el Estado miembro en que el diputado ha sido elegido. Los diputados europeos tienen la obligacin de inscribir en un registro pblico sus actividades profesionales y cualquier cargo o actividad remunerados, y tambin deben declarar sus intereses econmicos y sus dems fuentes de ingresos. e) La distribucin de los diputados en el hemiciclo no se hace por delegaciones nacionales, sino por grupos polticos. La gran mayora de los diputados estn inscritos en un grupo, aunque algunos no pertenecen a ninguno: se denominan diputados no inscritos . Cada grupo poltico cuenta con un presidente, una junta directiva (mesa) y una secretara. Antes de que se proceda a las votaciones en sesin plenaria, los grupos polticos examinan los informes de las comisiones parlamentarias en funcin de su orientacin poltica, y con frecuencia presentan enmiendas. Tambin desempean un papel importante en la elaboracin del orden del da de las sesiones plenarias. Se prima la formacin de grupos plurinacionales, al exigir para su constitucin un menor nmero de miembros cuanto mayor sea la diversidad de su origen. Varios grupos polticos estn vinculados a partidos organizados a escala europea, que el Tratado reconoce como un importante factor para la integracin en la Unin, ya que contribuyen a la formacin de la conciencia europea y a expresar la voluntad poltica de los ciudadanos de la Unin (art. 191 TCE). En cualquier caso, la debilidad organizativa de los partidos europeos, al menos comparada con los correspondientes partidos nacionales, hace que los grupos polticos del Parlamento europeo tengan mayor independencia efectiva que la que corresponde habitualmente a los grupos parlamentarios nacionales. La disciplina de grupo deja tambin mayores mrgenes, especialmente para el compromiso nacional de sus miembros (articulado eventualmente con otros diputados del mismo origen nacional y de grupos polticos diferentes), pero tambin a la libertad del diputado individual o a la influencia que sobre l puedan ejercer intereses diversos ajenos a la adscripcin ideolgica. 1.2. Organizacin y funcionamiento

a) El Parlamento Europeo, cuya sede se halla en Estrasburgo, dispone de tres lugares de trabajo (lo que naturalmente plantea problemas de organizacin y funcionamiento): Estrasburgo, Bruselas y Luxemburgo. Un protocolo anexo al Tratado de Amsterdam de 1997 precisa: El Parlamento Europeo tendr su sede en Estrasburgo, donde se celebrarn los 12 perodos parciales de sesiones plenarias mensuales, incluida la sesin presupuestaria. Los perodos parciales de sesiones plenarias adicionales se celebrarn en Bruselas. Las comisiones del Parlamento Europeo se reunirn en Bruselas. La Secretara General del Parlamento Luxemburgo. Gracias a sus traductores e intrpretes, el Parlamento trabaja en todas las lenguas oficiales de la Unin. A las dificultades que supone el plurilingismo se dedica una tercera parte de su dotacin de personal. b) El Parlamento aprueba su propio Reglamento, y elige a su Presidente y al resto de los integrantes de la Mesa. El Presidente dirige el conjunto de las actividades del Parlamento y de sus rganos. Preside las sesiones plenarias y las reuniones de la Mesa y de la Conferencia de Presidentes. Representa al Parlamento hacia el exterior y, en particular, en las relaciones internacionales. La Mesa es competente para las cuestiones administrativas, Europeo y sus servicios seguirn instalados en

presupuestarias, de personal y de organizacin. Est compuesta por el

Presidente y por catorce Vicepresidentes, as como por cinco cuestores, que desempean una funcin consultiva y se encargan de las cuestiones administrativas relacionadas directamente con los diputados. El mandato de los miembros de la Mesa es de dos aos y medio. La Conferencia de Presidentes est compuesta por el Presidente del Parlamento y por los presidentes de los grupos polticos. Es el rgano de direccin poltica de la institucin, que determina las competencias y el nmero de miembros de las comisiones y delegaciones parlamentarias, decide la distribucin de los escaos en el hemiciclo y prepara el calendario y el orden del da de las sesiones plenarias. La Secretara General, bajo la direccin de un Secretario General, comprende unos 3.500 funcionarios, seleccionados por oposicin en todos los pases de la Unin, que se hallan al servicio del Parlamento. Los grupos polticos disponen de sus propios colaboradores, y los diputados de asistentes. c) Los diputados se renen una semana al mes (excepto en agosto) en Estrasburgo para la sesin plenaria. Pueden aadirse sesiones adicionales, en particular sobre el presupuesto, y convocarse sesiones urgentes ms breves (de uno o dos das de duracin), en Bruselas. Por regla general, las sesiones plenarias son pblicas. Los diputados trabajan tambin en comisiones y delegaciones

parlamentarias, en calidad de miembros titulares o suplentes. Dos semanas al mes, los diputados participan en las reuniones de las comisiones parlamentarias, que se celebran en Bruselas. La cuarta semana est dedicada a las reuniones de los grupos polticos. Las diecisiete comisiones parlamentarias permanentes, cuyas reuniones por regla general no son pblicas, preparan los trabajos de las sesiones plenarias del Parlamento Europeo. Cada comisin designa un presidente y varios vicepresidentes, y dispone de una secretara. Las comisiones elaboran y aprueban informes sobre las propuestas legislativas e informes de propia iniciativa, as como opiniones para otras comisiones parlamentarias. Adems de estas comisiones permanentes, el Parlamento puede crear comisiones temporales y comisiones de investigacin. Las comisiones parlamentarias mixtas se ocupan de mantener una relacin con los parlamentos de los pases candidatos a la adhesin, y las delegaciones interparlamentarias con los parlamentos de otros pases terceros. d) En el plano legislativo, el trabajo parlamentario se organiza, por regla general, como sigue: El Parlamento Europeo recibe una propuesta legislativa de la Comisin Europea; una comisin parlamentaria, competente en la materia, se encarga de preparar un informe y designa un ponente. La propuesta tambin puede remitirse, para recabar opinin, a otra u otras comisiones parlamentarias, que la transmiten a la comisin parlamentaria competente; los diputados y las comisiones designadas para emitir opinin pueden presentar enmiendas al proyecto de informe presentado por el ponente; a continuacin, la comisin competente lo aprueba, con o sin modificaciones; posteriormente, los grupos polticos examinan el informe en funcin de su orientacin poltica; por ltimo, el informe se debate en el Pleno. La comisin competente, los grupos polticos o un determinado nmero de diputados pueden presentar enmiendas. Mediante votacin, el Parlamento adopta su posicin. e) 1 La norma general que establece el Tratado consiste en que el

Parlamento decide por mayora absoluta de los votos emitidos, salvo disposicin en contrario del Tratado (art. 198 TCE). Esta norma bsica se aplica por analoga a los pilares segundo (apartado 1 del art. 28 TUE) y tercero (apartado 1 del art. 41 TUE). En el mbito legislativo, el Tratado establece mayoras especficas como excepcin al rgimen general para los casos siguientes:

el acto relativo a la eleccin de los miembros del Parlamento Europeo por un procedimiento uniforme (por mayora de los miembros que componen el Parlamento: apartado 4 del art. 190 TCE); en los procedimientos de codecisin (art. 251 TCE) o de cooperacin (art. 252 TCE), el Parlamento decide por mayora de los miembros que lo integran cuando rechaza la posicin comn del Consejo o cuando propone enmiendas a la posicin comn del Consejo. 1.3. Competencias

La legitimidad que le otorga la eleccin directa, pese a las reservas ms arriba expuestas, y la conveniencia de adecuar la estructura institucional de la Unin al paradigma de los regmenes democrticos propio de los Estados miembros, est en el origen la ampliacin de las competencias y del papel poltico del Parlamento Europeo con la firma de cada nuevo Tratado. Los Tratados sucesivos y, en particular, el Tratado de Mastrique de 1992 y el Tratado de Amsterdam de 1997, tienden a convertirlo en una autntica asamblea legislativa, con competencias legislativas, presupuestarias y de iniciativa poltica y control comparables a las de los parlamentos nacionales. a) Toda nueva adhesin de un Estado a la Unin Europea y la mayora de los acuerdos internacionales requieren el dictamen conforme del Parlamento Europeo; previamente es obligado informar al Parlamento sobre el mandato y los avances de las negociaciones. El Parlamento puede solicitar, en cualquier momento, que se tengan en cuenta sus recomendaciones. El Parlamento adopta la legislacin comunitaria junto con el Consejo en el marco de los procedimientos de codecisin (art. 251 TCE) y de cooperacin (art. 252 TCE), as como emitiendo dictmenes conformes o dictmenes consultivos. El alcance efectivo de su competencia legislativa slo se puede apreciar, por tanto, en el contexto de los diferentes procedimientos de decisin que se estudian con detalle en una leccin posterior. Puede anticiparse, en cualquier caso, que el procedimiento legislativo ms habitual ha pasado a ser la codecisin: el Parlamento Europeo y el Consejo, en pie de igualdad, adoptan de manera conjunta los textos legislativos propuestos por la Comisin, siendo imprescindible el acuerdo final del Parlamento Europeo; la codecisin se aplica a la libre circulacin de los trabajadores, el establecimiento del mercado interior, la investigacin y el desarrollo tecnolgico, el medio ambiente, la proteccin de los consumidores, la educacin, la cultura y la salud. El Parlamento Europeo y el Consejo son las dos ramas de la autoridad presupuestaria. Dedican dos lecturas (entre mayo y diciembre) a examinar las propuestas presupuestarias de la Comisin Europea, a fin de ponerse de acuerdo sobre el importe y la orientacin de los gastos. En diciembre se fija el presupuesto del ao siguiente, que no entra en vigor hasta que no ha sido firmado por el Presidente del Parlamento Europeo. El Parlamento tiene el poder de rechazar el presupuesto si considera que no corresponde a las necesidades de la Unin. En este caso, es necesario comenzar de nuevo el procedimiento presupuestario. Lo hizo en alguna ocasin en el pasado, pero no ha vuelto a utilizar este arma desde que define, junto con el Consejo, un plan financiero plurianual (desde 1986, los gastos anuales se inscriben en las llamadas perspectivas financieras, que el Parlamento y el Consejo adoptan de comn acuerdo). b) El Tratado ha terminado consagrando el poder de iniciativa poltica del Parlamento Europeo (art. 192 TCE: Por decisin de la mayora de sus miembros, el Parlamento Europeo podr solicitar a la Comisin que presente las propuestas oportunas sobre cualquier asunto que a juicio de aqul requiera la elaboracin de un acto comunitario para la aplicacin del presente Tratado). Adems, el Parlamento aprueba con frecuencia, a iniciativa de una de sus comisiones, informes destinados a orientar la poltica de la Unin Europea, en los que se pide a la

Comisin Europea que presente nuevas propuestas. c) El Parlamento ejerce un control democrtico sobre el conjunto de la actividad comunitaria. Esta competencia, que en un principio se refera nicamente a la accin de la Comisin en el mbito del primer pilar de la Unin, se ha ampliado igualmente al Consejo y a la poltica exterior y de seguridad. Respecto de los Estados, para constatar la violacin por parte de un Estado de los principios que establece el art. 6.2 TU se requiere el dictamen conforme del Parlamento Europeo; conforme al Tratado de Niza, el Parlamento podr tomar la iniciativa para un procedimiento de este tipo. Dentro de estas competencias de control se pueden mencionar

especficamente las siguientes: El Parlamento Europeo aprueba el nombramiento del Presidente de la Comisin, celebra audiencias con los candidatos para los diferentes cargos de comisario y decide otorgar o no su confianza a la Comisin. Esta facultad se suma la posibilidad de censurar a la Comisin. En caso de aprobarse una mocin de censura, por mayora absoluta de los diputados y dos tercios de los votos emitidos, la Comisin se vera obligada a dimitir. Hasta ahora, el Parlamento no ha aprobado ninguna mocin de censura, aunque se han presentado varias; pero la mera facultad de recurrir a ella constituye un recurso poltico relevante: la Comisin presidida por Jacques Santer dimiti ante el temor a una mocin de censura del Parlamento Europeo. Todos los diputados pueden formular preguntas escritas al Consejo y a la Comisin, que contestan por escrito. Una comisin parlamentaria, un grupo poltico o determinado nmero de diputados pueden formular preguntas orales al Consejo y a la Comisin. Estas preguntas suelen desembocar en un debate que se cierra con una votacin. Tambin pueden ser objeto de debate, seguido de la votacin de una resolucin, problemas de actualidad que hayan afectado a la opinin pblica europea. El Parlamento puede crear comisiones temporales de investigacin. Ha recurrido a esta posibilidad por ejemplo en relacin con la enfermedad de las vacas locas, lo que desemboc en la creacin de una agencia veterinaria europea en Dubln. Asimismo impuls la creacin de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude en materia presupuestaria. El control del Parlamento tambin se ejerce mediante el examen de los numerosos informes (uno general anual y multitud de ellos sectoriales) que le presenta la Comisin sobre la aplicacin de las polticas comunitarias, la legislacin y el presupuesto. El Consejo consulta al Parlamento Europeo sobre las opciones fundamentales de la poltica exterior. A su vez, el Parlamento Europeo le formula preguntas o recomendaciones y mantiene contactos peridicos con el Alto Representante de la Unin para la Poltica Exterior y de Seguridad Comn a travs de su Comisin de Asuntos Exteriores, Derechos Humanos, Seguridad Comn y Poltica de Defensa. Adems, el Parlamento mantiene peridicamente debates sobre la actualidad internacional, que se cierran mediante la votacin de resoluciones sobre la poltica exterior de la Unin Europea. Una vez aprobado el presupuesto, el Parlamento, basndose sobre todo en los informes del Tribunal de Cuentas comunitario, controla su ejecucin por medio de la Comisin de Control Presupuestario, examinando la gestin y la eficacia de los fondos comunitarios y velando por que se combata el fraude. El Parlamento decide cada ao si concede a la Comisin Europea la aprobacin de la gestin del presupuesto; esta decisin va acompaada de observaciones, y se pide a las instituciones afectadas que acten en consecuencia. Pero el Parlamento tiene tambin la posibilidad de rechazar o aplazar la aprobacin de la gestin, lo que constituye una importante seal poltica. Cuando, en 1999, el Parlamento Europeo aplaz la aprobacin de la gestin, a fin de hacer hincapi en ciertas deficiencias y en la falta de transparencia en la gestin de la Comisin, puso en marcha un proceso poltico que oblig a sta a dimitir. La independencia operativa del Banco Central Europeo tiene su contrapeso en su obligacin de rendir cuentas al Parlamento Europeo, en cuyo Reglamento se precisa la funcin que el Parlamento debe desempear en la designacin de los miembros del Comit Ejecutivo del BCE: una vez finalizada su audiencia en comisin, deben obtener el aval del Parlamento Europeo para

que el Consejo proceda a su nombramiento. Cada ao, el Presidente del BCE ha de informar al Parlamento Europeo, reunido en sesin plenaria. Por otra parte, el Presidente del BCE y los dems miembros del Comit Ejecutivo se presentan ante la Comisin de Asuntos Econmicos y Monetarios del Parlamento Europeo a peticin propia o de la mencionada Comisin. Por lo dems, toda persona que resida en un Estado miembro tiene derecho a presentar, individual o colectivamente, peticiones al Parlamento Europeo sobre asuntos de la competencia de la Unin que le conciernan directamente. Si desean presentar una queja relacionada con un caso de mala administracin por parte de una institucin comunitaria, los ciudadanos pueden dirigirse al Defensor del Pueblo , nombrado por el Parlamento. 1.4. El nuevo Tratado de Lisboa.

El artculo 9 A TUE versin Lisboa, al igual que el artculo I.20 TCpE, establece (comentarios en cursiva): 1. El Parlamento Europeo ejercer conjuntamente con el Consejo la funcin legislativa y la funcin presupuestaria. Ejercer funciones de control poltico y consultivas en las condiciones establecidas en la Constitucin. Elegir al Presidente de la Comisin [ aunque, conforme al art. 9 D 7 TUE, a propuesta del Consejo Europeo; las funciones del Parlamento, por lo dems, no se alteran sustancialmente, y tampoco la organizacin y el funcionamiento del mismo ]. 2. El Parlamento Europeo estar compuesto por representantes de los ciudadanos de la Unin [no ya de los pueblos de los Estados]. Su nmero no exceder de setecientos cincuenta, ms el Presidente. La representacin de los ciudadanos ser decrecientemente proporcional, con un mnimo de seis diputados por Estado miembro. No se asignar a ningn Estado miembro ms de noventa y seis escaos. El Consejo Europeo adoptar por unanimidad, por iniciativa del Parlamento Europeo y con su aprobacin, una decisin europea por la que se fije la composicin del Parlamento Europeo conforme a los principios a que se refiere el primer prrafo [ aunque no se fija la distribucin de escaos, s se prev su reparto entre los Estados; los nmeros de escaos mximos - - total y por Estado- - y mnimo - - por Estado- - impiden que la proporcionalidad en la atribucin equipare efectiva o aproximadamente el valor del voto de los ciudadanos europeos ]. 3. Los diputados al Parlamento Europeo sern elegidos por sufragio universal, directo, libre y secreto, para un mandato de cinco aos [ obsrvese que no se menciona el sufragio igual; el Tratado de Lisboa mantiene as la regulacin que ha posibilitado regmenes electorales diferenciados].

2. La Comisin Europea
2.1. Posicin

Los arts. 5 TUE y 7 TCE consideran a la Comisin como una de las instituciones bsicas de la Unin y de la Comunidad., que contribuye decisivamente al funcionamiento equilibrado de las instituciones, asocindose a los trabajos del Parlamento y del Consejo. Es, adems, la Institucin ms caracterstica, por cuanto representa el inters comunitario; a diferencia del Consejo, en cuyo seno se debaten y oponen los intereses nacionales, puede considerarse la Comisin como el ncleo esencial de la supranacionalidad. Jean Monnet la defini como la locomotora de la Comunidad, quiz en parte atendiendo a su monopolio en la iniciativa legislativa, que le otorga un papel fundamental en el proceso de construccin comunitaria ( motor de la integracin ). Su posicin en la Comunidad de Derecho europea queda muy especialmente acuada por el control que ejerce sobre el respeto al Derecho comunitario por parte de los Estados, y ello no slo en los procesos que son estricta ejecucin de ste. En el Tratado CECA se hablaba de Alta Autoridad; ya en los Tratados de

Roma se habla de Comisin, prevaleciendo el trmino en el Tratado de fusin de las Instituciones de 1965; de manera que hoy existe una sola Comisin, pero funciona, segn los casos, como Comisin diferenciada de cada uno de los Tratados (CE y CEEA). Su rgimen jurdico viene contenido, bsicamente, en los artculos 211 a 219 TCE, que deben ser completados por el Reglamento interno aprobado en cumplimiento de lo previsto en el art. 218.2 TCE. 2.2. Eleccin, composicin y estatuto de sus miembros

a) Solamente los nacionales de los Estados miembros podrn ser miembros de la Comisin. Los miembros de la Comisin ejercern sus funciones con absoluta independencia y en inters general de las Comunidades. En el cumplimiento de sus funciones no solicitarn ni aceptarn instrucciones de ningn Gobierno ni de ningn organismo. Tampoco podrn, mientras dure su mandato, ejercer ninguna otra actividad profesional, retribuida o no. b) El nombramiento de la Comisin se regula en el art. 214 TCE, que establece una serie de trmites: i) El Consejo (Jefes de Estado o de gobierno por mayora cualificada) designa un candidato a la Presidencia de la Comisin. ii) El Parlamento Europeo aprueba dicha designacin (basta la mayora simple). iii) El Consejo, por mayora cualificada y de comn acuerdo con el Presidente designado, aprueba una lista de candidatos para nombrar a los dems miembros de la Comisin. iv) El Presidente estructura y reparte las responsabilidades que incumben a la Comisin entre sus miembros (aunque podr reorganizar el reparto de dichas responsabilidades a lo largo de su mandato) y, previa aprobacin del Colegio, designa vicepresidentes de entre los miembros de la Comisin. v) Todo el colegio as designado se somete al voto de aprobacin del Parlamento Europeo (basta la mayora simple). vi) El Consejo nombra al colegio por mayora cualificada. As pues, el Presidente designado participa en la eleccin de los dems miembros del colegio; aunque, en la prctica, su capacidad para oponerse a una candidatura puede ser limitada, ya que el Tratado de Niza estipula que la lista de comisarios designados debe ser establecida de conformidad con las propuestas presentadas por cada Estado miembro . Pero la impresin de que los comisarios representan a Estados concretos supone una potencial amenaza para su prestigio institucional. Lo cierto es que el Tratado ya prev (art. 213 del TCE) que los comisarios sean elegidos en razn de su competencia; si el Presidente esperar designado pudiera en hacer el una cierta seleccin, aunque del colegio de hubiera de tener en cuenta los equilibrios geogrficos y polticos, cabra mayor coherencia funcionamiento comisarios. c) El nmero de miembros del colegio ha ido aumentando con los aos. En un principio se compona de nueve miembros (un nacional de cada uno de los tres Estados miembros menores y dos procedentes de los tres Estados miembros ms grandes) y posteriormente de veinte (un nacional de cada uno de los diez Estados miembros y dos procedentes de cada uno de los cinco Estados miembros ms grandes). Hay quien considera esta expansin inconciliable con la eficacia; por eso, el Tratado de Niza estipula un slo comisario por Estado miembro (son hoy, pues, veintisiete) 2 . d) La duracin del mandato, a partir del TUE, es de 5 aos renovables (art. 214 TCE). Adems de por el transcurso del plazo, el nombramiento puede extinguirse por dimisin, cese o fallecimiento. El denominado voto de censura, que introduce el Acta nica Europea y que regula el art. 201 TCE, afecta al conjunto de la Comisin; ya nos referimos a l entre las competencias de control del Parlamento Europeo.

El supuesto de cese est expresamente contemplado en el art. 216 TCE: Todo miembro que deje de reunir las condiciones necesarias para el ejercicio de sus funciones o haya cometido una falta grave podr ser cesado por el Tribunal de Justicia, a instancia del Consejo o de la Comisin. El art. 217.4 prev la dimisin forzada de los miembros de la Comisin a peticin del Presidente de la misma, pero slo si esta peticin es respaldada por el colegio de comisarios ( todo miembro de la Comisin presentar su dimisin si el Presidente, previa aprobacin del Colegio, as se lo pidiere ). El art. 215 seala que el miembro dimisionario, cesado o fallecido ser sustituido por el tiempo que falte para terminar su mandato por un nuevo miembro nombrado por el Consejo por mayora cualificada. El Consejo, por unanimidad, podr decidir que no ha lugar a tal sustitucin. En caso de dimisin, cese o fallecimiento el Presidente ser sustituido por el tiempo que falte para terminar el mandato. Para su sustitucin ser aplicable el procedimiento previsto para el nombramiento ordinario de Presidente de la Comisin. e) El Presidente de la Comisin, cuyo status fue modificado de manera importante en el TUE, no slo preside el rgano colegiado; en cierto modo, personifica a la propia Unin. Su peso especfico en el colegio de comisarios se puede verificar no slo recordando su designacin autnoma, la influencia que se le atribuye en la eleccin de los dems comisarios y la posibilidad que tiene de solicitar su cese, sino, sobre todo, atendiendo a su capacidad para estructurar la Comisin, repartiendo las funciones de la misma entre los distintos Comisarios. Pues, conforme al art. 217 TCE, la Comisin ejercer sus funciones bajo la orientacin poltica de su Presidente, que decidir su organizacin interna para garantizar la coherencia, la eficacia y la colegialidad de su accin. Los miembros de la Comisin ejercern las funciones que les atribuya el Presidente bajo la autoridad de ste. 2.3. Funcionamiento

a) La Comisin funciona colegiadamente; en caso de ausencia de un Comisario, el Presidente puede invitar a su jefe de gabinete a que asista a la reunin para exponer la opinin del comisario ausente. La convocatoria de las reuniones, que se celebran en Bruselas, corresponde al Presidente de la Comisin; es habitual la celebracin de al menos una reunin semanal. El orden del da lo fija el Presidente, teniendo en cuenta las exigencias de los Programas anual y semestral que aprueba la Comisin, y deber ser notificado a cada comisario con suficiente antelacin. Los comisarios podrn solicitar la inclusin o la exclusin de puntos en el orden del da, y esto ser sometido a decisin en rgimen de mayoras. Las reuniones no son pblicas y sus debates son confidenciales. Los acuerdos se adoptan a propuesta de uno o varios miembros y se procede a su votacin cuando lo pida cualquiera de ellos; el art. 219 TCE dispone que los acuerdos de la Comisin se adoptarn por mayora del nmero de miembros. b) El funcionamiento colegial no excluye que la Comisin pueda habilitar a sus miembros para adoptar medidas de gestin o administracin claramente definidas, pero siempre en nombre de la Comisin y respetando el principio de responsabilidad colegial. De cada Comisario depende un Gabinete que le asiste en el

cumplimiento de sus funciones y en la preparacin de las Decisiones de la Comisin. De acuerdo con el Reglamento interno, los servicios de la Comisin se estructuran en Direcciones Generales y Servicios asimilados, y ambos en Direcciones y en Unidades (de cada Comisario depende uno o varios Directores Generales). Por lo dems, y junto con los rganos consultivos que se estudian en una leccin posterior, existe una largusima serie de comits que tienen por misin emitir dictmenes

para la Comisin, participar en la preparacin tcnica o redaccin de documentos, participar en el control o ejecucin de decisiones comunitarias, etc. c) A diferencia de lo establecido para el Consejo, no prev el Tratado la existencia de un Secretario General de la Comisin. Sin embargo, el Reglamento interno lo crea y le atribuye importantes funciones; asistir al Presidente en la preparacin de los trabajos y reuniones de la Comisin, garantizar la aplicacin de los procedimientos de decisin, etc. 2.4. Competencias

a) De conformidad con el Tratado, la Comisin tiene el derecho de iniciativa, en particular en el mbito del pilar comunitario. Ello comporta, en primer lugar, la responsabilidad de elaborar

propuestas de nueva legislacin europea, que presenta al Parlamento y al Consejo. Al efecto mantiene contacto permanente con una amplia gama de grupos de inters, con el Comit Econmico y Social y el Comit de las Regiones y, por supuesto, con los gobiernos nacionales. En cualquier caso, tanto el Consejo como el Parlamento Europeo tienen la posibilidad de instar a la Comisin para que elabore una propuesta; tal requerimiento es vinculante, por ms que la Comisin conserve su margen de apreciacin en cuanto al contenido. Como se estudiar con mayor detalle en la leccin undcima, el derecho de iniciativa va ligado a la facultad de modificar o retirar los proyectos. La iniciativa tiene un peso decisivo en los procedimientos legislativos por las restricciones previstas para el derecho de enmienda (por ejemplo, por parte del Consejo). b) Los Tratados confieren a la Comisin competencias normativas o de ejecucin en casos muy especficos. Pero sobre todo, le corresponden las competencias delegadas por el Consejo para la ejecucin de las medidas adoptadas por ste. Conforme al tercer guin del art. 202 TCE, el Consejo atribuir a la Comisin, respecto de los actos que el Consejo adopte, las competencias de ejecucin de las normas que ste establezca. El Consejo podr someter el ejercicio de estas competencias a determinadas condiciones ... conformes a los principios y normas que el Consejo hubiere establecido previamente por unanimidad, a propuesta de la Comisin y previo dictamen del Parlamento Europeo. Tales condiciones se han plasmado en la llamada comitologa, una proliferacin de Comits de expertos, representantes de los Estados miembros, que controlan las actividades ejecutivas de la Comisin por encomienda del Consejo. Como rgano ejecutivo la Comisin acta especialmente en materia de competencia, desempeando las actividades de una autoridad administrativa ordinaria: comprueba los hechos, dicta autorizaciones o prohibiciones y, en su caso, adopta sanciones. En el mbito de los Fondos Estructurales y de la ejecucin del presupuesto, las competencias administrativas de la Comisin tienen un alcance similar: es responsable de la gestin y ejecucin del gasto correspondiente a las polticas y programas adoptados por el Parlamento y el Consejo. c) Por lo general, las polticas comunitarias son gestionadas no directamente por la Comisin, sino por las autoridades nacionales y locales; la Comisin se encarga de supervisarlo. De este modo, la Comisin acta como guardiana de los Tratados; junto con el Tribunal de Justicia, garantiza la correcta aplicacin de la legislacin europea en todos los Estados miembros. De un lado, y en forma de administracin cooperativa, se le atribuyen crecientemente competencias de autorizacin y de decisin de controversias en el marco de la ejecucin administrativa encomendada a los Estados. La autorizacin de la Comisin resulta preceptiva, por ejemplo, para poner en prctica ciertas excepciones previstas en las propias disposiciones comunitarias. La Comisin contribuye igualmente

a la composicin de intereses, por ejemplo en mbitos en los que la ejecucin del Derecho comunitario suscita controversias entre los interesados y las autoridades nacionales. De otro lado, dispone de competencias de inspeccin y vigilancia. El cumplimiento adecuado del Derecho comunitario se verifica, en buena medida, suscitando la cooperacin de la opinin pblica; pero tambin a travs de las obligaciones de informacin establecidas en su favor y mediante competencias especficas de inspeccin y control. Si personas fsicas o jurdicas infringen el Derecho comunitario podr incluso, en ciertos casos, imponer sanciones administrativas. Cuando la Comisin constata que un Estado miembro no cumple sus obligaciones, pone en marcha un procedimiento de infraccin y, en ltimo extremo, remite el asunto al Tribunal de Justicia (se estudiar en la leccin decimocuarta). d) La Comisin Europea es portavoz de la Unin ante las organizaciones internacionales. Con el correspondiente mandato del Consejo, est facultada para negociar acuerdos de la Comunidad con organizaciones internacionales y terceros pases, incluidos los tratados de adhesin de los nuevos Estados miembros. e) La Comisin representa a la Comunidad ante los rganos

jurisdiccionales de los Estados miembros y, conjuntamente con el Consejo, ante el Tribunal de Justicia. f) Su posicin especfica le permite, en fin, mediar entre los Estados miembros y promover el inters comunitario de modo informal. 2.5. El nuevo Tratado de Lisboa

El Tratado de Lisboa, en relacin con la cuestin del nmero de comisarios, dispone que la Comisin nombrada entre la fecha de entrada en vigor del Tratado de Lisboa y el 31 de octubre de 2014 estar compuesta por un nacional de cada Estado miembro, incluidos su Presidente y el Alto Representante de la Unin para Asuntos Exteriores y Poltica de Seguridad, que ser uno de sus Vicepresidentes. A partir del 1 de noviembre de 2014, el Tratado prevea que la Comisin estuviera compuesta por un nmero de miembros correspondiente a los dos tercios del nmero de Estados miembros, que incluira a su Presidente y al Alto Representante de la Unin para Asuntos Exteriores y Poltica de Seguridad, a menos que el Consejo Europeo decidiera por unanimidad modificar dicho nmero. Como se ha visto en la primera leccin, el acuerdo de diciembre de 2008 destinado a facilitar a Irlanda la ratificacin de Tratado ha puesto entre parntesis esta eventual reduccin del nmero de comisarios, que en todo caso estaba dotada de ciertas garantas. En efecto, se prevea que los miembros de la Comisin fueran seleccionados de entre los nacionales de los Estados miembros mediante un sistema de rotacin estrictamente igual entre los Estados miembros que permitiera tener en cuenta la diversidad demogrfica y geogrfica del conjunto de dichos Estados; tal sistema, que deba evitar que el colegio de comisarios existente en un periodo determinado presentara un desequilibrio en perjuicio por ejemplo de los pases mediterrneos o de los Estados ms pequeos, habra de ser establecido por unanimidad por el Consejo Europeo.

[1] Extracto del documento CONV 216/02 (24 de julio de 2002), de la Convencin Europea, en el apartado referido a la toma de decisiones dentro de las Instituciones: Parlamento Europeo.

[2]Tambin prevea que, para cuando la Unin contara con 27 Estados miembros, hubiera menos comisarios que Estados miembros, designndose por rotacin igualitaria entre los pases de origen; pero, no habindose determinado el modo de aplicacin de esta regla, habr que esperar a la entrada en vigor del nuevo Tratado de Lisboa,

Leccin 8. El Tribunal de Justicia

1. El modelo judicial de la Unin Europea 1.1. La jurisdiccin nacional ante el Derecho europeo 1.2. La unidad de la funcin jurisdiccional apoyada en el Derecho europeo 1.3. La jurisdiccin comunitaria 1.4. El desarrollo jurisdiccional del Derecho europeo 1.5. Los lmites de la jurisdiccin comunitaria 2. El Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas 2.1. Naturaleza 2.2. Composicin y organizacin 2.3. Procedimiento 3. El Tribunal de Primera Instancia 4. Las salas jurisdiccionales

1. El modelo judicial de la Unin Europea

La Comunidad puede aprobar

1.1. La jurisdiccin nacional ante el Derecho europeo reglamentaciones comunes para

garantizar la tutela judicial efectiva, pero, en la medida en que el Derecho comunitario no ha dispuesto en la materia, los litigios () deben ser dirimidos por las jurisdicciones nacionales (Sentencia Francovich ). La ejecucin del Derecho comunitario queda encomendada, por regla general, a las administraciones de los Estados miembros, sujetas al control de sus propias jurisdicciones nacionales. Del mismo modo, los Tratados los y el Derecho nacionales derivado tienen la crean directamente de derechos La individuales en favor de los nacionales de los Estados miembros, que tribunales obligacin garantizar. obligacin del Estado de asegurar el pleno respeto a los derechos nacidos de una norma comunitaria se concreta en el derecho a la tutela judicial efectiva o derecho al juez, principio esencial de la Comunidad de Derecho . Conforme a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, este derecho se extiende a todos los mbitos de desarrollo y aplicacin del Derecho comunitario, lo prevea o no la legislacin nacional. La tutela judicial efectiva de los derechos reconocidos por el Derecho comunitario no puede encontrar ningn obstculo en el Derecho nacional. Todas las vas procesales internas son, en principio, susceptibles de servir a tal fin, y no podrn establecerse condiciones menos favorables de acceso que las recogidas para las reclamaciones fundadas en normas internas; tampoco condiciones que hagan prcticamente imposible el ejercicio de los derechos conferidos por el ordenamiento jurdico comunitario, que deben ser siempre protegidos por los jueces nacionales. As, los rganos jurisdiccionales de los Estados miembros interpretan y aplican el Derecho comunitario, son sus primeros y principales garantes, y deben procurar, en el marco de sus respectivas competencias, la plena efectividad de sus disposiciones y la proteccin de los derechos que derivan de l. De esta manera, el sistema judicial de la Unin Europea descansa no tanto sobre rganos judiciales propios, cuanto sobre una verdadera comunitarizacin del poder judicial de los Estados, que convierte a cada rgano jurisdiccional nacional en garante del Derecho comunitario y de sus principios. Y debe destacarse que entre stos se encuentra la primaca del Derecho comunitario respecto del propio Derecho nacional

al que el juez ordinario debe su especfico acervo competencial. El principio de autonoma institucional hace que la Unin en absoluto interfiera en la libertad que corresponde al Estado para determinar la organizacin judicial y las modalidades procesales; pero stas, en cualquier caso, deben servir al mencionado objetivo. De modo que la jurisdiccin nacional debe garantizar el Derecho comunitario por encima del propio Derecho nacional, y se convierte de este modo en jurisdiccin comunitaria. 1.2. La unidad de la funcin jurisdiccional apoyada en el Derecho europeo La difusin de la competencia ordinaria para aplicar el Derecho comunitario entre los rganos jurisdiccionales de los numerosos Estados miembros podra conducir fcilmente a una jurisprudencia divergente, incluso contradictoria, con lo cual la unidad jurdica que pretende el Derecho comunitario se vera frustrada. Para asegurar la aplicacin efectiva y homognea de la legislacin comunitaria y evitar la pluralidad de interpretaciones, los jueces nacionales pueden y, en ciertas condiciones, deben dirigirse al Tribunal de Justicia para solicitarle que resuelva las dudas de interpretacin del Derecho comunitario. La cuestin prejudicial tambin puede tener por objeto el control de la validez de un acto de Derecho comunitario, garantizando as que su inaplicacin, en su caso, se produce igualmente de modo uniforme en toda la Unin. La cuestin prejudicial en absoluto establece entre la jurisdiccin nacional y la comunitaria una relacin de jerarqua, sino de cooperacin e, incluso, de unidad funcional. A travs de la competencia prejudicial, el litigio concreto en el que la interpretacin y aplicacin del Derecho comunitario estn en juego se resuelve de modo unitario, pero a travs de una doble intervencin judicial. La autoridad y autonoma del juez nacional se combinan, de ese modo, con la garanta de interpretacin y aplicacin uniforme del Derecho comunitario. El contenido, procedimiento y alcance de este mecanismo de

cooperacin se estudia en la leccin dcimocuarta; pero sin referirse a l no cabe entender el sistema comunitario de aplicacin y garanta judicial del Derecho. Pues, en efecto, la efectiva cooperacin entre las jurisdicciones nacional y comunitaria ha sido y es determinante para la eficacia del proceso de integracin, que configura ante todo, como hemos visto, una Comunidad de Derecho. 1.3. La jurisdiccin comunitaria Conforme al art. 220 TCE, el Tribunal de Justicia y el Tribunal de Primera Instancia garantizarn, en el marco de sus respectivas competencias, el respeto del Derecho en la interpretacin y aplicacin del presente Tratado. Adems, podrn agregarse al Tribunal de Primera Instancia (...) salas jurisdiccionales para que ejerzan, en determinados mbitos especficos, competencias jurisdiccionales previstas en el presente Tratado. El Tribunal de Justicia aparece ya en el Tratado CECA. Concebido bajo el modelo del Consejo de Estado francs, acta como Tribunal administrativo, que controla la validez de los actos administrativos adoptados por la Comunidad y resuelve los conflictos que se plantean contra las Comunidades sea por sus funcionarios, sea por terceros que solicitan una indemnizacin por daos y perjuicios. Pero igualmente desarrolla funciones y la de jurisdiccin de constitucional, una de de al controlar la a su mbito jurisdiccin de violacin o por adecuacin a los Tratados de las normas producidas por las instituciones comunitarias competencial. conflictos, al sujecin sobre cada ellas una por Tiene asimismo atribuciones las

resolver

denuncias

incumplimiento que puedan interponerse entre las Instituciones y los Estados o stos entre s. Dispone, en fin, como hemos sealado, de una especfica competencia para la interpretacin autorizada del Derecho comunitario, en trminos que garantizan su aplicacin uniforme ms all de lo que es usual en las jurisdicciones estatales. La precisin de estas funciones slo se puede percibir mediante el estudio de los principales recursos en los que ejerce sus competencias jurisdiccionales, algo que

corresponde a la leccin dcimocuarta. El incremento de la carga de recursos que deba resolver,

fundamentalmente a raz del muy notable desarrollo del Derecho comunitario derivado de los progresos de la integracin que se estudiaron en la leccin primera, condujo a agregarle en 1989 el Tribunal de Primera Instancia. El Tratado de Niza prev la creacin de salas jurisdiccionales en materias especficas, de nuevo ante el fuerte incremento del nmero de expedientes y a la sobrecarga de trabajo que padecen los Tribunales existentes. Este ltimo Tratado ha adoptado otras reformas relacionadas con el sistema judicial comunitario, por ejemplo ampliando las atribuciones del Tribunal de Primera Instancia. Pero el Tratado, aunque establece el reparto de competencias entre el Tribunal de Justicia y el Tribunal de Primera Instancia, indica que el alcance de las mismas podr ser precisado por el Estatuto de ambas instituciones (art. 225 CE). El Tratado introduce as una mayor flexibilidad para adaptar el sistema jurisdiccional de cara al futuro, defiriendo algunas cuestiones al Estatuto del Tribunal de Justicia, que el Consejo puede modificar (por unanimidad) a instancia del Tribunal de Justicia o de la Comisin sin pasar por la compleja va de la reforma de los Tratados. s, la funcin principal del Tribunal de Primera Instancia hoy sigue siendo la de conocer de los recursos interpuestos por las personas fsicas y jurdicas contra las decisiones de las instituciones comunitarias; a resultas del Tratado de Niza, el Estatuto del Tribunal de Justicia le ha transferido tambin la competencia para conocer de determinados recursos interpuestos por los Estados miembros contra las instituciones comunitarias, hasta ahora reservados al Tribunal de Justicia. Y, aunque el Tribunal de Justicia conservar la competencia en las cuestiones prejudiciales que le someten las jurisdicciones nacionales, tambin el Tribunal de Primera Instancia ser competente para conocer de las cuestiones prejudiciales ... en materias especficas determinadas por el Estatuto (art. 225.3 TCE) 1 . El nuevo Tratado de Lisboa mantiene en lo sustancial el rgimen actual y las posibilidades de desarrollarlo. El apartado 1 del artculo 9 F TUE seala que el Tribunal de Justicia de la Unin Europea comprender el Tribunal de Justicia, el Tribunal General y los tribunales especializados; la denominacin de Tribunal General que se atribuye al actual de Primera Instancia destaca la posicin central que se le desea atribuir. 1.4. El desarrollo jurisdiccional del Derecho europeo a) La comunitarizacin del poder judicial de los Estados requera, pues, como condicin de eficacia del derecho comunitario, la existencia complementaria de una jurisdiccin comunitaria. Pero sta no se ha limitado a posibilitar tal eficacia, sino que la ha desarrollado en trminos extraordinarios. La tarea central del Tribunal de Justicia es, en efecto, garantizar que la legislacin de la Unin sea interpretada y aplicada de modo uniforme en todos los Estados miembros; es decir, que el Derecho europeo sea idntico para todas las partes en conflicto y en todas las circunstancias. Amparado en ella, el Tribunal de Justicia asumi, especialmente en las primeras etapas de la integracin, una especfica funcin creadora de Derecho comunitario, que se ha plasmado en su propia identificacin como motor de la integracin. En efecto, ciertos principios del Derecho Comunitario, precisamente los que le han conferido la relevancia jurdica que ahora le corresponde y que han identificado a las Comunidades y a la Unin como una Comunidad de Derecho, no estn recogidos por los propios Tratados originarios, sino que han sido formulados y desenvueltos por el Tribunal de Justicia, entendiendo que su garanta era necesaria para el desarrollo de sus propias funciones como Tribunal de Justicia y para el cumplimiento de los fines establecidos en los Tratados. La autonoma del Derecho comunitario, su efecto directo o su primaca ciertamente se corresponden con los objetivos de la integracin, pero su insercin

efectiva en el Derecho comunitario fue responsabilidad del Tribunal de Justicia. En definitiva, el Tribunal no se ha limitado a la interpretacin del Derecho, sino que, se dice, tambin lo ha desarrollado. Ello ha sido posible, en parte, porque con las cuestiones prejudiciales al Tribunal se le ha concedido una competencia puramente interpretativa del Derecho, en cuyo ejercicio puede formular construcciones dogmticas con mayor libertad que un rgano jurisdiccional constreido a la resolucin de casos concretos. Se tiende a decir que con ello su actividad se distancia, en alguna medida, de la usualmente imputada al poder judicial en los Estados miembros, y se acerca correlativamente a la de un poder de configuracin poltica. Pero es preciso dejar ahora a un lado no slo las disputas sobre el activismo del Tribunal de Justicia, sino tambin las dificultades inherentes a la distincin entre aplicacin y creacin del derecho, entre interpretacin y desarrollo del mismo, al menos cuando con tal distincin se pretende una caracterizacin certera de la funcin jurisdiccional que, adems, debera ser vlida para el conjunto de los Estados miembros, cuyas tradiciones jurdicas en la materia no son equivalentes. b) Tal concepcin de la jurisdiccin comunitaria se ha concretado en una serie de peculiaridades que afectan a los principios y las tcnicas de interpretacin. De un lado, la interpretacin literal ha sido necesariamente postergada. Dado que los Tratados y las dems normas de Derecho comunitario resultan igualmente oficiales y autnticos en todas las lenguas de la Unin, y sin embargo precisan una interpretacin uniforme en todo su territorio, que bien no es posible que quienes a una los sola aplican lengua. (sean jueces Frente a la comunitarios o nacionales) se atengan a peculiaridades de la diccin pueden corresponder interpretacin literal priman, por tanto, los componentes sistemticos y teleolgicos, que permiten identificar el contenido significativo de las disposiciones en el marco unitario del Derecho europeo. La interpretacin teleolgica, naturalmente orientada por los objetivos de la Unin, ha desempeado un papel de particular relevancia. Tales objetivos postulan, como se ha visto, una unin cada vez ms estrecha entre los pueblos de Europa, el fortalecimiento de la seguridad de la Unin y de la seguridad internacional, el desarrollo de la Unin como un espacio de libertad, seguridad y justicia, el desarrollo de la democracia y del Estado de Derecho , ... Estas y otras formulaciones estn dotadas de una enorme potencialidad dinmica, especialmente porque los objetivos del Derecho comunitario no se consideran inmanentes al mismo, sino que son situados ms all de sus realizaciones concretas. El elemento teleolgico introduce en la interpretacin del Derecho comunitario una decisiva orientacin hacia la eficacia, hacia el resultado efectivo que se puede lograr con sus normas, en su caso a costa de la tradicional seguridad jurdica que se fija ante todo en lo formalmente establecido por ellas. De este modo se han desarrollado principios como el del efecto til ( effet utile en francs, la lengua de trabajo en el mbito interno del Tribunal de Justicia), en cuya virtud el Derecho comunitario se interpreta de la manera que ms efectivamente pueda contribuir a los fines de la integracin y a la capacidad funcional de la Unin. De tal principio general han derivado consecuencias mltiples, por ejemplo en la jurisprudencia sobre la aplicabilidad directa de las directivas que se estudiar en la leccin dcimotercera. Ese carcter dinmico del Derecho comunitario ha relegado al elemento histrico en la interpretacin del mismo: no importa demasiado lo que se quiso establecer con una norma o el contexto en el que se aprob, sino ms bien las perspectivas que abre, sus potencialidades de cara a una integracin ms plena. El segundo elemento central en la interpretacin del Derecho

comunitario es el sistemtico. Con ello se hace usualmente referencia a

la determinacin del contenido de disposiciones singulares mediante su insercin en el contexto normativo que les corresponde. En este sentido, hay que tener en cuenta que el Derecho comunitario, concebido como un ordenamiento autnomo, ha desarrollado en tiempo relativamente breve un sistema propio, articulado por conceptos y principios peculiares. La formulacin de estos principios generales del Derecho comunitario corresponde justamente al Tribunal de Justicia, slo relativamente jurdicas vinculado de los por los principios miembros, comunes en a las tradiciones Estados realidad muy

diferentes entre s. En el ordenamiento comunitario, pues, apenas hay un sistema dado en cuyo seno haya que interpretar una norma; la tarea eminentemente creadora de configurar el sistema se antepone a la tcnica de interpretar las normas que se insertan en l, y en buena medida esta interpretacin puede ser funcionalizada a aquellos efectos. La interpretacin sistemtica, en definitiva, apenas limita aqu las posibilidades del intrprete, como ocurre en los ordenamientos ms consolidados que lo colocan ante un sistema dado, en el que el juez debe encontrar el lugar que le corresponde a la norma concreta; ms bien las potencia, porque la norma es slo un elemento en torno al cual el intrprete puede construir con relativa libertad el sistema que a su juicio mejor se adecue a los fines de la integracin. 1.5. Los lmites de la jurisdiccin comunitaria El intenso desarrollo de la integracin europea como Comunidad de Derecho por obra del Tribunal de Justicia ha tenido como efecto secundario que los Estados eviten cuidadosamente la intervencin del Tribunal de Justicia en aquellos aspectos que desean preservar bajo su pleno control poltico, plasmando tal determinacin de manera explcita en los Tratados. De este modo, caracteriza a la jurisdiccin comunitaria tanto su desarrollo como sus lmites, que se ponen de manifiesto en el mbito de los pilares no comunitarios de la Unin. As, la poltica exterior y de seguridad comn queda ntegramente sustrada al control jurisdiccional 2 . La soberana de la apreciacin

poltica se preserva igualmente mediante las limitaciones al control judicial de las medidas preventivas o sancionadoras establecidas contra un Estado en virtud del art. 7 TUE, a las que nos hemos referido en la leccin tercera. En este mbito debemos remitirnos tambin a algunas observaciones contenidas en dicha leccin sobre la preservacin de los Estados frente a la Unin; al excluir no slo un control judicial sobre las autoridades estatales, sino incluso la posibilidad de que sea la jurisdiccin comunitaria quien interprete ciertas decisiones adoptadas en el proceso de integracin, se entiende que los Estados garantizan su soberana ( legibus soluta ) y, en este sentido, su estatalidad . Esa preservacin de la primaca de la poltica se puede ver, de manera ms atenuada, tambin en el art. 35.7 TUE, de acuerdo con el cual el Tribunal de Justicia ser competente para pronunciarse sobre cualquier litigio entre Estados miembros relativo a la interpretacin o aplicacin de actos adoptados por el Consejo en materia de cooperacin policial y judicial siempre que dicho litigio no pueda ser resuelto por el Consejo en el plazo de seis meses a partir de su remisin al Consejo por uno de sus miembros. En ese mismo mbito material, la cuestin prejudicial queda, como veremos en su momento, sustancialmente limitada.

2. El Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas

2.1. Naturaleza El Tribunal de Justicia tiene como misin garantizar el respeto del Derecho en la de aplicacin las e interpretacin tanto (art. 220 TCE) de los Tratados como de las constitutivos Comunidades

disposiciones adoptadas por las instituciones comunitarias competentes. El Tribunal de Justicia desempea esa tarea a travs de competencias especficas; no existe una garanta general de tutela judicial efectiva en el mbito del Derecho comunitario como la que recogen, por ejemplo, el art. 24 CE o el art. 19.4 de la Ley Fundamental de Bonn. Ello se explica porque son precisamente las jurisdicciones nacionales, a las que tales

clusulas afectan, las primeras que deben dar efectividad al Derecho comunitario, correspondiendo al Tribunal de Justicia no el papel de una jurisdiccin exclusiva, sino articulada con las nacionales en unidad funcional. Por lo dems, y como acabamos de sealar, no siempre han sido deslindados en la jurisdiccin comunitaria la interpretacin y el desarrollo del Derecho, sin que ello prive al Tribunal de Justicia de su naturaleza jurisdiccional. Dentro de esa caracterizacin general como rgano jurisdiccional, tambin hemos observado que sus competencias combinan las tradicionales de la jurisdiccin contencioso- administrativa con las propias de una jurisdiccin constitucional, y an otras, como la resolucin de cuestiones prejudiciales meramente interpretativas, que son peculiares de una jurisdiccin supranacional. 2.2. Composicin y organizacin a) El Tribunal de Justicia est compuesto por veintisiete Jueces, un juez por Estado miembro (art. 221 TCE), con el fin de que est presente la experiencia acumulada por todos los ordenamientos jurdicos de los Estados integrantes de la Unin Europea. Est tambin asistido por ocho Abogados Generales. Si el Tribunal de Justicia lo solicita, el Consejo, por unanimidad, podr aumentar el nmero de Abogados Generales (art. 223 TCE). Unos y otros estn dotados de un a estatuto (incompatibilidades, los que garantizan la

inamovibilidad, inmunidad, ...) que garantiza su independencia, en trminos sustancialmente similares independencia de la jurisdiccin en los Estados miembros. b) La funcin del Abogado General consistir en presentar

pblicamente, con toda imparcialidad e independencia, conclusiones motivadas sobre los asuntos que, de conformidad con el Estatuto del Tribunal de Justicia, requieran su intervencin (art. 222 TCE). Conforme al art. 20 del Estatuto del Tribunal, si ste considera que el asunto no plantea ninguna cuestin de derecho nueva, podr decidir, odo el Abogado General, que el asunto sea juzgado sin conclusiones del Abogado General. El Abogado General, pues, no debe confundirse con un Fiscal u otro rgano equivalente. La institucin del Abogado General se inspira claramente en la figura del Commissaire du Gouvernement del Consejo de Estado y de los tribunales administrativos franceses (...) La misin de los Abogados Generales consiste una en presentar de al TJCE, con las no denominadas conclusiones, propuesta resolucin

vinculante derivada de un dictamen jurdico elaborado con plena independencia e imparcialidad sobre las cuestiones jurdicas planteadas en el procedimiento. Las conclusiones motivadas son parte integrante de la vista oral y se publican, junto con la sentencia, en la Recopilacin de Jurisprudencia. Los Abogados Generales slo pueden influir en la sentencia mediante el poder de conviccin de sus conclusiones motivadas, pues no participan en las deliberaciones de la sentencia ni en las votaciones 3 . Conforme al art. 222 TCE, los Jueces y los Abogados Generales son designados de comn acuerdo por los Gobiernos de los Estados miembros (cada Gobierno propone un juez) por un perodo de seis aos renovable . Se eligen entre juristas que ofrezcan absolutas garantas de independencia y que renan las condiciones requeridas para el ejercicio, en sus pases respectivos, de las ms altas funciones jurisdiccionales o que sean jurisconsultos de reconocida competencia 4 . Los Jueces del Tribunal de Justicia eligen de entre ellos al Presidente del Tribunal de Justicia por un perodo de tres aos renovable. El Presidente dirige los trabajos y los servicios del Tribunal y preside las vistas y deliberaciones importantes. El Secretario del Tribunal de Justicia es designado por el Tribunal de Justicia por un perodo de seis aos. Asume las mismas funciones que en las formaciones del Tribunal de Justicia ms

los Secretarios de los rganos jurisdiccionales nacionales, pero es tambin el Secretario general de la institucin. Como institucin independiente y autnoma, el Tribunal de Justicia dispone, adems de la Secretara, de una infraestructura propia, que incluye un importante servicio lingstico (traduccin, interpretacin), puesto que debe ejercer su misin utilizando todas las lenguas oficiales de la Unin. c) El Tribunal de Justicia puede reunirse en Pleno, en Gran Sala (trece Jueces) o en Salas de cinco o tres Jueces. El Tribunal de Justicia actuar en Pleno en casos muy excepcionales previstos de forma exhaustiva en el Tratado (cuando deba destituir al Defensor del Pueblo o declarar el cese de un comisario europeo que haya incumplido sus obligaciones, entre otros casos), y tambin cuando considere que un asunto del que conoce reviste una importancia excepcional (art. 16 del Estatuto del Tribunal). El qurum del Pleno se establece en quince Jueces. Se rene en Gran Sala cuando as lo solicita un Estado miembro o una institucin que sea parte en el procedimiento, as como para los asuntos particularmente complejos o importantes. El resto de los asuntos se examinan en Salas de cinco o tres Jueces; los Presidentes de las Salas de cinco jueces sern elegidos por tres aos y los de las Salas de tres Jueces por un ao. 2.3. Procedimiento El Consejo aprueba del por mayora de cualificada Este el Reglamento de

Procedimiento nacionales.

Tribunal

Justicia.

procedimiento est

inspirado en los que se siguen ante los rganos jurisdiccionales

Sea cual sea la naturaleza del asunto, el procedimiento consta de una fase escrita y, casi siempre, una fase oral que se desarrolla en audiencia pblica. A partir de aqu es preciso distinguir entre el procedimiento de los recursos directos (los que no proceden de las jurisdicciones nacionales a travs de la cuestin prejudicial ni constituyen recursos contra resoluciones de Tribunales inferiores) y el de las cuestiones prejudiciales. Las especialidades de este ltimo se explicarn en el correspondiente epgrafe de la leccin dcimocuarta. a) Reglas generales Cuando el demandado es un Estado miembro o una persona fsica o jurdica nacional de un Estado miembro, la lengua de procedimiento ser la lengua oficial de dicho Estado miembro; si ste reconoce varias lenguas oficiales, el demandante tiene la facultad de elegir la que le convenga. En las cuestiones prejudiciales, la lengua de procedimiento es la del rgano jurisdiccional nacional que plantea la cuestin al Tribunal de Justicia. En los dems casos, el demandante elige la lengua de procedimiento entre las oficiales de la Unin. Las partes deben estar representadas por abogado que est facultado para ejercer ante un rgano jurisdiccional de un Estado miembro (art. 19 del Estatuto del Tribunal). Si una parte carece de medios suficientes para hacer frente a los gastos del proceso puede solicitar el beneficio de justicia gratuita (la solicitud debe ir acompaada de los documentos que prueben que el solicitante carece de medios; la Sala a la que pertenezca el Juez Ponente decide si se concede o se deniega dicho beneficio). Por lo dems, el Tribunal de Justicia decide sobre las costas del proceso (art. 38 de su Estatuto). b) El procedimiento de los recursos directos Iniciacin del procedimiento: El procedimiento ante el Tribunal de Justicia debe iniciarse mediante escrito de recurso dirigido a su Secretara. Tan pronto como se recibe, el recurso se inscribe en el Registro. El Secretario se encarga de que en el Diario Oficial de la Unin Europea se publique una comunicacin sobre el recurso, indicando los motivos y las pretensiones del demandante. Se designa entonces a un Juez Ponente, al que corresponde la misin de preparar las decisiones necesarias durante el procedimiento y de

proponer resoluciones hasta que se pronuncia la sentencia, as como a un Abogado General para seguir el desarrollo del asunto. Al mismo tiempo se notifica el recurso a la parte contraria, que dispone de un mes para presentar el escrito de contestacin. El demandante tiene derecho a presentar una rplica y el demandado una dplica, disponiendo en cada caso de un plazo de un mes. Los plazos de presentacin de estos documentos deben respetarse estrictamente, salvo que el Presidente otorgue una prrroga. Instruccin y vista: El Tribunal de Justicia decide, basndose en el informe del Juez Ponente y despus de odo el Abogado General, si el asunto requiere diligencias de prueba y qu tipo de formacin del Tribunal de Justicia debe resolver el asunto (Pleno, Gran Sala, Sala de cinco o de tres jueces). Esta ltima decisin se toma con arreglo a criterios internos, entre los cuales revisten una importancia decisiva el grado de dificultad jurdica, la existencia de una jurisprudencia consolidada o incluso las consecuencias polticas y financieras del asunto. La devolucin de un asunto al Pleno es posible en todo momento, incluso durante las deliberaciones sobre la sentencia; pero entonces es obligado celebrar de nuevo la vista oral ante el Pleno. Una vez concluida la fase escrita del procedimiento se requiere a las partes para que indiquen, en el plazo de un mes, si solicitan la celebracin de la vista. El Presidente fija la fecha de la vista, que ser pblica, salvo que, por motivos graves, el Tribunal de Justicia decida lo contrario, de oficio o a instancia de parte (art. 31 del Estatuto del Tribunal). El Juez Ponente resume, en un informe que se hace pblico durante la vista, los hechos que se alegan y la argumentacin desarrollada por las partes y, en su caso, por los coadyuvantes. El asunto se debate en una vista pblica, ante la formacin del Tribunal de Justicia y el Abogado General, salvo que el asunto se resuelva sin conclusiones de este ltimo. Los Jueces y el Abogado General pueden formular a las partes las preguntas que estimen oportunas. Algunas semanas ms tarde se presentan ante el Tribunal de Justicia, de nuevo en audiencia pblica, las conclusiones del Abogado General. En ellas analiza en detalle particularmente los aspectos jurdicos del litigio, y propone al Tribunal de Justicia la solucin que considera que debe darse al problema. Deliberacin y sentencia: A continuacin, los Jueces, y slo ellos, deliberan sobre la base de un proyecto de sentencia elaborado por el Juez Ponente. Cualquier Juez puede proponer modificaciones. El Tribunal de Justicia slo podr deliberar vlidamente en nmero impar (art. 17 de su Estatuto). Las decisiones del Tribunal de Justicia se adoptan por mayora. Como no se expresan los votos particulares, las sentencias, que son motivadas, las firman todos los Jueces que han participado en las deliberaciones, y se pronuncian en audiencia pblica. La sentencia y las conclusiones de los Abogados Generales estn disponibles en la pgina de Internet del Tribunal de Justicia en todas las lenguas oficiales de la Unin, y se publican en la Recopilacin de la Jurisprudencia del Tribunal de Justicia. c) Procedimientos especficos El procedimiento de medidas provisionales: El procedimiento de medidas provisionales, accesorio al procedimiento principal, tiene carcter abreviado. Su objeto es la suspensin de la ejecucin de un acto de una institucin (art. 242 TCE) o cualquier otra medida provisional necesaria para evitar un perjuicio grave e irreparable (art. 243 TCE). El fundamento de una solicitud de adopcin de medidas provisionales se evala, en la prctica de la jurisprudencia, con arreglo a los siguientes criterios: 1) Posibilidades de xito en la causa principal (fumus boni juris) (...).

2) Urgencia de la orden: la urgencia se evala en funcin de si la orden solicitada es necesaria para evitar un dao grave e irreparable al solicitante (...) Un perjuicio financiero slo se considera dao grave e irreparable si dicho dao no pudiese indemnizarse plenamente en caso de que el solicitante resultase vencedor en la causa principal. 3) Ponderacin de intereses: las posibles desventajas para el solicitante en caso de que se rechace la adopcin de medidas provisionales se ponderan respecto del inters de la CE en que la medida se ejecute de inmediato y respecto de los inconvenientes que pudieran sufrir terceras personas en caso de que se adoptasen dichas medidas 5 . El procedimiento acelerado: El procedimiento acelerado permite al Tribunal de Justicia resolver rpidamente los asuntos de extrema urgencia. Tras la solicitud formulada por una de las partes, corresponde al Presidente del Tribunal de Justicia decidir, odas las partes, si existe una urgencia particular que justifique el recurso al procedimiento acelerado. d) Recursos El recurso de aclaracin est previsto en el art. 43 del Estatuto del Tribunal de Justicia: En caso de duda sobre el sentido y el alcance de una sentencia, corresponder al Tribunal de Justicia interpretar dicha sentencia, a instancia de la parte o de la institucin de las Comunidades que demuestre un inters en ello. En el art. 44 se regula el recurso de revisin: La revisin de la sentencia slo podr pedirse al Tribunal de Justicia con motivo del descubrimiento de un hecho que pueda tener una influencia decisiva y que, antes de pronunciarse la sentencia, era desconocido por el Tribunal de Justicia y por la parte que solicita la revisin. El procedimiento de revisin exigir una sentencia del Tribunal de Justicia, en la que se har constar expresamente la existencia de un hecho nuevo del que se reconoce que posee los caracteres que dan lugar a la revisin, declarando por ello admisible la demanda. No podr presentarse ninguna demanda de revisin transcurridos diez aos desde la fecha de la sentencia.

3. El Tribunal de Primera Instancia

a) Para reducir su carga de trabajo, en 1988 se cre, en virtud del Acta nica Europea, un Tribunal de Primera Instancia (TPI). El TPI no es un rgano comunitario nuevo, sino que est integrado en el Tribunal de Justicia. No obstante, es independiente incluso desde el punto de vista organizativo del TJCE. Cuenta con su propia Secretara y con su propio Reglamento de procedimiento. A fin de diferenciarlos, los asuntos del TPI van precedidos de una T de tribunal (por ejemplo, T- 1/99), mientras que los asuntos del TJCE van precedidos de una C de court o cour (por ejemplo, C- 1/99) 6 . b) El Tribunal de Primera Instancia est compuesto actualmente por veintisiete Jueces, al menos uno por cada Estado miembro (art. 224 TCE). Los Jueces son nombrados de comn acuerdo por los Gobiernos de los Estados miembros por un perodo de seis aos renovable. Los miembros del Tribunal de Primera Instancia eligen entre ellos a su Presidente por un perodo de tres aos renovable. En el Tribunal de Primera Instancia no existen Abogados Generales. El Tribunal de Primera Instancia nombra a su propio Secretario por un perodo de seis aos. Para desempear sus tareas administrativas, el Tribunal de Primera Instancia utiliza los servicios del Tribunal de Justicia. c) El Tribunal de Primera Instancia acta en salas compuestas por tres o cinco jueces o, en determinados casos, como rgano unipersonal. Tambin puede reunirse en Gran Sala o en Pleno para resolver determinados asuntos particularmente importantes. d) El Tribunal de Primera Instancia, al igual que el Tribunal de Justicia, tiene la misin de garantizar el respeto del Derecho en la interpretacin y aplicacin de los Tratados constitutivos (art. 220 TCE) de las

Comunidades Europeas y de las disposiciones adoptadas por las instituciones comunitarias competentes. Para llevar a cabo su funcin, el Tribunal de Primera Instancia posee competencia en diversas categoras de recursos: de anulacin (contra los actos de las instituciones comunitarias), por omisin (contra la inaccin de las instituciones comunitarias), de indemnizacin (destinado a obtener la reparacin de los daos causados por un acto o una abstencin de una institucin comunitaria), en materia de responsabilidad contractual (litigios relativos a contratos de Derecho pblico o privado celebrados por la Comunidad), en materia de funcin pblica (litigios entre la Comunidad y sus funcionarios y agentes). Finalmente, se pronuncia tambin sobre los litigios relativos a los contratos de Derecho pblico o privado celebrados por la Comunidad que contengan una clusula compromisoria. e) El Tribunal de Primera Instancia dispone de su propio Reglamento de Procedimiento . El procedimiento, por completo similar al que se sigue ante el Tribunal de Justicia, comprende en principio una fase escrita y una fase oral , y se desarrolla en la lengua elegida por el demandante. Al inicio del procedimiento, el Presidente nombra un Juez Ponente, que seguir de cerca el desarrollo del asunto. Al finalizar la fase escrita del procedimiento y, en su caso, las diligencias de prueba, se presentan los informes orales en audiencia pblica. Las funciones del Abogado General pueden ser ejercidas en un nmero limitado de casos (si as lo exigen las dificultades de hecho o de Derecho) por un Juez designado a tales efectos. A continuacin, los Jueces deliberan sobre la base del proyecto elaborado por el Juez Ponente y se dicta sentencia pblicamente. f) La creacin del Tribunal de Primera Instancia implica un doble grado de jurisdiccin: todos los asuntos juzgados en primera instancia por el Tribunal de Primera Instancia pueden ser objeto de un recurso de casacin ante el Tribunal de Justicia, limitado a las cuestiones de Derecho, que se estudiar en la leccin dcimocuarta.

4. Las salas jurisdiccionales

a) A la vista del creciente nmero de asuntos de que conoce el Tribunal de Primera Instancia, el Tratado de Niza prev la creacin de salas jurisdiccionales anejas al Tribunal de Primera Instancia (art. 220 TCE) para que ejerzan, en determinados mbitos especficos, competencias jurisdiccionales previstas en el presente Tratado. Constituyen, pues, nuevos tribunales especializados en materias especficas. La regulacin embrionaria de las salas jurisdiccionales se contiene en el art. 225 A TCE, que reproducimos literalmente (aunque alterando en alguna ocasin el orden de sus prrafos): El Consejo, por unanimidad, a propuesta de la Comisin y previa consulta al Parlamento Europeo y al Tribunal de Justicia, o a peticin del Tribunal de Justicia y previa consulta al Parlamento Europeo y a la Comisin, podr crear salas jurisdiccionales encargadas de conocer en primera instancia de determinadas categoras de recursos interpuestos en materias especficas. La decisin por la que se cree una sala jurisdiccional fijar las normas relativas a la composicin de dicha sala y precisar el alcance de las competencias que se le atribuyan. Los miembros de las salas jurisdiccionales sern elegidos entre personas que ofrezcan absolutas garantas de independencia y que posean la capacidad necesaria para el ejercicio de funciones jurisdiccionales. Sern designados por el Consejo por unanimidad. Las salas jurisdiccionales establecern su reglamento de procedimiento de acuerdo con el Tribunal de Justicia. Dicho reglamento requerir la aprobacin del Consejo por mayora cualificada. Salvo disposicin en contrario de la decisin por la que se cree la sala jurisdiccional, las disposiciones del presente Tratado relativas al Tribunal de Justicia y las disposiciones del Estatuto del Tribunal de Justicia sern aplicables a las salas jurisdiccionales. Contra las resoluciones dictadas por las salas jurisdiccionales podr interponerse ante el Tribunal de Primera Instancia recurso

de casacin limitado a las cuestiones de Derecho o, cuando la decisin relativa a la creacin de la sala as lo contemple, recurso de apelacin referente tambin a las cuestiones de hecho. b) Hasta el presente, la Comisin ha propuesto la creacin de una sala para resolver los asuntos relativos a la funcin pblica comunitaria y de una sala de la patente comunitaria. El Consejo decidi la creacin del primero de ellos ya el 2 de Noviembre de 2004, y ha quedado constituido el 2 de diciembre de 2005. El art. 1 de su norma de creacin dispone que el Tribunal de la Funcin Pblica de la Unin Europea ejercer en primera instancia las competencias para resolver los litigios entre las Comunidades y sus agentes, incluidos los litigios entre cualquier rgano u organismo y su personal respecto de los cuales se haya atribuido competencia al Tribunal de Justicia. Dichos litigios se refieren no solamente a las cuestiones relativas a las relaciones laborales propiamente dichas (retribuciones, disciplinarias (enfermedad, desarrollo ...), sino vejez, de la carrera, al contratacin, medidas de seguridad social laborales, complementos tambin rgimen

invalidez,

accidentes

familiares, etc). Es tambin competente para los litigios relativos a determinados colectivos especficos, en particular las plantillas de personal de Eurojust, Europol, Banco Central Europeo y Oficina de Armonizacin del Mercado Interior (OAMI). Est compuesto por siete jueces, designados por un periodo de seis aos, que eligen a su Presidente con un mandato de tres aos, y que actan en diversas formaciones de nmero impar. El procedimiento es similar al seguido en el Tribunal de Primera Instancia, aunque algo simplificado; en cualquier fase del procedimiento, incluso a partir de la interposicin de la demanda, el Tribunal de la Funcin Pblica examinar las posibilidades de una solucin amistosa del litigio y velar por facilitar una solucin de este tipo (art.7.4). Contra sus resoluciones cabe recurso de casacin ante el Tribunal de Primera Instancia.

[1] Sigue el precepto: Cuando el Tribunal de Primera Instancia considere que el asunto requiere una resolucin de principio que pueda afectar a la unidad o a la coherencia del Derecho comunitario, podr remitir el asunto ante el Tribunal de Justicia para que ste resuelva.

[2] Con el Tratado de Lisboa, el artculo 240 bis TFUE dispone que el Tribunal de Justicia de la Unin Europea no ser competente para pronunciarse sobre las disposiciones relativas a la poltica exterior y de seguridad comn ni sobre los actos adoptados sobre la base de stas.

[3] El ABC del Derecho comunitario , K.D. Borchardt.

[4] Para salvaguardar la continuidad de la jurisprudencia, la renovacin se produce cada tres aos, aplicndose alternativamente a catorce y a trece jueces - - art. 9 del Estatuto del Tribunal.

[5] K. D. Borchardt, El ABC del Derecho comunitario.

[6]

Leccin 9. El Tribunal de Cuentas; el Sistema Europeo de Bancos Centrales y el Banco Central Europeo
1. El Tribunal de Cuentas 2. El Sistema Europeo de Bancos Centrales y el Banco Central Europeo

1. El Tribunal de Cuentas
a) El art. 7 TCE menciona el Tribunal de Cuentas como una de las instituciones comunitarias que deber actuar dentro de los lmites de las competencias que le atribuye el Tratado. Segn el art. 246 TCE, la fiscalizacin, o control de cuentas, ser efectuada por el Tribunal de Cuentas. Este rgano comunitario, creado por el Tratado de julio de 1975, tiene como tarea principal el control a posteriori de las cuentas de las Comunidades, sustituyendo al Comisario de Cuentas de la CECA y a la Comisin de Control que exista en las Comunidades. Su regulacin se encuentra en los artculos 247 y 248 TCE y en su Reglamento Financiero. b) El art. 247 TCE regula, de un lado, la composicin del Tribunal y el rgimen de provisin de los puestos en el mismo: 1. El Tribunal de Cuentas estar compuesto por un nacional de cada Estado miembro. 2. Los miembros del Tribunal de Cuentas sern elegidos entre personalidades que pertenezcan o hayan pertenecido en sus respectivos pases a las instituciones de control externo o que estn especialmente calificadas para esta funcin. Debern ofrecer absolutas garantas de independencia. 3. Los miembros del Tribunal de Cuentas sern nombrados para 1 . El Consejo, por mayora un perodo de seis aos cualificada y previa consulta al Parlamento Europeo, adoptar la lista de miembros establecida de conformidad con las propuestas presentadas por cada Estado miembro. El mandato de los miembros del Tribunal de Cuentas ser renovable. Los miembros elegirn de entre ellos al Presidente del Tribunal de Cuentas por un perodo de tres aos. Su mandato ser renovable. De otra parte, el estatuto de sus miembros: 4. Los miembros del Tribunal de Cuentas ejercern sus funciones con absoluta independencia y en inters general de la Comunidad. En el cumplimiento de sus funciones, no solicitarn ni aceptarn instrucciones de ningn Gobierno ni de ningn organismo. Se abstendrn de realizar cualquier acto incompatible con el carcter de sus funciones. 5. Los miembros del Tribunal de Cuentas no podrn, mientras dure su mandato, ejercer ninguna otra actividad profesional, retribuida o no. 7. Los miembros del Tribunal de Cuentas slo podrn ser relevados de sus funciones o privados de su derecho a la pensin o de cualquier otro beneficio sustitutivo si el Tribunal de Justicia, a instancia del Tribunal de Cuentas, declarare que dejan de reunir las condiciones requeridas o de cumplir las obligaciones que dimanan de su cargo. Finalmente, en el art. 248.4 se contiene una regla sobre el

funcionamiento del Tribunal, que aprobar sus informes anuales, informes especiales o dictmenes por mayora de los miembros que lo componen. No obstante, podr crear en su seno salas para aprobar determinadas categoras de informes o de dictmenes en las condiciones previstas por su reglamento interno .

c) Las funciones que corresponden al Tribunal de Cuentas son descritas por los dos primeros nmeros del art. 248 TCE, as como por una referencia contenida en el apartado cuarto: 1. El Tribunal de Cuentas examinar las cuentas de la totalidad de los ingresos y gastos de la Comunidad. Examinar tambin las cuentas de la totalidad de los ingresos y gastos de cualquier organismo creado por la Comunidad en la medida en que el acto constitutivo de dicho organismo no excluya dicho examen. 2. El Tribunal de Cuentas examinar la legalidad y regularidad de los ingresos y gastos y garantizar una buena gestin financiera. Al hacerlo, informar, en particular, de cualquier caso de irregularidad. 4. El Tribunal de Cuentas asistir al Parlamento Europeo y al Consejo en el ejercicio de su funcin de control de la ejecucin del presupuesto. El art. 248.3 TCE se refiere a las potestades atribuidas al Tribunal para verificar los controles que tiene encomendados, en particular a los deberes de colaboracin que puede invocar 2 . En fin, sendos prrafos de los nmeros 1 y 4 del art. 248 hacen referencia al deber de informacin que corresponde al Tribunal de Cuentas: 1. El Tribunal de Cuentas presentar al Parlamento Europeo y al Consejo una declaracin sobre la fiabilidad de las cuentas y la regularidad y legalidad de las operaciones correspondientes, que ser publicada en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas. Dicha declaracin podr completarse con observaciones especficas sobre cada uno de los mbitos principales de la actividad comunitaria. 4. El Tribunal de Cuentas elaborar, despus del cierre de cada ejercicio, un informe anual. Dicho informe ser transmitido a las instituciones de la Comunidad y publicado en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas, acompaado de las respuestas de estas instituciones a las observaciones del Tribunal de Cuentas. El Tribunal de Cuentas podr, adems, presentar en cualquier momento sus observaciones sobre cuestiones particulares, que podrn consistir en informes especiales, y emitir dictmenes, a instancia de una de las dems instituciones de la Comunidad.

2. El Sistema Europeo de Bancos Centrales y el Banco Central Europeo

El proceso de realizacin de la Unin Econmica y Monetaria result escalonado, como se ha visto en la leccin primera, en tres fases. La primera comenz en julio de 1990 y finaliz el 31 de diciembre de 1993, caracterizndose principalmente por la eliminacin de los obstculos internos que se oponan a la libre circulacin de capitales dentro de la Unin Europea. La segunda fase, que se inici el 1 de enero de 1994, tena entre otros objetivos crear el Instituto Monetario Europeo, prohibir que los bancos centrales financiasen al sector pblico, as como evitar los dficit pblicos excesivos. La tercera fase dio comienzo cambio el 1 de enero de de 1999 con de la transferencia los de las competencias monetarias al Eurosistema, la fijacin de los tipos de irrevocables las monedas Estados miembros participantes y la introduccin del euro. No todos los Estados de la Unin Europea han incorporado, sin embargo, la nueva moneda; esta zona corresponde slo a quince de ellos (Blgica, Holanda Luxemburgo, Francia, Italia, Alemania, Irlanda, Espaa, Portugal, Grecia, Austria, Finlandia; desde el 1 de enero de 2007 tambin Eslovenia, y desde 1 de enero de 2008 Chipre y Malta). Adems de algunos de los Estados recin llegados a la Unin, tres de los miembros anteriores no han adoptado el euro, esencialmente por razones polticas: son Dinamarca, Suecia y el Reino Unido. Ello determina, en buena medida, la compleja estructura institucional que se estudia en este apartado a) De acuerdo con el TCE, el Sistema Europeo de Bancos Centrales est compuesto por el Banco Central Europeo y los bancos centrales nacionales de todos los Estados miembros de la UE. Los Estatutos del Sistema Europeo de Bancos Centrales y del Banco Central Europeo se recogen en un Protocolo anexo al Tratado.

b) El Banco Central Europeo tiene su sede en Franckfurt del Meno, y fue creado el 1 de junio de 1998. Est dotado de personalidad jurdica propia y por ello no es, en sentido propio, una institucin (un rgano) de la Comunidad, sino una administracin independiente en el seno de la misma, en el sentido que ha adquirido la categora en el mbito del Derecho administrativo. El capital del Banco Central Europeo no proviene de la Comunidad Europea, sino que ha sido suscrito y desembolsado por los bancos centrales nacionales. El importe de la participacin de cada Banco Central se determina a partir de la participacin porcentual de cada Estado miembro en el producto interior bruto y en la poblacin de la Comunidad. c) Tanto el Consejo de Gobierno como el Comit Ejecutivo del Banco Central Europeo estn presididos por el Presidente del Banco Central Europeo. El Comit Ejecutivo est compuesto por el presidente, el vicepresidente y otros cuatro miembros, todos ellos nombrados de comn acuerdo por los Jefes de Estado y de Gobierno de los pases que forman la zona del euro de entre personalidades de reconocido prestigio y experiencia profesional en asuntos monetarios o bancarios, sobre la base de una recomendacin del Consejo de la Unin Europea y previa consulta al Parlamento Europeo y al Consejo de Gobierno del Banco Central Europeo. El mximo rgano decisorio del Banco Central Europeo es el Consejo de Gobierno, compuesto por los seis miembros del Comit Ejecutivo y por los gobernadores de los bancos centrales nacionales de la zona del euro. El Consejo de Gobierno adopta las orientaciones y decisiones necesarias para garantizar el cumplimiento de las tareas asignadas al Eurosistema. La principal funcin del Consejo de Gobierno consiste en formular la poltica monetaria de la zona del euro; en concreto, tiene la facultad de decidir los tipos de inters a los que las entidades de crdito pueden obtener liquidez de sus bancos centrales. Por este medio, el Consejo de Gobierno determina indirectamente el nivel de tipos de inters de toda la economa de la zona, incluidos los que las entidades de crdito aplican al conceder prstamos o remunerar depsitos a sus clientes. El Comit Ejecutivo pone en prctica la poltica monetaria formulada por el Consejo de Gobierno e imparte a los bancos centrales nacionales (encargados de forma descentralizada de ejecutar la mayor parte de las operaciones) las instrucciones necesarias al respecto. Adems, prepara las reuniones del Consejo de Gobierno y se encarga de la gestin ordinaria del Banco. El tercer rgano rector del Banco Central Europeo es el Consejo General, compuesto por el Presidente y el Vicepresidente del Banco y los gobernadores de los bancos centrales nacionales de todos los Estados miembros de la Unin Europea. El Consejo General participa en las funciones consultivas y de coordinacin del Banco Central Europeo y en los preparativos de la posible ampliacin de la zona del euro. d) El Banco Central Europeo y los bancos centrales nacionales de la zona del euro componen el Eurosistema, denominacin escogida por el Consejo de Gobierno con objeto de describir el dispositivo que utiliza el Sistema Europeo de Bancos Centrales para ejercer sus funciones en el conjunto de la zona euro. En la medida en que algunos Estados miembros de la Unin Europea an no han adoptado el euro, es preciso mantener esta distincin entre el Eurosistema y el Sistema Europeo de Bancos Centrales. Los bancos centrales nacionales de los Estados miembros que an no han adoptado el euro no intervienen en la toma de decisiones sobre la poltica monetaria nica de la zona del euro; conservan todava sus monedas nacionales y la direccin de sus respectivas polticas monetarias. Del mismo modo, se denomina Eurogrupo a la reunin informal de los ministros de Economa y Hacienda de los Estados miembros que forman parte de la zona del euro y que cuenta con la participacin, en calidad de invitados, de la Comisin Europea y del Banco Central Europeo. En

estos encuentros, celebrados por lo general antes de las reuniones ordinarias del Ecofin (el Consejo de la Unin Europea compuesto por los ministros de Economa y Hacienda), los ministros del Eurogrupo analizan cuestiones relacionadas con las funciones que comparten en lo referente a la moneda nica. e) La independencia resulta indispensable para el buen funcionamiento de cualquier Banco Central. Conforme a lo dispuesto en el TCE, el Eurosistema disfruta de plena independencia en el ejercicio de sus funciones: ni el Banco Central Europeo, ni los bancos centrales nacionales participantes en el Eurosistema, ni los miembros de sus rganos rectores recabarn ni aceptarn instrucciones procedentes de ningn otro organismo. Las instituciones y organismos comunitarios, as como los gobiernos de los Estados miembros, estn obligados a respetar este principio y a no tratar de influir en los miembros de los rganos rectores del Banco Central Europeo o de los bancos centrales nacionales. Con el mismo objetivo, los miembros del Comit ejecutivo del BCE tienen atribuidos mandatos de larga duracin (ocho aos) y slo podrn ser separados de su cargo por falta grave o incapacidad para el desempeo de sus funciones. Del mismo modo, el Banco Central Europeo dispone de su propio presupuesto, independiente del presupuesto de la Comunidad Europea, lo que garantiza la autonoma de su gestin con respecto a los intereses financieros comunitarios. El Eurosistema no podr conceder crditos en favor de organismos comunitarios ni de ninguna administracin nacional, lo que representa una salvaguardia adicional para protegerle de cualquier intento de injerencia poltica. f) Sin perjuicio de tal independencia, se han previsto una serie de conexiones con las instituciones comunitarias que preservan la fluidez de la informacin recproca. As, a las reuniones del Consejo de Gobierno y del Consejo General podr asistir un miembro de la Comisin Europea, aunque sin derecho a voto. Por norma general, la representacin de la Comisin corre a cargo del Comisario de Economa y Hacienda. Tambin el Presidente del Consejo de la Unin Europea puede participar en las reuniones del Consejo de Gobierno y del Consejo General, y presentar al primero de estos rganos propuestas a debate, pero sin derecho a voto. Por otro lado, se invita al Presidente del Banco Central Europeo a las reuniones del Consejo de la Unin Europea cuando ste debate cuestiones referentes a los objetivos y funciones del Sistema Europeo de Bancos Centrales. El Presidente participa en las reuniones oficiales e informales del Consejo Ecofin y en las reuniones del Eurogrupo. Los gobernadores de los bancos centrales nacionales asisten a las reuniones informales del Ecofin. El Banco Central Europeo y los bancos centrales nacionales de la Unin Europea tambin cuentan con representacin en el Comit Econmico y Financiero, rgano consultivo de la Comunidad que se encarga de examinar una amplia gama de cuestiones de poltica econmica europea. g) Por lo dems, y en aras a la necesaria transparencia, el Tratado impone al Banco Central Europeo una serie de obligaciones de informacin. As, publica semanalmente el estado financiero consolidado del Eurosistema, en el que se reflejan las transacciones monetarias y financieras efectuadas por ste durante la semana anterior. Est tambin obligado a publicar un informe sobre las actividades del Sistema Europeo de Bancos Centrales con una periodicidad al menos trimestral, as como a presentar un informe anual sobre dichas actividades y sobre la poltica monetaria del ao anterior y del ao en curso al Parlamento Europeo, al Consejo de la Unin Europea, a la Comisin Europea y al Consejo Europeo. El Parlamento Europeo tiene la facultad de celebrar un debate general sobre tal informe anual, y recabar del presidente del Banco Central Europeo y de los dems miembros del Comit Ejecutivo su posicin ante las comisiones competentes; ellos podrn tambin acudir por propia iniciativa, de modo

que las comparecencias se celebran generalmente cada trimestre. El Presidente del Banco Central Europeo, en fin, ha institucionalizado la celebracin de una conferencia de prensa mensual, y en el Boletn Mensual del Banco el Consejo de Gobierno expone sus opiniones sobre la situacin econmica y las perspectivas de evolucin de los precios. h) Los bancos centrales nacionales de los pases de la zona del euro, junto con el Banco Central Europeo, tienen como objetivo primordial mantener la estabilidad de precios a travs de la poltica monetaria nica (en tal direccin se mueve igualmente la exigencia de que los Estados controlen su dficit pblico, por ejemplo), salvaguardando de este modo el poder adquisitivo de la nueva moneda. La estabilidad de precios se define como un incremento interanual de los precios de consumo inferior al 2% (las variaciones puramente estacionales y otros efectos de breve duracin, por ejemplo derivados de un alza coyuntural del precio de ciertas materias primas, no se considerarn una desviacin del objetivo de estabilidad de precios). El objetivo primordial del Sistema Europeo de Bancos Centrales, tal como lo define el art. 2 de los Estatutos, consiste, pues, en mantener la estabilidad de precios. Pero tambin deber apoyar las polticas econmicas generales de la Comunidad con miras a contribuir a la consecucin de los objetivos comunitarios, para lo cual actuar segn el principio de una economa de mercado abierta y de libre competencia, favoreciendo una eficiente asignacin de recursos. i) El Eurosistema cuenta con los instrumentos y competencias

necesarias para dirigir una poltica monetaria eficaz en tal sentido. Las funciones principales que desempea son definir y ejecutar la poltica monetaria de la zona del euro; a fin de mantener la estabilidad de precios, el Eurosistema ha establecido una serie de instrumentos de poltica monetaria, destinados a influir en los tipos de inters del mercado, regular la situacin de liquidez del sistema bancario y sealar la orientacin general de la poltica monetaria nica; realizar operaciones de cambio de divisas y gestionar las reservas oficiales en moneda extranjera de los pases de la zona del euro; emitir billetes de banco en la zona del euro; promover el buen funcionamiento del sistema de pagos. Otras funciones son: recabar la informacin estadstica necesaria de las autoridades nacionales competentes, o directamente de los agentes econmicos (por ejemplo, entidades financieras); examinar la evolucin de los sectores financiero y bancario; facilitar el intercambio de informacin entre el Sistema Europeo de Bancos Centrales y las autoridades supervisoras. Adems, el Eurosistema contribuye a la supervisin de las entidades de crdito y de la estabilidad del sistema financiero. El Banco Central Europeo ejerce una funcin consultiva con respecto a las autoridades comunitarias y nacionales en cuestiones relativas al mbito de sus competencias, en particular en lo que concierne a la legislacin comunitaria o nacional.

[1] Conforme al ap. 6, aparte de los casos de renovacin peridica y fallecimiento, el mandato de los miembros de Tribunal de Cuentas concluir individualmente por dimisin voluntaria o cese declarado por el Tribunal de Justicia de conformidad con lo dispuesto en el apartado 7. El interesado ser sustituido por el tiempo que falte para terminar el mandato. Salvo en caso de cese, los miembros del Tribunal de Cuentas permanecern en su cargo hasta su sustitucin.

[2]

Leccin 10. Otros rganos auxiliares

1. El Comit de las Regiones 2. El Comit Econmico y Social Junto con las instituciones estudiadas hasta ahora, en la Unin Europea actan dos asambleas consultivas. De un lado, el Comit de las Regiones, con el que se da entrada en la formacin de voluntad de la Unin a entes territoriales regionales o locales; de otro, el Comit Econmico y Social, que pretende una representacin institucionalizada de grupos sociales significativos. Desde el punto de vista prctico, merece un juicio positivo la

contribucin de ambos rganos a un adecuado funcionamiento de la Unin Europea, a una mayor transparencia y a un acercamiento de las instituciones comunitarias al ciudadano. Sin embargo, resulta difcil aceptar que tales rganos puedan superar su actual status meramente consultivo, porque a su composicin y funciones subyacen problemas de tal complejidad que hacen casi inimaginable una articulacin coherente con los principios constitucionales. De un lado, la organizacin territorial de cada uno de los Estados miembros es diferente, de manera que resulta poco menos que imposible reducir a sistema su participacin en la formacin de voluntad de la Unin Europea. De otra parte, la complejidad del foro pblico, que ya no se puede articular sencillamente a travs de la distincin entre trabajadores y empresarios, hace an ms difcil que el pasado justificar los ensayos de una representacin ms o menos orgnica.

1. El Comit de las Regiones

a) El Comit de las Regiones fue concebido en Mastrique, en 1991, con la intencin de que represente a los entes locales y regionales en el seno de la Unin Europea. Se pretende que stos puedan intervenir en el proceso comunitario de toma de decisiones, procurando as el trabajo conjunto de los niveles europeo, nacional, regional y municipal. Dado que alrededor de tres cuartas partes de la legislacin comunitaria se aplica a nivel local o regional, es natural que los representantes locales y regionales participen en su elaboracin. El Comit de las Regiones se relaciona tambin directamente con el principio de subsidiariedad, tal y como est formulado en el prembulo del Tratado de la Unin Europea: una unin (...) en la que las decisiones se tomen de la forma ms prxima posible a los ciudadanos, de acuerdo con el principio de subsidiariedad. Este principio, inscrito en los Tratados al mismo tiempo que la creacin del Comit de las Regiones, significa que la Unin Europea no debera tomar medidas sobre un asunto si los entes locales o regionales pueden hacerlo por s mismos. Por ltimo, ante el temor de que la Unin Europea progrese sin atender a los intereses inmediatos de los ciudadanos, se procura mediante el Comit de las Regiones asociar la Unin a responsables que son inmediatamente conocidos por los ciudadanos y que puedan hacer or sus criterios. En cualquier caso, y como se ver a continuacin al analizar la composicin, el funcionamiento y las competencias del Comit de las Regiones, su configuracin efectiva no puede hacer plena justicia a tales propsitos. Entre otras razones, porque la organizacin territorial del poder de los Estados miembros de la Unin Europea es muy diversa,

y tan mltiples peculiaridades slo limitadamente pueden ser tomadas en consideracin a la hora de formar la voluntad poltica de la propia Unin. En definitiva, la Unin sigue teniendo como interlocutores privilegiados a los Estados, y son stos, en virtud de su autonoma constitucional, los que determinan la participacin efectiva de los entes regionales en la determinacin de la poltica europea. Para el caso de Espaa, por ejemplo, la participacin de las Comunidades Autnomas en Europa a travs del Comit de las Regiones no puede sustituir los necesarios mecanismos de participacin de las Comunidades Autnomas en la formacin de voluntad del Estado cuando ste concurre, a travs del Gobierno de la Nacin, para adoptar decisiones en el Consejo de la Unin Europea. Sobre ello se hicieron algunos comentarios en la leccin tercera. b) El Comit tiene carcter consultivo, y se le considera un rgano complementario de tres instituciones comunitarias fundamentales (Consejo, Comisin, Parlamento). Su lugar en el sistema institucional comunitario se corresponde con la experiencia poltica de sus miembros en los diversos niveles subestatales. Constituye una asamblea independiente, cuyos miembros no deben estar vinculados por mandato imperativo alguno. Deben ejercer sus funciones en inters general de la Unin Europea, formando al efecto grupos polticos. c) El Comit est formado por 344 miembros y el mismo nmero de suplentes 1 . Todos ellos son nombrados por el Consejo mediante

mayora cualificada a propuesta de los Estados, que se reparten los puestos en un nmero que va desde los veinticuatro para los cuatro pases mayores a los cinco de Malta 2 . Su mandato tiene una

duracin de cuatro aos, y es renovable; en caso de renuncia o fallecimiento, el Consejo nombra un sustituto por el tiempo que falte para terminar el mandato. Cada pas selecciona a los miembros que propone al Consejo con arreglo a sus propios procedimientos; pero las delegaciones nacionales deben reflejar el equilibrio poltico, geogrfico, regional y local del Estado miembro que representan. El Tratado de Niza establece que los miembros del Comit de las Regiones deben ser titulares de un mandato electoral en un ente regional o local, u ostentar responsabilidad poltica ante una asamblea elegida. Los diferentes procesos de seleccin reflejan la diversidad de sistemas territoriales y polticos existentes en Europa. En consecuencia, existen Estados en los que se ha reconocido la funcin representativa de las regiones (Alemania o Espaa, entre otros), mientras que en otros los representantes proceden nicamente o en su mayora del nivel local. En el caso de Espaa, y conforme a la mocin votada en el Senado el 20 de octubre de 1993, la propuesta del Gobierno se realiza a partir de propuestas que, a su vez, le remiten las Comunidades Autnomas y la Federacin de Municipios y Provincias: diecisiete de los veintin puestos de la delegacin son designados por las Comunidades Autnomas, cada una de las cuales propone un miembro titular y uno suplente, mientras que los cuatro puestos restantes se reservan para representantes locales. d) El Comit establece su reglamento interno, y designa de entre sus miembros al Presidente, al Vicepresidente primero y a la Mesa por un perodo de dos aos. La Mesa, formada por 56 miembros (incluidos el Presidente y el primer Vicepresidente), es responsable de la aplicacin del programa poltico del Comit. El Presidente convoca al Comit a instancia del Consejo o de la Comisin; pero el Comit tambin puede reunirse por propia iniciativa. El Comit de las Regiones organiza sus trabajos a travs de seis Comisiones especializadas (Poltica de Cohesin Territorial, Poltica Econmica y Social, Desarrollo Sostenible, Cultura y Educacin, Asuntos

Constitucionales y Gobernanza Europea y Relaciones Exteriores). Las Comisiones examinan los documentos procedentes del Consejo, la Comisin o el Parlamento y elaboran proyectos de dictamen . Estos deben ser aprobados por mayora en uno cinco plenos anuales, que tienen lugar en Bruselas. De este modo, el proyecto de dictamen pasa a convertirse en dictamen , que a continuacin se transmite al Consejo, a la Comisin y al Parlamento. e) La misin principal del Comit de las Regiones es elaborar

dictmenes relativos a sus mbitos de competencia. El Tratado de Mastrique estableci cinco mbitos de consulta obligatoria: cohesin econmica y social; redes de transporte, energa y telecomunicaciones transeuropeas; salud; educacin y juventud; y, finalmente, cultura. El Tratado de Amsterdam aadi otros cinco mbitos a esta lista: empleo, poltica social, medio ambiente, formacin profesional y transporte. Queda as cubierta la mayora de las actividades de la UE. Fuera de estos mbitos, la Comisin, el Consejo y el Parlamento Europeo tambin tienen la posibilidad de consultar al Comit de las Regiones cuando consideren que una propuesta pueda tener repercusiones importantes a escala local o regional. En particular, el Comit firm en septiembre de 2001 un protocolo de cooperacin con la Comisin en el que se impulsa la participacin del mismo en los debates a travs de los informes prospectivos y de impacto. Los primeros, solicitados por la Comisin antes de pronunciarse sobre asuntos que considera importantes, permiten al Comit de las Regiones intervenir en las primeras fases del proceso de toma de decisiones. Los informes de impacto tienen por objeto evaluar las repercusiones de polticas comunitarias en el plano regional o local. El Comit de las Regiones, por su parte, puede emitir dictmenes por propia iniciativa sobre proyectos legislativos europeos o sobre cualquier propuesta que pueda tener repercusiones a nivel regional o local.

2. El Comit Econmico y Social

a) El Comit Econmico y Social Europeo es una asamblea creada por los Tratados de Roma de 1957. Conforma un foro institucional de consulta, representacin, informacin y expresin de la sociedad civil, que permite a los representantes de las organizaciones econmicas, sociales y cvicas de los Estados miembros participar en el proceso de elaboracin de las polticas y las decisiones a nivel comunitario. De esta forma se pretende y complementar la (deficitaria) mediante una democracia suerte de representativa parlamentaria europea

democracia participativa, en la que se concede relevancia a los sectores econmicos y sociales de la sociedad civil organizada. Su funcin consultiva se desarrolla en relacin con las tres grandes instituciones de la Unin (Parlamento Europeo, Consejo y Comisin). b) El Comit est formado por 344 miembros con mandato cuatrienal (renovable). Todas las decisiones relativas a la organizacin interna del Comit Econmico y Social Europeo, como la eleccin del Presidente, de los dos Vicepresidentes, de los miembros de la Mesa y de los presidentes de los grupos y las secciones especializadas, se adoptan por un perodo de dos aos. Los miembros del Comit se denominan Consejeros 3 y son

nombrados por el Consejo de la Unin Europea a propuesta de los Estados miembros, que se reparten los puestos en un nmero que va desde los veinticuatro para los cuatro pases mayores a los cinco de Malta 4 , y que realizan sus propuestas de acuerdo con las

organizaciones de la sociedad civil con representacin a nivel nacional. c) El Comit se estructura en tres Grupos: el de Empresarios, el de Trabajadores y el de Actividades Diversas; cada miembro del Comit decide a qu Grupo quiere adherirse 5 . d) El Comit Econmico y Social cuenta con seis secciones

especializadas:

Unin Econmica y Monetaria y Cohesin Econmica y Social (ECO), Mercado nico, Produccin y Consumo (INT), Transportes, Energa, Informacin (TEN), Infraestructuras y Sociedad de la

Empleo, Asuntos Sociales y Ciudadana (SOC), Agricultura, Desarrollo Rural y Medio Ambiente (NAT), Relaciones Exteriores (REX). Adems, tras la expiracin del Tratado CECA en julio de 2002 y a propuesta de la Comisin Europea, el Comit ha asumido las competencias del Comit Consultivo de la CECA. Para ello, ha creado una Comisin Consultiva de Transformaciones Industriales (CCTI), compuesta por miembros del Comit Econmico y Social y, en un primer momento, representantes de los sectores del carbn y el acero. Esta composicin se ir ampliando a otros sectores afectados por los problemas derivados de la modernizacin de la economa y a los intereses correspondientes. En este sentido, las competencias de la CCTI no se limitan nicamente a los sectores del carbn y el acero, sino que tienen tambin en cuenta todos los aspectos relativos a las transformaciones industriales. Por lo dems, para determinados asuntos particulares o que competan a varias secciones especializadas, el Comit puede recurrir a una estructura temporal ad hoc: el Subcomit, de funcionamiento anlogo al de las secciones especializadas, pero cuya tarea se limita al examen de un problema especfico en un perodo de tiempo determinado. e) El Comit elige a su Presidente y a la Mesa. El primero preside las reuniones de la Mesa y est encargado de las relaciones con las instituciones europeas y de la representacin exterior del Comit. La Mesa, compuesta por 24 miembros (a razn de 8 miembros por Grupo), tiene como tarea la organizacin de los trabajos del Comit. ste est asistido por una Secretara encabezada por el Secretario General (con mandato quinquenal), que ejerce sus funciones bajo la autoridad del Presidente. f) El Comit es consultado preceptivamente en todos los casos previstos en los Tratados, as como en aqullos en que las tres instituciones de referencia lo estimen oportuno. El Comit puede tambin recibir de la Comisin el encargo de emitir un dictamen de carcter exploratorio, por el que presenta recomendaciones sobre un asunto concreto antes de que se aprueben propuestas o se adopten decisiones polticas. Asimismo, tiene la facultad de emitir dictmenes o elaborar documentos informativos por propia iniciativa. Por ltimo, y a propuesta de uno de los Grupos, tiene la posibilidad de elaborar resoluciones sobre cualquier asunto de su competencia. De este modo, el programa de trabajo del Comit depende del de la Comisin Europea, pero tambin de las prioridades de cada Presidencia del Consejo de la Unin y del programa de trabajo presentado por cada Presidente del Comit al inicio de su mandato. g) Una vez que la Mesa del Comit designa la seccin especializada competente para la preparacin de un dictamen, sta constituye en su seno un grupo de estudio cuyos miembros son elegidos de entre los tres Grupos teniendo en cuenta su competencia en el tema examinado y la necesidad de contar con un cierto equilibrio geogrfico. El tamao de los grupos de estudio vara entre tres y quince miembros en funcin de la importancia del tema tratado (nueve personas, por trmino medio). En l se nombra a un ponente, asesorado por expertos (cuatro, por regla general). Para cuestiones de especial importancia, el Comit puede organizar audiencias pblicas con el fin de recoger la opinin de un amplio sector de las partes interesadas. Sobre la base de los trabajos del grupo de estudio, la seccin aprueba su dictamen por mayora simple y lo transmite al Presidente del Comit. En los Plenos del Comit (nueve al ao), tambin por mayora simple y sobre la base del dictamen presentado por la seccin competente, se

aprueba finalmente el dictamen. Una vez aprobados, los dictmenes son enviados a la Comisin, al Consejo y al Parlamento Europeo y publicados en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas.

[1] Los miembros que no puedan asistir a una reunin del Consejo podrn ser sustituidos por un suplente de su misma delegacin nacional, pero un suplente no podr sustituir a ms de un miembro.

[2] Francia, Alemania, Italia y Reino Unido, 24 miembros; Polonia y Espaa, 21 miembros Rumana, 15 miembros; Blgica, Holanda, Portugal, Grecia, Austria, Suecia, Repblica Checa, Hungra y Bulgaria, 12 miembros; Dinamarca, Irlanda, Finlandia, Lituania y Eslovaquia, 9 miembros; Estonia, Letonia y Eslovenia, 7 miembros; Chipre y Luxemburgo, 6 miembros; Malta, 5 miembros.

[3] Por regla general, los Consejeros no fijan su sede en Bruselas para desempear su mandato, en sus sino pases que siguen ejerciendo su No perciben actividad profesional respectivos.

remuneracin alguna por su actividad, aunque s dietas de viaje y de reunin, cuya cuanta es fijada por el Consejo.

[4] Francia, Alemania, Italia y Reino Unido, 24 miembros; Polonia y Espaa, 21 miembros Rumana, 15 miembros; Blgica, Holanda, Portugal, Grecia, Austria, Suecia, Repblica Checa, Hungra y Bulgaria, 12 miembros; Dinamarca, Irlanda, Finlandia, Lituania y Eslovaquia, 9 miembros; Estonia, Letonia y Eslovenia, 7 miembros; Chipre y Luxemburgo, 6 miembros; Malta, 5 miembros.

[5] El Grupo de Empresarios (o Grupo I) est formado por miembros procedentes de los sectores privado y pblico de la industria, de las pequeas y medianas empresas, de las cmaras de comercio, del comercio mayorista y al por menor, de los servicios financieros, del transporte y de la agricultura. La mayora de los miembros del Grupo de Trabajadores nacionales (Grupo II) procede de parte de la organizaciones sindicales que forman

Confederacin Europea de Sindicatos (CES); algunos consejeros pertenecen a sindicatos afiliados a la Confederacin Europea de Cuadros (CEC), y tambin hay consejeros que no estn afiliados a ninguna organizacin europea. El Grupo III, de Actividades Diversas, comprende agricultores, pequeas y medianas empresas, artesana, profesiones liberales, cooperativas, mutualidades, asociaciones de consumidores, de la asociaciones de proteccin y del medio ambiente, no asociaciones de familias, de voluntarios, de discapacitados, miembros comunidad cientfica docente, organizaciones gubernamentales, etc.

Leccin 11. Los procesos de decisin

1. Los procedimientos legislativos 1.1. Base jurdica 1.2. Dilogo entre las instituciones 1.3. Los procedimientos legislativos 1.4. Peculiaridad del procedimiento presupuestario 1.5. El nuevo Tratado de Lisboa 2. La celebracin de Tratados internacionales

1. Los procedimientos legislativos

1.1. Base jurdica El grado y la forma de participacin de las diversas instituciones y organismos comunitarios en los procesos comunitarios de decisin se establece en las disposiciones del Tratado que confieren a la Comunidad la competencia concreta para legislar en un mbito determinado. Tal disposicin constituye la base jurdica en virtud de la cual se adopta el acto jurdico de la Comunidad. La identificacin de la base jurdica corresponde a la Comisin, en el momento de presentar su propuesta al Consejo. El Consejo (o, cuando procede, el Parlamento) puede modificar la propuesta de la Comisin, incluida la base jurdica. Pero, por regla general, es la iniciativa de la Comisin la que determina el modo de elaboracin de un determinado acto comunitario; as, por ejemplo, ser diferente tanto el procedimiento como la intervencin de las distintas instituciones y organismos dependiendo de que el acto que se pretende elaborar se considere integrado en el mbito del mercado interior (art. 95: codecisin, mayora cualificada, consulta del CES) o del medio ambiente (art. 175: codecisin en algunos casos, unanimidad y dictamen consultivo en otros, consulta del CES y del CdR). 1.2. Organizacin y funcionamiento En el proceso legislativo de la Comunidad europea, la toma de decisiones es resultado de una interaccin entre los niveles nacional y comunitario, por una parte, y entre las diferentes instituciones y organismos comunitarios que participan en el proceso legislativo, por otra. Los tres protagonistas principales de este segundo circuito son el Consejo, el Parlamento Europeo y la Comisin. Su dilogo es la razn de ser de los procedimientos establecidos, y cada institucin desempea en ellos un papel determinante. El deber de cooperacin y de diligencia de las instituciones est previsto en el Tratado (art. 10 TCE), segn la interpretacin del Tribunal de Justicia. a) El Consejo es la institucin que sola tomar la decisin final. A partir de la entrada en vigor del Tratado de Amsterdam, y en virtud del procedimiento de codecisin, ejerce el poder legislativo conjuntamente con el Parlamento en un nmero considerable de mbitos; tambin otros procedimientos establecen una participacin ms o menos intensa del Parlamento Europeo en el proceso de toma de decisiones. El Consejo comparte el poder de decisin con el Banco Central Europeo para la poltica monetaria, y al Consejo Europeo se le atribuye expresamente un papel en la aplicacin de esa poltica. Dado que el Consejo adopta sus decisiones mediante negociacin entre sus miembros para tratar de llegar a una transaccin entre los distintos intereses, la Presidencia y la Comisin desempean un papel muy

importante en la bsqueda de tal transaccin. b) El Parlamento ha ido adquiriendo a lo largo de los aos poderes legislativos cada vez mayores. Actualmente, el Parlamento Europeo codecide con el Consejo en la mayor parte de los mbitos (mercado interior, transportes, investigacin, medio ambiente). Pero en algunos otros sectores (agricultura, polticas estructurales) se han mantenido otros procedimientos legislativos (cooperacin, dictamen consultivo, dictamen conforme) en los que el Parlamento Europeo tiene una capacidad menor para influir en el proceso

legislativo. Para llevar a buen fin el procedimiento legislativo, el Parlamento debe llegar a transacciones polticas en los mbitos ms complejos. c) El papel clave de la Comisin en el procedimiento legislativo consiste en su poder de iniciativa y en la posibilidad que tiene de modificar su propuesta, o incluso retirarla, en cualquier momento del procedimiento. Con excepcin de determinados casos muy especficos, la Comisin ostenta el monopolio de la iniciativa legislativa en el marco TCE. Esto significa que le compete establecer el marco de negociacin que desembocar en la decisin del legislador, el cual no puede ni modificar la propuesta de la Comisin, a no ser dentro de sus mismos objetivos, ni legislar sin una propuesta de la Comisin. Ya iniciado el proceso legislativo, la Comisin participa en l de una forma muy activa, especialmente mediante la capacidad de modificar su propuesta. Esta facultad es decisiva, en particular, en las negociaciones entre los representantes de los Estados en el Consejo. ste legisla en gran parte de los casos por mayora cualificada, pero slo puede modificar la propuesta de la Comisin por unanimidad. Esto significa que, si el Consejo desea modificar la propuesta de la Comisin, slo puede hacerlo por mayora cualificada cuando la Comisin est de acuerdo con las modificaciones que el Consejo pretende introducir; en caso contrario, el Consejo necesita pronunciarse por unanimidad. De este modo, la Comisin desempea un importante papel a la hora de orientar y controlar las transacciones que tienen lugar en el seno del Consejo. La Comisin desempea tambin un papel importante en la bsqueda de soluciones transaccionales entre el Consejo y el Parlamento dentro del procedimiento de codecisin, especialmente en la etapa de conciliacin. El papel de iniciativa legislativa que tiene la Comisin se ve modificado en el mbito de la poltica econmica y monetaria, ya que el Tratado establece que el Consejo decida basndose en una recomendacin (y no en una propuesta) de la Comisin o del Banco Central Europeo, y para modificar la recomendacin de la Comisin no es necesaria la unanimidad del Consejo. d) En el proceso legislativo intervienen asimismo algunos organismos que representan determinados intereses econmicos, sociales, locales, regionales, etc., y cuya consulta establecen los Tratados para determinados temas. Se trata del Comit Econmico y Social (CES), del Comit de las Regiones (CdR), del Banco Central Europeo (BCE), del Comit de Empleo, etc. Por ltimo hay casos para los que el TCE estipula que un acto comunitario ha de ser aprobado por los Estados miembros segn sus reglas constitucionales respectivas. Se trata de disposiciones de carcter constitucional, como los derechos de ciudadana, el procedimiento electoral uniforme o los recursos propios. 1.3. Los procedimientos legislativos Actualmente, el Tratado CE comprende ms de veintids procedimientos decisorios distintos para la adopcin de actos legislativos, dependiendo de la participacin de las distintas instituciones y organismos. Pese a las modificaciones que se han ido introduciendo en la materia, tales procedimientos an se caracterizan por una enorme complejidad; a menudo slo los especialistas pueden seguir su desarrollo.

El procedimiento legislativo ha evolucionado considerablemente desde el Tratado de Roma del 25 de marzo de 1957. En un principio, se caracterizaba fundamentalmente por el monopolio de la Comisin en cuanto a la iniciativa y por el poder decisorio del Consejo; el Parlamento slo tena derecho a ser consultado. El Acta nica Europea, que entr en vigor el 1 de julio de 1987, introduce el procedimiento de cooperacin en la realizacin del mercado interior, pero este procedimiento ha cado prcticamente en desuso en la actualidad, excepto en el mbito de la Unin Econmica y Monetaria. El Tratado de Mastrique, que entr en vigor el 1 de noviembre de 1993, introduce el procedimiento de codecisin. Este procedimiento se aplic en primer lugar a quince mbitos, y despus se ampli a veinticuatro con el Tratado de Amsterdam, que entr en vigor el 1 de mayo de 1999. El Tratado de Niza volvi a ampliar el mbito de aplicacin, y hoy puede decirse que constituye el procedimiento legislativo predominante. Se distingue del procedimiento de cooperacin en dos puntos esenciales: la fase de conciliacin y la imposibilidad de que el Consejo imponga su voluntad al Parlamento, an por unanimidad. Los cuatro procedimientos legislativos principales que recoge el Tratado son, pues, el de codecisin, el de dictamen conforme, el de cooperacin y el de dictamen consultivo. Estos procedimientos pueden resumirse como sigue: a) El procedimiento de codecisin En el procedimiento de codecisin (art. 251 del TCE), el Parlamento Europeo y el Consejo toman parte en el procedimiento legislativo como colegisladores y en condiciones de igualdad. Este procedimiento, que introdujo en el TCE el Tratado de la Unin Europea, ha sido objeto de algunas mejoras y de una ampliacin de su mbito de aplicacin mediante el Tratado de Amsterdam. As, el procedimiento de codecisin se aplica actualmente a mbitos como el mercado interior, como la libre circulacin de los trabajadores, el derecho de establecimiento, los transportes, la educacin y la formacin profesional, la proteccin del consumidor, etc. El procedimiento puede resumirse de la manera siguiente: La Comisin presenta una propuesta al Parlamento Europeo y al Consejo. El Parlamento Europeo dictamina sobre la propuesta (primera lectura). El Consejo se pronuncia sobre la propuesta de la Comisin y sobre las enmiendas del Parlamento. Si las aprueba todas (o si el Parlamento no ha presentado ninguna), el Consejo puede adoptar el acto. En caso contrario, transmite al Parlamento Europeo una posicin comn; El Parlamento se pronuncia sobre la posicin comn en un plazo de tres meses (segunda lectura): Si el Parlamento aprueba la posicin comn, el acto se adopta en esta forma y termina el procedimiento. Si el Parlamento rechaza la posicin comn, el acto propuesto se considera no adoptado, y el procedimiento termina igualmente. La tercera posibilidad es que el Parlamento proponga nuevas enmiendas, en cuyo caso el procedimiento contina en los trminos siguientes. El texto enmendado por el Parlamento se transmite al Consejo y a la Comisin, la cual dictamina sobre tales enmiendas. Si dentro de un plazo de tres meses el Consejo aprueba todas las enmiendas por mayora cualificada, el acto se considera adoptado en forma de posicin comn modificada. El Consejo debe pronunciarse por unanimidad sobre las enmiendas del Parlamento que han sido objeto del dictamen negativo de la Comisin. Si el Consejo no aprueba todas las enmiendas en los trminos sealados en el apartado anterior, se convoca al Comit de Conciliacin en un plazo de seis semanas. El Comit de Conciliacin rene, en nmero igual, a los miembros del Consejo (o sus representantes) y a miembros del Parlamento Europeo, con el fin de intentar llegar a un acuerdo sobre un proyecto

comn en un plazo de seis semanas a partir de la convocatoria. En caso de acuerdo, el Consejo y el Parlamento deben aprobar el proyecto comn as elaborado dentro de un nuevo plazo de seis semanas. En caso de desacuerdo, el acto propuesto se considera no adoptado. Cabe subrayar que en la primera lectura no hay plazos establecidos, mientras que en la segunda y en la etapa de conciliacin s que existen plazos estrictos; su transcurso impide que el acto sea adoptado. En la mayora de los casos, el Consejo decide por mayora cualificada. Sin embargo, en algunos casos especficos decide por unanimidad durante todo el procedimiento. Durante la primera y la segunda lectura tienen lugar reuniones tcnicas y dilogos tripartitos entre el Consejo, el Parlamento Europeo y la Comisin, y lo mismo ocurre antes de la reunin del Comit de Conciliacin, con el fin de acercar posiciones entre las Instituciones y de facilitar la bsqueda de un acuerdo, evitando as la reunin del Comit de Conciliacin. Con el mecanismo del dilogo tripartito, que no est previsto en los Tratados, ha podido reducirse de manera significativa el nmero de asuntos y en que requieren la una reunin del Comit de Conciliacin, legislativo. En la actualidad, los acuerdos en primera y segunda lectura consecuencia duracin del procedimiento

representan alrededor del 72% del total de asuntos en procedimiento de codecisin (ms o menos un 32% en primera lectura y un 40% en segunda lectura). A menudo son los asuntos ms sensibles desde el punto de vista poltico los que son objeto del procedimiento de conciliacin, lo cual coincide con la lgica del procedimiento de codecisin. Sin embargo, no siempre ocurre as; en ocasiones llegan al procedimiento de conciliacin asuntos relativamente tcnicos, y a veces se llega a un acuerdo en primera lectura aun para un asunto delicado desde el punto de vista poltico, por motivos de prioridades polticas o por imperativos del calendario. b) Procedimiento de cooperacin El procedimiento de cooperacin (art. 252 del TCE) fue instaurado por el Acta nica Europea con el fin de dar ms peso a la consulta al Parlamento en la adopcin de determinadas decisiones, dejando siempre la ltima palabra al Consejo. El Tratado de Amsterdam redujo considerablemente el mbito de aplicacin de este procedimiento en beneficio del procedimiento de codecisin. El procedimiento de cooperacin nicamente se aplica en la actualidad al mbito de la poltica econmica y monetaria. El procedimiento de cooperacin puede resumirse as: La Comisin transmite una propuesta al Consejo y al Parlamento Europeo. El Parlamento emite un dictamen sobre tal propuesta (primera lectura), y a la vista de ese dictamen el Consejo adopta una posicin comn, que es remitida de nuevo al Parlamento. El Parlamento europeo, en segunda lectura, y siempre dentro del plazo de tres meses, puede: bien aprobar la posicin comn; en ese caso, el Consejo aprueba definitivamente el acto conforme a la posicin comn; bien rechazarla por mayora absoluta; an as, el Consejo puede adoptar la posicin comn, pero ha de hacerlo necesariamente por unanimidad; bien proponer enmiendas, tambin por mayora absoluta. En el caso de que el Parlamento hubiera enmendado la posicin comn, la Comisin reconsidera su propuesta en el plazo de un mes en funcin de las enmiendas propuestas por el Parlamento Europeo, y remite esta propuesta reconsiderada al Consejo. El Consejo, en el plazo de tres meses, adopta la propuesta reconsiderada por mayora cualificada; slo puede modificarla por unanimidad. Como en el caso anterior, el transcurso de los plazos establecidos impide que el acto sea adoptado. c) El procedimiento de dictamen consultivo

Este procedimiento puede ser bien obligatorio, porque lo exigen los Tratados comunitarios en diferentes mbitos (por ejemplo la agricultura, las reglas de competencia, los asuntos fiscales y en materia de revisin de los Tratados), bien facultativo, aunque el Consejo se ha comprometido a consultar al Parlamento sobre la mayora de las cuestiones importantes, y tambin la Comisin puede pedir al Consejo que se consulte al Parlamento. Segn este procedimiento, una vez recibida una propuesta de la Comisin, el Consejo debe pedir y estudiar el dictamen del Parlamento Europeo, para luego pronunciarse por mayora cualificada o por unanimidad, segn los casos. Pero el Consejo queda vinculado slo a solicitar tal dictamen, no a seguir la posicin del Parlamento (dictamen preceptivo, pero no vinculante): el Parlamento no puede impedir que se adopte el acto ni imponer la modificacin del mismo, aunque, naturalmente, el Consejo puede modificar el proyecto de acto si considera justificadas las propuestas de enmienda del Parlamento Europeo. Cosa distinta es que la Comisin pueda modificar entretanto su propuesta para tener en cuenta el dictamen del Parlamento Europeo; en este caso, como ya se ha dicho, el Consejo slo puede modificar la propuesta de la Comisin por unanimidad. d) El procedimiento de dictamen conforme El Acta nica Europea de 1986 introdujo el procedimiento de dictamen conforme en dos sectores: los acuerdos de asociacin y la adhesin a la Unin Europea. En la actualidad, este procedimiento se aplica tambin, por ejemplo, a de los los Fondos Estructurales del y de Cohesin, a las modificaciones estatutos Sistema Europeo de Bancos

Centrales y del BCE o, como hemos visto en una leccin anterior, a los controles preventivo y represivo que la Unin ejerce sobre el respeto a sus principios esenciales por parte de los Estados miembros. El procedimiento de dictamen conforme atribuye al Parlamento Europeo un verdadero poder de bloqueo en todos estos mbitos, ya que el Consejo no puede adoptar el acto sin su acuerdo. El Parlamento puede aceptar o rechazar la propuesta, pero no modificarla. 1.4. Peculiaridad del procedimiento presupuestario a) El procedimiento de adopcin del presupuesto dura ms de ocho meses. La Comisin prepara un anteproyecto que somete al Consejo de la Unin Europea. Sobre esta base, el Consejo elabora un proyecto de presupuesto que trasmite al Parlamento para una primera lectura. El Parlamento enmienda el proyecto en funcin de sus prioridades polticas y lo devuelve al Consejo, que a su vez puede modificarlo antes de enviarlo de nuevo al Parlamento. ste, en segunda lectura, aprueba o, como ya ha ocurrido en varias ocasiones, rechaza el presupuesto, exigiendo es este caso que se le presente un nuevo proyecto. Quien da por finalizado el procedimiento, constatando el acuerdo entre Parlamento y Consejo, es el Presidente del Parlamento; slo tras su firma puede ejecutarse el Presupuesto. La Comisin entonces ejecuta el presupuesto. El Tribunal de Cuentas, por su parte, examina la ejecucin del presupuesto del ao precedente y publica su informe anual. El Consejo, a la luz de las observaciones del Tribunal de Cuentas propone una recomendacin al Parlamento Europeo. Y ste, sobre la base de una recomendacin de su Comisin de Control Presupuestario, aprueba la gestin de la Comisin. La decisin de aprobacin de la gestin contiene recomendaciones para mejorar la ejecucin del presupuesto en el futuro. El Parlamento tambin puede denegar la aprobacin de la gestin. b) Si bien el dilogo entre ambas ramas de la autoridad presupuestaria, el Parlamento y el Consejo, ha atravesado fases difciles, hasta el punto de dar lugar a litigios ante el Tribunal de Justicia, las Instituciones se han esforzado por instaurar procedimientos que mejoren el procedimiento presupuestario previsto en el art. 272 TCE. En la actualidad, este artculo (que desde la revisin de 1975 no ha sufrido prcticamente cambio alguno) slo refleja parcialmente la realidad de un procedimiento que ha ido evolucionando profundamente.

Desde 1988 el Parlamento, el Consejo y la Comisin han firmado cuatro acuerdos interinstitucionales sobre la disciplina presupuestaria y la mejora del procedimiento presupuestario; estos acuerdos van acompaados de perspectivas financieras plurianuales que establecen topes de gasto por sectores que las tres instituciones se comprometen a respetar durante el procedimiento presupuestario anual. Pretenden, en definitiva, reforzar la disciplina presupuestaria, controlar el aumento total de los gastos y garantizar un desarrollo armonioso del procedimiento presupuestario. El primer AII se celebr en 1988 para permitir la aplicacin de las perspectivas financieras 1988- 1992 (Paquete Delors I), destinadas a lograr los recursos necesarios para la aplicacin presupuestaria del Acta nica. Desde entonces, las perspectivas financieras se renovaron en 1992 para el perodo 1993- 1999 (Paquete Delors II), en 1999 para el perodo 2000- 2006 (Agenda 2000) y en 2006 para el perodo 20072013. b) El factor que determina la mayor complejidad del procedimiento es la clasificacin de los gastos en obligatorios (GO) y no obligatorios (GNO). Al margen de su poder final sobre el conjunto del Presupuesto, el poder de decisin del Parlamento vara radicalmente entre unas partes y otras del mismo. Si bien tiene la ltima palabra para los gastos no obligatorios (con ciertos lmites), para los obligatorios su poder se reduce casi a emitir un dictamen motivado. De hecho, el aumento del poder presupuestario del Parlamento tiene ms relacin con el mayor porcentaje de los gastos no obligatorios en el presupuesto que con cambios de procedimiento 3 . El art. 272 del TCE se refiere a los gastos obligatorios como gastos (...) que resulten obligatoriamente del Tratado o de los actos adoptados en virtud de ste. Segn esto, nos encontraramos ante gastos inevitables a cuya percepcin tienen derecho terceros, bien sea agricultores que se acogen a precios garantizados, bien pases terceros vinculados a la Unin por acuerdos internacionales. Los gastos no obligatorios seran crditos que se pueden suprimir y sobre los cuales la autoridad presupuestaria tendra una amplia capacidad discrecional. La realidad es mucho menos precisa, y la clasificacin de los gastos en una u otra categora ha sido siempre fuente de conflicto entre ambas ramas de la autoridad presupuestaria. Adems, existen casos paradigmticos que muestran hasta qu punto es difcil realizar esta distincin: los salarios de los funcionarios se han considerado siempre gastos no obligatorios, cuando de hecho existe una obligacin legal autntica de abonarlos. Tal como ya se ha mencionado, el Parlamento tiene la ltima palabra en cuanto a los gastos no obligatorios, pero esto no significa que pueda consignar en el presupuesto cualquier importe. Para ello se ve limitado por el tipo mximo de aumento (art. 272 TCE), que consiste en una indicacin estadstica que calcula la Comisin. En los aos 80, la fijacin del tipo mximo fue fuente continua de conflictos entre el Parlamento y el Consejo. La mecnica de las perspectivas financieras, que obliga a las tres instituciones a respetar lmites mximos anuales en cada rbrica de gasto, ha hecho pasar a un segundo plano la problemtica del tipo de aumento. 1.5. El nuevo Tratado de Lisboa El Proyecto de Tratado constitucional modificaba la denominacin del procedimiento de codecisin, que pasaba a ser la de procedimiento legislativo ordinario, y generalizaba su aplicacin, aunque en casos particulares especficamente previstos podran regir procedimientos legislativos especiales. El Tratado de Lisboa generaliza igualmente el procedimiento legislativo ordinario que, conforme al artculo 249 A TFUE, consiste en la adopcin conjunta por el Parlamento Europeo y el Consejo, a propuesta de la Comisin, de un reglamento, una directiva o una decisin. El procedimiento se define en el artculo 251 TFUE, que aclara y simplifica el procedimiento aqu estudiado.

2. La celebracin de Tratados internacionales

a) La personalidad jurdica est ligada en el Derecho internacional a la capacidad para vincularse mediante Tratados. En tal medida, y conforme a lo estudiado en la leccin segunda, es la Comunidad, ms que la Unin, quien est en condiciones de celebrarlos. Precisamente por ello, la regulacin del procedimiento para la celebracin de Tratados se contiene en el TCE, art. 300. b) El nmero primero del art. 300 TCE se refiere a la iniciativa para emprender negociaciones y a la direccin de las mismas: En los casos en que las disposiciones del presente Tratado prevean la celebracin de acuerdos entre la Comunidad y uno o ms Estados u organizaciones internacionales, la Comisin presentar recomendaciones al Consejo, el cual autorizar a aqulla la apertura de las negociaciones necesarias. Dichas negociaciones sern llevadas a cabo por la Comisin, en consulta con los comits especiales designados por el Consejo para que la asistan en dicha funcin y de acuerdo con las directrices que el Consejo pueda marcarle. En el ejercicio de las competencias que le atribuye el presente apartado, el Consejo decidir por mayora cualificada, excepto en los casos en los que el primer prrafo del apartado 2 dispone que el Consejo decidir por unanimidad (cuando el acuerdo se refiera a un mbito en el que sea necesaria la unanimidad para la adopcin de reglas internas o se trate de acuerdos que establezcan una asociacin que entrae derechos y obligaciones particulares). c) El apartado tercero se refiere a la intervencin del Parlamento, que tiene lugar una vez fijado el texto del Tratado: Salvo para los acuerdos contemplados en el apartado 3 del art. 133 (poltica comercial comn), el Consejo concluir los acuerdos previa consulta al Parlamento Europeo, incluso cuando se trate de un mbito en el que resulte necesario el procedimiento de codecisin o de cooperacin para la adopcin de reglas internas. El Parlamento Europeo emitir su dictamen en un plazo que el Consejo podr fijar segn la urgencia. De no mediar dictamen al trmino de dicho plazo, el Consejo podr pronunciarse sin l. No obstante lo dispuesto en el prrafo anterior, se concluirn previo dictamen establezcan conforme una del Parlamento que Europeo los acuerdos que y obligaciones asociacin entrae derechos recprocos, acciones comunes y procedimientos

recprocos, acciones comunes y procedimientos particulares, as como los dems acuerdos que creen un marco institucional especfico al organizar procedimientos de cooperacin, los acuerdos que tengan implicaciones presupuestarias importantes para la Comunidad y los acuerdos que impliquen una modificacin de un acto aprobado con arreglo al procedimiento de codecisin. En caso de urgencia, el Consejo y el Parlamento Europeo podrn fijar un plazo para la emisin del dictamen conforme. d) El art. 300.2 TCE se refiere a la competencia del Consejo para comprometerse formalmente mediante la firma y celebracin del Tratado internacional ya negociado, as como para ciertas decisiones anejas a tal acto (aunque deba informar sobre ellas al Parlamento): Sin perjuicio de las competencias reconocidas a la Comisin en este mbito, la firma, que podr ir acompaada de una decisin sobre la aplicacin provisional antes de la entrada en vigor, y la celebracin de los acuerdos sern decididas por el Consejo, por mayora cualificada, a propuesta de la Comisin. El Consejo decidir por unanimidad cuando el acuerdo se refiera a un mbito en el que sea necesaria la unanimidad para la adopcin de reglas internas o se trate de uno de los acuerdos que establezcan recprocos, una asociacin que y entrae derechos y obligaciones Se acciones comunes procedimientos particulares .

informar de forma plena e inmediata al Parlamento Europeo acerca de toda decisin adoptada con arreglo al presente apartado relativa a la aplicacin provisional de acuerdos.

e) El mismo apartado atribuye al Consejo ciertas facultades en relacin con la ulterior ejecucin del Tratado, con la simple obligacin de informar al Parlamento: Se aplicarn los mismos procedimientos para la decisin de suspender la aplicacin de un acuerdo y para el establecimiento de posiciones que deban adoptarse en nombre de la Comunidad en un organismo creado por un acuerdo, cuando dicho organismo deba adoptar decisiones que surtan efectos jurdicos, excepto las decisiones que completen o modifiquen el marco institucional del acuerdo. Se informar de forma plena e inmediata al Parlamento Europeo acerca de toda decisin adoptada con arreglo al presente apartado relativa a la suspensin de acuerdos o al establecimiento de la posicin de la Comunidad en algn organismo creado por un acuerdo. En el mismo contexto, el apartado cuarto prev la atribucin de ciertas competencias a la Comisin: Al concluir un acuerdo, el Consejo podr autorizar a la Comisin para que apruebe en nombre de la Comunidad las adaptaciones para cuya adopcin dicho acuerdo prevea un procedimiento simplificado o la intervencin de un rgano creado por el acuerdo, sometiendo, si procede, dicha autorizacin a condiciones especficas. f) En los nmeros cinco y seis del art. 300, en fin, se prev que la celebracin de Tratados que impliquen enmiendas al presente Tratado o que, conforme al dictamen del Tribunal de Justicia emitido al efecto (y que se estudiar en la leccin dcimocuarta), no sean compatibles con el mismo, deber abordarse por el procedimiento de reforma del propio Tratado, previsto en el art. 48 TUE, y que se estudia ms adelante. g) El art. 111 TCE contiene reglas especficas para los tratados en materia de rgimen monetario o de rgimen cambiario con uno o varios Estados adquiere u organizaciones internacionales, tanto en la en las que el Consejo como en las mayor centralidad iniciativa

negociaciones (por ms que la Comisin estar plenamente asociada a las mismas). h) El art. 24 TUE prev, para los dos pilares no comunitarios de la Unin (ap. 1 y 4), que cuando sea necesario celebrar un acuerdo con uno o varios Estados u organizaciones internacionales, el Consejo podr autorizar a la Presidencia, en su caso asistida por la Comisin, a entablar negociaciones a tal efecto. El Consejo celebrar dichos acuerdos basndose en una recomendacin de la Presidencia (ap. 1). Los acuerdos celebrados con arreglo a las condiciones establecidas en el presente artculo sern vinculantes para las instituciones de la Unin (ap. 6). Pero ningn acuerdo ser vinculante para un Estado miembro cuyo representante en el Consejo declare que tiene que ajustarse a las exigencias de su propio procedimiento constitucional; los restantes miembros del Consejo podrn acordar, no obstante, que el acuerdo se les aplique provisionalmente. El Consejo decidir por unanimidad cuando el acuerdo se refiera a una cuestin en la que se requiera la unanimidad para la adopcin de decisiones internas (ap. 2); cuando el acuerdo tenga como finalidad aplicar una accin comn o una posicin comn en el mbito PESC o cuando el acuerdo se refiera a una cuestin en la que se requiera la mayora cualificada para la adopcin de decisiones o de medidas internas en el tercer pilar, el Consejo decidir por mayora cualificada de conformidad con las reglas que regulan sta, de modo diferente, en ambos pilares (ap. 3 y 4). i) El Tratado de Lisboa otorga personalidad jurdica a la Unin (artculo 46 A TUE), y esto se traduce, naturalmente, en la capacidad para concluir acuerdos internacionales (artculo 24 TUE). El procedimiento general es regulado en el artculo 188 N TFUE. Las modificaciones principales respecto del artculo 300 TCE son que no es la Comisin la que negocia el Tratado, sino un negociador designado al efecto. que se informar de forma plena e inmediata al Parlamento Europeo en todas las fases del procedimiento.

Leccin 12. Las fuentes del Derecho Comunitario

1. El Derecho originario 1.1. Naturaleza 1.2. Contenido 1.3. El procedimiento de reforma de los Tratados 2. El Derecho derivado 2.1. Actos tipificados en el Derecho comunitario 2.2. Actos atpicos 2.3. Los pilares no comunitarios de la Unin 2.4. El nuevo Tratado de Lisboa 2.5. El nuevo Tratado de Lisboa 3. Los Tratados internacionales y otras fuentes del Derecho Internacional 3.1. Los Tratados internacionales 3.2. Otras fuentes de Derecho internacional. 4. Otras fuentes del Derecho de la Unin

1. El Derecho originario
1.1. Naturaleza a) Se denomina Derecho originario a las normas contenidas en los Tratados que dan vida al ordenamiento comunitario. Este Derecho originario se fundamenta en el consentimiento de los Estados, formado a travs de los procedimientos previstos en las Constituciones de cada Estado miembro y manifestado en forma solemne, de cara a la comunidad internacional, a travs de la correspondiente ratificacin de los Tratados. Las normas que dan origen al ordenamiento comunitario son, pues, de carcter jurdicointernacional. Del mismo modo, las modificaciones del Derecho originario han de recogerse en normas convencionales, que tienen la misma naturaleza que los Tratados constitutivos. Por ello el Derecho originario comprende no slo los Tratados constitutivos, sino tambin los Tratados que los han modificado. b) Las normas de Derecho originario gozan de primaca sobre las dems normas de Derecho europeo, que no pueden contradecirlas. Para garantizarlo se establece una serie de recursos ante el Tribunal de Justicia, que se estudiarn en la ltima leccin. Asimismo, los Tratados comunitarios prevalecen sobre los convenios o acuerdos que hubieran celebrado con anterioridad dos o ms Estados miembros entre s. Y, por supuesto, dos o ms Estados miembros, despus de haber asumido las obligaciones contenidas en el Derecho originario, tampoco pueden celebrar un Tratado que les aparte singularmente del rgimen ya establecido con carcter general en el Derecho originario. Del art. 48 TUE se puede deducir igualmente que no cabe modificar los Tratados por vas diferentes de las previstas al efecto, ni siquiera mediante un Tratado firmado por todos los Estados miembros de conformidad con las reglas generales del Derecho internacional (por ejemplo, si pretendieran retroceder en algn aspecto de la integracin sin pasar por los trmites de consulta previstos en el art. 48 TUE). Tambin estn sujetos a la primaca de los Tratados constitutivos de la Unin aquellos Tratados que los Estados miembros celebren con

terceros pases con posterioridad a la entrada en vigor de los Tratados comunitarios o a la correspondiente adhesin. Los Convenios o Acuerdos que los pases miembros tuvieran ya celebrados con terceros pases y que sean contradichos por los Tratados comunitarios no quedan bajo la primaca de stos, si bien en estos casos el pas miembro deber recurrir a todos los medios apropiados para eliminar incompatibilidades o contradicciones (art. 307 TCE). 1.2. Contenido Cabe diferenciar los Tratados constitutivos y los Tratados concluidos para su modificacin, de un lado; de otro, los actos de naturaleza convencional que se producen con motivo de las adhesiones de nuevos Estados miembros. a) Los Tratados constitutivos son (al margen del ya expirado Tratado constitutivo de la Comunidad Econmica del Carbon y del Acero), los de la Comunidad Econmica Europea y de la Comunidad Europea de la Energa Atmica, adoptados en Roma el 25 de marzo de 1957 y que entraron en vigor el 1.1.1958. Ambos tienen, como el TUE (art. 51), una duracin ilimitada. Modificaciones generales de los Tratados, efectuadas naturalmente a travs de Tratado, se encuentran en el Acta nica Europea, firmada en Luxemburgo el 17 de febrero de 1986 por nueve Estados miembros y el 28 de febrero de 1986 en La Haya por los tres Estados restantes (entr en vigor el 1.7.1987), el Tratado de la Unin Europea firmado en Mastrique el 7 de febrero de 1992 (entr en vigor al 1.11.1993), el Tratado de Amsterdam, de 2 de octubre de 1997 (entr en vigor el 1.5.1999), el Tratado de Niza, de 26 de febrero de 2001 (entr en vigor el 1.2.2003). el Tratado de Lisboa, de 13 de diciembre de 2007, que si culmina con xito el actual proceso de ratificacin debera entrar en vigor el 1 de enero de 2009. Algunas modificaciones parciales fueron llevadas a cabo, por ejemplo, por los Tratados por el que se modifican determinadas disposiciones presupuestarias y financieras de los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas (Luxemburgo, 22 de abril de 1970) y por el que se constituye un Consejo nico y una Comisin nica de las Comunidades Europeas (Bruselas, 22 de julio de 1975). b) Las ampliaciones han dado lugar tambin a los correspondientes Tratados de Adhesin y a las Actas relativas a las condiciones de adhesin de Dinamarca, Irlanda y el Reino Unido de Gran Bretaa, en vigor desde el 1.1.1973 de Grecia, en vigor desde el 1.1.1981 de Espaa y Portugal, en vigor desde el 1.1.1986 de Austria, Finlandia y Suecia, en vigor desde el 1.1.1995 de Chequia, Estonia, Chipre, Letonia, Lituania, Hungra, Malta, Polonia, Eslovenia y Eslovaquia, en vigor desde el 1.5.2004 de Bulgaria y Rumana, en vigor desde el 1.1.2007 1.3. El procedimiento de reforma de los Tratados a) El art. 48 TUE regula el procedimiento ordinario de reforma de los Tratados, que prev la reunin al efecto de una conferencia de representantes de los gobiernos de los Estados miembros (la llamada Conferencia Intergubernamental). Al margen de dicho procedimiento general quedan, de un lado, las modificaciones derivadas de la adhesin de nuevos Estados, que ya se estudiaron en la leccin tercera. De otro, ciertos procedimientos simplificados que afectan a cuestiones muy concretas (el desarrollo de la ciudadana, la adopcin de un rgimen electoral comn y la financiacin de la Comunidad con recursos propios); tanto la iniciativa como el derecho parlamentario de concurso estn regulados de modo diferente en cada uno de estos supuestos, pero siempre se prescinde de la

Conferencia Intergubernamental: tras la decisin del Consejo por unanimidad, las modificaciones propuestas deben ser ratificadas por los Estados miembros. b) El art. 48 TUE dispone un procedimiento en tres fases: La fase de iniciativa: El Gobierno de cualquier Estado miembro o la Comisin podrn presentar al Consejo proyectos de revisin de los Tratados sobre los que se funda la Unin. Si el Consejo, previa consulta al Parlamento Europeo y, en su caso, a la Comisin, emite un dictamen favorable a la reunin de una conferencia de los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros, sta ser convocada por el Presidente del Consejo, con el fin de que se aprueben de comn acuerdo las modificaciones que deban introducirse en dichos Tratados. En el caso de modificaciones institucionales en el mbito monetario se consultar tambin al Consejo del Banco Central Europeo. El Parlamento Europeo ha visto reiteradamente frustrados sus deseos de verse legitimado para promover una revisin de los Tratados. Por lo dems, el Consejo decide sobre la oportunidad o no de iniciar el procedimiento de revisin tras consultas preceptivas, pero no vinculantes; tampoco aqu se han visto atendidas las reclamaciones del Parlamento Europeo. El Consejo se pronuncia por mayora simple a travs de un dictamen . Compete entonces a la Presidencia del Consejo la convocatoria de una Conferencia aprobacin Tratados. La Conferencia Intergubernamental: Esta fase se atiene al rgimen general de las relaciones internacionales, aunque se haya atribuido una cierta intervencin a las Instituciones, en particular al Parlamento Europeo. Rene a los representantes de los Estados miembros, y el TUE dispone que el texto del Tratado se adopte de comn acuerdo por ellos. Es un sistema ms rgido que el previsto por la Convencin de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969, cuyo art. 9.2 establece como regla general la mayora de dos tercios; pero el acuerdo de todos es un requisito que deriva lgicamente de la exigencia, incorporada como tercera fase, de una posterior ratificacin del nuevo Tratado por todos los Estados miembros. La ratificacin del Tratado: La enmiendas entrarn en vigor despus de haber sido ratificadas sus por todos los Estados miembros, de Los conformidad con respectivas normas constitucionales. Intergubernamental, de las modificaciones determinando que deban como objetivo la en los introducirse

complicados procesos de ratificacin de los Tratados de Mastrique y de Niza y el fracaso del Tratado constitucional, aludidos en la primera leccin, ponen en evidencia la importancia de esta fase: el art. 48 TUE, al someter las modificaciones a la condicin de una ratificacin unnime, permite que un solo Estado impida el avance de la construccin europea. c) El Tratado de Niza no modifica el art. 48 TUE; sin embargo, previ en la Declaracin n 23, relativa al Futuro de la Unin, la convocatoria de un proceso de debate ms amplio y profundo. As, como se expuso en la leccin primera, la elaboracin del Tratado constitucional super el procedimiento ordinario mediante la creacin de la Convencin sobre el Futuro de Europa, como fase previa a la Conferencia Intergubernamental, formada por representantes de los parlamentos nacionales, del Parlamento Europeo y de los gobiernos de los Estados miembros. El fracaso de dicho Tratado ha llevado a un Tratado de Lisboa que se ha atenido al procedimiento ordinario. d) El Tratado de Lisboa prev un procedimiento ordinario y varios procedimientos simplificados de revisin en el nuevo art. 48 TUE. El primero de ellos incorpora las siguientes novedades significativas: La atribucin de la iniciativa tambin al Parlamento Europeo, reservando la decisin ltima al respecto al Consejo Europeo, que decidir por mayora simple La convocatoria de una Convencin salvo que el Consejo Europeo decida por mayora simple, previa aprobacin del Parlamento Europeo, no convocar una Convencin cuando la importancia de las modificaciones no lo justifique.

La Convencin adoptar por consenso una recomendacin sobre la que se desarrollarn los trabajos de la ulterior Conferencia de representantes de los Gobiernos. la clusula de cautela conforme a la cual si, transcurrido un plazo de dos aos desde la firma del Tratado modificativo de los Tratados, las cuatro quintas partes de los Estados miembros lo han ratificado y uno o varios Estados miembros han encontrado dificultades para proceder a dicha ratificacin, el Consejo Europeo examinar la cuestin. Los procedimientos simplificados de revisin afectan, de un lado, a las polticas y acciones internas consagradas en la Parte III del Tratado de Funcionamiento adoptar, por de la Unin Europea. decisin El de Consejo Europeo podr modificacin de estas unanimidad, una

polticas, previa consulta del Parlamento Europeo, de la Comisin y, en su caso, del Banco Central Europeo. Estas reformas entrarn en vigor una vez aprobadas por todos los Estados miembros con arreglo a sus normas constitucionales respectivas. Un segundo procedimiento simplificado contiene la llamada clusula pasarela, por la cual el Consejo Europeo, por unanimidad y previa aprobacin del Parlamento Europeo por mayora absoluta, podr adoptar una decisin conforme a la cual las decisiones que el Consejo debiera tomar por unanimidad puedan adoptarse por mayora cualificada; esta pasarela no se podr aplicar a las decisiones que tengan repercusiones militares o en el mbito de la defensa. Una pasarela equivalente permite pasar de los procedimientos legislativos especiales al procedimiento legislativo ordinario. En ambos casos, basta con la oposicin de un Parlamento nacional notificada en el plazo de seis meses desde que les fuera comunicada la iniciativa del Consejo Europeo para que el procedimiento simplificado fracase.

2. El Derecho derivado
2.1. Actos tipificados en el Derecho comunitario a) Conforme al art. 249 TCE, aplicable en cada Estado miembro. El reglamento tendr un alcance La directiva obligar al Estado

general. Ser obligatorio en todos sus elementos y directamente miembro destinatario en cuanto al resultado que deba conseguirse, dejando, sin embargo, a las autoridades nacionales la eleccin de la forma y de los medios. La decisin ser obligatoria en todos sus Las recomendaciones y los elementos para todos sus destinatarios. dictmenes no sern vinculantes. b) El reglamento, como fuente obligatoria en todos sus elementos y directamente aplicable, incide de forma inmediata en el ordenamiento de los Estados miembros, sin necesidad de ningn desarrollo normativo por parte de los poderes estatales. Los derechos y obligaciones que en l se contienen son inmediatamente ejercitables y exigibles por los ciudadanos de cada Estado miembro. Ello significa que no slo no necesita acto alguno de recepcin por parte de los Estados, sino que tal mediacin est proscrita, dado que podra comprometer la aplicacin directa, simultnea y uniforme de las reglas contenidas en la norma comunitaria. Naturalmente, esta regla general no impide que el propio Reglamento puede contener normas dirigidas a las autoridades nacionales o comunitarias imponindoles la adopcin de medidas de aplicacin. El alcance general lo opone a las decisiones, que en principio tienen destinatarios precisos, y lo convierte en un acto especficamente normativo, dirigido a categoras abstractas de sujetos. El Reglamento se configura, pues, como medio privilegiado al servicio de la integracin, autntico acto legislativo de las Comunidades Europeas. c) La directiva puede tener como destinatarios a Estados concretos o, ms comnmente, a todos ellos. Establece un resultado que debe alcanzarse, y deja a los Estados miembros, obligados a adecuar su legislacin a la normativa comunitaria, la eleccin de la forma y de los medios para lograrlo, fijndoles un plazo al efecto. El Estado, a fin de alcanzar los objetivos marcados por la directiva, debe

por su parte adoptar disposiciones que, en su caso, modifiquen o deroguen las normas vigentes en su territorio; a ello se le denomina trasponer o incorporar la directiva comunitaria. La norma nacional de trasposicin o incorporacin puede ser modificada posteriormente, pero ninguna modificacin puede apartarse sustancialmente de las disposiciones de la norma comunitaria. La directiva, por tanto, no crea en principio derechos y obligaciones para los particulares, sino slo a travs de los actos de incorporacin adoptados por el Estado. Es preciso, no obstante, introducir dos matizaciones de importancia. De un lado, las normas nacionales que se utilizan para la incorporacin de la directiva al Derecho de los Estados debern ser interpretadas de conformidad con lo dispuesto en ella (la denominada interpretacin conforme al Derecho comunitario); la directiva rige as, en adelante, junto con la norma estatal que la incorpora. El principio rige incluso, transcurrido el plazo para incorporar la directiva, para el Derecho nacional no convenientemente adaptado, que deber ser interpretado, en la medida de lo posible, en los trminos que en mayor medida faciliten el logro de los objetivos sealados por la directiva. En segundo lugar, y como se ver con mayor detalle en la prxima leccin, la jurisprudencia ha reconocido que las directivas pueden tener efectos directos, si bien nicamente frente a un Estado que no haya incorporado o haya incorporado incorrectamente una directiva, una vez expirado el plazo sealado al efecto, y siempre que se trate de disposiciones precisas y completas. Ello tiene particular importancia en la medida en que las instituciones comunitarias aprueban con frecuencia las denominadas directivas detalladas, que apenas dejan a los Estados mrgenes de discrecionalidad. d) El Tratado deja al legislador libertad para elegir el instrumento, en particular entre el reglamento y la directiva como instrumentos legislativos por excelencia, con algunas excepciones: algunas bases jurdicas imponen un instrumento determinado. Cada instrumento parece tener sus ventajas: frente a la flexibilidad que la directiva ofrece al legislador (puede limitarse a fijar el marco general de una poltica o las normas mnimas, pero tambin, en casos especficos, puede establecer disposiciones muy detalladas que dejan poco o ningn margen de libertad a los Estados miembros; permite tener en cuenta la especificidad institucional y jurdica de cada Estado miembro), el reglamento presenta la ventaja de su aplicacin inmediata y homognea, que resulta indispensable en algunos mbitos. El principio de proporcionalidad determina la eleccin del instrumento jurdico; el Protocolo sobre la aplicacin de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad concede en su apartado 6 cierta preferencia a las directivas sobre los reglamentos, y a las directivas marco (instrumento inexistente en la tipologa del Tratado) sobre directivas detalladas. El apartado 7 de este Protocolo indica que las medidas comunitarias deberan ofrecer a los Estados miembros varias formas alternativas de alcanzar los objetivos perseguidos 1 . e) Las decisiones constituyen el acto jurdico tpico mediante el que las instituciones comunitarias ejecutan el propio Derecho cuando tienen atribuida la competencia al efecto; atribuyen derechos e imponen obligaciones, de manera individual y directa, a un Estado o a un particular. Esta eficacia individual las diferencia del reglamento, en trminos similares a los que en el Derecho administrativo nacional sirven para distinguir el acto administrativo y el reglamento. Como actos administrativos singulares, entran en vigor mediante su notificacin, si bien deben ser publicadas en el Diario Oficial de la Unin Europea en el supuesto de no indicar destinatario o de tener como destinatarios a todos los Estados miembros. f) En las recomendaciones se sugiere a los destinatarios un

comportamiento determinado, sin obligarlos jurdicamente a adoptarlo. Los dictmenes evalan una situacin o un proceso.

Recomendaciones

dictmenes,

pese

la

ausencia

de fuerza

vinculante, pueden tener alcance como instrumentos de interpretacin del Derecho comunitario, e incluso surtir otros efectos, especialmente cuando a travs suyo se asumen compromisos que, en determinadas circunstancias, constituyen un elemento amparable bajo los principios de lealtad comunitaria (entre las instituciones y los Estados) y de confianza legtima (respecto de los particulares). 2.2. Actos atpicos Se denominan actos atpicos a una serie de actos de naturaleza jurdica dudosa y efectos jurdicos indeterminados, unos recogidos en los Tratados y otros no siquiera previstos en ellos. La mayora de ellos podra incluirse en el llamado soft law, un Derecho cuya fuerza vinculante resulta seriamente reducida. Los nicos requisitos que deben cumplir realmente son los de tener origen en las instituciones y encuadrarse en mbitos de competencia comunitaria. a) En efecto, ciertos artculos del Tratado requieren instrumentos especficos de alcance y naturaleza diversos, cuyos efectos jurdicos resultan a veces difciles de apreciar. Los sucesivos Tratados que se han ido superponiendo han ido aadiendo a la clasificacin original que figura en el art. 249 del TCE numerosos actos de Derecho derivado con caractersticas propias. Algunos de ellos tienen incluso idntica denominacin que los enumerados en ese artculo, pero presentan ciertas singularidades. As ocurre por ejemplo con las orientaciones, trmino que aparece en materia de coordinacin econmica, de poltica de empleo y de redes transeuropeas, o tambin el programa marco utilizado en materia de investigacin, o los programas de accin en el mbito del medio ambiente, etc. El trmino decisin a menudo se utiliza, en la prctica, en relacin con textos de carcter normativo y de alcance general; se trata de actos jurdicos heterogneos, aunque muy diferentes de las decisiones con arreglo al art. 249 del Tratado. Este es el caso, por ejemplo, de la Decisin relativa al sistema de recursos propios de la Comunidad, la Decisin por la que se establecen los procedimientos para el ejercicio de las competencias de ejecucin atribuidas a la Comisin (Decisin comitologa) o de las decisiones basadas en el art. 308. La misma confusin terminolgica afecta a algunas normas que el Tratado denomina decisiones de aplicacin, lo que podra hacer pensar que se trata de normas de ejecucin (tercer nivel); es el caso, por ejemplo, de los artculos 148 y 162 relativos, respectivamente, al Fondo Social Europeo y al Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER). b) Al margen de los Tratados, en la prctica, se han ido consolidando otros instrumentos que no se podra calificar como jurdicos, pero que han adquirido de facto un carcter vinculante. Pertenecen a esta categora, en particular: los acuerdos interinstitucionales, una manifestacin prctica del principio de cooperacin leal entre instituciones; nadie pone en duda su eficacia como instrumento de autodisciplina para las instituciones, en particular en los mbitos presupuestario y legislativo; las conclusiones y resoluciones del Consejo Europeo, que tienen un carcter poltico ms que jurdico, pero que pueden afectar considerablemente a los procedimientos legislativos; las resoluciones y conclusiones del Consejo, que slo tienen valor poltico, pero que no estn totalmente exentas de efectos jurdicos; tienen valor en la interpretacin de los actos jurdicos, como ha reconocido el Tribunal de Justicia; las declaraciones de los Estados miembros incluidas en las actas o en las conclusiones del Consejo, que no tienen efectos jurdicos; las declaraciones que las instituciones adjuntan a algunos actos jurdicos, que tienen un valor meramente declarativo. 2.3. Los pilares no comunitarios de la Unin Adems, el TUE contiene otros dos catlogos de instrumentos

especficos para los pilares no comunitarios de la Unin, en los que se han querido descartar explcitamente los efectos directos: se limitan a

establecer obligaciones para los Estados miembros y las instituciones de la Unin. a) La gama completa de instrumentos de poltica exterior resulta especialmente difcil de definir. Estos instrumentos tienen consecuencias que son difciles de entender basndose solamente en la clasificacin que figura en el Tratado. El art. 12 TUE contiene un catlogo de instrumentos en materia de poltica exterior: Los principios y las orientaciones generales son actos polticos adoptados por el Consejo Europeo. Las estrategias comunes, preparadas por el Consejo y adoptadas por unanimidad por el Consejo Europeo, definen los objetivos y los medios de accin de la Unin en mbitos de inters comn para los Estados miembros. Puede afirmarse que tienen carcter jurdico desde el momento en que permiten la adopcin, por mayora cualificada, de actos de aplicacin (acciones comunes, posiciones comunes o cualquier otra decisin). Las acciones comunes estn previstas para situaciones especficas en las que se considere necesaria una accin operativa de la Unin. Son vinculantes para los Estados y no se detallan ms sus efectos. Las posiciones comunes definen la posicin de la Unin sobre un asunto concreto de carcter geogrfico o temtico. Los Estados deben respetar las posiciones comunes en el marco de sus polticas nacionales y en su accin diplomtica. El fortalecimiento de una coordinacin sistemtica entre los Estados miembros para el desarrollo de su poltica puede revestir distintas formas y constituye un mtodo de accin, ms que un instrumento propiamente dicho. Adems del catlogo del art. 12 TUE, el Ttulo V prev otros instrumentos: por ejemplo, la informacin mutua y la concertacin mencionadas en el art. 16 y los mandatos relativos a la UEO establecidos en el art. 17. Cabe sealar adems que en el Ttulo V existen nuevas acepciones del trmino decisin, que se utiliza en un sentido amplio para referirse a las medidas adoptadas en virtud del Ttulo V, pero tambin como acto de aplicacin de acciones comunes y posiciones comunes, casos en los que las decisiones se adoptan por mayora cualificada. Por otra parte, otros instrumentos, como las directrices, cdigos de conducta y declaraciones del Consejo y de la Presidencia de la Unin, tambin han ido consolidndose en la prctica. b) El Tratado de Mastrique haba previsto ms o menos los mismos instrumentos para la cooperacin en materia de PESC y en materia de justicia y asuntos de interior, el tercer pilar. El Tratado de Amsterdam ha modificado los instrumentos disponibles en los mbitos de la cooperacin policial y judicial en materia penal, que permanecen en el tercer pilar. El art. 34 del TUE distingue cuatro tipos de actos: Las posiciones comunes definen el enfoque de la Unin sobre un asunto concreto. No se dice nada sobre su carcter vinculante. Las decisiones marco se refieren a la aproximacin de las legislaciones. Son vinculantes para los Estados miembros en cuanto al resultado. Recuerdan a la directiva, pero se excluyen explcitamente los efectos directos. Las decisiones no pueden utilizarse para la aproximacin de las legislaciones nacionales. Son vinculantes pero, como en el caso de las decisiones marco, se excluyen los efectos directos. Los convenios son instrumentos adoptados por el Consejo pero que estn supeditados a ratificacin por los Estados miembros. Se parecen a los instrumentos de Derecho internacional clsico y entran en vigor en los Estados que los han ratificado cuando se producen ms de la mitad de las ratificaciones. El art. 34 contempla tambin medidas de aplicacin de las decisiones y convenios, que han de adoptarse por mayora cualificada.

3. Los Tratados internacionales y otras fuentes del Derecho Internacional

3.1. Los Tratados internacionales a) Significativamente, el Grupo de trabajo que se encargaba de analizar

las fuentes del Derecho en la Convencin sobre el Futuro de Europa se denomin Simplificacin: su proliferacin siempre haba originado dificultades. El Tratado de Lisboa, sin embargo, mantiene el sistema de fuentes existente; no prev ni una simplificacin de los actos jurdicos ni cualquier tipo de jerarqua entre ellos. a) La personalidad jurdica de la Comunidad Europea se manifiesta en la posibilidad de concluir Tratados o Convenios mediante los procedimientos sealados en la leccin anterior. El art. 300.7 TCE dispone que los acuerdos celebrados en las

condiciones mencionadas en el presente artculo sern vinculantes para las Instituciones de la Comunidad, as como para los Estados miembros. La sentencia Haegeman (1974) estableci que las disposiciones del acuerdo forman parte integrante, a partir de su entrada en vigor, del ordenamiento jurdico comunitario. Parece haberse configurado as un sistema de recepcin automtica , aunque los Tratados celebrados por la Comunidad se introducen en el Derecho comunitario a travs de un acto jurdico interno que requiere su publicacin en el Boletn Oficial. No necesitan tal recepcin, sin embargo, las decisiones adoptadas por rganos de carcter internacional a los que ciertos Tratados en los que participa la Comunidad atribuyen competencia para adoptar decisiones vinculantes. De tal disposicin deriva la preeminencia de los Tratados ya celebrados respecto del Derecho derivado que se pretenda elaborar. Por su parte, los Tratados pueden modificar el Derecho derivado existente; pero el art. 300.3 TCE exige el dictamen conforme del Parlamento para adoptar Tratados que impliquen la modificacin de un acto aprobado por el procedimiento de codecisin. b) Los acuerdos mixtos son instrumentos convencionales internacionales en los que participan conjuntamente la Comunidad y los Estados miembros, por afectar simultneamente a competencias comunitarias y nacionales. Esta tcnica, que slo se encontraba prevista en el art. 102 del Tratado de la Comunidad de la Energa Atmica, se ha extendido al TCE cuando concurren competencias estatales y comunitarias o cuando as lo exigen las modalidades de financiacin del acuerdo en cuestin. El Tribunal de Justicia ha confirmado en su jurisprudencia el recurso a los acuerdos mixtos en estas circunstancias, extendiendo a ellos sus competencias de control en lo que concierne al mbito competencial comunitario. c) La competencia para celebrar Tratados por parte de la Comunidad se extiende no slo conforme a los preceptos que expresamente la prevn. De acuerdo con una consolidada construccin a la jurisprudencial, las no slo competencias normativas atribuidas Comunidad

comprenden su ejercicio en el mbito interno, sino que se proyectan igualmente en las relaciones exteriores: se habla al respecto de un paralelismo entre las competencias internas y externas . De este modo, los Estados, con la transferencia a la Comunidad de una esfera de su competencia normativa, pierden la capacidad de negociar con terceros en el mbito correspondiente. Si a ello se le aade la ya analizada expansividad de las competencias comunitarias, queda explicada la amplitud y diversidad de Tratados que pueden encontrarse en el Derecho comunitario. d) Tres formas de relacin contractual de la CE con terceros pases merecen una atencin especial: Los acuerdos de asociacin : La asociacin trasciende en gran medida las cuestiones de poltica puramente comercial y tiende a una estrecha cooperacin econmica con un amplio apoyo financiero de la CE a la otra parte contratante (art. 310 TCE). Existen, a su vez, tres formas de acuerdos de asociacin: i) Acuerdos para el mantenimiento de los vnculos especiales de algunos Estados miembros de la CE con terceros pases: La creacin del instrumento de asociacin tiene su origen en las estrechas relaciones econmicas que los pases y territorios de

ultramar mantenan con algunos Estados fundadores de la CE en virtud de antiguos regmenes coloniales. ii) Acuerdos para la preparacin de una posible adhesin y para la constitucin de una unin aduanera: Es, por as decirlo, una fase previa de la adhesin, en la que se intenta una aproximacin de las condiciones econmicas del pas candidato a las de la UE. iii) El Acuerdo sobre el Espacio Econmico Europeo (EEE): Abre a Noruega, Islandia, Liechtenstein y Suiza las puertas del mercado interior de la CE. Dentro del EEE, y sobre la base del acervo comunitario, debe realizarse la libre circulacin de mercancas, personas, servicios y capitales, establecerse un rgimen uniforme en materia de competencia y ayudas estatales, as como intensificarse la cooperacin en el mbito de las polticas horizontales y paralelas (por ejemplo, proteccin del medio ambiente, investigacin y desarrollo y educacin). Acuerdos de cooperacin: Los acuerdos de cooperacin no van tan lejos como los de asociacin, ya que tienen como nico objetivo una intensa cooperacin econmica. Dichos acuerdos vinculan a la Comunidad con los Estados del Magreb (Marruecos, Argelia y Tnez), los Estados del Mashrek (Egipto, Jordania, Lbano y Siria) y con Israel, entre otros. Acuerdos comerciales : Por ltimo, existen numerosos acuerdos

comerciales celebrados con diversos terceros pases, grupos de stos o en el marco de organizaciones comerciales internacionales. Los ms importantes son el Acuerdo por el que se establece la Organizacin Mundial del Comercio (OMC) y los acuerdos multilaterales celebrados en su marco: el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT, 1994), los Cdigos antidumping y sobre subvenciones, el Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (GATS), los Convenios sobre los aspectos de los derechos de propiedad intelectual relacionados con el comercio (ADPIC) y el Entendimiento relativo a las normas y procedimientos por los que se rige la solucin de diferencias 2 3.2. Otras fuentes de Derecho internacional a) A la Unin Europea le son de aplicacin las reglas consuetudinarias y los principios generales de Derecho internacional. Tambin se somete a las reglas generales referentes al Derecho de los Tratados, como por ejemplo el Convenio de Viena de 21 de marzo de 1986, y se beneficia de los privilegios e inmunidades de las Organizaciones Internacionales. b) El art. 293 TCE prev especficos convenios complementarios entre los Estados miembros en el mbito del Derecho internacional privado: Los Estados miembros entablarn, en tanto sea necesario,

negociaciones entre s, a fin de asegurar a favor de sus nacionales: la proteccin de las personas, as como el disfrute y la tutela de los derechos, en las condiciones reconocidas por cada Estado a sus propios nacionales la supresin de la doble imposicin dentro de la Comunidad el reconocimiento recproco de las sociedades de todo tipo que persigan un fin lucrativo, el mantenimiento de la personalidad jurdica en caso de traslado de su sede de un pas a otro, y la posibilidad de fusin de sociedades sujetas a legislaciones nacionales diferentes la simplificacin de las formalidades a que estn sometidos el reconocimiento y la ejecucin recprocos de las decisiones judiciales y de los laudos arbitrales. Al amparo del art. 293 TCE, y con la intervencin a lo largo del procedimiento de negociacin de las instituciones comunitarias, se han aprobado convenios sobre en competencia materia judicial y y ejecucin de resoluciones judiciales civil mercantil (1968),

reconocimiento mutuo de sociedades y personas jurdicas (1968), ley aplicable a las obligaciones contractuales (1980), patente europea (1989), supresin de la doble imposicin en caso de correccin de los beneficios de empresas asociadas (1990), ... Para el Tribunal de Justicia, estos convenios entre los Estados no forman parte del Derecho comunitario. Sin embargo, en las sucesivas Actas de Adhesin se establece la obligacin de los nuevos Estados

miembros de adherirse a los convenios previstos en el art. 293 TCE, y tambin a todo acuerdo celebrado por los Estados miembros originarios relativo al funcionamiento de las Comunidades o que guarde relacin con la accin de de con stas. respecto Ello a si pone los no de relieve su carcter y la actos como complementario necesidad Tratados constitutivos,

considerarlos,

estrictamente

comunitarios, s al menos desde el punto de vista de su inseparabilidad respecto de stos. c) Naturaleza intermedia entre el acuerdo internacional y el acto propiamente comunitario corresponde a las decisiones de los representantes de los gobiernos de los Estados miembros reunidos en el seno del Consejo. Adoptados colectivamente por los miembros del Consejo en su calidad de representantes de los Estados miembros, son, de una parte, acuerdos internacionales sujetos a las normas de Derecho internacional, que determinan los aspectos relativos a la conclusin y a la eficacia de estas decisiones. Segn la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, y de acuerdo con esta naturaleza jurdica extracomunitaria, tales decisiones no se encuentran sujetas a su control de legalidad. Pero, simultneamente, tienen un aspecto jurdico- comunitario, que viene dado por su objeto y fin y por el marco institucional en el que son adoptados. Se publican incluso en el Diario Oficial de la Unin Europea, y las sucesivas Actas de Adhesin establecen que los nuevos Estados miembros se adhieren a ellos sin que siquiera sea preciso, como en el caso de los convenios complementarios, un acto jurdico especfico del nuevo Estado miembro.

4. Otras fuentes del Derecho de la Unin 3

a) Las fuentes no escritas del Derecho comunitario son, fundamentalmente, los principios generales del Derecho. Se trata de normas que expresan las concepciones elementales del Derecho y la justicia a las que obedece todo ordenamiento jurdico. Con ellas se puede colmar las lagunas existentes o desarrollar el Derecho vigente mediante su interpretacin acorde con el principio de equidad. Los principios generales del Derecho se materializan en particular mediante la jurisprudencia del TJCE en el marco de la misin que se le ha encomendado, consistente en garantizar el respeto del Derecho en la interpretacin y aplicacin del Tratado. Los puntos de referencia para determinar los principios fundamentales son sobre todo los principios comunes a los ordenamientos de los Estados miembros. stos proporcionan la base a partir de la cual se desarrollan las normas necesarias para resolver un problema a escala comunitaria. Entre estos principios generales del Derecho se encuentran, aparte de los principios bsicos del Derecho comunitario, la garanta de los derechos fundamentales, el principio de proporcionalidad, el principio de proteccin de la confidencialidad, el principio de audiencia judicial o el principio de responsabilidad de los Estados miembros por las violaciones del Derecho comunitario. b) El Derecho consuetudinario tambin forma parte del Derecho comunitario no escrito. Se trata del Derecho derivado de la prctica y de la conviccin jurdica, que completa o modifica al Derecho primario o derivado. Su posible existencia est reconocida, pero su desarrollo efectivo choca en el plano de la legislacin comunitaria con lmites estrictos. Un primer lmite deriva de la existencia de un procedimiento especial para modificar los Tratados; con esta disposicin se fijan requisitos ms estrictos que deben cumplirse cuando se trate de demostrar una prctica reiterada y la correspondiente conviccin de actuar dentro de la legalidad. Otro lmite al desarrollo del Derecho consuetudinario por parte de las instituciones comunitarias deriva del hecho de que toda accin de una

institucin la

debe

estar

exclusivamente de

basada

en

los Tratados De ello se

comunitarios y no en el comportamiento efectivo de la institucin y en correspondiente voluntad vinculacin jurdica. desprende que el Derecho consuetudinario nunca puede partir de las instituciones comunitarias, sino en todo caso de los Estados miembros. Las prcticas y las convicciones de actuar dentro de la legalidad por parte de las instituciones comunitarias pueden utilizarse, sin embargo, en la interpretacin, con lo cual en determinados casos se modifica el alcance jurdico y real del acto jurdico en cuestin. No obstante, para ello deben respetarse los requisitos y lmites establecidos en el Derecho primario.

[1] Extracto (reordenado y adaptado) del Documento de la Convencin sobre el Futuro de Europa CONV 162/02. A l corresponden igualmente los apartados siguientes, 2.2 y 2.3

[2] El ABC del Derecho comunitario, K.D. Borchardt, extractado.

[3]El ABC del Derecho comunitario , K.D. Borchardt, extractado.

Leccin 13. Derecho Comunitario y Derecho nacional

1. Los principios inspiradores del modelo de relacin y aplicacin del Derecho Comunitario 1.1 Autonoma 1.2 Efecto directo 1.3 Primaca 1.4 Responsabilidad del Estado por incumplimiento del Derecho Comunitario 2. Desarrollo, ejecucin y aplicacin del Derecho comunitario 1. Competencia 2. La ejecucin del Derecho comunitario por los Estados y el principio de autonoma institucional 3. El control de constitucionalidad del Derecho comunitario

1. Los principios inspiradores del modelo de relacin y aplicacin del Derecho Comunitario
El Tribunal de Justicia ha desempeado un papel destacado en la determinacin de los principios que rigen las relaciones entre el Derecho comunitario y los Derechos nacionales. De hecho, ninguno de estos principios principio est consagrado en los Tratados originarios, y slo el de responsabilidad por incumplimiento del Derecho

Comunitario se recoge ms tarde en el Tratado de Mastrique. 1.1. Autonoma

a) El principio de autonoma del Derecho comunitario fue proclamado por el Tribunal de Justicia en su sentencia Costa- Enel de 1964, ya analizada cuando se trat sobre la naturaleza jurdica de la Unin. Aunque no repitamos aqu lo que ya se ha explicado antes, debe tenerse muy presente, porque es el fundamento del desarrollo que sigue. b) Se predica tal autonoma, en primer lugar, respecto del Derecho internacional. Si bien el Derecho comunitario debe su nacimiento a los Tratados, que son normas de Derecho internacional, y regula tambin relaciones entre Estados, lo cierto es que los Tratados y los actos de las instituciones de la Unin desbordan ampliamente el marco internacional clsico de las relaciones interestatales, por ejemplo al incorporar como destinatarios de sus normas a los ciudadanos de los Estados miembros y al vincular de modo directo e inmediato a todos los poderes pblicos de los Estados. c) La autonoma del Derecho comunitario se predica especialmente frente al Derecho interno de los Estados. El TJCE, en su sentencia Van Gend en Loos, consider al Derecho comunitario independiente de la legislacin de los Estados miembros; y en la sentencia Internationale Handelgesselschaft rechaz recurrir a reglas o nociones jurdicas de Derecho nacional para la apreciacin de la validez de los actos adoptados por las Instituciones de la Comunidad, pues el Derecho derivado nace de una fuente autnoma. Esta autonoma significa que el Derecho comunitario no se somete a los principios, ni a los modos de produccin normativa, ni a los lmites

establecidos en las Constituciones de los Estados miembros; su validez y su eficacia no depende de disposiciones o decisiones nacionales. Las instituciones ejercen las competencias que les han sido atribuidas conforme a lo predispuesto en los Tratados: se deben atener a los procedimientos de produccin normativa establecidos en cada caso por el Derecho comunitario y procurar la consecucin de los objetivos fijados en las mismas, sin atender a las especificidades constitucionales de los Estados miembros. Como seala K. D. Borchardt, la autonoma del ordenamiento jurdico comunitario reviste una importancia fundamental para la existencia de la CE, ya que sin ella no se podra evitar que los derechos nacionales socavaran el Derecho comunitario ni garantizar la validez uniforme del mismo en todos los Estados miembros. Gracias a la autonoma del ordenamiento jurdico comunitario, los conceptos del Derecho comunitario se definen en funcin de las necesidades de ste y de los objetivos de la Comunidad. Esta definicin conceptual especfica de la Comunidad es indispensable, puesto que los derechos garantizados por el ordenamiento comunitario correran peligro si cada Estado miembro pudiera determinar en ltima instancia el mbito de aplicacin de las libertades garantizadas por el Derecho comunitario a travs de su propia definicin del contenido de dichos conceptos. d) Desde perspectivas no comunitarias se destaca que la Comunidad depende de las transferencias de competencia realizadas por los Estados miembros conforme a sus propios ordenamientos constitucionales; en ltimo extremo, del consentimiento de los Estados expresado conforme al Derecho internacional. En tales argumentos se apoya el Tribunal Constitucional alemn en su sentencia sobre el Tratado de Mastrique, ya expuesta en la leccin cuarta al tratar del control judicial de la distribucin de competencias, y que termina condicionando la aplicabilidad del Derecho comunitario a decisiones de la jurisdiccin constitucional de cada Estado. Aunque esta ltima argumentacin sea discutible, tambin las afirmaciones ms radicales sobre la autonoma del Derecho comunitario deben ser moduladas, por ejemplo en los trminos que ya se expusieron en la leccin segunda, al referirnos a la Unin como Comunidad de Derecho. 1.2. Efecto directo

a) Mientras que las normas internacionales necesitan, para tener eficacia en el ordenamiento parte de los jurdico Estados, interno, un acto formal de europea es recepcin por la legislacin

directamente aplicable a los ciudadanos a partir del momento en que se perfecciona el procedimiento legislativo en la Comunidad. b) El principio del efecto directo del Derecho Comunitario lo introdujo el Tribunal de Justicia a partir de 1963: toda norma comunitaria dirigida al ciudadano debe aplicarse directamente, sin que se pueda existir ningn tipo de mediacin o acto de incorporacin por parte del Estado miembro; las prescripciones del Derecho comunitario deben desplegar plena eficacia en todos los Estados miembros desde el momento de su entrada en vigor. La consecuencia es la creacin inmediata de derechos individuales para los particulares, que deben ser tutelados por los tribunales estatales. Con ello se distancia el Derecho comunitario del internacional, cuyas obligaciones se presumen dirigidas a los Estados y, salvo excepcin, no surten efecto directo en favor de los ciudadanos. La sentencia Van Gend en Loos seal que la Comunidad Europea representa un nuevo Ordenamiento Jurdico internacional () cuyos sujetos de Derecho no son slo los Estados miembros sino tambin los individuos. La caracterizacin supranacional del Derecho comunitario viene dada precisamente por esta nota esencial. En cualquier caso, la propia sentencia Van Gend en Loos formula varios requisitos para que tal efecto directo se pueda producir: la norma comunitaria ha de ser clara y precisa, en el sentido de que funde una obligacin concreta en trminos inequvocos, desprovista de ambigedades;

su mandato ha de resultar jurdicamente perfecto o completo, sin precisar de medidas complementarias de aplicacin o, en su caso, sin dejar mrgenes de apreciacin discrecional a las autoridades pblicas o a las Instituciones comunitarias que deban aplicarlas. c) En este litigio el Tribunal decide que los particulares, a fin de impugnar un arancel, pueden invocar directamente el antiguo art. 12 TCEE (actualmente art. 25 TCE), que prohbe expresamente a los Estados miembros la introduccin de nuevos derechos de aduana y el aumento de los ya existentes en el mercado comn. El TJCE reconoci posteriormente la aplicabilidad directa de otras disposiciones del Tratado: la libre circulacin (art. 39 TCE), la libertad de establecimiento (art. 43 TCE), la libre prestacin de servicios (art. 49 TCE), libre circulacin de mercancasel principio de la (art. 28 TCE), igualdad de salarios entre hombres y mujeres (art. 141 TCE), la prohibicin general de discriminacin (art. 12 TCE) o la libertad de competencia (art. 81 TCE). El efecto directo comienza, pues, predicndose del Derecho originario. Los Tratados, por lo general, contienen normas que necesitan de ulterior desarrollo. Sin embargo, el Tribunal de Justicia ha declarado que ciertos preceptos de los Tratados contienen normas directamente aplicables sin necesidad de esperar a dicho desarrollo, sea porque dan origen a derechos que pueden ser ejercidos directamente por los ciudadanos, sea porque imponen obligaciones que deben ser cumplidas tambin directamente por los Estados. d) Posteriormente se aplica el efecto directo tambin al Derecho derivado. Por lo que se refiere a los Reglamentos y las decisiones destinadas a individuos, el efecto directo se reconoce expresamente en el art. 249 TCE y no parece plantear problemas. e) La directiva, por el contrario, parece imponer una ulterior norma de incorporacin estatal como requisito sine qua non para su eficacia; la fuente europea es solo aplicable junto con la norma de incorporacin. Sin embargo, la doctrina y el propio Tribunal de Justicia se plantearon la posibilidad de que la directiva pudiera surtir efecto directo al margen de la norma de incorporacin. En especial, en el supuesto de falta de incorporacin o incorporacin incorrecta de la directiva por parte del Estado miembro, tal eficacia directa asegurara su eficacia jurdica, al margen de la actuacin poco diligente u obstruccionista del Estado. Tal argumento indujo al Tribunal de Justicia a establecer el efecto directo de las directivas, haciendo que de esta fuente pudieran derivar inmediatamente derechos y obligaciones para los particulares. Con este argumento se entremezclan otros tres:

1. E l llamado efecto til, que postula la mxima eficacia de las fuentes comunitarias, 2. La competencia del Tribunal como mximo intrprete del ordenamiento comunitario, capaz de determinar los supuestos en los que ste es aplicable, 3. El rechazo a que el Estado se beneficiara de su propio incumplimiento. Precisamente con base en este ltimo argumento se neg el efecto directo de la directiva frente a otros particulares (el denominado efecto directo horizontal), pues stos no son responsables de la falta de diligencia del Estado. Antes bien, los principios de seguridad jurdica y de proteccin de la confianza legtima les amparan en su derecho a esperar que los efectos de la directiva slo surjan tras el acto nacional de incorporacin. En el caso Van Duyn (1974) se reconoce por primera vez la posibilidad de que las directivas produzcan efecto directo, aun sin haber sido incorporadas por el Estado miembro. Tal posibilidad es admitida desde entonces, aunque el reconocimiento del efecto directo a las directivas (y a las decisiones dirigidas a un Estado miembro, en las mismas condiciones) ha constituido uno de los desarrollos jurisprudenciales ms polmicos del Derecho comunitario.

Los requisitos que han de cumplir las directivas para poder desplegar tal efecto son referidos por la sentencia Ratti. El Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas condiciona el efecto directo de las directivas a las siguientes circunstancias: Expiracin del plazo conferido incorporacin en el orden interno a los Estados para su

Ausencia, insuficiencia o deficiencias en la incorporacin La disposicin invocada de la directiva debe cumplir los requisitos generales del efecto directo: ha de ser una norma clara y precisa, y su mandato ha de ser jurdicamente perfecto. f) Por lo que se refiere a los Tratados internacionales celebrados por la Comunidad, que vinculan a las instituciones comunitarias y a los Estados miembros (art. 300.7 TCE), el Tribunal de Justicia entiende que la cuestin del efecto directo ... requiere, invariablemente, un anlisis del espritu, el sistema y la letra de dicho acuerdo (Chiquita, 1995); y, as, ha negado el efecto directo del GATT ( International Fruit Company , 1972), pero se lo ha atribuido a diversos Acuerdos de Asociacin . 1.3. Primaca

a) El principio de primaca , introducido a partir de 1964 por el Tribunal de Justicia, determina la prevalencia de la norma comunitaria sobre la nacional siempre y cuando aqulla se encuentre dentro de su esfera de competencia. b) El Tribunal de Justicia menciona la primaca en su sentencia CostaEnel . En el supuesto de contraposicin entre una norma comunitaria y otra nacional, el juez ha de aplicar aqulla en detrimento de sta. El Tribunal apoya la primaca sobre cuatro argumentos: La naturaleza y caractersticas especficas de las Comunidades Europeas y de su ordenamiento. Si no se diera la primaca, razona el Tribunal, las obligaciones contradas en el Tratado constitutivo de la Comunidad no podran ser incondicionales, sino slo eventuales. Su cumplimiento, en efecto, dependera del contenido de las leyes estatales. El carcter obligatorio de las normas de Derecho derivado, expresamente previsto en el art. 249 TCE. El compromiso de cooperacin leal en el cumplimiento de los Tratados y del Derecho derivado, aceptado expresamente por todos los Estados miembros. Los Estados miembros han aceptado que los Tratados y el Derecho derivado se apliquen sin discriminacin basada en la nacionalidad de los particulares (art. 12 TCE). El Derecho comunitario no podra existir si se admitiese que cada Estado miembro pudiera, en razn de sus intereses, derogarlo o modificarlo unilateralmente. c) En su sentencia Simmenthal, el Tribunal de Justicia precis el modo de funcionamiento de tal primaca: La norma comunitaria hace inaplicable de pleno derecho, desde su entrada en vigor, toda disposicin contraria de la legislacin nacional que est en vigor. La vigencia de la norma comunitaria impide la formacin vlida de nuevos actos legislativos nacionales en la medida en que fueran incompatibles con las normas comunitarias. Ya sea la norma interna anterior o posterior a la comunitaria, el rgano judicial no debe esperar a que la norma interna incompatible con ella sea derogada, ni debe plantear la cuestin de constitucionalidad. El juez del litigio concreto puede y debe excluir la norma interna y aplicar la comunitaria. d) La primaca no supone, pues, una relacin jerrquica entre ambos ordenamientos, ya que no conlleva la invalidez o derogacin de la norma nacional que contradiga a la comunitaria. Simplemente hace que las normas internas no se apliquen en el supuesto de ser incompatibles con las comunitarias; stas prevalecen sobre las leyes del Estado existentes, y no pueden ser desplazadas por leyes internas posteriores. De este modo, la primaca del Derecho comunitario no se diferencia de

la

preferencia

usualmente

atribuida

las

normas

de Derecho

internacional. Pero la singulariza, de un lado y sobre todo, el hecho de que la regla de preferencia no ha sido establecida por el Derecho interno, sino por el Derecho comunitario; mientras que el Derecho internacional, incorporado a los propios ordenamientos nacionales a travs del acto de recepcin, es colocado en su rango correspondiente de conformidad con lo que dispongan las normas constitucionales del Estado. En segundo lugar, el mecanismo de control es aqu atribuido a una actividad jurisdiccional compartida entre los tribunales nacionales y el Tribunal de Justicia. e) Ante un conflicto entre una norma comunitaria y una interna, el Tribunal Supremo espaol reconoce ya en 1990 la primaca del Derecho comunitario: Las normas anteriores que se opongan al Derecho comunitario debern entenderse derogadas, y las posteriores contrarias habrn de reputarse inconstitucionales por incompetencia, pero no ser exigible que el juez ordinario plantee la cuestin de inconstitucionalidad. La STC 28/1991 asume la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, y confirma la facultad de los jueces y tribunales espaoles para inaplicar las disposiciones legales contrarias al Derecho comunitario. A fin de reforzar la vinculacin el del juez ordinario al Derecho ser

comunitario, se ha considerado que las resoluciones judiciales que no apliquen correctamente Derecho comunitario deberan susceptibles de recurso de amparo. El Tribunal Constitucional, sin embargo, niega en principio su competencia para imponer la aplicacin del Derecho comunitario. f) El Consejo de Estado entiende que la seguridad jurdica debera llevar a que la ley que contradiga el Derecho comunitario se considere inaplicable para todos los operadores jurdicos espaoles y, en especial, para todos los jueces. A tal efecto propone que, por ley orgnica, se regulen recursos especficos contra leyes y reglamentos fundados en su contradiccin con el Derecho Comunitario, intercalando en tales procedimientos el eventual planteamiento de una cuestin prejudicial ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, y con la atribucin de efectos erga omnes a la declaracin realizada en tal procedimiento. Este procedimiento podra residenciarse ante el Tribunal Supremo, de manera parecida a la cuestin de legalidad de los reglamentos. Tal centralizacin nacional de la interpretacin del Derecho europeo y de su primaca, frente a la general aplicacin preferente por parte todos los jueces y tribunales en cualesquiera procedimientos, es criticada por el Consejero Dez de Velasco en su voto particular. g) La primaca plantea dudas peculiares cuando se pretende hacer valer frente al Derecho constitucional nacional. El problema no surge en los mbitos en los que la propia ratificacin del Tratado constituye una expresa salvedad al ordenamiento constitucional, por ejemplo cuando una norma atributiva de competencias en el seno del Estado queda vaciada de contenido por la transferencia de la misma competencia a la Comunidad. Se plantea, sin embargo, cuando los actos del Derecho comunitario no se ajustan a los parmetros generales de control del poder pblico establecidos en las Constituciones, en particular a la garanta de los derechos fundamentales. A ello ya hemos hecho referencia en la leccin quinta, y volveremos a considerarlo en el ltimo epgrafe de esta misma leccin. 1.4. Responsabilidad del Estado por incumplimiento del Derecho comunitario

a) El principio de responsabilidad del Estado por los daos causados a los particulares como consecuencia de la violacin del Derecho comunitario ha sido amparado por el Tribunal de Justicia apoyndose en otros dos principios del Derecho comunitario: la plena eficacia del Derecho comunitario y la lealtad comunitaria. Aunque el derecho a la indemnizacin se basa directamente en el ordenamiento comunitario, y el Tribunal de Justicia ha establecido los

correspondientes criterios de responsabilidad, es tarea de la jurisdiccin de cada Estado determinar los hechos, calificar la infraccin y dar satisfaccin al particular. b) El principio surge en 1991, en el contexto de un conflicto planteado en torno a la aplicacin de una directiva; no en vano, la no incorporacin o incorporacin incorrecta de las directivas es uno de los casos ms llamativos de incumplimiento del Derecho comunitario. En la sentencia Frankovich , el Tribunal de Justicia se encuentra con una directiva no incorporada que beneficia a un particular, pero que no cumple todos los requisitos para que quepa atribuirle efecto directo 1 . En tal contexto proclama el Tribunal de Justicia de forma general el principio de responsabilidad del Estado por incumplimiento del Derecho comunitario, y concreta su idoneidad para el caso planteado: La eficacia de las normas comunitarias se vera cuestionada () si los particulares no tuvieran la posibilidad de obtener una reparacin cuando sus derechos son lesionados por una violacin del Derecho comunitario imputable a un Estado miembro (...) La posibilidad de reparacin a cargo del Estado miembro es particularmente indispensable cuando, como ocurre en el presente asunto, la plena eficacia de las normas comunitarias est supeditada a la condicin de una accin por parte del Estado y, por consiguiente, los particulares no pueden, a falta de tal accin, invocar ante los rganos jurisdiccionales nacionales los derechos que les reconoce el Derecho comunitario. De este modo, y para el caso del incumplimiento de incorporar las directivas, el Tribunal configura el principio de responsabilidad de forma subsidiaria al efecto directo 2 . c) El Tribunal de Justicia extiende en adelante el principio de

responsabilidad a otros daos causados por cualquier violacin de una norma de Derecho comunitario, tambin cuando es responsabilidad del poder judicial 3 . d) Surge un derecho a ser indemnizado por el Estado cuando concurren tres requisitos: que la norma comunitaria implique la atribucin de derechos a favor de particulares; que el contenido de esos derechos pueda ser identificado basndose en disposiciones de la directiva o de la norma en cuestin; que exista una relacin de causalidad entre el incumplimiento de la obligacin que incumbe al Estado y el dao sufrido por las personas afectadas. Parece consagrarse, de este modo, un sistema de responsabilidad objetiva. El desarrollo jurisprudencial ulterior se encamina, sin embargo, a limitar el principio de responsabilidad del Estado miembro en los supuestos de incorporacin incorrecta de una directiva. Las sentencias Brasserie y Factortame (1996) lo restringen considerando que el ejercicio de la funcin legislativa () no debe verse obstaculizado por la perspectiva de reclamaciones de indemnizacin de daos y perjuicios. Por ello, a los se requisitos aade citados uno en Francovich que la para otorgar

responsabilidad

nuevo:

violacin est

suficientemente caracterizada, se ha de tratar de una inobservancia manifiesta y grave de los lmites impuestos a la facultad de apreciacin del Estado por la norma comunitaria. Ello se determina considerando el grado de claridad y precisin de la norma vulnerada, la amplitud del margen de apreciacin, el carcter intencional o involuntario de la infraccin, el carcter excusable o inexcusable de un eventual error en Derecho, y la circunstancia de que las actitudes adoptadas por una institucin comunitaria hayan podido contribuir a la omisin, la adopcin o al mantenimiento de medidas o de prcticas nacionales contrarias al Derecho Comunitario. Debe tener en cuenta el Tribunal tambin la situacin del perjudicado: el dao debe revestir especial gravedad para l. Cabra entender que estas restricciones, que suponen un alejamiento de la responsabilidad objetiva recogida en Francovich , son aplicables

siempre que las normas comunitarias dejen, desde una perspectiva global, un amplio margen a los Estados en cuanto a la concrecin de los medios a travs de los cuales hacer efectivo el objetivo perseguido. La sentencia British Telecomunications , sin embargo, limita su alcance slo al supuesto de las directivas incorporadas incorrectamente; en la falta de ejecucin de la directiva, por el contrario, rige la responsabilidad objetiva, aun cuando confiera un amplio margen de apreciacin a los Estados miembros.

2. Desarrollo, ejecucin y aplicacin del Derecho comunitario

2.1. Competencia

a) El Tratado, a diferencia de muchos sistemas nacionales, no distingue entre el poder reglamentario (poder de adoptar normas generales de ejecucin de los actos legislativos) y el poder de ejecutar las leyes mediante actos individuales, incluyndose ambos casos en el concepto de ejecucin con arreglo a los artculos 202 y 211 TCE: Ejecucin reglamentaria de los actos legislativos (normas de tercer nivel): Se trata de la elaboracin de normativa de alcance general que tiene por objeto la aplicacin de los actos legislativos. La ejecucin reglamentaria de los actos legislativos comunitarios corresponde, por regla general, a los Estados miembros. Slo si stos no pueden alcanzar de manera suficiente los objetivos de la actuacin prevista, o en caso de que resulte necesario garantizar una aplicacin uniforme de las disposiciones legislativas en todos los Estados miembros, procede que la Comunidad adopte las normas reglamentarias, de conformidad con el acto legislativo de base. El alcance de las normas de ejecucin se decide en cada caso en el acto de base. En caso de que la Comunidad se encargue de la ejecucin reglamentaria de sus actos legislativos, el poder legislativo comunitario (a saber, el Parlamento Europeo y el Consejo para la codecisin o el Consejo en los dems casos) confiere esta competencia, salvo en casos especiales, a la Comisin, asistida por un Comit compuesto por representantes de los Estados miembros, que tienen derecho de control sobre las decisiones de ejecucin que debe tomar la Comisin y que ellos tendrn obligacin de aplicar despus (art. 202 TCE). El Consejo podr asimismo reservarse, en casos especficos, el ejercicio directo de las competencias de ejecucin; segn el Tribunal de Justicia, el Consejo debe motivar detalladamente tal decisin. La existencia de dos niveles de normas (las normas de base o segundo nivel y la normas de ejecucin o tercer nivel) no figura claramente en los Tratados y tampoco se refleja en la realidad del Derecho positivo comunitario: no se han aceptado las propuestas formuladas durante sucesivas Conferencias Intergubernamentales de introducir en los Tratados el principio de jerarqua normativa a fin de reducir el carcter tcnico de las normas de segundo nivel mediante una distincin clara entre lo legislativo y lo ejecutivo. Ejecucin administrativa, material y presupuestaria de los actos comunitarios (normas de cuarto nivel). La adopcin de estas medidas es competencia de los Estados miembros, que determinan libremente dentro de su marco constitucional y poltico los rganos, procedimientos y condiciones oportunos para garantizar la correcta aplicacin del Derecho comunitario. La Unin y la Comunidad pueden, no obstante, intervenir en la aplicacin administrativa de los actos comunitarios cuando el Tratado o el legislador comunitario le otorguen esa competencia (p. ej., en materia de competencia, en la administracin de determinados programas comunitarios, etc.) 4 b) Las competencias de la Comunidad para ejecutar directamente su propia normativa exigen a su vez regulaciones administrativas particulares; as ha surgido progresivamente, en mbitos materiales concretos, un Derecho administrativo comunitario. Pero esa parte especial ha supuesto que a su vez se forme igualmente una parte general, que cada vez ms est ms desarrollada, aunque no est codificada en forma de leyes administrativas generales. 2.2. La ejecucin del Derecho comunitario por los Estados y el principio de autonoma institucional

a) El precepto clave para comprender la tarea que en este terreno corresponde a los Estados miembros, esencial en la arquitectura jurdica de las Comunidades Europeas, es el art. 10 TCE. Tal norma reclama la colaboracin estrecha y continua de los Estados miembros y les exige adoptar todas las medidas generales o particulares apropiadas para asegurar el cumplimiento de las obligaciones derivadas de los Tratados y de los actos de las Instituciones. El Tribunal de Justicia ha declarado que, en virtud de esta disposicin, los Estados miembros estn obligados a tomar todas las medidas legislativas, reglamentarias y administrativas necesarias para dar pleno efecto a las normas comunitarias. En ausencia de medidas adoptadas por las Instituciones, los Estados miembros tienen el derecho y la obligacin de hacer todo lo necesario para asegurar el efecto til del conjunto de las disposiciones de la norma comunitaria. En cualquier caso, la ejecucin del Derecho comunitario puede tener un alcance diverso, segn se trate o no de normas en principio directamente aplicables. La incorporacin de normas no directamente aplicables debe entenderse necesaria cuando el Derecho interno en vigor no es conforme a las mismas, o cuando hay una carencia total o parcial de normas en esa materia. b) La obligacin de adoptar todas las medidas necesarias para dar cumplimiento a las normas comunitarias se impone a todos los poderes de los Estados: legislativo, ejecutivo y judicial. La competencia estatal se desarrolla conforme al principio de autonoma institucional. En primer lugar, el principio indica que cada Estado, conforme a sus propias reglas constitucionales, distribuye entre sus rganos centrales, regionales o locales el ejercicio de los poderes de ejecucin o el cumplimiento de las obligaciones comunitarias. La autonoma tambin afecta al procedimiento: cada Estado miembro elige la forma y el procedimiento (legislativo, reglamentario, etc.) adecuados conforme al Derecho nacional. Por ltimo, la autonoma es funcional: cada Estado miembro ejerce su propia competencia originaria, normativa o ejecutiva, al aplicar el Derecho comunitario, no una competencia delegada por las Comunidades. La autonoma institucional implica, en definitiva, que la ejecucin del Derecho comunitario, cuando es realizada mediante normas nacionales, debe hacerse conforme al Derecho nacional. Como ha sealado el Tribunal Constitucional, la cesin de competencias a favor de organismos supranacionales no implica que las autoridades nacionales dejen de estar sometidas al ordenamiento interno cuando actan cumpliendo obligaciones adquiridas frente a tales organismos, pues tambin en estos casos siguen siendo poder pblico que est sujeto a la Constitucin y al resto del ordenamiento jurdico espaol. Por ello cabe, por ejemplo, el recurso de amparo frente a los actos internos de aplicacin del Derecho comunitario cuando se estime que vulneran derechos fundamentales enunciados en la Constitucin. c) En Espaa, pues, a la hora de ejecutar una disposicin comunitaria, hay que dilucidar en primer lugar si se trata de una competencia del Estado o de las Comunidades Autnomas. El segundo paso, dentro del correspondiente prerrogativa nivel territorial, o se es considerar en si las la tarea es parlamentaria incluye competencias

reglamentarias o ejecutivas del Gobierno. Por lo que se refiere a la ordenacin territorial del poder, la Constitucin contiene una norma expresa que pretende garantizar la efectividad del Derecho comunitario. Conforme al prrafo segundo del art. 93 CE, corresponde a las Cortes Generales o al Gobierno, segn los casos, la garanta del cumplimiento de estos Tratados y de las resoluciones emanadas de los rganos internacionales o supranacionales titulares de la cesin. Pero esta garanta no puede confundirse con una atribucin de la competencia de aplicacin o ejecucin del Derecho comunitario a favor de las instituciones centrales del Estado, ni siquiera en forma de

competencia

subsidiaria

(para

el

caso

de

que

las Comunidades

Autnomas no lo hubieran hecho en tiempo y forma). Tampoco atribuye a los rganos centrales del Estado facultad extraordinaria alguna al margen de las expresamente establecidas por la Constitucin y las leyes. Simplemente, del precepto se desprende que las potestades atribuidas por el ordenamiento jurdico a los rganos centrales del Estado debern utilizarse, en su caso, para cubrir tal garanta. El Tribunal Constitucional entiende, en definitiva, que la competencia para el desarrollo y la aplicacin del Derecho comunitario se determina conforme a las reglas generales establecidas en la Constitucin y en el resto de normas atributivas de competencia (bsicamente, el denominado bloque de la constitucionalidad ). Son esas normas las que permiten identificar, por ejemplo, si la incorporacin de una directiva o la ejecucin de un Reglamento corresponde al Estado o a una Comunidad Autnoma. Pero debe tenerse en cuenta que, en muchos casos, es preciso interpretar el sentido de las normas comunitarias que se tratan de ejecutar para decidir bajo qu regla competencial debe incluirse su ejecucin (por ejemplo, agricultura o medio ambiente); el contenido del Derecho comunitario influye as tambin en la interpretacin y aplicacin de las normas internas de distribucin competencial. d) El Tribunal de Justicia ha sealado que el principio de autonoma institucional debe conciliarse con la necesidad de una aplicacin uniforme del Derecho comunitario; la aplicacin del Derecho nacional no debe afectar al alcance ni a la eficacia del Derecho comunitario . Ello significa que el principio de autonoma institucional debe resultar compatible con una aplicacin idnea del Derecho comunitario, y los jueces nacionales tienen competencia para imponerla por encima de eventuales inadecuaciones del Derecho interno en la regulacin de los rganos, funciones y procedimientos de desarrollo y ejecucin. Tambin desde este punto de vista, pues, el Derecho interno debe ser interpretado y aplicado en todo caso de conformidad con el Derecho comunitario; esto es, de modo que procure la mxima efectividad a sus normas y que garantice los derechos derivados del mismo. Ello lleva a que el Derecho administrativo nacional, que regula los actos de las autoridades nacionales en ejecucin del Derecho comunitario, se deba acomodar a requisitos y condiciones establecidos por ste. El Derecho comunitario, pues, determina no slo el Derecho interno adoptado para su ejecucin o adaptacin, sino tambin las normas internas que, sin ser aprobadas para tal fin, sirven de algn modo a su aplicacin.

3. El control de constitucionalidad del Derecho comunitario

a) El Derecho comunitario, como ordenamiento autnomo, no se somete a los principios, modos de produccin normativa y lmites establecidos en las Constituciones de los Estados miembros. Ello no significa, como se ha visto, ausencia de influencias recprocas. Ya hemos visto, por ejemplo, que el Tribunal de Justicia ha derivado los principios generales del Derecho comunitario, entre los que se cuenta la garanta de los derechos fundamentales, de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros; y acabamos de comprobar que el Derecho comunitario influye, por ejemplo, en la interpretacin competencias. Tampoco se excluye la posibilidad de conflictos, en particular entre el Tribunal de Justicia, que defiende la primaca del Derecho comunitario, y los Tribunales con competencias de garanta constitucional en los diferentes Estados miembros. La experiencia seala que los tribunales se sitan entonces en una situacin de tensin creadora : es cierto que no parece corresponder a los rganos jurisdiccionales la tarea de suplantar la necesaria decisin poltica que requiere la construccin del orden europeo, pero lo cierto es que sus resoluciones han sido de las normas constitucionales de distribucin de

determinantes a la hora de configurarlo. En particular, el Tribunal Constitucional alemn ha postulado cierta adecuacin del Derecho comunitario a los principios constitucionales, especficamente a los garantizados por la Ley Fundamental de Bonn, y ha reclamado el correspondiente control de constitucionalidad. Ya han sido comentadas las disputas ms importantes, que han tenido por objeto la garanta de los derechos fundamentales y de la distribucin de competencias por parte del Tribunal de Justicia. A tales exposiciones, que resumen la situacin actual en la materia objeto de este epgrafe, nos remitimos ahora por entero; porque, como veremos de inmediato, el debate en Espaa no se ha planteado tales problemas con tanta radicalidad. b) La Constitucin espaola prev la posibilidad de un control previo de constitucionalidad de los Tratados sobre los que se proyecte prestar el consentimiento del Estado (art. 95). Con tal base, y a fin de eliminar ex ante una contradiccin detectada por el Tribunal Constitucional, ha tenido lugar la primera (y hasta ahora nica) reforma de la Constitucin, que modifica el artculo 13.2 CE para que, conforme al Tratado de Mastrique, los extranjeros puedan ser titulares del derecho de sufragio pasivo en las elecciones locales. De este modo, la posibilidad de control del Tribunal Constitucional sobre el Derecho originario se articula con anterioridad a su entrada en vigor. Por lo que se refiere al Derecho derivado, el Tribunal Constitucional se ha referido a su infraconstitucionalidad ; pero ello no significa que lo coloque bajo el control de constitucionalidad. Se asume ms bien que el canon de validez del Derecho comunitario derivado est nicamente en el propio Derecho comunitario, y que el Tribunal de Justicia resulta el nico juez competente para verificarlo. El art. 93 CE impide al Tribunal Constitucional controlar la constitucionalidad del Derecho comunitario derivado. El Dictamen del Consejo de Estado de 21 de Octubre de 2004 vea en el art. I- 6 del Tratado constitucional, que consagraba la primaca del Derecho comunitario, una eventual contradiccin con la supremaca de la Constitucin proclamada por el art. 9.1 CE respecto de todo el ordenamiento jurdico y por su artculo 95.1 respecto del Derecho internacional. La Declaracin del TC 1/2004, de 13 de Diciembre, entiende sin embargo que no puede existir tal conflicto: La primaca que se proclama en el Tratado por el que se establece una Constitucin para Europa opera respecto de un Ordenamiento que se construye sobre los valores comunes de las Constituciones de los Estados integrados en la Unin y de sus tradiciones constitucionales. De manera que, desde el punto de vista del contenido, la contradiccin parece descartada. Desde un punto de vista formal, el Tribunal Constitucional afronta el problema diferenciando entre la primaca del Derecho comunitario y la supremaca de la Constitucin: Toda supremaca implica, en principio, primaca, salvo que la misma norma suprema haya previsto, en algn mbito, su propio desplazamiento o inaplicacin. La supremaca de la Constitucin es, pues, compatible con regmenes de aplicacin que otorguen preferencia aplicativa a normas de otro Ordenamiento diferente del nacional siempre que la propia Constitucin lo haya as dispuesto, que es lo que ocurre exactamente con la previsin contenida en su art. 93 (...) En suma, la Constitucin ha aceptado, ella misma, en virtud de su art. 93, la primaca del Derecho de la Unin en el mbito que a ese Derecho le es propio 5 .

[1]

En

este

caso,

la

existencia

de

derechos

precisos e

incondicionales en la directiva no basta para atribuir a la directiva efecto directo: aun cuando las referidas disposiciones de la Directiva sean suficientemente

[2] Lo cierto es que esta tcnica bien podra incluso sustituirlo, con carcter ms general, evitando la perturbacin de la naturaleza de la directiva que provoca su eficacia directa y garantizando en todo caso su normatividad al constreir a los Estados a incorporarla so pena de incurrir en responsabilidad

[3] Ello exigir comprobar si ha existido violacin del Derecho comunitario, sin que frente a ello pueda invocarse la fuerza de cosa juzgada que corresponda a la sentencia.

[4]CONV 47/02 y CONV 162/02

[5]Los votos particulares, sin embargo, no comparten lo que parece una elusin del problema. As, por ejemplo, Javier Delgado Barrio seala que El desplazamiento de la Constitucin por el Derecho comunitario afecta tan profundamente a la esencia misma de la Constitucin como norma jurdica suprema que llega a integrar una limitacin de la soberana del pueblo espaol; Ramn Rodrguez Arribas entiende que, aun admitiendo tan sutiles distinciones tericas entre primaca y supremaca (...) lo que no es asumible (...) es conferir al expresado art. 93 CE un contenido de tal profundidad que por l pueda entrar y ser prevalente en su aplicacin, cualquier norma de Derecho europeo derivado de un tratado internacional, aunque sea literalmente contradictoria con preceptos de la propia Constitucin Espaola

Leccin 14. La garanta judicial del Derecho Comunitario

1. El sistema de control de legalidad 1.1. Recurso de anulacin 1.2. Recurso por omisin 1.3. Excepcin de ilegalidad 2. El recurso por incumplimiento estatal 3. El recurso por responsabilidad extracontractual de las instituciones 4. La cuestin prejudicial 4.1. Sentido 4.2. El art. 234 TCE 4.3. Objeto de la cuestin prejudicial 4.4. Tipos de cuestiones prejudiciales 4.5. Procedimiento y sentencia 4.6. La cuestin prejudicial en el espacio de libertad, seguridad y justicia 5. El recurso de casacin 6. La competencia consultiva

Ya hemos hablado de la Comunidad Europea como Comunidad de Derecho. Las garantas jurisdiccionales aseguran que tanto las instituciones comunitarias como los Estados respetan en su actuacin el ordenamiento jurdico de la Unin, y constituyen as el presupuesto para caracterizar a sta como rgimen de poder pblico bajo el imperio del Derecho. El Tribunal de Justicia, a fin de garantizar el respeto al Derecho en la interpretacin y aplicacin del Tratado (artculo 220 TCE), es competente para conocer de una larga serie de recursos. Adems de los mencionados en esta leccin, existen tambin algunas otras competencias especficas, por ejemplo para resolver los litigios planteados contra las instituciones comunitarias por el personal al servicio de las mismas (art. 236 TCE); su conocimiento, como ya se ha sealado, est atribuido ahora a una Sala jurisdiccional, cuyas resoluciones son susceptibles de recurso de casacin ante el Tribunal de Primera Instancia.

1. El sistema de control de legalidad

En este primer apartado se analiza el control que verifica la conformidad a Derecho de la actividad o la inactividad de las propias instituciones comunitarias, no de los Estados. 1.1. El recurso de anulacin

a) Mediante el recurso de anulacin, los Estados miembros, las instituciones comunitarias y las personas fsicas y jurdicas pueden invocar la invalidez de un acto jurdico comunitario (reglamentos, directivas, decisiones). El art. 230 TCE determina el objeto del recurso, los criterios del control de legalidad, la legitimacin para recurrir y el plazo; los arts. 231 y 233 TCE recogen los efectos de la sentencia. Debe tenerse en cuenta, sobre todo, que las diferencias en la

legitimacin suponen la aparicin, en rigor, de dos tipos de recurso: el que corresponde a una serie de recurrentes privilegiados y el que

pueden interponer el resto de las personas fsicas y jurdicas, con objeto y condiciones de recurribilidad sustancialmente ms restrictivos. Tambin la competencia es distinta, porque en el recurso de anulacin no privilegiado corresponde al Tribunal de Primera Instancia. Motivos de recurso, plazo para recurrir y efectos de la sentencia se regulan, por el contrario, de manera uniforme. b) Veremos en primer lugar quienes estn legitimados para interponer el recurso privilegiado, cul es el objeto posible de este recurso y los motivos que pueden alegarse en l. Se consideran privilegiados los recursos interpuestos por un Estado miembro, el Parlamento Europeo, el Consejo o la Comisin; tambin los interpuestos por Tribunal de Cuentas y por el BCE con el fin de salvaguardar prerrogativas de stos. La legitimacin de estos dos ltimos rganos se contrae, pues, a la defensa de las propias competencias, y no pueden invocar cualesquiera otros motivos de ilegalidad. Por el contrario, los Estados miembros y las instituciones mencionadas en primer lugar tienen legitimacin en todo caso 1 . En el recurso se controla la legalidad de los actos adoptados

conjuntamente por el Parlamento Europeo y el Consejo, de los actos del Consejo, de la Comisin y del BCE que no sean recomendaciones o dictmenes , y de los actos del Parlamento Europeo destinados a producir efectos jurdicos frente a terceros. Ello implica que el recurso se puede plantear frente a cualesquiera actos jurdicos vinculantes producidos por las instituciones comunitarias, pero no frente a otro tipo de manifestaciones de las mismas; en particular, no cabe presentarlo contra decisiones del Parlamento Europeo cuyos efectos se agotan en el seno de la propia institucin, los clebres interna corpori acta del Derecho parlamentario clsico. Por lo dems, y como ya hemos sealado, quedan al margen de este recurso los actos jurdicos de los Estados. Y, naturalmente, el control no puede recaer sobre el Derecho originario, que funda el ordenamiento jurdico comunitario y, por tanto, no puede quedar sometido l mismo a control en el seno de dicho ordenamiento: es parmetro para controlar la validez del Derecho derivado, no objeto de dicho control. Las violaciones de la legalidad en las que cabe apoyar el recurso son enumeradas conforme a la tradicin del Derecho administrativo francs:incompetencia, vicios sustanciales de forma, violacin del presente Tratado o de cualquier norma jurdica relativa a su ejecucin, o desviacin de poder 2 . Tales motivos deben invocarse

individualmente. De todos modos, bajo la referencia a la violacin del Tratado puede comprenderse cualquier infraccin de los principios generales del Derecho, incluidos el principio del Estado de Derecho con sus mltiples implicaciones, los derechos fundamentales y los principios que rigen las relaciones entre las instituciones comunitarias. Al existir una clusula general de este tipo, el control no tiene en realidad motivos tasados, sino que es un control pleno 3 . c) El recurso de anulacin puede ser planteado tambin toda persona fsica o jurdica , incluidas las personas jurdico- pblicas, por ejemplo las Comunidades Autnomas o los Municipios. Estos son los recurrentes no privilegiados. c) El recurso de anulacin puede ser planteado tambin por toda persona fsica o jurdica , incluidas las personas jurdico- pblicas, por ejemplo las Comunidades Autnomas o los Municipios. Estos son los recurrentes no privilegiados. Los motivos del recurso en este caso pueden ser los mismos que en el anterior. El objeto del recurso, sin embargo, es diferente: puede interponerse slo contra las decisiones de las que sea destinataria y contra las decisiones que, aunque revistan la forma de un reglamento o de una decisin dirigida a otra persona, le afecten directa e individualmente . Esto significa que, cuando no se trata de los denominados recurrentes

privilegiados, la legitimacin existe slo frente a las decisiones, esto es, frente a medidas concretas e individuales aunque revistan la forma de Reglamentos- - ; y slo en dos supuestos concretos: sea que se trate del destinatario directo de la decisin, sea que sta le afecte directa e individualmente. El destinatario directo de la decisin no plantea mayores problemas de identificacin. Cualquier otro recurrente debe probar, para que se le considere legitimado, que la decisin le afecta, esto es, que atae a sus intereses, entre los que por supuesto se cuentan los protegidos por los derechos fundamentales. El criterio de la afectacin directa puede resultar problemtico en aquellos casos en que los actos jurdicos comunitarios requieren alguna ejecucin por parte de los Estados miembros. Pero la afectacin, adems de ser directa, debe ser individual . Este requisito exige, segn la jurisprudencia del TJCE, que el acto se refiera a cualidades o circunstancias de hecho que distinguen a una persona de tal manera que la destacan respecto de los dems; influye para determinarlo el especial carcter de los intereses afectados, la intensidad de su afectacin y tambin la relacin causal entre la decisin recurrida y la afectacin denunciada. d) Los recursos debern interponerse en el plazo de dos meses a partir, segn los casos, de la publicacin del acto, de su notificacin al recurrente o, a falta de ello, desde el da en que ste haya tenido conocimiento del mismo . e) Por lo que se refiere a los efectos de la sentencia, y conforme al art. 231, si el recurso fuere fundado, el Tribunal de Justicia declarar nulo y sin valor ni efecto alguno el acto impugnado. Se adopta, por tanto, la nulidad ex tunc como principio general. Pero aade el precepto: Sin embargo, con respecto a los reglamentos, el Tribunal de Justicia sealar, si lo estima necesario, aquellos efectos del reglamento declarado nulo que deban ser considerados como definitivos . El art. 233 completa la referencia de los Tratados a los efectos de la sentencia: La institucin o las instituciones de las que emane el acto anulado (...) estarn obligadas a adoptar las medidas necesarias para la ejecucin de la sentencia del Tribunal de Justicia. Todo ello, por supuesto, sin perjuicio de la eventual responsabilidad en que hayan incurrido, a la que se refiere a continuacin el propio precepto. *** En el mbito de la cooperacin policial y judicial, las posibilidades del recurso de anulacin son mucho ms limitadas. El art. 35.6 TUE establece la competencia del Tribunal de Justicia para controlar la legalidad de las decisiones marco y de las decisiones (slo estos dos tipos de actos pueden ser objeto del recurso) en relacin con los recursos interpuestos por un Estado miembro o la Comisin (los nicos sujetos legitimados) por incompetencia, vicios sustanciales de forma, violacin del presente Tratado o de cualquier norma jurdica relativa a su ejecucin, o desviacin de poder (motivos del recurso). Los recursos previstos en el presente apartado debern interponerse en el plazo de dos meses a partir de la publicacin de la medida (plazo de interposicin). 1.2. El recurso por omisin

a) El recurso por omisin permite al Tribunal de Justicia y al Tribunal de Primera Instancia controlar la legalidad de la falta de actuacin de las instituciones comunitarias cuando stas no han atendido al requerimiento previamente formulado al efecto. Una vez declarada la ilegalidad de la omisin, corresponde a la institucin de que se trata adoptar las medidas necesarias para corregir la situacin. El art. 232 TCE establece con carcter general la legitimacin pasiva (aqu no hay propiamente un acto que sea objeto del recurso, sino una Institucin contra cuya inactividad se recurre) y las condiciones y plazos para incoar el procedimiento; el art. 233 se refiere a los efectos de la sentencia. De modo similar a lo que ocurre en el caso del recurso de

anulacin, la diferente legitimacin activa que prev el art. 232 TCE permite identificar dos tipos de recurso, uno privilegiado y otro sometido a condiciones ms rgidas. b) Por lo que se refiere a los recurrentes privilegiados, dice el art. 232 TCE: En caso de que, en violacin del presente Tratado, el Parlamento Europeo, el Consejo o la Comisin se abstuvieren de pronunciarse, los Estados miembros y las dems instituciones de la Comunidad podrn recurrir al Tribunal de Justicia con objeto de que declare dicha violacin. Esto es, los Estados miembros y las instituciones de la Comunidad, activamente legitimados, pueden recurrir contra la inactividad del Parlamento, del Consejo o de la Comisin (legitimacin pasiva). El Banco Central Europeo tambin puede estar legitimado, tanto activa como pasivamente: El Tribunal de Justicia ser competente en las mismas condiciones para pronunciarse sobre los recursos interpuestos por el BCE en los mbitos de sus competencias o iniciados contra el mismo . El recurso presupone, naturalmente, que el Tratado prevea de manera suficientemente determinada la adopcin del correspondiente acto de las instituciones. Si no est previsto que un acto deba ser adoptado, no cabe condenar a una institucin por no adoptarlo. Aade el precepto: Este recurso solamente ser admisible si la institucin de que se trate hubiere sido requerida previamente para que acte. Si transcurrido un plazo de dos meses a partir de dicho requerimiento la institucin no hubiere definido su posicin, el recurso podr ser interpuesto dentro de un nuevo plazo de dos meses. Si por el contrario hubiera habido respuesta al requerimiento, pero sta hubiera sido insatisfactoria, habra quedado abierta frente a ella la va del recurso de anulacin: ya no estaramos ante la pasividad de una institucin, sino ante la emisin por parte de la misma de un acto eventualmente contrario a Derecho. c) Puede ser recurrente no privilegiado toda persona fsica o jurdica . Pero, en este caso, slo podr invocarse como motivo del recurso no haberle dirigido una de las instituciones de la Comunidad un acto distinto de una recomendacin o de un dictamen . Ello implica que los particulares no pueden invocar ante las instituciones comunitarias que el Tratado les obliga a producir actos no vinculantes. Pero tambin, y sobre todo, que no pueden solicitar que las instituciones produzcan actos que no se dirijan directamente a ellos, que no tengan como destinatario directo a quien formula la solicitud. En definitiva, no cabe a los recurrentes no privilegiados recurrir contra la omisin de un acto legislativo, sino slo de un acto administrativo o de ejecucin - - en el mbito del Derecho comunitario, pues, fundamentalmente una decisin. En cualquier caso, aunque el precepto permite recurrir slo si la decisin debiera dirigirse al recurrente, existe alguna jurisprudencia que considera suficiente con probar que la omisin afecta vistos para el recurso de anulacin. d) Sobre los efectos de la sentencia dice el artculo 233: La institucin o las instituciones (...) cuya abstencin haya sido declarada contraria al presente Tratado estarnobligadas a adoptar las medidas necesarias para la ejecucin de la sentencia del Tribunal de Justicia. En este caso, pues, la sentencia tiene contenido meramente declarativo, y es responsabilidad de las instituciones subsanar la omisin contraria a Derecho. La jurisdiccin comunitaria no puede regular, ni siquiera de forma provisional, la situacin creada por la omisin; ni siquiera cuando se trata de la omisin de un acto administrativo invocada por un particular, al que tal omisin le ocasiona perjuicios. La va de la exigencia de responsabilidad permanece, por supuesto, abierta, en los trminos que estudiaremos ms adelante. 1.3. La excepcin de ilegalidad directa e individualmente a sus intereses, en trminos equivalentes a los ya

La excepcin de ilegalidad (art. 241 TCE) consiste en la posibilidad de

invocar la nulidad de una norma comunitaria en el marco de un proceso en el que se plantee su aplicacin. No se trata, sin embargo, de los procesos que puedan estar sustancindose ante la jurisdiccin nacional, en cuyo caso compete al juez plantear la cuestin prejudicial; es una excepcin que se puede plantear slo en el seno de un proceso pendiente ante la propia jurisdiccin comunitaria. Como tal excepcin, no est sujeta a plazo: se puede plantear aunque el acto cuya validez se discute no sea ya susceptible de recurso directo. De todos modos, no puede invocarla quien pudo haber recurrido directamente el acto y no lo hizo. Es as porque la excepcin de ilegalidad est concebida como compensacin frente a restringida legitimacin de los particulares para plantear el recurso de anulacin. stos, en definitiva, pueden invocar de esta manera la nulidad de un acto comunitario contra el cual no pudieron interponer en su momento recurso de anulacin, dadas las estrictas condiciones previstas para que pueda admitirse la legitimacin de un recurrente no privilegiado, pero cuya aplicacin ahora por parte de la jurisdiccin comunitaria les podra perjudicar. La excepcin s puede ser invocada por quien en su momento difcilmente hubiera podido probar su inters individual y directo en la anulacin de la disposicin comunitaria, aunque al cabo del tiempo, por ejemplo a la vista del proceso en curso, se evidencie que tal disposicin s le afectaba en tales trminos. Pese a la diccin literal del precepto, que se refiere a los Reglamentos, la jurisprudencia admite la excepcin de ilegalidad frente a cualesquiera otras disposiciones aplicables en el proceso y que tengan efectos directos para el afectado, incluidas las directivas cuando el acto recurrido en el proceso principal se apoye en ellas. Para que la excepcin sea aceptada, la nulidad de la norma comunitaria debe ser relevante para la decisin del proceso. La inaplicacin singular de la disposicin comunitaria en estos casos no conduce a su declaracin de nulidad con efectos generales o erga omnes; pero las instituciones comunitarias quedan ante el compromiso de superar la situacin creada por la resolucin judicial.

2. El recurso por incumplimiento estatal

a) Este recurso permite al Tribunal de Justicia controlar si los Estados miembros respetan las obligaciones que les incumben en virtud del Derecho comunitario, en particular en la incorporacin de las directivas comunitarias y en la ejecucin del Derecho comunitario. Pues, aunque los preceptos del TCE se refieren a obligaciones derivadas del Tratado, se incluyen en tal expresin todas las que pueden haber sido establecidas por las normas producidas de conformidad con el propio Tratado. Dado que son los Estados en cuanto tales los que asumen las obligaciones derivadas del Derecho comunitario, es indiferente el rgano o la entidad territorial que sea en ltimo extremo responsable del incumplimiento: el recurso se dirige contra el Estado miembro, no contra sus rganos (el Gobierno, el Parlamento, un Tribunal ...) ni contra entidades que se integran en el mismo (una Comunidad Autnoma o un municipio, por ejemplo). b) El procedimiento puede iniciarlo bien la Comisin - - es el caso ms frecuente en la prctica- - , bien otro Estado miembro. El primer supuesto es regulado por el art. 226 TCE: Si la Comisin estimare que un Estado miembro ha incumplido una de las obligaciones que le incumben en virtud del presente Tratado, emitir un dictamen motivado al respecto, despus de haber ofrecido a dicho Estado la posibilidad de presentar sus observaciones. Si el Estado de que se trate no se atuviere a este dictamen en el plazo determinado por la Comisin, sta podr recurrir al Tribunal de Justicia. Antes de someter la cuestin al Tribunal de Justicia, pues, tiene lugar un procedimiento previo dirigido por la Comisin, con audiencia del

Estado afectado, a resultas del cual la Comisin elabora un dictamen por el que requiere al Estado para que cumpla sus obligaciones. Slo si el Estado no se atiene a este dictamen de la Comisin, puede sta interponer el recurso ante el Tribunal de Justicia. El segundo supuesto, que los Estados tienden a evitar para preservar sus relaciones bilaterales, se regula en el art. 227 TCE. En l se establece que el Estado miembro que estime que otro Estado miembro ha incumplido una de las obligaciones que le incumben en virtud de los Tratados debe someter el asunto a la Comisin. La Comisin emitir un dictamen motivado, una vez que los Estados interesados hayan tenido la posibilidad de formular sus observaciones por escrito y oralmente en procedimiento contradictorio. Una vez emitido tal dictamen (independientemente de su sentido), o si la Comisin no lo hubiera emitido en el plazo de tres meses desde la fecha de la solicitud del Estado reclamante, ste podr recurrir al Tribunal de Justicia. c) El art. 228 TCE establece los efectos de la sentencia e, incluso, los de su eventual inejecucin por parte del Estado incumplidor, en forma ahora de un segundo proceso por incumplimiento, de nuevo con audiencia del Estado, dictamen de la Comisin dirigido al Estado y, en caso de que ste no se atenga al mismo, incoacin de un proceso judicial que, en este caso, ya puede terminar en una sancin pecuniaria. 1. Si el Tribunal de Justicia declarare que un Estado miembro ha incumplido una de las obligaciones que le incumben en virtud del presente Tratado, dicho Estado estar obligado a adoptar las medidas necesarias para la ejecucin de la sentencia del Tribunal de Justicia. 2. Si la Comisin estimare que el Estado miembro afectado no ha tomado tales medidas, emitir, tras haber dado al mencionado Estado la posibilidad de presentar sus observaciones, un dictamen motivado que precise los aspectos concretos en que el Estado miembro afectado no ha cumplido la sentencia del Tribunal de Justicia. Si el Estado miembro afectado no hubiere tomado las medidas que entrae la ejecucin de la sentencia del Tribunal en el plazo establecido por la Comisin, sta podr someter el asunto al Tribunal de Justicia. La Comisin indicar el importe que considere adecuado a las circunstancias para la suma a tanto alzado o la multa coercitiva que deba ser pagada por el Estado miembro afectado. Si el Tribunal de Justicia declarare que el Estado miembro afectado ha incumplido su sentencia, podr imponerle el pago de una suma a tanto alzado o de una multa coercitiva. Adems, deben tenerse en cuenta las consecuencias indirectas que se derivan de la responsabilidad del Estado frente a los particulares por el incumplimiento del Derecho comunitario, a las cuales se ha hecho alguna referencia en la leccin anterior.

3. El recurso por responsabilidad extracontractual de las instituciones

Esta accin permite al Tribunal de Justicia (si recurren los Estados miembros) o al de Primera Instancia (en los dems casos) determinar la responsabilidad de la Comunidad por los daos causados por sus instituciones o sus agentes en el ejercicio de sus funciones. Conforme al art. 288 TCE, en materia de responsabilidad

extracontractual, la Comunidad deber reparar los daos causados por sus instituciones o sus agentes en el ejercicio de sus funciones, de conformidad con los principios generales comunes a los ordenamientos jurdicos de los Estados miembros. a) Estos principios generales comunes a los ordenamientos jurdicos de los Estados miembros han sido desarrollados por el TJCE, segn la cual la exigencia de responsabilidad presupone: 1) Una actuacin contraria al Derecho (no necesariamente culposa) de una institucin comunitaria o de un agente de la Comunidad en el ejercicio de sus funciones. Por lo que se refiere a la responsabilidad derivada de actos normativos, no es suficiente con que se determine que estos actos son ilegales, sino que debe haberse infringido de forma notable y evidente

una norma jurdica de jerarqua superior destinada a la proteccin del individuo. Pero no es fcil determinar cundo se ha cometido una vulneracin suficientemente cualificada del Derecho comunitario. El TJCE toma en consideracin, en particular, el nmero limitado de personas afectadas por la medida ilegal y el alcance del dao sufrido, que debe superar los riesgos econmicos normales del sector econmico en el que se desenvuelva la actividad del sujeto perjudicado. 2) La existencia de un dao. 3) La existencia de un nexo causal entre el dao sufrido y la actuacin de la Comunidad. b) Legitimados estn no slo ciudadanos y empresas, sino tambin los Estados miembros que han sufrido un perjuicio a causa de la actuacin de la Comunidad. c) El art. 46 del Estatuto del Tribunal de Justicia seala que las acciones contra las Comunidades en materia de responsabilidad extracontractual prescribirn a los cinco aos de producido el hecho que las motiv. La prescripcin se interrumpir bien mediante demanda presentada ante el Tribunal de Justicia, podr bien mediante a la reclamacin previa, que el de las damnificado presentar institucin competente

Comunidades.

4. La cuestin prejudicial
4.1. Sentido

El sentido que corresponde a la cuestin prejudicial en la peculiar Comunidad de Derecho europea ya se ha sealado en el primer epgrafe de la leccin octava. Las cuestiones prejudiciales son, en efecto, un recurso especfico del Derecho comunitario que mediante ellas establece una relacin cooperativa entre los sistemas jurisdiccionales nacional y comunitario. Si bien el Tribunal de Justicia es, por su propia naturaleza, el defensor supremo de la legalidad comunitaria, no es sin embargo el nico rgano jurisdiccional competente para aplicar el Derecho comunitario: esta funcin corresponde por lo comn a los tribunales nacionales. Para asegurar la aplicacin efectiva y homognea de la legislacin comunitaria, los jueces nacionales pueden, y a veces deben, dirigirse al Tribunal de Justicia para solicitarle que precise una cuestin de interpretacin del Derecho comunitario o decida sobre la validez de un acto de Derecho comunitario. 4.2. El art. 234 TCE

La regulacin de la cuestin prejudicial est contenida en el art. 234 TCE: El Tribunal de Justicia ser competente para pronunciarse, con carcter prejudicial a) sobre la interpretacin del presente Tratado; b) sobre la validez e interpretacin de los actos adoptados por las instituciones de la Comunidad y por el BCE; c) sobre la interpretacin de los estatutos de los organismos creados por un acto del Consejo, cuando dichos estatutos as lo prevean. Cuando se plantee una cuestin de esta naturaleza ante un rgano jurisdiccional de uno de los Estados miembros, dicho rgano podr pedir al Tribunal de Justicia que se pronuncie sobre la misma, si estima necesaria una decisin al respecto para poder emitir su fallo. Cuando se plantee una cuestin de este tipo en un asunto pendiente ante un rgano jurisdiccional nacional, cuyas decisiones no sean susceptibles de ulterior recurso judicial de Derecho interno, dicho rgano estar obligado a someter la cuestin al Tribunal de Justicia. Conforme a la interpretacin de este precepto consagrada por la jurisprudencia, este precepto establece la obligacin de plantear la cuestin cuando el juez nacional estime que la norma comunitaria es invlida (en trminos sustancialmente similares a nuestra cuestin de inconstitucionalidad , art. 163 de la Constitucin) o cuando se planteen problemas de interpretacin a un juez contra cuya resolucin no quepa recurso alguno (sea apelacin o casacin); y la posibilidad de plantearla

cuando las dudas interpretativas le surjan a un juez contra cuya resolucin quede abierta la posibilidad de un recurso. 4.3. Objeto de la cuestin prejudicial

La interpretacin del Derecho nacional y la apreciacin de su validez, o incluso de su compatibilidad con el Derecho comunitario, no son competencia del Tribunal de Justicia, sino de la jurisdiccin nacional. Ni siquiera se plantea como hiptesis la invalidez del Derecho originario, esto es, de los Tratados en los que se apoya el ordenamiento jurdico europeo, de los que el Derecho derivado y el propio Tribunal de Justicia reciben legitimidad (del mismo modo que no cabe invocar la invalidez de la Constitucin ante los Tribunales constitucionales nacionales). Frente a los Tratados slo cabe plantear cuestiones prejudiciales de interpretacin. La cuestin prejudicial puede afectar, sin embargo, tanto a la interpretacin como a la validez de las normas comunitarias de Derecho derivado. La aplicacin de la norma comunitaria en el caso concreto del que conoce el juez nacional es tambin competencia de este ltimo, as como resolver las controversias relativas a las circunstancias de hecho del asunto principal. Estos aspectos no son objeto de la cuestin prejudicial. En cualquier caso, el Tribunal de Justicia, que procura estimular la cooperacin de los jueces nacionales, con frecuencia no se limita a inadmitir cuestiones improcedentes, sino que a veces las reinterpreta en el sentido de que el tribunal nacional solicita criterios para la interpretacin de la norma comunitaria correspondiente. Por la misma razn, el Tribunal de Justicia slo excepcionalmente valora si la cuestin planteada es efectivamente relevante para la resolucin del litigio planteado, y se atiene al respecto a las consideraciones del juez que plantea la cuestin; aunque considera inadmisible el planteamiento de cuestiones meramente hipotticas, de cuya misma formulacin se deduce que no afectan a la resolucin del pleito. 4.4. Tipos de cuestiones prejudiciales

a) De un lado estn, pues, las cuestiones sobre la interpretacin del Derecho comunitario (primario o derivado, ya se trate de actos tpicos, atpicos o de cualquier dudosa naturaleza), que naturalmente no han de plantearse cada vez que haya que interpretarlo, algo que ser necesario en alguna medida siempre que se aplique, sino slo cuando tal interpretacin sea dudosa. An as, se distingue litigio entre con no, o la cuestin prejudicial facultativa de y

obligatoria, segn el rgano judicial que la haya de plantear est resolviendo apelacin o un sin posibilidad el ulterior recurso de amparo (entendiendo por tal, en este contexto, los recursos ordinarios de casacin; por ejemplo, recurso constitucional o el recurso de revisin). La nota informativa del Tribunal de Justicia sobre el planteamiento de las cuestiones prejudiciales por los rganos judiciales nacionales seala que cualquier rgano jurisdicciona l de un Estado miembro puede solicitar al Tribunal de Justicia la interpretacin de una norma de Derecho comunitario contenida en los Tratados o en una disposicin de Derecho derivado, si lo considera necesario para resolver un litigio del que est conociendo. Los rganos jurisdiccionales nacionales cuyas decisiones no sean susceptibles de ulterior recurso judicial de Derecho interno estn obligados a someter al Tribunal de Justicia las cuestiones de interpretacin que se les planteen, salvo cuando ya exista jurisprudencia en la materia o cuando la manera correcta de aplicar la norma comunitaria sea de todo punto evidente. La llamada cuestin prejudicial obligatoria, por tanto, no siempre lo es cuando tiene por objeto la interpretacin del Derecho comunitario. No es preciso plantearla, por supuesto, cuando el rgano jurisdiccional

considere que la duda no va a influir en el resultado del litigio. Y tampoco ha de plantearse cuando exista jurisprudencia consolidada que ya haya clarificado la duda jurdica, en especial si ha recado en un supuesto sustancialmente similar. Para que no exista duda razonable alguna sobre la interpretacin correcta del Derecho, sin embargo, la certeza ha de ser de tal naturaleza que se entienda que ser compartida por las jurisdicciones de todos los Estados miembros, lo cual frecuentemente es un requisito difcil de satisfacer, al menos teniendo en cuenta la multitud de lenguas en las que las normas comunitarias son por igual vinculantes y la diversidad de contextos en las que cabe la aplicacin de un precepto. b) Pero existen otras cuestiones prejudiciales siempre obligatorias: las cuestiones sobre la validez del Derecho comunitario . El juez nacional que estime que una norma comunitaria de Derecho derivado es invlida no podr inaplicarla por s mismo, sino que debe plantear la cuestin al Tribunal de Justicia; slo de ese modo, mediante un control concentrado de la validez del Derecho comunitario, cabe asegurar su aplicacin efectiva en todo el territorio de la Comunidad, sin que los jueces puedan decidir autnomamente su inaplicacin. Dice la referida nota informativa: El Tribunal de Justicia es competente para pronunciarse sobre la validez de las disposiciones y de los actos adoptados por las Instituciones incluso de la Comunidad. cuyas Todo rgano jurisdiccional nacional, aquellos decisiones sean

susceptibles de recurso, ha de dirigirse al Tribunal de Justicia cuando pretenda cuestionar la validez de una disposicin o de un acto comunitario. Prosigue la nota: No obstante, cuando el juez nacional tenga serias dudas sobre la validez de una disposicin o de un acto de la Comunidad que sirva de base a un acto interno, puede de modo excepcional acordar la suspensin provisional u otro tipo de medida cautelar respecto del acto nacional. En tal caso est obligado a someter al Tribunal de Justicia la cuestin de validez, indicando las razones por las que considera que la disposicin o el acto comunitario no son vlidos. Ello significa que el juez, que no puede inaplicar, ni siquiera suspender cautelarmente la aplicacin del Derecho comunitario, s puede suspender de modo provisional, y con carcter excepcional, la aplicacin de actos jurdicos emanados de las autoridades nacionales apoyados en normas comunitarias cuya validez el propio juez cuestione ante el Tribunal de Justicia. c) La inobservancia de la obligacin de presentar cuestiones

prejudiciales, en especial cuando conduce a la inaplicacin del Derecho comunitario, constituye una violacin del Tratado, que se imputa al Estado miembro correspondiente y puede, por tanto, ser sancionada a travs del recurso por incumplimiento . Una condena en tal procedimiento, sin embargo, no faculta por ejemplo al Gobierno del Estado para impartir instrucciones al rgano jurisdiccional nacional en cuestin, cuya independencia debe estar constitucionalmente preservada; pero, al menos, la responsabilidad del Estado por las violaciones del Derecho comunitario permite al perjudicado exigir la correspondiente indemnizacin de los daos. En Espaa, la STC 58/2004 admite que el incumplimiento de la obligacin de presentar la cuestin prejudicial puede constituir una infraccin del derecho a la tutela judicial efectiva consagrado en el art. 24 de la Constitucin espaola. Pero lo cierto es que, en este caso, el Tribunal Constitucional no pretende con su resolucin garantizar la obligacin de plantear la cuestin prejudicial, aunque ste sea el resultado indirecto de la sentencia, sino preservar la aplicacin de la Ley nacional. En efecto, el art. 24 de la Constitucin comprende el derecho a una resolucin fundada en el sistema de fuentes establecido, que incluye el imperio de la ley. En este caso, el juez haba inaplicado la ley nacional por incompatibilidad con el Derecho comunitario, pero esa incompatibilidad proceda de una interpretacin objetivamente dudosa del Derecho comunitario, que el juez sin embargo no haba elevado al

Tribunal de Justicia mediante la correspondiente cuestin prejudicial. El amparo que concede el Tribunal Constitucional no se apoya en la infraccin del Derecho comunitario (aunque lo cierto es que esa infraccin se ha producido: no se ha planteado la cuestin prejudicial en un supuesto en el que sta resultaba obligatoria); lo que se ampara es la aplicacin de la Ley nacional, al menos entretanto no lo impidan sea su declaracin de inconstitucionalidad tras la preceptiva cuestin de inconstitucionalidad, sea una norma de Derecho comunitario dotada de primaca cuya interpretacin resulte inequvoca. Para comprobar esto ltimo habr de plantearse, en su caso, la correspondiente cuestin prejudicial; si no se hace as, se viola el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva. Por tanto, y de acuerdo con esta sentencia, el incumplimiento de la obligacin de presentar la cuestin prejudicial infringe el derecho a la tutela judicial efectiva slo cuando se estime que el resultado de tal cuestin hubiera podido ser determinante para la ulterior inaplicacin de una ley nacional. 4.5. Procedimiento y sentencia

a) El planteamiento de la cuestin prejudicial corresponde al rgano jurisdiccional nacional. Aunque cabe a las partes requerirlo del juez, ello no implica que el rgano jurisdiccional nacional deba elevarla al Tribunal de Justicia siempre que las partes cuestionen la validez del Derecho comunitario, mucho menos cada vez que invoquen supuestas dudas de interpretacin. jurisdiccionales Conforme nacionales a la nota la informativa , posibilidad de los rganos tienen desestimar los

motivos de invalidez que se invoquen ante ellos. b) La decisin mediante la que el juez nacional somete una cuestin prejudicial al Tribunal de Justicia puede revestir cualquiera de las formas admitidas en su derecho interno para resolver los incidentes procesales. En Espaa se plantea mediante auto. La resolucin de remisin y los documentos pertinentes deben ser enviados directamente al Tribunal de Justicia por el rgano jurisdiccional nacional mediante correo certificado. Los problemas relativos a la interpretacin o a la validez del Derecho comunitario revisten muy a menudo un inters general y los Estados miembros y las Instituciones comunitarias tienen derecho a formular sus observaciones. Es de desear, por tanto, que la resolucin de remisin est redactada de la manera ms clara y precisa posible. La resolucin de remisin debe motivarse de manera sucinta pero suficientemente completa , de modo que permita tanto al Tribunal de Justicia como a quienes se ha de notificar (Estados miembros, Comisin y, 4 en su caso, Consejo y Parlamento Europeo) comprender adecuadamente el marco de hecho y de derecho del asunto principal . Una exposicin insuficiente de los antecedentes de hecho y de

Derecho del procedimiento inicial puede conducir a la inadmisibilidad de la cuestin prejudicial. Respecto del momento oportuno para plantearla, la nota informativa seala que el rgano jurisdiccional nacional puede remitir al Tribunal de Justicia una cuestin prejudicial tan pronto como estime que, para poder emitir su fallo, resulta necesaria una decisin sobre algn extremo de interpretacin o de validez ; pero es de desear que la decisin de plantear una cuestin prejudicial se adopte en una fase del procedimiento nacional en la que el juez remitente est en condiciones de definir, siquiera sea de un modo hipottico, el marco fctico y jurdico del problema. En cualquier caso, puede resultar til para la recta administracin de la justicia que la cuestin prejudicial se plantee despus de haber odo a las partes. Por lo que se refiere a sus efectos sobre el litigio principal, el planteamiento de una cuestin prejudicial ante el Tribunal de Justicia lleva consigo, por lo general, la suspensin del proceso nacional hasta que el Tribunal de Justicia se pronuncie, pero la decisin a este respecto corresponde exclusivamente al rgano jurisdiccional interno, con arreglo

a su propio Derecho. c) Una vez recibida la cuestin en el Tribunal de Justicia, es traducida a todas las lenguas comunitarias. El Secretario se encarga de que se publique en el Diario Oficial un anuncio en el que se indiquen, en particular, las partes del litigio y el contenido de las cuestiones; y, sobre todo, notifica la peticin a las partes litigantes en el litigio principal, a los Estados miembros y a la Comisin, as como al Consejo o al Banco Central Europeo cuando el acto cuya validez o interpretacin se cuestiona emane de stos, y al Parlamento Europeo y al Consejo cuando el acto cuya validez o interpretacin se cuestiona haya sido adoptado conjuntamente por estas dos instituciones. Las partes, los Estados miembros y las instituciones comunitarias disponen de dos meses para presentar al Tribunal de Justicia sus observaciones escritas. La continuacin del procedimiento es idntica a la de los recursos directos 5 . Todos aquellos con derecho a presentar observaciones

escritas pueden exponer tambin verbalmente su opinin durante la vista, si se ha decidido que sta se celebre. Despus de la presentacin de las conclusiones del Abogado General y una vez que ha tenido lugar la deliberacin de los Jueces, se pronuncia la sentencia en audiencia pblica, y el Secretario la comunica al rgano jurisdiccional nacional, a los Estados miembros y a las instituciones interesadas. d) El Tribunal de Justicia no responde a la cuestin prejudicial mediante un mero dictamen, aunque se haya solicitado slo la interpretacin del Derecho comunitario, sino mediante una sentencia. La resolucin puede recaer tambin mediante auto motivado cuando la cuestin prejudicial sea idntica a otra cuestin sobre la que ya se haya pronunciado el Tribunal de Justicia, o cuando su respuesta no plantee ninguna duda razonable o pueda deducirse de la jurisprudencia del Tribunal. En este caso, el auto har referencia a la sentencia o a la jurisprudencia precedente. El rgano jurisdiccional nacional destinatario de tal resolucin se halla vinculado por la resolucin del Tribunal de Justicia, e incluso recibe el ruego de informarle acerca de la aplicacin que haga de ella en el litigio principal y de que le enve, llegado el caso, su decisin definitiva. La sentencia del Tribunal de Justicia vincula asimismo a todos los rganos jurisdiccionales de todos los Estados miembros que conozcan de un problema idntico. e) El procedimiento prejudicial es gratuito, y el Tribunal de Justicia no se pronuncia sobre las costas del litigio principal. 4.6. La cuestin prejudicial en el espacio de libertad, seguridad y justicia

a) En el mbito de la cooperacin policial y judicial, el art. 35 TUE establece ciertos lmites a la posibilidad de plantear cuestiones prejudiciales. En primer lugar, deja a cada Estado miembro la decisin sobre si stas podrn ser planteadas por cualquier rgano jurisdiccional o slo por aqullos contra cuyas resoluciones no quepa ulterior recurso (esta ltima ha sido la opcin de Espaa). Las cuestiones, de adems, las podrn versar marco slo y de sobre la las validez e

interpretacin

decisiones

decisiones, la

interpretacin de convenios celebrados de conformidad con el presente ttulo y la validez e interpretacin de sus medidas de aplicacin. b) Tambin en el mbito del Ttulo del TCE dedicado a visados, asilo, inmigracin y otras polticas relacionadas con la libre circulacin de personas prev el art. 68 TCE el planteamiento de la cuestin prejudicial slo por parte de un rgano jurisdiccional nacional cuyas decisiones no sean susceptibles de ulterior recurso judicial de Derecho interno. Adems, en forma notablemente singular, su apartado tercero aade que el Consejo, la Comisin o un Estado miembro podr pedir al Tribunal de Justicia que se pronuncie sobre una cuestin de

interpretacin del presente ttulo o de actos de las instituciones comunitarias basados en el presente ttulo. El fallo emitido por el Tribunal de Justicia en respuesta a tal peticin no se aplicar a sentencias de rganos jurisdiccionales de los Estados miembros que tengan fuerza de cosa juzgada. Se trata de una legitimacin otorgada a las instituciones y, en especial, a los Estados miembros, que al margen de cualquier proceso judicial plantean una cuestin de interpretacin. Parece orientada a evitar que una determinada interpretacin de una disposicin comunitaria que no les resulte grata se imponga en la prctica jurisprudencial como inequvoca sin haber contado con la confirmacin del Tribunal de Justicia. c) El Consejo Europeo, en su reunin de noviembre de 2004, destac la necesidad de reflexionar sobre la creacin de un procedimiento que permitiera al Tribunal de Justicia resolver rpidamente las cuestiones prejudiciales planteadas en este espacio de libertad, seguridad y justicia. La regulacin correspondiente est recogida principalmente en los arts. 23 y 23 bis del Estatuto del Tribunal de Justicia y en los arts. 104 ter y 109 bis del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia (con reflejo en el art. 9, que establece la creacin de salas de cinco jueces encargadas durante un ao de tramitar los asuntos urgentes a los que se refiere el art. 104 ter).

5. El recurso de casacin
a) Cuando se estableci la pluralidad de rganos jurisdiccionales en la propia Comunidad, se consider necesario establecer el recurso de casacin para mantener la interpretacin y aplicacin uniforme del ordenamiento comunitario. Por ello, pueden interponerse ante el Tribunal de Justicia recursos de casacin contra las resoluciones del Tribunal de Primera Instancia que pongan fin al proceso, as como contra las que resuelvan parcialmente la cuestin de fondo o pongan fin a un incidente procesal relativo a una excepcin de incompetencia o de inadmisibilidad 6 Estn legitimados para interponerlo, de un lado, cualquiera de las partes cuyas pretensiones hayan sido total o parcialmente desestimadas. De otro, y salvo en los litigios entre las Comunidades y sus agentes, el recurso de casacin podr interponerse tambin por los Estados miembros y las instituciones de las Comunidades que no hayan intervenido en el litigio ante el Tribunal de Primera Instancia. Segn el art. 58 del Estatuto, el recurso de casacin ante el Tribunal de Justicia se limitar a las cuestiones de Derecho. Deber fundarse en motivos derivados de la incompetencia del Tribunal de Primera Instancia, de irregularidades del procedimiento ante el mismo que lesionen los intereses de la parte recurrente, as como de la violacin del Derecho comunitario por parte del Tribunal de Primera Instancia. El plazo para interponerlo es de dos meses a partir de la notificacin de la resolucin impugnada. El art. 60 indica los efectos del planteamiento del recurso: El recurso de casacin no tendr efecto suspensivo, sin perjuicio de la eventual adopcin de medidas provisionales. Esto es, con carcter general, y sin perjuicio de las eventuales medidas cautelares, la sentencia recurrida en casacin surtir sus efectos. No obstante, las resoluciones del Tribunal de Primera Instancia que anulen un reglamento slo surtirn efecto a partir de la expiracin del plazo para recurrir en casacin o, si se hubiera interpuesto un recurso de casacin durante dicho plazo, a partir de la desestimacin del recurso, sin perjuicio del derecho que asista a cada parte a plantear ante el Tribunal de Justicia una demanda (...) con la finalidad de conseguir la suspensin de los efectos del reglamento anulado o la adopcin de cualquier otra medida provisional. Esto significa que si la sentencia del Tribunal de Primera Instancia hubiera anulado un Reglamento, se privilegia no la eficacia de la sentencia, sino la del

Reglamento: tal sentencia no surtir efectos hasta que se constate que no ha sido recurrida en casacin o, en su caso, hasta que se haya resuelto el mencionado recurso. De todos modos, las partes interesadas en la nulidad del Reglamento, que ven demorada la eficacia de la sentencia que la declaraba por la interposicin del recurso de casacin, podrn plantear una demanda ante el Tribunal de Justicia para que adopte medidas provisionales. El art. 61 se refiere a los efectos de la Sentencia: Cuando se estime el recurso de casacin, el Tribunal de Justicia anular la resolucin del Tribunal de Primera Instancia. En tal caso, el Tribunal de Justicia podr o bien resolver l mismo definitivamente el litigio, cuando su estado as lo permita, o bien devolver el asunto al Tribunal de Primera Instancia para que este ltimo resuelva. En caso de devolucin, el Tribunal de Primera Instancia estar vinculado por las cuestiones de derecho dirimidas por la resolucin del Tribunal de Justicia. b) El art. 62 del Estatuto prev ciertos recursos excepcionales contra resoluciones del Tribunal de Primera Instancia anticipadas por el art. 225 TCE. El apartado 2 de este ltimo precepto establece la competencia de este Tribunal de Primera Instancia para conocer de los recursos que se interpongan contra las resoluciones de las salas jurisdiccionales que se puedan crear. Pues bien, contra la resolucin de tales recursos por parte del Tribunal de Primera Instancia cabr interponer a su vez recurso ante el Tribunal de Justicia con carcter excepcional (...) en caso de riesgo grave de que se vulnere la unidad o la coherencia del Derecho comunitario. El art. 225.3 TCE, por su parte, prev atribuir al Tribunal de Primera Instancia la competencia para conocer de las cuestiones prejudiciales ... en materias Instancia especficas sobre determinadas cuestiones por el Estatuto. podrn En ser consecuencia, tambin las resoluciones dictadas por el Tribunal de Primera prejudiciales reexaminadas con carcter excepcional por el Tribunal de Justicia ... en caso de riesgo grave de que se vulnere la unidad o la coherencia del Derecho comunitario. En estos dos supuestos, el mencionado art. 62 del Estatuto del Tribunal atribuye al primer Abogado General 7 la competencia para proponer

al Tribunal de Justicia que reexamine la resolucin del Tribunal de Primera Instancia. La propuesta deber presentarse en el plazo de un mes a partir del pronunciamiento de la resolucin del Tribunal de Primera Instancia. El Tribunal de Justicia decidir, en el plazo de un mes a partir de la propuesta que le haya presentado el primer abogado general, si procede o no reexaminar la resolucin.

6. La competencia consultiva
Tal competencia equivale a la establecida en el art. 95.2 de la Constitucin espaola para el llamado control preventivo de constitucionalidad de los Tratados Internacionales, y tiene su mismo fundamento. Pese a su denominacin, y aunque el Tribunal emita en este caso no una sentencia, sino un dictamen, sus efectos tienen la naturaleza obligatoria que corresponde a los pronunciamientos jurisdiccionales. El supuesto es regulado por el art. 300.6 TCE, que establece a) la legitimacin para plantear la consulta: el Parlamento Europeo, el Consejo, la Comisin o un Estado miembro, b) su objeto: la compatibilidad de cualquier acuerdo previsto con las disposiciones del presente Tratado, c) sus efectos: cuando el dictamen del Tribunal de Justicia sea negativo, el acuerdo slo podr entrar en vigor en las condiciones establecidas en el artculo 48 del Tratado de la Unin Europea. Esto ltimo implica que, si el Tribunal de Justicia entiende que el

acuerdo de Derecho internacional que pretende suscribir la Comunidad es contrario a los Tratados, slo podr ser adoptado mediante el procedimiento de revisin de los Tratados. No se trata, pues, de que sea necesario revisar formalmente el Tratado para poder adoptar a continuacin el acuerdo internacional que lo contraviene 1 ; en el

caso del Derecho comunitario basta con adoptar directamente el acuerdo por el procedimiento de revisin de los Tratados, de modo que stos se entendern modificados por dicho acuerdo. A fin de cuentas, se tratar de un nuevo Tratado, en paridad con los anteriores, que se superpone a ellos en los extremos en que el Tribunal de Justicia haya entendido que son incompatibles. Si, pese a la existencia de este mecanismo instaurado para evitar ex ante la contradiccin entre el Derecho originario y los Tratados que se propone celebrar la Comunidad, las instituciones comunitarias adoptaran un Tratado que resultara contrario al Derecho originario, dicho Tratado sera nulo: no puede prevalecer sobre las limitaciones establecidas en las normas de Derecho originario que dan vida a las propias instituciones comunitarias. .

[1] La amplia legitimacin del Parlamento fue reconocida en el Tratado de Niza; antes slo poda actuar en defensa de sus prerrogativas

[2] Quiz deba recordarse que por desviacin de poder se entiende el ejercicio de una competencia para finalidades distintas de aqullas para las que fue conferida

[3] Con independencia de la mayor o menor intensidad de tal control por parte del Tribunal de Justicia, por ejemplo, y como ya hemos mencionado en la leccin correspondiente, al controlar el vicio de incompetencia

[4] Aade: En particular, debe incluir los antecedentes de hecho cuyo conocimiento resulte indispensable para comprender el alcance jurdico del litigio principal, los fundamentos de derecho eventualmente aplicables, las razones que hayan conducido al juez nacional a plantear la cuestin al Tribunal de Justicia y, en su caso, las alegaciones de las partes, todo ello con objeto de que el Tribunal de Justicia pueda proporcionar una respuesta til al rgano jurisdiccional nacional. Adems, la resolucin de remisin debe ir acompaada de una copia de los documentos necesarios para la adecuada comprensin del litigio, especialmente de las disposiciones nacionales aplicables . Habida cuenta de que el expediente o los documentos anexos a la resolucin de remisin no siempre se traducen ntegramente a las diferentes lenguas oficiales de la Comunidad, el juez remitente debe velar por que su resolucin contenga toda la informacin pertinente

[5] Tambin est prevista la posibilidad de un procedimiento acelerado (a solicitud del rgano jurisdiccional nacional que plantea la cuestin)