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Captulo 15 LA SEGUNDA TRANSFORMACIN DEMOCRTICA: DE LA CIUDAD-ESTADO AL ESTADO NACIONAL

Las modernas ideas y prcticas democrticas son el producto de dos transformaciones fundamentales en la vida poltica. La primera, como ya vimos, se introdujo en la Grecia y Roma antiguas en el siglo V a.C. y desapareci del Mediterrneo antes del comienzo de la era cristiana. Un milenio ms tarde, algunas de las ciudades-Estados de la Italia medieval se transformaron asimismo en regmenes de gobiernos populares, que sin embargo fueron retrocediendo en el curso del Renacimiento. En ambos casos, la sede de las ideas y prcticas democrticas y republicanas fue la ciudad-Estado. En ambos, los gobiernos populares fueron a la postre sumergidos por regmenes imperiales u oligrquicos. La segunda gran transformacin, de la cual somos herederos, se inici con el desplazamiento gradual de la idea de la democracia desde su sede histrica en la ciudad-Estado al mbito ms vasto de la nacin, el pas o el Estado nacional. Como movimiento poltico y a veces como logro concreto no como mera idea, durante el siglo XIX esta segunda transformacin adquiri gran impulso en Europa y en el mundo de habla inglesa. En el siglo XX la idea de la democracia dej de ser, como hasta entonces, una doctrina lugarea, abrazada slo en Occidente por una pequea proporcin de la poblacin del mundo y concretada a lo sumo durante unos pocos siglos en una minscula fraccin del planeta. Aunque est lejos de haber abarcado el mundo entero, en el ltimo medio siglo la democracia, en el sentido moderno de la palabra, ha cobrado fuerza casi universal como idea poltica, como aspiracin y como ideologa.

La transformacin

No obstante, este segundo gran movimiento histrico de las ideas y prcticas democrticas ha modificado profundamente la forma en que se concibe la

materializacin de un proceso democrtico. La causa primordial de este cambio (aunque no la nica) es el desplazamiento de la sede de la ciudad-Estado al Estado nacional. Ms all de este ltimo, existe hoy la posibilidad de que se creen asociaciones polticas an mayores y ms abarcadoras, supranacionales. El futuro siempre es materia de conjeturas, pero el cambio de escala del orden poltico ya ha generado un Estado democrtico moderno que es sumamente diferente de la democracia de la ciudad-Estado. Durante ms de dos mil aos (desde la Grecia clsica hasta el siglo XVIII), fue una premisa predominante del pensamiento poltico occidental que en un Estado democrtico y republicano el tamao de la ciudadana y del territorio del Estado deban ser pequeos; ms an, medidos segn los criterios actuales, minsculos. Se supona habitualmente que el gobierno democrtico o republicano slo se adecuaba a Estados de escasa extensin. As, la idea y los ideales de la polis, la pequea ciudad-Estado unitaria donde todos eran parientes y amigos, persisti cuando ya todas las ciudades - Estados casi haban desaparecido como fenmeno histrico. A pesar de las impresionantes derrotas que sufrieron los persas a manos de los griegos, a la larga la pequea ciudad-Estado no pudo lidiar contra un vecino ms grande con inclinaciones imperiales, como lo demostraron muy bien Macedonia y Roma. Mucho despus, el auge del Estado nacional, a menudo acompaado por una concepcin ms amplia de la nacionalidad, sustituy a las ciudadesEstados y a otros principados minsculos. Hoy apenas sobreviven unas pocas excepciones como San Marino y Liechtenstein, pintorescos legados de un pasado que se esfum. Como consecuencia del surgimiento de los Estados nacionales, desde el siglo XVII aproximadamente la idea de democracia no habra tenido futuro real si su sede no hubiera pasado al Estado nacional. En El contrato social (1762), Rousseau todava segua ligado a la antigua nocin de un pueblo que tuviera control final sobre el gobierno de un Estado lo bastante pequeo en poblacin y territorio como para posibilitar que todos los ciudadanos se reuniesen a fin de ejercer su soberana en una nica asamblea popular. No obstante, menos de un siglo despus la creencia de que la nacin o el pas era la unidad "natural" del gobierno soberano ya haba arraigado tanto que en sus Consideraciones sobre el gobierno representativo, de 1861, John Stuart Mili enunciaba en una sola frase lo que tanto para l como para sus lectores podra considerarse obvio, al rechazar la premisa de que el autogobierno exige necesariamente una unidad lo bastante pequea como para que toda la ciudadana se congregue y con ello descartaba lo que durante ms de dos milenios haba sido parte del saber convencional (Mili, [1861], 1958, pg.55)-.

Pero hasta el propio Mili no pudo ver hasta qu punto el gran aumento de la escala transformara radicalmente las instituciones y prcticas democrticas. De ese cambio trascendental en la sede de la democracia se derivaron ocho consecuencias importantes, que en su conjunto colocan al moderno Estado democrtico en agudo contraste con los antiguos ideales y prcticas de los gobiernos democrticos y republicanos. Como resultado de ello, este descendiente de la idea democrtica convive incmodo con recuerdos ancestrales que incesantemente invocan, plaideros, que las prcticas actuales se han apartado de los ideales de antao aunque las prcticas de antao rara vez se ajustaban a los ideales.

Ocho consecuencias
Permtaseme resumir en pocas palabras las consecuencias fundamentales de este enorme aumento en la escala de la democracia. En los captulos siguientes examinar cada una de ellas con mayor detalle.

Representacin

El cambio ms obvio, desde luego, es que los actuales representantes han sucedido a la asamblea de ciudadanos de la democracia antigua. (La frase aislada con la que Mili desechaba la democracia directa apareca en una obra sobre el gobierno representativo.) Ya he descripto (en el captulo 2) de qu manera la representacin, que en sus orgenes no fue una institucin democrtica, pas a ser adoptada como elemento esencial de la democracia moderna. Tal vez algunas palabras adicionales nos ayuden a situar la representacin en la perspectiva adecuada. En su condicin de medio para contribuir a democratizar los gobiernos de los Estados nacionales, la representacin puede entenderse como un fenmeno histrico y a la vez como una aplicacin de la lgica de la igualdad a un sistema poltico de gran tamao. Los primeros intentos airosos de democratizar el Estado nacional tuvieron lugar, caractersticamente, en pases con legislaturas que supuestamente tenan como

finalidad representar a ciertos intereses sociales diferenciados: los aristcratas, los terratenientes, los comerciantes, los plebeyos, etc. A medida que los movimientos en pro de una mayor democratizacin iban cobrando fuerza, no fue preciso urdir una legislatura "representativa" a partir de la telaraa de ideas democrticas abstractas, puesto que ya existan legislaturas y representantes concretos, por ms que fuesen antidemocrticos. Por consiguiente, quienes abogaban por reformar, y que en las primeras etapas tuvieron muy pocas intenciones de crear una democracia muy abarcadora, procuraron hacer que las legislaturas se volviesen ms "representativas" ampliando el sufragio, modificando el sistema electoral de modo que los votantes estuviesen mejor representados y, en fin, asegurando que las elecciones fuesen libres e imparciales. Adems, trataron de garantizar que los jefes ms altos del poder ejecutivo (presidente, primer ministro, gabinete o gobernador) fueran elegidos por una mayora de la legislatura (o de la cmara de los "comunes", la cmara popular, donde ella exista) o bien por el electorado en su conjunto. Si bien esta breve descripcin del camino general que llev a la democratizacin no hace justicia a las numerosas variaciones importantes que se sucedieron en cada pas, algo parecido a esto fue lo que aconteci en los primeros Estados nacionales democratizados. Por ejemplo, en las colonias norteamericanas antes de la revolucin perodo de un siglo y medio de evolucin predemocrtica, cuya importancia suele subestimarsey, luego de la independencia, en los trece estados que compusieron la Unin. Por cierto, al redactar los Artculos de la Confederacin tras la independencia, los dirigentes norteamericanos debieron crear un congreso nacional casi de la nada; y poco despus, el Congreso de Estados Unidos cobr forma perdurable en la Convencin Constituyente de 1787. Pero al elaborar la constitucin los delegados a esa convencin siempre tomaron como punto de partida las caractersticas peculiares del sistema constitucional britnico particularmente el rey, el parlamento bicameral, el primer ministro y su gabinete, aunque alteraron el modelo ingls para adecuarlo a las condiciones novedosas de un pas integrado por trece estados soberanos y que careca de un monarca capaz de ser jefe de Estado, as como de los nobles hereditarios necesarios para conformar una "cmara de los lores". La solucin que dieron al problema de la eleccin del jefe del Ejecutivo (el colegio electoral) demostr ser incompatible con los impulsos democratizadores de la poca, pero el presidente pronto comenz a ser elegido en lo que prcticamente era una eleccin popular. En Gran Bretaa, donde el primer ministro ya a fines del siglo XVIII haba llegado a depender de la confianza que depositaban en l las mayoras parlamentarias, a partir de 1832 un objetivo fundamental de los movimientos democratizadores fue hacer extensivo el derecho a votar por los miembros del Parlamento a nuevos sectores de la poblacin, y asegurar que las elecciones parlamentarias fuesen

libres e imparciales. En los pases escandinavos, donde haban existido cuerpos legislativos, como en Inglaterra, desde la Edad Media, la tarea consisti en reafirmar la dependencia del primer ministro respecto del parlamento (y no del rey) y ampliar el sufragio a las elecciones de parlamentarios. Lo mismo ocurri en Holanda y Blgica. En Francia, aunque desde la revolucin de 1789 hasta la Tercera Repblica de 1871 se sigui un camino distinto (expansin del sufragio habitualmente acompaada de un despotismo del poder ejecutivo), lo que demandaban los movimientos democrticos no difera mucho de lo que aconteca en otros sitios. Las instituciones polticas de Canad, Australia y Nueva Zelanda fueron conformadas por su propia experiencia colonial, que incluy elementos significativos de gobierno parlamentario, as como los sistemas constitucionales britnico y norteamericano. Con esta historia a vuelo de pjaro queremos subrayar que en Europa y Amrica los movimientos de democratizacin del gobierno de los Estados nacionales no partieron de cero. En los pases que fueron los principales centros de una democratizacin exitosa desde fines del siglo XVIII hasta alrededor de 1920, las legislaturas, sistemas de representacin y aun elecciones eran instituciones bien conocidas. Por lo tanto, algunas de las instituciones ms caractersticas de la democracia moderna, incluido el propio gobierno representativo, no fueron el mero producto de un razonamiento abstracto sobre los requisitos que deba cumplir un proceso democrtico, sino que derivaron de modificaciones especficas sucesivas de instituciones polticas ya existentes. Si slo hubieran sido el producto de los propugnadores de la democracia, que trabajasen basados exclusivamente en esquemas abstractos sobre el proceso democrtico, probablemente los resultados habran sido distintos. No obstante, sera errneo interpretar la democratizacin de los cuerpos legislativos existentes como adaptaciones ad hoc de las instituciones tradicionales. Una vez que el locus de la democracia se traslad al Estado nacional, la lgica de la igualdad poltica, aplicada ahora a pases enormemente ms grandes que la ciudad-Estado, tena como claro corolario que la mayor parte de las leyes tuvieran que ser sancionadas no por los propios ciudadanos congregados sino por sus representantes electos.4 Entonces como ahora, fue evidente que a medida que la cantidad de ciudadanos aumenta ms all de cierto lmite impreciso, la proporcin de ellos que pueden congregarse (o suponiendo que puedan hacerlo, la proporcin de los que tienen oportunidad de participar de alguna otra manera adems del voto) es forzosamente cada vez menor. Dentro de un instante aadir algo sobre el problema de la participacin. Ahora quiero destacar que el gobierno representativo no se insert en la idea democrtica simplemente a raz de la inercia y de la familiaridad con las instituciones existentes. Quienes emprendieron la labor de modificar esas

instituciones saban muy bien que, para aplicar la lgica de la igualdad poltica a la gran escala del Estado nacional, la democracia "directa" de las asambleas ciudadanas deba ser reemplazada por (o al menos complementada con) un gobierno representativo. Esto se observ en repetidas oportunidades, hasta que pudo drselo por sentado como algo obvio, como hizo Mili. Incluso los suizos, con su larga tradicin de gobierno por asamblea en los antiguos cantones, reconocieron que un referendo nacional no poda cumplir adecuadamente las naciones de un parlamento. Pero como previo Rousseau en El contrato social, la representacin alterara la naturaleza misma de la ciudadana y del proceso democrtico. Ya veremos que la democracia en gran escala carece de algunas de las capacidades potenciales de la democracia en pequeo aunque suele perderse de vista que tambin lo contrario es cierto.

Extensin ilimitada

Una vez aceptada la representacin como solucin, fueron superadas las barreras que los lmites de una asamblea en la ciudad-Estado impona al tamao de la unidad democrtica. En principio, ningn pas sera demasiado extenso, ninguna poblacin demasiado cuantiosa para que exista un gobierno representativo. En 1787 Estados Unidos tena una poblacin de alrededor de cuatro millones de habitantes ya gigantesca, si se la mide con los cnones de la polis ideal griega. Algunos delegados a la Convencin Constituyente pronosticaron con osada que en el futuro llegara a contar con ms de cien millones... cifra que fue superada ya en 1915. En 1950, cuando la India estableci su sistema parlamentario republicano, sus habitantes rondaban los 350 millones y seguan multiplicndose. Hasta ahora ha sido imposible fijar un lmite superior terico.

Lmites a la democracia participativa

Pero como consecuencia directa del mayor tamao, algunas formas de participacin poltica quedan inherentemente ms limitadas en las poliarquas

que en las antiguas ciudades-Estados. No quiero decir con esto que en la ciudadEstado democrtica o republicana la participacin alcanzase nada parecido a sus lmites potenciales; pero en muchas de las ciudades- Estados antiguas y medievales existan posibilidades tericas que ya no existen en un pas democrtico, por pequeo que sea, a raz de la magnitud de su ciudadana y de su territorio (si bien esto ltimo tiene menos importancia). El lmite terico de la participacin poltica efectiva disminuye rpidamente con la escala, aunque se recurra a los modernos medios de comunicacin electrnicos. La consecuencia es que, en promedio, un ciudadano de Estados Unidos, o aun de Dinamarca, no puede participaren la vida poltica tan plenamente como la cantidad media de los ciudadanos de un demos mucho menor en un Estado ms pequeo. Quiero retomar este tema en el prximo captulo.

Diversidad

Aunque entre escala y diversidad no hay una relacin lineal, cuanto mayor y ms abarcadura es una unidad poltica, ms tienden los habitantes a mostrar diversidad en aspectos que tienen que ver con la poltica: sus lealtades locales y regionales, su identidad tnica y racial, su religin, creencias polticas e ideolgicas, ocupacin, estilo de vida, etc. A los fines prcticos, ya se ha vuelto imposible la ciudadana relativamente homognea unida por comunes apegos a su ciudad, su lengua, su historia y mitologa, sus dioses y su religin, que era un rasgo tan conspicuo de la visin que tena de la democracia la antigua ciudadEstado. No obstante, por lo que ahora vemos, lo que s es posible es que exista un sistema poltico que trascienda la concepcin de los propugnadores del gobierno popular en la poca premoderna: me refiero a gobiernos representativos con amplios electorados, que gocen de una vasta serie de derechos y libertades individuales, y convivan en grandes pases de una extraordinaria diversidad.

Conflicto

Como consecuencia de la diversidad, sin embargo, se multiplicaron las divisiones polticas y apareci el conflicto como aspecto inevitable de la vida poltica,

aceptado en el pensamiento y en la prctica como un rasgo normal y no aberrante. Un smbolo notorio de este cambio de mentalidad es James Madison, quien en la Convencin Constituyente de 1787 (y luego en la defensa que hizo de sta en El federalista) enfrent frontalmente la opinin histrica an reflejada en las objeciones antifederalistas contra "la tentativa absurda e inicua de crear una repblica democrtica en una escala grotesca", como sera la de la unin federal de los trece estados. En una polmica brillante, Madison sostuvo que, dado que los conflictos de intereses formaban parte de la naturaleza misma del hombre y de la sociedad, y la expresin de esos conflictos no poda suprimirse sin suprimir la libertad, el mejor remedio contra los recelos mutuos de las facciones era el aumento del tamao. El corolario (que l sin duda previo) fue que, contrariamente a lo que supona el punto de vista tradicional, una de las ventajas del gobierno de la repblica en la gran escala del Estado nacional fue la probabilidad mucho menor de que los conflictos polticos suscitasen graves disputas civiles, en comparacin con el mbito ms reducido de la ciudad-Estado. As pues, en contraposicin con la visin clsica segn la cual era previsible que un conjunto ms homogneo de ciudadanos compartiesen creencias bastante similares sobre el bien comn, y actuasen en consonancia, ahora la nocin de bien comn se ha extendido ms sutilmente a fin de abarcar los heterogneos apegos, lealtades y creencias de un gran conjunto de ciudadanos diversos, con una multiplicidad de divisiones y conflictos entre ellos. Tan sutilmente se ha extendido, que nos vemos obligados a preguntarnos si el concepto actual de bien comn es mucho ms que un recuerdo conmovedor de una antigua visin, que el cambio ineluctable ha vuelto inaplicable a las condiciones de la vida poltica moderna y posmoderna. Retornaremos a este problema en los captulos 20 y 21.

Poliarqua

El cambio de escala y sus consecuencias el gobierno representativo, la mayor diversidad, el incremento de las divisiones y conflictoscontribuy al desarrollo de un conjunto de instituciones polticas que distinguen la moderna democracia representativa de todos los restantes sistemas polticos, ya se trate de los regmenes no democrticos o de los sistemas democrticos anteriores. A esta clase de rgimen poltico se lo ha denominado poliarqua, trmino que yo empleo con frecuencia.

Puede concebirse la poliarqua de diversas maneras: como resultado histrico de los empeos por democratizar y liberalizar las instituciones polticas de los Estados nacionales; como un tipo peculiar de orden o rgimen poltico, diferente en aspectos significativos no slo de los sistemas no democrticos de toda laya, sino tambin de las anteriores democracias en pequea escala; como un sistema de control poltico (a lo Schumpeter) en que los principales funcionarios del gobierno son inducidos a modificar su proceder para ganar las elecciones en competencia poltica con otros candidatos, partidos y grupos; como un sistema de derechos polticos (que ya hemos examinado en el captulo 11); o como un conjunto de instituciones necesarias para el funcionamiento del proceso democrtico en gran escala. Si bien estas concepciones de la poliarqua difieren en diversos sentidos importantes, no son incompatibles entre s. Por el contrario, se complementan. No hacen sino poner de relieve diferentes aspectos o consecuencias de las instituciones que distinguen los regmenes polticos polirquicos de los que no lo son. Dentro de un momento analizar la poliarqua en el ltimo de los sentidos mencionados, o sea, como serie de instituciones polticas indispensables para la democracia en gran escala. En captulos posteriores veremos que el desarrollo de una poliarqua depende de ciertas condiciones esenciales, que en ausencia de una o ms de tales condiciones la poliarqua puede derrumbarse, y que a veces es restaurada luego de una lucha civil contra un rgimen autoritario. Tambin examinaremos la difusin actual de la poliarqua en el mundo y sus posibilidades futuras.

Pluralismo social y organizativo

Otro corolario del mayor tamao de un rgimen poltico y de las consecuencias hasta ahora mencionadas (diversidad, conflicto, poliarqua) es la existencia en los regmenes polirquicos de un nmero significativo de grupos y de organizaciones sociales relativamente autnomos entre s y con respecto al gobierno, lo que se ha dado en llamar pluralismo o, ms concretamente, pluralismo social y organizativo.

Expansin de los derechos individuales

Una de las ms llamativas diferencias entre la poliarqua y los sistemas democrticos y republicanos anteriores, no tan vinculada como las que hemos visto con el cambio de escala, es la notable ampliacin de los derechos individuales en los pases con gobiernos polirquicos. Segn vimos en el captulo 1, en la Grecia clsica la libertad era un atributo de los miembros de una determinada ciudad, dentro de cuyos lmites un ciudadano era libre, en virtud del imperio del derecho y de su habilitacin para participar en las decisiones de la asamblea (vase supra, pg. 33, y pg. 412, notas 16 y 17). Cabe argir que en un grupo pequeo y relativamente homogneo de ciudadanos ligados por el parentesco, la vecindad, la amistad, los lazos comerciales y la identidad cvica, participar con los conciudadanos en todas las decisiones que afectan la vida comn es una libertad tan amplia y fundamental que, en comparacin con ella, las dems libertades y derechos pierden gran parte de su importancia. No obstante, para balancear esta idealizacin debe aadirse que, en general, las pequeas comunidades no suelen descollar por su libertad sino ms bien por la opresin que ejercen, sobre todo en los inconformistas. La propia Atenas no estuvo dispuesta a tolerar a Scrates. Aunque su condena haya sido un hecho excepcional, lo cierto es que Scrates no gozaba del "derecho constitucional" de predicar sus opiniones disidentes. En contraste con ello, como ya indiqu en el captulo 13, en los pases con gobiernos polirquicos la cantidad y variedad de derechos individuales legalmente sancionados y vigentes se ha incrementado con el correr del tiempo. Por otra parte, como en las poliarquas la ciudadana se ha expandido hasta incluir a casi toda la poblacin adulta, virtualmente todos los adultos gozan de los derechos polticos primarios. Por ltimo, muchos derechos individuales, como el derecho a un proceso judicial ecunime, no estn limitados a los ciudadanos, sino que tambin se hacen extensivos a otras personas, a veces a la poblacin ntegra de un pas. Sera absurdo atribuir esta expansin extraordinaria de los derechos individuales en las poliarquas simplemente a los efectos de la magnitud; pero si bien la mayor escala de la sociedad no es la nica causa ni probablemente la ms importante, sin duda ha contribuido a dicha expansin. En primer lugar, la democracia en gran escala exige las instituciones de la poliarqua, y como hemos visto ellas

incluyen necesariamente los derechos polticos primarios derechos que trascienden con mucho aquellos a los que accedan los ciudadanos en los regmenes democrticos y republicanos anteriores. Adems, la mayor magnitud estimula que la gente se preocupe por contar con esos derechos, como alternativa frente a la participacin en las decisiones colectivas. A medida que aumenta la escala social, cada persona conoce y es conocida, forzosamente, por un nmero cada vez menor de las dems. Cada ciudadano es un extrao para una proporcin creciente de los dems ciudadanos. Los lazos sociales y trato personal entre ellos ceden lugar a la distancia social y el anonimato. En tales circunstancias, los derechos propios de la ciudadana o simplemente de la persona humana aseguran una esfera de libertad personal que no ofrece la participacin en las decisiones colectivas. Agreguemos que a medida que aumentan la diversidad y las divisiones polticas, y que el antagonismo poltico se convierte en un aspecto aceptado como normal en la vida poltica, los derechos individuales pueden concebirse como un sucedneo del consenso poltico. Si existiese una sociedad en que no hubiera conflictos de intereses, nadie tendra mucha necesidad de derechos personales: lo que un ciudadano cualquiera quisiese, lo querran todos. No ha habido jams una sociedad tan homognea o consensual, pero si el consenso, sin llegar a ser perfecto, es grande, la mayor parte de los ciudadanos pueden confiar en que pertenecern tan a menudo a la mayora que sus intereses bsicos quedarn siempre preservados en las decisiones colectivas. En cambio, si lo normal es que haya conflictos de intereses y los resultados de las decisiones son muy inciertos, los derechos personales brindan a cada uno un modo de asegurarse un espacio de libertad que no sea fcilmente violado por las decisiones polticas corrientes.

Poliarqua: sus caractersticas definitorias

La poliarqua es un rgimen poltico que se distingue, en el plano ms general, por dos amplias caractersticas: la ciudadana es extendida a una proporcin comparativamente alta de adultos, y entre los derechos de la ciudadana se incluye el de oponerse a los altos funcionarios del gobierno y hacerlos abandonar sus cargos mediante el voto. La primera diferencia a la poliarqua de otros regmenes ms excluyentes, donde si bien se permite la oposicin, los miembros del gobierno y sus opositores legales pertenecen a un pequeo grupo de la sociedad (como suceda en Gran Bretaa, Blgica, Italia y otros pases antes del sufragio masivo). La segunda diferencia a la poliarqua de aquellos sistemas en

que, si bien la mayora de los adultos son ciudadanos) entre sus derechos no se cuenta el de oponerse al gobierno y destituirlo mediante el voto (como ocurre en los modernos regmenes autoritarios).

Las instituciones de la poliarqua

Ms concretamente, y otorgando un mayor contenido a esas dos caractersticas generales, diremos que la poliarqua es un orden poltico que se singulariza por la presencia de siete instituciones, todas las cuales deben estar presentes para que sea posible clasificar un gobierno como polirquico. 1. Funcionarios electos. El control de las decisiones en materia de poltica pblica corresponde, segn lo establece la constitucin del pas, a funcionarios electos. 2. Elecciones libres e imparciales. Dichos funcionarios son elegidos mediante el voto en elecciones limpias que se llevan a cabo con regularidad y en las cuales rara vez se emplea la coaccin. 3. Sufragio inclusivo. Prcticamente todos los adultos tienen derecho a votar en la eleccin de los funcionarios pblicos. 4. Derecho a ocupar cargos pblicos. Prcticamente todos los adultos tienen derecho a ocupar cargos pblicos en el gobierno, aunque la edad mnima para ello puede ser ms alta que para votar. 5. Libertad de expresin. Los ciudadanos tienen derecho a expresarse, sin correr peligro de sufrir castigos severos, en cuestiones polticas definidas con amplitud, incluida la crtica a los funcionarios pblicos, el gobierno, el rgimen, el sistema socioeconmico y la ideologa prevaleciente. 6. Variedad de fuentes de informacin. Los ciudadanos tienen derecho a procurarse diversas fuentes de informacin, que no slo existen sino que estn protegidas por la ley. 7. Autonoma asociativa. Para propender a la obtencin o defensa de sus derechos (incluidos los ya mencionados), los ciudadanos gozan tambin del derecho de constituir asociaciones u organizaciones relativamente independientes, entre ellas partidos polticos y grupos de intereses. Importa comprender que estos enunciados caracterizan derechos, instituciones y procesos efectivos y no meramente nominales. Los pases del mundo pueden ordenarse, en verdad, segn el grado en que est presente en ellos, en un sentido

realista, cada una de estas instituciones. Consecuentemente, stas pueden servir como criterio para decidir cules son los pases gobernados por una poliarqua en la actualidad o en el pasado. Como veremos ms adelante, estos ordenamientos y clasificaciones pueden utilizarse para investigar las condiciones que favorecen o perjudican el establecimiento de la poliarqua.

Poliarqua y democracia

Pero es obvio que si nos ocupamos de la poliarqua, no es porque sea meramente un tipo de orden poltico propio del mundo moderno; nos interesa primordialmente por su relacin con la democracia. Cul es, entonces, esa relacin? Dicho sumariamente, las instituciones de la poliarqua son indispensables para la democracia en gran escala, y en particular para la escala del moderno Estado nacional. Para expresarlo en trminos algo diferentes, todas las instituciones de la poliarqua son necesarias para la instauracin ms plena posible del proceso democrtico en el gobierno de un pas. Pero decir que estas siete instituciones son necesarias no es lo mismo que decir que son suficientes. En captulos posteriores quiero examinar algunas posibilidades de una ulterior democratizacin de los pases gobernados mediante poliarqua. En el cuadro 15.1 se explcita la relacin entre la poliarqua y los requisitos de un proceso democrtico.

Cuadro 15.1 Poliarqua y proceso democrtico Las siguientes Instituciones son necesarias para cumplir con los siguientes criterios

1. Funcionarios electos. 2. Elecciones libres e imparciales.

I. Igualdad de voto.

1. Funcionarios electos. 3. Sufragio inclusivo. 4. Derecho a ocupar cargos pblicos. 5. Libertad de expresin. 6. Variedad de fuentes de informacin. 7. Autonoma asociativa. II. Participacin Efectiva

5. Libertad de expresin. 6. Variedad de fuentes de informacin. 7. Autonoma asociativa. III.Comprensin esclarecida

1. Funcionarios electos. 2. Elecciones libres e imparciales. 3. Sufragio inclusivo. 4. Derecho a ocupar cargos pblicos. 5. Libertad de expresin. 6. Variedad de fuentes de informacin. 7. Autonoma asociativa. 3. Sufragio inclusivo. IV. Control del programa de accin.

4. Derecho a ocupar cargos pblicos. 5. Libertad de expresin 6. Variedad de fuentes de informacin. 7. Autonoma asociativa V. Inclusin

Evaluacin de la poliarqua

Es tpico que los demcratas que viven en pases gobernados por regmenes autoritarios tengan la ferviente esperanza de que algn da su pas alcance el umbral de la poliarqua. Es tpico que los demcratas que viven en pases gobernados desde hace mucho por una poliarqua piensen que sta no es lo bastante democrtica, y que tendra que serlo en mayor medida. Pero si bien los demcratas tienen diversas concepciones sobre la prxima etapa de la democratizacin, hasta ahora ningn pas ha trascendido la poliarqua y pasado a una etapa "superior" de democracia. Los intelectuales de los pases democrticos en los que ha habido poliarqua sin interrupciones a lo largo de varias generaciones han llegado a expresar con frecuencia su hasto y desdn por las fallas de sus instituciones; pese a ello, no es difcil comprender que los demcratas que carecen de stas las encuentren muy precisas, con todos sus defectos. Ya que la poliarqua suministra una amplia gama de derechos y libertades humanos que ninguna otra alternativa presente en el mundo real puede ofrecer. Le es inherente una vasta y generosa zona de libertad y control, que no puede invadirse en forma profunda o persistente sin destruir la poliarqua misma. Y como en los pases democrticos, segn vimos, la gente ansia gozar de nuevos derechos, libertades y capacidades, esa zona esencial se ampla cada vez ms. Si bien las instituciones de la poliarqua no garantizan que la participacin ciudadana sea tan cmoda y vigorosa como podra serlo, en principio, en una pequea ciudad-Estado, ni que los gobiernos sean controlados de cerca por los ciudadanos o que las polticas que implantan corresponda invariablemente a lo que desea la mayora, lo cierto es que vuelve en extremo improbable que un gobierno tome, durante mucho tiempo, medidas pblicas que violentan a la mayora. Ms an, dichas instituciones vuelven infrecuente que sus gobiernos impongan polticas objetadas por una cantidad sustancial de ciudadanos, que tratarn empeosamente de suprimirlas recurriendo a los derechos y oportunidades de que disponen. Si el control ciudadano sobre las decisiones colectivas es ms anmico que el firme control que deberan ejercer para que el sueo de la democracia participativa se realice alguna vez, por otro lado la capacidad de los ciudadanos para vetar la reeleccin de los funcionarios o sus medidas es un arma poderosa, a menudo esgrimida, para impedirles adoptar polticas objetables a juicio de muchos. Comparada con sus otras opciones histricas y actuales, la poliarqua es uno de los ms extraordinarios inventos humanos, aunque es incuestionable que no llega

a cumplir con un proceso democrtico. Desde el punto de vista democrtico, podran plantearse muchos interrogantes sobre las instituciones de la democracia en gran escala en el Estado nacional, tal como existen hoy. A mi entender, los ms importantes son los siguientes, a los que dedico el resto de este libro: 1. En las condiciones vigentes en el mundo moderno y posmoderno, cmo pueden materializarse las posibilidades de participacin poltica tericamente presentes, aunque a menudo no del todo concretadas en la prctica, en las democracias y repblicas en pequea escala? 2. Presupone la poliarqua condiciones que faltan, y continuarn faltando, en la mayora de los pases? Son por ende estos ltimos inapropiados para instaurar una poliarqua, y proclives en cambio a la quiebra del orden democrtico o a un rgimen autoritario? 3. Es en algn grado posible la democracia en gran escala, o las tendencias a la burocratizacin y la oligarqua necesariamente la despojan de su significado y de su justificacin esenciales? 4. El pluralismo inherente a la democracia en gran escala, debilita en forma letal las perspectivas de alcanzar el bien comn? Existe, de hecho, un bien comn en realidad, en algn grado significativo? 5. Por ltimo, podra avanzarse, ms all del umbral histrico de la poliarqua, hacia una concrecin ms completa del proceso democrtico? En suma, dados los lmites y posibilidades de nuestro mundo, es una posibilidad realista que sobrevenga una tercera transformacin histrica?