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CENTRO DE FORMACION Y ESTUDIOS DEL INAME DOSSIER DE DIRECCION Vol. 3-4 Ao 2002 4.2.

Planeacin y toma de decisiones


PARTE 2

PLANEACIN Y TOMA DE DECISIONES


PRESIDENCIA DE LA REPBLICA Oficina Nacional del Servicio Civil Cursos de Promocin de Administradores Superiores Extrado de: James A. F. Stoner Charles Wankel Administracin. Tercera Edicin, Mxico. Editorial Prentice-Hall. Hispanoamericana SA, 1989.

CAPTULO 4 CAPTULO 5 CAPTULO 6 CAPTULO 7 CAPTULO 8

Cmo hacer eficaz la planeacin Planeacin estratgica Solucin de problemas y toma de decisiones Ayudas para la planeacin y solucin de problemas Administracin de operaciones y productividad

Cmo hacer eficaz la planeacin


Al terminar este captulo, el lector deber ser capaz de: 1. Describir los pasos bsicos del proceso de planeacin 2. Identificar y describir los diversos tipos de planes y explicar en qu parte de la jerarqua organizacional hay menores probabilidades de que se use cada tipo. 3. Explicar cmo estn ligadas las funciones de planeacin y control. 4. Describir las barreras que se oponen a una planeacin eficaz y explicar cmo pueden reducirse o eliminarse.
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5. Identificar los elementos comunes de los programas de la administracin eficaz por objetivos (APO). 6. Sealar las ventajas y limitaciones de la administracin por objetivos y describir la forma de superar estas ltimas.

Tanto los individuos como las organizaciones necesitan planear. Sin importar si planeamos una fiesta, unas vacaciones, el siguiente paso en nuestra carrera o un nuevo programa de ventas, la planeacin es el proceso bsico de que nos servimos para seleccionar las metas y determinar la manera de conseguirlos. En el panorama general de la administracin que ofrecimos en la primera parte del libro, la funcin de planeacin se mencion varias veces. En el captulo I vimos que una de las principales tareas de los administradores es planear los esfuerzos de los miembros de la organizacin y el empleo de otros recursos para alcanzar las metas de la organizacin. En el captulo I describimos asimismo las actividades de los administradores en formas que suponen la importancia central de la planeacin. Por ejemplo, la distincin de Peter Druker entre eficacia (hacer las cosas correctas) y eficiencia (hacer bien las cosas) tiene su paralelo en los pasos de seleccionar metas y luego determinar cmo alcanzarlas. En el captulo 2 se examin la evolucin del pensamiento administrativo que se debi en parte a las ideas cambiantes referentes a las metas organizacionales. As Frederik W. Taylor subray la productividad como meta, en tanto que Elton Mayo puso de relieve la satisfaccin del empleado. El pensamiento administrativo tambin cambi en respuesta a nuevas nociones sobre cmo realizar las metas; por ejemplo, el uso de incentivos econmicos por Taylor frente a los mtodos de grupos pequeos e interaccin social propuestos por Mayo. En el captulo 3, nos percatamos de la creciente dificultad de los gerentes en un ambiente externo cada vez ms turbulento y advertimos asimismo la importancia de la respuesta de la planeacin estratgica. Vimos cmo, en el ambiente cambiante de la dcada de 1980, la planeacin debe basarse ms en procedimientos sistemticos y racionales y menos en la corazonada intuicin. En la segunda parte del libro nos centraremos en elementos especficos del proceso de planeacin y en los procesos de la solucin de problemas y toma de decisiones estrechamente relacionados con l. En el presente captulo se expone el concepto de planeacin y se describen los mtodos para hacer eficaces todo tipo de planeacin. El captulo 5 se ocupa de la estrategia y de los mtodos con los cuales realizar un plan estratgico. En el captulo 6, se describe la relacin entre solucin de problemas y toma de decisiones; se explican los dos procesos y se dan sugerencias para mejorar su eficacia. En el captulo 7 se examinan las tcnicas de la ciencia administrativa y las de pronstico que se emplean en la planeacin y toma de decisiones. El captulo 8 trata de la administracin de la produccin y las operaciones, una de las actividades organizacionales en que son particularmente importantes los mtodos de planeacin y de toma de decisiones. En este captulo, nuestro estudio de las maneras de asegurar una planeacin eficaz comienza con una resea de los propsitos y procesos de la funcin de planeacin. .Examinaremos los tipos fundamentales de planes (estratgicos y operacionales) usados
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en las organizaciones, explicaremos algunas de las barreras contra una planeacin eficaz y la forma de superarlas; concluiremos con un anlisis pormenorizado de un sistema que frecuentemente se utiliza para hacer ms eficaz la planeacin: la administracin por objetivos (APO).

Planeacin y proceso administrativo


Para que los gerentes puedan organizar, dirigir o controlar, antes deben elaborar planes que den direccin y propsito a la organizacin, que decidan qu debe hacerse, cundo y cmo ha de hacerse y quin lo har. En el captulo I dijimos que la necesidad de planear existe en todos los niveles, y en realidad, aumenta en los niveles superiores, donde puede ejercer la mxima influencia en el xito de una organizacin. Los gerentes de alto nivel casi siempre dedican la mayor parte del tiempo de planeacin al futuro distante y a las estrategias de toda la organizacin. Los de niveles ms bajos planean sobre todo para sus sub-unidades y a corto plazo. La figura 4-1 indica cmo el tiempo de planeacin podra distribuirse en varios niveles de la compaa en condiciones ideales. Las variaciones en las responsabilidades de la planeacin dependen adems del tamao y finalidad de la organizacin, as como de la funcin o actividad especfica del gerente. As, una compaa multinacional tendr ms inters en la planeacin a largo plazo que un detallista de la localidad. Algunas organizaciones, entre ellas las compaas petroleras o mineras, las lneas areas o el departamento de defensa de un pas, han de hacer planes a largo plazo debido a sus objetivos y propsitos particulares. Una librera o una tienda que alquile aparatos de televisin se concentrarn en metas estacionales o anuales, y otros tipos de organizacin deben alcanzar un equilibrio entre las responsabilidades de la planeacin a largo y corto plazo. Por ejemplo, los fabricantes de vestidos trazarn slo planes a corto plazo en el diseo y las compras por los cambios frecuente de estilos, pero necesitarn planear a largo plazo la seleccin de personal y perfeccionamiento de las tcnicas y capacidad de produccin. Es pues importante que los gerentes entiendan las funciones de la planeacin a corto y largo plazo en el esquema global de la planeacin. Planes y toma de decisiones Los gerentes que elaboran planes pero que no los ponen en prctica estn simplemente perdiendo el tiempo. Las ideas que no se acompaan de formas bien definidas para utilizarlas no tienen ningn efecto prctico. La planeacin es un proceso que no termina cuando se acepta un plan; los planes han de ser puestos en prctica. En cualquier momento, durante el proceso de implantacin y control, tal vez los planes requieran modificacin para que no se tornen intiles e incluso perjudiciales. En ocasiones, la replaneacin es el factor decisivo que lleva al xito final. Un aspecto importante de la planeacin es la toma de decisiones, proceso que consiste en desarrollar y seleccionar un curso de accin para resolver un problema concreto. Es necesario tomar decisiones en varios puntos del proceso de planeacin. Los gerentes deben decidir cules predicciones en reas como la economa y las acciones de
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los competidores tienen probabilidades de ser las ms exactas. Deben analizar los recursos de la organizacin y decidir cmo asignarlos para obtener sus metas con ms eficacia. Dado que la toma de decisiones es una parte tan importante de la planeacin, se tratar a fondo en el captulo 6.

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Figura 4-1 Asignaciones ideales del tiempo de planeacin en la compaa promedio

Hoy

Dentro de una semana

Dentro de 1 mes

Dentro de 3-6 meses

Dentro de 1 ao

Dentro de 2 aos

Dentro de 3-4 aos

Dentro de 5-10 aos

30% 27% 15% 10% 5% Presidente 1% 2% 29% 20% 18% Vicepresidente Ejecutivo 10% 2% 2% 13% 4% 10%

35% Vicepresidente de rea funcional 8% 4% 13% 15% 20% 10% 5% 3% 10%

Director general de una divisin principal 13% 15% 2% 5%

30% 20% 12% 12% 4% 39% 24% 10%

Gerente de departamento Supervisor de seccin

13% 10% 10%

10% 5% 37% 25% 1% 1%

13% 15% 20% 3% 38% 40%

Supervisor 13% de grupo

15% 5% 2% 50

Fuente: reimpreso con autorizacin de The Free Press. (...).

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Figura 4-2 Los cuatro pasos bsicos de la planeacin

M Paso 1
Establecimiento de las metas

Paso 2 Definicin de la situacin presente

Paso3
Determina cin de ayudas

Paso 4 Desarrollo de un conjunto de acciones

E T A S

y barreras

Necesidad de flexibilidad Las organizaciones que llevan largo tiempo operando en un ambiente estable tienden a perder flexibilidad y el cambio les parece difcil o imposible. Un ejemplo excelente de esta verdad lo encontramos en la aparente parlisis que afligi a la industria automotriz de Estados Unidos cuando afront la urgente necesidad de mejorar el ahorro de combustible de sus productos. Los cambios en la organizacin o el ambiente pueden ocasionar un verdadero caos, a menos que se realicen comportamientos sensibles al cambio para reducir al mnimo cualquier perturbacin.1 Los gerentes necesitan monitorear constantemente los factores relevantes del ambiente, a fin de que la organizacin se adapte cuanto antes a las nuevas situaciones. Deben empezar a manejar las sorpresas antes que ocurran.2 Para hacerlo, establecern procedimientos constantes tendientes a recabar datos sobre el funcionamiento interno de la organizacin; de ese modo siempre dispondrn de informacin reciente sobre su eficiencia y las actitudes de su personal. Toda informacin proveniente de esos procesos de obtencin de datos ser comparada peridicamente con las normas o criterios previamente establecidos de desempeo. Si hay divergencias graves respecto a esas normas, sern una alarma o indicacin de la necesidad de imponer medidas correctivas. Los cuatro pasos de la planeacin La planificacin es muy sencilla y puede condensarse en cuatro pasos bsicos (Vase la figura 4-2) Los cuatro pasos pueden adaptarse a todas las actividades en la planeacin, en cualquier nivel de la organizacin. Paso 1: establecer una meta o conjunto de metas. La planeacin comienza con las decisiones acerca de lo que la organizacin o sub-unidad necesitan o quieren. Sin una definicin clara de las metas, las organizaciones distribuirn sus recursos en una forma demasiado amplia. Determinar las prioridades y ser especficos respecto a los objetivos permitir canalizar sus recursos con eficacia. Paso 2: definir la situacin actual A qu distancia se halla de sus metas la
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organizacin o sub-unidad? De qu recursos se dispone para alcanzarlas? Slo despus de analizado el estado actual pueden trazarse los planes para describir el progreso ulterior. Las lneas abiertas de comunicacin dentro de la organizacin y entre sus unidades suministra la informacin, en especial los datos financieros y estadsticos que se necesitan en esta segunda etapa. Paso 3: identificar las ayudas y las barreras de las metas. Qu factores en el ambiente interno y externo ayudan a la organizacin a lograr sus metas? Qu factores podran crear problemas? Es bastante fcil ver lo que est teniendo lugar en el momento presente, pero el futuro nunca es claro. Aunque difcil de hacer, el hecho de prever las situaciones, problemas, oportunidades futuras es parte esencial de la planeacin. (El papel decisivo del pronstico se expondr con mayor detalle en el captulo 7). Paso 4: desarrollar un plan o conjunto de acciones para alcanzar la meta o metas. sta ltima etapa en el proceso de planeacin requiere varios cursos de accin alternos para conseguir la meta o metas deseadas, evaluar las alternativas y escoger entre ellas la ms idnea (o por lo menos, una satisfactoria) para llegar a la meta. Este es el paso en que se toman las decisiones referentes a acciones futuras y en que son ms importantes las pautas de la toma eficaz de decisiones (tema que se abordar en el captulo 6). Esta cuarta etapa de la planificacin no es necesaria si el gerente, tras examinar las tendencias del momento, predice que el plan ya vigente llevar la organizacin o sub-unidad a su meta deseada. En tal caso, l suele observar (es decir, controlar) muy estrechamente el progreso logrado con el plan anterior y est listo para actuar de inmediato si el plan se desva de las expectativas. Sin embargo, las ms de las veces la planeacin se lleva a cabo porque las condiciones presentes no estn correspondiendo a las metas ni a las expectativas. En tales casos hay que trazar un nuevo plan.

Planes operacionales
En el seno de una organizacin, los planes se disponen en una jerarqua que nos recuerda la estructura de la organizacin. En cada nivel los planes cumplen dos funciones: indican los objetivos que sern alcanzados por los planes en el nivel inferior y a su vez dan los medios para alcanzar los objetivos incluidos en los planes del siguiente nivel superior. Se conocen dos tipos principales de planes: 1) planes estratgicos, diseados para cumplir con los objetivos generales de la organizacin (cumplir la misin que es la razn fundamental de la existencia de la organizacin) y 2) planes operacionales, que proporcionan los detalles de cmo se realizarn los planes estratgicos. Hay dos clases fundamentales de planes operacionales. Los planes de un solo uso se elaboran para alcanzar propsitos especficos y se disuelven una vez que stos se consiguen; los planes permanentes son procedimientos estandarizados para manejar situaciones recurrentes predecibles (vase la figura 4-6). Explicaremos con detalle los planes estratgicos en el captulo 5, por ahora nos concentraremos en los planes de un solo uso y permanentes que traducen los objetivos globales de los planes estratgicos en decisiones y acciones diarias de los miembros de la organizacin.
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Figura 4-3. Jerarqua de los planes organizacionales METAS Planes estratgicos

para actividade s

no recurrente s

Planes operacionales

recurrente s

para actividade s

Planes de un solo uso

Planes permanentes

Programas

Polticas

Presupuestos Proyectos

Procedimientos y mtodos estndar

Reglas

Planes de un solo uso Los planes de un solo uso son cursos detallados de accin que seguramente no se repetirn de la misma manera en el futuro. Por ejemplo, una firma que planea construir una bodega por estarse ampliando rpidamente necesitar este tipo de plan para su proyecto, aun cuando haya establecido otros almacenes en el pasado. No podr utilizar un plan ya existente, puesto que la bodega que se proyecta presenta exigencias especiales de ubicacin, costos de construccin y otros aspectos especficos. Los principales tipos de planes de un solo uso son los programas, proyectos y presupuestos. Programas. El programa comprende un grupo relativamente extenso de actividades;
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muestra: 1) los pasos principales que se requieren para conseguir un objetivo; 2) la unidad o miembro de la organizacin encargado de cada paso y 3) el orden y sincronizacin de cada paso. El programa se acompaa de un presupuesto o conjunto de presupuestos de las actividades requeridas. Un programa puede ser muy extenso, como poner a una persona en la Luna, o de alcance bastante reducido como mejorar el nivel de lectura de los alumnos de cuarto ao en un distrito escolar. Cualquiera sea su extensin, especificar muchas actividades y asignaciones de recursos dentro de un esquema general que puede abarcar otros planes de un solo uso como son los proyectos y presupuestos. Proyectos. Son las partes ms pequeas e independientes de los programas. Cada proyecto posee una extensin limitada y directivas bien definidas acerca de las asignaciones y el tiempo. En el ejemplo de la bodega, los proyectos tpicos podran incluir la preparacin de esquemas, un informe sobre la disponibilidad de la mano de obra y recomendaciones para trasladar las existencias de una instalacin a otra nueva. Cada proyecto quedar bajo la responsabilidad del personal designado a quien se darn recursos y plazos especficos. Presupuestos. Son estados de recursos financieros que se reservan para determinadas actividades en un perodo determinado de tiempo. Son ante todo medios de controlar las actividades de una organizacin y constituyen componentes muy importantes de los programas y proyectos. Los presupuestos detallan los ingresos y tambin los gastos, con lo cual proporcionan metas para actividades como ventas, gastos de departamentos o nuevas inversiones. Con frecuencia los gerentes usan la elaboracin de presupuestos como el proceso en virtud del cual se toman decisiones para asignar recursos a diversos cursos de accin. Y en este sentido, los recursos pueden ser considerados como planes de un solo uso por su propia naturaleza. Si la asignacin de recursos durante el proceso de elaboracin del presupuesto no tiene en cuenta los objetivos estratgicos, la estrategia de la organizacin puede tener escaso efecto en sus actividades. As pues, la elaboracin del presupuesto se convierte a menudo en el proceso clave de la planeacin mediante el cual se escogen y coordinan las otras actividades. Planes permanentes Siempre que las actividades de una organizacin se repitan varias veces, una sola decisin o un conjunto de decisiones pueden guiarlas en forma adecuada. Una vez establecidos los planes permanentes permiten a los gerentes ahorrarse el tiempo usado en la planeacin y toma de decisiones, porque las situaciones semejantes se manejan de modo uniforme y previamente establecido. Por ejemplo, un banco aprobar o rechazar ms fcilmente las peticiones de prstamos si de antemano define los criterios para evaluar las clasificaciones de crdito activos colaterales e informacin relacionada con el solicitante. Pero se dan casos en que los planes permanentes pueden ser desventajosos ya que comprometen al gerente con decisiones anteriores que acaso ya hayan perdido vigencia. Por tal razn, es particularmente importante interpretarlos y utilizarlos con flexibilidad. Los tipos principales de planes permanentes son las polticas, procedimientos, reglas. Polticas. La poltica es una pauta general para la toma de decisiones. Establece los lmites de las decisiones, especificando aquellas que pueden tomarse y excluyendo las
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que no se permiten. De ese modo canaliza el pensamiento de los miembros de la organizacin para que sea compatible con los objetivos de ella. Algunas polticas se refieren a asuntos muy importantes, como las que requieren estrictas condiciones sanitarias en los lugares donde se producen o se empacan medicamentos o alimentos. Otras se ocupan de cosas de importancia menor como las relacionadas con la forma de vestirse de los empleados. Generalmente, las polticas son establecidas de manera formal y deliberada por los gerentes de alta direccin. Estos pueden fijar una poltica porque: 1) creen que mejorar la eficacia de la organizacin; 2) quieren que algn aspecto de ella refleje sus valores personales (por ejemplo, los cdigos de la ropa); o 3) necesitan resolver algn conflicto o confusin que se han presentado en un nivel ms bajo. Las polticas tambin pueden surgir informalmente y en niveles inferiores de la organizacin a partir de un conjunto de decisiones que sobre el mismo tema se tomaron en un perodo. Por ejemplo, si el espacio de una oficina se asigna una y otra vez basndose en la antigedad de los empleados, esa costumbre puede convertirse en una poltica de la organizacin. En los ltimos aos las polticas se han establecido por factores del ambiente externo, entre ellos los organismos gubernamentales que emiten normas para regular las actividades de las organizaciones (por ejemplo, exigen ciertas medidas de seguridad). Procedimientos estndar. Las polticas se llevan a cabo mediante pautas ms detalladas llamadas procedimientos estndar o mtodos estndar. El procedimiento ofrece un conjunto de instrucciones pormenorizadas para ejecutar una serie de acciones que ocurren a menudo o peridicamente. As, el departamento de reembolsos de una gran tienda de descuentos puede tener una poltica de hacer los reembolsos, con una sonrisa, en todas las mercaderas devueltas en un plazo de siete das contados a partir de la compra. El procedimiento de los dependientes que manejan las devoluciones aplicando tal poltica consistir entonces en una serie de pasos como los siguientes: 1) sonra al cliente, 2) verifique en el recibo la fecha de compra, 3) compruebe el estado de la mercanca, y as sucesivamente. Estas instrucciones detalladas guan a los empleados que realizan estas tareas y ayudan a asegurar una manera uniforme de tratar una situacin concreta. Reglas. Establece que una accin especfica debe o no llevarse a cabo en determinada situacin. Son los planes permanentes ms explcitos y no son pautas del pensamiento ni de la toma de decisiones. Por el contrario, los sustituyen. La nica opcin que dejan es el hecho de aplicarlos o no a una serie particular de circunstancias. En una oficina donde la regla exige que todos los empleados trabajen hasta las cinco de la tarde, el gerente puede decidir suspenderla a fin de que el personal se marche ms temprano en un da caluroso si se descompone el sistema de aire acondicionado. A menudo, la proliferacin de reglas puede perjudicar la moral de los empleados.

El nexo entre la planeacin y el control


Hemos descrito la planeacin como un proceso analtico y de toma de decisiones, el cual termina cuando se elabora un plan especfico. Los planes se llevan a cabo a travs de acciones detalladas tendientes a la obtencin de objetivos especficos. Es en esta etapa de ejecucin en la cual la planeacin pasa a otra funcin administrativa: control.
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El control puede definirse simplemente como el proceso de cerciorarse de que las acciones se ajusten a los planes. Esta definicin muestra la relacin tan estrecha entre la planificacin y el control. El control no puede tener lugar si no existe un plan, y ste tiene pocas probabilidades de xito a menos que se hagan esfuerzos por monitorear su progreso. El control compara la informacin sobre lo que realmente est sucediendo durante la realizacin del plan (datos reales) con los presupuestos, programas, estndares y otros elementos que se utilizan y predijeron durante las etapas de la planeacin (datos planeados). Si hay excesiva discrepancia entre los hechos reales y los planeados, se necesita uno o ms de tres tipos de ajuste: 1. Modificar las actividades de alguna manera para que los resultados se aproximen a los sealados en el plan. 2. Reconsiderar y, tal vez, revisar el plan. 3. Reevaluar los controles a fin de asegurarse de que son adecuados para el plan y sus objetivos.

Tipos de controles
Planeacin Presupuestos Participacin del empleado Informacin Control

La elaboracin de presupuestos es el nexo ms comn entre la planeacin y el control. El presupuesto siempre forma parte del proceso de planeacin porque gua las decisiones referentes a la asignacin de recursos para obtener las metas. Un presupuesto bien planeado armoniza la estrategia de una organizacin y su estructura, sus gerentes y el personal, as como las tareas que necesita ejecutar.

El hecho de rebasar el presupuesto suele ser una seal inicial de que las actividades no estn cumplindose segn lo planeado. Los gastos excesivos pueden deberse a una planificacin incorrecta, al cambio de las condiciones o a otros acontecimientos imprevistos y no planeados. Cuando el presupuesto se excede demasiado, quiz haya que revisar ntegramente el plan. En algunas organizaciones, la planeacin y el control se enlazan por el proceso de participacin de los empleados en la planeacin. Cuando los empleados intervienen en el establecimiento de las metas, existen mayores probabilidades de control en sus actividades para asegurarse alcanzarlos. Por ejemplo, si los integrantes de la fuerza de ventas fijan la forma y las fechas de entrega de los informes de ventas, es posible que voluntariamente trabajen ms horas para cerciorarse de llenar los informes a tiempo. Si bien hay una conexin entre planeacin y control, existen ventajas al conservar las dos funciones formalmente separadas. La separacin destaca la importancia de cada una. Estimula a los empleados a tomar en serio el control y a asegurarse de que las actividades relevantes no se descuiden o se realicen al azar. Tal separacin puede en ocasiones provocar disputas entre los planificadores y los controladores sobre qu tan bien est funcionando el sistema de control. Sea como fuere, un controlador riguroso juega un papel importante para mantener la integridad del sistema.
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Superacin de las barreras para planeacin eficaz


Hay dos grandes barreras que dificultan la preparacin de planes eficaces. La primera es la supuesta resistencia interna del planificador a establecer metas y trazar planes para conseguirlas. En otras palabras, el individuo no est dispuesto o es incapaz de efectuar actividades significativas orientadas a las metas. La segunda barrera, que existe no dentro sino fuera del planificador, es la renuencia general de los miembros de la organizacin a aceptar la planeacin y los planes a causa de los cambios que significan. No se trata de un rechazo a la planeacin, sino slo de un rechazo a las metas que impone a quienes deben realizar el plan. Ambos tipos de obstculos contra la planeacin eficaz se explican a continuacin: Renuencia a establecer metas El establecimiento de metas es el primer paso de la planeacin, por lo cual los gerentes que no son capaces de fijar metas importantes, no estarn en condiciones de hacer buenos planes. Hay varias razones por las cuales algunos dudan en establecer metas a sus organizaciones o sub-unidades o bien prescinden de ellas por completo. Renuencia a renunciar a metas alternativas. La decisin de fijar nuevas metas y asignar recursos a su realizacin exige renunciar a otras opciones. En ocasiones nos resulta difcil aceptar que no podemos obtener todas las cosas que son importantes para nosotros. De ah la renuencia a comprometernos firmemente con un objetivo, pues es doloroso abandonar las alternativas deseables. Miedo al fracaso. La persona que se impone una meta clara y bien definida corre el riesgo de no poder alcanzarla. Los gerentes son como toda la gente y ven en el fracaso una amenaza contra su autoestima, el respeto de los dems e incluso contra la seguridad de su trabajo. As, pues el miedo al fracaso les impide a algunos correr los riesgos necesarios y establecer metas especficas. Falta de conocimiento de la organizacin. Los gerentes no pueden fijar objetivos significativos para sus sub-unidades sin tener un buen conocimiento de ellas y de la organizacin en general. Parte de las obligaciones de un gerente es hacer que los planes de su sub-unidad sean compatibles con los de alta direccin. Un gerente nuevo o con poca informacin dudar en establecer objetivos, si piensa que pueden chocar con los que ya han sido impuestos en niveles superiores. De manera anloga, el gerente ha de conocer los objetivos de otras sub-unidades a fin de evitar el conflicto o la duplicacin. El gerente cuya red de informacin no est bien desarrollada o es defectuosa, posiblemente tratar de evitar trazar ntegramente nuevos planes y se valdr a cambio de metas ya fijadas. Falta de conocimiento del ambiente. Adems de entender el ambiente interno de la organizacin, el gerente necesita conocer el ambiente externo: la competencia, los clientes, los proveedores, los organismos gubernamentales y el pblico en general. Sin ese conocimiento del ambiente externo, tender a sentirse confundido respecto a qu direccin seguir y mostrar renuencia a establecer metas. Falta de confianza. Para comprometerse a conseguir metas, los gerentes han de pensar que tanto ellos como la sub-unidad u organizacin poseen la capacidad de alcanzar las metas. Es obvio que si no tienen seguridad en s mismos o en la organizacin, dudarn en fijar metas difciles.
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Resistencia al cambio La resistencia al cambio y las formas de superarla son hechos tan importantes y generalizados de la vida organizacional que hablaremos de ellos detenidamente en el captulo 13. En pocas palabras, hay tres razones fundamentales por las cuales los empleados pueden resistirse al cambio: Incertidumbre ante las causas y efectos del cambio. Renuencia a renunciar a los beneficios del momento. Conocimiento de las debilidades de los cambios propuestos.

As pues, la mayor parte de la gente tiene un poco de miedo a lo desconocido, lo mismo que inters en mantener el status quo (situacin actual) si ha resultado bueno en el pasado. Y, en ocasiones, se perciben con mucha exactitud errores importantes en el plan. Superacin de las barreras Los que dirigen a otros pueden ayudarles a superar las barreras contra la planeacin si crean un sistema organizacional que facilite el establecimiento de metas en lugar de obstaculizarlo. Recordemos adems que la planeacin y el establecimiento de metas no son exclusivos de los gerentes, de alta direccin. Tambin los de nivel ms bajo hacen planes, y los empleados que no ocupan puestos directivos planean su propio trabajo. Cmo ayudar a los individuos a establecer metas. Qu puede hacerse para ayudar al individuo a superar los impedimentos del establecimiento de metas eficaces? Algunas de las respuestas estn implcitas en los problemas mismos. Los gerentes que no conocen la organizacin o su ambiente externo necesitan ayuda en la preparacin de un sistema viable de informacin. La ayuda se les puede proporcionar de diversos modos. Por ejemplo, uno de los beneficios ms importantes en los programas internos de desarrollo de los gerentes consiste en ayudar a los participantes a establecer contactos informales con personas de otros departamentos, divisiones y lugares Tales contactos les ayudan a los gerentes a averiguar cosas y lograr que se realicen. Y ello a su vez aumenta su confianza en los otros y en s mismos. Las barreras originadas por el miedo al fracaso y la renuencia a renunciar a otras metas atractivas pierden fuerza en las compaas que poseen sistemas de planeacin eficaces y bien comunicados. Cuando la planeacin es un proceso que se conoce bien, resulta ms fcil que cada uno formule sus propias metas y consiga ayuda para elaborar planes tendientes a lograrlas. En los casos en que se aplican ampliamente buenas tcnicas de toma de decisiones, es ms fcil determinar cules son las opciones ms atractivas y admitir la necesidad de prescindir de algunas con tal de conseguir otras. El miedo al fracaso y la falta de confianza disminuyen asimismo al fijar metas realistas y al lograrlas. El superior inmediato del individuo es un factor decisivo en la creacin de una atmsfera donde se formulen metas difciles pero obtenibles Un paso importante consiste en impartir adiestramiento y dar orientacin en formas que faciliten la realizacin de ellas. El reconocimiento y el premio a la obtencin de metas constituyen un segundo paso y proporcionar respuestas constructivas y de apoyo cuando en ocasiones no se cumplen los objetivos es un tercer paso de suma importancia. Superacin de la resistencia al cambio. La planeacin implica cambio y la introduccin
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y administracin del mismo son parte importante del trabajo del gerente. Hay varios medios con que se puede reducir o eliminar la resistencia a cambios planeados:

Hacer que los empleados y otros grupos a quienes afecta el cambio, entre ellos los grupos de inters, participen en el proceso de la planeacin.
Suministrar ms informacin a los empleados acerca de los planes y sus posibles consecuencias, con objeto de que entiendan la necesidad del cambio, los beneficios que se esperan y lo que se requiere para realizarlos en forma eficaz. Desarrollar un modelo de una buena planeacin y realizacin. Si hay antecedentes de xito en el pasado, aumentarn la confianza en los planificadores y la aceptacin de planes nuevos. Estar conciente del impacto que los cambios propuestos tienen en los miembros de la organizacin y reducir al mnimo las alteraciones innecesarias. Si la introduccin de un nuevo proceso de fabricacin provoc en el pasado muchos despidos, cabe prever que la implantacin de un nuevo proceso en el futuro ser objeto de sospecha y resistencia. En tal caso, las garantas de empleo sern un medio de atenuar la sospecha.

Administracin por objetivos (APO)


La designacin administracin por objetivos (APO) fue divulgada como un mtodo de planeacin por Peter Druker en 1954 en su libro The practice of Management. Desde ese ao ha suscitado abundantes discusiones, evaluaciones e investigaciones. Muchos programas similares han sido desarrollados, entre otros administracin por resultados, administracin por metas, planeacin y evaluacin del trabajo, metas y controles. Pese a las diferencias de nombre, todos esos programas se parecen. No slo se utilizan en los negocios, sino que cada da se usan ms ampliamente en las organizaciones no lucrativas, como las instituciones educacionales, de salud, religiosas y del gobierno. La administracin por objetivos se refiere a un conjunto formal o moderamente formal de procedimientos que comienzan con el establecimiento de metas y prosigue hasta llegar a la evaluacin de su desempeo. El aspecto fundamental es que se trata de un proceso participativo, que incluye la intervencin de los gerentes y empleados en todos los niveles de la organizacin. SUPOSICIONES DE LA TEORA X Y DE LA TEORA Y Teora X. 1. El ser humano normal siente una aversin natural por el trabajo y lo evitar en lo posible. 2. Casi a todos los empleados hay que obligarlos, controlarlos, dirigirlos y hasta amenazarlos con el castigo para que pongan empeo en la obtencin de las metas de la organizacin. 3. El ser humano ordinario es perezoso, prefiere que lo dirijan, desea eludir la responsabilidad, tiene poca ambicin y quiere la seguridad ante todo. Teora Y. 1. El consumo de energa fsica y mental en el trabajo es tan natural como en el juego o en el reposo. 2. La adhesin a los objetivos depende de los premios asociados a su logro.
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3. El ser humano ejercer la autodireccin y el dominio de s mismo para cumplir los objetivos a que se ha comprometido. 4. El individuo normal aprende en las condiciones adecuadas no slo a aceptar la responsabilidad, sino tambin a buscarla. 5. La capacidad de imaginacin, ingenio y creatividad en la solucin de los problemas organizacionales se halla ampliamente distribuida en la poblacin. 6. En las condiciones de la vida industrial moderna, las potencialidades intelectuales del ser humano normal se estn utilizando slo en forma parcial.
Fuente: adaptado de Douglas McGregor The Human Side of Enterprise (Nueva York McGrawHill, 1960). Pp 33-34. 47-48 Reimpreso con autorizacin de McGraw-Hill Book Company.

Por basarse en el nexo existente entre las funciones de planeacin y control, ayuda a superar muchas de las barreras de la planeacin. El punto de arranque de la administracin por objetivos (APO) es una filosofa muy positiva sobre el hombre y lo que lo impulsa a trabajar. En opinin de Douglas Mc Gregor hay dos grupos de suposiciones de cmo las personas se sienten motivadas para trabajar (vase el recuadro). En la perspectiva tradicional, la gente considera el trabajo solamente como una cosa necesaria para la supervivencia y lo evita en lo posible. Desde ese punto de vista, conocido con el nombre de Teora X, los gerentes deben ser estrictos y autoritarios porque de lo contrario los subordinados haran muy poco. Por su parte, los partidarios de la administracin por objetivos tienden a adoptar una actitud mucho ms optimista ante la naturaleza humana, actitud que se llama teora Y: el hombre quiere trabajar y est ansioso por hacerlo, obtiene mucha satisfaccin de l en las circunstancias adecuadas y puede hacer un buen papel. La administracin por objetivos procura aprovechar esta disposicin y capacidad mostrando a los gerentes cmo crear una atmsfera que haga que los empleados den lo mejor de s y consigan el mejoramiento personal. Qu es la administracin por objetivos? La esencia de un sistema de administracin por objetivos consiste en que los gerentes y sus subordinados establezcan metas comunes en forma conjunta. Las principales reas de responsabilidad de cada uno se definen claramente en trminos de los resultados esperados y medibles (objetivos). Estos ltimos son usados por los subordinados al planear su trabajo, y por ellos y sus superiores para vigilar el progreso. Las evaluaciones del desempeo se llevan a cabo en forma constante, hacindose adems evaluaciones peridicas. En su obra The Practice of Management, Drucker compar la administracin por objetivos con la administracin por impulsos. Con este ltimo trmino describi las respuestas de la organizacin ante las nuevas presiones financieras o de mercado por medio de un impulso econmico o un impulso de produccin. En la prctica, eso ocasiona a lo sumo una
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Administracin por impulsos

Administracin por objetivos

mejora temporal. Por lo regular no se logra otra cosa que mayor ineficiencia e insatisfaccin. Por el contrario, en la administracin por objetivos una buena planeacin requiere que cada gerente haya definido claramente los objetivos que se aplican de manera especfica a sus funciones individuales dentro de la compaa. Tales objetivos han de contribuir a la obtencin de los objetivos de la alta gerencia y de los de la compaa en general. Este conjunto de objetivos integrados ofrece una orientacin bien definida a las actividades administrativas. Tiene importancia decisiva la manera en que se llega a formular los objetivos. Como seal Drucker, los gerentes deben establecer sus propios objetivos, o por lo menos, participar activamente en el proceso. La imposicin de objetivos previamente establecidos corre un riesgo muy grande de que los gerentes se nieguen a cooperar o no pongan mucho empeo por realizar los objetivos de otro. Adems Drucker afirm que, en todos los niveles, los gerentes han de participar en el establecimiento de objetivos para niveles superiores a los suyos. De ese modo conocern mejor los objetivos ms amplios de la compaa y cmo sus objetivos especficos se relacionan con el panorama general. Para Drucker, la relacin de los objetivos del individuo con la meta comn es de suma importancia. El propsito fundamental de la introduccin de la APO consiste en conseguir una operacin eficiente de la organizacin total mediante la operacin e integracin satisfactoria de sus partes. Douglas Mc Gregor, por su parte, es partidario de la administracin por objetivos debido a su valor como sistema de planeacin y evaluacin del desempeo. Recomienda que los gerentes, luego de ponerse de acuerdo en sus responsabilidades bsicas con sus superiores inmediatos fijen los objetivos de su actividad para un perodo a corto plazo, digamos seis meses. Por lo tanto, tienen adems la responsabilidad de trazar planes especficos que les permitan conseguir sus propios objetivos. Al final del perodo, cada uno lleva a cabo una autoevaluacin que despus se discute con el superior, establecindose nuevos objetivos para el siguiente perodo. De ese modo, se aminoran las ambigedades y tensiones que a menudo acompaan a otros tipos de programas de evaluacin. La administracin por objetivos (APO) en accin. Han transcurrido ms de 30 aos desde que Drucker introdujo el concepto de administracin por objetivos. En los ltimos aos muchos escritores lo han ampliado. Pero cabe preguntar: se ha convertido este sistema en un mtodo comn entre las compaas estadounidenses? La aceptacin del mismo fue puesta de relieve en una revista especializada, la cual seal que en una encuesta a nivel nacional, efectuada por cuatro firmas consultoras independientes, la administracin por objetivos era una de las 13 tcnicas administrativas de mayor uso en la industria. (Otras de gran aceptacin eran el procesamiento electrnico de datos, los sistemas de informacin administrativa, el desarrollo organizacional y los costos directos.) Una encuesta de 1974 revel que, aunque casi la mitad de las grandes compaas encuestadas dijo utilizar alguna modalidad de la APO, menos del 10% de ellas pensaban que haban tenido aplicaciones de gran xito. La encuesta revel que, si bien haba muchas compaas que contaban con buenos programas de este sistema, haba muchas ms que no saban bien lo que haca o cmo deba ser aplicado. En un estudio posterior, 41% de los hospitales encuestados estaban aplicando la
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APO y otro 33% estaba planeando implantarla en un futuro cercano. La gran mayora de las organizaciones estudiadas seal que con la APO haban mejorado el desempeo en las reas como la planeacin, la coordinacin, el control y las comunicaciones. El sistema formal de la administracin por objetivos Los programas de la APO varan enormemente. Algunos estn destinados a emplearse en una sub-unidad y otros se usan en la organizacin en general. El mtodo y tcnicas particulares de que se sirven los gerentes en un programa de este tipo son sumamente variables. Puede haber adems grandes diferencias de orientacin. As, en el Reino Unido la APO se conoce sobre todo como un sistema de planeacin organizacional o de desarrollo de estrategias. Lo que se busca ante todo es la eficiencia en la consecucin de los objetivos de la compaa. En Estados Unidos, la motivacin individual es ms a menudo el centro de la atencin. Los gerentes se concentran en las necesidades humanas y desean ante todo aumentar la participacin de los subalternos en el establecimiento de metas ms que la estrategia. No obstante, en la generalidad de los sistemas eficaces, se observa la existencia de los siguientes elementos comunes: Adhesin al programa. En cualquier nivel de la organizacin, para trazar un buen programa se necesita la adhesin de los gerentes a la obtencin de los objetivos personales y organizacionales, as como el proceso de administracin por objetivos. Se requieren mucho tiempo y esfuerzo para introducir un programa eficaz de ese tipo. Primero se renen con los subordinados para fijar los objetivos y luego evalan el progreso en la obtencin de los mismos. No hay otro sistema ms fcil. Si se establecen objetivos pero no se revisan peridicamente, existen pocas probabilidades de que se cumplan. Si el progreso de los subalternos se aprecia en una forma excesivamente crtica, sobrevendr el resentimiento y se deteriorar el funcionamiento. Establecimiento de metas en el nivel ms alto. Los programas efectivos de planeacin suelen principiar con los gerentes de alta direccin, quienes fijan las metas preliminares previa consulta con otros miembros de la organizacin. Se las debe fijar en trminos especficos y medibles: un 5% de incremento en las ventas durante el prximo trimestre, no habr aumentos en los gastos generales este ao, etc. De ese modo, gerentes y subordinados tendrn una idea ms clara de lo que la alta direccin confa lograr, pudiendo ver adems cmo su propio trabajo se relaciona directamente con la obtencin dePROCESO las metas deDE la organizacin. EL LA ADMINISTRACIN POR OBJETIVOS

Aunque la orientacin y los mtodos varan de modo considerable la mayor parte de los buenos programas APO incluyen los siguientes elementos: 1. Adhesin al mtodo en todos los niveles de la organizacin. 2. Una eficaz planeacin y establecimiento de metas por la alta gerencia. 3. Establecimiento de las metas individuales relacionadas con las metas de la organizacin fijada por gerentes y subordinados. 4. Considerable autonoma en el desarrollo y seleccin de medios para alcanzar los
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objetivos.

Metas individuales. En un buen programa de administracin por objetivos, cada gerente y subordinado tiene definidos con claridad los objetivos y las responsabilidades; por ejemplo El gerente de la sub-unidad A ser responsable de elevar las ventas en 15% durante un perodo de 12 meses. La finalidad Subordinado del establecimiento de objetivos en trminos especficos en todos los niveles consiste en ayudar a los empleados a entender claramente lo que se supone que deben lograr. De ese modo cada uno puede planear mejor cmo realizar sus metas. Los objetivos de cada individuo han de ser decididos durante una consulta entre l y su superior. En estas consultas conjuntas, los subordinados ayudan a los gerentes a desarrollar objetivos realistas puesto que conocen mejor que nadie qu cosa son capaces de conseguir. Los gerentes les ayudarn a buscar cosas superiores y fijarse objetivos ms altos, si muestran deseos de ayudarles a superar los obstculos y confianza en sus capacidades. Participacin. El grado de la participacin de los subordinados en el establecimiento de objetivos vara enormemente. En un extremo, intervienen con su mera presencia cuando la gerencia define los objetivos. En el otro extremo, tienen absoluta libertad en la fijacin de sus propios objetivos y en la seleccin de los mtodos con que los realizarn. Ninguno de los dos extremos suele ser conveniente. En ocasiones, los gerentes determinan los objetivos sin un conocimiento completo de las limitaciones prcticas en que deben operar sus subordinados; es posible que stos seleccionen objetivos que son incompatibles con las metas de la organizacin. Por lo regular, cuanto mayor sea la participacin de unos y otros, ms probabilidades habr de que las metas se alcancen. Autonoma en la realizacin de los planes. Una vez fijados y aceptados los objetivos, el individuo cuenta con amplia libertad en la eleccin de los medios con que los conseguir. Dentro de las restricciones normales de las polticas de la organizacin, los gerentes debern tener la libertad de preparar y poner en prctica programas para alcanzar las metas, sin que intervengan sus superiores inmediatos. Ellos aprecian mucho este aspecto de los programas de la APO. Evaluacin del desempeo. Gerentes y subordinados celebran reuniones peridicas para revisar el progreso hecho en la obtencin de los objetivos. Durante esa evaluacin, deciden qu problemas existen y lo que debe hacerse para resolverlos. De ser necesario, modifican los objetivos para el siguiente perodo de revisin. La evaluacin ser justa y significativa si se basa en resultados medibles y no en criterios subjetivos, como la actitud o la capacidad. En vez de intentar estimar el dinamismo puesto por un vendedor en el campo, un gerente deber recalcar las ventas reales conseguidas y el conocimiento detallado de los clientes. Evaluacin de la administracin por objetivos
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O B J E T I V O S

Gerente

5. Evaluacin peridica del desempeo en relacin con los objetivos.

Realmente da buenos resultados la administracin por objetivos? Stephen J. Carroll y Henry L. Tossi researon la investigacin dedicada a tres conceptos centrales (establecimiento de metas especficas, retroalimentacin sobre el desempeo y participacin) a fin de determinar si estaba justificado el optimismo relacionado con este sistema. Establecimiento de metas. La evidencia indica sin lugar a dudas que, cuando se trata de fijar metas, nada tiene tanta importancia como el xito. Los que determinan sus propias metas tienden a buscar un mejoramiento de su actuacin anterior. Si lo logran, en la siguiente ocasin se impondrn una meta ms alta. Si fracasan, tendern a ser ms conservadores al fijarse una meta para el siguiente perodo. La investigacin revela asimismo que, cuando a los empleados se les imponen metas especficas, dan un desempeo mucho mejor que si slo se les pide poner todo su empeo. Pero si piensan que las metas son imposibles y no slo difciles, su desempeo tiende a disminuir. Aunque casi todas las investigaciones reseadas por Carroll y Tosi no se efectuaron en organizaciones que contaban con programas de la administracin por objetivos, su trabajo indica que con este sistema mejorara el desempeo si las metas son realistas y las aceptan los empleados afectados. El grado real del mejoramiento depende de multitud de factores, entre ellos la experiencia anterior de xito o fracaso de los empleados en la obtencin de las metas y el nivel de dificultad de ellas. Retroalimentacin sobre el desempeo. Hay tambin evidencia clara de que, si se suministra esta retroalimentacin a los empleados, generalmente mejora su desempeo. Adems, se descubri que el proceso de evaluaciones peridicas tiene efectos positivos sobre la actitud de los empleados, pues produce sentimientos de amistad, confianza en la gerencia y una aceptacin ms tolerante de la crtica. Varios estudios revelaron una relacin entre la calidad de la retroalimentacin y el grado de mejoramiento: a una retroalimentacin ms especfica y oportuna corresponda un efecto ms positivo. La manera de proporcionar la retroalimentacin tambin repercute en el desempeo. Debe suministrarse con tacto, en particular si seala que no han conseguido los objetivos. De lo contrario, surgir la hostilidad y empeorar el desempeo. Participacin. La mayor parte de los estudios dedicados a la participacin indican que los subordinados que fijan sus propias metas o intervienen este proceso tienden a mostrar mejor desempeo que aquellos a quienes se las fijan otros. En un conocido estudio efectuado en la General Motors, los subalternos que haban influido ms en el establecimiento de objetivos manifestaron actitudes ms favorables y niveles superiores de desempeo. En cambio, los que haban tenido poca influencia mostraron un comportamiento defensivo y, en algunos casos, niveles ms bajos de desempeo. La investigacin revela que hay, por lo menos, dos formas en que la participacin en el establecimiento de metas facilita un desempeo ms satisfactorio. Primero, la participacin produce mayores probabilidades de que las metas sean aceptadas, y stas a su vez tienden ms a ser obtenidas. En segundo lugar, la participacin puede favorecer el establecimiento de metas superiores, las cuales a su vez conducen a un mejor desempeo. Carroll y Tosi tambin afirmaron que, adems de su impacto en el desempeo, el mismo proceso de la participacin lleva a una mayor comunicacin y comprensin entre
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gerentes y subordinados. Estudios de los programas de administracin por objetivos en las organizaciones. Como sealaron Carroll y Tosi, slo unos cuantos estudios dedicados a estos programas se han llevado a cabo en las organizaciones. La investigacin realizada en la General Motors, Purex, en la University of Kentucky y en otras partes se centr en determinados aspectos de la APO: evaluacin del desempeo, relaciones entre superiores y subordinados, problemas de realizacin de los programas y mtodos para introducirlos. Esta investigacin indic en general que la APO mejora la planeacin y el desempeo de los gerentes, pero para una buena realizacin se requieren mucho tiempo y esfuerzo. En general, el apoyo activo y la atencin continua brindada a las necesidades del programa por parte de ellos tambin eran necesarios para que los programas tuvieran xito. Problemas en la evaluacin de los programas de la administracin por objetivos. La principal razn de la falta de estudios en los programas de este sistema es la dificultad de llevar a cabo tal investigacin. Un estudio, para que sea ms til, ha de planearse como un experimento controlado de campo, en el cual sea posible comparar la actuacin de grupos similares que difieren respecto a un nmero reducido de variables. Casi nunca un gerente que permita a un extrao efectuar un tipo cualquiera de experimento en su organizacin tendr el tiempo o la paciencia para participar en l. Aun cuando se consiga ese apoyo, todava sera difcil controlar por lo menos las variables ms importantes que podran afectar los resultados del experimento. Dado que posiblemente transcurri mucho tiempo antes de que se tornaran visibles las mejoras debidas a la introduccin de la APO, los problemas de controlar las variables principales se agudizan y aumentan las probabilidades de que otros cambios y eventos influyan en los resultados. Fortalezas de la administracin por objetivos En una encuesta hecha a gerentes, Tosi y Carroll mencionaron por orden de importancia estas grandes ventajas de los programas de la APO: Permite a los individuos saber qu se espera de ellos. Ayuda a la planeacin al hacer que los gerentes establezcan metas y plazos. Mejora la comunicacin entre gerentes y subordinados. Hace que los individuos conozcan mejor las metas de la organizacin. Hace ms justo el proceso de evaluacin al centrarse en logros especficos. Tambin permite a los subordinados conocer la eficacia con que estn obrando en relacin con las metas de la organizacin

Segn este y otros anlisis, resulta evidente que la APO tiene grandes ventajas que ofrecer al individuo y tambin a la organizacin. Para los individuos, tal vez la principal ventaja sea el mayor sentido de participacin y conocimiento de las metas de la organizacin. Esto permite concentrar los esfuerzos en los aspectos que ms se necesitan y que tienen mayores probabilidades de xito. Adems, los empleados saben que sern evaluados, no por sus rasgos personales ni por los prejuicios de su superior, sino por la eficacia con que logren los objetivos que ellos mismos contribuyeron a determinar. De
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ah que en este proceso haya mayores probabilidades de que cumplan sus responsabilidades con buena disposicin y xito. Todas estas ventajas benefician, por lo menos de manera indirecta, a la organizacin. Adems, ofrece ventajas una buena introduccin del programa de la APO, las cuales se aplican directamente a la organizacin. Puesto que todos los niveles de ella contribuyen al establecimiento de objetivos, sus metas y objetivos sern ms realistas. Por otra parte, la mejor comunicacin que resulta de la APO ayuda a la organizacin a alcanzar ms fcilmente sus objetivos, puesto que sus actividades se coordinarn mejor. Por ltimo, la organizacin entera tiene un sentido ms completo de unidad: los empleados de nivel bajo estn ms enterados de las expectativas de la alta gerencia y, a su vez, contribuyen a definir los objetivos alcanzables. Debilidades de la administracin por objetivos Desde luego la APO no resuelve todos los problemas de la organizacin. La evaluacin de los subordinados constituye un mbito particularmente difcil, pues abarca el estatus, sueldos y promociones. Aun en el mejor programa de este tipo, el proceso valorativo podra ocasionar tensin y resentimiento. No todos los logros son cuantificables o medibles. Y aun cuando stos (o su ausencia) sean medibles (como en el caso del nmero total de ventas hechas en el territorio de un subordinado), el subordinado tal vez no sea el responsable de ellas. Por ejemplo, las ventas pueden disminuir no obstante los esfuerzos de l y ser atribuibles a una accin imprevista de un competidor. Los cambios en la APO requieren una conducta especial del gerente, la cual tambin puede ocasionar problemas. En ese proceso ya no se da tanta importancia a juzgar a los subordinados como a ayudarlos. Esta es una transicin difcil para muchos gerentes. La mayor parte de los problemas de tipo recurrente son afrontados por los miembros de la organizacin sin importar si cuentan o no con un programa de APO. Sin embargo, dos categoras de debilidades caracterizan a las que lo tienen. En la primera encontramos las deficiencias inherentes al proceso de administracin por objetivos. Entre ellas figuran el tiempo y el esfuerzo que requiere aprender a aplicar bien estas tcnicas y el papeleo que normalmente se necesita. A la segunda categora pertenecen las debilidades que, en teora, no deberan existir pero que con frecuencia parecen presentarse aun en los programas realizados en forma correcta. Esta segunda categora comprende varios problemas fundamentales que es preciso controlar si queremos que el programa de buenos resultados: 1. Estilo y apoyo de los gerentes. Si los gerentes de alta direccin prefieren un mtodo fuertemente autoritario y la toma de decisiones centralizada, habr que impartirles considerable reeducacin antes de que puedan poner en prctica un programa de este tipo. 2. Adaptacin y cambio. La APO acaso requiera muchos cambios en la estructura organizacional, los patrones de autoridad y los procedimientos de control. Los gerentes han de apoyar estos cambios. Los que participan slo porque se les obliga a someterse a las exigencias de la organizacin pueden condenar el programa al fracaso. 3. Destrezas interpersonales. El proceso del establecimiento de metas y el proceso de evaluacin en que intervienen gerentes y subordinados requiere un alto grado de
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habilidad en las relaciones interpersonales. Muchos gerentes ni tienen experiencia ni una habilidad natural en dichos aspectos. Posiblemente necesiten entrenamiento en la orientacin y en la realizacin de entrevistas. 4. Descripciones de trabajo (puesto). Preparar una lista especfica de objetivos y responsabilidades individuales es difcil y lento. Adems, las descripciones han de ser evaluadas y revisadas conforme cambien las condiciones de la organizacin. Esto tiene una importancia decisiva durante las etapas de realizacin, en las cuales el impacto del sistema de APO puede ocasionar cambios en los deberes y obligaciones de todos los niveles. 5. Establecimiento y coordinacin de objetivos. Establecer objetivos interesantes y realistas a la vez suele ser causa de confusin para los gerentes. A veces hay problemas en la preparacin de objetivos medibles, en la obtencin de un feliz equilibrio entre las metas que son demasiado fciles y las que resultan imposibles, en la descripcin clara y precisa de los objetivos. Adems, puede ser difcil coordinar los objetivos globales de la organizacin con las necesidades y objetivos personales de los individuos. 6. Control de los mtodos para alcanzar los objetivos. Sobreviene una gran frustracin si los esfuerzos de un gerente por lograr las metas dependen del xito de otros miembros de la organizacin. As, el gerente de lnea de produccin no podr conseguir la meta de montar 100 unidades al da si su Departamento est recibiendo partes para apenas 90 unidades. Este tipo de problemas no puede resolverse sin el establecimiento de metas en grupo y la flexibilidad. 7. Conflicto entre creatividad y la administracin por objetivos. Vincular la evaluacin del desempeo, la promocin y la remuneracin al logro de objetivos resulta en ocasiones contraproducente, si tiende a desalentar la innovacin. Si los gerentes no ensayan cosas nuevas ni corren riesgos porque prefieren dedicar sus energas a objetivos especficos, se perdern algunas oportunidades. Para evitar este peligro, Odiorne seala que la adhesin a la innovacin y al cambio deber formar parte del proceso de establecimiento de metas. Cmo hacer eficaz la administracin por objetivos La administracin por objetivos no debe ser considerada una panacea para las necesidades de planeacin, motivacin, evaluacin y control de una organizacin. Y ciertamente no se trata de un proceso simple, susceptible de ser realizado rpida y fcilmente. No obstante, muchas organizaciones usan alguna forma de l. Cada da se reconocen ms las ventajas de contar con un mecanismo para fijar las metas de los gerentes y evaluarlos, as como para integrar los objetivos del personal con los de la organizacin. Como muchos de nosotros nos encontraremos con alguna clase de programa formal de establecimiento de objetivos en nuestra organizacin, repasaremos algunos de los elementos que se requieren para una eficaz administracin por objetivos. Esos elementos pueden ser considerados como los pasos principales que se exigen a un gerente del mximo nivel que intervenga en el programa. 1. Demostrar un compromiso constante del mximo nivel. El entusiasmo inicial de los empleados por un programa APO puede desaparecer rpidamente, a menos que la alta gerencia haga esfuerzos conjuntos para mantener el sistema vivo y en pleno
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funcionamiento. Los gerentes a quienes les parece difcil fijar y revisar los objetivos posiblemente vuelvan a los mtodos ms tradicionales y autoritarios. Los gerentes de alta direccin han de conocer esas tendencias y brindar apoyo constante para que los programas sigan siendo parte esencial de los procedimientos de operacin. 2. Educar y adiestrar a los gerentes. Para que la APO tenga xito, los gerentes han de conocerla y tener las cualidades idneas. Deben ser instruidos en lo referente a los procedimientos y ventajas del sistema, las destrezas requeridas y los beneficios que este sistema proporciona a la organizacin y a su carrera. Si los gerentes mantienen su resistencia, el programa no tendr xito. 4. Formular los objetivos con claridad. Los gerentes y subordinados deben estar satisfechos de que los objetivos sean realistas, se entiendan claramente y se utilicen para evaluar el desempeo. Tal vez sea necesario ensearles las tcnicas para establecer metas tiles y medibles y para comunicarlas debidamente. 5. Hacer eficaz la retroalimentacin. Un sistema APO se basa en participantes que saben en qu posicin se encuentran respecto a sus objetivos. El hecho de establecer metas no es un incentivo suficiente; se necesitan adems una evaluacin y retroalimentacin peridicas del desempeo. 6. Estimular la participacin. Los gerentes deben comprender que la participacin de los subordinados en el establecimiento de metas puede requerir la resignacin del poder. Tambin han de estar dispuestos a renunciar a una parte del control directo sobre sus subalternos y alentarlos para que asuman papeles ms activos en la definicin y obtencin de sus propios objetivos. A algunos gerentes les molesta mucho esta aparente prdida de poder, pero un programa APO dar resultado slo si ellos renuncian a una parte de su control. Algunas hiptesis sobre el xito y fracaso de la administracin por objetivos . Hasta ahora hemos tratado de limitar nuestras observaciones y conclusiones sobre este sistema a las afirmaciones basadas en la investigacin y las opiniones de gerentes expertos. A continuacin, intentaremos ir ms all de los datos y hacer hiptesis acerca del factor fundamental del xito de dicho sistema. A la larga, la clave de un buen programa de este tipo posiblemente sean las suposiciones, creencias y actitudes de gerentes y subalternos. Las tcnicas de la APO funcionan cuando los gerentes adoptan las suposiciones de la teora y cuando las acciones y actitudes de sus subordinados concuerdan con ellas. Los gerentes y subordinados que aceptan dicha teora son la combinacin ideal para implantar un programa de este tipo. Sin embargo, como indica la figura 4-4, hay otras combinaciones de gerentes y subordinados. Si aqullos aceptan las suposiciones de la teora X y stos encajan en ella, habr poqusimas probabilidades de que la introduccin de la APO tenga xito. Puede ser que los gerentes traten de aplicar las tcnicas, pero su creencia de que no darn resultado se fortalecer ante el malestar de los subordinados con los nuevos procedimientos. En las otras dos casillas de la figura 4-4, el resultado posiblemente dependa de quin es el que cambia. Los procedimientos de la APO y la opinin positiva del gerente acerca de los subordinados expresada en la casilla 2 tal vez ayuden a los subordinados cuyo estilo es la teora X a desarrollarse hasta encajar en las suposiciones de la teora Y. En ese caso, el programa APO tendr buenas probabilidades de xito. En la situacin descrita en la casilla 4, el xito puede conseguirse si el gerente aplica estas tcnicas en
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forma rigurosa, aun cuando crea que no funcionarn. Las reacciones positivas de los subalternos podran hacerlo entonces reevaluar algunas suposiciones bsicas. El sombreado de la figura 4-4, refleja nuestra estimacin de que los gerentes tienden ms a producir cambios en los subordinados que a la inversa
ACTITUDES Y COMPORTAMIENTO DE LOS SUBORDINADOS

Fig. 4-4 Probabilidad de xito de los programas en la administracin por objetivos

SUPOSICIONES DEL GERENTE SOBRE LOS SUBORDINADOS El xito/fracaso depende de quin Teora Xes el que cambia () 4 3 Grandes probabilidades de xito! 1 2 El xito/fracaso depende de quin es el que cambia () Grandes probabilidades Teora Y de xito!

Resumen
La planeacin es el primer paso en la administracin de una organizacin y puede considerarse como la responsabilidad fundamental del gerente en todos los niveles. La planeacin consta de cuatro pasos bsicos: 1) establecimiento de metas, 2) definicin de la situacin actual, 3) determinacin de las ayudas y barreras de la obtencin de metas y 4) desarrollo de los cursos de accin. Los planes de un solo uso se establecen para situaciones especiales; los planes permanentes ofrecen respuestas estandarizadas a situaciones recurrentes. Los planes de un solo uso incluyen programas, proyectos y presupuestos. Entre los planes permanentes se encuentran las polticas, procedimientos y reglas. La planeacin y el control estn estrechamente relacionados, sin planeacin no puede haber control. Para garantizar que la ejecucin se ajuste a los planes, hay que monitorear el progreso y tomar medidas correctivas cuando se necesiten. Dos barreras contra una buena planeacin son la renuencia para establecer metas y la resistencia al cambio.
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Teora X

Teora Y

La administracin por objetivos (APO) es un mtodo de planeacin que ayuda a superar algunas de esas barreras. En esencia, hace que los gerentes y subordinados participen de modo conjunto en el establecimiento de objetivos especficos y que peridicamente efecten una evaluacin del progreso en la obtencin de los mismos. La administracin por objetivos se basa en las suposiciones de la teora Y, segn la cual en las condiciones apropiadas el individuo encontrar satisfaccin en el trabajo y aceptar la responsabilidad de su propio desempeo. Entre los elementos fundamentales de los programas eficaces de la APO se encuentran los siguientes: 1) la adhesin de los gerentes de alta direccin al sistema; 2) la participacin de los subordinados en el establecimiento de objetivos; 3) la autonoma en la realizacin de los planes y 4) una evaluacin peridica del desempeo. Este tipo de programas ha recibido gran aceptacin, pese a requerir mucho tiempo y esfuerzo, pues al parecer mejora el desempeo y da moral.

5 LA PLANIFICACIN
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5.1.

Tcnicas de planificacin estratgica

I. BASES PARA EL DISEO E IMPLANTACIN DE UN SISTEMA DE PLANIFICACIN ESTRATGICA


MATTHIAS SACHSE *
Extrado de Tcnicas de Planificacin estratgica, CLAD. Serie Temas de Coyuntura en Gestin Pblica.

* El autor con ms de 100 publicaciones en cuatro idiomas, realiz sus estudios profesionales y de maestra en la Universidad de Friburgo, Suiza. Durante 1972 fue representante de Suiza en el Programa OCDE
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CERI en Pars, Francia. En 1975 obtuvo el doctorado en Administracin de Empresas. Entre 1978 y 1981 fungi como representante de Planeacin en Sistemas e Ingeniera Industrial en el grupo Vitro. Actualmente es director de Desarrollo y Extensin Universitaria del Instituto Tecnolgico Autnomo de Mxico. ITAM, as como consultor de empresas para Planeacin Estratgica.

Origen y significado de la planificacin estratgica


Al igual que Peter Drucker identific el surgimiento del management moderno como la historia ms exitosa de nuestro siglo, la Planeacin Estratgica ha sido calificada como el descubrimiento ms importante de parte de la Administracin de Empresas en los ltimos 20 aos. Al descubrir algo, se presupone su inexistencia anterior. Si la disciplina de la Administracin de Empresas y sus promotores acadmicos descubrieron hace 20 aos la Planeacin Estratgica, se insina que antes la misma no exista. Es redundante explicar el malentendido fundamental que radica en esta acertacin. Planeacin Estratgica siempre existi. Siempre acompao a los dirigentes empresariales, militares, gobernantes, lderes religiosos y comerciantes en su voluntad de encauzar sus organizaciones hacia un determinado fin. Uno de los ejemplos ms ilustrativos es la Planeacin Estratgica de Anbal y sus consejeros al preparar el ataque a Roma 200 aos antes de Cristo. Su Planeacin abarca todos los elementos de una Planeacin Estratgica que hoy en da se puede encontrar en cualquier empresa moderna que trabaja con dicha tcnica. Ms de 2.000 aos de Planeacin Estratgica hacen suponer que la Planeacin no es nada privativo de nuestros das. Parece que es ms bien algo privativo del ser humano y del sentido comn. La nica contribucin de nuestros das -o si uno insiste, de los ltimos 20 aos es la
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formalizacin de la Planeacin en libros de texto, consultores en la materia, seminarios sobre el particular, etctera. Hoy vivimos la fase formal de la Planeacin Estratgica. El interesado espera una gran variedad de experiencias adquiridas por terceros: listas para ser incorporadas y aprovechadas en su propio esfuerzo de Planeacin. Hasta el cambio de siglo no se ofrecan estas facilidades. El interesado tena que descubrir la Planeacin por su propia iniciativa, equipado con su inteligencia como su nica herramienta. Ni siquiera se usaba la palabra Planeacin, ya que fue apenas introducida en 1875 por el contador alemn Gottschalk. Peor an: estas iniciativas aisladas no dejaron huella. Se perdieron como los nombres de los interesados y los estudiosos posteriores tuvieron que inventar la Planeacin por su propia cuenta de nuevo. Tal vez el nico organismo que logr perpetuar sus esfuerzos de Planeacin Estratgica con un creciente grado de sofisticacin durante casi 2.000 aos es la Iglesia catlica. Sin embargo, los ejemplos tan bellos y modernos de acuerdo a los estndares contemporneos como el de la Iglesia Catlica, de Anbal, del Imperio Romano, del absolutismo de Luis XIV y de la poca victoriana representan ms bien excepciones que la regla. Los esfuerzos de Planeacin antes del cambio de siglo, salvo estas contadas excepciones, se limitaban ms bien a planeaciones parciales a corto plazo, pero no realmente estratgicas y globales abarcando todas las reas de una organizacin. La razn es simple: antes del cambio de siglo la Planeacin Estratgica no era tan necesaria como hoy da. Para empezar, las empresas y tambin el sector gubernamental eran minsculas en comparacin a las organizaciones de nuestros das. Eran poco complejas y transparentes, lo que facilit su manejo y su supervisin. A su vez, los directivos de las empresas eran los mismos dueos que adquiran durante generaciones un dominio completo de la operacin sin la necesidad de tcnicas sofisticadas. Adems, en aquella poca prevaleci una situacin competitiva previsible, estable y con pocos cambios. Lo mismo era vlido en cuanto al desarrollo tecnolgico, al cambio social y demogrfico y a la situacin poltica. Cuando prevalece estabilidad y poca incertidumbre, no surge la necesidad para la Planeacin Estratgica. Como sabemos, esta situacin cambi significativamente en nuestro siglo y con esto tenan que cambiar los valores organizacionales a los cuales estaban acostumbradas las empresas. La Administracin Tradicional fue una funcin de estos valores, limitndose a ellos: entre estos valores el ms notorio era la tradicin. Cualquier plan, idea o deseo tena que respetar la tradicin, o sea, aquellas experiencias que haban resultado benficas en el pasado. Se pensaba que la solidez, la continuidad y la estabilidad de una organizacin privada o pblica se basaba en lo conocido y acostumbrado, excluyendo el espacio para experimentos con resultados probabilsticos. Lo que contaba era nicamente lo empricamente probado. No se trataba de minimizar el riesgo, se trataba de eliminarlo al no lanzarse a algo desconocido. Despus del cambio de siglo, la tradicin obviamente prevalece, una empresa sin tradicin carece de orientacin, pero adems de la tradicin como valor, esta ltima tena que enriquecerse por lo que llamamos el dinamismo. Con la tradicin como base las empresas estn obligadas continuamente a experimentar con nuevas ideas, introducir nuevos conceptos, explorar nuevos caminos precisamente para sobrevivir y para fomentar su estabilidad a pesar del riesgo que lleva consigo el pisar terrenos nuevos.
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El segundo valor ntimamente ligado con el primero, es el de la intuicin. Los escasos y lentos cambios de las organizaciones en los siglos pasados surgieron exclusivamente de la intuicin. Nuevos productos, procedimientos distintos, polticas revolucionarias, mercados inexplorados, siempre resultaron de la intuicin de unos cuantos visionarios. Estos genios como por ejemplo: Edison, Benz, Marx o Colon, provocaron los cambios dentro del marco de la tradicin mencionada. Hoy en da, los genios y visionarios siguen propulsando a las empresas hacia nuevos horizontes, pero ninguna organizacin puede sobrevivir confiando en ellos. Los cambios que se exigen a las empresas son tan rpidos, que ningn genio se puede acoplar. Ni siquiera hay tantos visionarios. El cambio tiene que ser entonces planeado estratgicamente. Mientras la empresa clsica confiaba en la intuicin de unos cuantos, la empresa moderna confa en la investigacin y desarrollo de muchos. Investigacin y desarrollo como vertiente de la Planificacin Estratgica asegura el futuro de la organizacin, orientndola hacia un fin preestablecido, es decir, planeado. Investigacin y desarrollo es una especie de institucionalizacin planeada de la intuicin. El tercer valor, tambin relacionado con la tradicin, era la experiencia personal. Este valor indicaba que la calidad de la toma de decisin creca con la experiencia acumulada dentro de una organizacin. Un tesorero con veinte aos de experiencia suele ser superior a uno con slo diez aos. Si esto sigue siendo vlido en nuestros das, ya no es suficiente. Simplemente no hay tiempo de acumular aos y as experiencia por los cambios tan acelerados. A la acumulacin de experiencia por tiempo hay que agregar capacitacin planeada. Esta ltima sustituye y enriquece la calidad de decisin. El cuarto y ltimo valor organizacional era la improvisacin. Este valor representaba -y sigue siendo un mecanismo rpido, econmico y sencillo de adaptar a la empresa a situaciones cambiantes, dentro y fuera de la misma. En poca de lentos cambios, la Administracin Tradicional consider suficiente la improvisacin para acoplarse satisfactoriamente a variaciones en las expectativas. Si bien es cierto que en la actualidad no deja de haber empresas que improvisen dentro de un alto rango, en nuestros das la pura improvisacin resulta insuficiente y hasta peligrosa. La Administracin Tradicional al confiar en la improvisacin siempre reaccionaba

axiomticamente frente a nuevas situaciones. De la organizacin contempornea se exige ms que pura reaccin o adaptacin. Se le exige complementar a la improvisacin mediante la Planeacin Estratgica. Esta ltima no reacciona, pero por sus objetivos y estrategias marca el paso y proyecta a la empresa hacia nuevos horizontes. A diferencia de los procedimientos de toma de decisin en pocas anteriores, hoy da: Se determina un objetivo y una estrategia de acuerdo a las aspiraciones de la organizacin.
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Pero en lugar de aventurarse una vez tomada la decisin primero se analiza a fondo antes de empezar. En segundo lugar y an con expectativas supuestamente positivas despus del anlisis previo, la decisin tiene que pasar por una etapa de experimentacin, por ejemplo, en un mercado piloto. Solamente cuando esta etapa haya resultado positiva, se toma la decisin definitiva. Pero esto no basta. La Planeacin Estratgica moderna exige mecanismos de control y de evaluacin bajo estndares objetivos que a su vez sirven de retroalimentacin de lo planeado. Aunque la evolucin hacia la Planeacin Estratgica parece ser obvia e indispensable para la sobrevivencia de las organizaciones modernas, en muchas empresas pblicas prevalece la Planeacin Tradicional. Este retroceso se justifica en un preocupante nmero de empresas pblicas con una serie de argumentos que vislumbran ms bien su falta de emancipacin frente a las empresas privadas. 1. Se opina, por ejemplo, que las entidades pblicas por definicin siempre son dependientes. Es decir, no son ms que ejecutoras de una voluntad poltica superior. Consecuentemente juegan el rol de ejecutoras al traducir la voluntad poltica en planes concretos de accin. Obviamente, no se requiere de la Planeacin Estratgica si la nica tarea consiste en la ejecucin de directrices del nivel superior. Aqu bastara la Planeacin Tradicional de tipo meramente operativa. Resaltan los resultados: las empresas pblicas con esta percepcin tienden a ser poco creativas e innovativas: aunque reaccionan, siempre lo hacen con un retraso. Lo que pierden de vista estas empresas es la naturaleza de la voluntad poltica a la cual estn sujetas. En la gran mayora de los casos las directrices tienden a ser sumamente vagas, dejando as un amplsimo rango de iniciativa al margen de maniobra para las empresas. Las directrices y la voluntad poltica superior no descartan ni siquiera limitan demasiado a la Planeacin Estratgica y a la formulacin de deseos propios. Lo ltimo se puede probar empricamente. Aquellas empresas pblicas que respeten los lineamientos impuestos y a la vez procedan estratgicamente a su superacin, lograrn resultados como cualquier empresa privada. 2. Otro hecho que realmente ha perpetuado la planeacin tradicional en las empresas pblicas es el plazo de la planeacin. Como equipo directivo permanece en estas organizaciones por lo regular durante el periodo legislativo solamente, la planeacin tambin se limita a ese plazo. No puede surgir entonces una autntica estrategia a largo plazo menos una cultura de Planeacin Estratgica que trascienda los lmites legislativos. En este caso no hay remedio, a menos que se busque mayor permanencia de los directivos en sus puestos o se respeten los planes de equipos anteriores. 3. En el mismo orden de ideas se usa el argumento del carcter y propsito social de las empresas, haciendo nfasis en la falta de fines de lucro. Para empezar, tal argumentacin olvida el gran nmero de entidades pblicas generadoras de utilidad como siderrgicas, hoteles o la industria petrolera. Sin Planeacin Estratgica estas empresas pierden su ventaja competitiva frente a las
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empresas privadas. Por otro lado, existen las organizaciones pblicas autosuficientes o subsidiarias que siguen confiando en la Planeacin Tradicional orientada solamente a la operacin en el corto plazo. Aqu se pierde de vista que la falta de autnticos objetivos de utilidad no justifica la evasin de la Planeacin Estratgica. Si un hospital pblico, una agencia gubernamental o un monopolio paraestatal sin fines de utilidad no se rigen por un sistema de Planeacin Estratgica, perjudican precisamente su objetivo social al ofrecer malos y obsoletos servicios a sus usuarios. 4. Tal vez la situacin ms propicia para seguir operando con pura Planeacin Tradicional en las empresas pblicas es su ambiente protegido por parte del sector central. Al ser entidades dependientes, como es mencionado arriba, se confa en la proteccin y ayuda del gobierno en momentos de aprietos. El gobierno subsidia, compra los productos y servicios y desalienta a la competencia. Cabe entonces la legtima pregunta de los dirigentes de empresas tan favorecidas: Para qu preocuparse de la Planificacin Estratgica, si la Planeacin Tradicional poco creativa es ms que suficiente? Aqu tampoco existe una respuesta satisfactoria. Mientras hay un gobierno dispuesto a subsanar las deficiencias de sus empresas pblicas cimentando as su estancamiento, francamente la planificacin tradicional con directrices es la adecuada. Lo que se olvida es sin embargo, que el usuario es decir el pueblo, est pagando el precio de ineficiencia. Hay, a pesar de lo ltimo, algunas excepciones notorias. Son aquellas escasas empresas pblicas en ambientes totalmente protegidos, que por la visin de un par de directivos abandonaron la pasiva actitud de la planeacin tradicional. Dejaron de interpretarse como simples ejecutores de polticas y directrices pblicas e iniciaron un proceso de Planeacin Estratgica con resultados realmente sobresalientes. Optimizaron sus recursos, mejoraron su tecnologa, redujeron su dficit, incrementaron la capacitacin, se impusieron objetivos propios, dejaron a los usuarios satisfechos, mejoraron sus relaciones laborales, etc. Nadie les haba ordenado la implantacin de la Planeacin Estratgica, pero ellos haban entendido que podan lograr resultados superiores que con la eterna perpetuacin de la planificacin tradicional.

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Sin embargo, la planeacin no garantiza que se alcanzarn los objetivos y se solucionarn todos los problemas. Es solamente una herramienta que ayuda a lograr los objetivos personales y de la empresa, al ser formalizada e institucionalizada.

REGLAS FUNDAMENTALES PARA UN SISTEMA DE PLANEACIN En relacin a las exigencias que debe satisfacer un sistema de planeacin se mencionarn enseguida algunos elementos fundamentales. Dado que se trata de exigencias mnimas, la omisin de uno o varios de los elementos siguientes lleva a graves irregularidades, si no es que al fracaso de la planeacin. Se trata de siete reglas, que cada sistema de planeacin tiene que cumplir: 1. Determinar el objetivo general de la organizacin. Toda Planeacin Estratgica debe iniciarse con la definicin del objetivo ms importante. A su vez, enfocarse haca el logro de ese objetivo. 2. Pirmide de objetivos. El logro del objetivo ms alto slo puede efectuarse mediante objetivos parciales. Estos tienen que ser divididos nuevamente en sub-objetivos parciales y as consecutivamente, hasta que todas las actividades planeadas de una empresa estn jerarquizadas en una pirmide de objetivos. Esto significa que todos los objetivos, independientemente de su posicin jerrquica, tienen que ser sumables al siguiente nivel ms alto. La suma de los objetivos parciales de un nivel de objetivos tiene que ser siempre idntica a la suma de objetivos del nivel siguiente ms alto, pero tambin del siguiente nivel de objetivos ms bajo. 3. Cuantificacin. Los dos puntos anteriores aclaran suficientemente que toda planeacin debe cuantificarse en todas sus fases. 4. Objetivos y responsabilidades. DEMASIADA PLANEACIN ESTRATGICA ES TAN MALA PARA EL BUEN FUNCIONAMIENTO DE UNA EMPRESA, COMO LO ES LA AUSENCIA TOTAL DE PLANIFICACIN. UN
PROCESO DE PLANIFICACIN DEBE TENER LAS SIGUIENTES CARACTERISTICAS:

SENCILLO ADAPTABLE A TODAS LAS REAS ESTANDARIZADO COMPRENSIBLE ADAPTABLE PARA EL CORTO, MEDIANO Y LARGO PLAZO CUANTIFICADO ADAPTABLE PARA LAS DIMENSIONES ESTRATGICAS Y OPERATIVAS.

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Bajo ninguna circunstancia deben fijarse los objetivos de un nivel a raz de una directriz del siguiente nivel ms alto. Cada responsable de objetivos determina sus propios objetivos dentro de su campo de trabajo. El nivel ms alto influye en forma orientadora, pero no en forma imperativa. El responsable de los objetivos puede identificarse nicamente de sus estndares planeados si dispone de la libertad de fijar el contenido de los mismos y no cuando se le obliga a aceptar cualquier meta. 5. Objetivos ambiciosos y alcanzables. Lo que se indica en el punto anterior tambin significa que el objetivo tiene que ser realista. Bajo objetivos realistas se entiende aquellos que son exigentes, pero alcanzables en condiciones normales, o sea, con planeacin congruente. Son peligrosas las opiniones de algunos autores que subrayan que lo que se trata de lograr tiene que estar fuera del alcance. Esto lleva tarde o temprano a frustraciones y falta de identificacin con el objetivo. 6. Logro y recompensa. Objetivos exigentes y realistas siempre requieren de una planeacin exacta y una ejecucin concentrada. A ello debe ponerse en expectativa un incentivo con el fin de recompensar el logro del objetivo. Una regla bsica nos dice: logros que se recompensan tienden a ser repetidos. 7. RevisionesPLANEACIN peridicas.
EJECUCIN CONTROL

Para poder comparar lo planeado con el logro real, deben preverse revisiones peridicas en el mismo sistema de planeacin. Estas sirven tanto para el control de la ejecucin de lo planeado como para sus cambios y para la redeterminacin de la planeacin. Esquemticamente se muestra lo anterior en el ciclo horizontal FUTUR de planeacin.
O Resumiendo, se puede aclarar la finalidad de la planeacin mediante el siguiente esquema (Grfico 1).

Desde el punto de vista actual la organizacin tiene una determinada visin acerca de los objetivos que desea lograr en un futuro igualmente determinado. El alcance de estos objetivos no es ms que una ilusin si la empresa planea el camino hacia el logro del objetivo. Esto significa que el conjunto de combinacin de los factores de influencia, que encontrara la empresa en el camino haca el objetivo, tendrn que ser analizados.
HOY

Grfico 1 El Ciclo Horizontal de Planeacin

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RETROALIMENTACIN

MEDIO AMBIENTE

Los factores internos (capacidades) pueden impulsar a la empresa haca la realizacin de los objetivos (fuerzas), pero tambin pueden frenar (debilidades). Lo mismo vale para el medio ambiente, o sea, para los factores externos. Las oportunidades acercan a la empresa a los objetivos y los problemas los alejan.

Exigencias adicionales a un sistema de planeacin Los supuestos bsicos tratados precedentemente tienen validez para todo tipo de sistema de planeacin en general. Ellos son independientes de las condiciones particulares de una empresa (grande o pequea, privada o pblica, lucrativa o sin fin de lucro). Igualmente, son independientes de las condiciones del pas en el que se encuentre la empresa (pas industrializado o en vas de desarrollo, competencia de mercado, etc.). Sin embargo, si se desea desarrollar un modelo de planeacin, que tome en cuenta las circunstancias particulares de los pases latinoamericanos y sus organizaciones, tendrn que introducirse adicionalmente a las bases antes mencionadas algunas exigencias complementarias: 1. Levantamiento de datos y el ciclo de Planeacin Para el anlisis del medio ambiente son necesarios datos externos, los cuales no se pueden obtener a travs de las fuentes internas de la empresa. Estos datos se llaman informacin secundaria y primaria. La informacin secundaria es aquella que ha sido elaborada por terceros para otros fines, pero que de alguna manera est a disposicin de la organizacin. Generalmente se trata de datos del Banco Central, Centros de Estadstica, datos de Censo, anuarios, etc. nicamente hay que buscar y agrupar estos datos existentes. En cambio, la informacin primara todava no existe en forma prefabricada y, por consecuencia, tiene que levantarse por el interesado, como por ejemplo en una investigacin de mercado. En muchos pases existen bancos de datos externos, los que permiten al planeador concentrarse exclusivamente en el aprovechamiento del material secundario. En general, en nuestros pases el material debe investigarse con mtodos primarios con bastante tiempo de anticipacin.
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A esto debe agregarse la confiabilidad limitada de los datos secundarios. Quin se atreve a hacer las estimulaciones a grandes rasgos sobre la tasa de inflacin para un horizonte de planeacin de dos o tres aos? Con qu tipo de cambio aproximado puede contarse en 24 meses? Cmo se va a desarrollar el derecho laboral? Estas preguntas y otras similares se pueden contestar slo en forma aproximada, ya que el grado de incertidumbre es bastante elevado. El planeador est obligado a dedicar mucho ms tiempo a la recopilacin e interpretacin de los datos externos. Esto significa que un sistema de planeacin para nuestras organizaciones est forzado a dar mayor importancia y tiempo al anlisis de los factores del medio ambiente. Esto lleva a un alargamiento del ciclo de planeacin. Debido a la extensa fase de investigacin de los datos externos, hay que definir con bastante anticipacin cules de dichos datos se van a requerir. Por lo mismo, el ciclo va a resultar ms largo de lo que la literatura normalmente propone. 2. Planeacin de alternativas Datos faltantes o imprescindibles obligan a las organizaciones a poner un mayor peso a la planeacin de alternativas. Dado que el objetivo de la empresa debe considerarse como fijo e invariable, el contenido de la planeacin tiene que prever desde un principio caminos alternos y completamente estructurados precisamente para asegurar el logro del objetivo principal. Un sistema de planeacin para nuestras organizaciones debe disponer hasta en su forma ms sencilla de una planeacin bsica para un desarrollo bajo circunstancias ms probables y un espectro de planes contingentes para un desarrollo bajo circunstancias posibles. Aquel que en nuestros pases quiera alcanzar el objetivo principal mediante una planeacin bsica exclusivamente, o no tiene objetivos ambiciosos, o arriesga en forma innecesaria el futuro de su rea de responsabilidad. 3. Flexibilidad del sistema de planeacin Naturalmente, lo anterior se permite solamente en aquellos casos donde el sistema de planeacin dispone de la flexibilidad para un proceso de adaptacin dinmico. La mayora de los modelos desarrollados en el extranjero se fundamentan en las condiciones particulares de estos pases. Por consecuencia, les falta la adecuacin para los pases de Amrica Latina. Un ejemplo importante es el siguiente: las planeaciones norteamericanas y europeas son muchas veces sistemas ms rgidos. Una vez establecidos los planes bsicos y las alternativas correspondientes, estos mismos se llevarn a cabo invariablemente. Esto corresponde a la cultura de los pases desarrollados y por eso es aceptable. En Amrica latina un procedimiento de esta ndole contradice a nuestra cultura organizacional y puede as poner en peligro la realizacin de los planes establecidos. Cualquier sistema de planeacin en nuestros pases debe incluir, aparte de la planeacin bsica y de alternativas, cierto grado de improvisacin. Ello no limita el alcance de los objetivos en ninguna forma sino, al contrario, los complementa.
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4. Sencillez del sistema En la bsqueda de un modelo adecuado, el planeador puede elegir entre enfoques extremadamente sencillos y sistemas complejos, para no decir complicados. Los ltimos no se deberan tomar en consideracin sobre todo cuando apenas se est introduciendo una planeacin sistemtica, ya que muchas veces faltan las condiciones bsicas de la organizacin. Pero tambin hay que rechazar los enfoques demasiados sencillos, ya que la mayora de las veces son incompletos, esto es, carecen de carcter sistemtico (por ejemplo: planteos puramente estratgicos u operacionales, planeaciones parciales para selecciones particulares en la empresa, etc.). Aquel que por primera vez intenta trabajar con planeacin, debera escoger un sistema que cumpla con los dos ciclos de planeacin: Ciclo horizontal El modelo debera estar estructurado de la manera ms sencilla, pero a la vez tiene que ser completo para que reciba el nombre de sistema. Por ello debe comprender las tres fases de la planeacin: ejecucin, control, as como la retroalimentacin y planeacin de contingencia. Ciclo vertical El modelo debera disponer de una profundidad mnima de planeacin como: planeacin tctica y operativa. Fcilmente se pueden imaginar ms pasos, pero no

MISIN

menos. La vinculacin de estos pasos en s misma forma el ciclo vertical. 5. Introduccin polietpica Todos los participantes en la planeacin tendrn que acostumbrarse paso a paso a trabajar con un sistema estructurado. Esto es vlido sobre todo para organizaciones en nuestros pases que tienen poca experiencia en el manejo de la planeacin. Cuando Ciba-Geigy a mediados de los 70 implant de un golpe en todo el grupo un sistema de planeacin estandarizado, seguramente fue correcto para las circunstancias de una organizacin en Suiza. Pero en nuestras organizaciones sera poco recomendable. Las mejores experiencias se han logrado con implantaciones que se iniciaban en los niveles ms altos de la organizacin y que a medida que produca su aclimatacin y experiencia, inclua cada ao un nivel jerrquico ms bajo. LA DETERMINACIN DE LOS ELEMENTOS DE LA PLANIFICACIN ESTRATGICA Con base en las caractersticas que debe reunir el proceso de planificacin estratgica se presentar a continuacin un modelo que permite determinar sus contenidos, vinculndolos automticamente con la planificacin operativa. El modelo puede aplicarse a todo tipo de organizacin y nivel jerrquico, as como ser utilizado tanto a corto como a largo plazo.

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1. DETERMINACIN DE LA MISIN / RAZN DE SER Como primera parte del proceso se define la misin. Esto es, la razn de ser de la empresa, gerencia o departamento. La misin representa la ltima y ms elevada aspiracin haca la cual todos los esfuerzos deben estar encaminados. Fijar la misin de la empresa es, sin duda, el captulo ms difcil de la planeacin. Para ello hay varias razones. Inclusive la literatura avanzada brinda pocas indicaciones al significado de la razn de ser. En Estados Unidos, el pas clsico de la planeacin, solo el 30 % de las empresas que trabajan con planeacin establecen este punto de forma explcita. La razn de ser representa para la empresa l ms alto / ltimo objetivo sobre el cual se construye en todos sus pasos toda la planeacin. Una fijacin incorrecta de sete punto neurlgico, aunque sea slo parcial, tiene forzosamente que llevar a una planeacin incorrecta en sus fases siguientes. Los participantes de una unidad de planeacin deben estar completamente de acuerdo con la misin por ellos definida, para garantizar una total identificacin con la misma. Es extremadamente importante entender que aqu no se dista de una decisin futura, sino de una decisin actual para el futuro. Tcnica Todos los participantes de una unidad de planeacin reflexionan en un tipo de sesin de Tormenta de ideas qu ser el objetivo ms alto de la empresa o de su unidad. La experiencia demuestra que estas sesiones duran de tres a cinco horas, ya que cada participante tiene una idea muy personal del propsito y de la finalidad de la empresa. Debe sealarse explcitamente que no tiene nada que ver con las misiones ciertos enfoques como: utilidad, mayor participacin del mercado, investigacin, expansin, etc. Pueden ser medios (a veces estrategias) pero nunca la razn de ser. La misin puede tener nicamente contenidos como: independencia, seguridad, propsitos sociales y similares. Debe preguntarse por la finalidad de la empresa, por su objetivo principal y, a su vez, por su objetivo y finalidad en 2, 5, 10 o 20 aos. Se sugiere que la unidad se acerque a su razn de ser mediante los tres pasos que se sealan en el Cuadro 1. Como en las fases posteriores, todos los participantes de una unidad deben tener los mismos derechos de voz y voto. Esto vale sobre todo para el jefe jerrquico de la unidad, ya que la planeacin se convierte en su planeacin y no representa las ideas de sus colaboradores, si el primero no permite un estricto trabajo en equipo. Cuadro 1 3 2 1
Qu es lo que me gustara alcanzar?

Pensamiento ideal terico, poco realista, posible probable a largo plazo. Tericamente posible, muy exigente por los recursos y por las condiciones actuales.
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Qu es lo que podemos alcanzar? Qu tenemos que alcanzar?

Exigencia mnima, que tiene que garantizar la planeacin

Prioridad 3

Pregunta bsica Qu es lo que me gustara alcanzar?

Evaluacin Pensamiento ideal terico, poco realista, posible-probable a largo plazo. Tericamente posible, muy exigente por los recursos y por las condiciones actuales.

Qu es lo que podemos alcanzar?

Qu tenemos que alcanzar? Exigencia mnima, que tiene que garantizar la planeacin.

Pregunta 1: Cul es el propsito de la empresa? Para empezar, hay que aclarar el propsito fundamental de las actividades de la empresa. Hay que describir, sin dejar margen de equivocacin, el rea de accin y lo que se busca lograr con l. Exigencias de esta ndole encontrarn indudablemente resistencia por parte de los altos ejecutivos. Por lo regular, los tomadores de decisin opinan conocer el propsito de a empresa. Parece extrao, pero normalmente hay confusin acerca del verdadero propsito de la empresa, como nos ensea el siguiente ejemplo: La Gerencia de una empresa de transporte define el propsito como nuestro negocio es transporte. Aunque esta formulacin se refiere indudablemente a una actividad determinada, en este caso al transporte, su significado para la planeacin es virtualmente nulo. Falta una especificacin exacta. Sin ella, no se sabe haca qu finalidad se deben enfocar los recursos existentes. Resultan las siguientes preguntas: Qu tipo de transporte incluye la definicin? Se refiere esa definicin tambin al transporte areo o al transporte martimo o solamente al transporte terrestre, o a los tres? Cul es el alcance geogrfico? Se refiere la definicin nicamente al transporte nacional o abarca tambin al trfico internacional y, en fin, qu se va a transportar? Como se nota, hay un spectrum literalmente ilimitado y con ello se corre el riesgo de concentrarse en lo menos importante. Por otro lado, este ltimo ejemplo se refiere nicamente al propsito sin mencionar lo que se quiere lograr con ese propsito, es decir, sin mencionar a la misin. En otras palabras qu se pretende con el propsito? Como especialmente operativas se muestran aquellas misiones que determinan al propsito y campo de actividades, indicando a su vez lo que se pretende lograr con las mismas. En consecuencia, la misin tiene que abarcar tanto nociones acerca del producto y acerca del mercado, al definir a su vez la ltima finalidad.
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Pero simplemente preguntar por el propsito o la misin, no satisface completamente. La contestacin indica solamente de qu manera la organizacin entiende su misin en este mismo momento. Sin duda, una Planeacin Estratgica debe desprenderse de esta respuesta, pero an falta la contestacin a la pregunta: cmo se quiere definir la empresa en un futuro determinado? Pregunta 2: Cul sera el propsito o la misin de la empresa en el futuro? LA EXPERIENCIA MUESTRA QUE
DEFINICIN. LA DETERMINACIN DE LA MISIN ES EL PASO MS DIFICIL DE TODO EL PROCESO DE PLANEACIN ESTRATGICA.

LOS

GRUPOS INICIALMENTE DEDICAN LA

MAYOR PROPORCIN DEL TIEMPO DE LA ELABORACIN DEL PROCESO DE PLANEACIN A ESTA

TODO EL ESFUERZO DE LA ELABORACIN Y EJECUCIN DEL PROCESO DE PLANEACIN ES NULO, SI NO EST BIEN DEFINIDA LA MISIN. AL TRABAJAR CON UNA MISIN POCO ELABORADA, EN LOS DEMS CAPITULOS SE DERIVARN FORZOSAMENTE ESTRATEGIAS, TCTICAS Y PROYECTOS NO CONSISTENTES CON LAS ASPIRACIONES DE LA ORGANIZACIN. Hasta la mejor de las misiones y las ms exitosas, tarde o temprano sern obsoletas, por las condiciones cambiantes del medio ambiente. La mayora de los ejecutivos supone se modificar la misin al anticipar modificaciones en el medio ambiente. La experiencia muestra lo contrario. Por ms xito que ha tenido una misin en el pasado, menos dispuestos estn los directivos de ajustarla. La mayora de los ejecutivos ni siquiera siente la necesidad para un cambio, puesto que el xito pasado los hizo ciegos y poco sensibles para adaptaciones. Un buen ejemplo es Henry Ford I. Despus de haber tenido tanto xito con su innovacin de la lnea de ensamblaje y despus de haber vendido 20.000.000 de automviles del modelo T, se sinti muy seguro en el lugar N 1 de productores de coches. Perdi totalmente su anlisis crtico para las influencias externas. Pocos aos antes, Ford haba juzgado con mucho criterio el mercado y la tecnologa. Aos despus y despus de tanto xito perdi toda la sensibilidad para las influencias del medio. De repente, no fue capaz de darse cuenta de los deseos cambiantes de los compradores. Los productos General Motors virtualmente sacaron a los de Ford del mercado. Tomado por sorpresa fue igualmente IBM, ante la introduccin de las microcomputadoras, un segmento que conforme a la misin de IBM form parte del rea de accin de la empresa. Pero nunca se haba tomado en serio. Productos y, en fin de cuentas, tambin empresas, son sujetas a un ciclo de vida que consta de las fases: introduccin, crecimiento, madurez, saturacin y degeneracin. Por ms xito que pueda tener un producto o una empresa, algn da ese xito desaparecer. La pura pregunta: Cul es nuestro propsito?, puede entonces tener exclusivamente una validez temporal. Una empresa sobrevivir nada ms en aquellos casos cuando se pregunta desde el inicio acerca de la misin futura. Una organizacin tiene que estar dispuesta a abandonar productos e, inclusive, divisiones, a introducirse a nuevos mercados, a revisar su filosofa, es decir tiene que estar dispuesta a cambiar fundamentalmente. nicamente as se puede asegurar la continuidad de una organizacin. La base para un cambio de esta ndole tiene que radicar en la misin. Si ella prev la posibilidad de un cambio se puede esperar una flexibilidad requerida.
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ESTO

JUSTIFICA POR SU IMPORTANCIA PRIMORDIAL.

Si la alta gerencia toma en serio la funcin de la seguridad, se tiene que preparar continuamente para tendencias nuevas. Tiene que preguntar peridicamente por el desarrollo de los datos macroeconmicos. Tiene que intentar identificar cambios latentes en los deseos y expectativas de los consumidores o compradores. Innovaciones tecnolgicas deben tomarse en consideracin para el proceso de toma de decisiones con bastante anticipacin. Todo esto desemboca en una dinamizacin de la misin. En lugar de preguntar, simplemente, cul es hoy nuestra misin, la empresa debera preguntar, cul ser nuestra misin maana. Es importante entender que la segunda definicin no tiene nada que ver con planeacin a largo plazo. No se trata de planeacin futura y menos de decisiones que se toman hoy y ahora, para seguir existiendo en un futuro determinado. La segunda definicin abarca tambin a la primera. Al tratar la pregunta, cul ser nuestra empresa maana?, se inicia un proceso de cambio estructurado. A raz de una sensibilizacin acerca de los cambios del medio ambiente esperado, la empresa se puede acercar a una misin enfocada haca el futuro en tres pasos: Paso 1: Cul podra ser el propsito o la misin? Este tipo de pregunta casi tiene un valor especulativo. Los tomadores de decisiones se preguntan por reas de accin tericamente posibles en un futuro y no totalmente definidas. Por ejemplo, cules son los mercados y los productos que se podran eventualmente tomar en consideracin? Sera preferible diversificar o concentrarse? Lo que parece como un juego con pensamientos en ese momento poco realista, representa, en verdad, el grado ms elevado de planeacin a nivel de alta gerencia. Es el intento de obtener una proyeccin de la empresa para un futuro no determinado. Se trata de romper y de ampliar el marco limitativo de la operacin actual. Por lo pronto, no importa si los participantes en esas sesiones tipo tormenta de ideas generan ideas aparentemente irrealistas. Importa nicamente el hecho de buscar nuevos conceptos y no quedarse preso por las limitaciones de la operacin diaria. Paso 2: Cul debera ser la misin o el propsito? Esta segunda pregunta se entiende como una concretizacin de los conceptos previamente mencionados. De las ideas tericamente posibles se filtran las factibles. La primera etapa mencionada (paso 1), no es sujeto de una planeacin detallada. Se trata de una etapa de bsqueda por nuevas ideas. En cambio, la segunda etapa es la bsqueda por la autodeterminacin futura de la empresa. Cmo se debera ver la empresa en un futuro determinado? La pregunta: Cul debera ser la misin y el propsito? Y la contestacin a esta pregunta, resulta obviamente en una planeacin concreta. Aqu se define cmo se ver la organizacin en el futuro y la planeacin subsecuente describe el camino para cumplir con esta misin. Paso 3: Cul es nuestra misin o propsito? Esta ltima pregunta se refiere indudablemente al presente. Como se mencionaba ms arriba, una empresa no se debe limitar simplemente a esta pregunta, puesto que no permite un anlisis profundo del futuro. Es por esto que en la prctica se encuentran normalmente mezclas o combinaciones del tipo de pregunta como lo vimos en la segunda y tercera etapa. Esto tiene como ventaja que se determina hoy el desarrollo futuro y deseado de la empresa.
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2. DETERMINACIN DE LAS ESTRATEGIAS Para lograr la misin se tienen que fijar las estrategias. Ellas son los grandes caminos en cuanto a mercados, productos, productividad, rentabilidad, administracin/ organizacin, tecnologa, especficos por unidad de planeacin, cuyo logro combinado asegura a su vez el logro de la misin. La suma de las estrategias en valor es igual a la misin. Las estrategias son el primer nivel de concretizacin de la misin: contestan a la pregunta: Cmo hacer operativa la misin?. Ciertas estrategias pueden ser ms importantes que otras, sin embargo hay que llevar a cabo todas las estrategias para lograr la misin plenamente. En la mayora de los sistemas de planeacin no se cuantifican las estrategias, lo cual las convierte en simples recomendaciones de carcter poco obligatorio. Se simplifica la planeacin y se obtienen mejores resultados si se valoran las estrategias, esto es, si se renen los objetivos puros con estrategias puras. La cuantificacin se refiere a dinero, unidades, regiones geogrficas, tiempo y porcentajes. Tcnica Las estrategias se pueden formular por medio de dos tcnicas diametralmente

O A B C D

MISIN ESTRATEGIAS

opuestas: 1. Definicin a posteriori Al usar esta tcnica, la unidad analiza primeramente todos los posibles factores de influencia externa e interna que, eventualmente, pueden repercutir en la empresa. Slo despus se fijan las estrategias, o sea, una vez consciente de las influencias. Esta tcnica se puede definir como una adaptacin estratgica a los factores de influencia. El uso de esta tcnica se prefiere primordialmente en organizaciones con deseos de seguridad, muy marcados igual como en empresas conservadoras y en vas de consolidacin. En la mayora de los casos el contenido de esas estrategias no puede considerarse como ambicioso. 2. Definicin a priori Al usar esta tcnica se fijan las estrategias inmediatamente despus de haber formulado la misin, es decir, antes de tener una visin clara de los factores de
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influencia. Las estrategias se determinan entonces en un mbito de ignorancia. La preferencia para esta tcnica se encuentra en las empresas jvenes, agresivas y en vas de crecimiento. Se trata normalmente de estas estrategias sumamente ambiciosas. As toda la planeacin se vuelve ambiciosa y exigente. A pesar del aparente riesgo, siempre que las empresas emplean a esta ltima tcnica demuestran un grado de logro mucho ms elevado en cuanto a sus objetivos riesgosos. La verdad es que dicho riesgo se elimina por las tres etapas de consolidacin de los contenidos de la planeacin. Cuntas estrategias se requieren? Es obvio que hay que formular por lo menos dos estrategias. No es tan obvio que no haya que formular ms que cuatro estrategias para un lapso determinado de planeacin. Aquel que defina ms de cuatro estrategias, no tiene ninguna. Una unidad simplemente no puede concentrarse en siete o doce estrategias, pero s en tres o cuatro. No importa cuntas estrategias se proponga tentativamente en la fase de discusin, pero s es importante que se queden despus de priorizarlas, las ms importantes para respaldar la misin. La limitacin del nmero de estrategias se exige para fomentar la concentracin en lo esencial. Una vez terminado el periodo de planeacin, se pueden incluir nuevas estrategias o eliminar o modificar las anteriores. Como nos ensea el cuadro anterior, las estrategias tienen tamaos diferentes. Con esto se quiere indicar que las estrategias no son de igual importancia. Cada una tiene su peso especfico. Segn el grfico, la estrategia D es la ms importante y siguen las estrategias A, B y C. Para el logro del objetivo se requiere el cumplimiento de todas las estrategias. Es decir, hay independencia entre las estrategias, puesto que la suma de las mismas es igual a la misin. Las reas para las cuales con ms frecuencia hay que formular estrategias, son las siguientes: - Productos/ servicios - Mercados, cliente - Competencia - Productividad, produccin - Administracin, organizacin - Tecnologa, innovacin - Especficos por unidad de planeacin No todas las unidades de planeacin pueden formular estrategias para cada uno de los renglones mencionados. Hay que formular estrategias nicamente para los puntos que forman parte de la actividad de la unidad de planeacin particular y sobre los cuales tiene control. Conviene reiterar que el nmero de estrategias para un determinado perodo de planeacin debe ser lo ms reducido posible, concentrarse en unas pocas estrategias prioritarias, produce mejores resultados que tratar de llevar a cabo un gran nmero de estrategias al mismo tiempo.
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No hay que olvidar examinar cada estrategia cuantificada en cuanto a su consistencia con respecto a los objetivos, las directrices, polticas y misin del nivel superior a la unidad en planeacin y con la propia misin de la misma.

3. DETERMINACIN DE LAS TCTICAS Acabamos de definir las estrategias como grandes caminos para concretizar la razn de ser. De la misma manera, podemos definir las tcticas como pequeos caminos para concretizar las estrategias. Cada estrategia se tiene que dividir en una serie de tcticas. La tctica contesta a la pregunta: Cmo se puede respaldar a la estrategia correspondiente?. Igual que a las estrategias es indispensable cuantificar a las tcticas. La suma de un paquete de tcticas debe sumar igual a las estrategias correspondientes. La suma de todas las tcticas debe ser igual a la suma de todas las estrategias plasmadas en la planeacin. Las tcticas son actividades encaminadas al logro de las estrategias cuantificadas. Las tcticas resultan del anlisis del medio ambiente (oportunidades y problemas) y de las capacidades (fuerzas y debilidades). Tcnica Vamos a preguntarnos ahora de qu manera se pueden definir las tcticas. Para esto se requiere del anlisis de los factores de influencia. 0
A A1 A2 A3 B1 B B2 C1 C C2 D1 D D2 D3 MISIN ESTRATEGIAS TCTICAS

I. Anlisis del medio ambiente Con base en las estrategias ya determinadas, la unidad se pregunta por los factores externos que tienden a obstaculizar o ayudar el buen logro de las estrategias. Se recomienda empezar con la estructuracin de un marco de conceptos del medio ambiente, como el siguiente, por ejemplo: - Mercado actual y comportamiento de la competencia. - Mercado complementario y de sustitucin - Mercado de abastecimiento - Factores econmicos
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- Factores laborales - Factores ecolgicos - Factores polticos - Factores sociales - Factores financieros y fiscales - Factores tecnolgicos Se entiende por s mismo que los conceptos de una lista como la anterior dependen de las particularidades especficas de cada organizacin. 1. Todos los factores tienen dos caractersticas en comn. Los factores del medio ambiente influyen en la empresa sin que la empresa pueda influir en los factores del medio. Es decir, los factores no son controlables por parte de la organizacin. Ella puede nicamente reaccionar. 2. Los factores pueden tener una influencia positiva o negativa. Cuando se espera un impacto positivo se habla de oportunidades. Cuando se espera un impacto negativo se habla de problemas. Despus de haber detectado todos los factores de influencia para un perodo determinado de planeacin, hay que cuantificar los mismos para poder juzgar objetivamente su efecto. Esto lleva, entre otras, a un tipo de depuracin de la lista, puesto que se deberan contemplar nicamente por razones de simplificacin y concentracin los factores realmente importantes. Los factores de influencia junto con sus efectos se pasan a las listas de Problemas y Oportunidades (ver formatos). Ahora podemos formular las tcticas correspondientes, teniendo en mente otra vez las estrategias. Si se trata de un problema, la tctica contesta a la pregunta: Cmo podemos disminuir o eliminar el efecto del problema?. Si se trata de una oportunidad, la tctica contesta a la pregunta: Cmo podemos aprovechar el efecto de la oportunidad?.

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II. Anlisis de capacidades En cierta medida, las capacidades representan el contrario de los factores del medio OPORTUNIDAD LA
SUS OPORTUNIDAD OBJETIVOS Y SE GENERA DE SI UN FACTOR POSITIVO DEL MEDIO LA AMBIENTE, LO QUE AYUDA A LA UNIDAD DE PLANEACIN EN EL LOGRO DE ESTRATEGIA, APROVECHA ADECUADAMENTE OPORTUNIDAD.

PROBLEMA EL PROBLEMA SE GENERA DE UN FACTOR NEGATIVO DEL MEDIO AMBIENTE IMPIDE O DIFICULTA EL LOGRO DE LOS OBJETIVOS Y ESTRATEGIAS.
E

EL CONTROL QUE TIENE LA UNIDAD DE PLANEACIN SOBRE EL PROBLEMA ES PARCIAL O NULA. ambiente, puesto que son factores internos de la empresa y, por consecuencia, bajo control de la misma. Las capacidades pueden tener una influencia positiva en cuanto al FUERZA UNA FUERZA ES UNA CARACTERSTICA POSITIVA Y PROPIA DE LA UNIDAD DE PLANEACIN. SOBRE LA FUERZA SE TIENE CONTROL COMPLETO. CON RESPECTO A LA ADMINISTRACIN POR OBJETIVOS Y A LAS ESTRATEGIAS, UNA FUERZA AYUDA EN EL LOGRO DE LOS MISMOS. DEBILIDAD UNA DEBILIDAD ES UNA CARACTERSTICA NEGATIVA Y PROPIA DE LA UNIDAD DE PLANEACIN. SOBRE LA DEBILIDAD SE TIENE CONTROL COMPLETO. CON RESPECTO A LA ADMINISTRACIN POR OBJETIVOS Y A LAS ESTRATEGIAS, UNA DEBILIDAD IMPIDE O DIFICULTA EL LOGRO DE LOS MISMOS.

logro de las estrategias (fuerzas) o una influencia negativa (debilidades). En primer lugar, hay que elaborar nuevamente una lista tanto de las debilidades como de las fuerzas, con el fin de llegar a la definicin de las tcticas. Las tcticas contestan ahora a la pregunta: Cmo podemos mantener o incrementar una fuerza y cmo podemos disminuir o eliminar una debilidad?. Esto se hace nuevamente pensando en lo que exige el contenido de las estrategias. Cada factor -problema, oportunidad, debilidad o fuerza- causan por lo menos una, pero normalmente varias tcticas. FORMATOS DE PLANEACIN (Medio ambiente y capacidades)
90

INFORMACIN DE PLANEACIN 1985-1987 Plan:________ CARACTERSTICAS Y SUPUESTOS DEL FACTOR

PLANTA: Aguascalientes rea: ---GERENCIA: General Influencia Pos. Depto: ----

FACTORES DEL MEDIO AMBIENTE Problema Oportunidad

Neg.

Afecta Estrategia

EFECTOS El producto de los competidores puede llegar a disminuir la participacin de nuestro producto A en un 5% en los primeros 12 meses despus de su introduccin Etc... etc...

P23

Los competidores X e Y introducirn en 15 meses un producto nuevo que tiende a sustituir nuestro producto A.

Etc...

O
INFORMACIN DE PLANEACINA 1985-1987 Plan:_________ Prioridad A1 PLANTA: Aguascalientes rea:-B GERENCIA: General Depto:-Afecta B2 Estrategia ANLISIS DE C CAPACIDADES: PROBLEMAS Tctica para C1 o eliminarlo C2 disminuirlo N. D1 Proyecto

A2PROBLEMA A3 A A P22 A A A B

B1

D2 D 21 D 22

A 11

B 12

B 21
B

B 22

El nuevo sustitucin 12 21 producto 22 de 31 32 de los 11 competidores X e Y puede llegar a disminuir la participacin de nuestro producto A en un 5% en los primeros 12 meses despus de su introduccin. P24

Lanzar en 12 meses el producto al mercado. 11 C 12 21

D 11

D 12

4.10.26 Etc...

INFORMACIN DE PLANEACIN 1985-1987 Plan:___________ Prioridad PROBLEMA

PLANTA: Aguascalientes rea: _ GERENCIA: General Depto:_


Afecta Estrategia

ANLISIS DE CAPACIDADES: PROBLEMAS


N. Proyecto

Tctica para disminuirlo o eliminarlo Implantar un sistema de mantenimiento preventivo hasta finales de octubre de 19...

En los ltimos 4 meses se registr un descuento de 12% de la eficiencia de la planta por fallas mecnicas.

11

B, C
Etc...

ESTRATEGIAS

MISIN

91

O A A1 A 11 A 12 A 21 A2 A 22 A 31 A3 A 32 B 11 B1 B 12 B 21 B B2 B 22 C1 C 11 C 12 C C2 C 21 D 11 D1 D 12 D 21 D2 D 22 D 23 D 31 D

4. DETERMINACIN DE PROYECTOS Y PASOS En la prxima fase de concretizacin, las tcticas son transformadas en proyectos. Los proyectos son un conjunto de actividades encaminadas a la realizacin de una o ms tcticas. Las tcticas sirven como nexo con los proyectos, lo que significa que los proyectos son una etapa ms en la labor de concretizacin de la razn de ser. Por consecuencia, la pregunta es ahora: Cmo podemos operacionalizar las tcticas?. La contestacin son los contenidos de los proyectos. De esta manera se logra una armonizacin entre proyectos y estrategias (y la misin) va tcticas, o sea, se combina la planeacin estratgica con la planeacin operativa. Tcnica Cada tctica requiere por lo menos uno, pero normalmente varios proyectos. La cuantificacin de las mismas tiene nuevamente como propsito el poder sumarlas. La suma aritmtica de los proyectos debe estar igual a la suma de las tcticas. En primera instancia, se determinan los nombres de los proyectos que respaldan las tcticas. Despus cada responsable de un proyecto desglosa los pasos del mismo. Aqu terminan las fases de determinacin de la planeacin. Todo tipo de anlisis que hemos visto hasta ahora -capacidades, medio ambiente, tcticas y proyectos- tienen un solo propsito: traducir la planeacin estratgica en pasos operacionales. La nocin Planeacin Estratgica se presta como confusin de que la empresa trabaje sobre estrategias. Esto es una idea tanto equivocada como peligrosa. Nunca se trabaja sobre estrategias, sino exclusivamente sobre los pasos. Las estrategias son modelos abstractos. No se pueden ejecutar directamente, sino por medio de la ejecucin de los pasos: 1. Con la terminacin de un paso se realiza una parte de un proyecto. 2. Esta parte cumple, por consecuencia, indirectamente con algunas de las exigencias de la tctica correspondiente. 3. El logro parcial de una tctica contribuye a su vez al cumplimiento limitado de una estrategia. 4. Al llevar a cabo parcialmente una estrategia, se cumple con una fraccin de las exigencias plasmadas en la razn de ser.
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Lo ltimo nos ensea nuevamente la vinculacin entre planeacin estrategia y operativa que brinda este sistema. Por otra parte, dicha vinculacin hace resaltar que la falta de cumplimiento u omisin de un paso, un proyecto o tctica conducir inevitablemente a una falta de cumplimiento completa de la razn de ser. Tambin aqu podemos observar las dos fases principales de la planeacin. Se trata de la sub y sobreplaneacin. Ambas tienen que detectarse y corregirse en la fase de la terminacin de los contenidos de la planeacin. El Cuadro 2 nos ensea esquemticamente que no se respalda a la misin por estrategia y (naturalmente tampoco por tcticas y proyectos) suficientes. Se entiende por s mismo que as nunca se puede lograr la razn de ser.

Cuadro 2 Subplaneacin

O B B1 B 11 B 12 B 21 B2 B 22 C1 C 11 C 12 C C2 C 21 D 11 D1 D 12 D 21

D2 D 22

FORMATO DE PLANEACIN (Proyectos)


Informacin de Planeacin Plan 1985-1987
Planta: Gerencia: rea: Depto: Aguascalientes General -

Proyectos

Grado de Avance Trimestral Fechas% de INVERSIN/ GASTO

DESCRIPCIN Y PASOS DEL PROYECTO

Responsable

Presupuesto
Inver. o Gasto Ahorro

Real Trmino1 4 3 2
Inver. o Gasto Ahorro Presu. Real
PR P R R

Inicio o

22 Investigar la aceptacin del producto C por Determinar la publicidad para el mercado parte de los consumidores en un mercado piloto. 1 piloto. Determinar el mercado piloto.

J.R.L. H.B.L. A.F.N.

2.000

2.452

93

243

212

1/2/ 1/1/ 100 85 30 25 80 70 60 31/12/ 25/9 15/1 85 100 / 1/1/ 85100 85 15/1/1 15/2 85

La falta de respaldo puede haber tenido dos causas: 1. Planeacin incompleta. Los miembros de la unidad no pensaron en suficientes estrategias para concretar una misin. Este caso se da frecuentemente cuando no se cuantifica la planeacin, o sea, cuando no se puede calcular con exactitud si la planeacin est completa. 2. Misin exagerada. Probablemente la planeacin est completa, pero se determin una misin exagerada. Para no frustrar a los integrantes hay que bajar el contenido de la razn de ser a un nivel alcanzable. Cuadro 3 Sobreplaneacin

O A A1 A 11 A 12 A 21 A2 A 22 A 31 A3 A 32 B 11 B1 B 12 B 21 B B2 B 22 C1 C 11 C 12 C C2 C 21 D 11 D1 D 12 D 21 D2 D 22 D 23 D 31 D

Segn el Cuadro 3, se plane ms que lo necesario. Tambin aqu se pueden detectar dos causas: 1. Objetivos poco exigentes. El proyecto que sale del marco de la planeacin muestra la existencia de capacidad no aprovechada. Tcticas, estrategias y la misin pueden ser ampliadas por el contenido del proyecto. 2. Desviacin de la planeacin. Tambin se puede ver como una planeacin completa, en la cual alguna parte no tiene nada que ver con la razn de ser. En la mayora de los casos se trata de trabajos totalmente intiles. PLANEACIN DE ALTERNATIVAS Toda la planeacin est basada en supuestos cuya realizacin se espera en el futuro. En ltima instancia, se puede ver la misin como un supuesto acontecimiento futuro. Esto significa que el logro de cualquier objetivo est sujeto a un cierto grado de incertidumbre. Sin este fenmeno no necesitaramos la ayuda de la planeacin, puesto que se podra alcanzar cualquier objetivo. Ya sabemos que la incertidumbre no se puede eliminar totalmente. Sin embargo, hay dos tcnicas que permiten reducirla.
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En la medida en que se est mejorando el levantamiento de informacin y la interpretacin de la misma, se puede bajar el grado de incertidumbre. Se puede lograr el objetivo con mayor probabilidad, siempre y cuando se prevea en la planeacin, antes de la implantacin, una serie de caminos alternos. En primera instancia, se elabora una planeacin bsica (tronco bsico). Se de planeacin puesto panorama fundamental representa lo ms probable para el lapso planeado. Los caminos alternativos por Ej.: (A, B o C, etc.) no se deben considerar como otras planeaciones completas. Se distinguen del tronco bsico exclusivamente por la expectativa ante variaciones posibles de los parmetros y caminos incluidos en la planeacin bsica. Se lleg por ejemplo a la conclusin que con la planeacin bsica se podr vender un 17% ms del producto B, siempre y cuando el PIB crezca un 2,5% en los prximos 12 meses. Por un lado, la unidad est consciente que el crecimiento de 2,5% no se debe considerar como algo totalmente seguro. Por otro lado, la unidad insiste en la misin ya determinada. Se preguntan entonces, todava durante la elaboracin de la planeacin, cmo impactara un crecimiento del PIB de 2% o de 3% o de 1,5% en cuanto a la venta del producto B. Tambin preguntan por los caminos alternos que se deberan tomar en consideracin. En la mayora de los casos dichas alternativas no son ms que una modificacin o agregacin de tcticas y proyectos. Se recurre a estos ltimos conforme a los datos reales, obtenidos durante el ejercicio planeado, o sea, cuando la empresa est confrontada con una realidad distinta a la planeada en el tronco bsico. Los elementos de la planeacin alternativa se pueden definir entonces como auxiliares de la planeacin que se necesitan cuando el logro del objetivo est en peligro por situaciones ignoradas en la planeacin bsica.

habla bsica, que el

Grfico 2 Estructura esquemtica de la planeacin de alternativas

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LAS UNIDADES DE PLANEACIN Al consultar la literatura acerca de los responsables de la planeacin, se obtiene casi cualquier contestacin tericamente posible. Una serie de autores considera la planeacin como responsabilidad primordial de los ejecutivos ms altos. Esto, sin duda, hace pensar que se planea a nivel de la alta gerencia, mientras que otros niveles jerrquicos -sobre todo los operativos- quedan excluidos. Otros autores ubican la responsabilidad para la planeacin en un ejecutivo especialista, y tambin se mencionan planeaciones gemelas y comisiones especficas. A su vez, otros autores proponen consultores y asesores externos, mientras que un ltimo grupo asigna la responsabilidad de la planeacin a todos los integrantes de una organizacin. Una asignacin unilateral revela un malentendido bsico de la naturaleza y del propsito de la planeacin estratgica. La separacin por reas funcionales conduce a la conclusin equivocada en la cual unos planean mientras que otros ejecutan. La planeacin caracteriza una manera de pensar y es, desde el punto de vista de sus elementos filosficos, ms bien una pregunta del estilo de liderazgo y, finalmente, de la cultura organizacional de una empresa. De esta manera, la responsabilidad para la planeacin recae en cada uno de los integrantes de una empresa o, dicho en trminos abstractos, en la empresa en su totalidad. Sin embargo, los ejecutivos consideran el proceso de planeacin y la toma de decisiones en todos los niveles jerrquicos como infactible. Segn sus opiniones, los ejecutivos ms altos de una organizacin deciden lo que se tiene que ejecutar en los niveles inferiores. Casi toda la literatura se basa en una relacin triangular, es decir, planeacin, ejecucin y control. Pero esas son simplemente etapas cronolgicas. Los problemas se crean cuando, para cada una de estas etapas, se asigna un crculo de personas especficas. De ninguna manera se encuentra en la prctica que uno ejecuta lo que el otro haba planeado, siendo los dos supervisados por un tercero que se encarga del control. Planeacin, ejecucin y control son funciones que se combinan en la gran mayora de los casos en una sola persona o en una sola unidad de planeacin. Aquel que planea normalmente tambin ejecuta y se autocontrola. Se entiende, sin embargo, que algunas personas se dedican ms intensamente a la planeacin que otras. Por ms alta que est ubicada una persona o una unidad en la jerarqua, ms trabajar en conceptos como la planeacin. En niveles jerrquicos bajos domina la operacin y la ejecucin, pero de ninguna manera se puede hablar de una ausencia de planeacin. Por otro lado, es obvio que el contenido estratgico de las decisiones decrece en la medida en que bajamos en los niveles jerrquicos. Estratos bajos se concentran ms bien en la planeacin operativa (ver Grfico 3). Independiente de la profundidad que una empresa particular quiere dar a su planeacin estratgica, se tienen que respetar algunas reglas, con el fin de obtener una planeacin sin contradicciones en los diferentes niveles jerrquicos.

Grfico 3
OPERACIN (Ejecucin) 96

CONCEPTO (Planeacin)

Nivel jerrquico Alto Bajo

Por unidades de Planeacin se entienden grupos cuyos integrantes: - Se encuentran en una relacin jerrquica directa (jefe y colaboradores), y que - Se unen por un rea de responsabilidad comn (por ejemplo, un Departamento). El ejemplo ms sencillo es el siguiente organigrama (ver Grfico 4). Una determinacin armnica de los objetivos y la formulacin de estrategias se obtiene nicamente si los integrantes: - Disponen de la informacin necesaria de las dems reas funcionales de la misma unidad, y - Pueden participar en el proceso de toma de decisiones, de todos los integrantes de la misma unidad. De esta manera, el potencial de argumentacin se incrementa para todos los participantes. Pero, a su vez, se tiene que entender que los objetivos, los resultados y la responsabilidad implcita no pueden caer en una persona individual, sino ms bien se refieren al grupo en su totalidad. Si se desea llevar la planeacin a los niveles jerrquicos ms bajos, se debera respetar el siguiente mecanismo, para armonizar los objetivos (ver Grfico 5). En este esquema se puede observar que cada uno de los integrantes pertenecen a dos unidades de Planeacin. De esa manera, cada persona funge como eslabn entre dos unidades de Planeacin. La consolidacin entre los diferentes niveles jerrquicos se puede efectuar en tres fases: Fase I: Planeacin de arriba hacia abajo (plan bsico). El nivel de planeacin ms alto en la jerarqua define en un primer intento la planeacin bsica para un determinado plazo. Se determina una estructura completa de planeacin referente a la misin, estrategias, las tcticas, los proyectos y los pasos: en otras palabras, el nivel ms alto determina una planeacin completa para su rea de responsabilidad. El primer intento refleja los deseos, expectativas y necesidades de la misma unidad. La unidad ms alta revela aqu hacia dnde quiere llevar en un futuro determinado su rea de responsabilidad.
97

Falta todava la concretizacin por parte de los niveles posteriores. Pueden ellos acoplarse a las exigencias del nivel ms alto o se requiere de correcciones? Una unidad en un nivel elevado nunca puede estimar la factibilidad de sus objetivos hasta el ltimo detalle. Por consecuencia, se deben invitar a los niveles inferiores a corregir los objetivos de los niveles ms altos. La planeacin tentativa pasa de un nivel alto al siguiente nivel ms bajo, con el fin de concretizarla. Como eslabn, sirve aquel que pertenece a dos unidades de planeacin. Los niveles ms bajos no agotan sus actividades en la crtica referente a la planeacin del nivel ms alto. Cada nivel -ms bien cada unidad de planeacinelabora a raz de la planeacin del nivel prximo ms alto su propia estructura de planeacin para su propia rea de responsabilidad. Resultan as tres efectos importantes: - Cada nivel concretiza y corrige los contenidos del nivel prximo ms alto. - Se establece una jerarqua de planeacin. - Se armoniza la planeacin estratgica con la operativa. Grfico 4
Gerencia General

Finanzas

Recursos Humanos

Mercadotecnia

Produccin

Fase II: Planeacin de abajo haca arriba (planes detallados). Una vez llegada la planeacin al nivel ms bajo deseado, la empresa dispone de planes detallados provisionales. Los objetivos corporativos se han dividido en subobjetivos por reas, objetivos parciales y objetivos individuales. En esa segunda etapa los planes detallados y concretos se agregan al nivel prximo ms alto. La suma de los planes individuales que resultaron de una unidad de Planeacin, debe ser conceptualmente y en valores igual al plan global de la misma unidad (sumabilidad vertical). De la misma manera, la suma de los planes individuales de todo un nivel jerrquico (sumabilidad horizontal) es igual a la suma de los planes individuales del nivel prximo ms alto. La unidad de planeacin ms alta representa as el nivel ms alto de agregacin. El contenido de su planeacin en un sentido conceptual y valorizado, debe ser lgicamente idntico con la suma de todos los planes del nivel jerrquicamente ms bajo. El flujo de informacin de abajo hacia arriba a raz de la previa planeacin tentativa de arriba hacia abajo tiene como propsito el concretizar, criticar y corregir.
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Fase III: Planeacin de arriba haca abajo (Planeacin definitiva). La suma de los planes individuales todava no representa el plan definitivo. La fase III describe por lo pronto nicamente las ideas de las unidades de Planeacin subsecuente con respecto al plan bsico de la Fase I. Ahora depende del nivel ms alto comparar los resultados de la Fase II con las ideas originales del Plan Bsico. Posteriormente, el nivel ms alto determina la planeacin definitiva. Esta es de carcter obligatorio para el lapso de planeacin. Despus de la determinacin de los contenidos obligatorios de planeacin por parte del nivel jerrquico ms alto, las unidades subsecuentes redefinen su propia planeacin de manera similar como en la Fase I. Sin embargo, ahora la planeacin del nivel ms alto se tiene que considerar como un estndar o una poltica definitiva. Grfico 5 Unidades de Planeacin.

1 2 3

Divisin

Planta

Planta

Planta

Planta

El Ejecutivo de planeacin. Como se indic ms arriba, sera contradictorio hablar de un responsable para La planeacin toca a todos. Pero no se puede ignorar Ger. Ger.la planeacin. Ger. Ger. que a pesar de la conjugacin mencionada entre conceptos y operacin (como en el primer cuadro) tiende a predominar la operacin concreta. Es perfectamente normal que una persona dedique la mayora de su tiempo disponible a la operacin y no a la rea rea rea rea planeacin. Una manera de contrarrestar esta tendencia consiste en asignar la planeacin a una o ms personas, dependiendo del tamao y del tipo de la empresa. Es de importancia central entender que el jefe de planeacin no puede ser a su vez el responsable para los contenidos de la misma. Como vimos, los contenidos se elaboran por parte de una unidad de planeacin: es decir, los contenidos caen en manos de aquellos que posteriormente tienen la responsabilidad para la ejecucin. En el momento en que el jefe de planeacin se encarga de los conceptos y tambin de los contenidos, se
99
Dep. Dep. Dep. Dep. Dep.

trata de su planeacin, pero no se trata ya de la planeacin de una unidad determinada. De esa manera el fracaso sera programado, por no decir planeado. Por lo regular, un ejecutivo de planeacin ocupa un puesto de staff . Con esto se quiere sealar su disposicin de servicio para todas las reas funcionales de una empresa. Por eso todava no es garanta para una planeacin exitosa. Todava no se sabe cmo reacciona la lnea frente a un ejecutivo de planeacin. La lnea puede percibir el trabajo del Ejecutivo de Planeacin como interesante, es decir, ms bien informativo sin considerarla importante para el proceso de toma de decisin. El staff de planeacin se puede considerar simplemente como informativo y discreto sin insistir en su participacin en el proceso de toma de decisiones (ver Grfico 6). Grfico 6
Dir ecti vo

Analtico

Relacin Staff-lnea

Se entiende por s mismo que Interesante en ese cuadro exclusivamente el caso 2.2 desemboca Importante en una complementariedad mutua entre lnea y staff y nicamente de esa manera se obtienen resultados ptimos de planeacin. En el caso 1.1 la planeacin tiene solamente 1.1. 1.2. un efecto ptico generando costos, sin que se den resultados concretos. Ms grave opinin paratodava la toma son los casos 1.2 y 2.1. Aqu se despiertan falsas expectativas de de decisiones la uno u otro de losde integrantes. Las actitudes diferentes causarn sin duda conflicto. El marco de este trabajo no permite analizar a fondo las razones que limitan el pleno desarrollo de las funciones y trabajos del staff. Pero se tiene que mencionar por lo menos un factor limitante por parte del staff : el jefe de planeacin debera caracterizarse por sus habilidades analticas y directivas. Sin embargo, en la prctica se encuentran ms bien jefes de planeacin con caractersticas analticas sobresalientes. Obviamente no es casualidad. La lnea espera del jefe de planeacin informacin fundamentada y esto normalmente es todo. Si no se exigen tambin poder de convencimiento y habilidades directivas no se puede hablar de una relacin ideal. Parece que las empresas no han entendido que siempre se debera decidir por un ejecutivo de planeacin con habilidades tanto analticas como directivas (ver Grfico 7). Grfico 7
4.1 4.4 10 lnea como 2.1. 2.2. El Staff considera su

Indisp ensabl e

Inf or mat ivo


La lnea considera la opinin del staff para la toma de decisiones como

1.1

1.4

Con habilidades puramente directivas por parte del jefe de planeacin, los contenidos careceran de la profundidad analtica. Por otro lado, si sobresalen las habilidades analticas, en todo caso faltara el poder de convencimiento y la capacidad directiva. Gerentes exitosos de Planeacin normalmente combinan esas dos habilidades de una manera sana. Se puede resumir que por lo menos en organizaciones estructuradas y maduras, la planeacin forma parte de la responsabilidad de todos conforme a sus reas de trabajo. Pero hay que distinguir entre conceptos y contenidos. Si bien se dispone de un ejecutivo de planeacin, l se debe encargar de los conceptos, de la estructura y de la preparacin. Pero los contenidos caen en manos de los ejecutivos. Esto nos indica, adems, que los resultados obtenidos por la planeacin invariablemente son atribuibles tanto a la lnea como al staff , es decir, tanto al ejecutivo de operacin como al planeador.

IMPLANTACIN, CONTROL Y SEGUIMIENTO Si se lleva a cabo el paso de un proyecto, se cumple con una parte del proyecto correspondiente. Con el logro de una parte de un proyecto, se cumple con los requerimientos de la tctica, estrategia y de la misin parcial e indirectamente. Por el hecho de que un proyecto y sus pasos normalmente contribuyen a varias tcticas y estrategias, el logro de un solo paso tiene como consecuencia un efecto multiplicador. En un sentido positivo se puede decir que el logro de un paso provoca el logro parcial de varios elementos anteriores. En un sentido negativo, el Grfico muestra que la omisin de un solo paso repercute en forma exponencial en el logro sub-ptimo de los elementos anteriores.

O A A1 A2 A3 B1 B B2 C1 C C2 D1
10

D2

A 11

A 12

A 21

A 22

A 32

B 11

B 12

B 21

B 22

C 11

C 12

C 21

D 11

D 12

D 21

D 22

D 23

D 31

O A A1 A 11 A 12 A 21 A2 A 22 A3 A 32 B 11 B1 B 12 B 21 B B2 B 22 C1 C 11 C 12 C C2 C 21 D 11 D1 D 12 D 21 D2 D 22 D 23 D 31 D

CONTROL El ciclo horizontal de planeacin termina con el control. Muchos sistemas de planeacin fracasan por interpretar errneamente la funcin del control. No se trata de contabilizar y registrar datos reales. El control es el primer paso para la nueva planeacin o por lo menos el medio de la correccin de la planeacin a travs de la retroalimentacin. En lugar de sobrevaluar la pregunta: Qu pas?, se debera preguntar: Qu vamos a hacer ahora?. No importa si los conceptos mencionados en el rengln ndice se refieren a estrategias, tcticas y proyectos. Pero s se recomienda analizar cada concepto cuantificado peridicamente (aqu, segn el formato siguiente, trimestralmente). No hay que olvidar que la determinacin de los incentivos se desprende tambin de la hoja de control. Otra funcin de control -ciertamente no la menos importante- es marcar la pauta en cuanto a las decisiones de cambio a favor de algunos de los caminos previstos en la planeacin de alternativas. Sobra decir que la hoja sugerida en el formato cumple apenas con los requerimientos mnimos. Para el control de los proyectos y de los objetivos trazados, cada unidad de planeacin se rene, por ejemplo, mensualmente para revisar el avance. Trimestralmente se enva al nivel superior el estado de los proyectos y objetivos para su conocimiento y revisin, de esta manera el nivel superior se entera y evala en qu medida se han logrado sus directrices y los objetivos de la unidad de planeacin. La informacin que se genera de las revisiones peridicas proporciona los datos suficientes para conocer la actuacin de la unidad de planeacin. Sin embargo, es indispensable conocer tambin la actuacin de otras reas que puedan afectar la ejecucin de los proyectos y el logro de los objetivos.
10

A travs de estas revisiones peridicas se averigua si la informacin de los primeros pasos del proceso de planeacin y los objetivos siguen siendo vlidos, o si requieren modificaciones.

MISIN
ESTRATEGIAS

TCTICAS PROYECTOS PASOS

ADMINISTRACIN POR OBJETIVOS VERSUS PLANEACIN ESTRATGICA Desde la concepcin de la Administracin por Objetivos (APO) por Peter Drucker en los aos 50, ha prevalecido una curiosa competencia con los sistemas de Planeacin Estratgica. FORMATO DE UNA HOJA DE CONTROL
INFORMACIN DE PLANEACIN PLAN 1985-1987 PLANTA Aguascaliente GERENCIA REA DEPARTAMENTO
META INDICE ANUAL ACUMULADA AL PRIMER TRIMESTRE

Revisin trimestral General. REAL ACUMULADA AL TRIMESTRE VARIACIN OBSERVACIONES ABSO- % LUTA 72,340 65,8

(1er Trimestre)

Venta producto B (unidades)

540.000

110.00

182.340

La huelga durante Enero del competidor X nos permiti captar temporalmente parte de su mercado tradicional.

10

Un gran nmero de organizaciones privadas y pblicas rechazan tajantemente a la Planeacin Estratgica, subrayando los beneficios de la APO. De la misma manera, otras corporaciones confan exclusivamente en la Planeacin Estratgica, descalificando a la APO como insuficiente. Vale la pena comparar a los dos sistemas en cuanto a sus similitudes y diferencias. Para empezar, hay que enfatizar el hecho de que ambos enfoques representan sistemas de Planeacin con el propsito de proyectar una determinada empresa o una operacin hacia un nuevo horizonte, mejorando as sus resultados. La diferencia radica en su tcnica y en su alcance. Para no complicar intilmente la comparacin entre los dos, se hablar exclusivamente de la APO pura y de la Planeacin Estratgica pura tal como la estipul la literatura bsica. En este orden de ideas es necesario recordar los siete elementos fundamentales de la APO: 1. Cualquier sistema de APO inicia con la definicin del objetivo general, que aspira alcanzar la organizacin en un determinado lapso de tiempo. Todos los dems objetivos se derivan de este objetivo general, concretizando este mismo. 2. A su vez, el objetivo general y todos los dems objetivos dependientes tienen que ser expresados estrictamente en forma cuantitativa. Cualquier denominacin es vlida: sea en dinero, volmenes, kilos, tiempo, porcentajes, etc. La misma APO define a un objetivo como un punto preciso que se pretende alcanzar en un futuro igualmente preciso. La cuantificacin sirve posteriormente para el control. 3. De los puntos anteriores surge la piramidacin de los objetivos. La suma de los sub-objetivos tiene que estar en suma igual al objetivo general. El ltimo nivel del subobjetivo (por ejemplo de octavo grado) tiene que tener el mismo valor, aunque expresado en otros objetivos al sptimo grado y, por ende , al objetivo general. 4. La condicin de la APO ms desobedecida es la autoridad por la fijacin de los objetivos. Se puede hablar de APO slo cuando los objetivos son resultado de una autntica negociacin. El jefe y el subordinado negocian los objetivos para un determinado plazo. Cuando el jefe asigna a un subordinado un objetivo, este sigue siendo objetivo del jefe y su implantacin es dudosa. 5. Lo anterior requiere de una naturaleza especial en cuanto a la exigencia de los objetivos. Tienen que ser simultneamente objetivos ambiciosos pero alcanzables. Objetivos poco ambiciosos no mejorarn a la organizacin y objetivos fuera del alcance provocarn frustracin. 6. Junto con el sistema de APO hay que prever lapsos peridicos de revisin para tomar medidas correctivas de lo planeado. 7. No se puede hablar de APO si no existe un subsistema de recompensa para el logro. Como la APO aspira a mejorar los resultados mediante mayores esfuerzos, el buen desempeo debe incentivar a aquellos que contribuyen favorablemente. Comparando los puntos anteriores, parece existir una gran similitud con los
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elementos de la Planeacin Estratgica pura. En primera instancia, el denominado objetivo general de la APO parece ser idntico con la definicin de la Misin en los sistemas de Planeacin Estratgica. Sin embargo, esta similitud suele ser engaosa. La Misin, o aqu mejor dicho la razn de ser, describe lo que la organizacin aspira dentro de un largo plazo mencionando los productos que piensa ofrecer a su mercado y haciendo nfasis en su orientacin haca el rendimiento, crecimiento y estabilidad sin necesariamente cuantificar estos elementos. El gran objetivo habla en cambio de un solo elemento, como por ejemplo la obtencin de porcentaje de utilidad promedio durante los prximos cinco aos. De esta manera, el gran objetivo de la APO es ms concreto por una cuantificacin que la razn de ser, pero a su vez, ms pobre. En un sentido estricto, APO carece de Misin, lo que provoca una grave falta de orientacin en cuanto a valores de la empresa y al rumbo que debe tomar. La diferencia ms notoria entre los dos sistemas es la cuantificacin que tan claramente rige a la APO en todas sus etapas. Planeacin Estratgica pura tiende a ser ms bien cualitativa. Con frecuencia se encuentran estrategias como Mejorar la productividad o Incrementar el volumen de exportacin, sin expresarlo con exactitud en trminos cuantificados. La dificultad que sufre la Planeacin Estratgica pura por esta deficiencia en lo referente a las medidas de control es obvio. Lo anterior perjudica tambin a la mencionada piramidacin de los objetivos que tan puramente surgen de la APO. En la Planeacin Estratgica pura se pretende dividir a la Misin en estrategias, las que se desagregan en tcticas, proyectos y pasos. Lo grave es que se procede en forma cualitativa, dejando entonces un alto grado de incertidumbre al preguntar si los distintos elementos de la Planeacin realmente pueden sumarse por niveles. Como consecuencia, es irrelevante hablar de la condicin segn la cual los objetivos tienen que ser ambiciosos y alcanzables como lo prev la APO. La Planeacin Estratgica, al no cuantificar, no puede hablar de objetivos ambiciosos y alcanzables. Aunque ambos sistemas insisten en revisiones peridicas, APO s controla algo preciso y tangible, mientras que la Planeacin Estratgica revisa ms bien conceptos. Se puede resumir que las ms importantes diferencias son la falta de una Misin en la APO y falta de cuantificacin en la Planeacin Estratgica. Fuera de estas diferencias, similitudes, existe un problema conceptual en ambos enfoques. Al definir, como se seal ms arriba, a un objetivo como punto a alcanzar en el futuro, aun con su pirmide de sub-objetivos siempre aclara a dnde quiero llegar. Pero nunca dice exactamente cmo llegar. Planeacin Estratgica, en cambio, sufre el mismo defecto pero al revs. Siempre dice, por ejemplo a travs de las estrategias, cmo llegar, pero nunca dice con exactitud a dnde. Este abismo conceptual explica -segn Peter Drucker- por qu tanto APO pura como Planeacin Estratgica pura no han resultado en la prctica ms que en una larga historia de fracasos. De hecho, no hay ni un solo caso de xito ni de Planeacin Estratgica pura ni de APO pura. Una vez detectadas estas contradicciones, las organizaciones se abstienen de su uso, lo que es igualmente equivocado. Esquemticamente se pueden comparar los dos sistemas en el Cuadro 4.
10

Cuadro 4

Este esquema se puede prestar a dos conclusiones superficiales: 1. Ninguno de los dos sistemas merece el calificativo satisfactorio por las deficiencias inminentes. 2. Las diferencias entre los dos son ms grandes que sus similitudes. Estas conclusiones han provocado en numerosas organizaciones una consecuencia grotesca consistente en un manejo en paralelo para los dos sistemas, incrementando as la confusin. La solucin es mucho ms sencilla. Sin problema alguno se pueden fusionar los dos sistemas en uno solo. Simplemente al cuantificar absolutamente todos los elementos de la Planeacin Estratgica con la exactitud requerida por APO se aprovechan los beneficios de los dos enfoques. Al mismo tiempo desaparecen las desventajas, sobre todo las contradicciones conceptuales. Surge un nuevo sistema de Planeacin Estratgica por Objetivos que si funciona en la prctica. Cabe aclarar que la literatura reciente de Planeacin Estratgica ya adopt este procedimiento al insistir en el imperativo de cuantificar lo expresado en la Planificacin, combinando as el qu y el cmo (objetivo y estrategia) en un solo sistema.
Caractersticas

Planeacin APO Estratgica DIEZ RECOMENDACIONES PARA UNA IMPLANTACIN EXITOSA DE UN - Determina una autntica Misin. No Si SISTEMA DE PLANEACIN - Todo est cuantificado Si No - Todo se puede sumar Si No Antes deperidicas terminar, queremos hacer hincapi - Revisiones Si en una serie de elementos Si que, segn nuestra experiencia personal, se recomiendan tomar en consideracin, al - Definicin de los contenidos en equipo Si Si implantar un - Determinacin del qu Si No sistema de planeacin. - Determinacin del cmo No Si

1. No hay que sobrevaluar a la literatura.

Sin duda vale la pena estudiar profundamente la literatura especializada. Sin embargo, no hay que copiar necesariamente los sistemas sugeridos en estas publicaciones. La literatura y los sistemas han sido desarrollados en el extranjero y difcilmente son adaptables a nuestras circunstancias particulares. 2. Hay que escoger un modelo sencillo.

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Hay que escoger un modelo extremadamente sencillo. Siempre observamos que en la prctica las empresas empezaron a modificar y agregar elementos desde el segundo o tercer perodo, despus de haberse familiarizado con el modelo bsico. 3. No se debe depender de un consultor. Se recomienda no sobrevaluar el rol del asesor externo. El puede sin duda resolver al principio una serie de dificultades, pero su ayuda se tiene que limitar para la fase del mero inicio. Si el consultor permanece demasiado tiempo, la empresa corre el riesgo de obtener una planeacin con el sello del consultor y no con el sello de la empresa. 4. No hay que esperar demasiado. Los asesores tienden a prometer demasiado, lo que lleva tarde o temprano a decepciones y costos. Lo mejor es si la organizacin no espera de la planeacin nada en absoluto. En los primeros dos aos se debera jugar, experimentar y observar los resultados de un sistema. Solamente despus de esta etapa se dispone del criterio para una decisin definitiva en cuanto a una implantacin obligatoria. 5. Hay que experimentar en una seccin. La etapa de experimentacin debera llevarse a cabo slo en una parte de la empresa. Recomendamos que sea por ejemplo una direccin, un departamento o algo similar. 6. Hay que formalizar un departamento de planeacin. El departamento de planeacin debera depender directamente del jefe ms alto de la organizacin para garantizar la neutralidad de la planeacin. Si el coordinador de planeacin reporta por ejemplo al jefe administrativo, se va a planear en la mayora de los casos el rea de administracin con sumo esmero, pero no necesariamente las dems reas de la empresa. 7. El coordinador tiene que ser generalista. No es suficiente que el coordinador sea nicamente un buen tcnico de planeacin. Es indispensable que conozca la organizacin en todos sus detalles y problemticas para poder enriquecer de forma independiente los contenidos de la planeacin. 8. No hay que perder tiempo. Se mal entiende la planificacin frecuentemente como un esfuerzo administrativo adicional. Aunque al principio la planeacin requiere indudablemente la dedicacin de tiempo adicional, a mediano plazo tiene que tender a ahorrar tiempo, puesto que el panorama que uno tiene del futuro se presenta ms claro. Planeacin tiene que generar tiempo, pero no costar tiempo. 9. Hay que empezar a planear en pocas buenas. No se debera percibir la planeacin como salvavidas en pocas difciles. Quien se acuerda de la planeacin nicamente en tiempos de crisis no puede esperar que lo salve. Es un hacho que muchas empresas que implantaron sistemas eficaces de planeacin en pocas buenas sobrevivieron la crisis con mayor agilidad que aquellos que carecieron de tal ayuda. 10. No hay que sobrevaluar a la planeacin.

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No se debe malinterpretar a la planeacin como garanta para el xito. La planeacin no es la llave de la felicidad, sino una herramienta adicional, junto con otras tcnicas administrativas que tienen como fin un manejo ms profesional de las organizaciones.

ADMINISTRACIN POR OBJETIVOS (APO) LAS CON


ESTRATEGIAS, TCTICAS, PROYECTOS Y PASOS DE LA PLANEACIN, DEBEN ESTAR

CLARAMENTE CUANTIFICADAS EN CUANTO A TIEMPO, PORCENTAJES, VOLMENES, DINERO, ETC. LA FINALIDAD TANTO DE CONOCER SU ALCANCE, COMO PARA PODER TENER UN CONTROL SOBRE LOS RESULTADOS.

LA

ADMINISTRACIN POR OBJETIVOS CONCRETIZA EL CONTENIDO DE LA

PLANEACIN

ESTRATGICA Y LA HACE OPERATIVA. EL INTEGRANTE DE UNA UNIDAD DE PLANEACIN Y/ O EL GRUPO EN SU CONJUNTO, MIDE SU PLANEACIN CONTRA LOS OBJETIVOS PROMETIDOS EN FORMA INDIVIDUAL (AUTOCONTROL).
ACTUACIN REAL DURANTE EL PERIODO QUE CONSIDERO LA

EL

NIVEL SUPERIOR ANALIZAR PERIDICAMENTE LA COMPARACIN ENTRE OBJETIVOS

PLANEADOS Y LO REALIZADO COMO BASE DE EVALUACIN (CONTROL EXTERNO).

ANEXO 1. FORMULARIOS DE LA PLANIFICACIN Introduccin Es realmente muy sorprendente observar la poca importancia que se presta al diseo de los formatos integrantes de un libro de Planeacin. Si bien es cierto que la mayora de los autores -aunque no todos- dedicados a la Planeacin Estratgica, incluyen ciertos formularios, los diseos propuestos invariablemente estn limitados a ideas, conceptos o captulos aislados, sin consecuencia ni lgica entre ellos mismos. Salvo algunas excepciones, resulta entonces un grave sesgo entre un sistema de Planeacin explicado en una obra y sus formularios correspondientes. Esto provoca un fuerte dilema para el lector de estas obras. Por ms lgicos y coherentes que puedan ser los conceptos de Planeacin, al intentar vaciar dichos conceptos en papel, el interesado carece de respaldo por parte de los formularios y, por consecuencia, tiende a rechazar la Planeacin en s. Los escasos autores que destacan por su esfuerzo de proponer formatos congruentes con los conceptos para facilitar la implantacin, cometen sin embargo dos errores bsicos. Prcticamente todos los formatos muestran un altsimo grado de sofisticacin y complejidad. Esto complace al ejecutivo en empresas con una vieja y slida cultura de planeacin estratgica. En organizaciones menos avanzadas en la materia -y esto es la gran mayora- formatos de trabajo demasiado elaborados desaniman y dificultan su
10

propia aceptacin. Un problema an ms grave es la falta de secuencia e interrelacin entre un formato y el otro. Cul es el primer formato? Cul sigue? Cmo estn relacionados? Al no proporcionar respuestas a estas preguntas, resultan planeaciones no sistemticas o incongruentes. Lo peor es la fuga de informacin y falta de seguimiento por no poder interrelacionar los diversos conceptos. El juego presentado a continuacin, no aspira de ninguna manera a poder solucionar por completo las deficiencias arriba mencionadas. Sin embargo, la gran aceptacin de que han gozado estos formularios en la prctica, hace suponer que por lo menos invitan a los ejecutivos a experimentar con un juego sistemtico y congruente con los conceptos de Planeacin. Las caractersticas del presente juego son las siguientes: 1. Secuencia e interrelacin. El orden de las hojas est de acuerdo al orden de las etapas de elaboracin de un sistema de Planeacin (Misin, Estrategias, Medio Ambiente, Capacidades, Tcticas, Proyectos, Pasos, Control, Retroalimentacin). Un formato se basa en el anterior, desagregando los conceptos generales (Misin) en operativos (Pasos), poniendo en evidencia su interrelacin. 2. Simplicidad. Como se puede apreciar, los formatos son de naturaleza extremadamente simple. Esto evita sobre todo en organizaciones con poca experiencia en materia de Planeacin un rechazo de antemano por temor a cometer errores. Sin embargo, son sistemticos, es decir, abarcan de manera completa el proceso de Planeacin Estratgica. El juego de hojas aqu presente se presta para una empresa durante sus primeros aos de experiencia con Planeacin formal. Se puede observar cmo las mismas empresas ya con una cultura de Planeacin ms avanzada empiezan a modificar o agregar hojas de su propio diseo. 3. Concentracin de informacin. Los formularios tratan de abarcar un mximo de informacin en una sola hoja, para evitar la fuga de informacin. En lugar de abrir un captulo para cada inciso, por ejemplo: descripcin del problema, tcticas correspondientes y la desagregacin de las tcticas en proyectos, en estas hojas toda esta informacin la lleva una sola hoja. De esta manera, no slo se visualiza el flujo y la lgica de lo analizado y planeado, tambin se asegura que cada factor sea llevado hasta el nivel proyecto. 4. Planeacin e implantacin. No existe sesgo entre lo planeado y su implantacin y control. Un solo juego de hojas abarca desde la Planeacin hasta las medidas correctivas mediante la hoja retroalimentacin. 5. Neutralidad peridica. Los formatos se pueden usar tanto para planeaciones operativas a corto plazo como para enfoques estratgicos a muy largo plazo, facilitando as comparaciones entre los diferentes plazos.
10

6. Neutralidad jerrquica. En diferentes niveles jerrquicos se puede emplear exactamente el mismo juego de formato. Esto es importante para asegurar que se concretizaron los conceptos globales de los niveles altos en conceptos especficos en niveles ms bajos. Dicho al revs: los conceptos operativos de niveles jerrquicos inferiores en las etapas de elaboracin de la Planeacin se pueden sumar hasta llegar al plan global de la organizacin. 7. Neutralidad organizacional. Las hojas se pueden usar en cualquier tipo de organizacin: a saber, en organizaciones: - muy grandes hasta muy chicas - pblicas y privadas

con fin de lucro, autosuficientes o subsidiadas.

INFORMACIN DE PLANEACIN PLAN: ________________________

DIRECCIN PLANTA GERENCIA REA DEPARTAMENTO

1.

DEFINICIN DEL NEGOCIO 1. IDENTIFICACIN 2. MISION

1. 2.

IDENTIFICACIN LA RAZN DE SER MISION

INFORMACIN DE PLANEACIN PLAN: ________________________

DIRECCIN PLANTA GERENCIA REA DEPARTAMENTO

1.

DEFINICIN DEL NEGOCIO

1.2 REA DE OPERACIN

1.2: REA ACTUAL 1.2.2: REA(S) COLINDANTE(S) Y FUTURA (S)

Informacin de Planeacin Plan: _________________


INFORMACIN DE PLANEACIN

Direccin: Planta: Gerencia: rea: Depto.: DIRECCIN


PLANTA

2. Estrategias 2. ESTRATEGIAS 11

Mercados competencia Productividad, Rentabilidad Administracin, Organizacin Tecnologa Recursos Humanos

PLAN: ________________________

GERENCIA REA DEPARTAMENTO

MERCADOS/COMPETENCIA PRODUCTIVIDAD/RENTABILIDAD ADMINISTRACIN/ORGANIZACIN TECNOLOGA RECURSOS HUMANOS

INFORMACIN DE PLANEACIN PLAN: ________________________

DIRECCIN PLANTA GERENCIA REA DEPARTAMENTO

3. MEDIO AMBIENTE 1. FACTORES DEL MEDIO AMBIENTE. 2. MERCADO /COMPETENCIA SUPUESTOS PROBLEMA/ OPORTUNIDAD

CARACTERISTICAS DEL FACTOR

INFLUENCIA POS NEG

INFORMACIN DE PLANEACIN PLAN: ________________________

DIRECCIN PLANTA GERENCIA REA DEPARTAMENTO

3. MEDIO AMBIENTE o DATOS ECONMICO S HISTRICOS Y FUTUROS FUTURO


AO BASE 1 2 AO AO 3 4 AO AO 5 AO

HISTRICO

INDICE

1 AO

2 AO

3 LTIMO AO AO

11

INFORMACIN DE PLANEACIN PLAN: ________________________

DIRECCIN PLANTA GERENCIA REA DEPARTAMENTO

4. ANLISIS DE CAPACIDADES 4.1 FUERZAS

PRIORIDAD

FUERZA

AFECTA ESTRATEGIAS

TCTICA PARA INCREMENTAR LA FUERZA Y/O MANTENERLA

N PROYECTO

INFORMACIN DE PLANEACIN PLAN: ________________________

DIRECCIN PLANTA GERENCIA REA DEPARTAMENTO

4. ANLISIS DE CAPACIDADES 4.2 DEBILIDADES

PRIORIDAD

FUERZA

AFECTA ESTRATEGIAS

TCTICA PARA DISMINUIRLA / ELIMINARLA

N PROYECTO

INFORMACIN DE PLANEACIN PLAN: ________________________

DIRECCIN PLANTA GERENCIA REA DEPARTAMENTO

4. ANLISIS DE CAPACIDADES 4.3 OPORTUNIDADES

PRIORIDAD

FUERZA

AFECTA ESTRATEGIAS

TCTICA PARA APROVECHARLAS

N PROYECTO

INFORMACIN DE PLANEACIN

DIRECCIN

4. ANLISIS DE CAPACIDADES

11

PLAN: ________________________

PLANTA GERENCIA REA DEPARTAMENTO

4.4 PROBLEMAS

PRIORIDAD

FUERZA

AFECTA TCTICA PARA N ESTRATE- DISMINUIRLO/ ELIMINARLO PROYECTO GIAS

INFORMACIN DE PLANEACIN PLAN: ________________________

DIRECCIN PLANTA GERENCIA REA DEPARTAMENTO

OBJETIVOS ESTRATGICOS Y CUANTIFICADOS OBJETIVOS CUANTIFICADOS MERCADO / COMPETENCIA

HISTRICO
AO BASE 1 2 AO AO

FUTURO
3 4 AO AO 5 AO

OBJETIVOS

1 AO

2 AO

3 LTIMO AO AO

INFORMACIN DE PLANEACIN PLAN: ________________________


AO BASE ENE FEB

DIRECCIN PLANTA GERENCIA REA DEPARTAMENTO


MAR ABR MAY

OBJETIVOS ESTRATGICOS Y CUANTIFICADOS OBJETIVOS CUANTIFICADOS MERCADO / COMPETENCIA


JUN JUL AGO SET OCT NOV DIC.

INFORMACIN DE PLANEACIN PLAN: ________________________

DIRECCIN PLANTA GERENCIA REA DEPARTAMENTO

6.

PROYECTOS DE PASO

11

INVERSIN GASTO
RESPON-

SABLE

PRESUPUESTO
INVER -SIN O GASTO AHORRO

REAL
INVER -SIN O GASTO AHORRO

FECHAS DE INICIO Y TERMINOS


PRESUPUESTO REAL

GRADO DE AVANCE TRIMESTRAL

1
PM R

2
PM R PM

3
R

4
PM R

INFORMACIN DE PLANEACIN PLAN: ________________________

DIRECCIN PLANTA GERENCIA REA DEPARTAMENTO

REVISIN TRIMESTRAL DE OBJETOS CUANTIFICADOS


VARIACIN ABSOLUTA % OBSERVACIONES

INDICE

ACUMULADA AL ANUAL TRIMESTRE

ACUMULADA AL TRIMESTRE

ANEXO 2

DIFERENCIAS ENTRE PLANEACIN TRADICIONAL Y PLANEACIN ESTRATGICA


Preguntas bsicas Planeacin tradicional
Preservar lo logrado, enfatizando el pasado de la organizacin. 11 Asegurar el caminos.

Cul es la funcin principal?

Quin se encarga de la elaboracin?

Invariablemente el director general (quien a veces es el dueo), consultando en forma aislada a unos pocos especialistas. Es trabajo individual de la mxima autoridad. Es directivo.

Es directivo. Cundo se usan? Cuando surge una necesidad especfica; como un cambio imprevisto externo o interno, o sea, en caso de emergencia. Es un enfoque correctivo.

Cul es el espritu organizacional?

nfasis en lo factible y necesario. -Qu podemos hacer? Perpeta lo acostumbrado. Somos seguidores. Trata de minimizar los cambios. Se planea de caso en caso, con espritu de improvisacin. La planeacin es un acto con inicio y fin.

Cul es la cultura de Planeacin?

Cmo perciben la realidad?

Reacciona frente a los hechos ocurridos, se adapta a la realidad y a nuevas situaciones: es pasiva.

Qu resultado se puede esperar?

Los logros son mnimos y sub-ptimos por falta de objetivos y estrategias a largo plazo.

Qu grado es flexibilidad tienen?

Poco flexible por planear y ejecutar slo un camino. El riesgo es ms alto.

Qu tan analtica son?

El anlisis se limita a la introspectiva y retrospectiva con poca sensibilidad para el medio externo.

11

Qu herramientas cuantitativas utilizan?

Bsicamente registros contables y algunas estadsticas (ventas, produccin, etc.) elaboradas en el momento que surge la necesidad; no existe un sistema de informacin para respaldar a la Planeacin. produccin, etc.) elaboradas en el momento que surge la necesidad: no existe un sistema de informacin para respaldar a la Planeacin.

Todo tipo de crtico, regr con los pron histricos fo Planeacin. optimizar la

Qu herramientas creativas usan?

La nica fuente de creatividad es la intuicin y visin en forma personal y espordica.

Se institucio investigacin travs de tc redaccin de

Qu tan rpida es la elaboracin?

Bastante rpida al limitarse a poca informacin y al excluir niveles jerrquicos inferiores.

Relativamen por la involu

Cul es la metodologa y el grado de formalidad?

Bastante informal. No existen procedimientos, reglas, fechas preestablecidas y formatos de planeacin.

Totalmente f Establece un cronolgico, y formatos. Enfatiza y el acuerdo a las

Qu tan costosos son?

Muy barato por lo menos por el corto plazo por la informalidad. El costo se considera como un mal necesario.

Bastante cos durante la et una inversi

GUA DOCUMENTAL DE AMPLIACIN SOBRE LA TEMTICA DE LA PLANIFICACIN ESTRATGICA*

CENTRO DE DOCUMENTACIN DEL CLAD

11

* La gua que se expone a continuacin tiene por propsito facilitar la profundizacin en el estudio de la Planificacin Estratgica, de acuerdo al campo especfico de inters de los lectores. En tal sentido, el Centro de Documentacin del CLAD ha efectuado una seleccin de los materiales existentes en su coleccin documental, intentando abarcar el espectro de los temas cubiertos en la literatura relativa a la Planeacin Estratgica. Los materiales seleccionados se presentan organizados por tales temas, exponindose en cada caso un breve resumen para facilitar su comprensin. El Centro de Documentacin del CLAD dispone de los materiales expuestos, as como de otro amplio conjunto que aborda distintos aspectos de la Planificacin Estratgica.

11

5.2

Qu es planificar?

Accin consistente en utilizar un conjunto de procedimientos mediante los cuales se introduce una mayor racionalidad y organizacin en un conjunto de actividades y acciones articuladas entre s que, previstas anticipadamente tienen el propsito de influir en el curso de determinados acontecimientos con el fin de alcanzar una situacin elegida como deseable mediante el uso eficiente de medios y recursos escasos o limitados.
PLANIFICACIN: PROCESO MEDIANTE EL CUAL SE SELECCIONAN, ORDENAN Y DISEAN LAS ACCIONES QUE DEBEN REALIZARSE PARA EL LOGRO DE DETERMINADOS PROPSITOS A TRAVS DE UNA UTILIZACIN RACIONAL DE LOS RECURSOS DISPONIBLES. NIVELES DE LA PLANIFICACIN: NACIONAL SECTORIAL DE BASE: TERRITORIAL INSTITUCIONAL NIVELES OPERATIVOS DE LA PLANIFICACIN: PLAN PROGRAMAS PROYECTO

GRFICO DE LOS NIVELES DE LA PLANIFICACIN


NIVEL NACIONAL OBJETIVO Fijar metas y estrategias para el desarrollo integral del pas. Fijar metas y definir programas en un sector del desarrollo. INSTRUMENTO Plan Nacional de Desarrollo. COBERTURA Todo el territorio nacional y todos los sectores del desarrollo. Todo el territorio nacional, pero slo dentro de un sector de desarrollo. RESPONSABLE Ministerio, Oficina o Comisin Nacional de Planificacin. Unidades de planificacin de los Ministerios, Instituciones Autnomas, etc.

SECTORIAL

Plan sectorial o Plan Nacional por sector.

11

DE BASE: a) TERRITORIAL

Promover el Plan regional de desarrollo de una desarrollo. zona determinada. Alcanzar los fines de la institucin o grupo. Plan institucional o grupal.

Una zona especfica delimitada tcnicamente. mbito de trabajo de la institucin o grupo.

Unidad regional de planificacin.

b)
INSTITUCIONAL

O GRUPAL

El que la institucin o grupo fije.

PLAN:
definicin bsica inicial de las caractersticas que adoptar el enfrentamiento a una situacin problemtica, consta de un conjunto de objetivos y metas y la identificacin de los medios o lneas de accin que se utilizarn para la obtencin de esos objetivos y metas.

PROGRAMA:
PROYECTO PROGRAMA PROYECTO PROYECTO PROYECTO PROYECTO PROYECTO PLAN PROGRAMA PROYECTO PROYECTO Actividad Actividad Actividad Actividad Tarea Tarea Tarea Tarea Tarea Tarea

PROYECTO PROGRAMA PROYECTO PROYECTO

PROYECTO instrumento destinado a facilitar el logro de los objetivos y metas definidos por un plan general a travs de la fijacin de ciertos objetivos y metas ms especficas que sern alcanzadas mediante la ejecucin de un conjunto de acciones denominadas proyectos.

PROYECTO:
unidad menor en que se pueden separar las acciones concurrentes para el cumplimiento de los objetivos y metas de un programa.

11

5.3 Dinmica del proceso de planificacin

DINMICA DEL PROCESO DE PLANIFICACIN

PROYECTO POLTICO O MODELO DE DESARROLLO OBJETIVOS DEFINE CONTENIDO PLANES PROGRAMASPROYECTOS DE LA PLANIFICACIN

PLAN PROYECTO PROYECTO PROYECTO PROYECTO PROYECTO PROYECTO PROGRAMA PROGRAMA

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ESQUEMA DE LAS DIFERENCIAS ENTRE PLAN, PROGRAMA Y PROYECTO

TIPOS DE PROGRAMACIN SEGN SU DURACIN

INSTRUMENTO

CARACTERSTICAS

DURACIN

1. Es de carcter global.

A LARGO PLAZO

A LARGO PLAZO

2.

Fija objetivos y metas generales. Identifica los medios que se emplearn para obtener esos objetivos y metas.

3.

Suele durar varios aos. Ej. planes trienales, quinquenales, decenales, etc.

1. Es ms especfico

A MEDIANO PLAZO

PROGRAMA

2. Fija objetivos y metas concretas.

Suele durar un ao presupuestario.

3. Identifica proyectos que lo componen.


Es la unidad ms concreta. Fija objetivos especficos y metas a corto plazo. Da un detalle de las acciones para obtener los objetivos y metas. Suele durar un ao o menos.

A CORTO PLAZO

PROYECTO

LA PLANIFICACIN ES UN PROCESO QUE:


Identifica y delimita el problema social que da origen al Programa.
12

Analiza con profundidad los factores que producen ese problema social. Identifica a la poblacin que se constituir en beneficiaria del Programa. Identifica una imagen deseada que se quiere alcanzar con el Programa. Identifica los aspectos del problema social que deben ser modificados prioritariamente con las acciones del Programa. Disea e identifica acciones que apunten a transformar esos aspectos especficos del problema. Desagrega el Programa en objetivos especficos, componentes, acciones, tareas y recursos necesarios para transformar la problemtica identificada y analizada. Registra los elementos del Programa en la formulacin de un Documento.

Concepto de Planificacin
La planificacin es un proceso metdico y continuo de previsin de recursos y de servicios necesarios para conseguir los objetivos determinados segn un orden de prioridad establecido, permitiendo elegir la o las soluciones ptimas entre muchas alternativas, considerando el contexto de dificultades internas y externas tanto si son conocidas actualmente como si son previsibles en el futuro.

5.4

El proyecto educativo social 1 EL PROYECTO EDUCATIVO SOCIAL


COMO INSTRUMENTO DE PROPUESTA / RESPUESTA INSTRUMENTO = MTODO DE TRABAJO DE PROPUESTA DE RESPUESTA ORIENTADO A UN OBJETO DE TRABAJO 1.1.

EL PROYECTO ES EDUCATIVO SOCIAL


12

POR SU CARCTER DE INTERVENCIN DIRECTAMENTE INTENCIONADA NO ES SLO UN DOCUMENTO ES UNA INTERVENCIN STA ES INTENCIONADA ESTO REMITE A LOS OBJETIVOS

1.2 EL PROYECTO COMO INSTRUMENTO DEINTERVENCIN DEL INAME, Y EN FORMA DELEGADA, A TRAVS DE LA INSTITUCIN CONVENIANTE CON EL INAME DELEGACIN DE AUTORIDAD PARA ACTUAR PERO LA RESPONSABILIDAD NO SE DELEGA ES UN CONTRATO (ACUERDO) DE PARTES IMPLICA UNA NEGOCIACIN ES UN PROCESO DE COMUNICACIN CUL ES LA ENTIDAD DE LAS PARTES? QU HACER? PARA QU? = > CAMBIOS DE... ES PROTECTOR Y A LA VEZ ES POSIBILITADOR

1.3
12

EL PROYECTO COMO INSTRUMENTO ORDENADOR DE LAS ACCIONES DE INDIVIDUOS, GRUPOS E INSTITUCIONES


ORDENAR EN TANTO ES UN MARCO DE REFERENCIA, PARA:

COMENZAR SEGUIR EVALUAR REPLANIFICAR

o Proceso de formulacin de un proyecto

EN UN PROCESO DE FORMULACIN DE UN PROYECTO, EL PROCEDIMIENTO ES EL SIGUIENTE:


1) Precisar el objeto de intervencin. 2) Identificar las palabras claves que requieren de un acuerdo sobre su significado. 3) Construir con el equipo de trabajo un significado comn para cada una de las palabras claves identificadas. 4) Disear los indicadores que se consideren necesarios. 5) Analizar si los indicadores construidos tienen las siguientes caractersticas: a) Pertinencia respecto al objeto y su contexto. b) Sensibilidad: reflejan el cambio de la variable en el tiempo. c) Relevancia: sirven al organismo ejecutor para la toma de decisiones. 6) Priorizar y seleccionar los indicadores en base a los siguientes criterios: * * * Prioridad para la toma de decisiones de los responsables del proyecto. Fcil acceso a la informacin. Costo de recoleccin de la informacin.

5.6

Momentos metodolgicos
12

MOMENTOS METODOLGICOS 1) IDENTIFICACIN DE LA POBLACIN DESTINATARIA DEL PROYECTO. 2) IDENTIFICACIN Y DELIMITACIN DEL OBJETO DE INTERVENCIN (situacin o problema). 3) EXPLICACIN DEL OBJETO: Identificacin de factores. Marco explicativo. 4) CONSTRUCCIN DE LA VISIN: Intencionalidad cambios esperados. 5) DISPONIBILIDAD DE RECURSOS ECONMICOS - FINANCIEROS ORGANIZATIVOS. 6) IDENTIFICACIN DE LOS COMPONENTES: dnde hay que actuar para alcanzar los cambios. 7) DEFINICIN DE LAS ACTIVIDADES E IDENTIFICACIN DE LOS ORGANISMOS RESPONSABLES DE SU EJECUCIN. 8) FORMULACIN.

OBJETO DE INTERVENCIN
ASPECTO O DIMENSIN DE LA REALIDAD EN LA CUAL INTERVIENE EL PROYECTO

OBJETIVO
ES EL PARA QU DE LA INTERVENCIN QUE SE PRETENDE LOGRAR CON EL PROYECTO

5.7.

Formulacin de un proyecto

FORMULACIN DE UN PROYECTO:
PROCESO EN EL CUAL EL EQUIPO DE GESTIN IDENTIFICA Y DELIMITA EL OBJETO SOBRE EL CUAL QUIERE INTERVENIR, DETERMINA FACTORES COMPRENDIDOS EN EL OBJETO Y OPERATIVIZA UNAPROPUESTA DE ACCIN QUE ENFRENTE DICHOS FACTORES.

5.8

Evaluar para la transformacin


12

EVALUAR PARA LA TRANSFORMACIN


Innovaciones en la evaluacin de programas y proyectos sociales Olga Nirenberg Josette Brawerman Violeta Ruiz Editorial Paids Impreso en Argentina, febrero de 2000.

CAPTULO 1
Para qu la evaluacin?
Me podras indicar hacia dnde tengo que ir desde aqu?, pregunt Alicia. Eso depende de adnde quieras llegar, contest el Gato. A mi no me importa demasiado adnde..., empez a decir Alicia. En ese caso da igual a adnde vayas, interrumpi el Gato. Siempre que llegue a alguna parte, termin Alicia, a modo de explicacin. Oh!, siempre llegars a alguna parte, dijo el Gato, si caminas lo bastante. LEWIS CARROLL1

Introducindonos en tema. El famoso dilogo entre la ingenua Alicia y el Gato sagaz resulta til para abordar la cuestin de la evaluacin en los programas y proyectos sociales. Alicia nos habla de la direccionalidad cuando pregunta hacia dnde tiene que ir, esa pregunta, tan frecuente en la accin social, adopta diferentes formas: cul es la direccionalidad deseable para nuestro proyecto?, nos estamos dirigiendo hacia donde nos proponamos?, en qu medida estamos transitando procesos que nos llevan a
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Carroll, Lewis: Alicia en el Pas de las Maravillas, Madrid, Alianza Editorial, 1986. La excelente traduccin fue hecha por Jaime de Ojeda, quien al respecto de ese dilogo aclara que es uno de los pasajes ms citados de Alicia, sobre todo en libros cientficos, en los que ha servido para ilustrar el contraste entre la realidad informe de la materia y el carcter intencional que tiene toda ordenacin lgica. 12

obtener los resultados que nos propusimos? Y como suele suceder con la mayora de las preguntas, stas parecen tener ms de un sentido, y por ende, ms de una respuesta. Cuando uno se pregunta por la direccin correcta o deseable -que desde ya son dos cosas diferentes- se planta frente a varias alternativas, frente a caminos que se bifurcan; el grado de conocimiento o de incertidumbre que tengamos acerca de las dificultades o ventajas que cada camino presenta, tendr que ver con la decisin acerca de cul tomar; no es slo la distancia lo que nos inclinar hacia una u otra de las elecciones. Adems, Alicia no plantea su pregunta en abstracto sino que dice desde aqu, o sea desde este punto donde ahora estoy, eso permite inferir que de algn modo ella lleg a ese punto donde en ese momento est parada, hablando con el Gato. Fue errnea o correcta su manera de llegar hasta ah? Pareciera que est perdida, temerosa, y que muchos acontecimientos extraos, que no puede explicar bien, le estn pasando mientras no sabe exactamente dnde est. Un signo de la ingenuidad de Alicia es que ella no se cuestiona acerca de cmo lleg a dnde est, sino que quiere saber cmo tiene que seguir desde all. No se ha percatado de que, para seguir, debera analizar mejor cmo fue que lleg a donde lleg, para entonces preguntarse acerca de cules caminos alternativos existen y cmo son. Una relevante afirmacin, sugerida entonces por el texto de Alicia, vinculada a la cuestin de la evaluacin en los programas sociales es que para hacer algo, para introducir cambios en una situacin no deseable o que no nos conforma -para ir a alguna parte- hay que tener objetivos claros y explcitos y hay que saber de qu manera lograrlos, por cul camino ir, es decir, hay que saber la direccionalidad deseable. Incluso eso es as para quedarse donde uno est, para decidir no hacer cambios. Para que eso est claro, previamente debimos planificar, programar nuestras acciones en pro de objetivos expresos, es decir, debimos formular un plan de trabajo. Tambin necesitamos saber desde dnde partimos, dnde estamos parados; en otras palabras: debimos realizar un diagnstico de la situacin problemtica que intentamos resolver mediante nuestra intervencin. Si no, de qu forma sabremos luego si cumplimos con lo que nos propusimos, si no podemos comparar confiablemente el estado posterior con el anterior? Obviamente, podemos llegar a cualquier parte, slo se trata de caminar lo bastante, dira el Gato. La evaluacin como momento o funcin de la gerencia. De lo que se trata es de identificar, corregir, poner bajo control, la mxima cantidad de eventos que puedan oponerse a nuestra accin o dificultarla, de modo de obtener los cambios deseados en la situacin que encontramos inicialmente como desfavorable. No cabe duda de que para eso debemos cumplir con procesos meticulosos de reconocimiento de la realidad y de programacin de acciones en plazos definidos de tiempo, contando con recursos accesibles. La planificacin o programacin podra sintetizarse como la reflexin que precede y preside la accin (Mathus, 1987). En verdad, puede decirse que esa reflexin continua, a medida que la accin se desarrolla, es propiamente la evaluacin, la que alimenta con sus hallazgos la planificacin y gestin de los proyectos. Visto as, se trata de un proceso que slo conceptualmente es separable, pues en la prctica el proceso de planificacin / ejecucin/ evaluacin es una integridad indivisible, conformada por momentos -funciones- en continua retroalimentacin. Los tericos de
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las ciencias de la administracin engloban ese proceso en el concepto de gerencia, y tambin se usa el trmino gestin. Queriendo trasmitir metafricamente esa cualidad integral de la gerencia y dentro de la gerencia la funcin o momento de evaluacin, en una de sus brillantes exposiciones Paulo Motta2 la compar con el caso de un mnibus repleto de pasajeros, donde el conductor debe arreglar defectos del motor sin detener el coche y con todos los pasajeros dentro. Pero aun sabiendo que resulta complicado, si no reflexionamos sobre la accin que desarrollamos mientras los programas o proyectos se realizan, si no cuestionamos o miramos crticamente cmo llegamos a donde llegamos, difcilmente podamos responder a la pregunta de Alicia: cmo seguir desde aqu?, y a la otra, previa, que aqu agregamos: cmo fue que llegamos hasta aqu? Una misin relevante de la evaluacin en el proceso de gestin es justamente sa: permitir a los conductores de programas o proyectos, y a los otros actores estratgicos, tomar decisiones acertadas, confiables y fundamentadas acerca de cmo seguir, de cmo dar a sus acciones la direccionalidad deseable, basados en las apreciaciones valorativas sobre lo que se vino haciendo y logrando. No en vano se llama conductores a los que dirigen proyectos: porque orientan el camino, imprimen la direccin. En el sentido apuntado tambin se dice que el proceso de la evaluacin viene a ser como la imagen en un espejo del proceso de la planificacin: mientras la planificacin mira hacia adelante, plantea previsiones de la accin en los escenarios posibles y deseables, la evaluacin enfatiza la mirada hacia atrs -ms lejos o ms cerca, pero siempre hacia atrs-, buscando aprender de lo hecho, de los errores y los aciertos, valorando lo positivo y lo negativo, para poder recomendar giros o refuerzos en la accin futura. Hay un momento en el cual la planificacin y la evaluacin tienen su interseccin: es justamente en el punto de las recomendaciones evaluativas para la accin futura, las que debern retomarse en el momento de la reprogramacin. Intentando una definicin. Llegados a este punto, es posible adelantar la definicin de lo que consideraremos evaluacin y que nos permitir destacar algunos de sus elementos esenciales, independientemente de la diversidad de propsitos, tipos y abordajes que se puedan encontrar: Entendemos por evaluacin de programas o proyectos sociales una actividad programada de reflexin sobre la accin, basada en procedimientos sistemticos de recoleccin, anlisis e interpretacin de informacin, con la finalidad de emitir juicios valorativos fundamentados y comunicables sobre las actividades, resultados e impactos de esos proyectos o programas, y formular recomendaciones para tomar decisiones que permitan ajustar la accin presente y mejorar la accin futura.
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Paulo Motta es profesor de la Escuela Brasilea de Administracin Pblica (EBAP), de la Fundacin Getulio Vargas, y se desempea adems como consultor internacional en diversas agencias. Esa metfora fue utilizada durante un seminario organizado por CEADEL, en Buenos Aires, en marzo de 1992, financiado por la Fundacin W. K. Kellogg, para los becarios del Programa Internacional de Liderazgo. 12

Desbrocemos brevemente los pasos relevantes de esa definicin preliminar, aunque en los restantes captulos volveremos sobre ellos.

Actividad programada: quiere decir que la evaluacin -con todas las tareas que ella implica- debe ser prevista tal como las otras acciones del proyecto o programa, puesto que es una actividad ms. De ah que en muchas guas de formulacin de proyectos, en los ltimos tiempos, se ha incluido como tem a formular el de la evaluacin. Decir que la evaluacin es programable, significa, entre otras cuestiones, que deben atribursele recursos especficos (personas idneas, momentos y lugares especficos, equipos adecuados, insumos, dinero). Reflexin sobre la accin: ya se dijo que la evaluacin consiste en detenerse -no en el sentido absolutamente literal sino en el de distanciarse- para analizar qu es lo que se est haciendo (o se hizo), de qu modo, si ello se orienta segn la direccionalidad deseable, cules escollos y qu oportunidades se presentan, y cules logros se han obtenido. Basada en procedimientos sistemticos: supone una metodologa y tcnicas para la recoleccin y el anlisis de la informacin relevante que alimentar la reflexin y fundamentar los juicios valorativos que se emitan acerca de los cursos de accin implementados. Emitir juicios valorativos fundamentados y comunicables: es el ncleo de toda evaluacin, e implica atribuir un valor, medir o apreciar si se ejecutan las actividades de acuerdo con lo programado, si los resultados obtenidos corresponden a los objetivos y las metas propuestos, as como en qu medida ha mejorado la situacin de los destinatarios de las acciones como producto de nuestra intervencin. De lo dicho se desprende que para evaluar siempre es necesario hacer comparaciones sobre la base de las cuales se emitirn los juicios; cualquiera que sea el objeto de nuestra evaluacin se lo contrastar con un parmetro que constituye lo deseado, lo previsto, lo correcto, en suma, la direccionalidad o las metas que habremos definido previamente. sas son comparaciones contra estndares, sea como sea que se los haya definido; pero tambin hay una comparacin contra s mismo en el tiempo, que es la que se realiza cuando se comparan situaciones o estados actuales de grupos poblacionales, contra sus situaciones o estados pasados, para saber qu cambi y poder emitir un juicio acerca de si la situacin est mejor, peor o igual. Esa comparacin contra s mismo en el tiempo es a veces -sobre todo en los primeros tramos de la ejecucin de un programa o proyecto- ms relevante que la otra, contra estndares, pues aunque se concluya que se est lejos an de lo deseable -el estndar-, la situacin puede haber mejorado mucho debido a la gravedad de la situacin inicial o punto de partida -lnea de base-, y eso es en s altamente valorable y muy estimulante para los que ejecutan las acciones, ya que la evaluacin les demuestra los logros obtenidos y les permite programar sobre mejores bases. La fundamentacin de nuestros juicios valorativos depender de la consistencia y confiabilidad de la informacin -cuantitativa y cualitativa- que recojamos, al estilo de las evidencias que corroboran los testimonios en un juicio frente a un tribunal. Los juicios valorativos deben poder comunicarse a las audiencias identificadas, lo que significa que se deben redactar informes comprensibles y programar devoluciones de los hallazgos en modalidades adecuadas para la mejor comprensin por parte de los actores involucrados. Formular recomendaciones para tomar decisiones que permitan ajustar y mejorar
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las acciones: la evaluacin tiene mltiples aplicaciones y puede perseguir diferentes propsitos, pero de modo general interesa destacar que se trata de pensar sobre el hacer, para identificar errores y problemas que dificultan la accin, para perfeccionar la gestin de un proyecto o programa, para aprender de lo hecho -haya sido acertado o errneo-, para introducir correcciones, e incluso para comprobar que nuestro proyecto produce efectos no previstos, algunos de ellos no deseados; y finalmente, por qu no?, para el reconocimiento social del esfuerzo realizado y de los actores participantes que lo llevaron a cabo. Sistematizar las lecciones aprendidas y brindar, a partir de ellas, las recomendaciones pertinentes constituye uno de los meollos de la evaluacin, segn nuestra perspectiva. Mediante los procedimientos de la evaluacin reconocemos los logros y las fortalezas de la accin desarrollada, as como los obstculos y las debilidades; las recomendaciones en general deben sugerir apoyarnos en las fortalezas, a modo de palanca, para superar o saltar las dificultades. Y deben servir a todos aquellos que toman decisiones en los diferentes niveles, no slo a los gerentes o directores de los programas o proyectos, sino tambin a aquellos que en la tarea cotidiana, en el escenario donde se hacen las cosas, deben tomar decisiones operativas. Ya se dijo: el momento de las recomendaciones es la interseccin entre la evaluacin y la reprogramacin; de la profundidad y pertinencia de las recomendaciones que se formulen depender la utilidad de la evaluacin y, por ende, la viabilidad de su aplicacin posterior en la toma de decisiones y en la accin.3 Evaluacin e investigacin: bastantes similitudes y algunas diferencias. Una evaluacin no es equivalente a una investigacin, aun cuando comparte muchos de sus procedimientos. La investigacin busca fundamentalmente incrementar el cuerpo de conocimiento, estableciendo relaciones entre hechos, fenmenos, situaciones, etc., mientras que la evaluacin se preocupa ante todo por el perfeccionamiento de la accin y compromete esencialmente un juicio de valor. En suma, la evaluacin debe ocuparse fundamentalmente de los posibles cambios en un programa existente (Hamilton Smith, 1981). La investigacin termina con conclusiones acerca de cmo ocurren los hechos, alimenta la teora y el cuerpo de conocimiento sobre cierto segmento del saber, mientras que una evaluacin debe terminar con recomendaciones que llevan a modificar lo que se vena haciendo, o bien agregar nuevas acciones (lo cual, sin duda, se funda en un saber acerca de cmo ocurren las cosas y en ciertas hiptesis acerca de cmo debieran ocurrir). Tanto lo expuesto en el acpite anterior como lo recin expresado permiten concluir que son las recomendaciones para la toma de decisiones las que distinguen la evaluacin de la investigacin; ni pareciera lgico pensar en una evaluacin por el solo hecho de describir y emitir un juicio sobre cmo se hacen las cosas, si no se le agregan las recomendaciones emergentes para decidir sobre los cursos de accin y cambiar lo que se detecte como mejorable. El proceso de explicacin o fundamentacin de los juicios evaluativos es similar al de la ciencia; el rigor en las formas de llegar a emitir aseveraciones certeras es compartido. No se trata slo de criticar o de elogiar, hay que fundamentar las aseveraciones -para
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En el captulo 3 se ver que la viabilidad de la aplicacin posterior de los hallazgos evaluativos tambin depende del involucramiento de los actores durante el proceso mismo de la evaluacin, as como de la completa y oportuna devolucin de los resultados por parte de los que tienen la responsabilidad de evaluar. 13

distinguirlas de las creencias, las opiniones o los juicios emocionales-, para luego, a partir de esas explicaciones o fundamentaciones, poder emitir las recomendaciones que permitan superar deficiencias o profundizar las ventajas ya obtenidas con la accin desplegada. Por lo tanto, no hay lmites demasiado precisos entre la evaluacin y la investigacin; cuando se pone a prueba una modalidad de intervencin considerada innovadora, la evaluacin, en tanto incluye un proceso riguroso y sistemtico de recoleccin de informacin para emitir juicios y recomendaciones, sirve adems para probar la eficacia de la intervencin innovadora, comparndola con otras formas tradicionales de intervenir en el mismo problema. Pongamos como ejemplo los proyectos que desarrollan modalidades de complementacin escolar con otras formas tradicionales de intervenir en el mismo problema. Pongamos como ejemplo los proyectos que desarrollan modalidades de complementacin escolar con un abordaje ldico e integral, inclusivo del seguimiento del rendimiento del nio en la escuela, en articulacin con maestros o maestras, en lugar del anterior modo de apoyo escolar con clases enfocadas exclusivamente a ayudar a hacer los deberes. La evaluacin de proyectos con los dos abordajes y la comparacin de proyectos con los dos abordajes y la comparacin entre ambos pueden permitir detectar que la nueva modalidad es ms eficaz, mostrando evidencias de que los nios cubiertos bajo esa nueva forma de intervencin tienen mayor rendimiento en la escuela y menor ndice de desercin o repeticin que aquellos que se cubren con el mtodo tradicional, y porque adems la primera es sinrgica4, ya que se logran resultados no especficos o buscados primariamente, como puede ser la incorporacin de hbitos positivos de autocuidado, de higiene, de relaciones con los pares y en la familia, entre otros. El ejemplo previo es un caso en el que la evaluacin puede ser vista tambin como investigacin, ya que posibilita el avance del conocimiento a partir de la sistematizacin de la prctica. Tambin permite recomendar mejoras para la accin (aun dentro de la misma modalidad innovadora), pues se puede descubrir algn caso entre los analizados donde, adems de las actividades ldicas y de articulacin con las maestras de las escuelas, se agrega la interaccin peridica con los padres, para concientizarlos acerca de las ventajas de los nuevos modos de llevar a cabo la complementacin escolar, lo que redunda en mejores resultados. Ese hallazgo implicar recomendar tambin actividades concretas dirigidas a los familiares de los nios, promoviendo as enfoques ms integrales. Resumiendo: es muy sutil la distincin entre evaluacin e investigacin. Cambios en los estilos de evaluacin. Las concepciones y los modos de evaluar fueron cambiando en paralelo con los cambios ocurridos en los paradigmas de la ciencia, particularmente durante la segunda mitad de este siglo. El paso de las formas mecanicistas, neopositivistas, racionalistas, objetivistas a las concepciones fenomenolgicas, ms relativistas e inclusivas de factores contextuales y que incorporan metodologas intersubjetivas, al incidir en los modos de
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Max Neef (1986) considera sinrgicas las acciones que, adems de orientarse a la resolucin de un problema puntual, contribuyen a la vez a la resolucin o prevencin de otros problemas. Un ejemplo muy utilizado es el de la lactancia materna, que a la vez que contribuyen a la buena nutricin del beb, lo preserva inmunolgicamente, y consolida un lazo afectivo entre la madre y el beb que podr contribuir a su apropiado desarrollo posterior. 13

conocer y abordar la realidad, influyeron tambin en las modalidades de planificacin, gestin y evaluacin de los proyectos y programas sociales. Hace unas dcadas, la evaluacin se planteaba como la ltima etapa de un proceso lineal de formulacin / implementacin de proyectos y programas, por lo cual se trataba de mirar hacia atrs y establecer -siguiendo mtodos y herramientas especializados provenientes de la investigacin en ciencias sociales y cientficamente vlidos segn el paradigma dominante- si las acciones ejecutadas haban producido los efectos deseados o buscados. Esto llev a la elaboracin de diseos de evaluacin bastante sofisticados con el fin de reproducir condiciones experimentales o casi experimentales que permitieran determinar si se produjeron cambios en la situacin problemtica inicial que motiv la intervencin (proyecto o programa social) y si esos cambios se debieron a las acciones desplegadas. No desconocemos la necesidad de contar con elementos de juicio acerca de los impactos de estrategias o cursos de accin de uso difundido, pero lo cierto es que estos diseos requieren personal tcnicamente capacitado para llevarlos a cabo, por lo que suelen convertirse en evaluaciones externas, con escasa o nula intervencin de los integrantes de los programas o proyectos; por otra parte, producen informacin que puede ser til en ciertos niveles decisorios (por ejemplo, para decidir la continuidad o no de determinadas lneas de proyectos), pero tal vez menos para quienes estn directamente involucrados en la gestin. Otro camino difundido, dentro de ese modelo de planificacin vertical o de lnea recta, consista en comparar, tambin en la ltima etapa de ejecucin o incluso a posteriori, las metas previamente establecidas con las que se haban efectivamente alcanzado, complementando esta comparacin con una explicacin (o justificacin ex post) de las discrepancias encontradas. Este camino supona que lo planificado deba traducirse casi mecnicamente en acciones sin tener en cuenta el contexto organizacional y las racionalidades de los diversos actores en su ejecucin. En la actualidad, con el amplio desarrollo de las metodologas de planificacin estratgica y/ o participativa (que fueron desplazando lentamente, an no del todo, a los modelos verticales), se reconoce que el proceso de planificacin / programacin no responde a una racionalidad lineal, que los actores involucrados en la gestin y ejecucin reinterpretan permanentemente los objetivos buscados a travs de su accionar; en sntesis, que todo el proceso de la gestin social est signado por grandes dosis de incertidumbre, en gran parte como producto de la naturaleza del contexto en que se desarrolla. Esa incertidumbre es tambin producto de la propia naturaleza del desarrollo terico y de las tecnologas utilizadas en las disciplinas sociales y en el campo de la accin social, en comparacin con las ciencias exactas o naturales y sus campos de aplicacin, como la ingeniera o la electrnica. Vale decir: en las ciencias no hay una nica escuela o un paradigma dominante de forma excluyente, como ocurre en un determinado perodo histrico con la fsica o la biologa, sino que coexisten diversas corrientes, en algunos casos contradictorias entre s -paradigmas rivales (Khun, 1970)-, en otros con diferentes enfoques o nfasis (caso de las teoras del aprendizaje y las metodologas para la lectoescritura en psicopedagoga, o las diferentes corrientes en metodologas para la planificacin participativa, las diferentes escuelas de la psicologa social y la influencia de ellas en la determinacin de las tcnicas ms eficaces para las dinmicas grupales). Por ende, no existen certezas acerca de cules son los requerimientos mnimos para la
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correcta aplicacin de las diferentes corrientes tericas. La evaluacin puede verse entonces como una respuesta a la necesidad de reducir esa incertidumbre en cada uno de los momentos de la accin, para reconocer si los esfuerzos estn correctamente encaminados. Es decir que se requiere una retroalimentacin continua en la implementacin para ir corrigiendo sobre la marcha los cursos de accin teniendo en cuenta las cuestiones que preocupan a los involucrados en la ejecucin (tanto los ejecutores como los destinatarios). Es en el sentido recin apuntando que la evaluacin social se distingue de otro tipo de evaluaciones, por ejemplo, de aquellas que se aplican a proyectos de construccin o de infraestructura; hay modelos de evaluacin que han sido trasladados directamente de los proyectos de ingeniera o de obras a los proyectos o programas sociales, lo cual gener muchas dificultades y resistencias por parte de quienes los ejecutan, puesto que esos modelos, a veces impuestos por algunas agencias de financiamiento, son poco adaptables a los escenarios comunitarios donde los proyectos sociales tienen lugar. La evaluacin para la transformacin. Si bien es cierto que cada vez ms frecuentemente se habla de evaluar los resultados de un proyecto o programa, el funcionamiento de sus actividades -los procesos- y hasta el uso de sus recursos, tambin lo es que sigue siendo una actividad poco frecuente y en general bastante resistida. Aun ms, cuando finalmente se decide evaluar un programa, luego muy raramente se utilizan sus resultados y recomendaciones para producir cambios. Creemos que la resistencia a la evaluacin, as como las dificultades para incorporar las recomendaciones evaluativas en la gestin, son cuestiones que tienen que ver con el fenmeno ms general de la resistencia al cambio; pues al fin y al cabo, la evaluacin implica cambio, tal como la planificacin y, en general, tal como la accin social: se formula e implementa un proyecto o programa para transformar una situacin que resulta insatisfactoria y se evala la gestin y los resultados porque interesa, por un lado, apreciar si se cambi lo que se deseaba cambiar, es decir, para saber en qu medida mejor la situacin que se consider insatisfactoria al inicio de las acciones; y, por otro lado, para detectar qu fue lo que cooper a ese logro y qu lo dificult, es decir, qu se hizo bien, qu se podra hacer mejor y qu se hizo mal. Todo eso para poder aconsejar qu cambios introducir o no en la accin posterior. Existe una tensin entre la propensin al cambio y los impulsos a mantener la estabilidad de las cosas que nos rodean y la manera en que ellas funcionan; lo primero brinda satisfaccin a las necesidades humanas de creatividad y de enfrentar desafos probando las propias fuerzas, mientras que lo segundo permite la idea de pertenencia, de seguridad y de continuidad. Esa tensin sucede tanto en el plano individual o familiar como en lo microsocial y lo macrosocial (Sztomka, 1993). Como seres humanos, como sociedad, siempre han existido fuerzas o impulsos tendientes a cambiar los modos de relacionarnos, de mejorar nuestras instituciones, nuestras formas organizativas, nuestras formas de expresin. Claro est, como se dijo, que estas intencionalidades no necesariamente son dominantes, y suelen operar en contra o a pesar de otros que tienen posturas opuestas o diferentes, y que prefieren mantener el statu quo, pues ello les brinda seguridades de alguna ndole (afectivas, de prestigio, de influencia, econmicas, etc.) en el campo ms
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especfico de las polticas sociales. Esta lucha permanente del hombre por operar cambios en las relaciones sociales se manifiesta a travs de actividades tendientes a mejorar la situacin de grupos desprotegidos, con mayores desventajas o que han sufrido algn tipo de catstrofe. Una forma -no la nica- en que pueden operarse cambios sociales de manera no cruenta es travs del diseo de programas y proyectos que partan de realizar un recorte y describir una realidad -diagnstico- , para luego identificar las disconformidades -problemas-, y de all inferir qu queremos modificar -objetivos-, lo cual es lo mismo que pensar en las transformaciones que esperamos obtener -resultados-, para lo que se requiere el diseo de una estrategia para operar el cambio, que se traduce en un plan de trabajo -actividades- ubicado en el tiempo -cronograma- y asociado a los insumos -recursos humanos, materiales y financieros- requeridos para llevar a cabo las acciones. La idea de cambio est implcita desde el inicio del proyecto o programa que luego ser evaluado. El simple hecho de pensar en un proyecto especfico est poniendo de manifiesto una necesidad de que algo cambie. Este proceso de transformacin est asociado a la creatividad, ya que adems de querer modificar una realidad social, institucional, personal, a partir de la generacin de un programa, estamos buscando creativamente la alternativa de accin ms efectiva para transformar esta realidad: es decir, nos interesa el cambio y cmo se opera ese cambio; ambas cuestiones estn relacionadas con el proceso creativo. En tal sentido, un programa o proyecto social puede ser visto como la puesta de estrategias o metodologas innovadoras de intervencin para la transformacin, las que si luego de evaluadas demuestran ser eficaces, podrn ser replicadas en otros contextos, en circunstancias o condiciones similares, o bien con las adaptaciones que convengan. Adems, en el mejor de los casos, la modalidad de intervencin podr ser adoptada como estrategia de las polticas pblicas, en el nivel local o nacional, para el campo social especfico. Eso sera un ejemplo de cambio social relevante y es uno de los impactos ms buscados por los que conducen proyectos sociales, pero difcilmente alcanzado; podemos arriesgar que para influir de ese modo en las polticas pblicas no slo deben evaluarse las acciones, sino adems deben fundirse los resultados evaluativos, en una estrategia de advocacy o marketing social ms global. Es all donde se cruzan las acciones evaluativas con la conceptualizacin, sistematizacin y diseminacin. El propio proceso evaluativo implica transformacin. Cuando se comienza a pensar en evaluar un programa en funcionamiento, o incluso en evaluar la factibilidad de realizacin de otro, en realidad estamos pensando que algo cambie en la forma como se vienen haciendo las cosas. De alguna manera esperamos que los resultados de la evaluacin nos brinden elementos para operar ciertas modificaciones en la estrategia o metodologa de intervencin implementada. Pero en este punto se produce el otro fenmeno: la posibilidad de cambiar la forma en que se vena trabajando producen resistencias. Frecuentemente, el propsito mismo de la evaluacin, evaluamos para cambiar, genera oposicin o al menos renuencia y entonces, siempre se puede, se aplaza para otro momento la actividad evaluativa. La posibilidad de cambio evoca con frecuencia el proceso ms alto en cuanto a transformaciones se refiere, que es la revolucin, proceso en que difcilmente algo quede en pie; el impulso hacia adelante que se genera es tan arrollador que los viejos cimientos
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parecen caer debido al impacto. Quiz sea esto lo que genere tanta resistencia, sin tener en cuenta que hay muchas posibilidades de operar transformaciones antes que llegar a una ruptura total. De hecho, la historia nos brinda ejemplos de esto constantemente; hay finalidad de cambios adaptativos, parciales, que van transformando lentamente la sociedad, mientras que, por otra parte, las grandes transformaciones son momentos muy especiales en el devenir histrico. Si esto sucede en el abarcativo plano de la historia poltico-social, no debe extraarnos que una evaluacin que bien puede terminar en recomendaciones de cortar el desarrollo de un programa o un proyecto, o de introducir ajustes que no convengan o sean traumticos para algunos individuos o grupos involucrados en l produzca al menos resistencia y que sus resultados sean escasamente utilizados (muchas veces porque no son polticamente viables, aunque estn tcnicamente fundamentados). Aprendiendo con la evaluacin y de ella El impacto que produce el hacerse cargo de las cuestiones que deben ser transformadas suele interpretarse como errores cometidos y eso lleva casi de inmediato a sentir que nada de lo construido sirve y que es necesario empezar de nuevo. Sin embargo, la idea que hay por detrs de la evaluacin, en el sentido que lo estamos imprimiendo, es integrar dentro de un nuevo esquema lo mejor de las estructuras, las actividades y los recursos existentes en el programa, modificando aquello que ya no resulta til, correcto o eficaz y aprendiendo de la experiencia realizada. La afirmacin anterior nos lleva a la cuestin del aprendizaje, que tambin tiene relacin con la resistencia a la evaluacin. No toda forma de aprendizajemodalidad pedaggica resulta aceptable, y por ende eficaz, para los que intervienen en el proceso de enseanza aprendizaje. Cualquiera sabe que muchas de nuestras resistencias ante ciertas disciplinas tienen ms que ver con la forma en que los profesores la trasmitan en la escuela que con caractersticas intrnsecas de la disciplina misma. El evaluador, tal como lo estamos esbozando aqu, est muy lejos de representar la figura del maestro tradicional, el que viene a ensear, a transferir su saber a los otros, a los que estn haciendo las cosas en terreno, planteando con ellos una relacin de tipo asimtrica y vertical. Lejos de esa figura se est pensando en el rol del evaluador como facilitador, con un papel importante en cuanto acompaa los procesos, entrando y saliendo de ellos, conservando la posibilidad de una mirada con suficiente distancia aunque involucrada, desencadenando procesos de reflexin, brindando una perspectiva preguntona y crtica, involucrando a todos los actores posibles en espacios de reflexin conjunta y de debate a partir de preguntas, muchas veces ingenuas, otras veces rspidas.5 No debe olvidarse que ese evaluador tambin est aprendiendo, tambin tiene su mente abierta a nuevas formas de actuar. No se trata de un juez; se trata de alguien a la par, con el rasgo distintivo del preguntn, del cuestionador, que juega de vez en cuando de outsider, que se pone el gorro del abogado del diablo, para provocar y estimular la reflexin, a la vez que aprende junto a los dems. No ensea: provoca y estimula el aprendizaje conjunto. Es relevante la contribucin de la evaluacin a los procesos de aprendizaje institucional, puesto que resulta prioritario comprometer a quienes trabajan en los
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Scrates, en el dilogo con Fedro, su alumno, le explicaba que slo a travs de preguntas es posible aprender. As, la evaluacin puede ser vista como un proceso de aprendizaje de estilo socrtico, pues se centra en formular preguntas evaluativas y responderlas fundamentalmente (Cf . Platn, Fedro). 13

proyectos o programas en un proceso educativo programado que produzca cambios (Organizacin Panamericana de la Salud y Fundacin W. K. Kellogg, 1998). Es posible plantear algunos requisitos para que una evaluacin aporte elementos en el citado sentido de aprendizaje institucional: Debe ser til a las personas comprometidas en el proceso. Debe ser viable, es decir, realizable en un tiempo al alcance de ellas. Debe respetar los valores de las personas involucradas. Debe estar bien hecha, con procedimientos adecuados, de modo de proveer informacin contable. La evaluacin es capacitadora e iluminadora pues busca en la teora la experiencia y el conocimiento, las argumentaciones que mejor expliquen los resultados y facilita el crecimiento, el desarrollo y el perfeccionamiento de los que intervienen en un proyecto. El proceso de la evaluacin Reiteradas veces se dijo que entendemos la evaluacin como un proceso, como una funcin de la gerencia o un conjunto de actividades, siendo, por ende, programable. Es lo mismo que afirmar que requiere para su desarrollo un proceso o secuencia que le es propio, el cual se esquematiza a continuacin. Programacin de la evaluacin: Definicin del sujeto-objeto de evaluacin. Establecimiento de la finalidad. Identificacin de las audiencias. Determinacin del nivel de anlisis. Clasificaciones de las dimensiones de anlisis. Definicin de las variables. Seleccin de los indicadores. Determinacin de las tcnicas e instrumentos para la recoleccin de informacin. Determinacin de la secuencia de actividades. Identificacin de responsables y actores participantes. Establecimiento de la duracin, frecuencia y periodicidad. Estimacin de los recursos necesarios (humanos y materiales). Presupuestacin. Ejecucin de la evaluacin Relevamiento de informacin mediante el desarrollo de las actividades y la aplicacin de las tcnicas e instrumentos. Sistematizacin, procesamiento y anlisis de la informacin. Elaboracin de informes (incluyendo conclusiones y recomendaciones).
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Devolucin de los actores y diseminacin de conclusiones.

Evaluacin de la evaluacin (metaevaluacin) Anlisis de la utilidad de los hallazgos. Apreciacin sobre la viabilidad del proceso evaluativo y del uso de sus resultados. Juicio acerca de la pertinencia metodolgica y tica. Anlisis de la confiabilidad de los procesos y hallazgos. Si bien el proceso evaluativo se ha presentado esquemticamente de forma aislada y lineal, debe interpretarse que forma parte de un proceso mayor que es el proceso administrativo de la gerencia y que como tal retroalimenta la toma de decisiones o se integra como componente evaluativo del diagnstico. La secuencia presentada slo procura mostrar la lgica del circuito evaluativo, pero esos pasos no son secuenciales en los escenarios concretos sino que se producirn superposiciones y retrocesos en medio de los avances. Nuestra concepcin es que la evaluacin debera ser un proceso continuo que se involucre en la gestin desde su inicio, en el planteamiento del programa a resolver o etapa diagnstica, durante los procesos de la accin y al finalizar perodos determinados, donde el nfasis estar puesto en los resultados o efectos. Si bien consideramos continua la evaluacin, de hecho suele requerir algunos cortes especficos para determinados aspectos, como el estudio de cambios en conductas o actitudes, o situaciones poblacionales (de nutricin, de empleo, de salud, de alfabetizacin, etc.) que debern medirse o apreciarse de forma peridica, mediante encuestas, censos o estudios cuasi experimentales, segn sean los casos. Asimismo, como aclararemos luego, a menudo ocurre que los evaluadores son convocados para realizar nuestra tarea slo en la etapa final, o despus que finaliz el perodo de ejecucin de los programas o proyectos. En esos casos, lejos de rechazar esas demandas, debemos ofrecer nuestras habilidades a los decisores para que en el futuro puedan aprovechar mejor sus propias experiencias, planteando las evaluaciones tempranamente, de modo que les sea posible considerar las alternativas disponibles para tomar decisiones futuras.

5.9 Modelos de Evaluacin

MODELOS DE EVALUACIN
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Evert Vedung Revista de Servicios Sociales y Poltica Social.


EVALUACIN 2 trimestre 1993 Edita: Consejo General de Colegios Oficiales de Diplomados en Trabajo Social y Asistentes Sociales. Madrid, Espaa.
Nota: Los anuncios que aparecen a continuacin cuyo autor es el profesor Evert Vedung rotulados Modelos de evaluacin y Utilizacin de la evaluacin corresponden a sendos captulos del libro Evaluation in Politics and Public Administration (La evaluacin de la poltica y Administracin Pblica) que se publicara en el transcurso del ao 1993. Esste libro est concebido como texto especializado para universidades, institutos de estudios, organismos pblicos, ayuntamientos y consultoras. Fue publicado en sueco a finales de 1991 y se utiliza en universidades y organismos pblicos en toda Escandinavia. Asimismo, estos trabajos fueron presentados en la Conferencia Internacional sobre Evaluacin de Programas Sociales, organizada en el INSERSO en Madrid, durante el mes de noviembre de 1992.

Concepto de evaluacin En estos artculos, el autor define la evaluacin como un mecanismo ex post para la exposicin y valoracin de la implementacin, resultados y logros de las polticas y programas pblicos con el propsito de generar posteriores decisiones. Aunque simple, e incluso de sentido comn, esta definicin conlleva algunas implicaciones. En primer lugar, la evaluacin es una actividad ex post. Para evitar dificultades conceptuales, se excluyen las valoraciones ex ante de programas y polticas en consideracin pero todava no en funcionamiento. En segundo lugar, aunque la valoracin del impacto es crucial, sta o bien compromete o bien incluye la monotorizacin del rendimiento y de la implementacin. En tercer lugar, la evaluacin no se limita a los programas formulados por las agencias sino que tambin incluye las polticas parlamentarias de mayor nivel. En cuarto lugar, la evaluacin no se restringe al estudio del logro de objetivos previamente fijados, sino que admite e incluso destaca el estudio de los efectos secundarios y perjudiciales y las valoraciones frente a objetivos y expectativas. Por ltimo, aunque no concebida como investigacin cientfica nicamente genera la bsqueda de datos sistemtica y excluye deducciones realizadas a la ligera. Esto implica que la evaluacin se encuentra en la encrucijada entre la investigacin, las prcticas polticas y la realizacin de programas. A modo de introduccin Existe un profundo desacuerdo en torno a las bases metodolgicas y las orientaciones prcticas de la investigacin en materia de evaluacin. Hay docenas de enfoques suficientemente sistematizados como para aparecer en la literatura. Por fortuna, y tal como lo sugieren Guba y Lincoln (1981:8,11ss). House (1980) y muchos otros, la mayora de estos enfoques pueden reducirse a unas pocas escuelas fundamentales. El criterio de distincin ms parco y desde el punto de vista de la poltica o de la ciencia poltica ms fructfero para efectuar esta reduccin de redundancias, es el de qu
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organizadores utilizan. El organizador es el punto de partida lgico de la evaluacin. Es la pregunta bsica que se plantea en la evaluacin. En la figura 1 aparece una taxonoma de los modelos de evaluacin clasificados en funcin de los organizadores. Repitamos, desde el punto de vista de la ciencia poltica o de la poltica a secas, la principal lnea de demarcacin distingue entre modelos centrados en la materia propiamente dicha de la evaluacin, y los modelos que sealan cmo debiera organizarse el trabajo de evaluacin. Los primeros se denominan modelos sustantivos, y los segundos institucionales. Aparte de la clsica evaluacin de la consecucin de los objetivos, los modelos sustantivos incluyen la evaluacin sin consideracin de los objetivos, y la evaluacin de sistemas. Adems, la evaluacin basada en los clientes, la evaluacin basada en las decisiones y el modelo de los interesados son otros ejemplos de modelos sustantivos. Entre los modelos institucionales se cuentan el modelo de revisin por los iguales, una variante de los interesados, y finalmente lo que denominamos el modelo SOU sueco. Nuestra exposicin comenzar por los modelos sustantivos. Objetivos Modelos sustantivos Resultados Modelos de Evaluacin Objetivos y costes Evaluacin de sistemas Modelo de consecucin de los objetivos Modelo de los efectos secundarios Evaluacin sin consideracin de los objetivos

Objetivos Evaluacin basada en los clientes de los clientes Decisin Evaluacin basada en las decisiones (modelo CIPP)

Objetivos de los interesados Evaluacin basada en los interesados Modelos Institucionales Modelo de los interesados Modelo SOU Revisin por los iguales

Figura 1. Modelos de evaluacin Evaluacin de la consecucin de los objetivos El enfoque clsico del problema de la evaluacin es el que se basa en la consecucin de los objetivos. Las preguntas clave de la evaluacin de la consecucin de los objetivos son dos: Concuerdan los resultados con los objetivos del programa? Son los resultados fruto del programa? Estos dos aspectos pueden denominarse supervisin de los resultados y valoracin del impacto.
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La evaluacin de la consecucin de los objetivos es un ejemplo de sencillez y lucidez. El primer paso lgico comporta la identificacin de los objetivos del programa, la determinacin de su significado real y de su rango, y su conversin en objetivos conmensurables. Los pasos segundo y tercero consisten en determinar hasta qu punto estos objetivos preconcebidos se han puesto en prctica y si el programa ha estimulado o desalentado la realizacin de los objetivos. El modelo de consecucin de los objetivos pretende ofrecer una solucin objetiva al problema de las pautas de valor en la evaluacin. Toda evaluacin exige dimensionar el mrito para calificar sobre esta base el programa. Puesto que los objetivos del programa estn especificados explcitamente en la legislacin original o en el trabajo, pueden establecerse empricamente a travs de un acto de interpretacin. Al juzgar los resultados del programa partiendo de sus objetivos, el evaluador puede evitar la adopcin de un punto de vista personal y subjetivo sobre los mritos y demritos de los programas a evaluar. Su trabajo se desarrollar con arreglo a los cnones de la ciencia social ajena a los valores. La evaluacin de la consecucin de los objetivos es lo que Scriven (1991:30) ha denominado una evaluacin secundaria o de segunda mano: la evaluacin desde el punto de vista de otros. La evaluacin de la consecucin de los objetivos es un modelo sustantivo basado en los objetivos. Es sustantivo en la medida en que se centra en cuestiones sustantivas, no organizativas que debern planearse en el estudio. Y est basado en los objetivos porque el organizador que caracteriza la evaluacin de la consecucin de los objetivos son los objetivos del programa. Como escribe Ernest House (1980:26): Considera especificados los objetivos del programa y seguidamente rene pruebas que permitan determinar si se han alcanzado dichos objetivos. Los objetivos sirven de fuente exclusiva de pautas y criterios. El evaluador determina qu pretenden lograr los autores del programa segn ellos mismos. La discrepancia entre los objetivos declarados y los resultados es la medida del xito del programa. Esto no implica, en trminos prcticos que las evaluadoras deban proceder antes que nada a buscar los objetivos. Lo crucial es que los objetivos son el punto de partida lgico. Despus de todo, las dos principales tareas de la evaluacin, segn los defensores del modelo de la consecucin de los objetivos, consisten en determinar si los objetivos preconcebidos del programa se han logrado realmente y si el programa ha contribuido a su consecucin. Utilizamos aqu el concepto de programa en un sentido muy general. Los programas pueden referirse a un cambio organizativo o al punto de vista del ciudadano. Este ha de estar interesado en saber si las polticas adoptadas cumplen realmente lo que prometen. Supongamos que los representantes de los ciudadanos, los polticos electos han prometido en una campaa electoral implantar una reforma de las pensiones que proporcionar a todo el mundo una jubilacin econmicamente asegurada. Al cabo de cierto tiempo salta a la vista que estos objetivos no se cumplen. El electorado ha de estar muy interesado en conocer la situacin al respecto cuando haya que juzgar los logros de sus representantes y las polticas anteriores de cara a las siguientes elecciones. La segunda objecin a esta crtica de omitir de la responsabilidad y la perspectiva del ciudadano da a entender que los objetivos programticos iniciales pueden tornarse obsoletos como vara de medicin. Tomando los objetivos iniciales como punto de partida, la evaluadora corre el riesgo de adoptar un punto de vista anticuado cuando
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presenta su informe. El resultado no puede utilizarse en el siguiente ciclo de toma de decisiones. La plausibilidad de esta objecin depende de qu objetivos cambian y para quin est pensada la evaluacin. Si el cambio de objetivos se produce entre los polticos, para ellos la evaluacin realizada a la luz de los objetivos oficiales, supuestamente obsoletos, no revestir ningn inters. Pero s ser de gran inters para la ciudadana en su papel soberano porque para ella los objetivos oficiales siguen siendo vlidos y quiz desee exigir responsabilidades a los polticos por desecharlos. Si el cambio de objetivos transpira sutilmente en el organismo estatal, o en un nivel interior en los procesos de ejecucin, y el programa sufre una modificacin radical a causa de ello, la evaluacin a la luz de los objetivos oficiales anticuados no tendr ningn inters sustancial para estos grupos, pero ser sumamente relevante para los ciudadanos y los polticos responsables, pues los organismos y realizadores de los niveles inferiores son sus subordinados y ejecutores a los que quiz deseen exigir que rindan cuentas. En suma, el modelo de consecucin de los objetivos tiene algunos puntos favorables con respecto a su sesgo inherente a favor de la cadena de control parlamentaria y la democracia representativa, y en especial propicio a la perspectiva a vista de rana que tienen los ciudadanos. En este contexto se ha hecho hincapi en la perspectiva de los ciudadanos, pues est totalmente ausente en el discurso internacional en torno a la evaluacin de los programas pblicos. Una segunda razn, que confieso es menos importante, a favor del modelo de consecucin de los objetivos, reside en su atractiva sencillez. Puesto que slo abarca dos cuestiones importantes, es muy fcil de recordar y aplicar. Por otro lado, el modelo de consecucin de los objetivos tambin adolece de persistentes defectos y puntos dbiles, que pasamos a comentar seguidamente. Los defectos del modelo de consecucin de los objetivos Al centrarse en el logro de los objetivos, el modelo de consecucin de los mismos no presta atencin alguna a los costes. El cumplimiento de los objetivos puede haber comportado sustanciales sacrificios en trminos de dinero, tiempo y esfuerzo humano, aspectos que se omiten absolutamente en toda valoracin del grado de consecucin de los objetivos del programa. Esta falta de consideracin de los costes revela de por s que el modelo de consecucin de los objetivos no puede aspirar a ser el nico modelo vlido de evaluacin de la poltica pblica. Duele an ms la crtica esgrimida frente a la evaluacin de la consecucin de los objetivos en su pretendido mbito de competencia propio. Uno de estos argumentos contundentes, seala que los objetivos programticos resultan deficientes como pautas de mrito debido a su vaguedad Aunque es una perogrullada, la supuesta vaguedad omnipresente de la poltica y de los objetivos programticos aparece repetidamente en la literatura de anlisis poltico. Tanta aceptacin merece la idea general de que se realizan muy pocos esfuerzos por sealar en qu sentido los objetivos polticos son turbios. Sin embargo, es conveniente distinguir tres tipos de indeterminacin de los objetivos. En primer lugar, determinados objetivos pueden ser ambiguos y tener dos o ms significados al mismo tiempo. Probablemente, la ambigedad es harto excepcional en el lenguaje poltico. En segundo lugar, determinados objetivos pueden adolecer de vaguedad, en el sentido de que el
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lmite que circunscribe su alcance est desdibujado. La vaguedad aparece en la retrica poltica. En tercer lugar, la vaguedad viene generada tambin por el problema de los objetivos mltiples. El problema de los objetivos mltiples tambin est muy extendido en la poltica, pues asoma no slo en programas particulares, sino tambin entre diferentes programas. En relacin con la mayora de grandes programas de reformas se presentan regularmente impresionantes relaciones de objetivos diversos. Mientras que uno de ellos puede aparecer como el principal, a menudo tambin se dice que ha de conjugarse con todos los dems, que quiz sean potencialmente contradictorios. Muchas veces, determinados aspectos de los objetivos son vagos. Adems, no se indican los necesarios efectos acumulativos de los distintos objetivos, lo que impide dilucidar, en estas listas de objetivos, un resultado singular, transparente y esperado. Por tanto, los objetivos programticos no proporcionan una gua segura para orientar el trabajo de investigacin emprica. No son suficientemente claros para resultar tiles en tanto que pautas de valor que permitan medir el xito o el fracaso. La normativa gubernamental relativa a la gestin forestal en Suecia contiene un dossier de objetivos individualmente vagos y colectivamente contradictorios. El primer artculo de la Ley de Gestin Forestal estipula que los bosques deben gestionarse de manera que se garantice su capacidad para producir madera de modo sostenido. Sin embargo, la ley tambin declara que hay que prestar atencin asimismo a la proteccin de la naturaleza y otros intereses societarios. La explotacin forestal debe considerar debidamente la funcin de los bosques respecto al hbitat de plantas y animales, su papel en el equilibrio hidrolgico y el microclima, la vida al aire libre y el ocio. Hay que prestar atencin a los valiosos entornos culturales y paisajes. Sin embargo, no se estipula la manera exacta en que habra que conjugar un alto nivel de produccin sostenida de madera con los dems objetivos. Esto quiz sea prudente, pues resultara difcil especificar centralizadamente cmo realizar la correspondiente ponderacin en cada caso local. Sin embargo, esta prudencia genera dificultades para el modelo de consecucin de los objetivos, pues el programa no establece claramente un resultado previsto. Si la evaluadora esgrime la nocin de objetividad, que es un dogma fundamental de la evaluacin de la consecucin de los objetivos, no podr destilar de los objetivos formulados un resultado global, claro o indiscutible. Para lograrlo, probablemente habr de interpretar y clarificar los objetivos programticos lo que implica abandonar la esfera de la ciencia objetiva y entrar en el mbito de la especulacin subjetiva. ( ...) El modelo de consecucin de los objetivos carece de toda ambicin terica. Un momento podra decir alguien, cmo puede acusarse a una actividad prctica de carecer de sofisticacin terica? Quienes piensan de esa forma debieran recordar la famosa sentencia de Kun Lewis, No hay nada tan prctico como una buena teora. Una ventana de este contraargumento de falta de ambicin terica seala que el modelo de consecucin de los objetivos ignora el papel de las agencias ocultas en la poltica pblica. Se ha dicho que los anlisis polticos que utilizan los objetivos preconcebidos, oficialmente declarados y sustantivos como varas de medicin con fines de evaluacin y como organizadores para la recogida de datos, ignoran un aspecto importante de la situacin en el juego poltico. Los objetivos sustantivos manifiestos se parecen a la punta
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de un iceberg. Lejos de revelar los autnticos motivos impulsores, no constituyen sino lo que los responsables de la toma de decisiones quieren que vea el pblico. Los objetivos oficialmente declarados pueden tener un carcter simblico, pueden no estar pensados para ser conseguidos, mientras que los autnticos motivos ocultos apuntan en otras direcciones. La agenda poltica oculta detrs del programa puede consistir en el refuerzo de la cohesin del partido, conservar o atraer a los votantes de cara a las prximas elecciones generales o preparar el terreno para un gobierno de coalicin. Una vez logrados estos objetivos estratgicos ocultos, los polticos pierden el inters por la realizacin del contenido sustancial del programa. Para los politlogos este anlisis de las fuerzas que motivan la incitacin a las reformas pblicas es un aspecto esencial. Por supuesto los planteamientos estratgicos desempean un papel importante en la poltica pblica. Pero, cul es el significado real de la crtica de la agenda oculta frente al modelo de consecucin de los objetivos? Acaso tambin deben evaluarse los resultados a la luz de objetivos estratgicos como la victoria en las prximas elecciones, el refuerzo de la cohesin interna del partido o el mantenimiento de coaliciones gubernamentales? En este caso, hemos de admitir que el modelo de consecucin de los objetivos sera insuficiente, pues utiliza como vara de medicin los objetivos sustantivos y nicamente stos. Adems las evaluadoras de la consecucin de los objetivos podran aducir con razn, que las agencias ocultas pueden integrarse perfectamente en su modelo. Pueden utilizarse como factores explicativos de porqu se produjeron o no los resultados sustantivos. Por ejemplo, si no se alcanzaron objetivos programticos sustantivos en la lgica del modelo basado en los objetivos, no hay nada que impida que las evaluadoras propongan las agendas estratgicas ocultas como razones que explican por qu ha sido as. La aportacin de este tipo de explicaciones ha de considerarse una actividad principal en los estudios de evaluacin y parece que ello es compatible con un modelo de consecucin de los objetivos ligeramente ampliado. Por otro lado, un modelo de consecucin de los objetivos aplicado estrictamente no recalca las explicaciones no programticas de los resultados. No existe ningn apartado separado en el modelo de consecucin de los objetivos que contemple las consideraciones estratgicas como explicacin de los resultados. De hecho, no existe ningn apartado salvo el que representa el programa. Naturalmente, el modelo de consecucin de los objetivos ha de tener en cuenta otros factores explicativos aparte del programa, pero todos ellos estn agrupados en un nico factor global que se contrasta con el factor programtico. Este factor global recibe el trato de la caja negra que nunca ha de abrirse Esto sin duda es un inconveniente pues si el programa fracasa parcialmente habr de resultar muy interesante saber exactamente por qu fue as. En conclusin, el modelo de consecucin de los objetivos tiene problemas a la hora de considerar los clculos estratgicos subyacentes a las decisiones programticas. Otra variante de la acusacin de deficiencia terica mantiene que el modelo de consecucin de los objetivos no concibe la ejecucin como un problema. Los procesos de ejecucin reciben el trato de una caja negra. Tambin sta es una objecin pertinente pues si se aplica estrictamente con arreglo a la figura 2, es eso lo que hace el modelo exactamente. Se centra en las consecuencias del programa no en los procesos de ejecucin. Las organizaciones y redes de instituciones y actores que han de transformar las decisiones en efectos tienen inters para la evaluacin de la consecucin de los objetivos.
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Una ltima objecin sostiene que el modelo de consecucin de los objetivos procede de una visin excesivamente convencional de la relacin entre la poltica y la administracin, con arreglo a la cual la administracin ejecuta puntual y fielmente las decisiones de los polticos, no slo en la teora, sino tambin en la prctica. Los procesos de ejecucin son mecnicos, rectilneos y estn controlados desde arriba. Se acusa al modelo de ejecucin de los objetivos de contemplar a la Administracin pblica como un robot autoguiado que cumple su misin con minuciosa precisin tcnica. Pero esta objecin est totalmente fuera de lugar. Podemos asociar perfectamente el modelo de consecucin de los objetivos a la conviccin normativa de que la Administracin pblica tendra que ser el fiel instrumento de los representantes electos del pueblo. Sin embargo, no da por hecho que los funcionarios siempre ejecutan lealmente las decisiones de las polticas. En la lgica del modelo de consecucin de los objetivos no hay ningn elemento que nos lleve a pensar que el programa ha producido los resultados previstos. Al contrario, este supuesto causal se plantea como el problema a explorar en una evaluacin del impacto y uno de los dos problemas a investigar en la evaluacin de la consecucin de los objetivos. La flecha que va del programa al resultado deseado en la figura 2 no refleja el vnculo real, sino lo que la evaluadora intenta comprobar mediante una valoracin del impacto de la consecucin de los objetivos. Puede concluir perfectamente que no existe ninguna relacin causal entre el programa y el resultado. La objecin de que el modelo de consecucin de los objetivos trata los programas como robots autoguiados no se sostiene de ningn modo a la luz de la lgica del modelo. En resumidas cuentas, el principal lado fuerte del modelo de consecucin de los objetivos es que se toma en serio los objetivos pblicos oficiales. La razn por la que ste es un lado fuerte radica en la teora de la democracia representativa. Desde una perspectiva de control, tanto los ciudadanos como los polticos electos necesitan una evaluacin de los objetivos para comprobar si sus ejecutivos hacen realmente lo que han prometido hacer. Sin embargo, el modelo de consecucin de los objetivos tambin ha de encajar intencionado? algunas objeciones vlidas. Este modelo ignora absolutamente Resultado la cuestin de los costes. Tiene algunos problemas con el tratamiento de los objetivos vagos, omnipresentes como Programa todos sabemos, de la poltica pblica. Sin embargo, la refutacin ms contundente del Efectos secundarios? modelo emana del hecho de que deja de lado los efectos secundarios. Seguidamente presentaremos un modelo que tiene en cuenta expresamente el slido argumento de los efectos secundarios, conservando al mismo tiempo la atencin que presta a los objetivos el modelo de consecucin de los mismos: la evaluacin de los efectos secundarios. Evaluacin de los efectos secundarios Una dificultad inherente a todos los modelos basados en objetivos prefijados como organizadores, consiste en la consideracin de los efectos no intencionados y no detectados. La accin poltica puede culminar en consecuencias no deseadas ni previstas. Puesto que un conjunto importante de efectos secundarios son no intencionados, cmo pueden considerarse y juzgarse si utilizamos los objetivos sustantivos preconcebidos como el principio organizador bsico? Para resolver este problema, se ha ampliado el modelo de consecucin de los objetivos para incluir los efectos secundarios. Este enfoque se denomina evaluacin de los efectos secundarios.
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El enfoque de los efectos secundarios se caracteriza por conservar los objetivos como principal organizador, pero complementado por los efectos secundarios. Ocurre que la expresin efectos secundarios-secundarios con respecto a qu?- presupone el conocimiento de cul es el efecto principal deseado y esperado. Los efectos secundarios deben definirse en relacin con los efectos principales deseados. Esta es la razn por la que sostenemos que el modelo est basado en objetivos y que stos se conservan como organizador local. Pero adems, tambin se tienen en cuenta los aspectos ajenos al rea diaria predeterminada por los objetivos programticos. La idea subyacente es que las intervenciones pblicas pueden dar lugar a cosas distintas de los resultados deseados. Incluso puede ocurrir que la solucin se convierta en el problema. La cuestin de los efectos secundarios se omite lisa y llanamente en los estudios de evaluacin. Coincidimos con el juicio de Sieber (1981:44 s): La atencin a las consecuencias imprevistas de toda clase... parece ser de rara excepcin (en los estudios de evaluacin). Los libros de texto lo plantean en casi todos los casos en forma de mera advertencia (quiz con una nota al pie de la pgina remitindose a Merton). Pero no ofrecen guas concretas para conceptualizar, detectar, medir o valorar el saldo neto de los buenos y los malos efectos. El modelo de los efectos secundarios plantea cuestiones relativas tanto a los efectos intencionados como a los no intencionados. Este planteamiento queda reflejado en la figura 3.

Concuerdan los resultados obtenidos con los objetivos y otras pautas?

Figura 3. Evaluacin de los efectos secundarios Los efectos secundarios pueden preverse. Apenas estall la crisis del petrleo en 1973, los gobiernos de todo el mundo lanzaron programas de conservacin de la energa. En Suecia se promulg un programa de subvenciones estatales al ahorro energtico en las viviendas. Posteriormente pas a ser el ya mencionado Plan de Ahorro Energtico en Edificios Construidos. Las subvenciones pblicas estaban destinadas a las personas que desearan acondicionar sus viviendas de propiedad. El resultado deseado consista en lograr un consumo ms eficiente de la energa en los edificios construidos. Sin embargo, se previ que el programa de subvenciones podra tener un impacto desfavorable en la distribucin de la riqueza en el pas, pues se esperaba que las personas ms acomodadas, como por ejemplo, los propietarios de viviendas, participaran en mayor medida que otros sectores. Aunque primariamente no deseados, los polticos estaban dispuestos a generar y aceptar estos efectos secundarios a cambio de lograr el objetivo principal deseado de una mayor eficiencia energtica. Por otro lado, los polticos tambin se dieron cuenta de que el plan de subvenciones producira asimismo una serie de subproductos bienvenidos. Estimulara la actividad
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econmica en general y creara numerosos puestos de trabajo nuevos. El acondicionamiento y el aislamiento de paredes y azoteas reducira las corrientes de aire y proporcionara un mayor confort al clima interior de las viviendas. El aislamiento y la instalacin de ventanas de triple aislamiento amortiguaran los ruidos. Un estudio centrado en la investigacin de la conservacin de la energa junto con la distribucin de la riqueza, el empleo y aspectos relacionados con el confort, constituira un ejemplo de evaluacin de los efectos secundarios. Hasta ahora no hemos tenido en cuenta ms que los efectos secundarios previstos. Sin embargo, no cabe duda que algunos de estos efectos tambin son imprevistos. Al igual que sus homlogos previstos, pueden ser beneficiosos o contraproducentes. Como ejemplos de efectos secundarios imprevistos y contraproducentes podramos mencionar el aumento de la radiacin de radn en las viviendas y de la incidencia de las alergias, ambos consecuencias probables de un mejor aislamiento y la correspondiente reduccin de las corrientes de aire. Con esto estamos ya muy lejos de los objetivos originales y de las intenciones subyacentes al programa. El nfasis estara en los resultados globales, planificados y no planificados, deseados y no deseados. Sin embargo, la clave es que la evaluadora ha de distinguir tambin entre los resultados previstos e imprevistos, lo que presupone la utilizacin de los objetivos prefijados como organizados. En este sentido, tambin el modelo de los efectos secundarios est basado en los objetivos. Las posibles fuentes de ideas en torno a los efectos estaran en la teora de las ciencias sociales y en la teora legislativa de la reforma. Revisten particular importancia los recelos de quienes se opusieron a la propuesta de programa en la poca de su promulgacin. Otras fuentes de ideas podran encontrarse en el debate pblico que posiblemente se desarrolle pocos aos despus de la adopcin, en los planteamientos del Gobierno y del Parlamento con motivo de la reevaluacin del programa, o en lo que los funcionarios responsables del programa piensan de ste una vez que ha estado aplicndose durante cierto espacio de tiempo. Si se investigara la totalidad de los efectos (previstos positivos pero no primariamente intencionados, previstos negativos, imprevistos positivos e imprevistos negativos) del programa de subvenciones, la estructura de la evaluacin en el lado del resultado sera el que aparece en la figura 4. Igual que la evaluacin de la consecucin de los objetivos, la evaluacin de los efectos secundarios, se apoya en la conviccin normativa de la primaca de la cadena de mando parlamentaria. Dicho esto, preferimos claramente la evaluacin de los efectos secundarios a la de la consecucin de los objetivos. En efecto, la razn fundamental por la que realizan evaluaciones pblicas en primer lugar reside en el hecho de que las acciones del Estado son impredecibles hasta cierto punto y suelen producir efectos secundarios propiamente imprevistos. Ha de ser una importante tarea de la evaluacin determinar estos efectos secundarios. Un problema de la evaluacin de los efectos secundarios es el de los patrones a aplicar a la hora de juzgar el mrito. Idealmente la evaluadora quisiera sumar o restar del valor de los efectos principales deseados de la intervencin de valores, de los efectos secundarios beneficiosos o perjudiciales. Entonces los efectos secundarios, negativos podran representar un coste aceptado a regaadientes para alcanzar el resultado principal global. Los efectos secundarios altamente positivos podran potenciar la
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aceptabilidad de los programas en los que el logro de los objetivos haya sido escaso. Para que este sistema sea operativo se precisan patrones para los efectos principales para cada tipo de efecto secundario, y para la agregacin de unos y otros. La solucin propuesta por el modelo de evaluacin de la consecucin de los objetivos consistente en utilizar objetivos polticos y programticos, es a todas luces insuficiente por la siguiente razn: si algunos efectos no estn previstos, probablemente los patrones y criterios para juzgar los mritos y demritos de estos efectos tampoco estn prefijados. Por consiguiente, los objetivos y otros patrones prefijados son insuficientes con respecto al enjuiciamiento de cada efecto secundario individual imprevisto. Al no estar prefijados los patrones de enjuiciamiento del mrito de los efectos secundarios, tampoco existen patrones para valorar la agregacin de los valores de los efectos secundarios y del efecto principal. Esto impedir el clculo del mrito global agregado de la intervencin. Para calcular el valor global hemos de conocer el valor de cada efecto secundario individual e incorporarlos al del efecto principal. Especialmente en contextos polmicos, la evaluacin de la consecucin de los objetivos y basada en los objetivos se vincula casi siempre mecnicamente con sistemas especficos de recogida de datos, como la experimentacin. ( ... ). En principio, pero probablemente no en la prctica. Si la evaluadora se interesa por la planificacin y ejecucin de los programas y por los efectos secundarios, sus variables sern tantas que los experimentos y cuasi experiencias resultarn muy difciles de manejar. En la prctica, el modelo de los efectos secundarios tender a la aplicacin de evaluaciones cualitativas ms amplias, basndose en contactos estrechos con los sectores diana y otros interesados en la reforma. vnculo? Programa Resultado previsto positivo? Resultado previsto negativo? Resultado intencionado? Resultado imprevisto positivo? Resultado imprevisto negativo?

Figura 4. Evaluacin de los efectos secundarios con especificacin de los mismos. Evaluacin sin consideracin de los objetivos A raz de las dificultades y sesgos que comporta el empleo de los objetivos polticos o programticos preconcebidos como organizadores de los datos y pautas de mritos, por lo menos un audaz investigador en materia de evaluacin ha formulado una conclusin an ms radical que las planteadas hasta ahora. Nos estamos refiriendo al modelo de evaluacin sin consideracin de los objetivos, concebido inicialmente por Mich Scriven (1980.1991). A primera vista, la propuesta de Scriven parece insolente, casi frvola. Su insistencia en las evaluaciones deben hacer caso omiso de los objetivos, ha de ser una contradictio in adiecto. Cmo puede uno evaluar si no puede utilizar los objetivos que le sirven de contraste? Despus de todo, el propsito de la evaluacin consiste en juzgar el mrito y el valor de las polticas y programas pblicos.

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Algunos evaluadores han atestiguado que la propuesta de Scriven de 1972 en torno al modelo de evaluacin sin consideracin de los objetivos fue recibida en todas partes con pasmada incredulidad. Realmente resulta chocante ignorar completamente los objetivos. Sin embargo, la perseverancia de Scriven en su planteamiento parece haber tenido importantes efectos en la teora y prctica de la evaluacin de programas en Amrica (Guba & Lincoln 1961:16 ss.) Lo que Scriven est atacando ferozmente es la monomana de las evaluadoras de aferrarse a los objetivos programticos preconcebidos. En efecto, el organizador debe ver los resultados, tanto los previstos como los imprevistos. Al no inclinar la evaluacin hacia los objetivos declarados del programa la evaluadora puede estar ms abierta al impacto global de la intervencin. Ocurre que la evaluadora que sigue el modelo de evaluacin sin consideracin de los objetivos desea concentrar todos sus esfuerzos exclusivamente en descubrir qu impacto ha tenido la poltica. Debiera concentrarse en qu resultados est teniendo el programa en saber nada de los propsitos del mismo. Debe hacer caso omiso de los objetivos declarados o no declarados de la poltica. De hecho, Scriven recomienda que la evaluadora se cuide mucho de determinarlos y de determinar su significado, pues el conocimiento de los objetivos preconcebidos y los argumentos concomitantes pueden producir un cors mental que le impida tomar nota y prestar atencin a los efectos secundarios, especialmente los imprevistos. La tarea principal de la evaluadora consiste en tener una visin global de la intervencin y descubrir todos los efectos. Puesto que no ha de identificar los objetivos, no tendr ninguna base para distinguir entre los efectos previstos e imprevistos. Slo puede identificar efectos. El esqueleto lgico, sumamente sencillo de la evaluacin, sin consideracin de los objetivos aparece en la figura 5.

Resultado . Programa vnculo? Resultado Resultado Figura 5. Evaluacin sin consideracin de los objetivos La evaluacin sin consideracin de los objetivos es bsicamente un intento de resolver el problema de los efectos secundarios, el fantasma que persigue a toda planificacin poltica y a todas las evaluaciones basadas en los objetivos. Pretende hacerlo adquiriendo una visin amplia de los efectos del programa.

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Evitando conscientemente la distincin entre el efecto principal y los efectos secundarios, y evitando en realidad cualquier distincin en lo que se refiere a los efectos, el modelo puede ayudar a la evaluadora a descubrir resultados que de otra manera podran haber pasado inadvertidos. Se arguye que los modelos basados en los objetivos, tanto en forma de evaluacin de la consecucin de los objetivos como de evaluacin de los efectos secundarios inclinan a la evaluadora hacia la bsqueda de los efectos deseados y hacen que tiendan a omitir particularmente los efectos secundarios imprevistos y no intencionados. El modelo de evaluacin sin consideracin de los objetivos intenta suprimir las connotaciones negativas asociadas al descubrimiento de subproductos y consecuencias imprevistas. Como dice Scriven: Todo este lenguaje de los efectos secundarios o colaterales o incluso los efectos imprevistos tenda a ser un registro de lo que bien poda ser el logro crucial, especialmente en trminos de nuevas prioridades. El modelo de evaluacin sin consideracin de los objetivos es menos costoso y ms fcil de manejar que el modelo de los efectos secundarios. Los problemas que comporta la determinacin de los autnticos objetivos originales o actuales, y su reconciliacin y ponderacin, suelen consumir demasiado tiempo y ser excesivamente costosos. Saltando por encima de la cinaga de la retrica de los objetivos y propsitos, la evaluadora ahorrar un tiempo precioso que podra dedicar a tareas ms importantes. Otros argumentos a favor del modelo de evaluacin sin consideracin de los objetivos que plantea Scriven (1991:180) son, por ejemplo: a) interfiere menos en la operatividad del programa que el modelo de los efectos secundarios; b) es plenamente adaptable a cambios de objetivos centrales; y c) es menos sensible a sesgos sociales, perceptivos y cognitivos gracias a la menor interaccin con los gestores y los ejecutores del programa; es reversible, es decir, se puede comenzar una evaluacin dejando de lado los objetivos y pasar seguidamente a una evaluacin de los efectos secundarios, despus de una investigacin preliminar, cosechando de este modo las ventajas anteriores (en cambio, si se comienza basndose en los objetivos, no puede pasarse al otro modelo). El modelo de evaluacin sin consideracin de los objetivos, tal como se interpreta aqu, parece estar relacionado con los sistemas de gestin por resultados, un concepto de que se ha hablado en el primer captulo. Puede que el trmino evaluacin de los resultados fuera ms exacto. Existen slidos argumentos a favor de la gestin por resultados, y en ella podra encontrar su lugar la nocin de la evaluacin sin consideracin de los objetivos. Quiz la evaluacin sin consideracin pudiera desarrollarse ms en una perspectiva de gestin por resultados. Desde la perspectiva de la democracia representativa, el modelo de evaluacin sin consideracin de los objetivos tiene sus limitaciones, por no decir ms. Los objetivos y propsitos que pretende evitar no son simples deseos deslavazados. Anteriormente hemos dicho que los objetivos de las reformas promulgadas por el Parlamento tienen un estatus muy especial, pues han quedado instituidos siguiendo el correspondiente procedimiento por parte de los representantes del pueblo. Los ciudadanos han de tener inters en que estos objetivos sean tomados en serio en las evaluaciones del output y los resultados del programa. Esta es una perspectiva que Scriven no percibe de modo alguno, ni siquiera veinte aos despus de que planteara por primera vez su modelo. No he podido encontrar ninguna alusin a este argumento democrtico frente al modelo de evaluacin sin consideracin de los objetivos.
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Otro punto dbil es que el modelo de evaluacin sin consideracin de los objetivos no proporciona ningn patrn que permita juzgar los mritos y valores de los resultados. Puesto que el hecho de evaluar ha de ser una caracterstica inherente de la evaluacin, podra argirse que el modelo de la evaluacin sin consideracin de los objetivos no es ninguna evaluacin. Es un anlisis de efectos polticos, pero no una evaluacin. Sin embargo, un rechazo semntico de este tipo resulta poco til. La propiedad de ser independiente de los objetivos puede convertirse perfectamente en una ventaja dentro de un contexto de evaluacin: quienes perciben los hallazgos pueden efectuar la valoracin por s mismos. Entonces, el modelo de evaluacin sin consideracin de los objetivos comportara una solucin institucional al problema de las pautas en la evaluacin de la poltica pblica. Esta solucin sera la siguiente: dejad la evaluacin de los output y resultados en manos de los correspondientes responsables de la toma de decisiones y adalides del poder. Sin embargo, esta no es una filosofa muy explcita subyacente al modelo de evaluacin sin consideracin de los objetivos. Evidentemente, la objecin de faltas de pautas ha preocupado a Scriven, pues en trabajos posteriores ha sugerido una salida: El mrito se determina dicerelacionando los efectos programticos con las necesidades relevantes de la poblacin impactada, ms que con los objetivos del programa (objetivos del organismo, de la ciudadana, de la legislatura o del gestor) para la poblacin diaria (pretendida). Tambin podra denominarse evaluacin basada en las necesidades o evaluacin basada en los consumidores, en contraste con la evaluacin basada en los objetivos (o basada en los gestores). (Scriven 1991:180). Sin embargo, esta explicacin no resulta del todo clara. En primer lugar, poblacin impactada no es a todas luces sinnimo de los destinatarios reales del programa. Scriven sostiene insistentemente que este concepto incluye tambin al personal ejecutor y al equipo de gestin del programa. Cuando un cazador dispara contra un ciervo, dice Scriven, a veces se contusiona el hombro. Los programas afectan tanto a su personal ejecutor como a su clientela. El personal se ve impactado, aunque no es destinatario de los servicios o productos en cuestin. Estos efectos deben incluirse en la evaluacin del programa. Pero si se incluye al personal ejecutor en la poblacin impactada y es preciso utilizar las necesidades de la poblacin impactada como pauta de medicin del mrito, parece confuso hablar de una evolucin basada en los consumidores. El personal ejecutor es proveedor del programa, no consumidor del programa. Evaluacin de sistemas Los modelos sistemticos tienen sus races en la conviccin de que la evaluacin debiera ser ms amplia que la del modelo excesivamente estrecho de la consecucin de los objetivos. El proceso de enjuiciamiento no debe limitarse a los resultados obtenidos, sino incluir como mnimo la ejecucin, quiz incluso la planificacin y sus costes. Los modelos sistemticos tienen en comn la idea de que el fenmeno a evaluar se concibe como un sistema de componentes o como parte integrante de un conjunto ms amplio. Los modelos sistemticos ms rudimentarios consisten en input, conversin y output. Este sistema mnimo se complementa a menudo con los resultados y la reglamentacin. Con arreglo a este modelo sistemtico ms desarrollado, una
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organizacin convierte el input en output que entonces se supone genera el resultado. La informacin se realimenta del output y del resultado al input y a conversin. Para clarificar la idea de evaluacin de sistemas utilizaremos como ejemplo el modelo de la facies por Robert Stake. Stake identifica tres etapas en el desarrollo de un programa educativo: la fase antecedente, la fase transaccional y la fase de resultados. El mtodo aplicado por Stake a los programas educativos se ha generalizado a las intervenciones pblicas en general. La fase antecedente, consiste en hechos y condiciones existentes antes de la intervencin, que pueden determinar o tener que ver con sus resultados. En la terminologa sistmica, puede concebirse como input, y en la terminologa poltica como planificacin. La fase de transaccin abarca el propiamente dicho y su entrega a los clientes. Es equivalente a la conversin en el lenguaje del modelo sistmico y la ejecucin en el lenguaje de la poltica pblica. El resultado es el periodo que sigue inmediatamente a la entrega de la intervencin. Puede equipararse al output y quiz el resultado en el modelo sistmico general. La principal diferencia entre el modelo de consecucin de los objetivos y el modelo de apoyo es que el ltimo incluye, aparte de la valoracin del resultado y del output, el enjuiciamiento de la planificacin y la ejecucin de la intervencin. Roger Kaufman y Susan Thomas (1980:125 ss.) han formulado un irnico resumen pedaggico del modelo de apoyo, del que se ha retomado la sinopsis de la figura 6, ligeramente adaptada y generalizada. En cada una de las tres fases principales de la historia de la intervencin, se diferencia entre descripcin y enjuiciamiento. La categora descripcin se subdivide a su vez en intenciones y observaciones lo que en realidad ocurri. En todos los modelos de sistemas elaborados aqu, la primera tarea del evaluador es describir o contrastar lo que los agentes examinados pretendan que ocurriese, y observaciones lo que en realidad aconteci. Se comparan el input pretendido con el real, la conversin pretendida con la real, el resultado pretendido con el real, etc. De esto se deduce tambin, que los objetivos se utilizan como organizadores de las actividades de evaluacin. Esta confrontacin entre lo pretendido y lo real es adems caracterstica del modelo de la facies. As, en la fase antecedente, el evaluador describe los requisitos propuestos con los reales. Qu objetivos se especificaron en relacin con las condiciones y sucesos antecedentes? Y cules se utilizaron en realidad? Durante la fase de transaccin, se contrasta la intervencin planificada con su materializacin prctica. Y lo mismo se hace durante la fase de resultados, los resultados propuestos se comparan con los alcanzados en realidad. Las preguntas fundamentales son: Se han satisfecho con arreglo a lo explicado los sucesos y condiciones antecedentes? Se ha llevado a cabo el programa tal como se haba previsto? Estn de acuerdo los resultados reales con los deseados? El aspecto de enjuiciamiento del modelo de la facies se divide a su vez en dos aspectos diferenciados: pautas y enjuiciamientos. Las pautas indican cmo se producir en realidad el enjuiciamiento: es decir cules sern los baremos de evaluacin utilizados o, en palabras de Kaufman y Thomas, cules sern los criterios que servirn de base de la comparacin. Se enjuiciar la vala de la intervencin comparndola con otra
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intervencin? Se comparar el programa con un conjunto de pautas absolutas no relacionadas directamente con l? Se enjuiciar el programa desde el punto de vista de sus propios objetivos? Se evaluar la intervencin por relevancia a alguna otra cosa? Por ltimo, se llama enjuiciamiento al proceso general de compara intenciones, observaciones y pautas. Constituye una suerte de clculo del balance global. Kaufman y Thomas han sostenido que el modelo de la facies obliga al evaluador a describir los sucesos, actividades y condiciones vigentes antes, durante y despus de la adopcin y realizacin de la intervencin. Esta descripcin meticulosa y completa aporta abundante informacin sobre las intenciones de los creadores de la intervencin, as como observaciones sobre el terreno de lo realmente ocurrido en cada una de las tres etapas. Otra caracterstica peculiar del modelo de la facies es el nfasis que pone en la especificacin de las pautas de enjuiciamiento aplicadas. En dicho modelo, las pautas no estn implcitas, sino que deben describirse en su totalidad. Otro rasgo completamente destacado del modelo de la facies es el enfoque en el enjuiciamiento como principal aspecto de la evaluacin, este acto se define como una combinacin de descripcin y enjuiciamiento (las dos facies de la evaluacin, en palabras de Stake). Pero quiz, el rasgo ms importante sea que los objetivos deseados no se adoptan automticamente como pautas de valor. Se diferencia entre objetivos deseados y pautas. La esencia del modelo de sistemas es que la consecucin de los objetivos se mide en varias etapas del sistema que se est investigando. Cabe preguntarse a quin pertenecen los objetivos que se incorporan al modelo de sistemas. No profundizaremos mucho en este conflictivo mbito. Baste decir, que en principio, el modelo de sistemas slo presta atencin a los objetivos del productor, pero no a los del consumidor o el cliente. Hay otra diferencia ms entre el modelo de consecucin de los objetivos y el de sistemas, ste tiene en cuenta costes y sacrificios. Productividad y eficiencia son conceptos importantes en el modelo de sistemas. Los costes del programa se ponen en relacin con los output y resultados producidos. La cuestin es saber qu programa arroja el resultado ptimo a un coste mnimo. El papel dominante de las ideas de productividad y eficiencia hace con frecuencia que las evaluaciones de sistemas se concentren en los input y output, con omisin de los procesos intermedios. Pero el modelo de sistemas y los anlisis causales ms generales pueden combinarse. Cabe investigar si los resultados se ven influenciados por los output, la conversin o los input. Cabe estudiar si los output han sufrido la influencia de las relaciones dentro de la organizacin o del input de recursos. Tambin puede explorarse el contexto general del sistema para determinar indicios de influencias sobre el segmento del sistema evaluado. El modelo de sistemas puede transformarse en evaluacin de procesos. Los modelos de sistemas son preferibles al modelo de consecucin de los objetivos, por su inters por los costes y su orientacin hacia los procesos situados entre las decisiones relativas a los input y los resultados reales. Esta ltima es una ventaja doble: abre la posibilidad de evaluar por referencia a los objetivos del proceso (por ejemplo, derechos jurdicos o participacin popular en los procesos de toma de decisiones);
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adems, est abierta la explicacin de los fenmenos que ocurren en las etapas de output y resultados a partir de factores que afectan a los procesos de realizacin. Esto tiene una importancia crucial si se pretende que la evaluacin aporte una base informativa para la accin. Si determinados resultados no se materializan porque no se han hecho ciertos output y esto se explica a su vez por algn factor que intervino en la etapa de realizacin, el responsable de la toma de decisiones obtendr una informacin que permitir actuar. Por lo dems, los modelos de sistemas tienen los mismos inconvenientes que el modelo de consecucin de los objetivos. Su preocupacin por los objetivos materiales oficiales obstaculiza la deteccin de efectos secundarios, lo cual constituye un fallo grave. Adems, en el modelo de sistemas no se tienen en cuenta los puntos de vista de los clientes. Un inconveniente del modelo de la facies es su complejidad. Segn Guba y Lincoln, que han examinado esta crtica a los especialistas en evaluacin les ha resultado difcil captarlo y utilizarlo. Evaluacin basada en los clientes En la evaluacin basada en los clientes se emplean como principio organizativo los objetivos, expectativas o necesidades de los destinatarios. Este tipo de evaluacin se centra en los puntos de encuentro del programa con sus clientes. En el ncleo de la evaluacin basada en los clientes se encuentra la cuestin de si el programa satisface las necesidades, los deseos o las expectativas de stos. No hay una terminologa aceptada para nombrar a los receptores de las intervenciones pblicas; aqu les llamamos destinatarios, y como sinnimos utilizamos los trminos clientes, participantes, y consumidores. Tambin puede emplearse el trmino usuarios, pero trataremos de evitarlo con el fin de reservarlo para los receptores de la evaluacin, no del programa. Una analoga con los consumidores que acuden a comprar al mercado arroja algo de luz sobre el modelo del destinatario. Cuando el consumidor adquiere un producto en una tienda, lo que cuenta no es el propsito del productor, sino la estimacin del valor del producto que hace el propio consumidor. El modelo basado en los clientes recurre a la teora de la administracin gobernada por el mercado. El reconocimiento de los consumidores por parte de la Administracin Pblica ha costado muchsimo tiempo. Los conceptos de Administracin Pblica regida por la poltica y la cadena parlamentaria de control, es decir, de la Administracin considerada como un instrumento neutro al servicio de los parlamentarios elegidos, han dominado el pensamiento administrativo. Ahora, el modelo basado en los clientes se emplea en numerosos contextos de evaluacin, sobre todo en los relativos a los programas de servicio pblico, como la atencin mdica o el cuidado de nios, nias y ancianos, terrenos en los que la participacin de los clientes es crucial para el funcionamiento del programa. En las universidades, se pide a los estudiantes que compartan sus opiniones sobre las asignaturas, los libros de lectura y las clases; tambin se les solicita que evalen la capacidad de sus profesores para organizar los contenidos del curso, estimular y fomentar el debate y la discusin, estimular el inters, la motivacin y la independencia de criterio de los alumnos y manifestar entusiasmo e inters por los estudiantes. En las universidades de Estados Unidos, las organizaciones estudiantiles utilizan estas evaluaciones para clasificar las carreras desde la perspectiva del alumno.
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Por tanto, la evaluacin basada en los clientes, puede emplear pautas y criterios muy diversos, de modo que las conclusiones a que llegan los distintos consumidores son a veces divergentes. Los consumidores pueden no estar de acuerdo en sus apreciaciones. El modelo del destinatario admite opiniones contradictorias sobre los programas pblicos y su recepcin. He aqu algunos ejemplos de investigacin de mercado realizada por el sector pblico sueco: la Oficina Nacional de Cuentas quiso averiguar la opinin que los ciudadanos tenan de los organismos fiscales, la calidad del servicio, la competencia del personal y el funcionamiento de diversos servicios; la Junta Nacional de Construccin Pblica quera conocer las opiniones de sus clientes (inquilinos) sobre la forma en que la junta gestionaba la prestacin de locales; el Ministerio de Salud y Asuntos Sociales pregunt a una numerosa muestra de padres su opinin sobre la atencin infantil; el Organismo Nacional de Proteccin del Medio Ambiente realiza encuestas sobre la credibilidad ante la opinin pblica en los diversos organismos de proteccin del medio ambiente, y la Oficina de Patentes y Registros investiga cmo perciben los inventores el tiempo de espera (Chefsposten, febrero 1991). El modelo basado en los clientes que se asienta en la idea de administracin gobernada por el mercado, es complementario de los modelos ya presentados, puesto que plantea otro problema. Puede hacer importantes aportaciones a la evaluacin, pero no debe ser el nico modelo. El requisito de que el funcionariado est basado en los clientes es sensato y legtimo pero slo dentro de ciertos lmites. Nunca ello debe imponerse al requisito de seguir las directrices del Parlamento, y en ltima instancia, de los ciudadanos. Los organismos fiscales deben responder rpida y correctamente a las consultas de los contribuyentes, pero no pueden rebajar los impuestos ni hacer excepciones. Hasta la evaluacin basada en objetivos tiene una funcin legtima en la poltica pblica. Evaluacin basada en las decisiones La finalidad principal de la evaluacin se afirma cada vez con mayor frecuencia en la literatura, en aportar conocimientos para aplicarlos a la accin gubernativa. Ciertos defensores de la evaluacin han ampliado esta idea an ms, arguyendo que debe estar orientada al uso inmediato. Este propsito ultra prctico ha llevado a los evaluadores a considerar seriamente la idea de que son las decisiones, y no los objetivos del programa, los del sistema ni los resultados, las que deben organizar la evaluacin. Llamaremos a esto evaluacin basada en las decisiones. La evaluacin exige mirar hacia atrs para gobernar mejor el avance. El punto de partida de la evaluacin basada en las decisiones es el aspecto de la evaluacin que mira hacia adelante. El elemento de consideracin retrospectiva debe producir informacin y enjuiciamientos ajustados a situaciones concretas de toma de decisiones en el proceso de planificacin. Como es lgico, esto exige que la evaluacin parta de un anlisis de las decisiones a las cuales ha de servir. Adems debe aceptar la formulacin del problema hecha por los funcionarios y limitar el estudio a alternativas poltica y administrativamente viables. Una cita sencilla de Guba y Lincoln (1981:4) aclara estupendamente esta idea. El evaluador que toma decisiones en calidad de organizador de la actividad no necesita informacin sobre los objetivos, sino sobre las decisiones que debe adoptar,
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quin debe adoptarlas, en qu momento y con arreglo a qu criterios. Sabiendo por ejemplo, que el director de compras adoptar una decisin sobre cul de cuatro lneas en competencia de autobuses escolares conviene comprar, que basar la decisin en factores de coste, seguridad y mantenimiento y que quisiera adoptarla el 1 de enero, el evaluador recoger informacin sobre cada tipo de autobs, se la entregara al evaluador antes del 1 de enero y llegara a la conclusin de que habra contribuido correctamente a adoptar la decisin. En la evaluacin educativa, el llamado modelo CIPP de Donald Sttufflebeam es el primer caso de uso de la decisin como organizador (1983). El modelo CIPP, ilustrado en la figura 7, abarca cuatro situaciones bsicas de toma de decisiones y las correspondientes evaluaciones. El acrnimo del modelo CIPP se compone con las iniciales de cada tipo de evaluacin: C de contexto: I de input, P de proceso y P de producto. Obsrvese que las etiquetas de los segmentos de evaluacin son distintas de las correspondientes al modelo general de sistemas. Contexto e input, seran input en terminologa de sistemas, mientras que proceso y productos seran conversin y producto. En el lenguaje de la poltica pblica, contexto e input sera input, proceso sera proceso y producto sera output o resultado. La evaluacin puede utilizarse como deliberacin previa a la fase ms precoz de desarrollo del programa para arrojar luz sobre los objetivos que los responsables de la toma de decisiones deben escoger en primer lugar. En el esquema de Stufflebeam, este aspecto se resuelve mediante la evaluacin del contexto. Esta valora continuamente necesidades, problemas y oportunidades dentro del rea funcional de inters del responsable de la toma de decisiones, con el fin de elaborar un conjunto de objetivos determinado. La evaluacin es asimismo til para identificar los medios utilizables. Qu hace falta para alcanzar los objetivos definidos en la evaluacin del contexto? En el modelo CIPP de Stufflebeam se llama a esto evaluacin de inputs. Estos dos tipos de evaluacin suponen deliberacin previa, es decir, se refieren a decisiones pendientes, an no tomadas. La evaluacin puede tambin utilizarse para facilitar decisiones en la fase de realizacin. En el esquema de Stufflebeam esto corresponde a la evaluacin de procesos. Esta supervisa los procesos de entrega para aportar datos que apoyen las decisiones relativas a ajustes y mejoras. Por ltimo, las evaluaciones pueden utilizarse para revisar todo el programa y aportar una base de conocimientos y valores necesaria para tomar decisiones sobre reciclado. Conviene continuar, modificar o concluir el programa? Hay que redefinir metas y objetivos? En la clasificacin de Stufflebeam, se llama a esto evaluacin del producto, y se centra en la comparacin entre fines reales y deseados y en la deteccin de efectos imprevistos. Los dos ltimos tipos de evaluacin afectan a decisiones ya tomadas y son, por tanto, valoraciones retrospectivas De acuerdo con el modelo CIPP, el evaluador debe formar parte de todo el proceso de planificacin del programa, desde el diseo inicial de una justificacin hasta la decisin final de concluirlo. La evaluacin es tanto deliberacin previa como reflexin posterior.

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Empero, esta ampliacin del concepto de evaluacin que lleva a cubrir tambin la deliberacin previa, y que, por tanto, abarca casi todo el pensamiento sobre el sector pblico, no es lo ms importante de ello. La idea fundamental, es por el contrario, que la evaluacin debe emprenderse teniendo en cuenta alguna decisin, as como un punto de decisin y un plazo lmite. Las evaluaciones deben elaborarse a tiempo y ajustarse a una decisin concreta. Las decisiones seran as las fuentes de la investigacin de evaluacin. La evaluacin basada en las decisiones se dirige a determinadas elites, en concreto a los cuadros superiores de responsables de la toma de decisiones, y gestores de la Administracin pblica y sus organismos. El evaluador ha de aceptar la formulacin que ellos hagan de los problemas que quieran investigarse. El contexto decisorio (utilizacin) se toma como punto de partida para clasificar el terreno en su conjunto. El contenido de la evaluacin basada en las decisiones es ms reducido en el sentido de que no hay indicacin general de las preguntas que deben plantearse en las diversas investigaciones. Slo sugiere que la adopcin de polticas pblicas comprende cuatro tipos de decisiones: dos caracterizadas por la deliberacin previa y otras dos por la reflexin posterior, y que la decisin real prxima debera generar las preguntas de evaluacin que es preciso plantear. El tipo y la calidad de los enjuiciamientos de valor y la informacin que es preciso aportar dependen pues, de cada decisin. Las decisiones de rutina exigen informacin de rutina, y las estratgicas, anlisis de cierta envergadura y profundidad. Varios tericos y prcticos de la evaluacin han adoptado el principio fundamental que subyace a la evaluacin basada en las decisiones. Aunque no idntica .la evaluacin basada en la utilizacin de Michael Patton, es muy similar a la basada en las decisiones. Mientras que en sta las decisiones son los organizadores, en aqulla lo son los usuarios primarios (responsables) de la toma de decisiones. Segn Michael Patton el primer paso de la evaluacin basada en la utilizacin es identificar a los usuarios primarios de tal evaluacin. Patton tambin ha sostenido que las evaluaciones las utilizan personas, no organizaciones (1986:43). El principal argumento a favor de la evaluacin ajustada a las decisiones y en definitiva, a los usuarios principales, se basa en la perspectiva de la utilizacin. Si se basan en las necesidades que tienen los responsables de la toma de decisiones para tomarlas a corto plazo, stas se utilizarn. Los modelos basados en las decisiones obligan a los evaluadores a aclarar con detalle para qu tipo de resolucin hacen falta los datos. Esto es crucial, puesto que cada tipo de decisin exige una variedad y, quiz, tambin una cualidad distinta de conocimientos y valores. Mientras que el establecimiento de objetivos requiere un tipo concreto de materiales, llevar la reforma desde la decisin parlamentaria hasta la accin concreta de la calle requiere otro. Este anlisis, se arguye, aumentar probablemente la utilidad y la utilizacin de la evaluacin. Pero esta teora de la utilizacin que subyace a la evaluacin basada en las decisiones se ha puesto en tela de juicio. El estrecho fundamento en la decisin se ha cuestionado precisamente, sobre la base de que no fomenta la utilizacin. La aceptacin de la formulacin del problema hecha por los funcionarios limitar las evaluaciones de manera inaceptable. Si pierden su nica oportunidad en la utilizacin inmediata, poco que decir quedar en ellas. Mantener el estudio dentro de las limitaciones aceptadas de un conjunto de agentes implica con
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frecuencia la irrelevancia de los intereses y asuntos de otros conjuntos de agentes polticos. Adems, la evaluacin basada en las decisiones generar una cantidad excesiva de conocimientos especficos de la situacin e idiosincrsicos en otro sentido; en efecto, los responsables de la toma de decisiones necesitan tambin informacin de un nivel ms general con el fin de fomentar la reflexin y la ponderacin posteriores, y raramente engendra esta clase de conocimientos la evaluacin basada en las decisiones. Puede resolverse este inconveniente manteniendo la base decisoria al tiempo que se centra la evaluacin en situaciones de decisin estables. Ambos elementos pueden haber cambiado por completo en el momento de presentar el informe. Los gobiernos, al igual que las personas, llegan y se van, y la evolucin general de los acontecimientos pueden haber hecho irrelevante el problema. Tipo de decisin Tipo de evaluacin . Planificacin para determinar objetivos
Estructuracin para disear los programas Realizacin (para aplicar o mejorar el Programa) Reciclado (para evaluar productos output o resultados) Evaluacin del contexto (deliberacin previa) Evaluacin de input (deliberacin previa) Evaluacin de procesos (reflexin posterior) Evaluacin de productos (reflexin posterior)

Figura 7. Decisiones consideradas como elementos organizadores: tipologa de evaluacin basada en las decisiones de Stufflebeam Enfoque basado en los intereses El principio organizativo del modelo basado en los intereses est en las inquietudes y posturas de quienes han apostado por el programa. Quienes han apostado, estn interesados por el programa o afectados por l. Se trata de una situacin totalmente distinta de la que parte de un programa o unos objetivos sistemticos prefijados. Sin embargo, hay similitudes claras entre el modelo basado en los intereses y los basados en las decisiones y en los clientes. La diferencia est en que mientras los dos ltimos prestan atencin a un grupo de intereses afectados -responsables de la toma de decisiones y destinatarios respectivamente- el primero tiene en cuenta todos los intereses en juego. En la evaluacin basada en los intereses, el evaluador empieza por identificar a quienes participan o tienen intereses en la creacin, ejecucin y los resultados del programa. Trata de identificar a las personas que conformaron, indicaron y financiaron el programa y a las que modificaron su aplicacin. Asla al grupo destinatario principal y a quienes en el momento de la evaluacin tienen intereses en el programa pero prefieren mantener una postura discreta. E identifica a quienes ignoran que tienen intereses. La figura 8 recoge una visin global de quienes pueden tener intereses en los programas del sector pblico (Guba y Lincoln, 1999:4 Of; Riecken y Boruch, 1974: 23 Off. Rossi y Freeman, 1989:422ff; Weiss, 1972:10).
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Aunque los catorce grupos no representan a todas las partes que pudieran tener intereses o participar en las polticas de evaluacin, son los depositarios de intereses que con frecuencia pueden prestar atencin a los resultados de las evaluaciones, as como participar de uno u otro modo en la realizacin de stas. Hemos subrayado que los catorce grupos podran estar interesados en la evaluacin y participar en ella. Esto significa que en un caso determinado, pueden intervenir todos o slo uno o dos.
Responsables de la formulacin de polticas y la toma de decisiones: responsables de decidir si se instituyen, continan, interrumpen, amplan o recortan una poltica o un programa. Patrocinadores del programa: organizaciones que inician y dotan econmicamente la intervencin pblica que quiere evaluarse. Organismo nacional del programa: unidad administrativa central encargada del programa de intervencin. Directores del programa: gestores del organismo nacional del programa que tiene a su cargo directo la intervencin pblica. Organismo local del programa: unidad administrativa de nivel ms bajo responsable de la aplicacin material de la intervencin (inspectores locales, por ejemplo). Funcionarias de calle: personal de servicio directo, funcionarias responsables de la prestacin de servicios del programa, personal que se rene directamente con los destinatarios. Clientes: sujetos o colectivos como amas de casa, empresarios, organizaciones, municipios u otras unidades destinatarios de la intervencin pblica o receptores de los servicios de intervencin evaluados. Tambin destinatarios o participantes. Organismos pblicos de barrio: unidades de la Administracin Pblica encargadas de programas relacionados con aquel que se est evaluando. Evaluadoras: grupos o individuos responsables de disear y dirigir la evaluacin. Patrocinadores de la evaluacin: organizaciones que inician y dotan econmicamente las evaluaciones. Competidores del programa: organismos o grupos que inician y dotan econmicamente las evaluaciones. Depositarios de intereses contextuales: organismos, grupos, individuos y otras unidades de contexto inmediato de una poltica o un programa. Comunidad de evaluacin: otros evaluadores, organizados o no, que leen y enjuician las evaluaciones en cuanto a su calidad tcnica y material. Estudiosas y profesionales: investigadoras especializadas en los aspectos materiales sometidos a evaluacin

Figura 8. Personas y organizaciones con posibles intereses en las intervenciones pblicas y en su evaluacin. Una vez identificadas las principales partes con intereses, el modelo basado en los intereses opera de varias formas. El punto de partida pueden ser las inquietudes y posturas de todos los depositarios de intereses en relacin con el programa; las evaluaciones pueden asimismo concentrarse en uno o unos pocos grupos de inters. En lo que sigue supondremos que todos ellos intervienen en la evaluacin. El modelo basado en los intereses se interpretar como un enfoque holstico, dirigido hacia todo el espectro de grupos y personas afectados. El modelo no se concebir en el sentido de que los interesados ejecuten en la prctica la evaluacin. Las evaluaciones basadas en los intereses corren a cargo de evaluadoras particulares, como investigadoras independientes, asesores o empleados del organismo. Lo importante es que en la evaluacin es preciso tener en cuenta a todos los grupos de inters. En su libro Effective Evaluation (tambin Guba y Lincoln, 1999.50 ss), Egon Guba Yvonna Lincoln estudian la forma de recoger y analizar los datos de las evaluaciones
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basadas en el inters. En la metodologa de Guba-Lincoln, es clave la expresin inquietudes y posturas de los interesados. Una inquietud es cualquier asunto de inters o importancia para una o varias de las partes, puede ser algo que les amanece, de lo que teman consecuencias indeseables o que estn ansiosas por alcanzar prcticamente cualquier reclamacin, duda, temor, dificultad prevista o similar manifestados por cualquiera con un fundamento legtimo para ello puede interpretarse como inquietud. Una postura, por el contrario es una afirmacin, propuesta o perspectiva ante la cual caben distintos puntos de vista, cualquier propuesta sobre la cual puedan mostrarse en desacuerdo personas razonables, o cualquier punto de conflicto (1981:33ff). El conocimiento de las inquietudes y posturas se logra de distintas formas. Los defensores del modelo basado en los intereses aconsejan que las evaluadoras adapten sus mtodos a cada situacin particular. Sin embargo, alimentan una inclinacin acusada por los mtodos cualitativos. Las palabras clave son conversaciones, dilogos y mtodos de investigacin interactivos. La evaluadora debe hablar con los clientes, los administradores del programa y otros grupos de inters. Deben visitar el terreno y observar a los participantes. Las respuestas de los depositarios de intereses afectarn al siguiente paso del evaluador en el mtodo de investigacin. Al cabo de cierto tiempo, este puede descubrir metas pretendidas y genuinas del programa, as como inquietudes de diversos depositarios de intereses en relacin con la poltica y la evaluacin. Con el tiempo, la evaluadora participa ms de cerca y puede empezar a determinar qu inquietudes y posturas debe incluir en el estudio. Slo entonces, estar en condiciones de formarse una opinin sobre el perfil que debera tener la evaluacin. Para cada inquietud y cada postura, la evaluadora especifica el tipo de informacin que necesita y la forma de recogerla. Es muy tpico de este modelo que se permita a la evaluadora investigar extensamente los problemas cruciales. En los modelos de consecucin de los objetivos y de sistemas se establece de manera mucho ms concreta los problemas que deben plantearse y las preguntas que han de formularse en la investigacin. A este respecto, el modelo de los intereses es notablemente abierto, o vaco, si se prefiere. La idea es que la evaluadora debe ser responsable de las inquietudes y posturas que afectan a las personas y debe permitir que stas gobiernen el siguiente paso del mtodo de investigacin. Mediante la comunicacin interactiva, averiguar las inquietudes y posturas que han de tomarse en serio y sondearse con mayor detenimiento. El diseo de la evaluacin se determina poco a poco. La evaluacin basada en los intereses se caracteriza por su capacidad de respuesta (Stake, 1975, y R. Stakes en Shadish Jr. y cols. 1991). En la recogida de datos hay que considerar todas las estrategias. En muchos casos, los defensores del modelo basado en los intereses prefieren actuar como observadores directos o participantes. Las entrevistas detalladas son otras de sus tcnicas preferidas. Los datos se recogen y procesan. Despus de esto, empieza la comunicacin de los resultados que puede variar de unos grupos de inters a otros. La palabra clave parece ser descripcin, sea escrita oral o visual. La visin global holstica comunicada por medio de la descripcin es importante- Las propias pautas de valor de la evaluadora, influyen poco, dado que la eleccin de los baremos y la medicin propiamente dicha se supone que corresponde a los depositarios de intereses. Normalmente se incluyen varias pautas de valor, criterios de xito y fracaso sobre dichas pautas y estimaciones globales. En la prctica, el modelo basado en los intereses se convierte en pluralista. Por ltimo, se decide si los resultados deben recogerse en un
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informe escrito, cosa que Guba y Lincoln (1981:25s.39 ss) no consideran necesario en absoluto. Se arguye que el modelo basado en los intereses presenta numerosas ventajas. Cabe esgrimir a su favor argumentos relativos al conocimiento, la utilizacin y la gestin de objetivos. Segn el argumento relativo a los conocimientos, sera descabellado por parte de la evaluadora prescindir del conocimiento sobre el programa que, sin duda, tienen quienes participan en l. Los depositarios de intereses tambin alimentan convicciones sobre efectos secundarios y obstculos que se oponen a la aplicacin; adems, la charla puede dar ideas para continuar la investigacin. En consecuencia, es muy fcil estar de acuerdo, con la recomendacin de que casi cualquier evaluacin debera empezar por la determinacin de los agentes relevantes y la realizacin de entrevistas. Pero este argumento relativo a los conocimientos no suele considerarse la razn ms fuerte a favor de la evaluacin basada en los intereses. Casi siempre se atribuye ms peso al argumento de la utilizacin. La participacin de los interesados es buena porque aumenta la utilizacin de la evaluacin. En el debate norteamericano sobre evaluacin, el modelo basado en los intereses se aborda ntegramente desde esta perspectiva de la utilizacin. Las evaluaciones tradicionales, como la consecucin de los objetivos, de sistemas, o de efectos secundarios, se aprovechan poco. Los informes se entierran en cajones y se amontonan en estanteras y los organismos pblicos interesados los olvidan y no los leen. Pese a su buena voluntad los responsables de la toma de decisiones no se benefician de la base informativa contenida en las evaluaciones para adoptar decisiones ms racionales. El trabajo de evaluacin padece el maligno sndrome del cajn. Este comportamiento, en apariencia irracional, ha desconcertado y preocupado a las investigadoras. Por qu los responsables de la toma de decisiones se comportan de forma tan desatinada? La principal justificacin alegada es que las evaluadoras trabajan en un esplndido aislamiento, sin comunicarse con los posibles responsables de adoptar decisiones. Tienden a investigar problemas sobre los que no pesa una necesidad acuciante de informacin. El modelo basado en los intereses aumenta las probabilidades de que se aborden asuntos en los cuales las partes afectadas estn interesadas de verdad. Saca a la luz informacin que satisface las necesidades reales de los distintos depositarios de intereses y, de ese modo, aumenta la probabilidad de aplicacin de los resultados. Se trata de un aspecto importante, puesto que con frecuencia se realizan varias evaluaciones basadas en los objetivos que permanecen ignoradas y no influyen en el curso de los acontecimientos futuros. El modelo basado en los intereses puede asimismo percibirse como una estrategia de gestin de objetivos notoriamente confusos o imposibles de negociar. Ya hemos visto que los modelos de consecucin de los objetivos y de sistemas no pueden resolver el problema de las pautas en la poltica pblica, en particular cuando hay varios objetivos. En cambio, el modelo basado en los intereses proporciona una solucin prctica al mencionado problema de gestionar al mismo tiempo varios objetivos contradictorios. Casi sin excepciones, los objetivos de la poltica pblica son difusos y turbios. Y, lo que es an ms importante: en dicha poltica se contraponen varios objetivos, sin que sea posible determinar cul ha de ser el equilibrio entre ellos. La negociacin no puede
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conducirse con arreglo a criterios cientficos, y se considera tarea poltica. Por tanto, es importante partir para la evaluacin de los numerosos objetivos a que en distintas reas aspiran los depositarios de intereses. El hecho de que stos no se pongan de acuerdo ha de considerarse como algo normal y saludable en una nacin libre. Por su naturaleza, el modelo basado en los intereses es pluralista y poltico. En varios aspectos, dicho modelo es un tanto borroso. No responde con claridad a la pregunta de quines son en realidad los depositarios de intereses de un programa pblico. Necesita del complemento de una teora o una filosofa polticas relativas a la seleccin de los grupos afectados. Adems todos estos, sea cual sea la forma de seleccin son tratados como iguales por el modelo. Deben los polticos electos en un sistema constitucional ser ms importantes que los expertos en el terreno de que se trate, o simples destinatarios? El modelo basado en los intereses carece de normas para establecer prioridades entre los grupos de inters. Es una expresin de una filosofa del equilibrio muy simple. Hay peligro de consultar a los depositarios de intereses mejor organizados y ms comprometidos y de prescindir de los grupos interesados de manera ms vaga. Tambin en este aspecto necesita el modelo basado en los intereses de una fase filosfica ms clara y elaborada. Empero, dicho modelo ofrece la posibilidad de saltar por encima de las grandes organizaciones de intereses a escala nacional para centrar la atencin en las redes de las comunidades locales. Este modelo presenta otros inconvenientes. Obviamente, es muy poco prctico y muy vido de recursos puesto que es preciso entrar en contacto y atender a todos los interesados. El modelo plantea algunas interrogantes en cuanto a la objetividad acadmica de los informes. Cmo manejar la evaluadora las situaciones en las cuales importantes grupos de inters mantengan opiniones distintas de la suya propia? Los hechos pueden convertirse en soportes de la capacidad de negociacin en lugar de servir de base emprica. Tambin hay peligro de que la evaluacin se haga en contra de los valores de la evaluadora de forma no muy abierta. En conclusin, el modelo basado en los intereses es muy controvertido. Hablan a su favor los argumentos de utilizacin y gestin de objetivos; el relativo al conocimiento es otra razn de peso. Un modelo institucionalizado basado en los intereses: el modelo sueco del SOU Los modelos basados en los intereses descritos hasta el momento se clasifican con arreglo a la principal pregunta de importancia planteada en cada uno de ellos. Los modelos institucionales representan otra cosa, en concreto, una forma de organizar el trabajo de evaluacin. Los gobiernos actuales han institucionalizado la funcin de evaluacin en instituciones y procedimientos permanentes. Son ejemplos de esto en el sistema sueco los Auditores Parlamentarios, el comit Parlamentario Constitucional y el Defensor del Pueblo en la rama legislativa y la Oficina Nacional de Auditoras, en la rama ejecutiva. En el actual contexto, dejaremos de lado casi todo lo relativo al aspecto institucional de la evaluacin. Baste con presentar dos modelos institucionales: el modelo sueco SOU y la revisin por los iguales. En el ncleo del modelo sueco SOU est la idea de que si bien el gobierno emite directrices escritas sobre lo que ha de hacer el comit, indica los marcos econmicos,
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nombra presidente y otros miembros y expertos y fija el plazo del trabajo; los miembros depositarios de intereses del comit son los responsables del trabajo de investigacin y de las conclusiones. Como, en general, los grupos de intereses son demasiado numerosos, el gobierno nombra representantes de ellos ante el comit. El principal elemento organizado de la evaluacin es que un grupo determinado debe hacerse responsable de la valoracin. En el modelo SOU, lo decisivo no son los objetivos materiales, sino la composicin o la conexin institucional del grupo (Premfors 1983). Tradicionalmente, las investigaciones en la lnea del modelo SOU, se basan en medidas planificadas. Se analizan los problemas, se esbozan las opciones y se exploran y estiman sus consecuencias. Aunque la evaluacin tiene lugar slo a una escala menor, es este rasgo lo que nos interesa en este contexto particular. El modelo SOU sueco est basado en los intereses. Pero se desva de lo que hasta aqu hemos llamado modelo basado en los intereses en un aspecto importante. En el modelo norteamericano de este tipo, es el evaluador, es decir, un investigador, el encargado de los resultados, si bien se consulta con un amplio espectro de intereses afectados. Por el contrario, en el modelo SOU, los depositarios de intereses no son meros sujetos de entrevistas y cuestionarios; son miembros de pleno derecho del equipo de evaluacin y, en la prctica son ellos quienes llevan sta a cabo. El modelo sueco SOU se justifica en parte de la misma forma que el modelo norteamericano basado en los intereses: si se deja participar a los intereses afectados, los resultados se aprovecharn. El modelo SOU puede asimismo considerarse como una estrategia de reserva para gestionar objetivos poco claros y catlogos de objetivos difusos. Los objetivos de la poltica pblica son nebulosos. Toda reforma tiene la finalidad de fomentar varios objetivos simultneamente. Al mismo tiempo, debe aplicarse teniendo en cuenta tambin otros objetivos. Los programas de un sector entran en conflicto con los de otros. Estas pocas claras estructuras de objetivos no pueden gestionarse de forma cientficamente objetiva. La investigacin debe retroceder un paso y tratar de construir instituciones apropiadas para manejar el problema de los objetivos. Una de tales soluciones institucionales consiste en encomendar la evaluacin a los depositarios de intereses. Esto significa que la evaluacin no se considera tanto una empresa cientfica como poltica. Una tercera justificacin es que el modelo SOU favorece los compromisos y acuerdos y el apoyo, y evita luchas polticas encontradas. Esto legitima las polticas y facilita su aplicacin. Pero tambin hay que admitir que el modelo SOU se utiliza estratgicamente para enterrar asuntos difciles y sacarlos del orden del da. Durante dcadas, el modelo SOU ha permanecido firmemente integrado en el sistema sueco de gobierno. Otra estructura de evaluacin institucionalizada en Suecia es el mtodo de consulta amplia, que se adopta una vez hechas pblicas las propuestas del comit. Estas se envan a numerosas partes interesadas para que respondan por escrito; entre tales partes suele haber organismos pblicos de nivel nacional, gobiernos de condado y municipales, universidades, instituto de tecnologa, diversas organizaciones de intereses, asociaciones de comercio, y organizaciones profesionales. Sobre las bases de las propuestas del comit y las respuestas a la consulta, se conforma una propuesta de gabinete. Cuando al fin se presenta, el parlamento suele aceptarla sin grandes cambios. De este modo, los hallazgos de las evaluaciones realizadas por los comits polticos entran en el sistema de toma de decisiones y se aprovechan.
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Revisin por los iguales El enfoque de revisin por los iguales consiste en elegir a miembros de una profesin para evaluar el rendimiento de otros miembros con arreglo a los patrones y criterios de calidad de la propia profesin. Lleva a cabo la evaluacin un colegio, que por definicin es una asamblea de colegas profesionales. Los abogados evalan a los abogados, los mdicos a los mdicos, los ingenieros a los ingenieros y los profesores a los profesores. En la evaluacin de la investigacin se usa el modelo de revisin por los iguales, mejor conocido. Cientficos con prestigio en una especialidad determinada reciben el encargo de evaluar la calidad y, quiz, incluso la relevancia de un trabajo o programa de investigacin o de un departamento universitario. En Suecia incluso se han evaluado en tiempos recientes por medio de grupos internacionales de iguales disciplinas completas en todo el pas (Ohman y Ohngren, 1991). Los cientficos y sus logros son evaluados por sus colegas (de alto rango). La idea de revisin por los iguales se ha referido sobre todo a un mtodo de escrutinio para seleccionar colaboraciones en la prensa cientfica. Los artculos presentados se someten a revisin por iguales, que deciden si deben aceptarse para publicacin o no. Esta forma de revisin se usa tambin para orientar y aconsejar a las fundaciones de investigacin en lo relativo a los proyectos que deben financiar. Las propuestas de investigacin se envan a un grupo de colegas respetados para que las seleccionen. Por encima de todo esto, la revisin por los iguales se ha utilizado tambin para investigar y juzgar supuestas transgresiones de los reglamentos de conducta tica y buena prctica de investigacin. Sin embargo, en este contexto, la revisin por los iguales es un mtodo de evaluacin retrospectiva de la aplicacin de los output y los resultados de las polticas pblicas. En particular, tiene por objeto enjuiciar la calidad global del evaluando. La revisin por los iguales es un modelo institucional de evaluacin. Dicho modelo no indica las preguntas materiales que deben plantearse, sino la forma de organizar la evaluacin. Cabe preguntarse qu tiene que hacer la revisin por los iguales en la evaluacin de la poltica y la administracin: el modelo parece estar a mucha distancia del terreno poltico. La respuesta forma parte del principio de la administracin dirigida por profesionales. En algunas reas del sector pblico, los objetivos son tan complejos y las tcnicas tan difciles, que los polticos han considerado sensato poner su conformacin en manos de profesionales bien formados, como arquitectos, jueces, profesores, mdicos, veterinarios o ingenieros. Por tanto, es natural delegar tambin la evaluacin en los profesionales. Pero como stos trabajan en nombre de los polticos, sus obras deben contemplarse en la misma perspectiva de aplicacin y resultados que las de los funcionarios civiles normales. La evaluacin de la investigacin cientfica bsica y aplicada, financiada por el Estado, puede considerarse una revisin de la poltica de investigacin pblica. La investigacin no la realizan ni jerarquas weberianas, ni organizaciones de inters ni polticos electos, sino cientficos y acadmicos profesionales. Por tanto, la calidad de su trabajo se evala con frecuencia de forma colegiada. Al evaluar la investigacin, los expertos trabajan con frecuencia por encargo de alguien, como un consejo de
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investigacin, por ejemplo. El consejo redacta directrices con los problemas y las preguntas que deben aclararse. Las evaluaciones patrocinadas y encargadas por el Consejo Sueco de Investigacin de la Construccin en 1987 tuvieron por objeto los siguientes aspectos: relevancia de la seleccin de problemas y el diseo del anlisis, idoneidad de los mtodos analticos, coherencia y validez de argumentos y conclusiones, trabajo en relacin con el discurso en el rea correspondiente, aplicabilidad prctica de los hallazgos de la investigacin, vala de la comunidad de investigacin conformada por el proyecto, acuerdo entre las intenciones de partida y los resultados finales (Nilstun, 1988:51). A continuacin, hay que buscar a los expertos apropiados, preferiblemente stos deben tener mayores conocimientos especializados en el campo de que se trate, que los colegas cuya investigacin va a evaluarse. Tambin, deben ser independientes, no deben por ejemplo haber trabajado junto con las personas a quienes se va a evaluar en el campo considerado. Hay una importante diferencia entre las revisiones por los iguales en las que el grupo evaluado ha tenido la oportunidad de sugerir a otros colegas y de acordar previamente la eleccin de expertos y aquellas en las cuales los evaluados no tienen voz en la seleccin de colegas. Una vez elegido el grupo de expertos -el colegio de iguales- se organiza la siguiente fase de trabajo. En muchas ocasiones, se pide a los evaluados que aporten publicaciones relevantes y otro material de investigacin para que los evaluadores dispongan de informacin suficiente. Transcurrido el tiempo necesario para que los evaluadores se informen sobre los evaluados y su produccin, se visita a los investigadores y a los grupos de investigacin para que hagan presentaciones y para mantener charlas informales. Transcurrido cierto tiempo, se elabora un informe preliminar formal. Un aspecto importante es que este informe preliminar se enva a los investigadores afectados, con la peticin expresa de que lo comenten por escrito. Las posibles objeciones se tienen en cuenta en el momento de elaborar el informe definitivo, pero no se publican junto con l. En el caso de la comisin cientfica del Consejo de la Construccin el estudio completo dur aproximadamente dieciocho meses. Nota final Nuestra investigacin ha demostrado que al acuerdo completo que se diera en otro tiempo sobre la idoneidad del modelo de consecucin de los objetivos ha sucedido una situacin de competencia entre varios modelos. Intencionalmente, la evaluacin ha evolucionado desde la uniformidad hacia el pluralismo. Casi todos los modelos tienen ventajas e inconvenientes, se argumenta con excepcin del basado en la consecucin de los objetivos, que se descarta por completo en el moderno discurso sobre la evaluacin. En la actual literatura sobre evaluacin se aprecia una fuerte tendencia a favor de las evaluaciones basadas en los intereses y en los clientes y en contra sobre todo del modelo de consecucin de los objetivos, aunque tambin del modelo de los efectos secundarios. Queremos hacer una excepcin a esta tendencia. Desde el punto de vista democrtico -y
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aqu nos referimos a la democracia representativa- los modelos de consecucin de los objetivos y de los efectos secundarios son muy importantes, porque se basan en la idea de la cadena de influencia parlamentaria. Los objetivos de la poltica y del programa, establecidos por el Parlamento, no son simples objetivos, sino que se han propuesto mediante un procedimiento determinado constitucionalmente, estn institucionalizados como objetivos colectivos del Estado. Los ciudadanos y sus representantes electos tienen razones legtimas para saber si los objetivos de polticas y programas se han materializado en su aplicacin prctica. De otro modo, no podran operar como elementos principales del sistema representativo de gobierno. Es cierto que la evaluacin basada en los clientes cumple una funcin, en particular por lo que respecta al servicio del Gobierno. Pero, por razones democrticas, no puede sustituir por completo a los enfoques que toman los objetivos del programa como elemento organizador. Referencias bibliogrficas
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5.10 Indicadores de gestin en los servicios pblicos

INDICADORES
DE GESTIN EN LOS SERVICIOS PBLICOS.
SERIE GUA METODOLGICA, 1996 Comit Interministerial de Modernizacin de la Gestin Pblica

CONTENIDOS 1. Porqu elaborar Gestin?........................................3

indicadores

de

2. En qu consiste la Medicin de Gestin en el Sector Pblico?.......7 3. A quin interesa o beneficia la Medicin de Gestin?....................9 4. Qu son las Metas de Productividad y de Gestin?......................11 5. Qu informacin se requiere para Evaluar la Gestin?.................17 6. Cmo se construyen los indicadores de Gestin?.........................19 7. Qu requisitos deben cumplir los indicadores de Gestin?...........29

POR QU ELABORAR INDICADORES DE GESTIN?

La evaluacin cualitativa y cuantitativa del desempeo conlleva al compromiso de todos los involucrados en la generacin del servicio o producto que ofrece su respectiva organizacin o unidad, y permite detectar inconsistencias entre el quehacer de la institucin y sus objetivos prioritarios, induce adecuaciones en los procesos internos y aporta mayor transparencia a la gestin pblica. El proceso de modernizacin del Estado tiene por finalidad elevar las competencias y la capacidad de movilizar los recursos pblicos de manera ms eficiente, comprometiendo en su gestin y en sus resultados al conjunto de los actores que
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intervienen en la generacin de los respectivos servicios, orientados a satisfacer los requerimientos de la comunidad nacional. Se trata entonces de procurar que el funcionamiento regular de los servicios, junto con respetar los principios de transparencia, equidad y disciplina fiscal, considere de manera prioritaria la satisfaccin de los usuarios, la realizacin personal y profesional de los funcionarios, la asignacin eficiente de los recursos y la capacidad de respuesta ante las nuevas demandas que plantea la modernizacin del pas. Lograr una gestin ms eficiente y comprometida con los resultados implica transformaciones importantes en el funcionamiento de las instituciones pblicas. Requiere, entre otras cosas, desarrollar liderazgos que impulsen el cambio, incorporar tcnicas modernas de gestin, establecer metas medibles de desempeo, todo ello dentro de un marco de participacin y compromiso de los distintos estamentos en una gestin de mejor calidad. Una herramienta til para el desarrollo de una gestin de calidad es la medicin y evaluacin del servicio o producto que provee cada unidad u organizacin, a travs de un conjunto de indicadores claves. Un sistema que entregue informacin regular sobre la calidad de la gestin posibilitar mayor eficiencia en la asignacin de recursos fsicos, humanos y financieros, proporcionar una base de seguridad y confianza en su desempeo al conjunto de los funcionarios implicados en su implementacin en la medida en que delimita mejor el campo de sus atribuciones y deberes-, incrementar la autonoma y responsabilidad de los directivos -en tanto cuenten con bases sustentables de informacin para la toma de decisiones-, y ayudar a mejorar la coordinacin con los dems niveles del aparato pblico. En 1993 la Direccin de Presupuestos y un conjunto de instituciones desarrollaron una experiencia piloto tendiente a la implementacin de sistemas de evaluacin de la gestin. Esta experiencia sirvi de base para la introduccin de este tema en el resto de los Servicios Pblicos que, en 1995, permiti la definicin de objetivos, metas e indicadores de gestin en 48 instituciones, lo que determina que para el presente ao se proyecte ampliar y profundizar esta tarea.

EN QU CONSISTE LA MEDICIN DE GESTIN EN EL SECTOR PBLICO?

Evaluar la gestin en el contexto de la funcin pblica implica desarrollar sistemas que ponderen adecuadamente los elementos cualitativos de la gestin, capaces de asimilar la multiplicidad de objetivos y la heterogeneidad de las acciones que realizan las instituciones del Estado. La calidad de la gestin de una institucin puede ser un factor invisible e imponderable en tanto no se desarrolle la capacidad de medir sus resultados. Evaluar la gestin implica medir sistemticamente, sobre una base continua en el tiempo, los resultados obtenidos por las principales unidades o departamentos de una institucin y comparar dichos resultados con lo deseado o planificado, a fin de elevar su eficiencia y productividad.
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Para los Servicios Pblicos esta tarea encierra algunas dificultades derivadas de: La especificidad de su misin, la multiplicidad de objetivos que persiguen las instituciones del Estado y la heterogeneidad de sus servicios. Los factores externos que condicionan la productividad, generalmente relacionada con la gestin de otros servicios y la accin de niveles superiores del aparato pblico, Ministerios, Subsecretaras e incluso Congreso, como es el caso de las acciones que requieren de una ley especial. Los productos que genera el sector pblico muchas veces carecen de una base monetaria o cuantitativa de evaluacin y suele ser difcil expresarlos en trminos cuantitativos, como por ejemplo, la regulacin de mercados, la seguridad pblica o las actividades de fomento. Esto condiciona la necesidad de desarrollar sistemas de evaluacin que ponderen adecuadamente los elementos cualitativos de las acciones. Muchas de sus prestaciones son subsidiadas o, al menos, no reflejan sus costos reales bajo la forma de precios al cliente, por ejemplo, lo que determina que el manejo financiero no arroje indicadores apropiados de resultado final, equivalentes a la ltima lnea de un balance. As, muchas veces la medicin se hace en forma indirecta a travs del consumo de recursos, nivel de gastos, dotacin de personal u otros-, los que no siempre son buenos indicadores.

A QUIN INTERESA O BENEFICIA LA MEDICIN DE GESTIN?

La medicin de indicadores de gestin, que en estricta lgica tendra que iniciarse por el proceso integral de Planificacin Estratgica, debe involucrar en forma participativa a todos los funcionarios implicados en la produccin de un servicio o funcin, por lo que su desarrollo e implementacin deberan beneficiar tanto a sus productores como a sus destinatarios. A pesar de las dificultades que puedan enfrentar las instituciones del Estado para aplicar estrategias de gestin, ms propias del sector privado financiero e industrial, parece conveniente hoy en da, por ejemplo, que los servicios pblicos se abran a la utilizacin de conceptos tales como cliente o producto, que aportan el sentido de un conjunto de obligaciones y derechos mutuos entre las respectivas unidades y las personas, instituciones o empresas con las que se relacionan. Las principales ventajas de la medicin y evaluacin de gestin son: Inducir un proceso de participacin en la responsabilidad que implica prestar el servicio o funcin, as como compartir el monto que significa alcanzar niveles superiores de eficiencia. Adecuar los procesos internos, detectando inconsistencias entre los objetivos de institucin y su quehacer cotidiano. Es frecuente que como resultado de la implementacin de un sistema de evaluacin se eliminen tareas innecesarias o repetitivas o se inicie un proceso de adecuacin organizacional. Apoyar el proceso de planificacin y de formulacin de polticas de mediano y largo plazo, en la medida en que todos los implicados tienen la oportunidad de analizar el qu y el cmo de sus afanes cotidianos.
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Mejorar la informacin respecto de los recursos pblicos y sentar las bases de un mayor compromiso y confianza que facilite la relacin entre las Instituciones Pblicas, los Ministerios, la Administracin Central y el Congreso Nacional. Integrar en el sentido del trabajo funcionario la satisfaccin de expectativas y necesidades de realizacin personal y profesional a las que todos tienen derecho, introduciendo sistemas de reconocimiento al buen desempeo, tanto institucional como grupal e individual, sobre bases ms objetivas.

QU SON LAS METAS DE PRODUCTIVIDAD Y DE GESTIN?

Para evaluar adecuadamente la gestin de un Servicio Pblico es necesario, previamente, definir su misin, formular los objetivos que orientarn a corto, mediano y largo plazo su accionar y establecer metas de productividad y de gestin. La evaluacin de la gestin institucional debe constituirse en un proceso permanente, que permita medir el logro de resultados, segn parmetros previamente establecidos y acordados por todos sus miembros, para derivar de all los proyectos, medidas y transformaciones que sean pertinentes.

Definiciones Estratgicas Una primera condicin para hacer dicha evaluacin es que la institucin haya sido capaz de definir los objetivos que orientarn a corto, mediano y largo plazo su accionar, y traducir algunos de estos objetivos en metas de gestin. Una metodologa muy til a estos propsitos en la Planificacin Estratgica, que constituye un proceso estructural y participativo, mediante el cual una organizacin apunta a la especificacin de su misin, a la expresin de esta misin en objetivo y al establecimiento de metas concretas de productividad y de gestin. El concepto de Misin Determinar la Misin de una organizacin, institucin o servicio, es formalizar el propsito o la razn de ser de la misma. Al respecto es preciso superar el enunciado muchas veces formal e impreciso de la respectiva ley orgnica que dio origen al Servicio. En muchos casos estas leyes son de larga data y, especialmente en lo que respecta a la definicin de su misin estratgica, han quedado superadas por las transformaciones en la vida moderna. La definicin de la misin debe constituirse en un proceso mucho ms dinmico, abierto a la revisin de la funciones, necesidades, productos y grupos clientes del respectivo servicio. Algunas de las preguntas a formularse en este proceso son: Para qu existe el servicio? Cul es el mbito interno y externo en que opera la institucin? Cules son los principales productos y servicios que genera?
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Pueden otros prestar los mismos servicios? Cul es la especificidad de esta unidad o servicio? Qu restricciones y posibilidades otorga el marco legal? Cul es la percepcin del equipo directivo de la situacin del servicio? Cul es la percepcin de los funcionarios en torno a la situacin del servicio? Qu piensa cada funcionario con respecto a su propio rol o funcin? Coinciden las percepciones de las jefaturas con las de los funcionarios? Quines son los clientes? Qu opinan los clientes acerca de la calidad del servicio? Cul es la poblacin objetivo y cul la cobertura actual? Los objetivos institucionales Constituyen una declaracin formal de lo que el conjunto de los actores deseara para el futuro de gestin institucional. Por lo general, un objeto contempla un propsito a mediano y largo plazo para su cumplimiento, o incluso puede ser una declaracin de carcter permanente, como por ejemplo, mejorar la calidad del servicio, aunque de todas formas debera hacer referencia a tiempos ms o menos definidos (por ejemplo, dos a cuatro aos). Los objetivos institucionales surgen como respuestas a una pregunta esencial: Qu debemos hacer en el mediano y largo plazo para que la organizacin tenga un accionar coherente con su misin? Por lo tanto, tienen que ser relevantes a la actividad del servicio, ya sea por su impacto al interior de la organizacin reestructuracin, planificacin, procesos productivos-, o hacia el exterior mayor cobertura, calidad u oportunidad del servicio-. Los objetivos deben ser realistas respecto a plazos y a los recursos fsicos, humanos y financieros que podra involucrar su logro y, por lo tanto, factibles de alcanzar. Las Metas de Produccin Son la expresin de lo que se quiere alcanzar en cada rea en trminos de productos o servicios puestos en el mercado o a disposicin del cliente. Se refieren generalmente a la pregunta cunto...? Contienen una declaracin explcita de niveles de actividad o estndares de produccin y, a diferencia de los objetivos, se proyectan a plazos ms cortos, por lo general un ao. Pueden ser cualitativas, cuando hacen referencia a acciones no cuantificables, como es el caso de la regulacin de mercados, la formulacin de polticas o las relaciones exteriores, o cuando responden a objetivos de tipo normativo, cuya finalidad es dar un marco tico-poltico a la accin de la institucin. Las Metas de Gestin La caracterstica fundamental de una meta de gestin es que mientras las metas de produccin se centran en los niveles de actividad o producto, stas hacen referencia a la calidad del proceso que da lugar a la obtencin de dicho producto. La calidad puede
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ser interna (eficacia y eficiencia), o externa (calidad del servicio). Las metas de gestin se pueden asimilar a la pregunta. Cmo hacemos? De lo anterior se desprende que una meta de gestin: Debe contener el propsito de mejorar los procesos institucionales en alguna de sus dimensiones (calidad, eficiencia, eficacia, economa). Debe ser un compromiso, cuyo cumplimiento dependa bsicamente de la accin interna del Servicio y no de las decisiones de otros servicios pblicos (DIPRES, MIDEPLAN, Contralora), o de factores exgenos como el nivel de actividad econmica, las decisiones que tomen agentes privados, cambios bruscos en la demanda por prestaciones, etctera.

5 QU INFORMACIN SE REQUIERE PARA EVALUAR LA GESTIN?


Adems de las definiciones estratgicas, la medicin de indicadores de gestin est condicionada por la capacidad de la institucin de generar la informacin necesaria y de elaborar los indicadores con niveles adecuados de calidad, certeza y confiabilidad. Es obviamente necesario determinar la calidad y cantidad de informacin que ser necesario procesar para evaluar la gestin. En este sentido puede ser til elaborar un catastro con la informacin disponible en el servicio, distinguiendo aquella que es posible generar en forma relativamente sencilla, de la que requerir de un trabajo especfico para su obtencin. El relevamiento de la informacin es crucial para la construccin de indicadores, por lo que su disponibilidad debe ser explicitada al momento de formularlos. En trminos generales se puede distinguir tres tipos de informacin relevante a una medicin de gestin. Informacin financiero-contable: La medicin de la gestin institucional supone la existencia de sistemas de informacin administrativos bsicos. Ms an, es deseable contar, o en su defecto disear dichos sistemas, de modo que la informacin financiera que se utilice para evaluar la gestin se obtenga directamente del sistema contable de la institucin, sin necesidad de realizar posteriores agregaciones o desagregaciones de ella. Un requisito bsico es que cada unidad, programa o lnea de actividad que se pretenda evaluar tenga un centro de costos y un registro detallado en el sistema contable.

Informacin operacional: I. Son los datos sobre las actividades de las distintas unidades y programas de la institucin (cantidad de productos, tiempo, clientes, prestaciones, etc). Al igual que la informacin contable debera ser obtenida directamente de los sistemas de informacin de la institucin. Informacin de resultados:
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Este tipo de informacin es la ms relevante en la evaluacin de la gestin y requiere de la creacin y operacin de nuevos sistemas de seguimiento y recopilacin, tales como encuestas, mediciones en terreno, elaboracin de informes, etctera.

6 CMO SE CONSTRUYEN LOS INDICADORES DE GESTIN?


La medicin de la gestin global de una institucin requiere del desarrollo de un conjunto armnico y sistemtico de indicadores que abarquen, con un apropiado conocimiento de sus posibles interrelaciones, las dimensiones de Economa (manejo adecuado de los recursos financieros), Eficacia (logro de los objetivos institucionales), Eficiencia (ejecucin de las acciones usando el mnimo de recursos) y Calidad del Servicio (satisfaccin de los requerimientos de los usuarios). La calidad de la gestin de una institucin slo puede ser evaluada en relacin a alguna base o estndar. Siempre se deben considerar las cambiantes condiciones de la institucin y del entorno, de modo de hacer comparables los datos de los perodos escogidos. La experiencia acumulada en esta materia sugiere tres posibles bases de comparacin, las cuales no son excluyentes entre s: Con respecto a la calidad de la gestin de la institucin en los aos anteriores Es recomendable medir y comparar los valores absolutos de cada variable, como por ejemplo la productividad en lugar de comparar los porcentajes de aumento de estos mismos valores. Mientras mejor es el desempeo de una institucin, resulta ms difcil o ms caro conseguir iguales niveles porcentuales de incremento. Con respecto a la calidad de la gestin de instituciones similares o comparables Si no existen instituciones exactamente comparables, es necesario buscar similitudes con otras instituciones en otros sectores o bien segmentar esta comparacin por reas o procesos especficos, atencin de usuarios, adquisiciones de bienes y servicios, pago de beneficios, etctera. Con respecto a lo que fue planteado o presupuestado para un perodo determinado En este caso ser preciso mantener la atencin en la posible influencia de factores externos en los resultados. Esto es, si las condiciones externas, imperantes al momento de la planificacin se modifican de un modo relevante durante el perodo en estudio, habr que introducir las correcciones pertinentes en el anlisis de la informacin. Algunas definiciones conceptuales Considerando que algunos trminos tcnicos son tambin de uso corriente y se les atribuye diversos significados, se precisan a continuacin las definiciones que se usan en esta gua. Indicadores Son instrumentos de medicin de las variables asociadas a las metas. Al igual que estas ltimas pueden ser cuantitativos o cualitativos. En este ltimo caso pueden ser
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expresados en trminos de logrado, no logradoo sobre la base de alguna otra escala cualitativa. Indicadores de Gestin Son un subconjunto de los anteriores y se refieren a mediciones relacionadas con el modo en que los servicios o productos son generados por la institucin. Valor del indicador Es el resultado de la medicin del indicador y construye un valor de comparacin, referido a su meta asociada. Por ejemplo, la relacin entre el costo de la administracin y el costo de los programas puede ser un 25%. Si hemos fijado previamente una meta de 15% estaremos en presencia de un mal resultado, en cambio si la meta era de 30%, esto indicar un buen resultado.

Dimensiones de la gestin
Los aspectos o dimensiones de la gestin de una institucin que son factibles y relevantes de medir son los siguientes:

Economa
Este concepto se relaciona con la capacidad de una institucin para generar y movilizar adecuadamente los recursos financieros en pos de su misin institucional. La administracin de recursos exige siempre el mximo de disciplina y cuidado en el manejo de la caja, del presupuesto, de la preservacin del patrimonio y de la capacidad de generacin de ingresos, cuando sta no interfiere con la misin institucional. Algunos indicadores de economa de una institucin pueden ser su capacidad de autofinanciamiento, la eficacia en la ejecucin de su presupuesto o su nivel de recuperacin de prstamos. A continuacin se presentan ejemplos de indicadores actualmente en uso: Instituto de Desarrollo Agropecuario Porcentaje de recuperacin de crditos de corto plazo Comisin Chilena de Energa Nuclear Cobranza/Facturacin Comisin Chilena de Energa Nuclear Ingresos propios/Ingresos totales Servicio de la Vivienda y Urbanismo Aporte de beneficiarios al financiamiento de viviendas SERVIU/Inversin Parque Metropolitano Ingresos de operacin/Gastos de operacin

Eficiencia
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El concepto de eficiencia describe la relacin entre dos magnitudes: la produccin fsica de un bien o servicio y los insumos o recursos que se utilizaron para alcanzar ese producto. En el mbito de los Servicios Pblicos existen muchas aproximaciones a este concepto. En general se pueden obtener mediciones de productividad fsica relacionando el nivel de actividad, expresado como nmero o cantidad de acciones, beneficios o prestaciones otorgadas, con el nivel de recursos utilizados (gasto en bienes y servicios, dotacin de personal, horas extraordinarias, etc.) Otro tipo de indicadores de eficiencia es que relaciona volmenes de bienes y servicios o recursos involucrados en su produccin, con los gastos administrativos incurridos por la institucin. En algunos pases, por ejemplo, la participacin de los gastos administrativos generales en el gasto total de las instituciones del sector pblico se considera como una buena aproximacin a las ganancias globales de eficiencia en el conjunto de dicho sector. Algunos ejemplos son: Superintendencia de ISAPRES Nmero de fiscalizadores a ISAPRES/Nmero de fiscalizadores Superintendencia de Electricidad y Combustibles Inspecciones promedio por inspector Instituto de Salud Pblica Autorizacin de Registros Farmacuticos/ Dotacin Seccin Registros Servicio de Cooperacin Tcnica (SERCOTEC) Personal regiones/ Personal central Servicio de Cooperacin Tcnica (SERCOTEC). Personal soporte/ Personal campo Servicio de Cooperacin Tcnica (SERCOTEC) Valor subsidios entregados/ Gastos administrativos Programa de Certificacin Hortofrutcola(SAG) Casas Inspeccionadas/Jornadas hombre. Programa de Certificacin Hortofrutcola(SAG) Gasto Programa Certificacin Exportaciones/ Nmero de cajas certificadas Servicio Nacional de Capacitacin y Empleo (SENCE). Gastos Administrativos Programa Becas/Total becas otorgadas

Eficacia
El concepto de eficacia se refiere al grado de cumplimiento de los objetivos planteados, es decir en qu medida el rea, o la institucin como un todo, est cumpliendo con sus objetivos fundamentales, sin considerar necesariamente los recursos asignados para ello. Es posible obtener medidas de eficacia, en tanto exista claridad respecto de los objetivos de la institucin. As, servicios que producen un conjunto definido de prestaciones, orientadas a una poblacin acotada, pueden generar medidas de eficacia tales como cobertura de los programas, aceptabilidad de la prestacin, grado de satisfaccin de los usuarios, tiempo de tramitacin de los beneficios, etctera.
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A continuacin se presentan algunos ejemplos: Servicio Nacional de Capacitacin y Empleo (SENCE). Porcentaje de desercin en cursos de capacitacin Servicio Nacional de Turismo. Establecimientos hoteleros clasificados/Total de establecimientos Servicio de impuestos Internos (SII). % de incremento anual de recaudacin asociado a la accin del SII Subsecretara de Telecomunicaciones. Inspecciones tcnicas e instalaciones nuevas/Total de establecimientos Subsecretara de Transportes. Controles anuales buses interurbanos/Parque de buses interurbanos Subsecretara de Transportes. Denuncias recibidas/Denuncias resueltas Servicio Nacional del Consumidor (SERNAC). Reclamos recibidos/Reclamos solucionados Cooperacin Nacional Forestal (CONAF). Superficie media afectada (hectreas) por incendios forestales Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas (JUNAEB). Programa de Alimentacin Escolar. Raciones servidas diarias/ Raciones asignadas diarias Ministerio de Economa. Departamento de Propiedad Industrial. Solicitudes de marcas despachadas/Solicitudes recibidas Servicio Agrcola y Ganadero (SAG). Terneras Vacunadas/Total terneras en Programa Brucelosis Junta Nacional de Jardines Infantiles (JUNJI). Asistencia promedio de nios

Calidad del Servicio La calidad del servicio es una dimensin especfica del concepto de eficacia que se refiere a la capacidad de la institucin para responder en forma rpida y directa a las necesidades de sus usuarios. Son elementos de la calidad factores tales como: oportunidad, accesibilidad, precisin y continuidad en la entrega del servicio, comodidad y cortesa en la atencin. Un modo directo de medir estos conceptos es a travs de encuestas peridicas a los usuarios. Una manera indirecta de conocer su grado de satisfaccin con el producto es el resultado de procesar la informacin recibida a travs de libros o buzones de reclamos. Algunas relaciones que reflejan este concepto son, por ejemplo, nmero de reclamos sobre el total de casos atendidos, tiempo de tramitacin de beneficios, tiempo de espera en oficinas de atencin de pblico o velocidad de respuesta ante cartas, llamadas o reclamos por parte de los usuarios

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Algunos ejemplos son: Instituto de Normalizacin Previsional (INP) Tiempo promedio de tramitacin de beneficios a activos de SSS Servicio Mdico Legal Tiempo promedio de despacho de peritajes Direccin de Previsin de Carabineros Das promedio de tramitacin de crditos Servicio de Registro Civil Nmero de personas atendidas en lugares apartados (Oficina Mvil) Servicio de Tesoreras % de prestaciones de usuarios resueltas en menos de 20 das hbiles Ministerio de Obras Pblicas. Direccin de Vialidad Tiempo promedio de espera en peaje en das peak Servicio Nacional de Capacitacin y Empleo (SENCE) Tiempo promedio de autorizacin de cursos a Organismos Capacitadores Servicio de Impuestos Internos (SII) Calidad de atencin a usuarios (encuesta) Central de Abastecimientos de los Servicios de Salud Tiempo promedio de tramitacin de pedidos Caja de Previsin de la Defensa Nacional Tiempo promedio de tramitacin de pensiones y montepos

7 QU REQUISITOS DEBEN CUMPLIR LOS INDICADORES DE


GESTIN?
El proceso por el cual se obtienen los indicadores de gestin determina de manera importante su legitimidad y aplicabilidad. Dicho proceso debe garantizar que los indicadores resultantes satisfagan los requisitos de validez, confiabilidad y mnimo costo. El desarrollo de indicadores de gestin debe ser abordado con criterios tcnicos y en un ambiente de amplia participacin, ya que el proceso mediante el cual se obtengan los indicadores determinar de manera importante su legitimidad y aplicabilidad. Requisitos bsicos de los indicadores de gestin:

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1. La pertinencia, esto es, que deben referirse a los procesos y productos esenciales de la institucin de modo que reflejen integralmente el grado de cumplimiento de sus objetivos institucionales. 2. Las actividades o prestaciones que se escojan para ser medidas deben ser comparables en trminos de calidad, costo y usuarios a quienes van dirigidas. 3. Los indicadores deben ser independientes y responder a las acciones desarrolladas por la institucin. Se debe evitar usar indicadores que puedan estar condicionados en sus resultados por factores externos, tales como la situacin general del pas, o la actividad conexa de terceros, sean stos pblicos o privados. 4. Los indicadores deben tomar en cuenta las situaciones extremas no para promediarlas y esconder por este medio las falencias de algunas de las unidades o elementos del sistema-, sino por el contrario, para sugerir indicadores especficos para cada elemento, especialmente cuando sus resultados sean demasiado divergentes con los otros. (Ejemplo: el promedio de tiempo de atencin por cliente de un servicio puede ser de un minuto, siendo que en alguno de los puntos de atencin puede ser de diez segundos y, en otro, de una hora). 5. La informacin que sirva de base para elaboracin de indicadores de gestin debe ser recolectada a un costo razonable y con la garanta de confiabilidad necesaria, vale decir que los resultados deben ser independientes de quien efecte la medicin. 6. Los indicadores deben ser pblicos, esto es, conocidos y accesibles a todos los niveles y estamentos de la institucin, as como al pblico usuario y al resto de la administracin pblica. 7. Los indicadores deben ser generados en un medio participativo, que involucre en el proceso de elaboracin a todos los actores relevantes (funcionarios, directivos, autoridades, usuarios), lo anterior como una forma de asegurar la legitimidad y reforzar el compromiso con las metas e indicadores resultantes. 8. Finalmente, respecto al nmero y calidad de los indicadores, en un sistema de evaluacin de gestin hay que tener en cuenta que siempre debe existir un balance entre los requerimientos de simplicidad y de comprehensividad. 9. Los indicadores deben cubrir los aspectos ms significativos de la gestin, privilegiando los principales objetivos de la organizacin, pero su nmero no puede exceder la capacidad de anlisis de quienes lo van a usar. En suma, la medicin de indicadores de Gestin est destinada a dar cuenta de la actividad, productividad y calidad del servicio que presta el conjunto de cada una de las unidades, instituciones u organizaciones del Sector Pblico. Esto significa que la medicin del conjunto de los indicadores seleccionados debe entregar un perfil de lo que dicho servicio u organizacin es y hace. Parodiando un dicho popular, se podra afirmar, dime lo que mides y te dir qu eres....
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5.11 Pasos metodolgicos en la evaluacin ex -ante


1. RECOLECCIN DE LA INFORMACIN 2. ANLISIS DE LA CONSISTENCIA INTERNA DEL PROYECTO. 3. EVALUACIN DEL COSTO-EFECTIVIDAD DE LAS ACTIVIDADES 4. EVALUACIN DE LA VIABILIDAD POLTICA DEL PROYECTO 5. EVALUACIN DE LA VIABILIDAD INSTITUCIONAL DEL PROYECTO 6. EVALUACIN DE LA SUSTENTABILIDAD DEL PROYECTO 7. IDENTIFICACIN Y SELECCIN DE ALTERNATIVAS PARA LOS COMPONENTES Y/O ACTIVIDADES DEL PROYECTO CON MENOR NIVEL DE VIABILIDAD. 8. REDACCIN DEL INFORME INDAGA LA VIABILIDAD DE LOS COMPONENTES Y DE LAS ACTIVIDADES PLANIFICADAS Y PROPONE ALTERNATIVAS PARA ALCANZAR UN MAYOR NIVEL DE VIABILIDAD LGICA HORIZONTAL ELEMENTOS DE MEDICIN PREVISTOS Y SUS MEDIOS VERIFICACIN, CORRELACIN CONTRA LA LGICA VERTICAL. 1. ANLISIS DE LA VIABILIDAD ECONMICO-FINANCIERA. IMPLICA EL ANLISIS DEL COSTO-EFECTIVIDAD DE LAS ACTIVIDADES DEL PROYECTO. a) ANLISIS DE LA VIABILIDAD POLTICA ANLISIS DE LA VIABILIDAD INSTITUCIONAL 1. ANLISIS DE SUSTENTABILIDAD. DE

EVALUACIN EX -ANTE ES EL ANLISIS DE LA FORMULACIN Y DISEO DEL PROYECTO TOMA EN CUENTA LOS SIGUIENTES TIPOS DE ANLISIS: ANLISIS DE FORMULACIN. LA CONSISTENCIA DEL PROCESO DE
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ANLISIS DE LA COHERENCIA INTERNA, LGICA VERTICAL Y LGICA HORIZONTAL. LGICA VERTICAL DEL DISEO: CLARIDAD Y PRECISIN DE LOS OBJETIVOS PLANTEADOS (SI REFLEJAN CLARAMENTE LOS CAMBIOS QUE SE PRETENDEN ALCANZAR) CONSTRUCCIN DE COMPONENTES. SU RELACIN CON LOS FACTORES EXPLICATIVOS, SU IMPORTANCIA EN EL CONJUNTO DEL PROYECTO, LA RELACIN CON LOS CAMBIOS PLANTEADOS EN LOS OBJETIVOS, LA RELACIN CON LAS ACTIVIDADES, EL COSTO QUE PRESENTA ESE COMPONENTE EN EL TOTAL DEL PRESUPUESTO, VIABILIDAD DE LOS COMPONENTES Y ACTIVIDADES EN EL ENTORNO SOCIO-POLTICO E INSTITUCIONAL DEL PROYECTO. DE

INDICADORES PARA EVALUAR EL DISEO DE OBJETIVOS ACUERDO A LAS PREGUNTAS FORMULADAS POR EL GRUPO:

1. TIPO DE INTENCIONALIDAD QUE EXPLICITA EL OBJETIVO GENERAL 2. TIPO DE VARIABLES QUE COMPRENDE 3. RELACIN QUE ESTABLECE CON LAS VARIABLES COMPRENDIDAS EN EL OBJETO 4. TIPO DE VARIABLES QUE INTENTA MODIFICAR 5. TIPO DE FACTORES ECONMICOS, CULTURALES, POLTICOS E INSTITUCIONALES QUE FAVORECEDN LOS CAMBIOS A ALCANZAR. 6. TIPO DE FACTORES QUE OPERAN COMO OBSTCULOS

PREGUNTAS PARA EVALUAR LOS OBJETIVOS ESPECFICOS 1. SE IDENTIFICARON OBJETIVOS ESPECFICOS? 2. EL OBJETIVO GENERAL Y ESPECFICO TIENEN DELIMITACIN GEOGRFICA Y TEMPORAL? 3. SON CLAROS Y COMPRENSIBLES? 4. SON ALCANZABLES, REALIZABLES, EN TIEMPOS PREVISTOS? 5. CONTEMPLAN TODOS LOS ELEMENTOS QUE PERMITAN ESTABLECER CON PRECISIN LA NUEVA SITUACIN QUE SE DSESEA ALCANZAR?

6. EXPRESAN LOS CAMBIOS QUE SE DESEAN PRODUCIR?


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7.

PERMITEN SELECCIONAR NECESARIOS?

CON

PRECISIN

LOS

RECURSOS

8. SE CORRESPONDEN CON LOS COMPONENTES DEL PROYECTO? 9. SE HAN IDENTIFICADO LOS RESULTADOS DE LOS OBJETIVOS ESPECFICOS? 10. LOS INDICADORES DE RESULTADOS DERIVAN DE LOS OBJETIVOS ESPECFICOS DEL PROYECTO? 11. LOS INDICADORES DE RESULTADOS SON NECESARIOS Y SUFICIENTES PARA MEDIR CADA VARIABLE?

PREGUNTAS PARA EVALUAR LAS ACTIVIDADES DEL PROYECTO 1. SE HAN IDENTIFICADO ACTIVIDADES SUFICIENTES NECESARIAS PARA CADA COMPONENTE DEL PROYECTO? Y

2. SE ESTABLECEN LOS RESPONSABLES DE LLEVAR A CABO CADA UNA DE LAS ACTIVIDADES? 3. HAY ACTIVIDADES QUE REQUIEREN UN ANLISIS DE VIABILIDAD ECONMICO-FINANCIERA? 5. 6. LAS ACTIVIDADES POLTICA? LAS ACTIVIDADES INSTITUCIONAL? DEL DEL PROYECTO PROYECTO TIENEN TIENEN VIABILIDAD VIABILIDAD

7. CADA UNA DE LAS ACTIVIDADES EST DESAGREGADA EN TAREAS? 8. SE HAN IDENTIFICADO LOS PRODUCTOS QUE GENERARN LAS ACTIVIDADES? 9. POR CADA ACTIVIDAD SE HAN IDENTIFICADO RECURSOS HUMANOS Y MATERIALES? 10. SE HA ESTABLECIDO EL COSTO DE LAS ACTIVIDADES EN CADA UNO DE LOS COMPONENTES? 11. SE HAN ELABORADO INDICADORES DE PROCESO? 12. SE HA ESTABLECIDO LA FUENTE DE INFORMACIN DE LOS INDICADORES?

PREGUNTAS PARA EVALUAR LOS COMPONENTES

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1. SE HAN DEFINIDO LOS COMPONENTES DEL PROYECTO? 2. LOS COMPONENTES PREVISTOS SE HAN DISEADO PARA TRANSFORMAR LAS CAUSAS O FACTORES CRTICOS DEL PROBLEMA SOCIAL? SON VIABLES ECONMICAMENTE COMPONENTES DEL PROYECTO? Y FINANCIERAMENTE LOS

3.

4. SON VIABLES SOCIAL Y CULTURALMENTE LOS COMPONENTES PREVISTOS? 5. TIENEN VIABILIDAD POLTICA? 6. TIENEN VIABILIDAD INSTITUCIONAL? 7. SE HA ESTABLECIDO COMPONENTES? EL COSTO DE CADA UNO DE LOS

8.

LOS CAMBIOS QUE SE PRETENDEN ALCANZAR CON LA IMPLEMENTACIN DE LOS COMPONENTES FORMULADOS QU VARIABLES E INDICADORES MODIFICAN DE LA SITUACIN OBJETO DE INTERVENCIN?

1. La estructura del marco lgico-BID


Banco Interamericano de Desarrollo.
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Oficina de Evaluacin

Figura 1. La estructura del marco lgico


RESUMEN NARRATIVO DE OBJETIVOS INDICADORES VERIFICABLES OBJETIVAMENTE Los Indicadores a nivel de Fin miden el Impacto general que tendr el proyecto. Son especficos en trminos de cantidad, calidad y tiempo. (grupo social y lugar, si es relevante). MEDIOS DE VERIFICACIN I FIN El fin es una definicin de cmo el proyecto o programa contribuir a la solucin del problema (o problemas) del sector. Los medios de verificacin son las fuentes de Informacin que un evaluador puede utilizar para verificar que los objetivos se lograron. Pueden incluir material publicado, Inspeccin visual, encuestas por muestreo, etc. Los medios de verificacin son las fuentes que el ejecutor y el evaluador pueden consultar para ver si los objetivos se estn logrando Pueden indicar que existe un problema y sugieren la necesidad de cambios en los componentes del proyecto. Pueden incluir material publicado, inspeccin visual encuestas por muestreo, etc. Este casillero indica dnde el evaluador puede encontrar las fuentes de Informacin para verificar que las cosas que han sido controladas han sido entregadas .Las fuentes pueden indicar Inspeccin del sitio, los informes del auditor, etc. Los supuestos indican los eventos, las condiciones o las decisiones importantes necesarias para la sustentabilidad (continuidad en el tiempo) de los objetivos del Fin. SUPUESTOS

PROPOSITO El Propsito es la definicin del impacto directo o resultado a ver alcanzado por la utilizacin de los Componentes producidos por el proyecto. Es una hiptesis sobre el resultado (impacto) que se desea lograr.

Los indicadores a nivel de Propsito describen el impacto logrado al final del proyecto. Deben incluir metas que reflejen la situacin al finalizar el proyecto. Cada indicador especifica cantidad, calidad y tiempo de los resultados por alcanzar.

Los supuestos indican los acontecimientos, las condiciones o las decisiones que estn fuera de control del gerente de proyecto (riesgos) que tienen que ocurrir para que el proyecto logre el fin.

COMPONENTES Los componentes son las obras, servicios y capacitacin que se requiere que complete el ejecutor del proyecto de acuerdo al contrato. Estos deben expresarse en trabajo terminado (sistemas, instalacin, gente capacitada, etc.) ACTIVIDADES Las Actividades son tareas que el ejecutor tiene que cumplir para completar cada uno de los Componentes del proyecto. Se hace una lista de actividades en orden cronolgico para cada Componente. Las actividades son aquellas que realizar la unidad ejecutora

Los indicadores de los Componentes son descripciones breves, pero claras de cada uno de los Componentes que tienen que terminarse durante la ejecucin Cada uno debe especificar cantidad, calidad y oportunidad de las obras, servicios, etc, que debern entregarse. Este casillero contiene el presupuesto para cada Componente a ser entregado en el proyecto.

Los supuestos son los acontecimientos, las condiciones, o las decisiones (fuera del control del gerente del proyecto) que tienen que ocurrir para que los componentes del proyecto alcancen el Propsito para el cual se llevaron a cabo.

Este casillero indica dnde el evaluador puede obtener informacin para verificar si el presupuesto se gast como estaba planeado. Normalmente constituye el registro contable de la unidad ejecutora.

Los supuestos son los acontecimientos, condiciones o decisiones (fuera del control del gerente de proyecto) que tienen que suceder para completar los Componentes de proyecto.

3. LA JERARQUA DE OBJETIVOS

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3.1 Fin6 Cada proyecto del Banco es la respuesta a un problema que se ha detectado. El fin de un proyecto es una descripcin de la solucin al problema que se ha diagnosticado. Si, por ejemplo, el problema principal en el sector de salud es una alta tasa de mortalidad materna e infantil en la poblacin de menores ingresos, el Fin sera reducir la tasa de mortalidad materna e infantil de esa poblacin. Deben enfatizarse dos cosas acerca del Fin. Primero, no implica que el proyecto, en s mismo, ser suficiente para lograr el Fin. Es suficiente que el proyecto contribuya al logro del Fin. Segundo, la definicin del Fin no implica que se lograr poco despus de que el proyecto est en funcionamiento. Es un Fin a largo plazo al cual contribuir la operacin del proyecto. Idealmente, el equipo de pas debe identificar el Fin durante la preparacin del Documento de Programacin de Pas y la Misin de Programacin y precisarse durante la Misin de Identificacin. Diversos proyectos o medidas pueden contribuir a la solucin de los problemas que han sido identificados. Es improbable que un proyecto, en s mismo, resuelva el problema o problemas. En el contexto del enfoque del Marco Lgico, el propsito de la Misin de Identificacin, es identificar cul, de una cantidad de proyectos alternativos, contribuira en mayor medida (o de una manera ms efectiva en trminos del costo) a la solucin. 3.2 Propsito7 El propsito es el resultado esperado al final del perodo de ejecucin. Es el cambio que efectuar el proyecto. El ttulo del proyecto debe surgir directamente de la definicin del Propsito. El marco lgico requiere que cada proyecto tenga solamente un Propsito. La razn de ello es claridad. Si existe ms de un Propsito, hay ambigedad. Si hay ms de un Propsito puede surgir una situacin de trade offs (se aproxima ms a un objetivo al costo de alejarse de otro). En tal situacin el ejecutor puede escoger perseguir el Propsito que l percibe como el de mayor importancia, o el ms fcil de lograr, o el menos costoso. Esto, sin embargo, puede no ser el Propsito que el Pas prestatario y el Banco concibieron como el ms importante. Otro punto (que puede parecer paradjico) es reconocer que el logro del Propsito del proyecto est fuera del control del gerente de proyecto o del ejecutor. El gerente de proyecto tiene la responsabilidad de producir los Componentes (las obras fsicas, las cooperaciones tcnicas y la capacitacin). Sin embargo, otras personas tienen que utilizar estos Componentes para lograr el Propsito del proyecto. Esta gente est ms all del control del gerente del proyecto. Por ejemplo, en un proyecto de irrigacin el gerente del proyecto tiene la responsabilidad de construir obras de irrigacin y asegurarse que el agua corra por ellas. El puede tener la responsabilidad de instruir a los granjeros en cmo utilizar el agua y cmo lograr cultivos con el agua, pero l no puede tener la responsabilidad del Propsito del proyecto: el aumento de la produccin agrcola. Esto est fuera de su control. Los granjeros pueden no estar dispuestos a cambiar sus prcticas: puede haber una sequa que reduzca el agua disponible para las obras; una plaga o una peste puede atacar el rea. El gerente de proyecto no puede ser responsable de estas cosas.
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En los documentos del Banco, el Fin frecuentemente se llama el objetivo general En los documentos del Banco, el Propsito frecuentemente se llama el objetivo especfico 18

Muchas operaciones que financia el Banco tienen ms de un Propsito. Cuando este es el caso, el enfoque requiere ms de un marco lgico: un marco maestro del Programa con su Meta y Propsito y dos o ms marcos subordinados. El Fin de cada uno de los marcos subordinados es idntico al Propsito del programa (marco maestro), pero cada uno tiene su Propsito especfico. El proyecto trata cada Propsito por separado (a menudo se lo llama subproyecto o subprograma) con su propio marco lgico. La ventaja del sistema es que vincula estrechamente los proyectos individuales con el Propsito del programa, pero se concentra en cada uno de los ejecutores, que normalmente son independientes, sobre la informacin que precisa para ejecutar su proyecto sin agregar Componentes que no son de relevancia para lograr el Propsito del proyecto. 3.3 Componentes Los Componentes son las obras, estudios, servicios y capacitacin especficos que se requiere que produzca el gerente de proyecto dentro del presupuesto que se le asigna. Cada uno de los Componentes del proyecto tiene que ser necesario para lograr el Propsito, y es razonable suponer que si los Componentes se producen adecuadamente, se lograr el Propsito. Se debe hacer una lista de los Componentes en orden de importancia para el logro del Propsito del proyecto. Esto se hace de manera que si no hay fondos suficientes (limitaciones presupuestarias, sobrecostos de proyecto, etc.) el gerente o el ejecutor tendran una indicacin clara de cules Componentes son menos crticos y deben cortarse primero. El gerente de proyecto es responsable de la produccin de los Componentes de proyecto. Los Componentes son el contenido del contrato del proyecto. Deben expresarse claramente. En el marco lgico, los Componentes se definen como resultados, vale decir como obras terminadas, estudios terminados, capacitacin terminada. 3.4 Actividades Las Actividades son las tareas que el ejecutor tiene que llevar a cabo para producir cada Componente. Es importante elaborar una lista detallada de Actividades debido a que es el punto de partida del plan de ejecucin. Cada actividad se consigna en un grfico de Gantt (diagrama de barras)8 y se estima el tiempo que toma su ejecucin. La ejecucin por consiguiente se vincula en forma directa con el diseo de proyecto. 3.5 Evaluacin de la columna de objetivos Se construye el marco lgico de forma tal que se puedan examinar los vnculos causales de abajo para arriba. Si el proyecto est bien diseado, lo que sigue es vlido:
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Las Actividades especificadas para cada Componente son necesarias para producir el Componente; Cada Componente es necesario para lograr el Propsito del proyecto. No falta ninguno de los Componentes necesarios para lograr el Propsito del proyecto. Si se logra el Propsito del proyecto, contribuir al logro del Fin.
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Cuando sea necesario este grfico se puede completar con un diagrama de ruta crtica.

Se indican claramente el Fin, el Propsito, los Componentes y las Actividades. El Fin es una respuesta al problema ms importante en el sector.

4. INDICADORES PARA LA JERARQUA DE OBJETIVOS 4.1 Indicadores de Fin y de Propsito Los indicadores hacen especficos los resultados esperados en tres dimensiones: cantidad, claridad y tiempo. El Propsito de un proyecto podra ser hacer que las condiciones sanitarias en las aguas ribereas cumplan con las normas sanitarias y el indicador podra ser reducir el recuento promedio de coliformes totales por debajo de 1000 por 100 mil en una playa especfica para 1998. Tal indicador es inequvoco. Enfoca al gerente de proyecto en un objetivo cuantitativo mensurable, de menos de 1000 coliformes totales por 100ml, ms bien que las alternativas posibles (coliformes fecales o enterococos). Especifica la calidad (en este caso de la playa donde tiene que lograrse el resultado), y expresa, cundo se esperan los resultados. Aunque hay varios indicadores potenciales de resultados, el marco lgico debe especificar la cantidad mnima necesaria para concluir que el objetivo (del Propsito o Fin) se ha logrado Los indicadores deben medir el cambio que puede atribuirse al proyecto, y debe obtenerse a costo razonable, preferiblemente de las fuentes de datos existentes. Los mejores indicadores contribuyen a asegurar una buena administracin del proyecto. Son los indicadores principales de los resultados y permiten que los gerentes de proyecto decidan si sern necesarios componentes adicionales o correcciones de rumbo para lograr el Propsito del proyecto. En algunos proyectos, puede ser difcil encontrar indicadores mensurables. A veces pueden ser adecuados indicadores indirectos. Sin embargo, los indicadores mensurables obviamente no deben determinar el diseo del proyecto. Tal como indicara alguna vez E. J. Mishan, es mejor tener una medida bruta del concepto justo, que una medida perfecta del concepto errneo. 4.2 Indicadores de los Componentes Los indicadores de los Componentes son descripciones breves de los estudios, capacitacin y obras fsicas que suministra el proyecto. La descripcin debe especificar cantidad, calidad y tiempo. Por ejemplo, un proyecto de educacin podra especificar 10 escuelas tcnicas, ubicadas en ciudades especficas, cada una con una capacidad de 1000 estudiantes por ao, y con el equipamiento especificado por las normas (o consignado en anexo al informe de proyecto). 4.3 Indicadores de Actividades El presupuesto del proyecto aparece como el indicador de Actividad en la fila correspondiente. El presupuesto se presenta por el conjunto de actividades que generan un Componente. Los Componentes se consignan por orden de importancia para el logro del
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Propsito del proyecto, de manera que el presupuesto se presenta en el mismo orden. Esta presentacin hace ms sencilla la realizacin de modificaciones. Si, en la construccin de un borrador de marco lgico, se evidencia que el costo estimado del proyecto excede los recursos disponibles, ser necesario realizar modificaciones. Una modificacin posible consiste en eliminar uno o ms de los Componentes por orden de prioridad. (Si el marco lgico est bien construido, esto tambin significa disminuir el alcance de alguno de los indicadores de Propsito). En forma alternativa, la necesidad de reducir el costo del proyecto puede significar una disminucin del alcance del proyecto, lo que llevar a reducciones en diversos Componentes y una disminucin correspondiente en los indicadores cuantitativos del Propsito. 4.4 Evaluacin de la columna de los indicadores Al revisar la columna de los indicadores debe verificarse que: (1) los indicadores de Propsito no sean un resumen de Componentes, sino una media del resultado de tener los Componentes en operacin; (2) los indicadores de Propsito midan lo que es importante; (3) todos los indicadores estn especificados en trminos de cantidad, calidad y tiempo; (4) los indicadores para cada nivel de objetivo sean diferentes a los indicadores de otros niveles; (5) el presupuesto sea suficiente para llevar a cabo las Actividades identificadas. 5. MEDIOS DE VERIFICACIN El marco lgico indica dnde pueden obtener informacin acerca de los indicadores el ejecutor o el evaluador. Ello obliga a los planificadores del proyecto a identificar fuentes existentes de informacin o hacer previsiones para recoger informacin, quizs como un componente del proyecto (con sus Actividades y presupuesto propios). No toda la informacin tiene que ser estadstica. La produccin de Componentes puede verificarse mediante una inspeccin visual del especialista. La ejecucin del presupuesto puede verificarse con los recibos presentados para reembolso o como justificacin para volver a integrar el fondo rotatorio. 6. SUPUESTOS Cada proyecto comprende riesgos: ambientales, financieros, institucionales, sociales, polticos, climatolgicos u otros factores que pueden hacer que el mismo fracase. El marco lgico requiere que el equipo de diseo de proyecto identifique los riesgos en cada etapa: Actividad, Componente, Propsito y Fin. El riesgo se expresa como un supuesto que tiene que ser cumplido para avanzar al nivel siguiente en la jerarqua de objetivos. El razonamiento es el siguiente: si llevamos a cabo las Actividades indicadas y ciertos supuestos se cumplen, entonces lograremos el Propsito del proyecto. Si logramos el Propsito del proyecto, y todava se siguen demostrando los supuestos ulteriores, entonces contribuiremos al logro del Fin. Los supuestos representan un inicio de probabilidad de xito del proyecto que comparten el equipo de diseo del proyecto, el prestatario, la Representacin, la administracin del Banco, y el ejecutor, que debe participar en el proceso de diseo del proyecto. Los supuestos (o riesgo) del proyecto tienen una caracterstica importante: los riesgos se definen como que estn ms all del control directo del gerente de proyecto.
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El equipo de diseo de proyecto se interroga qu podra ir mal a cada nivel. Al nivel de actividad, por ejemplo, los fondos de contraparte podran no llegar en el momento debido, o podra haber un cambio en las prioridades del gobierno, o una huelga, o una devaluacin de envergadura, etc. El Propsito no es el de consignar cada eventualidad que pueda concebirse, sino el identificar posibilidades con un grado razonable de probabilidad. La columna de supuestos juega un papel importante tanto en la planificacin como en la ejecucin. En la etapa de planificacin sirve para identificar riesgos que pueden evitarse incorporando Componentes adicionales en el proyecto mismo. Por ejemplo, uno de los supuestos de un programa de salud podra ser que el personal calificado estara dispuesto a mudarse y a vivir en las zonas rurales. Dado que este supuesto es crtico al logro del Propsito del proyecto, la buena disposicin del personal no puede quedar librada al azar. El equipo de proyecto debe trabajar en el diseo, Actividades y Componentes del proyecto para asegurarse que el personal calificado estar dispuesto (tendr incentivos) para radicarse en zonas rurales. El Componente podra ser un sistema de pagos de incentivo, suministro de residencia gratis, o alguna otra cosa. Si el supuesto es crtico, y no hay Componente que lo pueda controlar, el equipo de diseo del proyecto y la gerencia del mismo bien pueden decidir que el proyecto particular es demasiado riesgoso y debe abandonarse. Los supuestos son importantes tambin durante la ejecucin. Indican los factores que el gerente del proyecto, debe anticipar, tratar de influir y/o encarar con adecuados planes de emergencia. Por ejemplo, si el xito de un programa de irrigacin supone que el Ministerio de Agricultura cumplir con su compromiso de quitar los precios tope o las restricciones a la exportacin en una fecha determinada, el gerente del proyecto debe vigilar constantemente la marcha de eventos e indicar al Ministerio y al Banco que las demoras pueden frustrar el logro del Propsito del proyecto. Una de las ventajas de plantear los supuestos es que el gerente del proyecto tiene el incentivo de comunicar los problemas emergentes ms que dejarlos para que otro los descubra. 7. EL PLAN DE EJECUCIN El plan de ejecucin no forma parte del marco lgico, sino que es un anexo a ste. Toma la lista de actividades necesarias definidas en el marco lgico y presenta un grfico de cundo comenzar y cundo terminar cada actividad (un grfico de Gantt). En la ltima columna, asigna la responsabilidad de llevar a cabo cada actividad a una organizacin o persona. El programa de actividades permite que el equipo de diseo, la Administracin del Banco y el gerente de proyecto evale si el tiempo fijado para terminar el proyecto es realista. Tambin permite al gerente de proyecto distribuir y coordinar tareas cuando estn participando muchas instituciones. 8. USO SECUENCIAL DEL MARCO LGICO El marco lgico es una herramienta dinmica para disear/ejecutar un proyecto y no debe transformarse en un instrumento burocrtico para la presentacin de resultados finales. Se modifica y completa durante el proceso de preparacin del proyecto. Tiene el potencial de enfocar y hacer ms eficiente el proceso de preparacin del proyecto en el
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Banco. Puede contribuir en todas las etapas del ciclo del proyecto. Si se usa este enfoque, el marco lgico debe evaluarse en secuencia. 8.1 Programacin En el proceso de preparacin del Documento de Programacin, el equipo de pas, la Representacin y la Oficina de Planificacin del pas se concentran nicamente en el problema por resolver: el Fin y sus indicadores. En otras palabras se concentra en los primeros tres casilleros de la primera fila (ver la parte sombreada de la Figura 2). Figura 2. Marco Lgico al Nivel de Programacin (CPP) Ob Fin Propsito Componente Actividad Ob In V Su = = = = Objetivos Indicadores Medios de verificacin Supuestos In V Su

8.2 Identificacin Durante la identificacin, el prestatario, la Representacin, el grupo de trabajo tcnico (coregroup) considerarn alternativas de proyectos que podran contribuir a la solucin del problema y el Perfil I resultante selecciona el mejor de ellos y define el Propsito y los indicadores correspondientes. Es decir, se concentra en los tres primeros casilleros de la primera y segunda fila (ver el rea sombreada de la figura 3). En esta etapa, el anlisis ambiental considera en forma preliminar el costo de mitigacin y el posible costo de dao de las diferentes alternativas: el anlisis econmico trata de determinar la alternativa de mnimo costo, el anlisis institucional identifica las alternativas ms viables de ejecutar y operar el proyecto, y el anlisis financiero examina la capacidad de aportar capital y sostener la operacin de la futura operacin de proyecto en el contexto de las demandas financieras de todo el sector. Se incorporan los objetivos del proyecto en cuanto al medio ambiente, la mujer, la poblacin de bajos ingresos, el rendimiento financiero, y las modificaciones institucionales (cuando estos sean relevantes como indicadores de Fin o de Propsito (Ver rea marcada con * en figura 3). Casillero 2, 1. fila y casillero 2, 2. fila. Figura 3. Marco Lgico al Nivel de Perfil I
* *

Ob Fin

In

Su Ob = Objetivos
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Propsito Componente Actividad

In = Indicadores V = Medios de verificacin Su = Supuestos

8.3 Preparacin del Perfil II y Orientacin Durante la orientacin, el equipo de proyecto se concentra en dimensionar el proyecto lo que implica establecer la relacin de lo que se lograr (los indicadores de Propsito) y la cantidad, tipo, volumen y costo de los Componentes de proyecto. Al nivel de Perfil II, el equipo de proyecto puede modificar los indicadores, pero no debe modificar el Fin y el Propsito. Si cambian el Fin y el Propsito, entonces ha cambiado el proyecto y debe prepararse un nuevo Perfil I o el cambio debe destacarse en el Perfil II. El Perfil II debe incluir los Componentes, sus indicadores y los supuestos que tienen que cumplirse para lograr el Fin, Propsito y Componentes. En el Perfil II debe presentarse la parte sombreada de la matriz presentada en la Figura 4. El nfasis del trabajo a nivel del Perfil II, recae sobre la parte de la matriz marcada con *. Casillero 4, Fila 1; Casillero 2 y 4, Fila 2; Casillero 2 y 4, Fila 3 y Casillero 4, Fila 4. Una buena parte del anlisis financiero e institucional est relacionado con la columna de supuestos. Por ejemplo, la viabilidad financiera puede depender de un incremento de tarifas (una condicin contractual, el cumplimiento de la cual es un supuesto) o la viabilidad institucional depende de una estrecha coordinacin entre varios ministerios, la cual es tambin un supuesto. Figura 4. Marco Lgico al Nivel de Perfil II Ob Fin Propsito Componente Actividad
* * * * * *

In

Su Ob = Objetivos In = Indicadores V = Medios de verificacin Su = Supuestos

8.4 Anlisis y Preparacin del Documento de Prstamo El marco lgico refleja los lineamientos de la propuesta y del informe de proyecto del Banco. Sirve para orientar la lgica de estos: Identificacin del problema principal, seleccin de la mejor alternativa de proyecto para contribuir a la solucin (el objetivo-Fin en el marco lgico), la definicin del Propsito (los resultados esperados al final de la ejecucin de proyecto), los Componentes necesarios para lograr el Propsito, las Actividades necesarias para producir los Componentes, el costo de las Actividades (el presupuesto), los supuestos (riesgos). El marco lgico resaltar aquellos aspectos que deben ser abordados mediante evaluaciones complementarias o de apoyo a ser incluidas en el informe. Estas evaluaciones contribuirn a determinar las mejores alternativas para manejar los riesgos del proyecto. Estas evaluaciones incluyen diagnsticos sobre: la capacidad institucional para ejecutar las Actividades, el impacto ambiental de las
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Actividades y Componentes, la capacidad financiera para solventar la ejecucin del proyecto de inversin y su operacin y la factibilidad econmica del proyecto. El marco lgico contiene un resumen de casi toda la informacin que proveen las diferentes disciplinas. El anlisis tcnico se encuentra resumido en los indicadores de Propsito, en los indicadores de Componentes, en los indicadores de Actividad, en el presupuesto, y en el plan de ejecucin. Los objetivos del Banco (bajos ingresos, mujer en el desarrollo, medio ambiente) estn reflejados en los indicadores de Fin y Propsito y en ciertos Componentes a ser desarrollados mediante determinadas Actividades y presupuesto. Los resultados del anlisis institucional y financiero pueden aparecer como indicadores de Propsito y/o Componentes (tales como entrenamiento realizado, estudios realizados, equipamiento provisto), o como supuestos (que pueden ser incluidos como condiciones contractuales). En la fase de presentacin ante los Comits del Banco, el marco lgico constituye un resumen ejecutivo: un panorama sinttico de los objetivos, de los costos, riesgos y resultados esperados. 8.5 Ejecucin del Proyecto Para la ejecucin del proyecto, el marco lgico y el plan de ejecucin son los documentos base y contribuyen a la coordinacin y seguimiento del plan de ejecucin. El marco lgico y el plan de ejecucin son lo suficientemente breves como para que todos los participantes (no slo el jefe) cuenten con una copia y contribuir a que todos ellos sepan en forma especfica lo que estn procurando lograr, cmo puede medirse el xito, quin se supone debe hacer qu, cundo se supone que lo haga, y qu riesgos requieren seguimiento y capacidad de anticipacin. Como ya se seal, el logro del Propsito y del Fin no estn bajo el control del gerente o ejecutor del proyecto. El gerente slo tiene control de las Actividades, el presupuesto, y los Componentes que entrega, lo dems est fuera de su control (existen situaciones ajenas a la ejecucin del proyecto sobre las cuales el gerente no tiene ningn control). Sin embargo, el gerente tiene la responsabilidad de hacer un seguimiento de todos estos factores, informar a las autoridades superiores cuando parece que los supuestos no se van a cumplir, y sugerir acciones que permitan lograr el Propsito. Figura 5. La parte del Marco Lgico bajo el control del Gerente del Proyecto Ob Fin Propsito Componente Actividad In V Su Ob = Objetivos In = Indicadores V = Medios de verificacin Su = Supuestos

8.6 Evaluacin ex-post


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En la fase de evaluacin ex-post, los evaluadores sabrn qu resultados se esperaban y dnde pueden hallar informacin para verificar si lo lograron.

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LISTA DE VERIFICACIN DE DISEO DE PROYECTO 1. El fin est claramente expresado. 2. Los indicadores de Fin son verificables en trminos de cantidad, claridad y tiempo. 3. El proyecto tiene un solo Propsito. 4. El Propsito est claramente expresado. 5. Los indicadores de Propsito no son un resumen de los Componentes, sino una forma independiente de medir el logro del Propsito. 6. Los indicadores de Propsito slo miden lo que es importante. 7. Los indicadores de Propsito tienen medidas de cantidad, calidad y tiempo. 8. Los indicadores de Propsito miden los resultados esperados al final de la ejecucin de proyecto. 9. Los Componentes del proyecto estn claramente expresados. 10. Los Componentes estn expresados como resultados. 11. Todos los Componentes son necesarios para cumplir el Propsito. 12. Los Componentes incluyen todos los rubros de los cuales es responsable el gerente de proyecto. 13. Los indicadores de Componente son verificables en trminos de cantidad, calidad y tiempo. 14. Las Actividades incluyen todas las acciones necesarias para completar cada Componente. 15. Las Actividades identifican todas las acciones necesarias para recoger informacin sobre los indicadores. 16. Las Actividades son las tareas para las cuales se incurre en costos para completar los Componentes. 17. La relacin entre las Actividades y el presupuesto es realista. 18. La relacin si/entonces entre el Propsito y el Fin es lgica y no omite pasos importantes. 19. La relacin entre los Componentes y el Propsito es realista. 20. La lgica vertical entre las Actividades, los Componentes, el Propsito y el Fin es realista en su totalidad. 21. El Propsito ms los supuestos a ese nivel describen las condiciones necesarias y suficientes para lograr el Fin. 22. Los Componentes ms los supuestos a ese nivel describen las condiciones necesarias y suficientes para lograr el Propsito. 23. Los supuestos al nivel de Actividad no incluyen ninguna accin que tenga que llevarse a cabo antes de que puedan comenzar las Actividades. (Las condiciones precedentes se detallan en forma separada). 24. La columna de medios de verificacin identifica dnde puede hallarse la informacin para verificar cada indicador.
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25. El marco lgico define la informacin necesaria para la evaluacin ex -post.

6 MARCO JURDICO ADMINISTRATIVO

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6.1. Decreto 500/91 FORMAS DE DOCUMENTACIN


OFICIO Se utiliza entre Organismos del Estado. En INAME lo numera el Departamento de Resoluciones y Trmites, dependiente de Secretara General. MEMORANDO Se utiliza dentro del Organismo. En INAME, se sigue el trmite con el mismo memorando (no se archiva como dice el Decreto). Si un trmite ya tiene un memorando, no debe agregarse otro, all se contesta con providencia. PROVIDENCIA = disposicin Es el pase de una unidad a otra solicitando, agregando informacin, elevando o remitiendo algo (art. 115, tres das para proveer). CIRCULAR Documento utilizado para comunicar algo a todos los funcionarios. Es de carcter general. FORMULARIOS Para gestiones reiterativas. Ej. Pedidos de tiles a Servicios Generales, licencias, etc. Se entregan directamente en la unidad que las tramita. No deben pasar por Administracin Documental

No llevan memorando adjunto EXPEDIENTES Art 34, 35. Asuntos que se documentan por escrito y que se ordenan cronolgicamente a fin de tener todas las actuaciones reunidas para resolver. Se inician a instancia de ---- persona interesada (por ej. un recurso administrativo) ---- por resolucin administrativa

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En INAME se forman expedientes a partir de memorando (aunque el Decreto no lo establece). En Administracin Documental se transforman en expedientes. El nmero del Expediente es correlativo anual. N que aparece en la cartula

27.001.00.98.000123

Inciso

u. ejecutora

(libre)

ejercicio

N. prop. dicho

NOTA Se utiliza cuando el Organismo debe comunicar algo a un particular. ASUNTOS No figuran en el Decreto 500. Es un mecanismo creado en Administracin Documental a fin de poder registrar en el Sistema aquellos trmites que no van a llegar a ser expedientes y tampoco tienen nmero de memorando. HOGAR PROCEDIMIENTO A SEGUIR CON UN DOCUMENTO (Expediente o Memorando)

PROGRAMA

DIVISIN

SUB. DIR. GRAL. ATENCIN DIRECTA

ADMINISTRACIN DOCUMENTAL

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Cuando se tramitan documentos (expedientes, memorandos, asuntos), debe tenerse en cuenta: - Orden correlativo de fechas (orden lgico) - Foliado - Agregacin y desglose (se adjuntan adelante y se agrega atrs) Ejemplo prctico. - La providencia siempre debe ser lo ltimo - Si se desglosa (se saca algo), se debe dejar constancia y fotocopia de lo que se sac en el lugar del original Cuando se unen expedientes se hace por cordn (se atan), no se utilizan broches. Ejemplo. - Despus de formado el expediente, Administracin Documental debe slo registrar los pases entre las unidades, por eso debemos tener conocimiento de los movimientos de los expedientes. Hasta el momento se utiliza el sistema estrella, que no es el ms rpido sino el ms seguro. Cuando se tenga la infraestructura adecuada (mquinas), los expedientes sern movidos de un lugar a otro sin necesidad que pasen fsicamente por Administracin Documental. - Cada parte interviniente debe dejar copia de lo actuado por su reparticin. RECOMENDACIONES: - No mandar trmites por ms de una va (por ejemplo fax y original). - Entregar todo bajo boleta firmada por la persona que recibe y entrega el documento. - Respetar la va jerrquica. - Tener en cuenta siempre el procedimiento tramitacin.

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Divisin:xxx

Montevideo, 18 de noviembre de 1998.

Considerando lo anteriormente expuesto xxxx xxxx xxxx xxxxx. Xxxxxx xxx xxxxx xxxxxxxx xxxxxxxx . xxxxxxxxxxxxxxxxx. xxxxxxxxxx. Pase a la Divisin anteriormente mencionada. C. S. Enc. Dpto.

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Montevideo, 19 de noviembre de 1998. Divisin: xxxx Considerando lo anteriormente expuesto xxxx xxxxxx xxxxx. Se solicita se adjunten documentos que avalan lo peticionado. Xxxxxxxx. Pase a la Divisin anteriormente mencionada. C. Dpto. S. Enc.

Montevideo, 19 de noviembre de 1998. Divisin: xxxx Considerando lo anteriormente expuesto xxxx xxxxxx xxxxx. Wdslfdklfd dflfdspfds fds klfdlfoefw fweopweoe weoew ew. Xxxxxx. Cumpludo vuelva a al Direccin de la Divisin YYYY. C. S. Enc. Dpto.

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7 BIBLIOGRAFA RECOMENDADA
Publicaciones y textos recomendados
lvarez, Graziella. Proyecto educativo. Serie Materiales de Apoyo N 2. Montevideo, CFE, INAME, 2000. Camors, Jorge. La autoridad en el marco de una relacin educativa. Montevideo, CFE, INAME, AECI. 1997. Camors, Jorge. Fundamento de la accin educativo social. Montevideo, CFE, INAME, AECI, 1997. Miranda, Fernando; Rodrguez, Dalton. La educacin social: tercer espacio educativo. Montevideo, CFE, INAME, AECI, 1997. Miranda, Fernando. La relacin educativa y la educacin social. Montevideo, CFE, INAME, AECI, 1997. Metallo, Mercedes, (comp.); Oribuela, Beatriz, (comp.) Cdigo del Nio de la Repblica Oriental del Uruguay. 3. ed. Montevideo, FCU, 1991. Rebellato, Jos Luis. Horizontes ticos en la prctica social del educador. Montevideo, CFE, INAME, AECI,1997. UNICEF. Convencin sobre los Derechos del Nio. Buenos Aires, UNICEF, 1990. Uruguay. Ministerio de Educacin y Cultura. Anteproyecto:Cdigo de la niez y adolescencia. Montevideo, abril 1997.

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