Educacin de Adultos

Reformas educativas recientes y nueva Ley de Educacin

La modernizacin educativa en Mxico
Gregorio Hernndez Zamora* Las acciones realizadas en materia educativa por el gobierno de Carlos Salinas de Gortari, se producen en el marco de lo que algunos analistas califican como el fin de un ciclo en el desarrollo de los sistemas educativos latinoamericanos (Cf. CEPAL-UNESCO, 1992). En efecto, al menos en el caso de Mxico, el desarrollo del sistema educativo nacional (SEN) puede periodizarse en tres grandes etapas: un perodo de institucionalizacin (1920-1940), un perodo de crecimiento acelerado y diferenciacin del sistema (1940-l980), y un perodo reciente de estancamiento (dcada de los 80). La primera de estas etapas se caracteriz por la creacin de un sistema de educacin bsica, de carcter nico, nacional, centralizado y homogneo. Sus dos principales tareas fueron: a) abatir los altos ndices de analfabetismo (alrededor del 70 por ciento tras la Revolucin), llevando la escuela a los sectores mayoritarios del pas y, b) identificar a los diferentes grupos (clases, etnias, comunidades, etctera) con el naciente estado posrevolucionario, es decir, integrar a la nacin mediante la promocin de una cultura nacional nica para todos los mexicanos (lenguaje, smbolos, etctera). La segunda etapa, de los aos 40 a los 80, consisti en un acelerado proceso de expansin y diferenciacin del sistema educativo. Por una parte, la matrcula en educacin bsica creci rpidamente, y por otro, el SEN se diversific con el surgimiento y consolidacin de otros subsistemas: educacin tcnico-agropecuaria, bachillerato, universidades, etctera. Este ltimo proceso, aunado a la terrible cada del gasto educativo durante la dcada de los 80, gener tensiones y contradicciones que revelaron la rigidez y obsolecencia de ciertas estructuras (curriculares, administrativas, etctera). As, hacia fines de los 80 el SEN lleg aun momento de agotamiento en algunos de sus patrones de desarrollo: el acelerado ritmo de crecimiento de la matrcula en todos los niveles disminuy o se estanc; el financiamiento descendi a los niveles de 1979; la calidad del servicio, sobre todo en educacin bsica, se puso en tela de juicio. Esta situacin llev al gobierno a identificar cuatro grandes problemticas del SEN: eficiencia, calidad de la educacin, centralizacin-burocratizacin y financiamiento. 1. Eficiencia.- Si bien, para mediados de los aos 80, casi se haba logrado satisfacer la demanda de enseanza primaria, alcanzando una cobertura del 98 por ciento, tambin se haban generado problemas como: serias disparidades regionales, descenso en la cobertura en aos recientes (del 98 por ciento ya mencionado, pas al 90 por ciento, segn el censo de 1990); persistencia de elevados ndices de analfabetismo (12.4 por ciento promedio nacional) con serias disparidades regionales (casi 100 por ciento en algunas comunidades indgenas, y menos de 3 por ciento en algunas zonas urbanas); incremento de los ndices de expulsin o desercin (en personas entre 3 y 15 aos, el 33 por ciento est fuera de la escuela; 20 millones de adultos sin primaria terminada, 16 millones sin secundaria, 6 millones de analfabetas (42 millones de adultos sin educacin bsica terminada); estancamiento o baja en el ndice de escolaridad a nivel nacional. 2. Calidad de la educacin bsica.- El acelerado crecimiento del sistema sistema no se correspondi con una

*Investigador del Departamento de Investigaciones Educativas, del Centro de Investigacin y Estudios Avanzados del IPN.

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razonable y homognea calidad del servicio. Las deficiencias en calidad se expresa en: a) serias disparidades regionales, b) bajos resultados en evaluaciones del rendimiento escolar, c) contenidos, planes, programas y materiales inadecuados, tanto para el progreso personal como para el desarrollo del pas. 3. En lo organizativo.- El esquema de fuerte centralizacin administrativa, con que surgi y se desarroll el SEN, lleg a una situacin de agotamiento. Se resienten hoy los efectos negativos de una excesiva centralizacin y burocratizacin en el nivel de los organismos directivos; paralelamente se observa una escasa autoridad en la gestin escolar a nivel de los centros educativos. Igualmente se presenta una superposicin de funciones entre los gobiernos federal, estatales y municipales, as como una escasa participacin y responsabilidad en la educacin de los jvenes por parte de la sociedad civil (padres de familia y comunidad). 4. Financiamiento.- La dcada de los 80 fue particularmente desastrosa para el SEN. La cada en el gasto educativo durante esta dcada impact negativamente en la inversin en infraestructura y en el salario magisterial. Frente a estos problemas, y ante los fuertes intereses corporativos que paralizaban todo intento de reforma dentro del sector educativo, el actual gobierno sigui una estrategia que consisti en ir de lo poltico a lo jurdico. En efecto, si observamos el orden en que se han dado las acciones, encontramos, en primer lugar, el desmantelamiento del viejo cacicazgo sindical en el SNTE (principal obstculo histrico a la descentralizacin educativa) y, por ltimo, la reforma a la Ley General de Educacin. Entre estos dos extremos, se llevaron a cabo la firma del Acuerdo Nacional para la Modernizacin de la Educacin Bsica (ANMEB), y la reforma al Artculo Tercero Constitucional. Un aspecto importante en este proceso ha sido la renovacin de la alta burocracia de la SEP (el otro dinosaurio educativo) desde el inicio de la gestin de Ernesto Zedillo. El nuevo secretario atrajo, como colaboradores suyos, a reconocidos acadmicos e

intelectuales crticos. Esto, al margen de los resultados que un balance posterior arroje, significa el desmantelamiento de la vieja y anquilosada burocracia que por dcadas gobern los destinos de la educacin bsica.

El Acuerdo Nacional para la Modernizacin de la Educacin bsica (ANMEB)

Ms que una medida de trascendencia educativa directa, el ANMEB representa una transformacin en las relaciones entre los actores polticos del sistema educativo: gobierno federal, SNTE y gobiernos estatales. Tres son los puntos clave del Acuerdo: 1) Descentralizacin administrativa, 2) Reforma de planes y contenidos y 3) Carrera magisterial. Del primer aspecto (la descentralizacin federalizacin) sera difcil preveer efectos educativos a corto o mediano plazo, pero es necesario puntualizar que se trata de una medida inscrita en el marco del proceso general de reforma del estado. Dicha reforma incluye dos componentes: uno poltico (disminuir el pesado centralismo y burocratismo que caracteriz la formacin y desarrollo del estado mexicano posrevolucionario) y otro econmico (reducir al mnimo indispensable la participacin directa del estado en la economa). Esta reforma se inscribe en el

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contexto de las reformas que desde principios de los aos 80 se efectan en los pases occidentales, y que algunos autores denominaron como fin del estado benefactor y ascenso del neoliberalismo. Ya durante la gestin de Miguel de la Madrid se intent descentralizar la educacin bsica. El fracaso se debi a las dificultades que implicaba dicha accin sin antes desmantelar los frreos poderes corporativos (sindicales e institucionales). La dificultad del gobierno para descentralizar la educacin pblica durante la dcada pasada, radic precisamente en el hecho de que en estos aos de crisis el gobierno se sirvi de estas anquilosadas corporaciones para atenuar el malestar social. Por ello, la sola mencin de su posible desmantelamiento, va descentralizacin, generaba fuertes resistencias que no pudieron ser resueltas sino hasta el actual sexenio. As, el primer paso hacia la descentralizacin del SEN fue el desmantelamiento -a principios del sexenio- de uno de los cacicazgos sindicales ms slidos de las ltimas dcadas. El avance siguiente en la descentralizacin educativa se da casi al final del sexenio 1988-1994, cuando prcticamente ha concluido la privatizacin de la economa. La transferencia a los gobiernos estatales de los recursos financieros y materiales y de la responsabilidad de operar directamente el servicio educativo, no implican en s mismos cambios notables en la calidad y eficiencia del mismo. La descentralizacin constituye el ms problemtico de los elementos de reforma, no slo por sus implicaciones polticas para el SNTE-por la posible erosin de su poder corporativo a nivel nacional- sino tambin porque para los gobiernos estatales el problema no es menor, debido al incremento de sus responsabilidades, la inexperiencia en la operacin del servicio y las implicaciones polticas que su trato directo con el magisterio les representarn. En cuanto a la reforma de contenidos y planes de estudio, la medida apunta a renovar el curriculum de la educacin bsica para fortalecer lo que a partir de la Conferencia Mundial Educacin para Todos se ha denominado necesidades bsicas de aprendizaje (lecto-escritura y el clculo matemtico elemental). La reforma, aunque de apariencia espectacular (nuevos libros de texto, nuevos planes de estudio) se orienta a precisar y fortalecer la adquisicin de lo que ahora se ha dado en llamar competencias bsicas.

La reforma al artculo 3o En diciembre de 1992 se reform de nueva cuenta el artculo tercero constitucional, en algunos puntos centrales que se refieren al debate poltico-educativo en Mxico. En relacin al texto anterior la reforma de 1992 establece los siguientes puntos: 1) Se introduce el concepto de derecho a la educacin. 2) Se explicita la obligacin del Estado de impartir educacin preescolar, primaria y secundaria. 3) Se decreta el carcter obligatorio de la educacin primaria y secundaria. 4) Se elimina la fraccin IV, que prohiba la intervencin de las iglesias (corporaciones, ministros, etctera) en los planteles de educacin bsica y normal. 5) Se decreta la atribucin del Ejecutivo Federal para determinar los planes y programas de estudio a nivel nacional en los niveles de primaria, secundaria y normal. 6) En cuanto a la participacin de los particulares en educacin se realizan los siguientes cambios: - hay una atenuacin del nfasis con que anteriormente se estableca la capacidad del estado para otorgar y retirar autorizacin, Se eliminan las palabras autorizar, negar y revocar; - se elimina la fraccin V que estableca la capacidad del Estado para retirar discrecionalmente, en cualquier tiempo, el reconocimiento de validez oficial a los estudios hechos en planteles particulares La nueva Ley de educacin En relacin a la Ley educativa de 1973, la nueva Ley implica cambios que se pueden caracterizar en dos niveles: 1) en la conceptualizacin misma de la educacin y, 2) en la relaciones y la operacin polticoadministrativa del sistema educativo. Como se aprecia en el Cuadro 1, en trminos estrictamente formales la nueva de Educacin modifica la estructura de la anterior de la siguiente manera. Se introducen tres nuevos captulos:

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- el II, referido al federalismo educativo

- el III, relativo a la equidad de la educacin - el VII, participacin social en educacin El captulo V, referido a la participacin de los particulares en la educacin no es un tema nuevo en s. Lo nico que se hizo fue ampliar los artculos respectivos de la antigua ley y convertirlo en un captulo especfico. En este punto, quiz la novedad

ms relevante sea, con respecto a la Ley de 1973, la primera frase de este captulo: Artculo 54.- Los particulares podrn impartir educacin en todos sus tipos y modalidades. Mientras la Ley anterior sealaba: Artculo 35. La autorizacin a particulares para impartir educacin primaria, secundaria y normal y la de cualquier tipo o grado destinada a obreros o a

Ley de Educacin 1973

Ley de Educacin 1993:

I. Disposiciones generales II. Sistema Educativo Nacional III. Distribucin de la funcin educativa IV. Planes y programas de estudio V. Derechos y obligaciones en materia educativa VI. Validez oficial de estudios VII. Sanciones Transitorios

Captulo I. Disposiciones generales Captulo II. Del federalismo educativo Seccin l.- De la distribucin de la funcin social educativa Seccin 2.- De los servicios educativos Seccin 3.- Del financiamiento a la educacin Seccin 4.- De la evaluacin del sistema educativo nacional Captulo III. De la equidad en la educacin Captulo IV. Del proceso educativo Seccin 1 .- De los tipos y modalidades de educacin Seccin 2.- De los planes y programas de estudio. Seccin 3 .- Del calendario escolar Captulo V. De la educacin que impartan los particulares Captulo VI. De la validez oficial de estudios y de la certificacin de conocimientos Captulo VII. De la participacin social en la educacin Seccin 1.- De los padres de familia Seccin 2.- De los consejos de participacin social Seccin 3 .- De los medios de comunicacin Captulo VIII. De las infracciones, las sanciones y el recurso administrativo Seccin l.- De las infracciones y las sanciones Seccin 2.2.Del recurso administrativo Transitorios

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campesinos... podrn ser otorgados por la Secretara de Educacin. De esta manera, se enfatiza la apertura a la participacin privada en educacin. En cuanto al captulo II, sobre el federalismo educativo, los cambios centrales son: a) La formalizacin de la descentralizacin administrativa, va la definicin de las figuras de autoridad educativa federal, autoridad educativa local y autoridad educativa municipal. En este captulo se reafirma la funcin normativa de la SEP, respecto a educacin bsica y normal, y se reasignan funciones exclusivas para cada una de las tres figuras antes enunciadas. En concordancia con estos cambios se reglamenta la concurrencia de los poderes federal y estatales en el financiamiento de los servicios educativos. b) Instauracin de un sistema nacional de formacin, actualizacin, capacitacin y superacin profesional de maestros. Adicionalmente, se reconoce la figura del maestro y se establece la obligacin del Estado para otorgar un salario profesional a los maestros del sistema educativo pblico. c) Instauracin de un sistema nacional de evaluacin del sistema educativo. Los resultados de las evaluaciones servirn para guiar acciones futuras y sern del conocimiento pblico. En el captulo III se legisla, por primera vez, sobre la equidad en educacin bsica. Es importante destacar que, adems, se ampla el concepto de equidad desde el aspecto del acceso al de la permanencia. Como se sabe, el acceso a la educacin bsica dej de ser un problema desde la dcada de los 80, al alcanzar una cobertura en educacin primaria del 98 por ciento. El problema central, sin embargo, es la baja capacidad de retencin dentro del nivel, pues la escolaridad promedio de los mexicanos es de cuarto grado de primaria. Adems, actualmente algunos especialistas consideran que ni el acceso ni la permanencia son condiciones de una verdadera equidad educativa, ya que es necesario incluir en dicho concepto el problema del aprovechamiento o rendimiento escolar. En efecto, tanto los estudios realizados por la SEP como el reciente estudio llevado a cabo por la revista Nexos (Gilberto Guevara Niebla) reportan bajsimos niveles de aprovechamiento (grado en que los alumnos

manejan los contenidos del programa escolar), lo que indica que, aunque los alumnos tengan acceso y logren permanecer dentro del sistema, las agudas diferencias rcgionales en cuanto a infraestructura, permanencia de los docentes, tipo de alumnos, etctera, diluyen la equidad al producir rendimientos escolares dismiles. Nueva Ley General educacin de adultos de Educacin y

En lo que a educacin de adultos se refiere, si bien se deroga la Ley Nacional de Educacin de Adultos (LNEA) de 1973, se puede afirmar que la nueva ley recupera los aspectos fundamentales de dicho ordenamiento. En primer lugar estara la recuperacin del carcter pblico de la educacin de adultos. El artculo 2 de la LNEA sealaba: Artculo 2. La educacin general bsica para adultos forma parte del sistema educativo nacional y est destinada a los mayores de quince aos que no hayan cursado o concluido estudios de primaria o secundaria. La educacin para adultos es una forma de la educacin extraescolar que se basa en el autodidactismo y en la solidaridad social como los medios ms adecuados para adquirir, transmitir y acrecentar la cultura y fortalecer la unidad entre los distintos sectores que componen la poblacin. Mientras que el artculo 39 de la Ley General de Educacin dice: Artculo 39.- En el sistema educativo nacional tambin se impartir educacin inicial, educacin especial y educacin para adultos. Y en el artculo 43 recupera otra parte del artculo 2o. de la Ley derogada: Artculo 43.- La educacin para adultos est destinada a individuos de quince aos o ms que no hayan cursado o concluido la educacin bsica y comprende, entre otras, la alfabetizacin la educacin primaria y la secundaria, as como la formacin para el trabajo, con las particularidades adecuadas a dicha poblacin. Esta educacin se apoyar en la solidaridad social. Ahora bien, es en este artculo (el 43) donde se introduce una cambio importante respecto a la ley anterior. Variacin que puede significar un cambio

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pedaggico, metodolgico y organizativo en la educacin de adultos. Me refiero a la eliminacin del trmino autodidactismo, principio conceptual que durante aos orient el diseo de mtodos, materiales y formas organizativas de la educacin para adultos. Esto significa un cuestionamiento implcito a la idea de que los adultos analfabetos o sin educacin bsica concluida pueden continuar sus estudios por s mismos. No son precisamente este tipo de personas quienes tienen ms dificultad para autoinstruirse? Desde el punto de vista conceptual, la principal debilidad del autodidactismo es que se le reduce al puro deseo de aprender del adulto, olvidndose que sta, al igual que otras capacidades, constituye una disposicin cultural que slo se adquiere de manera duradera y eficiente tras un largo proceso de ejercicio en actividades dc aprendizaje y estudio. Y es justamente esta la carencia de los adultos no alfabetizados o carentes de escolarizacin bsica: una dbil disposicin al estudio disciplinado y una escasez de elementos tcnicos y cognitivos necesarios para la autoinstruccin. Tenemos entonces un posible cambio, o por lo menos su fundamentacin jurdico-conceptual, de la educacin de adultos en varios aspectos: en lo organizativo (maestros remunerados en lugar de asesores voluntarios?), en los mtodos

(establecimiento de horarios y/o asistencia a sesiones de estudio?), en los materiales, etctera En el terreno poltico-administrativo, tal como se desprende de la lectura de la nueva ley, lo ms probable es que la operacin de los servicios de educacin bsica de adultos pasar a manos de las autoridades educativas estatales. No obstante, ningn artculo menciona explcitamente de quin ser obligacin prestar estos servicios. El artculo 44 de la ley dice: Artculo 44.- Tratndose de la educacin para adultos la autoridad educativa federal podr prestar servicios que conforme a la presente Ley corresponda prestar de manera exclusiva a las autoridades locales. Pero ningn artculo indica que a las autoridades educativas locales (estados) corresponde prestar de manera exclusiva dicha modalidad educativa. El nico artculo que podra esclarecer esta laguna es el 13 fraccin I, pero su redaccin es imprecisa: Artculo 13.- Corresponden de manera exclusiva a las autoridades educativas locales, en sus respectivas competencias, las atribuciones siguientes: siguientes:

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I.- Prestar los servicios de educacin inicial, bsica -incluyendo la indgena-, especial as como la normal y dems para la formacin de maestros... Sin duda sera errneo interpretar esta omisin como un intento gubernamental por desentenderse de esta responsabilidad. Podra tratarse ms bien de una falla en la redaccin, porque resulta claro -de acuerdo al artculo 44-, que en principio la educacin de adultos tambin pasar a manos de los gobiernos estatales, y que el gobierno federal se reserva la atribucin de intervenir, cuando lo considere necesario, en este tipo de educacin. A nivel administrativo es de esperarse la desaparicin o reestructuracin (descentralizacin) de la institucin que actualmente se encarga de prestar este servicio: el Instituto Nacional para la Educacin de los Adultos (INEA). Quizs el procedimiento sea similar al seguido en la federalizacin de la educacin bsica y normal. Es decir, descentralizacin de recursos materiales y financieros, y conservando la atribucin federal de la funcin normativa. En lo que se refiere a programas y materiales educativos es poco probable que las entidades federativas cuenten con la capacidad tcnica para disear y elaborar sus propios materiales. Por otro lado, tampoco parece deseable para el gobierno federal desprenderse de esta funcin en el futuro inmediato. Las funciones de evaluacin y certificacin, en cambio, pueden pasar a la administracin directa de los estados. Lo que aparece sumamente ambiguo, por no decir oscuro, es la manera en que se coordinarn estados y federacin para la prestacin de los servicios de educacin de adultos. El debate parlamentario la educacin de adultos sobre

sobre dos de los artculos de la Iniciativa referidos directamente a la educacin de adultos. Esta situacin revela el gran desconocimiento existente acerca de la importancia y las dimensiones que esta modalidad educativa tienen en Mxico. Pero tambin puede entenderse como una muestra de la exigua capacidad de los actores directamente involucrados en el campo de la educacin de adultos en Mxico (investigadores, administradores y usuarios) para articular y presentar propuestas de accin consistentes, capaces de atraer la atencin de los actores sociales y polticos hacia este campo.

Referencias
CEPAL-UNESCO (1991). Educacin y conocimiento. Eje de la transformacin productiva con equidad. CIDAP. Educacin para una economa competitiva. Guevara Niebla, Gilberto (1992). La catstrofe silenciosa. Mxico, FCE. Ley General de Educacin (1973). Ley General de Educacin (1992).

Es significativo el escaso inters que la educacin de adultos suscit en el debate parlamentario sobre la Iniciativa de Ley. En efecto, an cuando algunos diputados hicieron referencias al rezago educativo, slo un representante del Partido Popular Socialista cuestion e hizo propuestas

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Educacin y trabajo,

la mejor empresa

Al impulsar la educacin de los trabajadores, se eleva la calidad de la produccin

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