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Integracion Regional

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  • Germánico SALGADO P
  • Paolo CECCHINI
  • Edgar VIEIRA
  • Eneko LANDABURU
  • Pedro CARMONA
  • Elvio BALDINELLI
  • Raimundo BARROS CHARLIN
  • Jorge SIENRA

CENTRO DE FORMACIÓN PARA LA INTEGRACIÓN REGIONAL TRAINING CENTRE FOR REGIONAL INTEGRATION

"La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta"
DT 01 / 1993
© copyright CEFIR Este documento puede circular libremente a través de la Red siempre que incluya esta declaración de propiedad. Para todo uso comercial o publicación (incluyendo en revistas electrónicas) Ud. debe solicitar autorización al autor info@cefir.org.uy.

Las ideas, afirmaciones y opiniones expresadas por los autores son de su exclusiva responsabilidad y no representan necesariamente las del Centro de Formación para la Integración Regional (CEFIR). Las traducciones al castellano de las ponencias de los Sres. Jacques Pelkmans, Klaus Gretschmann, Yehezkel Dror, Jean-Paul Jacqué y Les Metcalfe no han sido revisadas por los autores.

"La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta"

Tabla de Contenido

Jacques PELKMANS Comparando las Integraciones Económicas: Prerrequisitos, Opciones e Implicaciones Germánico SALGADO Modelo y Políticas de Integración Paolo CECCHINI Unión Aduanera y Política Comercial Edgar VIEIRA Objetivos y Consecuencias para la Integración Regional: Unión Aduanera y Política Comercial Jacques PELKMANS Integración Regional y Desarrollo: La Interacción entre Estrategias de Desarrollo, Política Industrial y Regímenes de Competencia en los Mercados Comunes

p. 3

p. 13

p. 21

p. 26

p. 42

Eneko LANDABURU p. 50 Cuestiones Relativas a la Política Regional dentro del Marco de un Proceso de Integración Económica: Algunas Lecciones de la Experiencia Europea Pedro CARMONA Objetivos y Contenido de la Integración Regional: Políticas de Convergencia y Efectos del Ajuste Klaus GRETSCHMANN La Integración Fiscal y Monetaria: Clara Necesidad u Oscuro Deseo Elvio BALDINELLI Objetivos y Consecuencias de la Integración Regional: Políticas Monetarias y Fiscales Yehezkel DROR Conduciendo al Estado hacia la Integración Bernardo KLIKSBERG Una Nueva Gerencia Pública para la Modernización del Estado y para Afrontar los Desafíos de la Integración Jean-Paul JACQUÉ Aspectos Institucionales y Jurídicos de la Integración Raimundo BARROS CHARLIN Fisonomía Jurídica Institucional de la Integración Latinoamericana p. 59

p. 65

p. 76

p. 82

p. 89

p. 102

p. 109

Les METCALFE p. 113 La Gestión de los Procesos de Integración: Capacidades de Liderazgo, Gerenciamiento y Coordinación Jorge SIENRA Capacidades para la Integración: Liderazgo, Gestión y Coordinación p. 121

2

"La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta"

COMPARANDO LAS INTEGRACIONES ECONOMICAS: Prerrequisitos, Opciones e Implicaciones
Jacques PELKMANS
Senior Fellow, Centre for European Policy Studies (CEPS), Bruselas Director de EUROSCOPE, Maastricht

La integración económica depende de factores de orden interno, regional e internacional y lo hace de muchas maneras. Esto no significa, empero, que la integración económica no pueda estudiarse como una disciplina específica. Para acceder a una comprensión adecuada de la integración económica es necesario disponer de un mínimo de técnicas y conocimientos económicos, además de una cierta capacidad para apreciar sus aspectos políticos, legales e institucionales. La interacción de estas cuatro perspectivas en los diversos intentos de integración emprendidos en la economía mundial en las últimas cuatro décadas han generado una deslumbrante riqueza de innovaciones políticas. Gran parte de ellas no tuvieron éxito, pero ello no siempre se debió a imperfecciones en los instrumentos empleados o a errores en los fundamentos económicos subyacentes. El meticuloso análisis y la comparación de los tratados, normas, compromisos, defectos de ejecución, reveses y respuestas del mercado demostraría este aserto. Un análisis de esta envergadura nunca ha sido llevado a cabo, aunque en la literatura económica y legal sí existen algunos trabajos en la materia. En este trabajo, se ha procedido a establecer una clasificación metodológica de la integración económica atendiendo a un doble objetivo: • • contribuir a una reflexión en términos de enfoques alternativos y experiencias concretas de integración; proporcionar un marco analítico y presentar un conjunto de cuestiones medulares atinentes a políticas públicas, que permitan identificar los elementos que se desea privilegiar en cada proceso de integración económica regional o mundial.

Este trabajo examinará, en primer lugar, algunos prerrequisitos fundamentales mediante la presentación de cinco tipos de cuestiones, dando por sentado que en ausencia de respuestas sólidas a estos planteamientos, difícilmente puede encararse rigurosamente una integración. Los dirigentes políticos pueden sustentar sus acciones en objetivos difusos, en la rentabilización de un contexto político particular o en ambiciones nacidas de una coyuntura determinada, pero apoyarse en cualquiera de ellas es evidentemente perjudicial para la integración económica. A continuación, el trabajo trazará el amplio alcance de las numerosas opciones. Se ofrecerán dos tipos de enfoques para una integración de mercados de productos. El primero de ellos dista de ser ambicioso si se toma como referencia el grado de integración económica de la Comunidad Europea (CE), aunque presumiblemente lo sería para los países participantes. El segundo comprende una metodología semi-exhaustiva de cinco etapas ulteriores al primer enfoque a fin de alcanzar una integración "completa" de mercados de productos. Ambos tipos de enfoques se complementarán con una elaboración -inevitablemente breve- de cuestiones específicas que surgen cuando países en vías de desarrollo (PVDs) emprenden una integración regional de mercados de productos. Algunos de estos temas se consideran con mayor detalle en mi ponencia sobre "Integración regional y desarrollo" incluida en este volumen. El análisis de las opciones de integración económica estaría incompleto sin la presentación de un modelo de integración que vaya más allá del ámbito del mercado de productos, lo que se ilustra en dos cuadros (Véase Cuadros 1 y 2) el primero sobre mercados de servicios y factores y el segundo sobre unión económica (UE) y unión monetaria (UM). El trabajo finaliza con una reflexión acerca de las condiciones de estabilidad de un bloque económico regional. Además de algunos factores determinantes básicos para la estabilidad de un bloque, tanto de orden político como económico, hay importantes temas micro y macroeconómicos relacionados con la sustentabilidad de los esfuerzos integracionistas entre PVDs. Se concluye presentando cuatro condiciones de estabilidad implícitas en la CE que, por exigentes que sean, son congruentes con el grado de ambición de sus aspiraciones. 1. Cuestiones previas a una integración económica Es necesario atender al menos cinco cuestiones preliminares antes de considerar una integración económica regional (o al mundo): el contexto político, el nivel de desarrollo, el orden económico, la selectividad y la relación entre integración económica regional e integración al mundo. 3

la Comunidad del Caribe (CARICOM). no pueden acceder a la condición de miembros de la CE. como el caso de la CE (4). porque un liderazgo explícito japonés resultaba políticamente inaceptable para otros países del este asiático.UU. las limitadas ganancias en 4 .. No obstante. los quebequenses. No obstante. sirvió conscientemente al objetivo de unificar Alemania bajo el liderazgo de Prusia? En caso de respuesta afirmativa. el MCCA. de las disparidades internas de desarrollo. Taiwán comercia con la República Popular China a través de Hong Kong. Las hostilidades políticas y militares también hicieron naufragar múltiples tentativas de integración económica entre países árabes y de países africanos. Es un fenómeno que se observa en agrupamientos de países de menor desarrollo relativo (SAARC o ECOWAS). ha terminado por procurar con ahínco la adhesión. en tanto la exclusión de los EE.Niveles y disparidades de desarrollo La naturaleza de la integración económica es diferente cuando el nivel de desarrollo de los países participantes es uniformemente alto (es el caso de los países escandinavos integrantes del Consejo Nórdico o de los países del Benelux) que cuando los EM son PVDs: tal es el caso del Mercado Común del Sur (MERCOSUR). era considerada políticamente inaceptable para países como Japón e Indonesia. ¿Existen limitaciones políticas predominantes para la integración económica? Los canadienses temen que una integración demasiado amplia con los Estados Unidos de América (EE. Su naturaleza sectorial puede parecer peculiar en una Europa que a la sazón aparecía abrumada por aranceles y contingentes y con monedas nacionales de convertibilidad limitada que se apoyaban en un sistema de compensación de pagos (1). la Asociación Sudasiática para la Cooperación Regional (SAARC en inglés). La institución precursora de la CE fue la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA) creada por el Tratado de París de 1951. sus características pueden explicarse mejor. el empleo en el sector primario es predominante y sus áreas de producción rural tienden a sufrir de deficiencias estructurales. se encuentra el tema.) pueda privarlos de su identidad socio-cultural. El Mercado Común Centroamericano (MCCA) se sumió en un letargo al producirse enfrentamientos bélicos entre algunos de sus Estados Miembros (EM). hay amplio margen para que se desarrolle el comercio intra-industrial (con ganancias "dinámicas" potencialmente grandes y con presumibles bajos costos sociales de ajuste) y también el inter-industrial. Esto quiere decir que se trata de una dimensión sensible provocada por las disparidades internas que es independiente del nivel de desarrollo del grupo en su conjunto."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" 1. pero. Es importante advertir que la práctica totalidad de los procesos de integración regional deben encarar la cuestión de la heterogeneidad (3). En 1972 Suecia decidió no integrarse en la CE en base a la preservación de su estatus de "neutralidad". Por otra parte. por su parte. el sector servicios ofrece numerosas oportunidades para el comercio intra-industrial. En los PVDs. la Comunidad Económica de los Estados de Africa Occidental (conocida por su acrónimo inglés ECOWAS). De manera semejante. una vez desaparecida esta limitación. y Zambia fue altamente dependiente de Sudáfrica durante los años '60 y '70. bajo tutela del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. los factores políticos deben ser manejados apropiadamente por los países de un bloque para que la integración económica tenga credibilidad. la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) o la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI). los países no democráticos y aquellos que no cumplen con las estrictas normas de respeto a los derechos humanos contenidas en la Convención Europea de Derechos Humanos. etc. si se evalúa la integración económica de la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN) hasta 1991 como un fracaso. además de afectar a agrupamientos de países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). Cuando el nivel de desarrollo es alto. el Acuerdo de Cooperación del Mar Negro. en agrupamientos de naciones de reciente industrialización (por ejemplo ASEAN) o en esquemas de países de desarrollo intermedio (por ejemplo la ALADI). 1. constituida entre 1833 y 1870. si se realiza un corte transversal de cada uno de estos bloques. Asimismo. a no ser que se tengan en cuenta los factores preeminentemente políticos que motivaron su constitución (2). no se debe dejar de considerar la utilidad prestada por los esfuerzos realizados a los objetivos de política exterior de los países participantes.1 El contexto político ¿Existen objetivos políticos predominantes que la integración económica deba supuestamente servir? A modo de ilustración: ¿es que la "Zollverein" (unión aduanera -UA-) alemana.2.UU. La propuesta de Malasia de constituir una Asociación Económica de Asia Oriental quedó reducida a un mero comité de consultación política. Teniendo en cuenta el marcado solapamiento de las estructuras efectivas y potenciales de exportación y la reducida elasticidad. Las limitaciones políticas rara vez constituyen una barrera absoluta al intercambio económico (tal es el caso entre Corea del Norte y Corea del Sur). pugnan por obtener un margen de descentralización económica (lo que produciría inevitables "distorsiones" económicas en la unión económica canadiense) que compense la limitación política de su identidad. delicado y fuente potencial de división.

Una complicación adicional que se suma a los derivados de los dispares niveles de desarrollo y a la heterogeneidad consiste en la relación estrecha que ambos aspectos tienen con la cuestión de la integración económica regional y al mundo (ver 1. 5 . por lo tanto también en esta área las ganancias extraíbles serían pequeñas. es probable que con metas de esta índole estos países puedan embarcarse en acuerdos demasiado restrictivos y con pocas perspectivas de obtener beneficios dinámicos. 1. Pero hoy por hoy. esta dicotomía parece pertenecer al pasado. Por añadidura. Esto hace que el espectro de opciones en cuanto a la función del Estado en la economía se vuelva considerablemente más estrecho. Pero la experiencia enseña que cuando se avanza hacia ambiciones mayores. que establece compromisos financieros de los países de la EFTA en favor de los países menos desarrollados de la CE). Por el contrario. recurriendo a una coordinación muy exigente a fin de evitar conflictos entre las disímiles estrategias de desarrollo nacional. El tema de las disparidades ha sido abordado de muchas maneras. Para los PVDS embarcados en procesos de integración. el recurso a las transferencias presupuestarias difícilmente puede encontrarse fuera de la CE (excepto en el nuevo acuerdo suscrito entre las CE y la Asociación Europea de Libre Comercio -EFTA en inglés-. cuando hasta China se ha inclinado hacia el capitalismo en todo menos en su autodenominación comopaís. los puntos de vista acerca de las funciones económicas del Estado deben ser cada vez más coincidentes. cuando menos. pero cuando ratificó el Tratado de la Comunidad Económica Europea (CEE) debió abandonarlo por su incongruencia manifiesta con la modalidad adquirida por el proceso de construcción europea. Los tres mecanismos son: transferencias presupuestarias para medidas de ajuste estructural. la controversia entre los defensores del mercado y los defensores de la planificación dividía a la economía mundial en sistemas orientados al mercado y regímenes económicos socialistas. resulta comprensible que los PVDs busquen otros incentivos para formar bloques económicos regionales. Una falta de consenso inevitablemente hará que el agrupamiento no avance (o que los avances no sean creíbles y deriven en un retroceso). ello implica la necesidad de llegar a un consenso en un espectro de opciones que abarcan desde estrategias de desarrollo altamente intervencionistas (posiblemente de sustitución de importaciones) hasta estrategias menos distorsionantes de apertura de mercado (posiblemente de orientación exportadora). una respuesta frecuentemente observada al problema de las disparidades es el bloqueo de la "profundización" de la integración económica. hay esquemas que han tenido experiencias de transferencias compensadas de recaudación. se suele considerar que la explotación agresiva de las ventajas comparativas en el seno del mercado interior comunitario (a través del comercio. Consecuentemente."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" eficiencia derivadas de mercados totalmente abiertos pueden ser fácilmente recortadas por los costos elevados de ajuste a corto plazo en el sector primario y por efectos externos altamente perjudiciales originados por el encapsulamiento de las áreas rurales. la naturaleza y los grados de intervencionismo público. No obstante. Ello conduciría. los precios de los productos primarios no agrícolas parecen haber alcanzado su techo a nivel mundial o estar próximo a ello y la demanda aparece dominada por los países más desarrollados. Ello no es necesariamente un gran problema cuando se está en una etapa no ambiciosa de integración económica. Pero se trata de una cuestión altamente delicada si se tiene en cuenta la relativamente alta participación de los derechos arancelarios en los ingresos fiscales de los PVDs. que dio origen al Espacio Económico Europeo (EEE). a un incremento de los problemas de ajuste estructural entre las ciudades y las áreas rurales y produciría una tensión difícil de manejar en la capacidad de absorción macroeconómica de mano de obra en los sectores industrial y de servicios. Sin embargo. El enfoque comunitario que responde a lo que se denomina "la cohesión económica y social" reposa en tres mecanismos. Al margen de ellos. Francia pudo mantener su sistema de planificación indicativa al adherir a la CECA. Las diferentes ubicaciones en este espectro implican requisitos distintos para la integración. la relocalización de actividades productivas y la inversión directa) ayude a los países meridionales de la CE a acortar distancias con los países más ricos siempre que adopten políticas macroeconómicas rigurosas. ajustes que favorezcan la cohesión que abarcan todas las políticas comunitarias (un compromiso que ciertamente no se cumple de manera apropiada) y derogaciones provisorias de determinadas decisiones comunitarias en materia de liberalización y regulación. tales como el ahorro en el empleo de divisas o el desarrollo industrial por medio de la sustitución de importaciones. Las derogaciones y las exenciones también han sido empleadas por otros esquemas regionales en muchas partes del mundo.3 El orden económico Hasta hace poco tiempo.5). No obstante. Ciertamente. pero integrándose en un mercado más amplio. También hay casos en los que para atender fines específicos de desarrollo se ha permitido a los miembros de menor desarrollo relativo reintroducir o aumentar sus aranceles. de propiedad estatal de las empresas y de regulación pueden diferir significativamente entre los Estados miembros de un esquema de integración.

7% en 1990. El comercio intrarregional dentro del MCCA. Cada país debería ocuparse de la cuestión estratégica del papel que le debería corresponder a la competencia para ser beneficiosa a largo plazo para la economía nacional. pero ello incluía un alto porcentaje de comercio en tránsito. El Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) establece que este tipo de acuerdos abarquen "sustancialmente todo el comercio". el proceso de otorgamiento recíproco de preferencias es tan lento y de ámbito tan restringido que el comercio regional es altamente selectivo (por ejemplo el acuerdo preferencial de la ASEAN) y claramente contrario al Artículo 24 del GATT (excepto en lo dispuesto en el capítulo IV).9% en 1988. a partir de la entrada en vigor de su zona de libre comercio -AFTA en sus siglas en inglés-. El resultado es que: a) en los tres EM de mayor tamaño y más proteccionistas. Aunque un problema meramente de cronograma parecería ser de índole académica. y ésta se consolida finalmente en la exposición plena a los mercados mundiales. El comercio entre los países de la ALALC/ALADI alcanzó el 12. por las respuestas a las demandas de apertura de otros mercados.4%. La CECA no se atuvo a las normas del GATT. pero se trataba de una época en la que todavía no se aplicaban plenamente. b) los productos comprendidos difieren mucho de un país a otro.8% (1970): en 1980 esta cifra había descendido al 22. La CE. debe preguntarse si la integración regional es compatible con esta visión estratégica. En la ASEAN el porcentaje de comercio intra-regional en 1990 fue del 19%. en la práctica la modalidad de actuación adoptada estará determinada por los intereses creados.es beneficiosa? Si la respuesta es afirmativa. En la EFTA se sitúa en torno al 15%. Una cobertura de productos que no sea completa puede facilitar en gran medida el logro de consenso interno en un agrupamiento. La compatibilidad sólo existirá si a) se considera que la liberalización del comercio nacional es una meta a muy largo plazo y la integración regional un escalón para alcanzar ese objetivo (con lo cual el logro de un comercio libre es un problema de tiempo). Por lo demás.5 Integración regional e integración al mundo Escasos agrupamientos económicos regionales han conseguido que el comercio intra-grupo supere el 50% o siquiera un tercio del comercio global.5% en 1990."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" 1. En el Pacto Andino. por el contrario. se opta por criterios más restrictivos. había llegado a alcanzar el 26. En algunos agrupamientos. Estudios detallados de la OCDE han demostrado que los países de la EFTA han hecho gala de un grado de proteccionismo agrícola aún mayor que el de la CE (5). Con sólo tener en cuenta este aspecto cuantitativo ya queda claro que la apertura de los esquemas de integración a los mercados mundiales es un aspecto crucial. este acuerdo no contiene criterio ni norma alguna que limite esta prerrogativa. las transacciones internas apenas se cifraban en el 4. además.6% en 1981 pero luego disminuyó al 10. La orientación de la CE fue hacia un acuerdo global desde el comienzo. no sólo se excluye a la agricultura sino que también se contemplan listas de excepción nacionales. o b) se resuelven los problemas graves de ajuste estructural antes de lograrse la competitividad y se concibe la integración regional como parte de un paquete global de reformas económicas internas emprendidas con el fin de mejorar la competitividad a largo plazo. El ECOWAS registró un 4. Es incorrecto deducir que los costos de incluir la agricultura (por ejemplo en la Política Agrícola Común -PAC. o por el hecho de que los costos del ajuste frecuentemente están concentrados. c) nadie puede predecir si el AFTA en algún momento llegará a encontrar la forma de restringir las listas de excepciones nacionales. Pero el tema crítico es de carácter cualitativo.6% y en 1988 al 14.4 Selectividad Otra de las cuestiones a dilucidar es si el proceso de integración se orienta a englobar todo el universo de productos o. antes de que éste entrara en un proceso de deterioro. Pero un cúmulo de selectividades también genera costos políticos. algunos sectores que son considerados estratégicos en los planes nacionales de desarrollo han sido excluidos. ¿Se considera que a largo plazo la exposición al mercado mundial y a los competidores -tanto en lo que respecta a las importaciones como a las exportaciones. con un porcentaje próximo al 60% en el comercio de productos (y quizás un porcentaje aún mayor en servicios) es con toda evidencia un caso atípico. pues representa una invitación abierta a grupos de presión a ejercer su influencia para resguardar sus intereses mediante tratamientos especiales o derogaciones específicas. 1. En el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLC en español o NAFTA en inglés) podría en el mejor de los casos elevarse al 35% . son políticamente visibles y 6 . En la ASEAN.de tan mala reputación) son necesariamente más elevados que los costos de excluirla. sólo la política económica nacional determinará el grado de selectividad del AFTA en lo que se refiere a su política comercial. incluso luego de haber tenido éxito en la integración de sus mercados. Muchos otros agrupamientos económicos regionales han excluido la agricultura (si bien el MCCA la incluye y el MERCOSUR tiene intenciones de hacerlo). En el acuerdo de la EFTA se excluye la agricultura. tanto de carácter provisorio como permanente.

y de hecho pueden ser.1 Esquemas preferenciales modestos ¿En qué consiste una ambición "modesta" para un acuerdo de integración regional? En el Cuadro 1. Opciones de integración comercial Debido a las limitaciones que impone una ponencia. Se observará que hay distintas combinaciones o innovaciones en materia de políticas. en el segundo. discutible recurso a medidas "anti-dumping" son evidencias reiteradas de que el compromiso comunitario con la integración mundial es condicional y tenue. el programa '92 de la CE ha tenido un efecto positivo en la eliminación unilateral de una serie de restricciones nacionales al comercio que aún subsistían y en la apertura al comercio en áreas no comprendidas por el GATT. en lugar de obstáculos. pero en la práctica. 7 . desbordando el marco en que se mueven dichos esquemas. difíciles de atribuir a una política comercial específica y se aprecian al cabo de muchos años. el EEE y el NAFTA. que a su vez es un prerrequisito para el crecimiento y la vitalidad de la economía. Una frase actualmente muy difundida afirma que los esquemas regionales deberían ser. Si se la analiza a lo largo de los últimos 35 años. no cabe duda que la mejor forma de encarar la integración es considerarla como parte de un paquete de reformas diseñado para promover un cambio estructural. a edificar en torno a sí barreras infranqueables como instrumento de salvaguarda o mecanismo de presión. y aquellos países marginados de estos procesos se verían impelidos. La CE. Todos los bloques perderían si ocurriera esto último. Tanto la perspectiva analítica moderna acerca de las ventajas comparativas dinámicas como la comprobación práctica de los éxitos conseguidos por los países de reciente industrialización (PRIs) tanto de primera como segunda generación convalidan esta apreciación sobre el carácter de las políticas a seguir. La metodología empleada impone una lógica funcional. la PAC. mientras que la integración positiva (6) es evitada o mantenida a un nivel mínimo irreductible. bloques constructivos para el establecimiento de un sistema de intercambio más libre y más abierto. el Acuerdo Multifibras (AMF). tienen una responsabilidad especial de liderazgo en este sentido. ésta no es imperativa ni es la única forma posible. se clasifican metodológicamente cinco etapas funcionales que conducen a la integración completa de mercados. 2. el resultado en cuanto a exposición a la competencia mundial ha sido crucial para el ajuste permanente. Aunque difícilmente mensurable. La trascendencia que tiene la integración regional para el comercio mundial es un reflejo de la opciones nacionales para abrir sus mercados. Ello demuestra la trascendencia que tiene la apertura unilateral originada por el programa '92 para la competitividad de la industria comunitaria.3 y mi ponencia sobre "Integración Regional y Desarrollo" incluida en este volumen). En el primero."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" exigen una resolución casi inmediata. se presenta una enumeración de opciones explícitas de esquemas preferenciales modestos. 2. La enumeración tiene el fin de contribuir a que se consideren las opciones sistemáticamente. estudios econométricos han demostrado que las presiones de la competencia de los mercados mundiales sobre el desempeño de las empresas de la CE son mayores (y por consiguiente también lo son los castigos) que las que se derivan de la competencia interna. ante el temor de quedar aislados. combinando medidas de ajuste interno con un aumento gradual de la exposición a los mercados mundiales y estimulando tanto la competencia como la iniciativa empresarial. Para los PVDs. En términos más generales. pero ningún bloque regional debería comportarse como un "free-rider". se presenta una clasificación de opciones aplicables a dos enfoques para la integración de mercados de productos. en ocasiones. Por el contrario. las súbitas y recurrentes restricciones a la importación de acero y el. Este tema también es de gran importancia para la CE y para el comercio mundial. Además. se observa que la CE ha promovido la realización de cuatro rondas del GATT a cuya feliz conclusión contribuyó activamente y que los resultados de las mismas han permitido que terceros países mejoraran en gran medida su acceso al mercado comunitario. las nueve categorías descritas tienen en común el hecho de que el alcance y los grados de liberalización están cuidadosamente restringidos. rentabilizando la situación sin asumir responsabilidades globales (aparte de las enseñanzas que se derivan de construir una "fortaleza" con los elevados costos económicos internos que ello conlleva). La ambivalencia de la CE en relación a la compatibilidad entre integración regional e integración al mundo ha sido reducida pero no resuelta. mientras que los beneficios de la integración son difusos. En todos los casos la autonomía nacional es conservada en materia de política comercial ante terceros países. no se prevén las instituciones comunes excepto pequeñas secretarías técnicas y las reglas comunes rara vez van más allá de una liberalización selectiva del comercio. No hay que olvidar tampoco el hecho de que la integración basada en la sustitución de importaciones en el que se embarcaron algunos PVDs no ha funcionado (ver 2. por su propia envergadura económica.

la integración completa de los mercados de productos se presenta como un punto de referencia. Se trata de ejemplos a título ilustrativo. relacionando las 16 medidas de integración negativa y las 23 medidas de integración positiva con tres aspectos del desarrollo de la CE en distintos momentos de su proceso de integración: las prescripciones del Tratado original. los subsidios no específicos en investigación y desarrollo. son fundamentales y han originado enfoques o énfasis muy distintos en los instrumentos. El Cuadro 2 asume una lógica acumulativa: cada fase incluye las etapas previas en forma completa. Este último ha sido prácticamente completado. Sin entrar en mayores detalles. ni la producción. definida por las siguientes características: o o acceso recíproco totalmente libre a los mercados dentro del agrupamiento un alto grado de homogeneidad en cuanto a los niveles de intervención estatal en las condiciones de competitividad imperantes en los distintos EM. pero es poco probable que se logre plenamente. Hay que tener en cuenta además que la segunda condición no implica necesariamente que haya reglas uniformes. por ejemplo. gran volumen de importaciones de productos manufacturados intermedios y finales) en el comercio. El Cuadro 3 muestra lo útil que puede ser el Cuadro 2 como lista de comprobación. ni la distribución. la lógica que implica llegar a dicho estadio es tan exigente desde el punto de vista político que es muy poco probable que se cumpla. la infraestructura. La fase 1 implica lógicamente el establecimiento de una zona de libre comercio (ZLC). los logros luego de 25 años de existencia y el estado del acervo comunitario tras la aplicación del programa '92. la segunda condición ni siquiera se cumple en el mercado interno canadiense.3 Opciones para países en vías de desarrollo Los Cuadros 1 y 2 quizás no aclaren totalmente los problemas principales que deben afrontar los acuerdos de integración regional entre PVDs. ni el comercio. Es probable que los dos problemas clave sean los siguientes: • • Dados los patrones de comercio existentes de los PVDs. valga mencionar que algunas diferencias entre éstos y. El perjuicio puede surgir del peligro de una desviación significativa del comercio frente a una creación de comercio reducida y menor a la esperada. en tanto otras entrarán en vigor a lo largo del presente año y durante 1994 y 1995. los acuerdos de integración regional pueden ser económicamente irrelevantes o de hecho totalmente perjudiciales en términos de eficiencia.2 La integración completa de los mercados de productos El Cuadro 2 presenta cinco etapas que conducen a una integración completa de los mercados de productos. A modo de ejemplo. tal como se muestra en el Cuadro 1. 2. El Cuadro 2 está inspirado en la experiencia comunitaria y facilita la comprensión de las opciones cada vez más ambiciosas de una integración de mercados de productos. Esto puede presentarse como consecuencia de una combinación de la estructura geográfica (como ser un alto porcentaje de comercio extra-grupo en el comercio global) y de la estructura productiva (exportaciones de productos primarios. al menos significativamente. 2. hay retraso en el cronograma para la puesta en práctica de determinadas directivas a nivel nacional (aunque su número no es elevado). ya que una clasificación exhaustiva excedería el marco de este trabajo. Además. que se enumeran en orden creciente de 1 a 5. la cualificación y elevación de la eficiencia de la administración pública. En la práctica. 8 ."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" La clasificación funcional se hizo de acuerdo a los productos y a la zona geográfica que abarcan los acuerdos de integración regional. los acuerdos de la CE y la EFTA. ni tampoco una prerrogativa semi-exclusiva de las políticas públicas nacionales: hay distintas circunstancias (como por ejemplo el retraso relativo regional) que pueden justificar medidas diferenciales y hay políticas nacionales que no distorsionan. la uniformización de normas técnicas). la capacitación profesional. Además. ni la localización de empresas que podrían ser aplicadas (es el caso de las medidas indirectas que afectan a la educación. Las políticas macroeconómicas y en gran parte la política social también quedarían fuera del ámbito de la segunda condición. pero falta adoptar algunas medidas. En términos estrictamente económicos. se lo puede utilizar prácticamente como una lista de comprobación (7).

pagos adicionales. puede esperarse que se concreten en el futuro próximo formas selectivas y no ambiciosas de liberalización de mercados de servicios o de factores en otros agrupamientos (por ejemplo en el ECOWAS. La experiencia comunitaria puede no ser replicable por una serie de motivos. El punto principal. sean referidos a exportaciones mundiales o a sustitución de importaciones. El Cuadro 4 ofrece una breve enumeración de las opciones que se abren una vez superada la integración de mercados de productos. Estas pueden derivarse de consideraciones de equidad. Con respecto a la cooperación en materia de políticas macroeconómicas o incluso la coordinación de esas políticas. pero invariablemente estos esquemas no logran convencer a los mercados. lo contrario puede bien haber sucedido. calculados en el papel y vinculados a la protección eficaz y a los "costos de los recursos internos". especialmente en lo interno. en teoría. expresan muy poco o nada acerca del resultado real. sean parte de una planificación industrial o de industrias de producción a gran escala (cuando la reducción de costos para mayores volúmenes de producción puede. corrupción. es decir emergente. en el TLC y quizás en el MERCOSUR). El empuje comunitario para completar el mercado interno a través del programa '92 fue precisamente el que provocó el mayor impacto en el dominio de las políticas que se especifican en el Cuadro 4. 3. aunque en modo alguno el único."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" • Los acuerdos de integración regional deberían ser útiles a las estrategias de desarrollo de los PVDs pero esto implica que el patrón potencial. De hecho ambas regiones (y el CARICOM también) están constituidos por un conjunto de economías pequeñas que dependen en gran medida de divisas externas como moneda de referencia para sus intercambios comerciales (9). desembocando en fracasos que. en el MCCA. se refiere al enfoque predominante en la integración: sustitución de importaciones u orientación exportadora. Más allá de la integración de mercados de productos La CE sigue siendo el único agrupamiento regional que ha ido más allá de la integración de mercados de productos de manera convincente y global. porque los acuerdos pueden adolecer de X-ineficiencias con consecuencias muy serias para su funcionamiento. ser llamativa o ser un indicio de cómo las propias multinacionales pueden explotar las ventajas comparativas de un acuerdo de integración regional). AIP y AIJV) prácticamente no generaron ninguna producción adicional. Dado que este grado de ambición del "todo-o-nada" es muy exigente y erosiona en gran medida la capacidad que aún tienen los EM de formular 9 . de la producción y del comercio intra-grupo debe ser el fundamento de los acuerdos de integración regional. no obstante. Las opciones para los PVDs están. Al excluir estos casos extremos. aunque todavía es raro encontrar su puesta en práctica efectiva. El objetivo de la UM fue propuesto en el MCCA y en el ECOWAS pero nunca fue puesto en práctica. obstáculos administrativos. La credibilidad o sustentabilidad de estos emprendimientos parece depender del grado de compromiso asumido. no tuvieron un gran impacto sobre sus economías. por ejemplo. Ello difiere abiertamente de los principios que inspiran la integración entre países desarrollados (este argumento se encuentra desarrollado en profundidad en mi ponencia "Integración regional y desarrollo" contenida en este volumen). y es gracias a ello que una macro-coordinación sustentable puede plantearse ser sumamente ambiciosa. Por lo tanto debe enfatizarse que los costos promedio de los beneficios de escala. La ASEAN y América Latina tienen grandes divergencias en este sentido: mientras que los tres intentos de la ASEAN por conseguir la complementación (los acuerdos AIC. No obstante. algunos agrupamientos ya han realizado algunos ensayos o tienen intenciones de hacerlo en el futuro. costos de insumos. privilegios monopolísticos. La CE es única entre los agrupamientos regionales (8) porque apunta a materializar un concepto tan ambicioso como una UE (con la adopción de políticas comunes que ello implica). aunque presumiblemente de manera diferente. etc.probablemente sea muy fuerte. En ambos casos existe la necesidad de establecer un cierto tipo de relación con las corporaciones multinacionales y sus inversiones. La tentación de los acuerdos de integración regional de escoger elementos de distintos modelos -un enfoque "à-la-carte". en el Grupo Andino (GRAN). pero sí ha demostrado gozar de credibilidad. no obstante. Probablemente ambos enfoques difieran más en lo que respecta a los "acuerdos de complementación". seriamente restringidas por las grandes frustraciones provocadas por los acuerdos de complementación para la sustitución de importaciones. sean éstos privados o públicos. en el Pacto Andino. el esquema de la CE resulta ser el único en perseguir una UM con genuina credibilidad.

La autoridad del Tribunal no sólo se verá aumentada por el hecho de ser suprema en todos los asuntos referidos al acuerdo de integración regional. prescindiendo de recurrir a esquemas demasiado ambiciosos que pueden ser potenciales generadores de conflictos y de rupturas. • • • • • • el nivel de ambición (inicial y en la marcha del proceso). Evidentemente. La CE ha logrado tejer una maraña coherente de jurisprudencias nacionales y de propio cuño que ha permitido a los tribunales nacionales aplicar la legislación comunitaria."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" políticas regulatorias. sino por la existencia de un orden legal común de propio derecho. es probable que sea de poca utilidad para otros acuerdos de integración regional. Este es un elemento decisivo para el ejercicio de la actividad económica regional y es la forma apropiada de funcionar para cualquier tipo de mercado común que se implante. ¿Cuál es el grado de robustez que debería desarrollar una integración económica determinada antes de estar en condiciones de soportar las tensiones que la puedan erosionar y que exigen que haya avances y una mayor ambición? Antes de presentar las cuatro condiciones de estabilidad que son específicas a la CE -un caso que resulta interesante porque se ha mantenido estable sin renunciar a aspiraciones elevadas y cada vez más ambiciosas. Una instancia judicial es de orden superior a un órgano burocrático compuesto por funcionarios públicos y a una reunión política de alto nivel.plantearé algunas cuestiones relacionadas con ciertas variables obvias que no son específicas a ningún acuerdo de integración regional en particular. Se debe considerar que la estabilidad lograda por la CE se debe a una combinación adecuada y dinámica de enfoques integracionistas y cooperativos. una instancia judicial común con potestad reconocida que frene los peligros de reversibilidad del proceso. Transcurrido el período de transición. y establecer preferentemente órganos comunes con auténtico poder de decisión (por ejemplo instituciones comunes fuertes) y plazos estrictos para el cumplimiento de objetivos en el período de transición. la cantidad de países participantes. las disparidades en los niveles de desarrollo. el grado de interdependencia. La formación de un "borde" cooperativo en torno a un "núcleo duro" integracionista sirve de apoyo a la estabilidad de un agrupamiento. Condiciones de estabilidad para la integración regional Los acuerdos de integración regional son frágiles. 2. La estabilidad comunitaria puede atribuirse a cuatro condiciones básicas que se han cumplido satisfactoriamente: 1. El grado inicial y la firmeza de los compromisos asumidos ha creado y reforzado una profunda confianza recíproca entre los EM. redistributivas y macroeconómicas. Resulta esencial la sólida credibilidad en el compromiso inicial (preferentemente sin abrir vías legales para la salida de sus miembros). el nivel de desarrollo. evitar los vacíos legales que permitan eludir las obligaciones. por lo cual no se lo ha elaborado en detalle. reducir al mínimo las cláusulas de exención. ya que el auto-impuesto cambio económico estructural puede provocar resistencias políticas. 4. se debe eludir la sustitución de los acuerdos de "núcleo duro" por compromisos cooperativos de carácter más flexible: es la complementariedad de ambos que obra como factor estabilizador. 3. 10 . y por lo tanto se enfrentan a problemas de estabilidad muy importantes. en lugar de integrar todo en conjunto y considerar que las iniciativas cooperativas no rígidas son un fracaso de Bruselas. la presencia de un miembro predominante.

Evitar transferencias financieras demasiado abultadas de manera políticamente visible. hasta el momento.cohesión -mecanismo de absorción de convulsiones () reglas de política presupuestaria . No obstante. En la actualidad. mejoras institucionales deseables en el Tratado 11 .aplicación funcional la mayor medida posible . Finalmente. la ambiciosa profundización derivada del programa '92. una condición dinámica de estabilidad que podría mencionarse es la capacidad de manejar tres conceptos que dan dinamismo a la CE: • • • reforzamiento (del ámbito de actuación de los poderes) profundización (del grado de integración) ampliación (de los miembros del grupo) La CE siempre se ha concentrado en uno de ellos o quizás en dos a la vez.mercado único . anexos más principios de orientación depende de objetivos tales como la Unión Monetaria depende de objetivos y principios. y el reforzamiento institucional establecido en el Tratado de Maastricht (ya iniciado con el Acta Unica) presentan desafíos de gran calibre -en especial el reto de la UMque deberán combinarse adecuadamente con una nueva fase de ampliación. de otros acuerdos de integración regional) sobrevienen cuando los conflictos entre los EM por transferencias presupuestarias se imponen sobre otros temas y paralizan la integración. más políticas comunes en múltiples áreas micro y macroeconómicas Vínculo con UEM firme Vínculo con UPE firme vínculo con la capacidad institucional Principios orientativos () subsidiaridad () paralelismo () coherencia .ingreso previo -deudas/deficits excesivos establecimiento de º prohibiciones º reglas presupuestarias º solvencia () enmiendas en objetivos necesarios () acervo de 1993 es la base (requiere cambios en Acta Unica) () subsidiaridad .objetivo '93 Unión Económica mercado interior mercado único más "integración positiva" permitiendo un funciona miento adecuado del mercado interior innecesario en caso de buen funciona miento del Sistema Monetario Europeo (SME) innecesario. mejoras institucionales deseables Unión Económica como requisito de la unión monetaria la Unión Monetaria requiere una integración económica: -para tener credibilidad -funcionar adecuadamente firme necesaria mejora de la capacidad institucional Unión Económica= objetivos + principios objetivos del Tratado enmiendas. Es probable que exceda la capacidad de cualquier acuerdo de integración regional el ocuparse de los tres en forma simultánea y ciertamente está fuera del alcance de la CE. Los peores momentos de la CE (y. pero nunca en los tres juntos.reconocimiento mutuo una vez superados los requerimientos mínimos de armonización -control en país de origen -regulación (ajustada) de la competencia más allá de políticas/estandares comunes () más políticas de acompañamiento () cohesión (como política estructural () convergencia -reputación de estabilidad () adecuada capacidad de ajuste .eficiencia de los Esta dos Miembros CE retroalimentacohesión () programa 1992. presumiblemente. Cuadro 5 Clasificación de enfoques sobre Unión Económica Enfoque Comisión Definición mercado único."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" 4.condicionada por el mercado interior . los equilibrios siempre se han manejado en forma bastante satisfactoria.

la EFTA ya no debe ocuparse de ese tema. 4. 7. Una integración positiva incluye todas las formas de formulación conjunta de políticas. 9. 2."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" NOTAS 1. 3. Se hace notar. Desde que Portugal dejó la EFTA tras su adhesión a la CE en (1986). Además de la liberalización del comercio mundial en el GATT. la coordinación. sin embargo. que los países de la EFTA no tienen subsidios a las exportación en gran escala. una idea que se aproxime a la acepción que se le atribuye en la CE. con lo cual se eliminaba la posibilidad de renovados intentos autárquicos de desarrollar una maquinaria bélica. como es el caso de la PAC en la CE. En esto también puede haber medidas asignadas a una etapa en particular cuya justificación puede parecer algo arbitraria. no obstante. la unificación y las medidas presupuestarias conjuntas. La Unión Europea de Pagos (UEP) que se creó en 1950 y que se prolongó hasta 1958. 8. 5. 6. algunos acuerdos de integración regional han empleado discrecionalmente el término. situándolos bajo una autoridad común y promoviendo el libre comercio intra-CECA. excluyendo las prohibiciones a los EM (la integración negativa equivale a liberalización). tales como la armonización. Se trataba de prevenir otra devastadora conflagración mundial mediante la vinculación de dos sectores críticos que podrían ponerse al servicio de la guerra. aunque sin darle. Teniendo en cuenta que el concepto "unión económica" no está definido en el derecho económico internacional (ni en el GATT ni en ningún otro instrumento). Es posible que surja una "área del rublo" como producto de la cooperación entre Rusia y los pequeños estados periféricos de la ex-URSS. por lo cual las repercusiones externas de los instrumentos elegidos son evidentemente peores en el caso de la PAC. 12 . es probable que el NAFTA deba enfrentar problemas de esa índole.

pero se lo cita por existir antecedentes que es útil tener presentes. sin que pueda excluirse a priori la posibilidad de referirse a esas otras formas de integración si el análisis de aplicabilidad en ciertas circunstancias así lo exigiera. Tiene sólo interés histórico. Ex-Presidente de la Junta Monetaria de Reserva de Ecuador I La primera pregunta que esta ponencia debe responder es la siguiente: ¿Existen modelos generalizables que permitan sustentar los procesos de integración? Una cuestión central de la pregunta es la expresión "generalizables". unión aduanera. como puede serlo una integración selectiva de ciertas actividades. unión económica e integración económica total. tanto de los países que se integran como de la propia agrupación. o con un alcance más circunscrito. Conviene anticipar que en el segundo caso -el de los países en desarrollo. en el caso de los países industriales interesan más los efectos sobre el patrón existente de comercio y producción. • • 3. la estabilización. de producción."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" MODELO Y POLITICAS DE INTEGRACION Germánico SALGADO P. Por el grado de desarrollo económico de todos los países participantes Cabe diferenciar la integración entre: • • Economías desarrolladas (industrializadas) Economías en desarrollo. en las cuales el Estado opera como responsable subsidiario en la función distributiva y. se supone que está a cargo de los agentes privados a través del mercado. Eventualmente pueden incluirse en el elenco modalidades más laxas como la zona preferencial. en la de estabilización. Al hacerlo. su racionalización. 2. Tal como afirma Peter Robson (Robson 1980: 146). sin excluir. Por las responsabilidades asignadas al Estado y a los demás agentes privados en el funcionamiento de la economía Puede distinguirse la integración entre: • Economías liberales o de laissez-faire. su interés se basa fundamentalmente en los "beneficios futuros (prospectivos) de la racionalización de la estructura emergente de producción". en parte. Por el objetivo formal que se propone la integración Es la clasificación convencional de zona de libre comercio. parcialmente. 13 . Economías mixtas: Los agentes privados y el Estado comparten la función de asignación de recursos. por cierto. al menos en principio es inevitable hacer abstracción de rasgos peculiares únicos que son propios de cada agrupación de integración. Economías del socialismo real: Con el Estado como el eje del funcionamiento de la economía. Al Estado le corresponde la función de velar por la distribución e interviene más directamente que en la economía liberal en la estabilización. por lo mismo. En este interrogante está implícito un juicio sobre la existencia de diferencias en las condiciones en las cuales se desenvuelven los procesos de integración económica. diferencias que no son de carácter accidental sino sustantivo. En ese sentido podrían distinguirse los procesos de integración por las características siguientes: 1.la integración se promueve primariamente por sus efectos en el cambio de la estructura de comercio y. intentar definir las principales características diferenciales que se presentan en la realidad en los procesos de integración. El resto de las funciones: asignación de recursos y. y buscar más bien categorías más generales de diferencias basadas ya sea en los objetivos de la integración o en las estructuras económicas y políticas. por lo mismo. Antes de examinar la relevancia de un determinado modelo o modelos de integración conviene. Contrario sensu. mercado común. Esto quiere decir que en general nos ceñiremos al concepto más riguroso de integración de mercados de productos o productos y factores.

entre ellas la de la propia CE. en las características señaladas: • • se acercan a la homogeneidad. Por la mayor o menor correspondencia en el grado de desarrollo industrial y estructuras económicas de los países participantes La clasificación es imprecisa porque esa correspondencia nunca es completa. cuando la relación se establece entre países que están dentro de rangos más o menos próximos del Producto Bruto Interno (PBI) por habitante y tienen otros rasgos estructurales parecidos. tanto la integración económica como el propio comercio internacional. Aunque notorios por sus aportes críticos a la Teoría de la Unión Aduanera. es útil distinguir entre integraciones cuyos participantes. Son gradaciones en un espectro de posibilidades de las cuales sólo los extremos son nítidos. Por brevedad. Han inspirado poíticas concretas de integración en varios esquemas. 24 del GATT. tienen importancia sustantiva los esfuerzos de reformulación que se hagan basados en una contrastación empírica. 14 . tal como fuera expuesta en su forma simple principalmente por su autor Viner (Viner 1980). porque sigue siendo no sólo el fundamento del Art. que son aquellas que han suscitado justamente esos aportes críticos a los que se aludirá esquemáticamente en el texto cuando sea oportuno. en ese sentido. De interés para la economía espacial. El modelo de integración de las economías centralmente planificadas. los modelos de integración existentes podrían clasificarse en los siguientes: • • • • La Teoría de la Unión Aduanera de Jacob Viner y sus numerosas modificaciones posteriores."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" 4. es inevitable empezar con una referencia a la Teoría de la Unión Aduanera. no faltan reflexiones sistemáticas sobre un modelo distinto al convencional. es evidente que el análisis para responder al interrogante respecto a las posibilidades de generalización debe circunscribirse a la Teoría de la Unión Aduanera ortodoxa y a las corrientes críticas citadas en último lugar. que parcialmente la comprende. II Entendemos que la referencia en la pregunta a modelos de integración no tiene la intención de limitar el análisis a modelos formales que cumplan con todas las características de una metodología científica. carecen todavía de una teoría científica debidamente comprobada por los hechos. está positivamente asociada con el tamaño del mercado nacional previo a la integración. III A pesar de las exigencias de ahorro de espacio de esta síntesis. son heterogéneos Por las razones anotadas anteriormente (el cambio de estructura económica como motivación). en el texto se la denominará como la teoría convencional u ortodoxa (Ffrench-Davis 1980). el examen puede concentrarse en la aplicabilidad de la teoría convencional a las diversas situaciones en las que se realiza efectivamente la integración. Tiene sólo un interés histórico. ya que el Consejo de Ayuda Económica Mutua (CAME) que los reagrupaba desapareció al mismo tiempo que casi todos los socialismos reales. Para el análisis que sigue se usarán indistintamente los términos teoría o modelos en su acepción no rigurosa. La explicación estructural de la integraci’on con sus variantes de André Marshal y Francois Perroux. En rigor. Las teorías y modelos existentes siguen siendo eminentemente especulativos (Blaug 1980: 235-241) y. característica que. En un esfuerzo de simplificación. pero sin influencia notoria en las políticas reales de integración. Pero como éstas son precisamente críticas de la primera y sus reflexiones no se han integrado todavía en una teoría distinta. como sucede con casi todos los países de América Latina. Los modelos de la integración enctroncados en las teorías del crecimiento o del desarrollo. en la integración entre países en desarrollo es especialmente significativa la heterogeneidad (o la homogeneidad) en el grado de desarrollo industrial alcanzado por cada uno antes de la integración. Por la explicación anterior. De todos modos. sino el sustento teórico de las modalidades de integración que están hoy en boga en América Latina (1).

Por supuesto. en gran medida dentro del mismo modelo básico. Cooper y Massel y H. Con estos criterios. el libre comercio será siempre superior a ella. así como una abundante literatura relacionada con las políticas reales de integración. Entre otras consecuencias. Cuando las ventajas de escala induzcan prácticas monopólicas. Cooper y Massel y Corden. pese a ser el origen de los efectos que más interesan a los procesos de integración. Lipsey. consumidores e inversores"-. como se dijo. Estos son los cambios salientes: se aplicó la teoría a la ZLC. Obsérvese que la teoría toma en cuenta sólo parte de los efectos que pueden derivarse del comercio. tendría también que ser considerado en conjunto con el consumo privado en la función de bienestar. equilibrio en los mercados de bienes y factores. a lo sumo. Esto supone una alteración de los precios relativos de los bienes en los mercados nacionales y tiene consecuencias sobre los flujos de comercio. caer en lo que se llama una especialización perversa). Por ser estática. principalmente las ganancias y pérdidas que se derivan de la asignación de recursos y la especialización internacional. como tampoco de que derivasen necesariamente beneficios de la creación de comercio. 15 . Trabajos de Balassa. será necesario suplementar las fuerzas del mercado con medidas de planificación y acuerdos de especialización (acuerdos de complementación) (Robson 1980: 42). no se ocupa de ajustes de balanza de pagos y monetarios y elude los efectos distributivos sobre el bienestar con la noción del óptimo de Pareto. aunque sin incorporarlos a la teoría convencional ni decantarse en una teoría alternativa. la teoría no considera efectos dinámicos como los que el comercio podría tener sobre la tasa de crecimiento o la estabilidad económica. mientras a la segunda le "preocupan las interacciones en el tiempo entre los productores. de la Teoría de la Unión Aduanera. crecientes de producción. Dados sus supuestos de equilibrio. Vanek. como tal. especialmente entre los países en desarrollo. que no se opone a una concentración total de los beneficios del comercio en una parte si no hay deterioro en la otra. que objetan convincentemente algunas de las hipótesis de partida del modelo convencional. Además. no es extraño que cuando se trata de integración entre países en desarrollo tanto los efectos dinámicos. entre otros. se consideraron los efectos sobre el consumo que Viner no había tenido en cuenta. por ejemplo. Este último aporte llevó a conclusiones que modifican la teoría de modo importante: la liberación del comercio no es condición suficiente para conducir a una especialización óptima (es posible. etc. como los desequilibrios y distorsiones de mercados sean los temas de mayor interés y los más ignorados por la teoría convencional. Sigue en pie la crítica que hiciera Hollis Chenery en 1961 (Chenery 1981: 252) a la teoría de la ventaja comparativa -fundamento. Meade. Andic. han hecho aportes críticos de interés en esa dirección. Se estudió el efecto de la Unión sobre los términos de intercambio y fue analizado el caso de la producción con ventajas de escala. se han ocupado de estos temas. como toda su imprecisión.al señalar su conflicto con la teoría del crecimiento: la primera es "esencialmente una fórmula simplificada de la teoría estática del equilibrio general". podría agregarse. que había sido excluida por las hipótesis restrictivas iniciales. las ventajas comparativas de los participantes se consideran dadas y son invariables. también se pasan por alto en la Teoría de la Unión Aduanera. La teoría ha evolucionado posteriormente. Los efectos que interesan a esta teoría son los de creación y desviación de comercio (2) y sus repercusiones sobre el bienestar de la Unión y del mundo. hicieron otro aporte crítico fundamental mediante el denominado argumento "no económico" para la formación de la UA: la integración satisface más eficazmente la preferencia por la industrialización. entre ellos: competencia plena. Johnson. entre otros. aun cuando ésta última sea absolutamente más pobre. de Andic y Dosser y de Ffrench-Davis. Kitamura. la producción y el consumo."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" El corazón de la teoría es el análisis de los efectos del establecimiento de una UA (liberalización interna de los mercados de bienes y arancel externo común -AEC-). Un efecto neto de creación de comercio resultaría en un mayor bienestar. la teoría se basa en una serie de supuestos muy restrictivos (Pelkmans 1989: 39-71). Un efecto neto de desviación de comercio sería negativo y la Unión no sería conveniente. contemporáneamente. inamovilidad internacional de factores (no inversión extranjera) y plena movilidad interna. interacciones que. Son críticas mucho más radicales al marco básico de la teoría las que ponen el énfasis en los efectos dinámicos de la integración en los desequilibrios y distorsiones en los mercados. un bien público que. Es una explicación de las políticas reales que no tiene asidero en una teoría de la integración según la cual. cuando la UA se justifica. costos constantes o. Además de su carácter estático. una UA sólo será conveniente cuando constituya una aproximación al libre cambio. otros efectos se añadieron a los identificados originalmente por Viner (supresión de comercio y reducción de costos) y ya no fue en todos los casos evidente que la desviación de comercio resultara siempre en pérdidas de bienestar.

sea cual sea la etapa de su evolución. estos deben ser neutros en sus efectos y no hacen falta tratamientos preferenciales de carácter distributivo. Kitamura (Kitamura 1964: 27) subrayaba la trascendencia que tenían fenómenos dinámicos como los "impactos sobre la inversión y el progreso tecnológico" y criticaba a la Teoría convencional por ignorarlos. sobra lo que yo pueda decir al respecto. tal como se ha establecido en la Sección I. Por las responsabilidades asignadas al estado en el funcionamiento de la economía El tema está vinculado a la discusión anterior sobre "integración de mercados e integración de políticas" y a las críticas de Pelkmans a la "dicotomía de la teoría de la integración". Para este autor. el modelo era también aplicable al mercado común. como se tendrá ocasión de comentar al tratarse de la integración entre países en desarrollo. se suponía aplicable a las dos primeras formas de la integración: la zona de libre comercio y la unión aduanera. 16 . particularmente irrelevante para él cuando se trata de economías mixtas. se han multiplicado los análisis sobre efectos dinámicos que podrían derivarse de la integración. Entre ellos tienen un lugar destacado los trabajos de Raúl Prebisch y de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) en la promoción de los primeros intentos de integración latinoamericana. casi por fuerza también economías mixtas. es insuficiente en lo relativo a la ZLC y no ha sido desarrollada en lo que se refiere al mercado común. 2. La integración. sólo con el análisis de sus efectos se conocerá si lo es. Es lo que se ha calificado como la integración negativa en la literatura sobre el tema. Desde entonces. que entraña medidas de "integración positiva" de armonización o unificación de políticas. los EM de la CE son economías mixtas por evolución histórica y eso lleva forzosamente a preocuparse desde el principio por la integración de políticas. lo son también. a pesar de la actual boga del Estado liberal. y que el énfasis de la teoría en la integración de mercados ha sesgado la investigación hacia la llamada "teoría pura". es en la práctica una de las fallas más serias. en una de las primeras reflexiones teóricas sobre la integración entre esos países. a la que debía llegarse mediante una pura remoción de obstáculos al intercambio. con un Estado liberal prescindente. Las economías en desarrollo. La desatención hacia la "integración de políticas". por esa razón. Esta modalidad de integración se distingue de la "integración de políticas". Si la Unión fuera conveniente. fiscal. Pero a su juicio sólo un análisis de los efectos posibles puede confirmarlo. IV La reseña anterior de la teoría y las críticas que se han suscitado sobre su relevancia a los procesos reales puede ayudar para examinar rápidamente su aplicabilidad a las distintas características que puede asumir la integración. Según sus propugnadores. la remoción de los obstáculos al comercio debe asegurar sus frutos y la intervención del Estado ha de limitarse a los aranceles. las propuestas ortodoxas de política siguen apoyándose en su primera versión: no toda UA es a priori conveniente."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" Hacia 1962. Jacques Pelkmans (Pelkmans 1989: 41-42) califica esta distinción como "dicotomía de la teoría de la integración económica". ya sea como reflexiones teóricas o como sustento de políticas de integración. El mismo Viner menciona varios criterios que servirían para apreciar si una UA determinada "tendría más probabilidades de funcionar en la dirección del libre comercio" (Andic y Teitel 1977: 98) y ser. crediticia). en perjuicio de la reflexión sobre la "integración de políticas". Concuerdo totalmente con él en que la distinción tajante entre los dos tipos de integración es artificiosa. Según los objetivos formales de la integración La Teoría de la Unión Aduanera. Pelkmans mi distinguido compañero en esta Sesión. sin embargo es en ésta donde parece estar hoy el meollo de la integración europea. y particularmente las de América Latina. con su sesgo exclusivo en una política de libre comercio. como son todas las que constituyen la CE. especialmente si se trata de economías mixtas. resulta igualmente peligroso el énfasis en la integración de mercados con medidas exclusivamente negativas (de remoción de obstáculos). exceptuadas las que conciernen a las más elementales reglas de competencia. Por ser el Sr. No obstante toda esa evolución y frente a las dudas que la teoría debía originar. La verdad es que la teoría aún dentro de sus supuestos. conveniente. 1. Al tratarse de las economías en desarrollo. Si hubiera otros instrumentos de política económica que puedan afectar la asignación de recursos (política cambiaria. que en relación con terceros deben ser más bajos que antes de la integración. Son las tres formas que la integración convencional consideraba como propias de la "integración de mercados".

lo que no implica que no sean cruciales ni impide que constituyan la preocupación de las más serias entre las políticas de integración de los países en desarrollo. inclusive. En ciertos casos harían falta. Para referirse solamente a una de esas condiciones: el comercio exterior de un país en desarrollo con sus socios antes de la Unión representa. aconsejable. aún en el marco básico original. La breve descripción anterior (Sección III) de la teoría y de su evolución nos exime en alguna medida de profundizar en la argumentación. llámese esa modificación industrialización o modernización. la integración económica entre estos países no sería. etc. 3. Como ya se señaló. es una justificación de la integración. En la teoría del desarrollo hay bases para justificar la necesidad de la industrialización y no habría razón para recurrir a argumentos "no económicos" si se la considera como uno de los fenómenos dinámicos que la integración puede favorecer. nos ocuparemos exclusivamente de la integración entre países en desarrollo y la aplicabilidad del modelo convencional a sus necesidades. dentro del mismo marco de análisis. Al desatender la cuestión de distribución de beneficios y costos. no sólo destaca la no pertinencia de los criterios del paradigma ortodoxo. dimensión de mercados o estructura económica entre los países participantes de una agrupación de integración. en especial el cambio de estructura productiva. Con frecuencia. Este argumento es particularmente pertinente para países en desarrollo. por lo general una baja proporción del comercio total. Calificada como un "argumento no económico". a una creación de comercio. El comercio sobre el patrón actual puede ser importante y dejar beneficios. los criterios de creación y desviación de comercio dejan de ser aplicables con el sentido postulado en la teoría. y de apoyarlas. Las modificaciones posteriores de la teoría. no son favorables a la creación de comercio en una integración entre sí.) (Ffrench-Davis 1980: 76-82)."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" no puede prescindir de tomar en cuenta las políticas de desarrollo. Hay poco lugar. Por ejemplo. ciertos casos de industrias incipientes. Estos efectos se dan cuando se eliminan algunas de las hipótesis iniciales del modelo para acercarlo a la realidad. el supuesto de equilibrio en los mercados y la ausencia de diferencias entre precios sociales y de mercado. para la obtención de los beneficios del comercio la liberalización es condición necesaria. por lo tanto. a conclusiones sobre políticas muy distintas a las postuladas por la teoría. Al suponer equilibrio entre importaciones y exportaciones de cada miembro. sino conduce. En esta área está justamente el campo de mayor divorcio entre la teoría y la concepción de la integración. inclusive cuando ésta se inclina pesadamente por la desviación del comercio. dentro de la concepción de la "Teoría de la Elección Pública". Como lo opuesto suele ser la regla en economías en desarrollo. basta con revisar algunos de los criterios que se han establecido para apreciar a priori si una UA puede ser o no beneficiosa para darse cuenta que las condiciones de la generalidad de los países en desarrollo. Una manifestación clara de la irrealidad que rodea a la teoría es la apelación de Cooper y Massell y de Johnson a la llamada "preferencia a la industrialización". cuyo aprovechamiento es una motivación fundamental de la integración para los países en desarrollo. La consideración de las economías de escala. además. indican que los criterios de creación y desviación de comercio en muchas circunstancias son irrelevantes en el caso de los países en desarrollo: la creación del comercio puede reducir el bienestar y la desviación aumentarlo. Heterogeneidad entre los países participantes La Teoría de la Unión Aduanera no se plantea el problema que pueden significar las heterogeneidades en el grado de desarrollo. desequilibrios en los mercados del trabajo. en ese caso. Son parte de los efectos dinámicos de la integración que hasta hoy no han sido tratados adecuadamente ni por la teoría convencional ni por teorías alternativas. elude. Si esos fueran los criterios. Tal resultado puede presentarse en la práctica con la expansión de exportaciones facilitada por la Unión (la teoría original sólo consideraba los efectos sobre el país importador) y las múltiples causas de las distorsiones de mercado (economías externas. Se ha mencionado el relieve que tiene entre países en desarrollo la motivación del cambio de estructura de producción y comercio. acuerdos de especialización y suplementar el mercado con una planificación. por lo general. 4. la desviación de comercio es generadora de ganancias en bienestar y no lo contrario. Para empezar. pasa por alto una de las consecuencias más serias de la desigualdad y la resuelve con un criterio de bienestar que evidentemente es insatisfactorio ante las situaciones reales de la integración. uno de los efectos más directos y graves 17 . salvo pocas excepciones. pero el interés fundamental reside en aprovechar las posibilidades del intercambio para modificar sus estructuras como un fenómeno del desarrollo. Por el grado de desarrollo económico de los países participantes Por razones obvias. pero puede no ser suficiente.

que el crecimiento de la producción de la Unión no se concentre en uno o en pocos países a costa del resto" (Johnson 1977: 363). típico instrumento de compensación. inclusive por razones distintas a la distribución de beneficios. pero intuitivamente puede pensarse que son dables situaciones de heterogeneidad que. quizás por otras razones de heterogeneidad. pero eso no es suficiente para servirse de él como un planteamiento coherente para las políticas de integración. el cual. esa concentración se ha apreciado sobre todo en relación con el desarrollo industrial. Es pertinente afirmar. En ese caso. en particular. Creemos que para los países en desarrollo tiene esa importancia el grado de desarrollo industrial alcanzado por los participantes antes del establecimiento de la Unión. El tema es complejo (se examinan estos problemas y se hace un intento de generalización en Salgado 1977) y es aún más difícil el imaginar soluciones cuando la heterogeneidad es muy marcada. H. en cambio. estaría asociado positivamente al tamaño del mercado nacional previo a la integración. una integración profunda es inviable."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" de la concentración de beneficios. Cooper (Cooper 1976: 41-53) al referirse a los conflictos que pueden suscitarse por diferencias en las preferencias sociales (bienes públicos) entre las comunidades que se integran. y ciertamente muy importantes. En una alta proporción de los casos. La pregunta se interesa por los prerrequisitos económicos que tendría eventualmente ese modelo si fuera generalizable. El examen de las características de las distintas categorías de integración creemos que argumenta convenientemente que esos prerrequisitos no se dan cuando se trata de países en desarrollo. que no existe un modelo alternativo riguroso en el cual apoyarse para justificar. Puede tratarse aún de causas no económicas como aquellas a las que alude R. en el Tratado de Maastricht. permitiendo inclusive su medición. dadas ciertas condiciones. como lo son todos los de América Latina con algunas diferencias de grado. En ese contexto. en el cuerpo distinto de análisis de los ajustes monetarios y de balanza de pagos. Son los intentos de tratamientos preferenciales. Hay un sinnúmero de 18 . Johnson destaca ese riesgo cuando afirma: "la hipótesis de la preferencia por la producción industrial implicaría que todo acuerdo de UA incluyese disposiciones tendientes a asegurarse que cada miembro obtuviese una "parte justa" de la producción industrial y. a menos que exista una voluntad política en el país más beneficiado que le lleve a desconcentrar voluntariamente. V La segunda pregunta a la que debe dirigirse la ponencia es la siguiente: ¿Tienen tales "modelos" determinados prerrequisitos económicos e implicaciones específicas para el diseño de las políticas públicas? El breve análisis anterior nos lleva a la conclusión de que el modelo convencional -la Teoría de la Unión Aduanera con las modificaciones posteriores que caben en su marco básico. pero es un problema real que si no es atendido pone en juego la estabilidad de la Unión. lo demuestra el énfasis puesto por los Estados más débiles de la CE en la creación del Fondo de Cohesión. otros orígenes de heterogeneidad (Salgado 1977: 4-14) y en los países desarrollados éstos pueden ser más importantes que la característica mencionada. que son las de América Latina. Que el tema es de importancia también para la integración entre los países desarrollados. No se ha examinado el tema en profundidad. Es posible que ellos se reúnan en algún caso ideal de economías desarrolladas. Existen. tan socorridos como ineficaces. Es posible inclusive simular situaciones de una extrema heterogeneidad en que no es dable encontrar un medio de compensación suficiente dadas las expectativas. de la vieja integración latinoamericana.no es generalizable y esto es particularmente cierto para la integración entre países en desarrollo. pero definitivamente no se cumplen en economías como las nuestras. Pero hay otros efectos. el modelo convencional tendrá validez únicamente para integraciones cuyos participantes se acerquen a la homogeneidad en ciertas características económicas claves para afectar la distribución de beneficios. La experiencia de las agrupaciones del mundo en desarrollo demuestra la importancia crítica que tiene para ellos el evitar la concentración de los beneficios de la integración. instrumentar y evaluar la integración económica entre países en desarrollo. Los conflictos que esas diferencias originan pueden ser tan serios que la misma viabilidad de la UA estaría amenazada si no se encuentran medios para neutralizar o compensar sus efectos. sin duda. que se escapan a su marco conceptual y entre ellos están los que más impacto y consecuencias pueden tener para los países en desarrollo. El modelo no deja de ser útil al identificar fenómenos que deben ser tenidos en cuenta en toda integración. efecto que sí se considera. La teoría ortodoxa ha servido para esclarecer ciertos efectos de la liberalización de mercados. hagan imposible la convergencia hacia formas superiores de integración. por otra parte.

resulta generalmente indispensable articular una política industrial concertada o una política industrial común. La elección de un objetivo superior de integración entraña un alto grado de exigencia en la integración de políticas. a menos que exista en todos los miembros la necesaria disposición política y que ésta perdure. La liberalización del comercio es necesaria en las fases iniciales de la integración (integración de mercados). Los procesos de integración cuyos participantes son heterogéneos en grado de desarrollo. pero algunas de estas observaciones pueden ser útiles a otras zonas del mundo en desarrollo. hay que recurrir a ese acervo de observaciones. particularmente en las industrias de escala.. o. no pueden prescindir de un tratamiento preferencial idóneo.. Las economías mixtas tienen la facultad e instrumentos requeridos y deben ejercerla y emplearlos. pero falta un modelo sistemático y coherente del conjunto. por su parte. instituciones comunitarias firmes y con influencia. Es uno de los aspectos funcional y políticamente más difíciles de las politicas de integración. análisis y experiencias que iluminan aspectos claves de los procesos de integración. como es lo normal en América Latina. compatible con una sana apertura externa. Ello puede deberse a las propias insuficiencias de la teoría dinámica del desarrollo. que preserve."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" observaciones. La liberación del comercio y el juego de los mercados no es condición suficiente para el progreso tecnológico y el desarrollo industrial. el margen de preferencia arancelario indispensable. En América Latina han fallado hasta hoy todos los instrumentos de compensación instaurados. Sin embargo. con las líneas de política que se derivan de las tesis de la teoría original de la UA.Las referencias a la literatura serán solo las imprescindibles. mercado común) no es generalmente conciliable con heterogeneidades marcadas entre los países participantes. los instrumentos y la secuencia del proceso deben corresponder a las condiciones de los participantes. Para responder positivamente a la pregunta respecto a las implicaciones específicas para el diseño de políticas públicas y en ausencia de una teoría. Los objetivos. es atribuible a las limitaciones inherentes a la ciencia económica en su estado actual frente a una realidad tan compleja como la social. Serán los objetivos de la integración los que señalen la intensidad con que será necesario armonizar o unificar políticas. estas últimas son en la práctica las políticas que la integración latinoamericana de modo casi general ha adoptado en los últimos tiempos. quizás. En el campo de integración de políticas. Es tarea del futuro encontrar los adecuados. El contraste es notorio. pero hay que contar con ellos. La respuesta no tiene la pretensión de ser válida para todas las circunstancias. es generalmente un requisito para el debido aprovechamiento de la integración para el desarrollo. entre ellas las políticas macroeconómicas básicas. Se ha tenido en cuenta especialmente la integración latinoamericana. donde el modelo de integración tendría que insertarse. 2)Creación de Comercio: Sustitución de la producción propia por la de menores costos del socio. Se remite al lector a dos recopilaciones en español que resumen gran parte de la bibliografía relevante: véase Andic y Teitel 1977 y Salgado 1989. • • • • Es interesante comparar estos juicios sobre una política de integración adecuada a nuestras condiciones. Ignorar esos requisitos equivale a rebajar los objetivos deseados de la integración. etc. en las actividades prioritarias que lo necesiten. Estas se resumen así: • No existen formas estereotipadas de integración a las cuales haya que acomodarse. Una política promocional.g. en las circunstancias de los países en desarrollo. 19 . Un objetivo de integración profunda (v. tamaño. NOTAS 1)En el texto no se puede ir más allá que referirse a la teoría y a las críticas más importantes suponiéndolas conocidas. análisis y experiencias a que antes se ha aludido y señalar con buen sentido los rumbos que convendría que siguieran las políticas públicas para aprovechar la integración en pro del desarrollo de la sociedad. pero ésta debe ser apoyada contemporáneamente por la necesaria integración de políticas. tal como ellas se exponen al final de la Sección III. como lo ha demostrado la CE cuya marcha hacia el mercado común ha demandado una convergencia creciente en esas políticas. Una integración de políticas ambiciosa demanda. El grado de efectividad de los instrumentos de compensación puede variar según las exigencias de los objetivos. Desviación de comercio: Sustitución de importaciones de terceros de menores costos por la del socio de costos más altos.

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Por consiguiente. ello permitirá limitar el impacto tanto positivo como negativo sobre las estructuras económicas nacionales. sobre todo en lo concerniente al arancel común. la necesidad y la utilidad de un estrecho y casi automático paralelismo tanto técnico como temporal entre las medidas internas y la uniformización del régimen exterior. en el cual: • • en su vertiente interna. En términos generales. las medidas necesarias para realizar las tres libertades quedaron en lo esencial abiertas. Según el artículo XXIV del GATT. cuyo carácter reside en su mayor o menor flexibilidad. Al fracasar en 1954 los intentos de traducir en forma contractual este objetivo. más flexibilidad significa menos integración. se suprimen los derechos arancelarios y se eliminan las otras medidas restrictivas para lo esencial del intercambio o. la inclusión del esquema de libre circulación de los productos agrícolas en un marco de organizaciones comunes de mercado en sustitución de las diferentes organizaciones nacionales (1). Las motivaciones El objetivo inicial de los Estados fundadores de la CE ha sido la unidad política. la UA es el más ambicioso tanto por su alcance sobre el comercio internacional como por la profundidad de su impacto potencial sobre las estructuras económicas de los Estados participantes. sino que abarca varios niveles de compromisos. XXIV del GATT. La elección entre estos diferentes elementos de flexibilidad depende de la intensidad que los participantes estén dispuestos a proporcionar al proceso de integración. II. al menos. Director del Informe "El Costo de la No-Europa" I. en los cuales la liberalización "interna" encuentra su límite económico y a menudo político en la libertad que en lo que respecta a sus relaciones comerciales mantienen los Estados integrantes. en su vertiente externa. el concepto de UA no se traduce en un modelo único. para los productos originarios de los países participantes. Este no es el caso de los acuerdos de integración o de complementación sectorial ni tampoco de los acuerdos de libre comercio. se optó por lograr la unidad politica siguiendo el camino más largo de la integración económica bajo la forma de un "mercado común". la UA se caracteriza por la sustitución de varios territorios aduaneros por uno solo. Por otro lado. mayor será el grado de autonomía de decisión que dispondrán los integrantes de la UA y. tomando como base una UA acompañada por la libre circulación de personas. EL ESQUEMA DE INTEGRACION Y DE UNION DE LA CEE 1. Cabe destacar que mientras el proceso de creación de la UA se detalló con gran precisión en el Tratado de Roma. servicios y capitales. La fuerte motivación política del proceso de integración económica llevó aparejada tres consecuencias: • • • el rechazo de las posibilidades de flexibilidad abiertas por el art. Características esenciales de la libre circulación de productos en el esquema de la CEE 2. al mismo tiempo. se equiparan los derechos arancelarios y las otras medidas restrictivas hasta lograr que sean idénticos en sustancia (sin que el resultado final de los ajustes necesarios sea más restrictivo que la situación anterior). se puede afirmar que cuanto mayor sea el grado de flexibilidad de los acuerdos. INTRODUCCION: LA UNION ADUANERA COMO INSTRUMENTO DE INTEGRACION ECONOMICA De todos los posibles instrumentos de integración económica.1 "Libera practica" contra origen 21 . 2."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" UNION ADUANERA Y POLITICA COMERCIAL Paolo CECCHINI Consejero Especial y ex-Director General de la Comisión de las Comunidades Europeas. limitando fuertemente las excepciones a la liberalización interna.

uno técnico y uno político: • desde el punto de vista técnico."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" El rechazo del sistema de origen para definir los productos admitidos en el esquema de la libre circulación obedeció a dos criterios. la tarea de eliminación de la medidas de efecto cuantitativo ha asumido un carácter permanente. A esta tarea de carácter represivo se ha venido a agregar bastante rápidamente un esfuerzo de creación de una legislación armonizada cada vez que la libertad de circulación de productos (y de los otros factores de producción) tropezaba con la libertad de legislación reconocida a los EM. este sistema es también más liberal hacia terceros países. El criterio general adoptado fue. debido. seguridad etc. sin proporcionar detalles sobre el contenido de las medidas ni sobre su calendario de ejecución. Sin embargo la regla de la unanimidad necesaria para la aproximación legislativa a sido hasta el Acta Unica Europea (AUE) un freno muy fuerte a los progresos en esta área. Mientras que la eliminación de las medidas de efecto arancelario ha sido bastante fácil y rápida. Además. Esto fue posible a raíz de la existencia de un sistema institucional autónomo. Política comercial 3. etc. una incluida en el Tratado (Lista F) y la otra -la más problemática. Tanto en el GATT como en la tradición de los acuerdos internacionales. 3. por lo tanto. 36). se reservó a los Estados el derecho de aplicar restricciones en vista de la necesidad de proteger intereses públicos esenciales (salud. En caso de no mantenerse este paralelismo se podrían producir importantes desvíos de tráfico entre Estados "liberales" y Estados "proteccionistas". como elemento de una política de fuerte impulso a la integración. utilizar como tipos arancelarios comunes el promedio de los tipos nacionales.). la "libera practica" hace necesario un paralelismo estrecho entre la liberalización interna y el establecimiento de instrumentos externos como el AEC y la coordinación de la políticas comerciales nacionales hasta llegar al mismo tiempo. rígido y con amplio riesgo de fraudes: el sistema adoptado de "libera practica" (los productos que han satisfecho los derechos y respetado las otras reglas pueden circular libremente en todo el territorio comunitario) es más simple. • 2. a la posibilidad de que este derecho ampare medidas proteccionistas (2). por el otro.sobre la cual se pactó su negociación en un plazo de cuatro años (Lista G).2 Las medidas de efecto equivalente y la solución institucional En el momento de su negociación en el GATT (1946/47) por "medidas restrictivas" se entendían esencialmente las prohibiciones de importación y los contingentes. al cabo del período de transición a la libre circulación interna y a la politica comercial común. El Tratado CEE plantea la eliminación de las medidas de efecto equivalente que afectan tanto a los derechos arancelarios como a las restricciones cuantitativas. El ritmo de ajuste de los aranceles nacionales al arancel común se realizó en paralelo al de la eliminación de los aranceles entre los EM con una etapa de ajuste cuando se alcanzaban cotas del 30% de reducción interna. bajo el control jurisdiccional del Tribunal de Justicia. derechos de tramitación. con poderes de ejecución atribuidos a la Comisión. al derecho de los EM de recurrir al artículo 36 del Tratado en presencia de un gran aumento de las demandas de protección de los ciudadanos y. con el fin de asegurar un tratamiento uniforme de los productos extranjeros. incluyendo en estos últimos al Tratado CEE (art. con algunas condiciones particulares detalladas en el Tratado y con dos excepciones negociadas específicamente. El capítulo sobre el arancel común establecía también el principio de la armonización de la legislación aduanera. Esta materia cubre la 22 . pese al hecho de que se necesita una armonización de la legislación aduanera. derechos de urgencia. en muchos países se suman a los derechos arancelarios otras imposiciones como derechos de estadística.1 Arancel común y legislación aduanera En 1957 la CEE estaba formada por cuatro territorios aduaneros de los cuales dos (Francia e Italia) tenían aranceles elevados y dos (Alemania y Benelux) poseían aranceles bajos. se consideró que el sistema de origen exigiría un sistema de administración burocrático. por un lado. Se puede con toda tranquilidad afirmar que la función de vigilancia atribuida a la Comisión y la vasta jurisprudencia dictada por el Tribunal de Justicia han sido y siguen siendo condiciones esenciales para la realización de la libre circulación de los productos.

coexiste una necesidad de equilibrio de intereses y una lógica económica específica: • • la integración tiene que cubrir todas las áreas de producción de bienes. entre los cuales se destacan las restricciones cuantitativas. la integración no ha progresado de manera satisfactoria. servicios y capitales y los transportes. tras sus éxitos iniciales. lo que se tradujo en la decisión de eliminar todas las trabas a la libre circulación. 23 . 4. quizás el más importante y en cualquier caso el más extensamente descrito en el Tratado.). III. la política agrícola. las insuficientes definiciones del programa y de los procedimientos en la realización del Mercado Común han jugado un papel importante. la dimensión de esta legislación y su carácter confuso. encontrará una minoría de bloqueo. la valoración aduanera. en caso de que la disparidades de política comercial provoquen dificultades económicas. De la coordinación de las políticas nacionales a la politica común Junto al arancel."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" nomenclatura del arancel. los diversos regímenes económicos aduaneros (depósitos francos. etc. aunque con modalidades diferentes para ser eficiente la integración tiene que extenderse a todos los factores de producción. CONSECUENCIAS DEL ESQUEMA DE INTEGRACION DE LA CEE 1. Dos circunstancias merecen ser destacadas: • • esta legislación se desarrolla según el sistema de los comités compuestos por expertos nacionales y presididos por la Comisión. sin que se lograse una unificación total. preferencias generales. las reglas de origen. Durante el período de transición hacia la UA (1958/1970). debido a sus estratificaciones sucesivas. las negociaciones bilaterales o multilaterales con terceros Estados o grupos de Estados recaen en la órbita de atribuciones de la Comisión. Además de una serie de graves dificultades políticas. Conforme a las reglas generales en materia de representación exterior. que actúa asistida por los representantes de los EM y siguiendo las directivas del Consejo. de un conjunto definido como el Mercado Común. incluidas las derivadas de la libertad de legislación reconocida a los EM. la decisión corresponde al Consejo. Desde el punto de vista político esto significa que toda posición extrema. cuyas propuestas son adoptadas si encuentran el voto favorable de la mayoría calificada de los EM. el 113. en caso contrario. la libre circulación de personas. Sin embargo. Esta fase de estancamiento ha sido superada gracias al recurso a cuatro decisiones: • • la ampliación del concepto básico de Mercado Común al concepto global de Mercado Interior. la CEE procedió al establecimiento de listas comunes consolidadas de liberación. admisión temporal. obligando a que las decisiones se sitúen en una posición intermedia. De hecho el artículo del Tratado que trata sobre la política comercial común. Recientemente. se han tratado de eliminar los efectos del artículo 115. el tránsito comunitario. desde el AUE también en lo que respecta al manejo autónomo del arancel. se ha traducido en la necesidad de una codificación que recientemente ha sido llevada a cabo. Detrás de este enfoque. ora liberal ora proteccionista. la política comercial emplea otros instrumentos. Del concepto de Unión Aduanera al de Mercado Interior El Tratado identifica cuatro pilares de la CEE: la UA. Hay que notar también que el articulo 115 faculta a la Comisión a actuar. contra el o los EM que provoquen tal situación. el establecimiento de un plazo límite y de un programa completo para su realización. utiliza el concepto de "principios uniformes" y no el de uniformidad de las medidas. los procedimientos aduaneros. De esta manera la UA es un elemento. las decisiones del Consejo son tomadas por mayoría calificada. institucionales y económicas de carácter global. En toda el área de la política comercial y. cada vez que para su aplicación haya sido necesario recurrir a los controles fronterizos que la Comunidad ha decidido precisamente eliminar: los productos textiles y la importación de automóviles japoneses y del plátano son los casos más notorios.

En la medida en que el proceso de integración fuera más allá en el alcance de la libre circulación y de políticas de acompañamiento. tanto más será necesario. la renuncia en el AUE a la regla de la unanimidad en favor del procedimiento de aprobación por mayoría calificada para la adopción de decisiones en relación a la aproximación de la legislación en la práctica totalidad de las áreas cubiertas por el concepto de Mercado interior. 3. Se plantean en consecuencia problemas de: • • • información y capacitación de una porción importante y creciente de la administración pública información y estimulación de los grupos y organizaciones económicas introducción de los temas comunitarios (derecho. Cuanto más se profundice el esfuerzo de integración. Las políticas de acompañamiento El concepto básico de la UA plantea la sustitución de los territorios aduaneros de los Estados integrantes por uno solo. bajo la forma de política comercial común. El trabajo de estos comités ha permitido establecer relaciones de confianza sobre las cuales se ha desarrollado una vasta cooperación administrativa. Aspectos exteriores La UA plantea una dimensión exterior. En este territorio. que se relaciona con los compromisos de liberalización interna. Esta exigencia tiene su fundamento en: • • la extensión del hecho comunitario a la mayor parte del marco legal de referencia de la la extensión del principio del mutuo reconocimiento. incluyéndose en ellos algunos aspectos relativos a las políticas de acompañamiento."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" • • la utilización del mutuo reconocimiento de las legislaciones nacionales. política) en los sistemas nacionales de formación. al considerarse que en muchísimos casos no hay diferencias fundamentales en las políticas de los diferentes EM. cuya tendencia a largo plazo podría abocar a una armonización autónoma de las legislaciones y de las prácticas de los sistemas nacionales. el dilema político consiste en encontrar un equilibrio satisfactorio entre los niveles de soberanía nacional exclusiva y aquellos de soberanía nacional compartida. cuyos objetivos deben ser mantener un equilibrio satisfactorio entre las ventajas y perjuicios de esta forma de integración económica. es preciso evitar que se produzcan distorsiones debidas: • • • a comportamientos anticompetitivos de las empresas a la intervención financiera pública en favor de situaciones no competitivas a que las áreas territoriales menos competitivas vean aplastadas sus posibilidades de desarrollo en favor de las áreas territoriales más competitivas. Desde esta perspectiva. el impacto sobre las políticas exteriores nacionales seguiría necesariamente los desarrollos internos. economía. 24 . en donde se permitirá la libre circulación de los productos. como en el caso de la CEE. La administración del Mercado Interior Desde el inicio de la actividad comunitaria se han establecido principios y prácticas de administración conjunta entre instituciones comunitarias y estructuras nacionales: los comités de legislación aduanera han sido un ejemplo seguido en muchísimos otros casos. desarrollar las políticas comunes de acompañamiento a la libre circulación de los factores productivos. exige un nivel mucho más alto de participación de las estructuras públicas y privadas nacionales en el proceso de integración. 4. siempre con el fin de asegurar el equilibrio y la estabilidad de las realizaciones comunes. 2. Estas son las exigencias mínimas de políticas de acompañamiento de la UA. Sin embargo el funcionamiento del Mercado Interior. cuyo programa ha sido realizado en su casi totalidad.

NOTAS 1)En materia de política agrícola la presente nota no pretende ir más allá de esta mención. ni siquiera que sea el más funcional."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" IV. pese a esta conjunción de elementos negativos. de profundas diferencias de enfoque entre los EM. Sus características dependen en una gran medida de las situaciones políticas y económicas europeas y su desarrollo no ha estado exento ni lo está en la actualidad. de dificultades. por otro lado. Así muchas de las experiencias adquiridas durante cuarenta años por la CEE podrían ser útiles para programas de integración que. aunque diferentes en sus puntos de partida y en sus objetivos a largo plazo. de errores y también de fracasos parciales. fecha de entrada en vigor del mercado único europeo y de la supresión de los controles aduaneros al interior de la CEE. la construcción europea ha resistido hasta ahora el embate de todos los factores negativos que ha encontrado. suprimido al inicio del presente año. estos controles han representado trabas importantes a la libre circulación y han sido asimilados en muchos casos a medidas de efecto equivalentes a restricciones cuantitativas. en 1988 sólo se había eliminado la multiplicidad y la diversidad de documentos aduaneros mediante la creación de un Documento Aduanero Unico. no podrían soslayar algunos de los problemas a los cuales la integración europea ha tenido que enfrentarse. Pero. 2)Hasta el 1 de enero de 1993. CONCLUSION La presentación del esquema de la CEE no significa que este modelo sea el único posible. 25 .

la formación de la ALALC se circunscribió como ámbito integracionista a la creación de una ZCL (10). automáticos e irreversibles. En la década del ´70. Política y Monetaria (7). Raúl Prebish. La diferencia conceptual ocurrida entonces simplemente retrasó la integración europea unos años. cuyos miembros finalmente se han decidido por formas más avanzadas de integración como las de la CE. sustituyéndolo por el Tratado de Montevideo de 1980. En cuanto a Latinoamérica se refiere. Pero lo más importante de comentar para los propósitos de esta presentación. desde un punto de vista conceptual. 1. mediante mecanismos de liberación comercial lineales. la adopción de un AEC. comenzando por la Unión Económica Belgo-Luxemburguesa (UEBL) en la década del ´20 (2) la formación de BENELUX con la incorporación de los Países Bajos en la década de los cuarenta (3) el precedente de la CECA –a comienzos de los cincuenta (4). Antecedentes de integración económica Mucho se han analizado las experiencias de integración del continente europeo. motivaron para fines de esa década el surgimiento del GRAN entre países con condiciones económicas menos heterogéneas. que fueron antecedentes de formas o esquemas elaborados de integración en nuestro continente como fue el surgimiento del MCCA en 1958 (9). se limitó a la conformación de una zona de preferencias negociadas bilateralmente. que contribuyeran al objetivo final de creación de un mercado común latinoamericano (11). un esquema que pretendía la configuración de una UA subregional. con lo que ello significa de supranacionalidad. los cuales se dieron. de política comercial comunitaria. pues simultáneamente a las definiciones europeas en la década de los cincuenta. pues mientras para el Reino Unido se trataba de n comprometer su sistema de preferencias imperiales en el Commonwealth y de no "atarse" al continente."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" OBJETIVOS Y CONSECUENCIAS PARA LA INTEGRACIÓN REGIONAL: Unión Aduanera y Política Comercial Edgar VIEIRA Jefe del Departamento de Comercio de la Junta del Acuerdo de Cartagena (JUNAC) Las opiniones expresadas en esta ponencia no reflejan necesariamente ni comprometen el pensamiento de la JUNAC como institución. la CEPAL. la actual respondió a la consideración conceptual básica que debe hacerse todo por país sobre qué forma inicial de integración adoptar: la de una simple ZLC o la de una UA que facilite la configuración de un Mercado Común o Comunidad Económica (6). es la división den dos partes presentada durante la negociación del MCE. como etapa inicial de acercamiento económico entre once países desconectados físicamente. la evolución del Mercado Común Europeo (MCE) creado en 1957 (5). de acuerdo al entorno planificador y proteccionista de la época. los once países restantes respondían a intereses particulares distintos. En cambio. el establecimiento de un régimen común de tratamiento del capital extranjero y la armonización gradual y progresiva de instrumentos y políticas de comercia exterior y de política económica. para países como los escandinavos el interés era conservar una política liberal de derechos aduaneros muy bajos y para países como Austria y Suiza el esquema no era compatible con su neutralidad internacional. cuyo paradigma es alcanzar una Unión Económica. no estuvo nuestro continente alejado de los vientos de la integración. Por la UA estaban los "seis" integrantes de la CECA. que querían avanzar en un proceso integral que permitiese llegar a una UE. recogiendo elementos conceptuales valiosos. Estos posicionamientos generaron el nacimiento de la CEE de una parte y de la EFTA de otra parte. ya que hoy vemos la desaparición gradual de la EFTA. analizó e impulsó el tratamiento del tema (8).y lo que ya es conocido por todos. liderada por uno de los grandes de la historia económica latinoamericana. sin pasado de relaciones comerciales importantes y con marcadas asimetrías en el nivel de desarrollo de sus integrantes. la especialización productiva sectorial. con el propósito futuro de lograr en algún momento la multilateralización de las 26 . hacia una Unión Política y hacia una Unión Económica y Monetaria (UEM) para fines de la presente década. el cual. Las limitaciones encontradas por la ALALC. principalmente en este siglo (1). Ya en la década del ´60. la falta de progresos en la concreción de los mecanismos previstos en la ALALC llevó a sus integrantes a modificar el Tratado original de 1960.

con compromisos subregionales y regionales.1¿Qué formas de integración económica alcanzar? Pensamos que en los momentos actuales de la integración latinoamericana. sino el procurar un mayor relacionamiento comercial. MERCOSUR. ¿lo haremos consolidando en primera instancia los esquemas subregionales (GRAN. • • • ¿Avanzaremos hacia formas más elaboradas de la integración económica como un Mercado Común o una Comunidad Económica Latinoamericana. nos encontraremos sin embargo con que hechos recientes amparados en la denominada "integración pragmática". y a establecer algunos mecanismos multilaterales como la Preferencia Arancelaria Regional (PAR). como sería un nuevo paradigma para la integración latinoamericana. buscando la transformación productiva en un contexto de competitividad y eficiencia. que significa una adecuada inserción en los mercados internacionales. El modelo de apertura económica representa la reorientación de los procesos de integración "hacia fuera"."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" mismas. En este sentido. los importantes cambios producidos en 1989 en otras latitudes (14) y en 1990 en nuestro continente (15). del CARICOM y del Acuerdo de Cartagena (17) y en la creación del MERCOSUR (18). lo que se ha concretado en la revitalización del MCCA (16). convendría hacer un breve alto en el camino y examinar desprevenidamente y con atención. 2. todo está muy bien. pretendiendo que con distinto tipo de relacionamientos bilaterales y multilaterales se realizará la anhelada integración económica de nuestros países (19). principalmente en América Latina y con el hemisferio americano. MCCA. podríamos formularnos los siguiente interrogantes sobre la nueva direccionalidad de la integración. lo cual posibilita la yuxtaposición de compromisos bilaterales. ¿estructuraremos firmemente la etapa de uniones aduaneras. "hacia adentro". y si valdría la pena considerar un propósito de mayor trascendencia. procedió a la suscripción de 27 . si las formas y procedimientos como estamos construyendo la integración son los más adecuados y convenientes. con lo que esto significa de márgenes de preferencia subregionales y el inicio de la configuración de una política comercial común como es el manejo comunitario de la política arancelaria? Si las respuestas son afirmativas. como el caso reciente del Perú en el GRAN. pero sin fecha de compromisos (12). La construcción de UA en los esquemas subregionales de integración podría verse afectada en el corto plazo por la "cohabitación pragmática!" de toda clase de acuerdos bilaterales con otros países latinoamericanos o hemisféricos (Estados Unidos). en donde la iliquidez de los países latinoamericanos por el grave endeudamiento externo generó el incumplimiento generalizado de los compromisos de integración existentes y la parálisis de los distintos procesos (13). Direccionalidad de la integración En el contexto actual que vive la integración latinoamericana. El problema puede presentarse cuando la búsqueda de este propósito considera integración toda forma de relacionamiento comercial. Luego de la crisis económica de los años ´80. CARICOM) como un mejor paso para trabajar mancomunadamente la confluencia de dichos esquemas hacia la Comunidad Económica Latinoamericana? En cumplimiento con estos objetivos. el propósito en la década del ´90 es no sólo el desarrollo de los esquemas de integración subregionales. definiendo concretamente esta meta como un nuevo paradigma para América Latina? Si es así. compromisos dentro del nuevo modelo económico de apertura han acelerado nuevas formas de relacionamiento entre nuestros países que pueden generar en el corto plazo dificultades a los avances que se pretenden lograr en la integración económica latinoamericana. De esto nos ocuparemos en el siguiente capítulo. 2. en lugar de la orientación anterior de conformar espacios económicos cerrados. e incluso dentro de los propios sistemas de integración. que ante la "suspensión temporal" de sus obligaciones principales en el Acuerdo de Cartagena. apuntan simultáneamente hacia diversos objetivos. De acuerdo con ello. de los Cancilleres y de otras áreas ministeriales en los diferentes procesos. motivaron nuevamente el interés político de los gobernantes por estimular los procesos de integración dentro de nuevas concepciones que implican el abandono del modelo proteccionista y el inicio de la apertura económica. Hasta aquí. en donde afortunadamente se ha logrado generalizar el seguimiento e intervención directa de los Presidentes.

armonización que además de considerar elementos referidos a la globalización de la economía mundial. c. Ese debe ser un objetivo y algún día lo lograremos! Lo que no parecería conveniente es que pretendamos ahora construir Uniones Aduaneras Subregionales. Zona de Libre Comercio Hemisférica."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" Acuerdos Bilaterales con cada uno de sus socios andinos. todo al mismo tiempo. que están implicando algunos costos aún no suficientemente examinados. 2. La igualación de las condiciones de competencia en los respectivos mercados. La armonización de las normas y los procedimientos que regulan el acceso a los respectivos mercados nacionales y. sin haber consolidado primero espacios económicos subregionales. los cuales a su vez pueden contribuir a "desestabilizar" los procesos de integración regional (26). 2. Se hace necesario analizar la compatibilidad entre los procesos de apertura económica y el desarrollo de los esquemas de integración. Acuerdos de Libre Comercio bilaterales o trilaterales. así como la necesaria armonización de políticas económicas dentro del proceso de conformación de una Unión o Comunidad Económica Latinoamericana. frente a la cual los esquemas subregionales de integración y espacios económicos subregionales resultantes parecerían ser limitantes. Debería darse pues un "debate conceptual" que rescate conceptos y orientaciones precisas sobre los elementos básicos que requiere la construcción de una UA como fase necesaria para avanzar en la configuración a mediano plazo de una Comunidad Económica Latinoamericana y sobre el papel que ésta habrá de jugar en la inserción de América Latina en el mundo. Mercado Común Regional. la apertura de nuestras economías a la competencia de los países desarrollados sin equilibrio o compensación en los resultados (21). Zonas de Libre Comercio bilaterales país latinoamericano –E. como son la pauperización y desempleo de grandes capas sociales como resultado de la búsqueda de "eficiencia" del sistema (20).E.. como es por ejemplo plantear la conveniencia de aranceles planos o "flat" en contra de la mínima protección razonable necesaria a las producciones subregionales (22). como se sugiere en un estudio reciente (Véase SELA 1991ª) (24). tenga en cuenta variables prioritarias para nuestro propio desarrollo económico.UU. Las posibles incoherencias que puedan darse entre los procesos de apertura y las formas de integrarse se manifiestan en que varias acciones aplicadas en los procesos de integración se deben más a las pautas de internacionalización de las economía que a su diseño para la concreción de la integración latinoamericana (23). aunque sean relativamente bajos.3 Bilateralismo versus multilateralismo Uno de los problemas de la tendencia neo-liberal imperante.2 El modelo económico de apertura y la integración latinoamericana Dentro de la precisión por realizar acerca de la direccionalidad de la integración latinoamericana habría que analizar las condiciones y orientación de los programas de ajuste estructural de los organismos multilaterales. deberían ser determinados en función de los programas de transformación productiva y desarrollo intrasectorial que se consideren prioritarios para la América Latina (25). como lo veremos más adelante. con normativas en algunos casos diferentes a la normativa comunitaria. b. La concertación de políticas y estrategias activas de complementación intrasectorial. 28 . d. se propicia y estimula la generalización de acuerdos bilaterales como ha venido ocurriendo en estos dos últimos años. Consideremos que la definición de la estructura y niveles finales de AEC de nuestras UA subregionales. que permitan aprovechar las economías de escala y el desarrollo tecnológico. en donde se plantea verificar las siguientes condiciones: a. obligándolo a afrontar todos los mercados al tiempo. El establecimiento de márgenes de preferencia efectivos y estables. y la incidencia que las recomendaciones de los organismos económicos multilaterales pueden estar teniendo en la construcción de las UA subregionales. es que al propugnar por una "globalización" total de la economía mundial. Y no es que no podamos integrarnos con el resto de América Latina y con el Hemisferio Americano. cuya experiencia le facilitarían una inserción más competitiva en los demás mercados del continente. y confunde al propio sector privado sobre dónde centrar sus esfuerzos. en paralelo! La "gestión" de tal diversidad se complica innecesariamente.

las categorías de creación y desviación del comercio tendrán sólo una relevancia limitada. En cuarto lugar. al multiplicarse los grupos de trabajo o comités en que deben participar. se oponían a la Uniones Aduaneras. y. Y estas desviaciones. El debate sobre la validez o conveniencia de una Unión Aduanera. de diversos Acuerdos de Libre Comercio de tipo bilateral (27) e incluso de Convenios bilaterales al interior de los propios Acuerdos Subregionales (28). entendiéndose por desviación del comercio la reducción del intercambio comercial entre la UA y el resto del mundo y. el retorno al bilateralismo no constituye un avance efectivo en materia de integración económica. propiciar distorsiones en la competencia e inequidades en el reparto de los beneficios de la integración entre los países participante (32). por consiguiente. en primer lugar. el establecimiento de una UA con niveles arancelarios altos. Ya lo decía Bela Balassa (1964): "Si el propósito de la integración en las áreas de desarrollo es el de acelerar el crecimiento económico. como es el arancel. el incremento del intercambio entre los países participantes (33). eran consideradas negativas por quienes defendían la búsqueda de un libre comercio a nivel mundial. Como el análisis se realizaba dentro de un contexto proteccionista. negociaciones multilaterales en una fase de UA. En primer lugar. dados los mayores costos que podrían significar para el consumidor. se ha incrementado en los últimos años con el surgimiento paralelo a los Acuerdos Subregionales preexistentes. se estaría perdiendo la oportunidad de ejercer una de las características propias a etapas más avanzadas de la integración económica. constituyen un paso muy importante de renuncia al concepto de "soberanía". Los comentarios hechos en el capítulo anterior sobre la direccionalidad de la integración de América Latina ya nos muestra ciertos problemas. en cambio. no sería nunca comparable a lo que logra la CE en el GATT. complica la intervención de los funcionarios públicos responsables de adelantar las negociaciones correspondientes que se hacen más engorrosas. pues la simple relación bilateral ha existido desde que se conformaron las naciones. como etapa recomendable para lograr estados más avanzados de la integración latinoamericana. como anotamos en un principio. sino más bien en las posibilidades de expandir el comercio después de transformar las estructuras ec9onómicas". por creación del comercio. actuando como bloque o grupo de países en las negociaciones internacionales."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" La diversidad en las formas de integración. todos ellos temas que convendría ir profundizando con el propósito de disponer de conclusiones más sólidas. Todo ello. En tercer término. el problema no consiste en cómo se verá afectada la reasignación de recursos dados por la corriente del comercio. habría dado por resultado fuertes desviaciones de comercio. pero si permitiría presentar un bloque coherente de los verdaderos intereses de América Latina frente al proteccionismo de los países desarrollados (31) Finalmente. Evidentemente. efectos negativos de desviación de comercio y de inversiones en detrimento de los países aún no participantes. sumados al seguimiento que deben hacer a los procesos subregionales o regionales en que sus países participan (30). En tal situación. Este debate hoy en día ha perdido trascendencia. con más desgaste de los equipos negociadores. estuvo centrado en el pasado en si desviaba o creaba comercio. sino lograr el desarrollo económico. 29 . si se debilita lo multilateral en beneficio de la integración bilateral. como es la de ejercitar una política comercial comunitaria. El por qué de una Unión Aduanera El propósito para los próximos años de conformar una Comunidad Económica Latinoamericana hace aconsejable revisar si en la actualidad avanzamos en la dirección correcta y si estamos haciendo uso del instrumental adecuado. 3. Estos aumentan al entrar a considerar el por qué de una UA. pasando a aceptar el manejo supranacional y comunitario de un instrumento de política económica. en donde en muchos casos varios de los socios deberían subir sus niveles nacionales al arancel comunitario. la "gestión de la diversidad" puede tener entre otros problemas. el objetivo de la integración sigue revistiendo un significado especial para países en desarrollo como los nuestros: no es sólo liberar intercambio comercial. después de la integración.

el paso a 30 . la constitución de UA generará tanto desviación como creación de comercio. Contribuye a disminuir importancia y contenido a la noción de "frontera". Al constituir mercados integrados de mayor tamaño. más que hacer integración "hacia fuera". lo que la convierte en un importante factor de modernización productiva (34). los que responden conceptualmente mejora a la noción de Uniones Aduaneras. La aceptación de "normas supranacionales" contribuye a atemperar nociones de "soberanía" que tan fácilmente pueden desviarse hacia "nacionalismos desestabilizadores". en cuanto a mejor acceso al mercado y mejores precios para el sector exportador (36). En conclusión. algunos autores (Dornsbusch 1989) han destacado recientemente la contribución de las Uniones Aduaneras frente a la liberalización unilateral del comercio. sino tener ésta como un objetivo de debería ser alcanzado gradualmente. si cabe la expresión. hacia el aprovechamiento de ese espacio económico interno. En el contexto actual de apertura. ya no sólo al interior de la UA. En el pasado. en donde el arancel no desempeñaría ya ningún papel pudiendo ser un arancel plano o de una mínima dispersión y a niveles más bajos. Hoy no es el caso. transparencia y estabilidad que se obtiene al conformar una política comercial común. financieras y fiscales. indispensables para el desarrollo de corrientes comerciales sólidas y permanentes y para la consolidación de un espacio económico ampliado. es hacerla para acelerar la transformación productiva de la región". la idea de que la UA conduce a a la autarquía ya no es válida. evitando así el debate de una política arancelaria comunitaria. si el interés sólo es el de desarrollar una apertura indiscriminada hacia el mundo. La armonización de estos instrumentos de manera individualizada a través de acuerdos bilaterales. Pero sí juega un papel relevante. que por el margen de protección tan elevado. por las siguientes razones: a. Debemos tomar conciencia de esa realidad. Es el marco más adecuado para la armonización de instrumentos y políticas cambiarias. contribuía a utilizar este instrumento como asignador de recursos y orientador de inversiones hacia sectores preconvenidos. como se ha planteado por oposición al tipo de integración que acompañó al proceso de sustitución de importaciones. respondiendo primero con la estructuración y consolidación de bloques económicos. Esta favorece una creciente especialización productiva internacional. el mundo actual es un mundo "globalizado" pero a la vez "conglomerado". y que los procesos de integración deben reorientarse hacia formas distintas a las Uniones Aduaneras. facilitando la superación de conflictos y el desarrollo de programas de integración fronteriza. la estructuración es una AEC era uno de los componentes básicos de una UA. En segundo lugar. la cual favorecerá una mayor competitividad. si existe conciencia acerca de la necesidad de una protección mínima razonable a la producción. d. que contribuía a canalizar el interés de los operadores económicos hacia adentro. b. se producirá creación de comercio por el aprovechamiento del espacio económico ampliado que facilitará la transformación productiva a menores costos. pues esta situación se daba en un mundo proteccionista. No se trata de abrirse "per se" para contribuir a la globalización del planeta. se tienen mayores posibilidades de ser considerados con interés por los países desarrollados a diferencia de los limitados a espacios nacionales. sino una mayor inserción de sus socios en la economía mundial."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" Hoy existen autores que consideran que el "actual objetivo. Pasemos ahora a hacer algunos comentarios al uso del instrumental más adecuado para lograr la estructuración de una UA. principalmente manufacturera que contribuya a facilitar de una parte. difícilmente alcanzaría la necesaria homogeneidad. algunos piensan que ya no es importante esta herramienta de política comercial y económica. Lo que sucede actualmente en los Balcanes y en el oriente de Europa es una prueba palpable. c. y a la vez. y puede seguirse considerando que los efectos netos de desviación de comercia que pueda tener una UA para algunos productos o países. Esto sería válido. Adicionalmente. Ocurrirán algunos casos de desviación de comercio con resultado del margen de preferencia subregional. Dentro del contexto actual de apertura de las economías. se ven compensados en el mediano plazo por el aumento de ingresos dentro de la misma que generaría el que el "efecto ingreso" excediera el "efecto de sustitución" (35).

como son: a. como es la adopción de las Normas de Valoración Aduanera del GATT. La libre circulación de mercancías y servicios. c. Un segundo grupo de instrumentos lo constituyen mecanismos para corregir prácticas que generan distorsiones en las condiciones de competencia comercial. mediante normas comunitarias de eliminación de la reserva de carga. complementado con la modernización y automatización de los procedimientos aduaneros. usados principalmente en el fomento de exportaciones. La facilitación de la documentación de comercio exterior y de transporte. que en el caso de las Franquicias Arancelarias para despachos a consumo. y en el segundo. el tema cambiario adquiere particular importancia y está muy vinculado al manejo de la política arancelaria (38). Un primer grupo de instrumentos armonizados. La armonización de los Regímenes Arancelarios de Excepción. La misma metodología de liquidación de los derechos arancelarios para las importaciones efectuadas desde terceros países. que en las actuales circunstancias corresponde al Sistema Armonizado. la fiscal."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" una inserción en la economía mundial en condiciones más competitivas. La armonización de instrumentos cambiarios que implicaría la eliminación de aquellos que constituyeren subsidio como el uso de sistemas de cambio múltiple y se procuraría la aproximación gradual a tipos de cambio real o de equilibrio y a situaciones de estabilidad cambiaria. es conveniente disponer de condiciones de negociación con el mundo globalizado. d. y a la vez. de una política de cielos abiertos y de la movilidad de capitales dentro del espacio económico ampliado. se procuraría su armonización. En una UA no proteccionista como en el pasado. se eliminarían aquellas de efectos económicos que vulneren el margen de preferencia. como la cambiaria y monetaria. para lo cual deben realizarse importantes transformaciones y adaptaciones en la estructura productiva. Por eso se puede plantear la pregunta de si no nos estamos abriendo precipitadamente al mundo del desarrollado. b. mediante la aplicación de derechos antidumping y de derechos compensatorios. evitando así distorsiones de la competencia. de barreras no arancelarias que dificultan enormemente el acceso a dichos mercados de los productos de los países en desarrollo. conceptualmente orientada a eliminarlos para las exportaciones al interior del espacio económico ampliado y se unificarían par su uso en exportaciones hacia tercero países. sin asegurar previamente el libre acceso de nuestros productos. mediante la implementación de formas estandarizadas como un Documento Unico Aduanero. en el primer caso mediante dispositivos comunes sobre tránsito aduanero internacional. y de otra. reflejado en la existencia en los megabloques económicos de países industrializados de protecciones elevadas para ciertos productos y muy especialmente. La adopción de una Nomenclatura Arancelaria Común. cubriendo todas las etapas de producción y comercialización. Adicionalmente. representados por la armonización de instrumentos de política económica. b. pero conglomerado. Hay pues una relación de causalidad entre AEC y armonización de instrumentos y políticas económicas. la política arancelaria es un primer paso. los regímenes arancelarios y demás mecanismos indispensables para brindarle transparencia a ese mercado. dentro de los cuales. tales como: a. que no se da tan claramente en la etapa de convenio de libre comercio. adoptando normas tendientes a la eliminación del componente de subsidio representado 31 . El avance en la liberación dentro del espacio económico ampliado y el establecimiento de una política arancelaria comunitaria. lo conforman mecanismos indispensables para brindar un entorno favorable a una UA. desencadena por sí misma la conveniencia y necesidad de armonizar instrumentos y políticas interrelacionadas. el cual contribuirá al desarrollo del comercio mediante el uso de estadísticas de comercio exterior comparables. y en el caso de los Regímenes Aduaneros. para lo cual un arancel comunitario de un grupo de países permitiría disponer de mejores condiciones de negociación (37). mejorando de una parte todos los instrumentos de apoyo a las corrientes de comercio. La armonización de mecanismos financieros. Un tercer paquete lo constituyen mecanismos para prevenir o evitar la ocurrencia de situaciones que quiten transparencia al espacio económico ampliado. acompañada de facilidades para los servicios financieros. mediante la instrumentación y uso de normas que corrijan de manera ex –post prácticas de dumping y de subsidios. c. avanzar en la armonización de los instrumentos fundamentales de política económica.

Institucionalidad del proceso de integración latinoamericana Definida la "direccionalidad" del proceso de integración latinoamericana y la importancia de los mecanismos a instrumentar en la etapa de UA. en la que deberían participar. Sin en lugar de crear un nuevo organismo técnico supragubernamenal. la cual comprende la eliminación de aquellos mecanismos no aceptados por la normativa internacional. 4. se procede a encargarle a la ALADI las responsabilidades de convergencia de los esquemas y formas de integración existentes. como etapa previa al objetivo final de lograr una Comunidad Económica Latinoamericana. Por lo pronto. será más evidente la necesidad de revisar y reestructurar más profundamente la institucionalidad que la acompaña. dichas propuestas deberían tener un sólido apoyo en los antecedentes del proceso de integración. al valor agregado o al consumo. Como es evidente. el Sistema Económico Latinoamericano (SELA) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). c. es la de la CE. Estudios muy recientes llegan a sugerir que : "podría estudiarse la creación de un organismo técnico supragubernamental de integración. La armonización de las relaciones externas. la CEPAL. y que actuando supranacionalmente evite el contenido subjetivo de las representaciones nacionales (41). b. debería ser una prioridad de los próximos meses. sin dejar de contar con las experiencias y comentarios de los órganos subregionales y regionales de integración. reacios a la supranacionalidad de los órganos comunitarios. otorgara tratamientos especiales en el ámbito latinoamericano ante el objetivo de conformar una Unión Aduanera Latinoamericana. esbocemos algunos comentarios: a. responden en el fondo a intereses de sectores puntuales como el agrícola o a países como Gran Bretaña. organismos regionales como el CEFIR. la cual permitiría una mayor capacidad de relacionamiento de la UA con el resto del mundo. más los otros Presidentes de la región. además de los gobiernos (39). d. En estas circunstancias. el otorgamiento de bonos o ayudas especiales. Se requiere una gestión detallada y cuidadosa que despeje la direccionalidad del proceso. gestión y coordinación del proceso. el análisis y discusión abierta por todos los sectores de las reformas urgentes a introducir. que analice los obstáculos presentados. cuyo papel principal fuera anticipar los pasos siguientes del proceso de integración. se soporta en una estructura institucional fuerte y amplia (40). o el cobro de fletes menores para bienes de exportación. orientadas a preservar las condiciones de funcionamiento transparente del espacio económico ampliado. En el caso de América Latina se procuraría que cada UA subregional. es necesario considerar el grado de "institucionalidad" que debe acompañar este proceso. El análisis por hacer depende fundamentalmente del objetivo final que se le asigne a la integración latinoamericana. que proponga la armonización de políticas. cuya estructura de dirección. Este organismo podría ser establecido por un acuerdo político del más alto nivel. considero que debería procederse primero a una modificación profunda del Tratado de Montevideo 32 . la conformación de una política comercial comunitaria. d. Debates recientes contra la "tecnocracia de Bruselas". La experiencia conocida de institucionalidad exitosa. pues en la medida que esta tenga aspiraciones de alcanzar las etapas más avanzadas. no se limita a la negociación de listas de liberación de intercambio. que prevenga posibles inconsistencias. como ya se ha mencionado. Adelantar un proceso de integración económica. y la armonización de otros mecanismos como la devolución de impuestos internos indirectos tales como el impuesto a las ventas. acompañándolas de mecanismos puntuales para apoyar las condiciones en que se desarrollará el comercio liberado. buscando aproximarse a tasas de mercado que reflejen los costos de oportunidad. el sector privado en tanto responsable de ejecutar los compromisos adquiridos y. Una forma de prevenir un posible proceso de burocratización del organismo a ser creado es el de poner un plazo para el cumplimiento de sus funciones" (42). La armonización de incentivos tributarios y fiscales. coordinando la posición de los socios en sus negociaciones internacionales y aprovechando."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" en tasas de interés promocionales. tal como el del Grupo de Río. como son por ejemplo la exoneración o devolución de impuestos internos directos. e.

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de 1980, pues no es factible que pueda responder por objetivos mucho mayores sin ser reestructurado y modificados sus instrumentos. En esta alternativa, deberá adicionalmente tenerse en cuenta que la integración tiene a ser de Latinoamérica y del Caribe, y que no tienen presencia en la ALADI ni los países centroamericanos, ni los países caribeños. e. Un paso inicial que podría darse desde ya, es impartir instrucciones por los propios Presidentes para adelantar a partir del presente año una coordinación permanente entre los esquemas de integración subregional existente: Acuerdo de Cartagena, MERCOSUR, MCCA y CARICOM, con miras a la convergencia de estos procesos. Allí está toda la América Latina, con la excepción de Chile y México, con la ventaja conceptual de que todos estos esquemas subregionales se han definido como MERCADOS COMUNES, elemento de mucha importancia para el propósito de avanzar en la conformación de un Mercado Común Latinoamericano como paso previo a una Comunidad Económica Latinoamericana. Sería conveniente que cada esquema subregional negociara comunitariamente los acuerdos de integración con Chile y México y entre sí, siendo particularmente cuidadosos de establecer normas de origen muy precisas, en el caso de México, dados los compromisos dados los compromisos pactados por este país en su acuerdo de libre comercio con EE.UU. y Canadá. Ante la inminencia de resultados en las negociaciones del Grupo de los Tres (G-3) (Colombia, Venezuela y México), sería también conveniente procurar su rápida "multilateralización", con la incorporación en lo posible de los otros socios andinos. Existiendo reuniones presidenciales que se han ocupado de hacer el seguimiento a los avances y compromisos en materia de integración para cada uno de los cuatro procesos subregionales, las reformas institucionales deberán contemplar el mecanismo más adecuado para que se realice el seguimiento al que podría ser el nuevo paradigma de la integración latinoamericana: una COMUNIDAD ECONOMICA LATINOAMERICANA. Ello respondería a los propósitos de quienes nos dieron la independencia, entre los que cabe recordar las palabras del Libertador Simón Bolívar: "Una sola debe ser la Patria para todos los Americanos".

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NOTAS 1. Inicialmente, la consolidación de sólidos espacios nacionales dentro del continente europeo dio origen a la implantación de Uniones Aduaneras, como fue el caso de la italiana alrededor del Piamonte, y de la alemana, conocida como la Zollverein, alrededor de Prusia: ver Dell 1965 y Tamanes 1965. 2. Luxemburgo formó parte de la Zollverein, pero se separó de ésta luego de la Primera Guerra Mundial y se orientó hacia una UE con Bélgica. 3. Si bien el primer paso se dio en 1930, sólo durante la Segunda Guerra Mundial, los gobiernos en el exilio de Bélgica, Holanda y Luxemburgo dieron forma al BENELUX, cuya convención entró en vigor en 1848. 4. Antes de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero, la OECE (Organización Europea de Cooperación Económica) formada en 1984 para coordinar el Plan Marshall, planteó la creación de una o varias uniones aduaneras, idea que no prosperó por la oposición principalmente del Reino Unido quien traía su zona de preferencias en el Commonwealth. La CECA, en tanto que UA limitada a ciertos productos, tuvo más viabilidad, con lo cual el Tratado de París gestionado por Robert Schuman y Jean Monnet entró en vigor en 1952, con la participación de los tres integrantes del BENELUX y de Alemania, Francia e Italia, quienes luego constituirían el MCE. 5. La creación del MCE se debatió desde 1955 y luego de múltiples reuniones e informes, en donde destaca el Informe Spaak, se firmó el Tratado Constitutivo de la CEE en marzo de 1958. 6. Los representantes del BENELUX en la CECA expusieron desde 1955 la idea de crear un MCE, idea que tenía como antecedente el proyecto presentado en 1952 de creación de una Comunidad Europea de Defensa, el cual no prosperó. Los intentos previos que desarrolló la OECE con hechos tangibles como la Unión Europea de Pagos, se entramparon en cuanto a la integración por el número tan elevado de países que la integraban: diecisiete. Mientras los "seis" estuvieron decididos desde el principio por un mercado común, los once restantes se inclinaban por una ZLC. 7. De una parte, agregándose a Gran Bretaña. Irlanda y Dinamarca, se sumaron España y Portugal y actualmente han demandado su ingreso a la Comunidad Austria, Noruega y Suecia. De otra, los doce países miembros de la Comunidad aprobaron en Maastricht-Holanda en diciembre de 1991 el Tratado de Unión Europea, según el cual se alcanzaría la Unión Política, Económica y Monetaria a más tardar e enero de 1999, lo que supondrá en etapas previas completar el mercado único, avanzar hacia la estabilidad de precios y cambiaria, establecer un Instituto Monetario Europeo que

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prepare el camino para llegar a un Sistema Europeo de Bancos Centrales, ejecutor de la política monetaria. En un documento publicado entonces (CEPAL/ONU 1959) se planteaba como objetivo de largo plazo, el que "bienes y servicios, hombres y capitales circulen libremente, sin trabas de ninguna naturaleza, en un vasto mercado común latinoamericano". Dos años antes, la Conferencia de la Organización de Estados Americanos (OEA) en Buenos Aires declaraba "la conveniencia de establecer gradual y progresivamente en forma multilateral y competitiva, un mercado regional latinoamericano". Y remontándonos aún más, en el primer período de sesiones de la CEPAL celebrado en 1948, se aprobó una Resolución que planteaba como tema de deliberación futura el de una "Unión Aduanera Latinoamericana". El MCCA fue el producto de más de ocho años de reuniones durante la década del ´50, que se materializaron en 1958 con la suscripción del Tratado Multilateral de Libre Comercio e Integración Económica, mediante el cual se establecía una ZLC de alcance regional que se perfeccionaría en diez años hasta llegar a constituir una UA. Este fue sustituido por el Tratado General de Integración Económica que entró en vigencia en junio de 1961: véase Moscarella y Wionczek 1964. Argentina, Brasil, Chile, México, Paraguay, Perú y Uruguay suscribieron en 1960 el Tratado de Montevideo, constitutivo de la ALALC, a la cual se sumaron en 1961 Colombia y Ecuador, en 1966 Venezuela y en 1967 Bolivia. Como ZLC, pretendía en un lapso de doce años liberar el intercambio mediante negociaciones anuales de listas nacionales, las que eran negociadas producto por producto que eran retirables de las mismas; y la negociación de una Lista Común a la cual irían los productos para los que se acordaría la eliminación completa de los derechos, los que no eran retirables. Las negociaciones en la Lista Común no pasaron de la primera fase, la de las listas nacionales se detuvo para fines de la década y el proceso, que en la práctica favoreció a las naciones de mayor desarrollo relativo, entró en crisis. Debe recordarse una vez más, que en las reuniones celebradas en 1958 y 1959, por el grupo de trabajo de la CEPAL sobre mercado común, el plan elaborado incluía en su punto 4 que "Sería deseable establecer una tarifa aduanera única frente al resto del mundo". Como se comentó en la nota (9), en los estudios de la década del ´50, siempre se habló de UA y de Mercado Común, pero la prisa de las cuatro repúblicas sureñas, que deseaban medidas inmediatas, llevó a la concreción del Tratado de Montevideo que nació con las limitaciones comentadas: véase CEPAL/ONU 1959 y Wionczek 1964. Luego de negociaciones lideradas por los Presidentes Eduardo Frei de Chile y Carlos Lleras Restrepo de Colombia, el 26 de mayo de 1969, Bolivia, Colombia, Chile, Ecuador y Perú suscribieron el Acuerdo de Cartagena, sumándose Venezuela en 1973. Por divergencias de política económica, Chile se retiró en 1976. Si bien el Tratado de 1980 habla del objetivo nominal de llegar a un mercado común, sin calendarios ni compromisos, los mecanismos establecidos están diseñados apenas para la relación bilateral a través de la negociación de Acuerdos de Alcance Parcial, cuyas preferencias no son extensibles a los demás. Los intentos de multilateralizar las negociaciones a través de la PAR, no han tenido avances significativos. Se impone una revisión del Tratado mismo, si se quiere que juegue un papel activo en el contexto integracionista de la década del noventa. A propósito de ello anota un documento reciente (CEPAL 1992ª) lo siguiente: "Donde quizás se produjeron los menores avances fue en la multilateralización de los compromisos. La llamada "apreciación multilateral" de los acuerdos parciales no ha producido ningún resultado práctico. De hecho se convirtió en un mero ritual mediante el cual se informa a los demás países de los convenios celebrados a nivel parcial. No deja de tener su ironía el hacho que la homologación ante la ALADI ha sido justamente utilizada para evitar que los demás países usufructen de lo concedido en los acuerdos parciales. De este modo la dimensión multilateral del proceso de integración quedó en suspenso, aunque últimamente se observa una tendencia de adelantar la integración en el contexto de conjuntos subregionales". A nivel andino, por ejemplo, se generalizaron las restricciones unilaterales al comercio ya liberado entre Colombia, Perú y Venezuela, restableciéndose la negociación de convenios bilaterales que establecían cupos de importación para procurar garantizar unas corriente mínimas de comercio. Esta situación se reflejó en la negociación del Protocolo de Quito de 1987, en el cual se incorporó el Régimen de Comercio Administrado que en la práctica constituía un retroceso respecto a productos que habían quedado totalmente liberados desde 1983. Caída del Muro de Berlín y comienzo de la incorporación de los países de Europa Oriental a la economía de mercado; Acuerdo de Libre Comercio entre EE.UU. y Canadá; Acuerdo de Libre Comercio entre Argentina y Brasil; Concreción de Europa 92; consolidación de los países asiáticos integrantes de la ASEAN. Anuncio de la Iniciativa para las Américas; incorporación de México a la negociación con EE.UU. y Canadá; nuevo impulso al MCCA; incorporación de Uruguay y Paraguay a las negociaciones argentino-brasileñas con miras a la creación del MERCOSUR; creación del Consejo Andino de 34

"La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta"

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Presidentes y aprobación del Diseño Estratégico de este proceso; relanzamiento del CARICOM; Acuerdo de Libre Comercio entre Chile y México. Luego de las Reuniones de carácter político Esquipulas I y II, los Presidentes Centroamericanos iniciaron un proceso de reuniones semestrales, centradas en la recuperación económica y en la integración, la primera de las cuales se realizó en junio de 1990 en Antigua, Guatemala, en la que se aprobó el Plan de Acción Económico de Centroamérica (PAECA), en el que se decide entre otros temas, acordar una nueva estructura arancelaria. Las siguientes se celebraron en Puntarenas, Costa Rica en diciembre de 1990; San Salvador, El Salvador en julio de 1991; Tegucigalpa, Honduras en diciembre de 1991; Managua, Nicaragua en junio de 1992 y Ciudad de Panamá, Panamá en diciembre de 1992. Tales reuniones han significado un relanzamiento integral del MCCA, que han permitido avanzar en la liberación del comercio entre sí, principalmente entre Guatemala, Honduras y El Salvador; en la negociación de una estructura de cuatro niveles del AEC y en la armonización de algunos instrumentos de política económica principalmente a través de reuniones de los Gabinetes Económicos. La meta es alcanzar en el presente año la fase de UA. A nivel institucional se aprobó desde el año anterior la nueva estructura orgánica de la región, a través del Sistema de la Integración Centroamericana (SICA) y lo que es más importante, orientar el proceso hacia una COMUNIDAD ECONOMICA CENTROAMERICANA. Un año antes que los centroamericanos, los Presidentes Andinos iniciaron sus reuniones semestrales, las que se han efectuado de la siguiente manera: primera reunión en Cartagena (Colombia) en mayo de 1989; segunda reunión en Galápagos (Ecuador) en diciembre de 1989 en la cual se aprobó el Diseño Estratégico para la Orientación del GRAN en la década de los ´90; tercera reunión en Macchu Picchu (Perú) en la que se creó el Consejo Presidencial Andino; cuarta reunión en La Paz (Bolivia) en noviembre de 1990 en la cual se acordó la profundización del Diseño Estratégico, adelantando el término de los compromisos para el presente quinqueño; quinta reunión en Caracas (Venezuela) en mayo de 1991 en la cual se impulsó la armonización de políticas económicas y la sexta reunión en Cartagena (Colombia) en diciembre de 1991 en la que se aprobó el Acta de Barahona que adelanta un AEC de cuatro niveles (5/10/15/20 %) por grado de elaboración para 1992, así como la culminación de la ZLC para mediados de ese año y el inicio de armonización de incentivos a las exportaciones. Serios problemas estructurales de la economía peruana y una concepción diferente sobre los niveles de AEC, llevaron al Perú a "suspenderse" desde mediados de 1992 hasta fines de 1993 de los principales compromisos del Acta de Barahona. Adicionalmente, los hechos políticos del 5 de abril de 1992 en dicho país, provocaron la suspensión temporal de las reuniones del Consejo Presidencial Andino. Debe destacarse, sin embargo, que los restantes Países Miembros acordaron la culminación total del Programa de Liberación desde fines de 1992; una estructura de AEC que regirá hasta comienzos de 1994, fecha en que se acordará la estructura definitiva; y la eliminación de aquellos aceptados por la normativa del GATT. El Tratado para la constitución del MERCOSUR fue suscrito el 26 de marzo de 1991 por Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. El mercado común deberá estar conformado el 31 de diciembre de 1994, para lo cual se establece un programa de desgravación lineal y automático para el universo arancelario que comenzó en junio de 1991 con el 47% de desgravación y debe avanzar semestralmente hasta culminar el 100% en diciembre de 1994. Se estableció una Lista de Excepciones para cuya reducción Paraguay y Uruguay contarían con plazo hasta diciembre de 1995. Igualmente se consagró el establecimiento de un AEC con la consiguiente adopción de una política comercial conjunta, tan indispensable y característica de una UA. Finalmente, se previó la coordinación de políticas macroeconómicas y sectoriales con el fin de asegurar condiciones adecuadas de competencia. En la V Cumbre Presidencial del Grupo de Río celebrada en Cartagena (Colombia) en diciembre de 1991, se dice lo siguiente en cuanto a integración regional: "Resaltaron los trascendentales resultado s ocurridos en el proceso de integración latinoamericana durante el último año. Señalaron particularmente, la creación de zonas de libre comercio y de mercado común, la multiplicación de acuerdos bilaterales o plurinacionales". "En este contexto acordaron continuar promoviendo iniciativas de integración de alcance regional y subregional, multilateral y bilateral, competitivas y abiertas al comercio internacional, con la convicción de que ellas permitirán la conformación de un Espacio Económico Común Latinoamericano". En Sunkel 1992 se afirma: "Corresponde enfrentar los enormes déficit acumulados: la "vieja pobreza" heredada del modelo económico anterior y la "nueva pobreza" generada por el cambio de modelo, la crisis, el ajuste y la reestructuración", y agrega más adelante: "así como todos aceptan la necesidad de tener equilibrios macroeconómicos, es preciso lograr también "equilibrios macrosociales básicos". El avance e el grado de apertura de las economías latinoamericanas no ha estado compensado con la apertura de los mercado s de las naciones industrializadas, en donde el problema se centra en 35

Refiriéndose a los acercamientos bilaterales o trilaterales que han venido desarrollando países andinos. 25. Parece responder más bien a una concepción ideológica liberalizadora que recorre toda la región y a la condicionalidad resultante de las negociaciones de la deuda externa. 26. simultáneamente a la profundización de los compromisos del GRAN. selectiva y temporaria. quizás puedan entenderse mejor los recientes compromisos para progresar aceleradamente en la liberalización comercial en ámbitos subregionales o en agrupaciones ad-hoc. Ecuador y Perú tendrán competidores regionales en esos mercados. combinado con una mayor participación y negociación entre actores empresariales exigidos por la competencia. En SELA 1991b se dice lo siguiente: "Se ha sugerido que la reconversión productiva de los países de la región –necesaria para mejorar la inserción internacional y dinamizar el desarrollo económicodebe apoyarse en una estrategia activa de promoción de procesos productivos que incorporen y difundan progreso técnico. preferentemente como una manera de consolidar los procesos globales de apertura económica". podrían ser discriminadores e inciertos cuando el ritmo de reducciones de las tarifas arancelarias difiere entre países. las reformas en el régimen de comercio exterior deben ser acompañadas por políticas industriales activas que promuevan un patrón de especialización intrasectorial y permitan aprovechar potenciales externalidades y economías de escala y de diversificación". una mayor apertura comercial que en el pasado debe combinarse con una estructura de protección y promoción de aquellas actividades que sea gradual. contribuye a su eficacia. "Para atenuar estas limitantes. Para que esta iniciativa tenga éxito.y que Bolivia. de modo de obtener ganancias genuinas de productividad que permitan atender al mismo tiempo los objetivos de crecimiento económico y equidad distributiva. el funcionamiento de un espacio comercial ampliado requiere de una cierta protección frente a terceros. 24. no fue diseñada con miras a la creación de áreas de preferencias comerciales dentro de la región. Lo anterior. el SELA (SELA 1991b) se pronuncia así: "La consecuencia de todo lo anterior es que puede producirse la incorporación de dos o más beneficiarios al Acuerdo de Cartagena. pues la eficacia de un programa de liberación comercial es reducida cundo se trata de niveles arancelarios bajos. puede ser una herramienta poderosa para obtener ganancias de productividad en sectores maduros y crear condiciones de mayor eficiencia en la implantación de nuevas actividades.si bien normalmente favorece el comercio con todo el mundo. al menos en lo que respecta al disfrute de los principales mercados –Colombia y Venezuela. 23. a efectos de producir dinámicamente nuevas ventajas competitivas. Un efectivo mercado ampliado regional o subregional. bajo iguales condiciones de acceso en materia de liberación de gravámenes y restricciones. Si nos atenemos a lo sostenido por el entonces Ministro de Economía del Perú Carlos Boloña durante las negociaciones del AEC del Grupo Andino.condiciones de competencia homogéneas y un razonable grado de coordinación o convergencia de las políticas macroeconómicas y sectoriales. con márgenes de preferencia ciertos –cuyo nivel depende de la situación de los sectores y debe irse definiendo dinámicamente. las normas de origen. A este respecto. Sobre la relación entre políticas de apertura y esquemas de integración. "Se ha planteado que en una estrategia de esta naturaleza la integración adquiere una nueva racionalidad y. Por otra parte. a su vez. en general. ya que los márgenes de preferencia para los países asociados se tornan forzosamente menos atractivos e. incluso. Esto se logrará mediante la armonización de determinadas normas. que no siempre es posible en caso de mediar una política de apertura generalizada al momento de establecer la magnitud y el ritmo de esta apertura frente a terceros países". como las de incentivos a las exportaciones. Por otra parte. las cláusulas de salvaguardia y otras". relacionadas con el casi inexistente trato discriminatorio a favor de los países asociados."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" 22. y es uno de los componentes fundamentales del actual modelo de inserción externa y de desarrollo. puede conducir a la necesidad de pactar especializaciones y complementaciones productivas". que siguen siendo muy significativas. 36 . las barreras no arancelarias. conviene precaverse contra excesivos optimismos. En SELA 1991b se sostiene que: "La apertura unilateral a la economía mundial –como la efectuada por la gran mayoría de los países latinoamericanos. Dentro de este contexto. se hace imprescindible prever que las condiciones de competencia y acceso a los mercados sean crecientemente homogéneas. En esta estrategia. ver CEPAL 1992b. los organismos multilaterales le habrían demandado alcanzar un arancel flat a más tardar en 1995. en tanto lo países andinos estarán sujetos a un AEC. ni Chile ni México se comprometen a mantener los márgenes de preferencia. cuya modificación significa el consentimiento de todos los socios del Grupo Andino". los derechos compensatorios. dada por un AEC. dos autores (Vacchino y Solares 1992) planteaban recientemente lo siguiente: "Aunque se puede percibir una relación positiva entre las políticas de apertura y la adopción de programas de liberación comercial en el marco de los esquemas de integración.

Dicho Acuerdo tampoco se llegó a suscribir. la suscripción del mencionado Acuerdo se espera concretar los primeros meses de este año. mientras que con Honduras. México y Centroamérica: El 20 de agosto de 1992. Ecuador y México: Intención de firmar un Acuerdo de Libre Comercio dentro del marco del G-3. Para un grupo de productos el ritmo de desgravación arancelaria sería más lento. se iniciaron nuevamente las negociaciones con la intención de suscribir el mencionado Acuerdo con lo cual pretenden llegar a un nivel 0 de arancel entre cuatro y seis años a partir del Tratado que se negociaría en el marco de la ALADI. entre otros aspectos. El Acuerdo no se llegó a firmar en 1991 como se tenía previsto. Dicho Acuerdo contiene. Al respecto. Colombia y el Caribe: Interés por parte de Colombia de suscribir Acuerdos de Libre Comercio Unilaterales con los países que conforman el CARICOM. Hasta la fecha no se ha concretado nada al respecto. Perú y México: En el transcurso de 1991 el Comité Bilateral de Hombres de Negocios Perú –México anunció la posibilidad de suscribir un Acuerdo de Libre Comercio entre ambos países. Posteriormente en 1992 se elaboró un Proyecto de Acuerdo de Complementación Económica para el establecimiento de un Espacio Económico Ampliado. Venezuela propuso la creación de una ZLC Unilateral con los países del CARICOM. a partir de esa fecha se procederá en varias etapas a la desgravación del universo arancelario. Sin embargo hasta la fecha no se ha suscrito el mencionado Acuerdo. Posteriormente con la firma del Acuerdo. Perú y Chile: Se anunció a principio de 1991 la posibilidad de suscribir un Acuerdo de Libre Comercio entre ambas naciones. México y Chile: El 22 de septiembre de 1991 se firmó el Acuerdo de Complementación Económica entre ambos países. se procederá a montar un Programa de Liberación comercial antes del 30 de junio del presente año. el cual se pretende suscribir en febrero del presente año en la Reunión Presidencial del G-3 y del MCCA. u Programa de Desgravación con dos ritmos de liberación iniciados ambos el 1º de enero de 1992. para lo cual negociaría Acuerdos de Libre Comercio Unilaterales con cada país Centroamericano. ambas partes han negociado un proyecto de Acuerdo Marco de vinculación multilateral que contiene. con un período de desgravación arancelaria de cuatro años hasta llegar a 0. que contenía."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" 27. En este sentido el Presidente de Ecuador viajó a México en febrero del presente año. México suscribió un Acuerdo Marco de Cooperación Comercial con los países centroamericanos. con la finalidad de formalizar su petición ante el Presidente de México para incorporarse al G-3. el primero culminaría el 1º de enero de 1996 y el segundo más lento el 1º de enero de 1998. Posteriormente. una pequeña cantidad de productos sensibles se desgravaría en seis años y un número muy reducido quedaría dentro de la Lista de Excepciones. Dichos Acuerdos contendrían programas de liberación graduales conforme a un sistema de reciprocidad asimétrica. un programa de liberación gradual conforme a un sistema de reciprocidad asimétrica. El Salvador y Guatemala establecerán planteamientos en bloque. un Programa de Liberación de cuatro años el cual entraría en vigor el 1º de enero de 1992 y culminaría en 1996 para la mayor parte del comercio recíproco. Bolivia y Chile: Actualmente en negociaciones con la finalidad de suscribir un Acuerdo de Complementación Económica en el marco de la ALADI (ampliación del Acuerdo de Alcance Parcial suscrito entre ambos países). entre otros aspectos. Venezuela y Chile: En octubre de 1990 empezaron las negociaciones para la suscripción de un A cuerdo de Complementación Económica con la firma de las Bases de Entendimiento para establecer un Espacio Económico Ampliado al 31 de diciembre de 1994. Colombia y Centroamérica: Colombia tiene un gran interés en crear una ZLC con toda la zona de América Central. México y Venezuela: Actualmente en plenas negociaciones. a nivel bilateral. se iniciaría el 1º de enero de 1992 y culminaría a fines de 1999. Colombia y Chile: En julio de 1991 se firmó un Tratado de Intención para iniciar las negociaciones tendientes a suscribir un Acuerdo de Libre Comercio. Venezuela y Centroamérica: En julio de 1991 Venezuela y el MCCA suscribieron las Bases para un Acuerdo Marco sobre Comercio e Inversiones que contiene entre otros aspectos. Venezuela y el CARICOM: E n la XII Cumbre de la Comunidad del Caribe. Colombia. Actualmente se viene negociando un Proyecto de Acuerdo de Libre Comercio con esta región. Actualmente están negociando la firma de un Acuerdo de Libre Comercio. Bolivia y México: En noviembre de 1992 se anunció la intención de firmar un Tratado de Libre Comercio. a fines de 1992. con miras a firmar el Acuerdo de Libre Comercio en el transcurso del presente año. El mencionado Acuerdo estableció las bases para la negociación de Tratados Bilaterales que convierta a México y a América Central en una ZLC en 1996. En el transcurso de este año México tendrá negociaciones con Nicaragua y Costa Rica. Ecuador y Chile: Intenciones de firmar un Acuerdo de Libre Comercio. entre otros 37 .

b. Sub-Grupo Técnico sobre Normas Gubernamentales. Acuerdo Comercial Perú-Ecuador: Suscrito el 13 de noviembre de 1992. 2. 3. d. c. tanto en la fase de negociación. La multiplicidad de las negociaciones coparía la capacidad de los equipos nacionales. competencia desleal o arbitraje que pueden duplicarse u oponerse a la normativa subregional. 30. Grupo de Alto Nivel sobre Transporte Aéreo. Acuerdo Comercial Perú-Bolivia: Suscrito el 12 de noviembre de 1992. lo que haría muy engorrosa su multilateralización. Sub-Grupo Técnico sobre Normas de Competencia. entre los cuales figuran: Subgrupo 1: Asuntos Comerciales Subgrupo 2: Asuntos Aduaneros Subgrupo 3: Normas Técnicas Subgrupo 4: Política Fiscal y Monetaria relacionada con el Comercio Subgrupo 5: Transporte Terrestre Subgrupo 6: Transporte Marítimo Subgrupo 7: Política Industrial y Tecnológica Subgrupo 8: Política Agrícola Subgrupo 9: Política Energética Subgrupo 10: Coordinación de Políticas Macroeconómicas Subgrupo 11: Asuntos de Trabajo Grupos de Alto Nivel en el Marco del G-3: Se conformaron doce Grupos de Alto Nivel para ir precisando las acciones en los diferentes campos de interés. Grupo Técnico de Interconexión Eléctrica. 12. pero no por eso menos 38 . lo ha llevado a suscribir Convenios Bilaterales con cada uno de sus cuatro socios andinos. Grupo de Alto Nivel sobre Transporte Terrestre. Sub-Grupo Técnico sobre Normas Técnicas. Grupo Técnico de Gas. 6. Vigencia hasta el 31 de diciembre de 1993. como en la aplicación de los acuerdos. Grupo Técnico de Carbón. 5. Acuerdo Comercial Perú-Venezuela: Suscrito el 22 de octubre de 1992. 8. la suspensión temporal del Perú de compromisos comunitarios como el Programa de Liberación entre otros. 28. Grupo de Alto Nivel sobre Finanzas. e. Grupo de Alto Nivel sobre Cultura. Estos convenios incorporan cláusulas sobre origen. El camino hacia una zona regional de libre comercio se vería crecientemente obstaculizado por una verdadera telaraña de entendimientos parciales. 7. Sub-Grupo Técnico sobre Normas de Origen. Grupo de Alto Nivel sobre Energía: a. En CEPAL 1991 se expone lo siguiente: "si los países que ahora participan en las distintas subagrupaciones y acuerdos parciales deciden abordar sobre una base individual las negociaciones con el objeto de liberalizar el comercio entre esquemas. 10. Acuerdo Comercial Perú-Colombia: Suscrito el 23 de octubre de 1992. entonces pueden surgir serias dificultades de tipo formal y logístico. A continuación se detallan los doce Grupos mencionados: 1. con el propósito de mantener liberados algunos productos del intercambio subregional. Grupo de Alto Nivel sobre Transporte Marítimo. Entrada en aplicación el 5 de enero de 1993. Grupo de Alto Nivel sobre Turismo. c. Grupo de Alto Nivel sobre Ciencia y Tecnología. Entrada en aplicación el 21 de enero de 1993. Por último. Grupo Técnico de Hidroelectricidad. Vigencia hasta el 31 de diciembre de 1993. 11. Sub-Grupo Técnico sobre Normas Fitosanitarias y Zoosanitarias. Grupo de Alto Nivel sobre Comercio: a. El proceso de negociación se volvería particularmente intrincado si los países optan por entendimientos muy parciales en cuanto al número de países involucrados y al grado de cobertura de los productos. Grupo de Alto Nivel sobre Cooperación con Centroamérica y el Caribe. 9. 29. Grupo de Alto Nivel sobre Medio Ambiente. Entrada en aplicación el 31 de diciembre de 1992. cada uno con sus propias estipulaciones. Grupo de Alto Nivel sobre Telecomunicaciones. b. Vigencia hasta el 31 de diciembre de 1993. 4."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" aspectos. Dentro del Acuerdo de Cartagena. d. Entrada en aplicación el 11 de enero de 1993. Programas de Liberación de gravámenes y otras restricciones conforme a un sistema de reciprocidad asimétrica. Vigencia hasta el 31 de diciembre de 1993. Grupos de Trabajo de MERCOSUR: El Grupo Mercado Común ha constituido Subgrupos de Trabajo a efectos de la coordinación de las políticas macroeconómicas.

y en verdad la probabilidad. Y agrega el autor: "La integración es un mecanismo privilegiado para aplicar el enfoque sistemático correspondiente a la transformación productiva con equidad. 39 . pero estas materias podrían ser abordadas gradualmente en la medida que se vaya haciendo realidad la integración de los mercados". En CEPAL 1991 se expone lo siguiente: "En su afán de abrir sus economías es de importancia que los países no pierdan de vista el potencial que les ofrece la integración. Esta red llevaría consigo el riesgo de provocar múltiples efectos de desviación de comercio y distorsiones de las ventajas comparativas." "Los problemas de convergencia en relación con la política cambiaria no se encuentran tanto en la diversidad de sistemas utilizados sino. principalmente. En este concierto internacional. y entonces se produciría una situación a todas luces indeseable de una preferencia negativa para las importaciones desde la región vis-a-vis las importaciones desde la extrarregión. Mediante este proceso es posible aumentar la eficiencia e incorporar tecnología al proceso productivo. 33. máxime en el momento actual en que en otras regiones se observa el afianzamiento y el fortalecimiento de los esquemas de integración y de los bloque económicos. importante. pero que no favorece las exportaciones. los agentes económicos y las aduanas nacionales se verían demasiado exigidos en su capacidad de interpretación y de aplicación de la resultante diversidad de aranceles y demás reglamentos del intercambio. el Pacto Andino y el MERCOSUR. Además. hay beneficios importantes por el lado de la exportación. la estructura de protección –basada ahora en aranceles relativamente bajos. Las uniones aduaneras por el contrario son una estrategia de acceso al mercado y producen mejoras de precios para los exportadores. de que los términos del intercambio se alteren. fue que no. la tendencia a la sobrevaluación del atraso cambiario. en que ésta ha dejado de definirse en función de la estructura de protección y de equilibrio del comercio exterior. no hay presunción de que estos beneficios del acceso al mercado no vayan a dominar a los beneficios extra." En CEPAL 1991 se sostiene lo siguiente: "Una desgravación acelerada que reduce los aranceles a niveles que resultan bajos aún en el contexto internacional. De los conceptos de este último se hará uso en este capítulo. La reducción unilateral de aranceles es una importante liberalización. Más aún. Una vez que tomamos en consideración al país socio y los costos de transporte mundiales.se vuelve mucho más sensible que en el pasado a las fluctuaciones en el tipo de cambio. sumada a los bajos aranceles. provoca desalientos temporales a las exportaciones y genera importaciones superfluas". aprovechar economías de escala en los procesos productivos y en la infraestructura. que ofrece una liberalización unilateral del comercio. al cual se sumaron Gottfried Haberler y Bela Balassa(1964). e inducir nuevas inversiones". Conceptos extraídos de Lahera 1992. y responde más bien a los movimientos en la balanza de capital y a estrategias antiinflacionarias. lo que además les daría una base sólida para adoptar una posición armonizada hacia fuera". 38. la CARICOM. Además no sería imposible que la apertura general avanzara más aceleradamente que la apertura hacia los países de la región. reducir rentas monopólicas u oligopólicas. La primera respuesta. dominado por bloques. Todo ello conduce a que la política cambiaria no asuma su papel de complemento de los aranceles para brindar una protección mínima a la producción nacional. El autor más conocido que desarrolló el tema en la década del cincuenta fue Jacob Viner. Benavente y West 1992 expresan a este respecto lo siguiente: "Para mediados de los años noventa. como mínimo. El desafío siguiente será el de ampliar esa red bilateral para integrar a los propios grupos subregionales. Este autor afirma lo siguiente: "Hemos comenzado preguntando si una unión aduanera puede ofrecer algo que no pueda ofrecer una liberalización unilateral del comercio. 37. la región latinoamericana y del Caribe podría estar estructurada en torno a cuatro grupos económicos sólidos: el MCCA. Esto ya había sido considerado por Haberler al analizar el mercado común europeo (1959) y es citado por Balassa (1964). 34. suponiendo constantes los términos del intercambio."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" 31. va en otra dirección completamente diferente. los países latinoamericanos solamente serán tomados en cuenta en la medida que la región logre una integración real. 35. que mejorará la asignación de recursos. que pueda integrar un espacio del mismo tipo con los países de América del Norte"." El SELA (SELA 1991b) dice sobre este particular: "En la medida que las reformas comerciales tienden a eliminar el uso de barreras no tarifarias. 32. por el lado de la importación. deja poco margen para avanzar en la constitución de un mercado regional preferencial. 36. Por el contrario. La respuesta cualificada reconociendo la posibilidad. posiblemente habría una compleja red de zonas bilaterales de libre comercio entre distintos países. Más conflictiva aún se presenta la negociación e implantación de una AEC y las armonizaciones de las demás políticas claves. de manera que a fines del decenio exista una sola zona latinoamericana de libre comercio o unión aduanera.

"El paradigma europeo debería hacer reflexionar acerca del desafío de materializar las expresiones de voluntad política no sólo en tratados. En el caso del MCCA. sino en una sólida armazón que cubra las exigencias jurídicas. José Miguel y WEST. parece clara la necesidad de una institución independiente de cada acuerdo y cada gobierno en la que puedan analizarse los obstáculos que se oponen a los avances en dicha dirección". Santiago de Chile. "En la región coexisten dos lógicas respecto de la institucionalidad de la integración. BENAVATE. 40 . sus Presidentes acaban de poner en marcha este año el SICA que agrupa las diversas instancias institucionales como el Consejo de Presidentes. respecto de los cuales se discute tanto la conveniencia como la posibilidad de que ellos sirvan de cauce institucional al proceso de integración en su conjunto. cuya fuerza obligatoria es precaria. Peter 1992."La integración económica en los años noventa: perspectivas y opciones" (Agosto). 1042. el Parlamento. Revista de la CEPAL. que se origina con una precaria estructura organizativa e institucional. y que permita consolidar y dinamizar los avances de los procesos de integración". esquemas para que las paridades fluctúen dentro de rangos convenidos y mecanismos para sustentar las monedas y las balanzas de pagos de algunos países en dificultades". a ser considerado en el presente año. dependiendo del grado de integración en los mercados ampliados (área preferencial." En Lahera (1992) se habla de otras opciones como la de revisar y actualizar los mecanismos de integración existentes y la de encargar la tarea a alguna institución regional ya establecida. Los organismos de los antiguos acuerdos fueron diseñados para un proceso de integración diferente y en los sustantivo. "El proceso de integración entre los países miembros de los diferentes acuerdos –antiguos y nuevos.. hasta acuerdos sobre modalidades de regulación del tipo de cambio. 40. los que no incluyen la participación de funcionarios o técnicos que no representen intereses nacionales. Esto es particularmente válido en el MERCOSUR. unión aduanera o mercado común). Si el objetivo final es la conformación de una ZLC en América Latina y el Caribe. recientemente analizar modificaciones y mejoras al Tratado de Montevideo de 1980."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" 39. los Cancilleres del GRAN encargaron al ex –canciller de Bolivia Carlos Iturralde. La experiencia internacional muestra que las alternativas para promover la estabilidad cambiaria que pueden interesar a los países de América Latina son variada y. "Los años noventa presentan un contexto más favorable para la armonización gradual de las políticas cambiarias.. a medida que el tipo de cambio se puede utilizar como un instrumento activo de política económica. políticas y operativas. en los que se ah establecido una institucionalidad basada en comisiones intergubernamentales ad hoc". A nivel del GRAN. la realización de un estudio para la reforma de los organismos integrantes del Sistema Andino de Integración: Junta. Convenios Sociales. 42."Globalización y Convergencia: América Latina frente a un mundo en cambio". el Tribunal de Justicia y otros. CEPAL 1991. la Comisión del Acuerdo de Cartagena mediante Decisión 325 del 25 de agosto de 1992 acordó estudiar la reestructuración del órgano técnico de dicho proceso: la Junta. 41. En cuanto a la ALADI. la SIECA (Secretaría Permanente del Tratado para la Integración Económica Centroamericana). REFERENCIAS BALASSA. los Ministros de Relaciones Exteriores de los once países han ordenado. La experiencia de la CEE es indicativa de cómo la estructura organizativa e institucional que acompaña al proceso de integración es inevitable fuerte y compleja". La primera corresponde a antiguos organismos de la integración. Santiago de Chile. La segunda lógica corresponde a los nuevos organismos de integración creados por cada acuerdo. ZLC. Documento LC/R.Teoría de la integración económica. Por su parte.. México: Uteha. En el SELA 1991b se expresa: "Las opciones organizativas y operativas para encarar las diversas funciones que nacen con las nuevas metas de la integración son muchas y es deseable que sean examinadas en correspondencia con los altos objetivos trazados en los compromisos recientes. Bela 1964. incluyendo la renegociación de los compromisos anteriores y los nuevos acuerdos de integración. requiere de una institucionalidad que actualmente no existe.y de los diversos acuerdos entre sí. pueden contemplar desde simples compromisos de consulta e intercambio de informaciones.requiere despejar en primer lugar el tema de la direccionalidad del proceso de integración. En Lahera 1992 se afirma al respecto: "La institucionalidad entre acuerdos de integración – tradicionales o nuevos. Nº 47 (Agosto). han sido dejados de lado en los nuevos acuerdos. Tribunal.

México: Fondo de Cultura Económica. 1991b.. Nº 15. Santiago de Chile. Nº 180 (Julio). Joseph La integración económica Centroamericana. en Wionczek. Madrid: Editorial Iberoamérica. Pensamiento Iberoamericano. Ana María 1992. Santiago de Chile. los Estados Unidos de América y el Japón" (Octubre). Osvaldo 1991. CEPAL/ONU 1959. Ramón 1965. DELL.... Buenos Aires. VACCHINO. Juan Mario y SOLARES. Santiago de Chile.Bloques de Comercio y Mercados Comunes. SUNKEL."La consolidación de la democracia y del desarrollo en Chile". Eugenio 1991. 1189.): Integración latinoamericana... México: Fondo de Cultura económica. Documento LC/R. Caracas. 1964. 1992b. (Septiembre). LAHERA. TAMAMES. Rüdiger 1989."Panorama reciente de los procesos de integración en América Latina y el Caribe" (15 de septiembre). 1201. Caracas."Dinámica y dilemas de la integración regional".F."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" 1992a. 1192."Los nuevos impulsos de la integración latinoamericana". Santiago de Chile. Documento LC/R. Secretaría Permanente. Miguel Integración de América Latina."Las barreras no-arancelarias a las exportaciones latinoamericanas en la Comunidad Europea. WIONCZEK.."La historia del Tratado de Montevideo".. Madrid.Los costos y beneficios de la integración económica regional". México D. SELA 1991a. (ed. DORNBUSCH. experiencias y perspectivas. Documento LC/R. Revista de INTAL. Revista de la CEPAL.. 41 . nº 47 (Agosto)...."Convergencia de los esquemas de integración" (Octubre)."El Mercado Común Latinoamericano"(Julio). Sidney 1964."Apertura comercial e integración regional en América Latina – Diagnóstico y escenarios alternativos" (Julio).Formación y desarrollo del Mercado Común Europeo. M. MOSCARELLA.

aunque haya un acuerdo generalizado acerca de los aspectos económicos. los servicios. han modificado las perspectivas de muchos PVDs desde mediados de los años '80. además de variar con el tiempo. Esta ponencia compara la experiencia de la CE con las cuestiones que emanan de las estrategias de desarrollo. De hecho. Sólo un funcionamiento apropiado del mercado interior puede generar y sustentar las políticas dinámicas de ajuste."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" INTEGRACION REGIONAL Y DESARROLLO: La Interacción de las Estrategias de Desarrollo. La Sección 4 analiza brevemente cómo las reformas de las políticas comerciales. sin que ello implique establecer un régimen de competencia tan exigente y relativamente centralizado como el comunitario. Centre for European Policy Studies (CEPS). 1. la industrialización y la competencia en los acuerdos de integración regional entre PVDs. Maastricht Los acuerdos de integración regional invariablemente apuntan a la noción más amplia de "desarrollo". las corrientes políticas y las escuelas de pensamiento económicas. La Sección 5 presenta una tesis en favor del "regionalismo abierto".) la política de competencia (es decir. en algunos aspectos. la Política Industrial y el Régimen de Competencia en los Mercados Comunes Jacques PELKMANS Senior Fellow. aproximándose de ese modo de manera apreciable al grado de apertura a la competencia que enfrentan las empresas de la CE en el mercado interior. Además. la noción más amplia de desarrollo debería comprender el conjunto real de objetivos que difieren según el país. pero asimismo clarifica de qué manera otras políticas de la CE -tales como las políticas comercial e industrial y las restricciones impuestas sobre la facultad regulatoria de los EM. el control de las ayudas estatales y la vigilancia estrecha a que están sometidas las empresas estatales y aquellas que tienen derechos "exclusivos"). En la CE. industrial. Bruselas y Director de EUROSCOPE. de transportes. las clásicas leyes "anti-trust". 42 . es de todas maneras crucial para el funcionamiento apropiado del mercado interior. etc. sociales y de otra índole. la forma en que los acuerdos de integración regional realmente son útiles al "desarrollo" es más compleja aún. En la Sección 1 se examina el "triángulo de competencia" de la CE. ambos conjuntos de relaciones son distintos en comparación con los acuerdos de integración regional entre PVDs. incluyendo el crecimiento económico nacional y regional. la noción de desarrollo será dinámica precisamente cuando haya efectivamente desarrollo. Este rico concepto subraya la importancia predominante de la competencia en el mercado interno. En la Sección 3 se presenta un resumen de los problemas especiales que enfrentan los PVDs al procurar servirse de la integración regional para sus estrategias nacionales de desarrollo. La Sección 2 resume los principios fundamentales que rigen la política comunitaria en materia de competencia. combinadas con reformas internas orientadas a aumentar la exposición a la competencia y asociadas a estrategias nacionales competitivas. Aunque éste es sólo uno de los elementos de su régimen global de competencia. Si la relación entre el crecimiento económico y la integración regional es de por sí compleja. El triángulo de la competencia en la CE El Gráfico 1 muestra que la competencia en el mercado interior es el resultado de tres conjuntos de políticas a nivel comunitario: • • • el establecimiento del mercado interior un conjunto de políticas comunitarias (como la comercial. el desafío competitivo real y potencial y los incentivos para una constante aportación de espíritu empresarial y de innovación en los productos. agrícola. la distribución y la tecnología.constituyen instrumentos que generan y mantienen este impulso competitivo. como se muestra en la Sección 1. En la Sección 6 se destacan las condiciones bajo las cuales las estrategias nacionales de desarrollo pueden utilizar el "regionalismo abierto".

los servicios y el sector público. Portugal e Irlanda). el efecto estructural es que 43 . Una de las consecuencias beneficiosas del programa '92 es que ha engendrado una actitud más liberal en las tres políticas. en caso de poder justificarse. ya que esta política está muy próxima a llegar a sus límites naturales en los EM altamente desarrollados. siempre bajo la premisa de una libertad garantizada de circulación de bienes. La auténtica competencia es generada por los propios actores económicos. sólo ofrece los rasgos del entorno competitivo en el que se desarrolla la actividad económica para empresarios. la conformación del mercado interior por lo general ha sido favorable a la competencia. El problema estriba en la política agrícola. 2. aun cuando medidas de esta índole no estén justificadas en criterios sólidos de rentabilidad). el transporte aéreo (que constituye un caso especialmente difícil) y las telecomunicaciones (también de alta complejidad). ya no están basados en esta transformación. los costos internos y externos de la PAC."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" El triángulo. como es habitual en los servicios públicos). En teoría. las "enclosures" británicas en el siglo XIX. El resultado inmediato de su lanzamiento ha sido. que es muy proteccionista en cuanto a los productos de zona templada. Una interpretación positiva de la PAC está de hecho relacionada con el "desarrollo": entre 1958 y principios de los años '80 esta política podía justificarse como de ajuste estructural socialmente responsable que hacía posible que hubiera una tasa anual del 4. su tamaño y la gran diversificación de su producción y la cualificación de sus recursos humanos aseguran que el impulso competitivo del mercado interior sea un medio eficaz para intentar alcanzar sus objetivos de crecimiento (1). capitales y trabajadores.5% de emigración de mano de obra de la agricultura hacia la industria. valga decir que ello se debe a una mezcla de disposiciones explícitas en los tratados y a acontecimientos reales que afectan la conformación de esas políticas. es decir. Es decir que el régimen de política comercial podría resultar en una "fortaleza". la prohibición o el requerimiento de autorización previa al ejercicio de prácticas cooperativas entre firmas independientes y la prohibición a las empresas de abusar de sus posiciones predominantes en el mercado (incluyendo fusiones). Esta cuestión es particularmente delicada. por ejemplo. y pronto lo hará en los países meridionales de la CE (Grecia. Explicar las razones por las cuales en términos generales esto no se produce excedería el ámbito de este trabajo. Breve reseña sobre la política comunitaria de competencia La política de competencia de la CE comprende tres elementos: • • • las clásicas políticas "anti-trust". comerciantes y consumidores. un fuerte impulso a los procesos de competencia en el mercado interior. sin los tremendos costos sociales que tuvieron. un complejo régimen de control de las ayudas estatales nacionales y regionales a la industria y a los servicios. El programa '92 ha incluso introducido las interesantes nociones de reconocimiento mutuo y de regulación de la competencia entre los EM. la aplicación de las normas de competencia a empresas estatales así como a aquellas que disfrutan de "derechos especiales o exclusivos" (generalmente monopolios. El impacto a largo plazo de las disposiciones comunitarias "anti-trust" será probablemente muy importante debido a dos motivos principales: • la jurisprudencia dictada y las multas elevadas aplicadas a sus infractores han hecho que las autoridades comunitarias merecieran la reputación de ser estrictas. servicios. la política industrial podría ser intervencionista y la política de transportes podría sesgarse hacia una regulación en un grado que exceda el necesario para superar los "fallos del mercado". rara vez se presentan los problemas fundamentales que deben enfrentar los PVDs al emprender acuerdos de integración regional. ya a partir de 1985. La vertiente "anti-trust" de la normativa comunitaria es estricta y ha funcionado de manera satisfactoria. Esta transformación a largo plazo generó un aumento uniforme en la productividad agrícola. En el programa '92 su alcance ha sido ampliado para abarcar servicios como los financieros. el ángulo inferior derecho del triángulo podría reducir de manera significativa el impulso competitivo del mercado interior. a excepción de los stocks de productos forrajeros y de semillas oleaginosas. El nivel de desarrollo de la CE. por supuesto. ya que la propiedad misma está en manos de los EM (aunque su conducta o la de cualquier empresa esté sujeta a las normas de competencia comunitarias) y por lo tanto el Estado puede verse tentado a "ayudar" a sus empresas mediante contratos especiales de licitación (lo cual es contrario al régimen del mercado interior) o a otorgar ayudas estatales encubiertas (concediéndoles capital adicional. De todos modos. España. Asimismo. Aunque la confianza en el buen funcionamiento de los mercados está lejos de ser absoluta en la Comunidad.

Estas disposiciones han contribuido sin duda a mantener la competencia dentro de la CE. La idea principal es que la competencia en el mercado interior no debe verse distorsionada por subsidios. Esta política también se aplica en relación a los aspectos sociales de las reconversiones industriales y responde a una concepción algo más "desarrollista" que la de sus principales competidores en materia de ayudas estatales (especialmente las regionales y las aplicadas a investigación y desarrollo). al desarrollo de políticas industriales nacionales mediante la concesión de ayudas estatales. Sin embargo. aunque probablemente en grado menor en la actualidad que hace una década. La orientación comunitaria difiere marcadamente de las seguidas por Japón y EE."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" • numerosas prácticas restrictivas se rechazan como opciones en el mundo de los negocios y se acepta la competencia como una norma jurídica plena. la Comisión de la CE (CCE) debe emprender la remodelación o reestructuración de la capacidad de estas empresas. un acuerdo de integración regional entre PVDs debe ser útil a las estrategias de desarrollo de los países participantes. hay dos conjuntos de obstáculos o factores de desincentivación que hacen que 44 . es por ese motivo que la CCE no debe tratar con empresas sino con EM y regiones. No resulta fácil que se permita subsidiar inversiones a no ser que se orienten a políticas regionales específicas (tales como algunos programas de ayuda general de fines de los años '50 y de la década del '60 que incluían ese tipo de ayuda que disfrutaron de un generoso tratamiento fiscal). 3. la CE se ha aproximado al concepto que establece que la propiedad de una empresa pública se puede ejercer libremente. como si se quisiera enfatizar el agravio que supone para una CE con 35 años de existencia delitos de esa naturaleza. En este aspecto. la cobertura automática de pérdidas y las operaciones de rescate por parte del Estado a empresas públicas en dificultades (con contadas excepciones). en aquellos sectores donde los incentivos para la fijación de precios o la protección territorial de las ventas son particularmente fuertes. Las disposiciones con respecto a las empresas estatales y a las que gozan de derechos "exclusivos" recién fueron desarrolladas a partir de 1980 y especialmente a partir del programa '92. pero se trata de un caso políticamente muy delicado. capacitación profesional) y apoyo económico a regiones. no hay muchos casos como éste. pero que ha sido declarado "de interés europeo"). A menudo. con una orientación en favor del mercado. De ello se desprenden dos características importantes para los acuerdos de integración regional entre PVDs que no son aplicables al caso comunitario. contribuyendo así tanto a la competitividad como a la competencia. es un acicate más para las políticas privatizadoras que se llevan a cabo en los países comunitarios. gasto social (por ejemplo. Los topes máximos. pero entendiéndose que del ejercicio de esa propiedad por parte del Estado no se derivan prerrogativas especiales: la empresa debe comportarse como cualquier otra y no puede gozar de privilegios a no ser que estén explícitamente reglamentados. Esto se debe en gran medida al perfil especial que asumen sectores como la industria del carbón y la construcción naval. la política de competencia se ve frecuentemente compelida a asumir funciones semirregulatorias (o mejor dicho desregulatorias) en relación a las normas que reglamentan las telecomunicaciones y el transporte aéreo. la condicionalidad y la aplicación retroactiva pueden aplicarse a ayudas a otros sectores tales como investigación y desarrollo.UU en relación a los subsidios. Más aún. los promedios nacionales de ayudas de la CE están estructuralmente muy por encima del de éstos. sino de los EM que participan en el proyecto. que no recibe dinero comunitario. • El "modelo" comunitario ofrece sólo márgenes limitados. Opciones e Implicaciones". En el área de las empresas estatales. cemento. La integración regional entre países en desarrollo Como se mencionara en el anterior trabajo ("Comparando las integraciones económicas: Prerrequisitos. la política de competencia no es tan estricta ni se encuentra regulada en el grado en que lo están las disposiciones "anti-trust" en virtud de lo siguiente: • • las ayudas estatales a menudo tienen un carácter políticamente delicado. a los que se han aplicado multas elevadas. Un aspecto a destacar de la política industrial de la CE es que determinados proyectos comunitarios pueden carecer de ayudas públicas de la CE (es el caso del programa de avión europeo Airbus. Este drástico vuelco. Se prohíbe la ayuda a la producción o a la distribución. vidrio plano). papel. y con mayor ímpetu en la última década. la continua labor de control ha conducido al descubrimiento de "carteles" encubiertos que han existido por mucho tiempo (en sectores como química pesada. al igual que ocurriera con el caso del acero a principios de la década del '80 y que probablemente se repita en los años 94/95. La complejidad del régimen comunitario de ayudas estatales no puede explicarse en este trabajo sin entrar en detalles. incluido en el presente volumen).

combinado con 2) una estructura productiva caracterizada por una alta proporción de exportaciones de bienes primarios (de lo que se deriva un significativo solapamiento de los bienes exportados que son de un tipo relativamente homogéneo. así como de una onerosa duplicación (y los fallos de gestión. De hecho. No se toman en cuenta otras iniciativas como una clásica ZLC o una UA. El patrón de comercio inicial puede describirse con dos características: 1) predominio abrumador de las transacciones extra-regionales en el comercio de los potenciales sociales del esquema. cuando están orientadas a productos industriales similares) o son francamente incongruentes (cuando se aplican prohibiciones de importación en ciertos sectores o se recurre a una protección muy elevada. Consecuentemente. En una ZLC. se las puede clasificar entre los problemas específicos mencionados anteriormente. La reducción de costos serían mayores si los proyectos se realizaran con economías de escalas importantes. resulta imprescindible adoptar las 45 . percibidos como una amenaza a los objetivos de desarrollo). excepto a costos más elevados y a expensas de su calidad. si la sustitución de importaciones se practica con profusión para productos industriales. Por consiguiente. * La coordinación de las estrategias de desarrollo en un acuerdo de integración regional entre PVDs debería estar ciertamente subordinada al desenvolvimiento del mercado mundial. se minimiza la necesidad de coordinar estas estrategias de manera que se goce de una complementación y de reducciones recíprocas de costos. Cuando dichas estrategias son competitivas (por ejemplo. En primer lugar. Pero hay una cuestión aún más fundamental y comprende dos aspectos: * La explotación del potencial de desarrollo industrial en un acuerdo de integración regional entre PVDs debe centrarse en el patrón potencial de producción ligado a la demanda total del agrupamiento por medio del libre comercio intra-grupo. Por supuesto que sí hay posibilidades de reducir los costos de desviación de comercio. con todo. Ese tipo de coordinación debe ser congruente con los denominados TRIMS (medidas sobre la inversión relacionados con el comercio) impuestos a la inversión directa de las multinacionales. pueden llegar a ser obstáculos prohibitivos o amenazas para su estabilidad y credibilidad. Si. a limitar el monopolio de oferta a gran escala en ciertos acuerdos de integración regional mediante la aceptación de una gradual reducción de los estándares en materia de normas de origen. situaciones de inflación galopante generadoras de terapias de choque). se considera que la integración regional es una alternativa válida. cuando hay excepciones permanentes). a menudo con baja elasticidad) y una alta proporción en las importaciones de bienes industriales intermedios y finales. las estrategias de desarrollo se orientan hacia la exportación. siempre que tenga una orientación a la baja. e incluso de eliminarlos. a demandas de redistribución fiscal e incluso industrial (que sin duda provocan conflictos altamente distorsionantes). ella deberá estar al servicio de las estrategias nacionales de desarrollo. el AEC y las barreras no arancelarias pueden mantenerse a niveles bajos o reducirse con el transcurso del tiempo. a inestabilidades o a vulnerabilidades macroeconómicas (tales como los problemas de endeudamiento. hay una serie de problemas específicos que surgen en los acuerdos de integración regional entre PVDs que."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" sea sumamente difícil lograr que un acuerdo de integración regional entre PVDs disfrute de credibilidad y tenga sentido. deberá aceptar este enfoque aunque más no sea por razones de congruencia. Si. un acuerdo de integración regional entre PVDs pierde razón de ser. por ejemplo. Se asume bajo este supuesto que se eliminan las barreras al comercio intra-grupo y que se llega a establecer un AEC. hay un factor de desincentivación que los estudios sobre el tema y la experiencia práctica han divulgado desde hace tiempo: a saber. ya que la competencia intra-regional hace que desaparezcan las empresas que no tienen una buena gestión). los ritmos diferenciados de liberalización causantes de efectos de frenazo y reactivación en el proceso. por imperativo de los patrones de comercio dominantes como de las obligaciones que genera el pago del servicio de la deuda. se corre un gran riesgo de provocar una perjudicial desviación de comercio. Un acuerdo de integración regional entre PVDs. Por ejemplo. Ante una escasa sustitución de importaciones y nula oferta de productos industriales (como es el caso de Africa). a las disparidades en el nivel de protección (nominal y/o efectiva). ello coadyuvaría. que el patrón inicial de comercio intra-regional entre PVDs torna un acuerdo de integración regional entre ellos irrelevante e incluso perjudicial. son de más difícil resolución. Este nuevo patrón de comercio resultará de las estrategias de desarrollo. En segundo lugar. Se trata de aspectos relativos a la desequilibrada expansión de la industrialización (con riesgo de flujos de comercio en una sola dirección. Ello implica en otras palabras una alta improbabilidad que los productos con mayor valor agregado procedan de socios regionales. cuyas estrategias de desarrollo se basan en la sustitución de importaciones. pese a no serles exclusivos. por el contrario. una obligación puede resultar aceptable a fin de reducir disparidades en el arancel externo. habrá muy pocas posibilidades de creación de comercio y.

medidas tendientes a estructuras arancelarias más uniformes. 4. conjuntamente con estrategias horizontales que favorezcan la competitividad (eliminando los habituales factores que elevan los costos internos). Los costos de la negociación política y burocrática sobre cada proyecto. Estas reformas implican. AIC y AIJV de la ASEAN) con el fin de producir economías de escala como resultado de la sustitución de importaciones a nivel regional no debería evaluarse meramente en términos de un cálculo de la reducción de costos. También se reducirían los efectos restrictivos de los contingentes y se 46 . el "balance equitativo" en la asignación de proyectos. acompañadas o seguidas. El desarrollo y las reformas económicas nacionales En torno a cincuenta PVDs han puesto en práctica reformas comerciales unilaterales en la década de los '80. Para reforzar la respuesta de la oferta de estas reformas o mitigar ciertos efectos a corto plazo es deseable que haya otras reformas económicas. siguiendo un criterio liberal. No obstante. La secuencia de las mismas puede adquirir importancia para su éxito. distintas estrategias de desarrollo y tienen profundas implicaciones para la integración regional. Los objetivos clave de una reforma comercial son la eliminación de sesgos contrarios a la exportación y la reducción de los costos de protección. se orientaban cada vez más a la exportación. de fuerte intervencionismo y de estrangulamiento del sector privado y de la competencia. con reducción de los costos de protección efectiva y compensación de las pérdidas de recaudación derivadas de la reducción arancelaria. los países a menudo tienen tipos de cambio sobrevaluados. es obviamente un elemento crucial para una reforma comercial. en efecto. Las reformas acometidas incluyeron las siguientes medidas: • • • • • • tarificación de contingentes y otras barreras no arancelarias (como por ejemplo las licencias de importación). los programas sectoriales de desarrollo industrial del Pacto Andino y los acuerdos AIP. La experiencia del GRAN implicó costos elevados y desembocó en un callejón sin salida. y c) reformando la política comercial. Esto puede lograrse: a) concentrando la liberalización inicial en productos de exportación competitivos. A modo ilustrativo. La disminución del tipo de cambio real y la unificación de los múltiples tipos de cambio. mientras que individualmente los EM. por otras reformas económicas. de abandono de las estrategias de sustitución de importaciones. reducción unilateral de los aranceles. en distinto grado. b) poniendo en práctica reformas orientadas al mercado en todos los EM. como un elemento positivo en el desarrollo mediante la explotación global de las ventajas comparativas. en sus estrategias. lo que no ocurre en el enfoque que pregona la sustitución de importaciones. Aunque en este enfoque se desconoce el patrón futuro del comercio intrarregional. dado que cuando las importaciones aumenten se encarecerán todos los bienes extranjeros. el enfoque se basa en la atracción positiva de inversores extranjeros orientados al ámbito mundial y en el acceso a los mercados de los países desarrollados. Las reformas fueron intentos. especialmente los de nivel más alto. cuando corresponda. incluyendo productos intermedios y otros insumos para esos productos (con lo cual se mejoran notoriamente los incentivos para que las multinacionales encaren una división del trabajo a nivel regional. en parte debido a una protección excesiva. En el caso de la ASEAN. Estas estuvieron precedidas. Con esto se contribuirá a estabilizar la balanza de pagos. nucleados en la OCDE. basándose en el tipo de comercio intraregional). lo que permite impulsar la eficiencia de los sectores que compiten con la producción importada y disponer de un arma de negociación en materia de cooperación multi y bilateral. Los problemas de coordinación se verán reducidos drásticamente y el motor que impulsa una eficiencia dinámica de las economías en su conjunto resultará muy fortalecido. La opción por la industrialización regional (por ejemplo. simplificación de las exenciones tarifarias y de los reintegros de derechos aduaneros sobre insumos importados para productos exportables. las X-ineficiencias inducidas por la protección regional y el monopolio de hecho. eliminación de los monopolios de importación y de los monopolios internos de oferta competidores con los de importación. Es menester enfatizar que la integración regional debe estar también orientada al exterior. ello no es crucial para el establecimiento de un acuerdo de integración regional entre PVDs. así como la transferencia de una porción de los riesgos a los Gobiernos (especialmente cuando los subsidios y los privilegios deben compensar los inconvenientes provocados por localizaciones motivadas por razones políticas) tienden a hacer desaparecer todas las ventajas potenciales de una planificación verdaderamente funcional. muchos exitosos."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" medidas necesarias para ser congruente con tales estrategias. este problema fue prácticamente inexistente porque se traducía en que casi ningún proyecto se ponía en funcionamiento. reforma administrativa y control externo de las aduanas.

De otro modo. políticas de promoción de exportaciones. No es de extrañar entonces que. automóviles. De hecho. este "regionalismo protegido" no generara las enseñanzas competitivas necesarias para crear condiciones de participación en los mercados mundiales. por lo tanto. es primordialmente de interés económico interno. Estos acuerdos han sido frecuentemente defendidos como un primer escalón preparatorio hacia una etapa posterior de exportación al mercado mundial."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" facilitaría su eliminación o la fijación de aranceles bajos. en los sectores con ventajas comparativas. sea compitiendo con las importaciones o intentando penetrar en otros mercados. Los instrumentos son: un mercado interno cada vez más eficiente que brinde un buen entorno para los inversores extranjeros y que los atraiga de manera gradualmente creciente y sin obligaciones. No obstante. 47 . el regionalismo abierto es una forma eficaz de política de competencia y. una reducción o eliminación de los controles de precios y salarios. La secuencia debe priorizar la estabilidad macroeconómica y la adopción no precipitada de reformas comerciales. de hecho. Pero no debería interferir o. El argumento en favor de un regionalismo abierto ha revertido la secuencia del razonamiento. es decir. lo que garantiza que la desviación del comercio sea un instrumento de la industrialización. Tesis en favor del regionalismo abierto Aunque algunos países miembros de la Conferencia Ministerial de Cooperación Económica Asia-Pacífico (APEC) han reivindicado recientemente la paternidad del término. una devaluación real destruiría la función de "ancla" de un tipo de cambio real estable. especialmente de los impuestos indirectos. acero. abarcando seguramente entre el 10 y el 20% del comercio total. 5. infraestructura de telecomunicaciones. que va en detrimento de la competitividad (tales como red vial. la desregulación de la banca. con la estrategia predominante necesaria para dar un impulso a la eficiencia dinámica. con competitividad a nivel mundial. el impulso exportador hacia mercados mundiales se ha convertido en un escalón inicial hacia la explotación de mercados regionales. Sin embargo. introduciendo reformas comerciales nacionales limitadas. Persiste aún un margen apreciable para el desarrollo de la interacción económica regional con alta probabilidad de ser incrementado rápidamente con una industrialización eficaz. Reforzar un acuerdo de integración regional ahora se realiza con mayor confianza y con menor preocupación por la "protección" regional. y quizás llegue a ser contraproducente. El rigor del régimen comunitario no sólo es el resultado de la supremacía del Tribunal de Justicia en materia de competencia. La industrialización competitiva en la integración regional No es políticamente viable. Otras reformas que acompañan a las comerciales pueden consistir en reformas fiscales. Esto hace que las normas mundiales de competitividad dinámica sean obligatorias para las empresas que operan en los mercados regionales. conociendo las distorsiones existentes en los mercados y la diversidad de barreras al comercio. 6. Esto también apunta a sólidas políticas macroeconómicas como un requisito previo a una integración económica sustentable. establecer un régimen de competencia relativamente centralizado e inhibidor del desarrollo de políticas nacionales de industrialización. naturales o de otra índole. siendo un concepto a situar en el centro del debate fundamental en la CE entre regionalismo y multilateralismo. o en términos más generales. etc. orientadas a la apertura de mercados hacia otros miembros del grupo. el argumento en favor del regionalismo abierto quizás sea más firme. la noción de "regionalismo abierto" ha circulado en Europa en los últimos cuatro decenios. el alcance y la profundidad de las reformas comerciales tienen un gran impacto en la naturaleza de la integración económica regional. esta posición ha sido defendida en base a los principios del GATT y a la prudencia diplomática.) con lo cual se elimina un incentivo a la protección. normas y certificados de calidad). adoptar un régimen al estilo del de la CE para la industrialización y la competencia. del sector financiero. hoteles. puertos. Exportar a los mercados mundiales es el actual objetivo. Para los PVDs incursos en procesos de integración regional. tales como un programa sistemático de eliminación de la infraestructura económica de "alto costo". tanto en el caso de la CE como en el MERCOSUR. a fin de forjar vínculos con sectores de la economía local o regional. Indudablemente. sino que pueden reforzarse mutuamente. Con frecuencia. La liberalización unilateral del comercio y otras reformas económicas implican un cambio drástico en la relación entre el comercio y la competitividad. La posición implícita y en ocasiones explícita de la CE siempre ha sido que el regionalismo y el multilateralismo no sólo son compatibles en ciertas condiciones. al menos escasamente. en presencia de una inflación alta. en su viabilidad. y la privatización de las empresas estatales que operan en mercados comerciales (por ejemplo. una administración pública eficiente y productiva. las barreras comerciales nacionales y posiblemente las regionales seguirían siendo altas.

permitiendo la explotación de la especialización intragrupal. pero sí hacer prevalecer una instancia judicial en órganos legales independientes.). se rige por los principio del mercado. b. combinación de criterios liberales en la definición de reglas de origen (en caso de tratarse de una ZLC) con protección externa baja a nivel nacional. liberalización nacional de las transacciones de capital e intentos de coordinación de las políticas monetarias a fin de reducir el margen de fluctuación de las tasas de inflación. La naturaleza concreta de las políticas puestas en práctica no tiene necesariamente que emular el enfoque de la CE. normas técnicas. e. pueden lograrse efectos competitivos similares. infraestructuras. Ello no significa apuntar a la constitución de un Tribunal común. a la vez que es de interés para el propio agrupamiento. Existen muy pocos proyectos que estén estrechamente vinculados al mercado y reciban subsidios importantes: a nivel comunitario se encuentran el programa JESSI (que fracasó parcialmente en el área de semiconductores avanzados) y el proyecto HDTV de televisión de alta definición (que se vio superado por la "digitalización"). y posiblemente dentro del GATT y para afrontar los residuos proteccionistas y contribuir a eliminar las denominadas "medidas de área gris". El "regionalismo abierto" es la perspectiva adecuada para la conformación de un acuerdo de integración regional entre PVDs. programas de investigación y desarrollo de envergadura. acciones que pueden generalmente ser acompañadas de estímulos a la competencia y al desarrollo de la iniciativa empresarial. los acuerdos de integración regional aparecen como un instrumento adecuado para tejer acuerdos comerciales o de cooperación con EE. Como ya se ha mencionado."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" sino que obedece en gran medida a la rigidez de las reglas del mercado interno y a la orientación favorable a la competencia de las políticas comercial y de transporte. listas de excepciones reducidas y definición de criterios obligatorios para su eliminación gradual. con mínimas salvaguardias. c. precisamente cuando hay disparidades en el nivel de desarrollo. i. es de orientación liberal (es decir que no busca sustituir mediante prácticas intervencionistas en materia de política industrial la protección al comercio) y es no selectiva y horizontal (por ejemplo en materia de capacitación profesional. la minimización de la desviación del comercio apoya los principios del GATT. g. etc. evitar que las controversias y diferendos sobre cuestiones comerciales y aspectos conexos se aborden a través de procedimientos políticos o burocráticos.UU). entre otros. reducción arancelaria global para todos los intercambios realizados en los países del esquema. concentración de las políticas comunes en las áreas de infraestructura de transporte y telecomunicaciones y en suministros eficientes de energía eléctrica. la integración regional funciona más adecuadamente en paralelo con la aplicación de reformas internas destinadas a promover el cambio estructural. con el fin. ayudas estatales violatorias de las normas de subsidios acordadas en el denominado paquete Dunkel de la Ronda Uruguay) y promoción de políticas de competencia nacionales que permitan avanzar más rápidamente. Sin embargo. de atraer a las multinacionales. f. con un cierto grado de regulación de la política de competencia. acceso a los sistemas de distribución. pero el mercado relevante es el mundial y el problema reside en el monopolio mundial con curvas de escala planetaria con privilegios en las adquisiciones públicas de gran envergadura detentado por EE. financieros y judiciales. h. responsable de Asuntos del Mercado Interior. con lo cual se aumenta significativamente la atracción del mercado regional para las multinacionales. en su informe de noviembre de 1990. La CE reconoce pocas excepciones básicas por motivos socio-regionales (como ser en los sectores del carbón y la construcción naval) aunque en grados cada vez menores. combinando medidas internas de ajuste con una apertura gradual a los mercados mundiales. la CE y el Japón. evitar precipitaciones en la incorporación de los servicios y relegar la liberalización del mercado de factores.UU. ya que de todas maneras existen incentivos autónomos para una desregulación sustancial y actuar muy rápidamente en este frente podría ser fuente de conflictos. tal como la formulara el Comisario Martin Bangemann. (Cabe hacer notar que incluso la EFTA ignoró la política de competencia y ello le supuso algunos problemas). excepto en el caso de una inestabilidad macroeconómica severa. sancionando las decisiones en órganos comunes que adopten posiciones por unanimidad o por mayoría cualificada -ello ofrecerá una seguridad jurídica mucho mayor a los operadores económicos y aumentará la credibilidad y la sustentabilidad del acuerdo de integración regional. A fines de la discusión. En consecuencia. las políticas industriales nacionales cuentan con pocos instrumentos y la política comunitaria en la materia. 48 . existe el proyecto Airbus (sobre el cual el control de subsidios se ha mostrado muy débil. Las políticas regionales comunitarias y las políticas regionales nacionales se adecuan a este enfoque por medios regulatorios. se pueden plantear las siguientes medidas: a. dejando que su resolución inicial se efectúe a través de las medidas nacionales de reforma económica. A nivel interestatal. en caso de atender estas orientaciones. d. Para los PVDs. formulación de políticas de competencia "comunes" sólo en casos extremos (monopolios locales. evitando en la medida de lo posible establecer contingentes.

49 . minimizar las transferencias fiscales y financieras intra-grupo. El Tratado de Maastricht reformuló los objetivos del Tratado de Roma en materia de crecimiento y asumió la mejora en el nivel de vida de los europeos. NOTAS 1. permitiendo sólo ciertas derogaciones temporales con plazos bien definidos y aceptados por el grupo."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" j. excepto para fines de infraestructura. el énfasis de cara la futuro se ha puesto en el logro de un desarrollo sustentable.

un fenómeno político. En este sentido.Comisión de las Comunidades Europeas I. por encima de cualquier lógica económica. superiores a los de la política regional propiamente dicha. El articulado del Tratado de Roma refleja plenamente dicha filosofía. facilitar la reconstrucción del sector siderúrgico francés y a la vez garantizar el control aliado del carbón y del acero. En este sentido. a mi entender. 2. es importante no olvidar que cualquier proyecto de integración. la legitimación económica que se utiliza para impulsar la integración económica se basa tanto en la propia ortodoxia económica. la política y. tamaño y calendario en la aparición de la política regional comunitaria. En este sentido. en una Europa con más parados que agricultores y en la que el empleo agrícola no alcanza el 10% de la población activa en la mayoría de los socios comunitarios. materiales básicos del esfuerzo bélico. plenamente desarrolladas por los Tratados fundacionales de la Comunidad. verdadero embrión de la actual Comunidad. en algunos casos."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" CUESTIONES RELATIVAS A LA POLITICA REGIONAL DENTRO DEL MARCO DE UN PROCESO DE INTEGRACION ECONOMICA: Algunas Lecciones de la Experiencia Europea Eneko LANDABURU Director General de Políticas Regionales . y que tienen claras repercusiones regionales. No hay que olvidar. Así. Algunos opinan que dicho Tratado es fundamentalmente una fórmula política válida de compromiso. el contexto económico en el que se realizan las primeras etapas de dicho proceso de integración en Europa. En definitiva. el proceso de integración europea está apadrinado por la libertad de mercado y la confianza plena en su "mano invisible" para guiar la economía europea. ni que dicha política se coma literalmente cerca de 2/3 del presupuesto comunitario. Esto sigue la filosofía de que las posibilidades para la división del trabajo están limitadas por la extensión del mercado. es fundamentalmente. la primera institución comunitaria de clara repercusión regional se remonta al Tratado de París que dio lugar a la CECA. vemos como ninguna de las dos políticas comunitarias más completas. sin embargo. en determinados casos. Desde el punto de vista económico Desde esta perspectiva. EL MARCO DEL PROCESO DE INTEGRACION EUROPEA Una perspectiva histórica y de economía política es necesaria para entender tanto las características del proceso de integración europea y su evolución durante los últimos 35 años. así como la influencia que estas tuvieron sobre el tipo. el proceso de integración es en gran medida la 50 . En definitiva. como en las tesis neo-funcionalistas de diversos prohombres europeos que piensan que el proceso de integración de las instituciones y políticas europeas sólo puede llevarse a cabo a través del acercamiento sutil y progresivo de sus economías. podrían ser explicadas exclusivamente en términos de racionalidad económica. que no puede ser neutral sino fruto de sucesivos consensos y al que no son ajenas cuestiones relacionadas con la economía. cuyos efectos regionales pueden ser. 1. el Plan al que dio lugar. tenía como objetivo principal solucionar el problema de la devolución del Sarre a Alemania. la PAC siga siendo el principal caballo de batalla para la aprobación de los presupuestos anuales de la CCE. no es casualidad que la PAC sea la política comunitaria que más minuciosamente queda establecida dentro del Tratado de Roma. hasta la geo-estrategia. Así. elaborado por Jean Monnet y presentado por Robert Schuman. Tampoco es casualidad que treinta años más tarde de la firma del Tratado de Roma. Desde el punto de vista histórico A la larga tradición histórica en los intentos de unificación europea se une la necesidad de dar respuesta a problemas políticos concretos al final de la segunda guerra mundial en Europa. por ejemplo. Otro ejemplo de lógica esencialmente política es precisamente el de la PAC.

minimiza las fricciones derivadas de los efectos de desviación de comercio inducidos por la integración económica. haciendo posible de esta forma la realización de importantes economías de escala. Pelkmans. Sin embargo. El crecimiento del empleo (por encima del 0. la integración de socios "no desiguales" en un contexto de crecimiento generalizado y altos niveles de ocupación de la mano de obra. ya en 1956 se preveía la creación de organismos y políticas de clara trascendencia 51 . de la cual surge la necesidad de Instituciones supranacionales que regulen las reglas de juego generales y. A su vez. la política regional se convierte en una precondición para la consecución de los objetivos económicos y políticos fijados al comienzo del proceso de integración. hasta 1986 con el nuevo Tratado o Acta Unica.5%. En este sentido. de "socios no desiguales". jugó un papel constructivo.5% y el comercio al 8.5% anual) y la inversión (alrededor del 15% anual) ofrecen también tasas sostenidas sin precedentes en dicho período. impulsada por el proceso de liberalización. permitió a las empresas especializarse e incrementar su producción en cantidades mucho mayores de las que les hubiera permitido su propio mercado doméstico. alimentado por tasas de crecimiento del Comercio y del PBI europeo sin precedentes. En primer lugar. II. por el contrario. en la CE la integración no generó tensiones asociadas a la desaparición de ningún sector de actividad en uno de los EM a causa de la "especialización" productiva inducida por una UA. la coyuntura política y el contexto económico en el que se dieron los primeros pasos de integración son difícilmente repetibles en otras latitudes o incluso de nuevo en Europa. como veremos a continuación. De hecho. estabilizándola y manteniendo así una presión constante sobre las economías domésticas. Finalmente. además de un mecanismo necesario de solidaridad interestatal. hizo que el sector exterior proporcionase un componente importante y creciente de la demanda agregada. como tal política regional. como ha escrito el Sr.5% del PBI comunitario en 1955 al 9. Esta no aparecerá en los Tratados. una contradicción latente entre interdependencia económica y soberanía nacional. "la ducha fría" de la competencia obligó a muchas empresas a situarse más cerca de su frontera de posibilidades de producción. fue un crecimiento significativo del comercio intraindustrial. En mi opinión. es importante ser conciente de las particularidades de este proceso si se quieren sacar lecciones que sirvan de referencia para otros intentos similares. mi predecesor en esta conferencia."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" formalización de un proceso acelerado de interdependencia económica. Más aún. este proceso llevó a la reducción de la capacidad de control sobre la economía doméstica de los gobiernos.5% en 1989. desde mediados de los años cincuenta hasta finales de los sesenta. y genera aún. el PBI europeo creció a tasas anuales del 5. Asimismo. Este hecho se justifica precisamente porque dicho proceso de integración tiene lugar entre Estados de un nivel de desarrollo económico similar. Aunque las relaciones causa-efecto entre liberalización de los intercambios y crecimiento no son lineales. una zona de libre cambio que aspiraba a convertirse en una UA. Así. Sin embargo. Del Tratado de Roma al primer Reglamento FEDER En el Tratado de Roma no existe ningún título especialmente dedicado a la política regional comunitaria. Así. es decir. en su caso. está claro que la liberalización del comercio. LA INTEGRACION DE SOCIOS DESIGUALES: LOS ANTECEDENTES DE LA POLITICA COMUNITARIA 1. Lo que ocurrió. genere tensiones sociales y/o desequilibrios regionales que hagan inviable la profundización del proceso de integración económica en ausencia de una acción correctora. compensen o limiten las consecuencias socio-económicas más extremas del proceso de liberalización. En este sentido. lo cual generó. si una de esas dos condiciones es alterada. es posible que la dinámica del mercado. el comercio intracomunitario es un componente fundamental de este proceso. En segundo lugar. impulsada en buena parte por la creación de la CEE. se limita la necesidad de intervenir y orientar el mercado hacia objetivos socio-económicos tales como la redistribución de las actividades productivas en el territorio. muy por encima de las medias mundiales. pasando del 5. haciéndolas más competitivas e incentivando la innovación tecnológica.

Posteriormente. se crea el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER). requiere de una intervención en economía que sea deliberada y selectiva. Aspectos. 2. en la Conferencia de Jefes de Estado de París. El informe resultante. se necesitó más de una década para establecer una primera estructura administrativa. Como todos sabemos. se asumía que el proceso de integración generaría una dinámica de crecimiento generalizada. para reforzar la Comunidad era preciso definir una verdadera política regional. se crea por fin la Dirección General de Políticas Regionales. su carácter equilibrado (a nivel regional) no ha sido conseguido . En lo relativo al presupuesto.. incluyen al Fondo Social Europeo y una parte del Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola (FEOGA). los Fondos Estructurales no alcanzaron niveles significativos hasta su reforma de 1989. y que implique tanto elementos de planificación como la definición de estrategias de desarrollo que sirvan de referencia. tanto a nivel presupuestario como en lo relativo a sus objetivos y sistema de gestión. Es decir. de facto.. si bien se ha logrado el objetivo de la expansión económica continua marcado en el Tratado de Roma. existía un claro desequilibrio entre la ambición expresada en el preámbulo del Tratado ". que siguen aún vigentes hoy en día para definir una clasificación de la problemática regional en Europa."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" regional. Es decir. En cualquiera de los casos. de una verdadera actividad económica o a la dependencia excesiva de una región en actividades agrícolas arcaicas o industriales en declive y. Los Fondos Estructurales y sus sucesivas reformas A lo largo de casi dos décadas de política regional comunitaria.. no es hasta 1965 que aparece la primera Comunicación de la CCE sobre política regional. como la política agrícola. en 1968. podría decirse que. en 1975. que el objetivo expresado en el Tratado de "una expansión económica continua y equilibrada" se cumpliría sin problemas. En primer lugar... puede que se considerase que el artículo 3 del Tratado en el que se establece que la libre competencia no debe de ser falseada en el mercado común. Implícitamente. todos ellos. por su naturaleza." En dicho informe se afirma ya que las razones fundamentales de los desequilibrios regionales se deben a la ausencia. han sufrido profundas transformaciones. y en consecuencia la legitimación de dicha intervención. de alguna forma. pese a un crecimiento sostenido.. la institucionalización de la actuación comunitaria en política regional. dicho desequilibrio podría tener dos explicaciones. cuando se decidió duplicar el presupuesto 52 . del empleo y de la renta. conocido como el Informe Thompson y titulado "lnforme sobre los problemas regionales en la Comunidad ampliada". sin un verdadero presupuesto operacional que concentrara sus esfuerzos en la problemática regional en Europa. los llamados Fondos Estructurales. era difícilmente compatible con políticas que implicasen intervenciones públicas en favor de las regiones menos desarrolladas. que se considerasen los desequilibrios regionales como una herencia propia de cada estado miembro. lo que supone. las economías de estas regiones son incapaces de garantizar una tasa de progreso suficiente de la productividad. el 20 de Octubre de 1972. era concluyente: " . En segundo lugar. en la que ya se advierte sobre la necesidad de anticipar problemas de "reconversión regional". la política de transportes o la creación del Banco Europeo de Inversiones (BEI) y del Fondo Social Europeo. que además del FEDER. Tres años más tarde. En mi opinión. se decidió que. en determinadas regiones. beneficiando por igual al conjunto de la economía europea. Dos años más tarde. en consecuencia. De hecho. con la política regional. la política regional.deseosos de reforzar la unidad de sus economías y de asegurar el desarrollo armonioso. y por tanto de su responsabilidad directa. y con este objetivo solicitaron a la Comisión un informe en el que se analizasen los problemas regionales de una Comunidad que pasaría de 6 a 9 miembros. reduciendo las diferencias entre las distintas regiones y el retraso de las más desfavorecidas" y la debilidad de los textos incluidos en dicho Tratado y relacionados. coincidiendo con la fusión de los ejecutivos europeos.

En este sentido. para el período 1989-1993 los tres Fondos Estructurales han concedido ayudas por valor de más de 60. el concepto de cohesión económica y social hace referencia a la necesidad de reducir las disparidades socioeconómicas entre las distintas regiones de la Comunidad. Hace tan sólo unos meses. la magnitud presupuestaria alcanzada por las políticas en favor de la cohesión económica y social.500 en 1993. En segundo lugar.3%. las transformaciones sufridas no han sido mucho menores que en el plano presupuestario. de un total de aproximadamente 170 regiones comunitarias. Estas disparidades reflejan la evolución de variables macroeconómicas tales como la renta per cápita. En cuanto a la tasa de desempleo.000 dentro de siete años. Estas sucesivas modificaciones son. En este sentido. En total. para hacermos una idea de lo que esto significa en la práctica. está a punto de ver la luz. En lo que se refiere a los diferenciales en productividad. Finalmente. baste decir que una región con una renta cercana a los 3/4 de la media comunitaria debería de crecer de forma sostenida durante más de veinte años un 1. duplicando nuevamente las ayudas asignadas a las regiones menos desarrolladas de los cuatro EM más pobres de la CE.25% por encima de la media de crecimiento comunitaria para poder alcanzar la renta media europea. entre las cuales la política regional es la más importante. es necesario constatar que los recursos aportados a través de la solidaridad comunitaria son solamente un reflejo de la magnitud de la tarea asignada. a algo más de un 20% de la población comunitaria. que. 1984 y 1989 y el quinto que regirá sus acciones durante el período 1994-1998. esto supone pasar de presupuestos anuales de cerca de 14. A esto hay que añadir además que las tendencias demográficas señalan un aumento de cerca de dos millones de nuevos entrantes en el mercado de trabajo procedentes de las regiones periféricas del Sur de la Comunidad hacia el año 2000. por ejemplo pasaron de un presupuesto global de algo más de 7. por la vía de los hechos. también se podrían considerar como una especie de termómetro del grado de integración y compromiso con los objetivos de la Unión Europea por parte de los socios 53 . Dicho crecimiento ha ido estrechamente asociado a las sucesivas ampliaciones de la Comunidad. en el último Consejo de Jefes de Estado celebrado en Edimburgo. de los cuales alrededor del 80% han ido destinados a las regiones cuya renta per cápita no alcanzaba 3/4 partes de la renta media comunitaria. reflejo de las tensiones asociadas a la devolución de poderes desde los EM hacia un organismo supranacional en un terreno estratégico. convierten a estas políticas en uno de los ejes centrales para la construcción comunitaria. Pese a que en términos de PBI comunitario estas ayudas no alcanzan el 0. En la práctica. En lo relativo a los objetivos y sistema de gestión de la política regional comunitaria. la renta per cápita es menos de un tercio de la existente en las diez regiones más avanzadas. En primer lugar.500 millones de ECUs (European Currency Unit) en 1988 a casi 14.000 millones de ECUs a las regiones menos desarrolladas de la Comunidad. explican por sí mismas la mayor parte de las disparidades regionales en nivel de desarrollo económico. podemos constatar como. baste decir que la productividad media conjunta de los tres EM menos desarrollados de la CE alcanzaba tan solo el 60% de la media comunitaria a principios de los años noventa. en 1990. se reconoce implícitamente. en algunos de los países miembros más pobres estas ayudas suponen transferencias presupuestarias equivalentes a cerca del 4% de su PBI nacional. ha pasado ya por cuatro Reglamentos en 1975. entre otras. 1979. la importancia de la cohesión como política de acompañamiento fundamental en un proceso de integración económica que trata de hacer converger los niveles de desarrollo de los distintos EM. esta evolución presupuestaria me sugiere dos reflexiones.000 millones de ECUs hasta llegar a los cerca de 27. Es decir.5%. mientras que entre las diez regiones con mayor empleo esa cifra era tan sólo del 2. en concreto. en las diez regiones menos favorecidas de la Comunidad. las diez regiones con mayores índices de paro tenían una tasa media de 22%. Así. El FEDER. los niveles de empleo y la productividad. En mi opinión."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" comunitario destinado a la cohesión. en buena parte. en comparación con un relativo estancamiento y declive de la población activa en las regiones más desarrolladas de la Comunidad. según nuestras estimaciones. es decir. se ha decidido un nuevo incremento de dicha partida presupuestaria. En relación con la primera de ellas. por ejemplo. al acceder nuevos socios de menor nivel de desarrollo económico.

hace de la política regional una de las políticas más importantes. se pasó de un sistema de cuotas fijas en 1975. Finalmente. de forma que pudieran explotarse posibles sinergias entre las distintas acciones y niveles administrativos.. en lo que se refiere a la programación y coherencia con otras políticas. de la actual Comunidad. a un sistema de bandas u horquillas en 1986 y finalmente a cuotas indicativas en 1989. Esta legitimidad. etc. la Comisión ha mantenido siempre un criterio de concentración de las acciones frente a las presiones por parte de distintos EM para atender esta o aquella situación particular que les afectaba más concretamente. En lo que respecta a su distribución geográfica. Sólo entonces aparecen las llamadas acciones fuera de cuota con aproximadamente el 5% del presupuesto total. que.700 millones de ECUs. El margen de discrecionalidad asignado a la Comisión para desarrollar una política regional verdaderamente comunitaria. la Comisión no dispuso de un presupuesto autónomo con el que establecer sus propias prioridades en función de un "interés comunitario" en materia de política regional y dirigir de forma discrecional una parte de las intervenciones del FEDER hasta 1979. Si bien esto abre nuevas perspectivas favorables a los que trabajamos por una Europa unida y solidaria. las iniciativas brindan una buena oportunidad para poder influenciar las políticas sectoriales y dotarlas de una perspectiva comunitaria.. unida a las grandes líneas presupuestarias consensuadas en el pasado Consejo de Jefes de Estado de Edimburgo. y no sólo en términos presupuestarios. no ha sido hasta la Reforma de 1989 que este enfoque ha sido sustancialmente desarrollado. Para el próximo período de planificación hasta 1998 se estima que dichas iniciativas. aunque inferiores en número. Así.000 millones de ECUs. de intentar responder a la pregunta de hasta qué punto las opciones disponibles permiten afrontar las consecuencias de un mercado integrado en términos de desequilibrios regionales y de impacto social. la difusión de servicios avanzados de telecomunicaciones. Desgraciadamente. basado en el llamado principio de "justo retorno". Precisamente la pregunta que ustedes me hacen en su Programa de la Conferencia. en definitiva. la repartición de recursos y su concentración geográfica. consagra la cohesión económica y social. algo más del 10% del presupuesto global de los Fondos Estructurales. en estos momentos se halla en el ojo del huracán de la agenda política europea. la cooperación inter-regional.800 millones a raíz de la reforma de 1989. el medio ambiente. Posteriormente con la reforma de 1984 aparecen las primeras "Iniciativas Comunitarias" por valor de casi 1. a través de la transferencia de conocimientos y experiencias entre distintas regiones de la CE. Se trata. etc. también es cierto que los retos de futuro inmediato que se presentan ante la política regional comunitaria son enormes. EL DEBATE ACTUAL EN EL SENO DE LA CE: CONVERGENCIA ECONOMICA Y COHESION SOCIAL El nuevo Tratado de la Unión Europea. 54 . Intentaremos dar algunas de las claves de respuesta que a nuestro entender son más pertinentes con los datos de que hoy disponemos. la situación periférica. de alguna forma. el principal criterio de asignación se ha basado siempre en la renta per cápita. el margen real concedido a la solidaridad interestatal en cada momento histórico. Estas Iniciativas. la política de calidad. están diseñadas para tender puentes entre las políticas sectoriales y la política regional y abarcan campos tales como la promoción del desarrollo tecnológico regional. Otro de los principales caballos de batalla de la política regional comunitaria ha sido el de evitar establecer una relación lineal automática entre aportaciones presupuestarias y repartición de recursos entre los diferentes socios comunitarios. conjuntamente con la finalización del mercado interno y la UEM. Las modificaciones más importantes han girado siempre en torno a cuatro conceptos. más conocido por el Tratado de Maastricht. En este sentido. al expresar. III. En este sentido. como saben. que pasaran a cerca de 3. se ha buscado siempre la concertación con el estado miembro interesado y las autoridades competentes designadas por el mismo a nivel nacional. En este sentido. regional. local o de otro tipo. aunque a partir de 1989 aparecen una serie de nuevos objetivos que tienen en cuenta distintas problemáticas regionales que atienden también a otros criterios tales como el desempleo. la Comisión ha tratado siempre de imponer un sistema de planificación de las acciones a través de programas plurianuales coherentes entre sí y que traten de maximizar el potencial de desarrollo endógeno de las distintas regiones. como uno de los objetivos principales de la Unión Europea. alcanzarán la cifra de 14. el sistema de programación y la cooperación y coherencia con otras políticas desarrolladas por distintos estamentos administrativos."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" comunitarios. En relación al primero de ellos.

Así. Es decir. los diferenciales de inflación y la diferente estructura económica y productividad entre países. está claro que una Unión Económica y Monetaria y/o un Mercado Unico requieren previamente de una convergencia de las economías menos desarrolladas de la CE hacia los niveles medios europeos. Así.. producto del proceso de integración económica. de la UEM. de las políticas de oferta. las políticas estructurales se quedan virtualmente solas para realizar el ajuste (asumimos que el margen para la política de rentas que debería acompañar el proceso. de la provisión de infraestructuras de base (comunicaciones. etc. esto supone la pérdida progresiva por parte de los EM de instrumentos de control macroeconómico claves. necesita de un ajuste estructural que difícilmente puede realizarse en ausencia de una actuación discrecional y firme de la política económica y de la solidaridad conjunta de todos los países miembros. dado que éste no tiene en cuenta las fuerzas que generan los procesos de centralización y concentración de la actividad económica. añadiríamos nosotros) para el análisis económico está obsoleta en lo relativo a la Comunidad Europea. Estas últimas difícilmente podrían soportar las medidas restrictivas que necesariamente tendrían que ponerse en marcha para controlar las tensiones inflacionistas o los déficits comerciales. 2. el catedrático del MIT Paul Krugman. desaparecería el instrumento de contracción de la masa monetaria a través de la manipulación de los tipos de interés y en el segundo. en gran medida. y que vienen siendo tradicionalmente objeto principal de actuación por parte de la política regional comunitaria. a su vez.. Es por esto que una perspectiva regional es esencial en la actualidad para poder comprender las perspectivas económicas de la Nueva Europa".la práctica de tratar a los Estados-nación como unidades relevantes (exclusivamente. tratando de dotarlas de ventajas a través de la modernización y diversificación de sus economías. el de ajuste de la tasa de cambio a través de la devaluación de la moneda nacional. los esfuerzos de desarrollo emprendidos en las regiones menos desarrolladas están abocados al fracaso. En éste sentido. por ejemplo. En definitiva. Efectivamente. de la política industrial y regional.. Esto. Es decir.. se considera que. el impacto del ajuste repercutiría directamente en el sistema productivo regional a través de procesos de reconversión y corrientes migratorias. en ausencia de medidas correctoras por parte. telecomunicaciones. Convergencia macroeconómica y desequilibrios regionales En primer lugar hay que analizar las repercusiones espaciales del proceso de integración europea dentro del marco del mercado único y. 55 . en su presentación de los resultados del estudio "Centro y periferia: aspectos regionales de la nueva Europa". la política monetaria en su totalidad sería cedida a organismos comunitarios y que dicha política es un instrumento fundamental en manos de los gobiernos nacionales para controlar la economía. en ausencia de unos niveles mínimos aceptables en estas áreas. y sobre todo regiones."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" 1. En el primero de los casos. políticamente muy difíciles de conseguir y de eficacia productiva cuestionable. hoy. en Europa). una cesión de soberanía clara en un terreno estratégico.. en la práctica. tras constatar su convencimiento de la existencia de un incremento de las disparidades centro-periferia en la CE.) y de la capacitación del capital humano (niveles aceptables de formación de la mano de obra). Convergencia real y política regional: el tejido productivo regional Es por esto que el objetivo principal de la política regional comunitaria es precisamente el de fortalecer la base productiva de las regiones menos desarrolladas. Teniendo en cuenta que. es en cualquier caso. además. Diversos estudios han tendido a confirmar recientemente las opiniones anteriores. Condiciones. que podríamos llamar necesarias. sobre todo. de hecho. tales como las políticas de gestión de la demanda. fundamentalmente. No hay que olvidar que el objetivo principal de la política regional comunitaria es el de disminuir los desequilibrios regionales existentes en Europa a través de la creación de las condiciones apropiadas para un crecimiento económico sostenido en las regiones menos desarrolladas de la CE. limitado. la UEM supondría. en ausencia de unas transferencias fiscales interestatales. el peso del ajuste macroeconómico recaería en buena medida sobre las zonas más vulnerables. Esto último depende. ambas. por ejemplo. de la CE.. Efectivamente. concluía diciendo: ". si consideramos. esta cesión significaría que.

Estas condiciones son de carácter más intangible que las anteriores pero igualmente importantes y hacen referencia a la capacidad de adaptación de las empresas en las regiones menos desarrolladas para consolidar y diversificar sus actividades. 4. las nuevas relaciones comerciales con los países del Este. al plantear nuevos retos económicos a los países y regiones menos desarrollados de la Comunidad. pienso que es imprescindible involucrar de forma eficaz a dichos actores en el diseño de objetivos. descentralización y cooperación con los actores económicos locales. que podríamos llamar suficientes. Partenariado: el diseño. a su vez. Otro de los retos que paradójicamente pueden plantearse en el futuro inmediato es el problema de la absorción de ayudas comunitarias en las regiones periféricas más atrasadas de la CE. en mi opinión.. Estas condiciones están directamente relacionadas con la capacidad tecnológica y de innovación empresarial. para reflejar así las demandas reales del mercado. En definitiva. Es decir. hacen referencia al tejido productivo. bien podrían ser los mismos que están establecidos para el funcionamiento de los Fondos Estructurales en Europa: Subsidiaridad: un estamento administrativo superior no actuará en aquello que otra administración de rango inferior pueda hacer mejor. seguimiento y evaluación de acciones se hará de forma compartida y coordinada entre los distintos estamentos administrativos y actores económicos locales concernidos por las mismas. En definitiva. el problema de la absorción de ayudas es precisamente un síntoma claro de subdesarrollo 56 . En mi opinión. Los retos pendientes de la política regional comunitaria Acontecimientos internacionales tales como la integración en la CE de la antigua República Democrática Alemana. está claro que. la reforma de la política agrícola comunitaria. En este sentido. y muy particularmente el sector privado. los principios de actuación básicos que deberían guiar estos esfuerzos de coordinación administrativa. de las políticas de desarrollo e innovación. la existencia de un sector dinámico de servicios a empresas. Adicionalidad: las acciones diseñadas a nivel comunitario deberán ser complementarias y maximizar el impacto añadido real de lo ejecutado por otros. la apertura al exterior. y dejando al sector privado un lugar protagonista en dicho proceso. como bien saben los economistas del desarrollo acostumbrados a trabajar con los países del Tercer Mundo. La Nueva Política Regional: coordinación. dado que se trata de intentar movilizar los escasos recursos y capacidades dispersos en las regiones menos desarrolladas hacia objetivos concretos que hayan sido previamente consensuados entre los actores económicos regionales. eso que algunos llaman economía real. el acceso a la información estratégica de mercado y a las posibilidades para la cooperación interempresarial. y a ser posible también en la implementación. pensamos que la política regional comunitaria está evolucionando en este sentido. etc. descentralización y "partenariado" Esto. implementación. teniendo en cuenta las necesidades y capacidades reales de la economía regional. Compensando así las deficiencias estructurales y promocionando la economía real allá donde fuera necesario. pero escuchando siempre las señales del mercado. influirán con toda seguridad en la política regional comunitaria.. planificación. y su objetivo es el de incrementar la productividad y explotar nuevas oportunidades de mercado que permitan seguir siendo competitivas a las empresas de dichas regiones en un mercado internacional en cambio permanente y/o la creación de otras nuevas. las relaciones de la CE con los países del Tercer Mundo. en mi opinión. la calidad de la gestión y la cultura empresarial. el marco de actuación de la política regional debería."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" Sin embargo. hacia la mejora de las condiciones que son clave para la competitividad regional y del entorno empresarial. requiere de un mayor esfuerzo de planificación estratégica y de coordinación institucional para los responsables de la política regional. 3. En este sentido. existen un segundo tipo de condiciones. guiarse por una filosofía de política económica en la que el sector público ayudase a crear las condiciones de un entorno empresarial competitivo. sobre las que la política regional está obligada a actuar para ser realmente efectiva.

respetuoso con el medio ambiente. y facilitando el cambio técnico y la innovación a nivel microeconómico. entre otros. Dentro de esta perspectiva. cabría reflexionar sobre la necesidad de establecer métodos de evaluación más rigurosos sobre los resultados de las acciones de política regional. Esto respondería a dos objetivos. sería interesante profundizar en el estudio de las diferentes tipologías regionales de forma que se pudiera ofrecer a las regiones. juega un papel regulador/incentivador. Nuestra interpretación de equidad/redistribución como objetivo económico de la política regional se hace dentro de las condiciones de competencia del mercado. CONCLUSIONES A su pregunta de cuáles son las opciones de las que se dispone para asegurar que las políticas nacionales de desarrollo de las regiones y las medidas redistributivas sean compatibles con el mercado común. con el mercado internacional como referencia obligada. al hacer más visibles los resultados liberaría a la política regional de críticas fundamentadas exclusivamente en criterios ideológicos. Este diálogo puede ser altamente productivo de cara a descentralizar y mejorar la eficacia de la política regional comunitaria. Esto puede lograrse combinando la provisión de infraestructuras sociales y productivas con la mejora de la formación de la mano de obra. Finalmente. ayudar en la transferencia de experiencias y conocimientos sobre diversos aspectos del desarrollo económico entre regiones a través de la creación de redes de cooperación. está claro que existe una demanda creciente por parte de las regiones y otras autoridades públicas locales y agentes privados de fortalecer el diálogo con la CCE. dentro de una dinámica de desarrollo sostenible. de carácter político. Es decir. cada vez más abierta a la competencia exterior proveniente de los nuevos países industrializados y que mantiene compromisos comerciales y políticos con los países del Tercer Mundo. estamos convencidos que estas estrategias están abocadas al fracaso dentro de una UEM. En relación a las pequeñas y medianas empresas en las regiones menos desarrolladas de la CE. Se trata por tanto de ayudarlas a modernizarse. En segundo lugar. respetando siempre el principio de subsidiaridad. a través de estrategias de diferenciación (calidad. así como para las propias autoridades regionales y locales al integrarlas y hacerlas más partícipes del proyecto comunitario. En este sentido. parece probable que las acciones destinadas a cofinanciar proyectos y programas de cooperación interregional a nivel comunitario. En este sentido. facilitaría un proceso iterativo de mejora continua en los métodos y objetivos de la política regional al permitirle aprender de sus errores y hacerla más transparente ante las instancias políticas comunitarias ante las que debe responder. el objetivo de equidad tan sólo puede ser alcanzado si la política regional concentra sus esfuerzos en la creación de empleo productivo. diseño) para ascender hacia nuevos segmentos de mercado más protegidos de la competencia internacional. A medio y largo plazo. la política regional debe intentar concentrar sus ayudas en la mejora de la productividad del sistema económico. en mi opinión. seguirán estando en los primeros puestos de la agenda regional comunitaria. la política regional comunitaria podría dar ejemplo a través de proyectos pilotos de demostración que extendieran en las regiones menos desarrolladas de la CE el llamado "best practice" regional. El sector público. Eficacia y equidad son las dos caras de la misma moneda en materia de política regional. Eso sí. además. Lo cual ayudaría. En relación a la modulación del tipo de acciones a cofinanciar. una gama adecuada de acciones más adaptada a la problemática regional específica a la que fueran dirigidas. En cualquiera de los casos. El primero. al objetivo político de acercar más la Comunidad a las inquietudes y problemas de los ciudadanos. IV. por sí mismo o en asociación con el sector privado. ser interpretados de forma restrictiva. que quizás sea trasladable a la situación latinoamericana. se trataría de evitar la aparición de programas de desarrollo regional exclusivamente centrados en explotar las ventajas comparativas derivadas de los costos de la mano de obra. Asimismo. tanto mediante la disminución de barreras de 57 . dentro del marco de una economía abierta al mercado internacional en la que la estabilidad macroeconómica y la competitividad microeconómica deben ir de la mano. me gustaría tratar de contestar mediante la siguiente reflexión. principal fuente de rentas y riqueza."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" que tiene mucho que ver con la propia capacidad de gestión del sector publico regional y la falta de dinamismo e inercia propias de una situación de subdesarrollo endémico de determinadas zonas. Los aspectos redistributivos asociados al objetivo de equidad dentro de la política regional no deben. la promoción de la transferencia de tecnología y la innovación y la preocupación por el medio ambiente. en mi opinión.

"La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" entrada al mercado. en Europa. Todo ello requiere. a su vez. además. El dilema entre eficacia y equidad que preside muchas de las decisiones en economía. en cualquier caso. no es suficiente para lo que queda por hacer. En lo que se refiere a la política regional comunitaria. abocados a realizar. una comprensión "inteligente" de dónde están los intereses propios nacionales a largo plazo por parte de los contribuyentes netos. producto de ciertas dinámicas del mercado. para pensar en términos de largo plazo y así concertar sus acciones de forma que puedan facilitar el proceso de integración económica al que posiblemente estén. Esto. se plantea necesariamente la muy delicada cuestión de quiénes son receptores netos y quiénes los que financian. cuando dijo que sus repercusiones regionales serían el verdadero test del Mercado Común. al que se ven sometidas la mayoría de las economías latinoamericanas. como hemos intentado explicar. Estas políticas. pese a haberse logrado el máximo presupuesto y margen de maniobra que políticamente podía conseguirse a lo largo de sus sucesivas reformas. 58 . es también parte integral del proceso de integración económica. la política regional es un elemento central para crear una Comunidad. Finalmente me gustaría terminar recordando a Robert Schuman. me gustaría recordar a nuestros amigos latinoamericanos que. nos ha llevado más de veinte años el darnos cuenta que la creación de un espacio económico unificado conlleva la necesidad de establecer políticas adecuadas en pro de la consecución de los objetivos de cohesión y desarrollo económico. además de institucionalizar mecanismos de solidaridad inter-estatal. que ya estamos en condiciones de aportar un volumen financiero adecuado para crear las condiciones de una dinámica de desarrollo en numerosas regiones europeas. como en la corrección de las consecuencias socio-económicas más extremas. En nuestra opinión. En este sentido me gustaría animar a los responsables de la gestión económica en Latinoamérica para que aprovechasen el actual proceso de ajuste macroeconómico para la obtención de equilibrios de las grandes variables a nivel nacional. posibilitan la existencia de una zona de libre cambio y sientan las bases para continuar hacia una UA otras formas de UE. que cuando hablamos de flujos financieros entre países. Estos últimos se mostrarán siempre en mejor disposición a hacerlo si se sienten partícipes de los resultados y se les da garantías de la buena utilización de su dinero. uno de los padres fundadores de la actual Comunidad Europea. en definitiva. Esto último es más fácil lograrlo si existe un proyecto político detrás del proceso de integración y se dota a los organismos supranacionales del suficiente poder de control para el arbitraje de intereses. sin embargo. En este sentido. más desarrollada y solidaria. democratizándolo. Hay que reconocer. en Europa o en Latinoamérica. No hay que olvidar. implica necesariamente la creación de mecanismos supranacionales de gestión y grados crecientes de cooperación política entre los socios. particularmente entre países de distinto nivel de desarrollo.

hoy parece factible". es posible que durante la presente década la integración comercial. c) La concepción prevaleciente de políticas de sustitución de importaciones con base en altas barreras arancelarias y no arancelarias y de una integración basada en el mismo principio. que sustituyó los mecanismos multilaterales por la concepción pragmática de una zona de preferencias arancelarias. para el establecimiento de un mercado común latinoamericano. el GRAN actualizó el Acuerdo de Cartagena en 1988 mediante el Protocolo de Quito e introdujo importantes modificaciones al mismo. Ello. los cuales propugnaban que la integración se limitara a una complementación respecto a lo no producido. con el sector privado como la principal fuente de dinamismo del proceso. problema que se trasladó a la actual ALADI. Entre dichas razones están: a) La heterogeneidad en los grados de desarrollo entre los países miembros y la percepción sobre falta de equidad en el grado de aprovechamiento de las ventajas de la liberalización comercial. e) El excesivo dirigismo gubernamental en la conducción de la Asociación a través de los órganos intergubernamentales. Al concluir la "década perdida". Un mayor grado de convergencia entre esos esfuerzos. entre ellas en materia cambiaria. que hacía sentir a cada paso presiones de sectores posiblemente afectados. los instrumentos."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" OBJETIVOS Y CONTENIDO DE LA INTEGRACION REGIONAL: Políticas de Convergencia y Efectos del Ajuste Pedro CARMONA Empresario. b) La concepción de mecanismos de desgravación selectivos.1 En ese contexto. la formación de una ZLC entre los países miembros de la ALALC y de instrumentar las directrices de los Jefes de Estado reunidos en Punta del Este en 1967. para comprender por qué las circunstancias no fueron propicias para la integración en sus años iniciales y el efecto que ello tuvo sobre los esquemas de integración de la región. Los objetivos de la ALALC hoy no lucen inviables. con el cual nació la ALADI. el desarrollo económico. en un marco macroeconómico de mayor transparencia cambiaria y arancelaria. se puso de manifiesto un afán por salir del largo letargo e involución que sufrieron los procesos de integración. no produjeron durante muchos años los resultados esperados. productiva y financiera tenga la oportunidad que no tuvo durante las décadas pasadas. sin generar competencia real a ningún sector existente. se han producido diferencias importantes entre los actuales procesos de integración y los de los años sesenta. que hoy es también hacia afuera. institución flexible. el que no fuera posible en los inicios del proceso de integración. hacia los mercados mundiales. junto a la insatisfacción de resultados por parte de los países de mediano y menor desarrollo relativo. y el medio político y económico internacional respecto de los procesos de integración. pero se plantearon en ese entonces en un entorno y con una concepción diferentes. los agentes. Conviene remontarse a algunas de las razones que influyeron en el fracaso de la ALALC. potencialmente generadoras de distorsiones en la competencia. dio origen al GRAN en 1969. la orientación. Tal como se señala en un documento elaborado recientemente por un consultor de la CEPAL: "Han cambiado los objetivos. que tampoco ha sido capaz por sí sola. que se han reducido a uno solo. de generar importantes aportes a los objetivos de la integración. 1. Sin duda. d) La heterogeneidad de las políticas económicas entre los once. Ex-miembro de la Junta del Acuerdo de Cartagena (JUNAC) 1. en el marco de la ALALC. a la revisión del Tratado de Montevideo en ese año y a la posterior negociación del Tratado de 1980. particularmente para adaptarlo a las nuevas realidades y eliminar algunos instrumentos originales muy planificadores o intervencionistas como los de la programación industrial y para adaptar la armonización de políticas a los avances y necesidades reales del proceso de 59 . lo cual impidió su éxito y con ello un largo período de "limbo" en el proceso de integración. De este modo. La evolución reciente de los procesos de integración en América Latina Los esfuerzos desplegados en varios frentes en América Latina desde fines de la década de los cincuenta. de subsidios e incentivos a la exportación y de regímenes arancelarios de excepción. La principal frustración inicial se derivó de la imposibilidad de alcanzar al final de los años sesenta.

para que entre en ejecución el 1º de julio de 1993. de los cuales han surgido lineamientos para aprobar un AEC y avanzar hacia un mercado común. la situación difícil por la cual atraviesa la economía brasileña y la demora en la corrección de sus desequilibrios macroeconómicos. con resaltantes niveles de crecimiento del PBI y de sus exportaciones y ahora. que le permite aplicar 5% menos del AEC para un listado de productos. eliminando la idea inicial de alcanzar una estrategia única de desarrollo. pese a algunas reservas de Costa Rica. se han alcanzado significativos avances hacia la formación de la UA entre Bolivia. dados sus ambiciosos objetivos. han planteado las primeras dificultades para el avance de dicho proceso. trata de profundizar su relacionamiento con varios países de la región. la supresión de la reserva de carga al transporte marítimo. que se espera quede aclarada a fines del presente año. Ecuador y Venezuela. de carácter temporal. Se ha logrado recomponer el libre comercio entre Honduras. además de los acuerdos Venezuela-Chile y Colombia-Chile. normas sobre valoración aduanera y de facilitación del transporte internacional por carreteras. al igual que con Colombia y Venezuela. entre los cinco. como también un mejoramiento en los servicios de transporte y comunicaciones.4 Centroamérica busca relanzar el mercado común. México. Las relaciones económicas entre los países miembros y en especial entre Colombia y Venezuela se han intensificado de una manera que ha superado las expectativas. No obstante."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" integración. una vez alcanzada la pacificación y democratización de la región en años recientes. ya que Perú goza de un régimen suspensivo respecto a dichos compromisos durante el año 1993. con los cuales se adelantan negociaciones en varios frentes: el G-3. En efecto. se acordó proseguir dicho esfuerzo y se definió una estructura para el futuro AEC. Se han generado inversiones de importancia entre los dos países. al reunir a los dos países más desarrollados de sudamérica y las expectativas que sobre él existen en toda la región. bajo el instrumental del Tratado de Montevideo. el pronunciado déficit que registró Argentina en 1992 en su balanza comercial con el Brasil. es decir cuatro niveles (5. que regirá a partir del 1º de enero de 1994. en el cual se conocen de sobra sus alcances e instrumentos. 60 . es poco lo que se puede agregar en un foro como éste. a partir de la reciente decisión de perfeccionamiento de sus compromisos en el contexto andino. celebrada en diciembre pasado. Colombia. Se dice con razón que este fue el acontecimiento más importante de integración en América Latina durante el año 1992. Se ha decidido la eliminación de incentivos a las exportaciones. No obstante. No existen ya barreras arancelarias o no arancelarias ni listas de excepciones entre los cuatro y acaba de aprobarse el AEC. 1. competencia comercial. teniendo como protagonistas a los empresarios. Por su parte. 1. en las últimas semanas ha continuado avanzándose en la negociación de la parte normativa del Acuerdo. En suma. al cual deberá dársele contenido en cuanto a las modalidades de desgravación. que establece principios de apertura y desgravación con asimetría. Los resultados en el GRAN no se han hecho esperar: el comercio logró en 1992 récords históricos de 2. con una estructura muy similar al que rige en Colombia y Venezuela. bajo una concepción de integración con apertura hacia el mundo y más profunda hacia el resto de América Latina y el Caribe. Existe un acuerdo marco para el libre comercio con México. que comprende. de los cuales un 83% está constituido por manufacturas. la apertura al capital extranjero y el acceso a los beneficios del mercado ampliado. entre otras reglas sobre origen. el CARICOM ha celebrado en los últimos años varios eventos de alto nivel para reorientar e impulsar ese proceso. Sólo cabe destacar el enorme potencial que ofrece. llevó a dicho país a adoptar medidas correctivas que han motivado dudas sobre el cumplimiento de los objetivos del Tratado de Asunción. durante la reunión cumbre del MERCOSUR. Chile representa hoy una de las economías más abiertas al mundo. el balance ha sido positivo. A partir de 1989. próximos a firmarse.5 En lo que respecta al G-3.2 Del MERCOSUR.160 millones de dólares. Guatemala y El Salvador y se espera que ello ocurra también a escala multilateral. 10. 1. los acuerdos Colombia-Venezuela con Centroamérica y de Venezuela con el CARICOM. Se ha abierto asimismo espacio a un relacionamiento del CARICOM con otros países de América Latina y en tal sentido han suscrito ya acuerdos con Venezuela y en un futuro se suscribirán con Colombia y México. lo cual es sin duda una señal alentadora. 15 y 20%). en desarrollo del cual se negocian acuerdos bilaterales y recientemente se suscribió en Caracas un acuerdo Colombia-VenezuelaCentroamérica. pese a la situación especial del Perú. como parte de su estrategia externa.3 Chile optó por mantenerse al margen del MERCOSUR y del GRAN y ha decidido negociar acuerdos bilaterales con Argentina. una política de "cielos abiertos". Un fenómeno similar comienza a darse con Ecuador. con un régimen especial para Ecuador. pendientes de formalización. 1. mientras subsistan tan significativas diferencias en las políticas macroeconómicas de ambos países.

que la aceleración de la integración andina ha estado influida por la mayor internacionalización de las economías y la adopción de programas de estabilización macroeconómica por parte de los países miembros. mejorando su productividad y eficiencia y adoptando modernas técnicas de calidad total. estiman que se ha llegado a niveles de arancel que representan el máximo aceptable. en la reciente reunión cumbre del G-3. se llevó a niveles cercanos al 12%. quizás en función de la consolidación del NAFTA. Ello facilitó que en 1990. se decidiera la primera reducción del Arancel Externo Mínino Común. El AEC mantendrá los cuatro niveles del 5. al nuevo papel de los empresarios como protagonistas del proceso y. que ha aceptado la direccionalidad de la apertura y el ajuste. El arancel piso es de 5% ad-valorem en todos los casos. 61 . De allí que haya sido incluso posible anticipar la formación de la UA andina. al mayor grado de homogeneidad en las políticas económicas de los socios. En cuanto al programa de liberación. En todo caso. Se encuentran además en consideración iniciativas para ampliar el ámbito de cobertura del acuerdo. No obstante este importante avance. lo cual supondrá un arancel promedio para Colombia y Venezuela de cerca del 10%. pero puede aplicar aranceles de 5 y 10% respecto a terceros países. el sector productivo andino. así como con otros países de la región. Esta estructura del AEC andino habría resultaba imposible años atrás. normalización y control de calidad e incentivos a la exportación. propiedad intelectual e inversiones. en circunstancias en que ya algunas empresas han sido afectadas. México no se ha pronunciado. Por ello. el GRAN convivió con períodos de avances y de retrocesos. solución de controversias. Venezuela inició la aplicación de un programa de ajuste estructural en 1989. semi-lenta y lenta. el más cauto en esta materia. 2. el AEC definitivo acaba de ser aprobado. se justificaba plenamente acelerar la apertura entre los socios andinos. Los plazos para la desgravación tampoco están definidos. Puede entonces inferirse. optó durante los últimos tres años por reducir sus aranceles promedios de manera significativa. el objetivo es lograr la formación de una ZLC mediante la supresión de gravámenes y restricciones al universo arancelario clasificado en tres listas: de desgravación inmediata. Ecuador podrá aplicar 5 puntos menos del AEC para más de mil ítems por un plazo de tres años. En los gobiernos y el sector privado ha prevalecido la convicción de que frente a una apertura ante terceros. el esfuerzo ha sido muy exigente. considerando la diversificación económica mexicana y el incremento en la competitividad y captación de inversiones que pueden derivarse de su participación en el NAFTA. Estos fueron progresivamente bajados de manera tal que del 28% promedio de 1989. Recuérdese que en 1980 fracasó la aprobación del AEC cuando se planteaban aranceles máximos del 80%. además de la reducción de subsidios y la unificación cambiaria. Perú hizo otro tanto en el mismo año y Ecuador. 15 y 20% y una lista comunitaria reducida de aranceles cero. Como ya se indicó. Venezuela adhirió además al GATT en 1990. con un corte a niveles máximos del 50% ad-valorem. a temas como el de servicios. con aranceles nominales superiores al 100%. pero se observa una actitud cautelosa de parte de México en establecer plazos cortos. so pena de provocar serios perjuicios al sector manufacturero. No obstante. que incluyó una nueva política comercial orientada a la eliminación de las restricciones cuantitativas a las importaciones y al desmonte progresivo de aranceles hasta niveles máximos del 20%. considera que en un contexto internacional recesivo y caracterizado por tendencias proteccionistas en los países desarrollados. salvo para una reducida lista de ítems con arancel cero. desde luego. 10. Colombia y Venezuela han solicitado que se recoja el principio de desgravación asimétrica. con el añadido de registrarse prácticas desleales de comercio que agravan la situación de competencia externa. en tanto que Bolivia goza por su mediterraneidad de un régimen especial según el cual cumple ya los compromisos de desgravación para el universo arancelario. Efectos de la integración y el ajuste en el Grupo Andino Durante casi veinte años. programa que se consolidará con el AEC andino. pero Colombia y Venezuela ya lo tienen adoptado en cerca del 90% respecto del universo arancelario."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" salvaguardias. vale decir que adoptará los aranceles máximos del AEC. es también cierto que muchas organizaciones realizan serios esfuerzos por adaptarse a la mayor competencia. se resolvió que el programa de liberación deberá quedar definido antes del 1º de julio de 1993 y que los compromisos sean aplicados a partir del 1º de enero de 1994. De parte de los sectores privados de Colombia y de Venezuela existe preocupación en cuanto a los plazos y modalidades del programa de liberación del G-3. Colombia decidió igualmente un exigente programa de ajuste y apertura en 1990. pero en esencia no pudo perfeccionar sus objetivos hasta fecha reciente. Ello ha sido posible gracias al mayor grado de liderazgo asumido por los Jefes de Estado durante los años 1989-92.

"La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" Otros elementos importantes de las medidas comunitariamente adoptadas son: la equiparación de los derechos de los inversionistas extranjeros con los nacionales y el acceso a las ventajas del programa de liberación. idea interesante. dados los alcances más restringidos del Tratado Amazónico. ya que Colombia y Venezuela se encontrarán ejecutando los programas del G-3. que puede multilateralizarse con relativa facilidad en un futuro próximo. por una vía predominantemente subregional o bilateral. sobre todo al provenir del Brasil. en tanto que Bolivia adelanta una negociación bilateral con México. con un objetivo de formación de una ZLC en una primera etapa y de establecimiento de un mercado común hacia el mediano o largo plazo. grupo con el cual Venezuela suscribió en 1991. es decir una convergencia del G-3 que incluya a Chile. eliminación de incentivos a las exportaciones y normas para prevenir las prácticas desleales de comercio. pudieran desembocar en un G-4.UU. En caso de producirse una convergencia MERCOSUR-GRAN. tema respecto al cual existe una cláusula de salvaguardia de carácter específico. En un futuro próximo se plantea la necesidad de iniciar la discusión de las bases mínimas de armonización de las políticas cambiarias. que Brasil ha sugerido la posibilidad de formación de una ZLC entre los países del Tratado de Cooperación Amazónica. 3. ya que la integración está concebida en un contexto de economías más abiertas y como un factor de apoyo a la modernización o transformación productiva de la región. ello parece hoy más factible que en el pasado. la integración está orientándose a fortalecer la inserción internacional de los países. parecería lógico pensar que a partir de 1995. con la posible participación del Ecuador. sería concebible que el G-3 y los acuerdos de libre comercio Chile-México. país que ha mostrado interés en su posible vinculación a este esquema. en función a futuras negociaciones. en cuyo caso se articularían las dos subregiones del subcontinente sudamericano. Conviene mencionar por otra parte. Colombia y Venezuela contemplan actuar en forma conjunta en las negociaciones con el CARICOM. podría facilitarse a su vez la convergencia entre ambos grupos subregionales y México. Conviene preguntarse qué otras opciones existirían. Sería el rescate de las iniciativas presidenciales de 1967 y de las directrices de la V Cumbre Presidencial del Grupo 62 . año en el cual se habrán perfeccionado los primeros compromisos del MERCOSUR -ya logrados antes por el GRAN. en función de sus propias iniciativas. Posibilidades de Convergencia de los esquemas de integración de América Latina Los avances de la integración latinoamericana. En ese contexto y contando con una mentalidad empresarial más propicia. facilitación del transporte. Como se dijo. además de las iniciativas de convergencia entre los esquemas bilaterales o subregionales. existen ya las bases para una vinculación clara entre Colombia-México-VenezuelaCentroamérica. plantean el importante tema de la convergencia futura de los actuales esquemas y el papel de ALADI en esa materia. no sólo en función de estrategias más coordinadas entre grupos de países en sus relaciones con terceros sino por los niveles bajos de aranceles que se están acordando como gravámenes comunes subregionales. valoración aduanera. que establezca las pautas para la convergencia entre los esquemas de integración existentes. pero personalmente estimo que tiene menor viabilidad que la opción antes analizada. la adopción de varias decisiones relacionadas con el libre comercio como ser normas de origen. Asimismo. En la práctica. Chile-Colombia y Chile-Venezuela. De ser ello posible. debería comenzar a trabajarse en el tema a más tardar a comienzos de 1994. un acuerdo sin reciprocidad y en eventuales negociaciones futuras con EE. tomando en cuenta las complejidades reales que se derivan de las diferencias en los grados de desarrollo entre los países involucrados y la consecuente necesidad de contemplar mecanismos de desgravación asimétrica y la armonización de ciertas políticas económicas necesarias para el logro de tales objetivos. Este proceso de convergencia requeriría un plazo no menor a diez años para perfeccionarse. entre las cuales pueden mencionarse las siguientes: a) La negociación de un Tratado General de Integración Latinoamericana. Por su parte. De otro lado. competencia comercial. en especial para afianzar la aplicación de tipos de cambio único y evitar distorsiones que puedan derivarse de devaluaciones aplicadas por los países miembros.pudiera iniciarse un proceso de convergencia entre ambos esquemas.

dados los criterios que manejan los EE. será no obstante necesario conocer el pensamiento del nuevo gobierno estadounidense sobre estos temas. la primera opción sigue basada en las posibilidades que ofrece la ALADI y el Tratado de Montevideo para propiciar la convergencia prevista en el propio Tratado. Debo señalar con franqueza que la experiencia muestra que poco se logra con anteponer a los hechos reformas a los textos legales. La ALADI debe pues propiciar una discusión amplia y lúcida sobre estas ideas. En la práctica. Una acción de esta naturaleza amerita en primer lugar una sólida discusión sobre objetivos y medios. En cuanto a la PAR. enmendar los Tratados. que neutralizan por completo sus propósitos y objetivos. de manera que siga representando un cordón umbilical de la multilateralidad. Sabemos no obstante. sino que es preferible construir tanto como se pueda con el instrumental disponible y sólo después. b) La adopción de acuerdos específicos en el marco de la ALADI para ir tendiendo. en un entorno en que surgen dudas en el Congreso y presiones proteccionistas en ese país. En el corto plazo. Corresponde a la ALADI definir su papel en la coyuntura actual de la integración latinoamericana. a través de comercio o inversiones. a partir de las cuales se adopten decisiones en los órganos intergubernamentales. como sería el caso de Chile o Argentina. pero si es necesario. la cual no debe circunscribirse a los órganos de la ALADI. pues lamentablemente desde afuera se sigue percibiendo a la ALADI 63 . debe mantenerse el concepto de tratamientos diferenciales. En consecuencia. de manera de llegar al año 2000 a una zona de libre comercio hemisférica. después de lo cual tomará tiempo antes de que puedan iniciarse nuevas negociaciones con algún otro país latinoamericano. simultáneamente con los avances de los procesos bilaterales o subregionales. que ahora juegan un papel relevante que no debe ser subestimado. lo cual dificulta su concreción. que el NAFTA aún está en proceso de ratificación y que en el mejor de los casos entrará en vigencia en 1994. Esta opción tiene el inconveniente de ser globalizante. Se ha dicho que podría haber cabida a negociaciones con grupos de países (GRAN. se irán entrelazando intereses de los agentes económicos. las listas de excepciones son tan numerosas. entre un número grande de países. el Tratado de Montevideo 1980 ofrece un marco flexible. no sólo no se han cumplido. ya que simultáneamente. existe la posibilidad de discutir la profundización de la PAR. como producto de los requerimientos. con realidades heterogéneas. incluyendo la convergencia de las negociaciones bilaterales. como vía para evitar su extensión a los demás países.UU para calificar a los "elegibles". Los principios de convergencia del Tratado de Montevideo. Sería muy poco probable que existan condiciones para una negociación más amplia. universal e irrevocable. No obstante. Se han realizado estudios y reuniones al respecto. A tales efectos. Teóricamente esta es una opción que puede irse perfilando más hacia el largo plazo. si bien se elevó desde el 5% original hasta el 20% actual. con base en la desgravación arancelaria bilateral y de una PAR más efectiva."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" de Río. en la cual se expresó la voluntad de dichos países de seguir impulsando la integración. la atención de cada país o grupo de países se ha centrado en adelantar negociaciones bilaterales o subregionales. a los efectos de eventuales negociaciones futuras. Pero también y no menos importante. Sólo de esa manera se prepararía el camino hacia metas más ambiciosas. Sin duda que si esta discusión se realiza en cenáculos cerrados no prosperará. sino que los países han recurrido a la suscripción de Acuerdos de Complementación Económica. sin resultados claros. al nivel de los once países miembros. La difícil reunión del Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores celebrada en México en 1990. Está en consideración la posible reforma del Tratado de Montevideo. debe reanalizarse la fórmula utilizada para el cálculo de dicha preferencia para llevarla a cuando menos un 50%. deben eliminarse o restringirse a un mínimo las listas de excepciones. sino que debe incluir a representantes de alto nivel gubernamental. al menos en un plazo previsible. limitó las posibilidades de profundizar los instrumentos multilaterales del Tratado y a partir de allí. de los órganos de los esquemas de integración y de los empresarios. c) La conformación de una zona de libre comercio hemisférica a través de la Iniciativa para las Américas o la ampliación del NAFTA con el resto de países de la región. de acuerdo a los cuales los Acuerdos de Alcance Parcial debían multilateralizarse en forma progresiva para coadyuvar a la conformación de un mercado común. sin perjuicio de las iniciativas que puedan adoptar los esquemas existentes. parecería que el momento es propicio para retomar una discusión sustantiva sobre la materia. MERCOSUR). pero ALADI se encuentra un tanto al margen de hechos importantes de la región. una red de compromisos multilaterales que faciliten la convergencia.

"La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" como un organismo que. las normas sobre origen y competencia comercial. la ALADI debería brindar un elevado concurso a la promoción de iniciativas fundamentales para facilitar la convergencia. única vía para facilitar la armonización de políticas requerida por la convergencia. la posible definición de aranceles máximos ante terceros países. Resulta también imprescindible perseverar en la búsqueda de la estabilidad macroeconómica en los países. ya que éste no sólo se ha convertido en un factor protagónico de la misma. el mejoramiento de los Convenios de Pagos y Créditos recíprocos y la identificación de ajustes institucionales en función de las necesidades regionales. Con todo. sino que puede potenciar su capacidad de contribución para sentar bases sólidas a un proceso que ahora luce más maduro para recibir un impulso decisivo hacia la materialización de objetivos que durante muchas décadas ha acariciado América Latina. Vale decir. el apoyo a la armonización de políticas en búsqueda de un mayor grado de equilibrio macroeconómico. 64 . el estímulo a la interacción entre gobiernos y sector privado. actúa con escaso dinamismo y en forma alejada de las realidades nacionales. Con tales propósitos. conviene asegurar un papel dinámico y participativo del sector empresarial en el futuro de la integración latinoamericana. los cuales deben continuar trabajando hacia el logro de sus objetivos y del mejoramiento de la competitividad internacional de las economías. aun cuando depende de la voluntad de los gobiernos. impulsar una estrategia realista y progresiva para ir construyendo círculos concéntricos entre los esquemas de integración bilaterales o subregionales en marcha. como lo son la facilitación del transporte y las comunicaciones.

"La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta"

INTEGRACION FISCAL Y MONETARIA: Clara Necesidad u Oscuro Deseo
Klaus GRETSCHMANN
Profesor de Finanzas Públicas y Economía Internacional; Jefe de la Unidad Políticas Comunitarias del Instituto Europeo de Administración Pública (IEAP)

1. La integración: Instrumento para aunar el interés común o mecanismo para fortalecer al EstadoNación Parecería que la historia ha adquirido alta velocidad de vuelo. El mundo se ha trastornado con una sucesión de acontecimientos que lo han revolucionado: el derrumbe del Imperio Soviético, la unificación alemana, el fin de la hegemonía económica de EE.UU y el resurgimiento del nacionalismo y del secesionismo separatista en Europa. Lejos de arribar al "fin de la Historia", la "Edad de Oro final", como quisieran hacernos creer algunos "profetas", estamos siendo testigos de mayores turbulencias sociales, de una intensificación de la incertidumbre económica y de la inestabilidad política y de una revisión del orden establecido más que de una visión consolidada. Los cambios arquitectónicos están haciendo del edificio europeo y mundial un terreno permanente de construcción. Estos son los antecedentes que sustentaron la proyección de la CE hacia una unión más estrecha a través del Tratado de Maastricht. En efecto, este Tratado de "Unión Política" que constituye la segunda revisión sustancial del Tratado de Roma luego del Acta Unica Europea de 1987 es la respuesta de la CE a los nuevos acontecimientos históricos. Su objetivo fundamental es dotar a Europa de un núcleo de estabilidad en un mundo de riesgo y de incertidumbre, mediante la fijación de nuevas metas y la apertura de opciones potenciales y el compromiso de profundizar su integración política y económica. El aspecto central y la fuerza motriz del Tratado de Maastricht, de conformidad con los puntos de vista dominantes, está contenida en las disposiciones consagradas a la UEM. Mediante ellas, los EM reconocen -como lo hicieron repetidamente en la historia de la integración europea- que son sus intereses económicos (colectivos e individuales) los que sustentan el progreso de Europa. No obstante, el debate acerca de las fuerzas propulsoras de la integración europea fue impulsado desde el surgimiento de la CE por dos corrientes distintas de pensamiento. El primer polo ha estado formado por los federalistas cuya defensa de una Europa unida se centró en la necesidad de emprender reformas institucionales con un sentido democrático, haciendo hincapié en el papel que pudieran desempeñar en la movilización de la consciencia política europea. El segundo polo, compuesto por los funcionalistas, en contraste, ha defendido que las soluciones supranacionales deberían reservarse sólo para aquellos problemas tanto de orden nacional como internacional vinculados con el desbordamiento del marco estatal y los factores externos asociados. Los federalistas han sostenido que la Segunda Guerra Mundial reveló la debilidad del Estado-nación como institución y que el mejor remedio a las penurias de la reconstrucción europea podía consistir en realizar cierta forma de integración. Por su parte, los funcionalistas subrayaron el drástico aumento del interrelacionamiento de los países europeos en todos los dominios, argumentando que las soluciones supranacionales surgían como consecuencia de problemas nacionales apremiantes, irresolubles por medios exclusivamente nacionales. En tanto el primer grupo exaltaba ideales y encumbraba la función de la política, el segundo se centraba en los factores externos que habían tornado obsoletas las fronteras nacionales. Ambos grupos coincidían en que la integración implicaba la cesión de las soberanías de los Estados y por consiguiente conducía al debilitamiento del poder de los Gobiernos nacionales. Esta lectura de los procesos históricos de la integración europea puede difícilmente, sin embargo, soportar una inspección minuciosa de lo que en la práctica se ha efectivamente producido. En los últimos 35 años, los avatares de la construcción europea han sido testigos de una paradoja: pese a ceder gradualmente la soberanía en áreas políticas específicas, los Estados-nación, es decir los EM de la CE, han salido fortalecidos y revigorizados. El reforzamiento de la interdependencia mutua ha estado al servicio de la optimización de las ventajas recíprocas y la presunta pérdida de soberanía fue utilizada por cada uno de los Estados para, a menudo, no satisfacer los reclamos de los intereses grupales, al aducirse que los Gobiernos carecen de libertad de decisión, en virtud de los compromisos a los que están atados por los acuerdos comunitarios. En contraste con ello, resulta claro que las pérdidas de soberanía no fueron debidas

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sólo a los "efectos de tracción" (a nivel supranacional) sino también a los "efectos de empuje" (de los Gobiernos nacionales) para liberarse de responsabilidades en asuntos políticos delicados. 2. Liderazgo hegemónico o comunidad de iguales En el área de la integración monetaria y, fiscal en particular, la cuestión central reside en qué medida se requiere estabilidad hegemónica para garantizar la formación de un área regional integrada. La mayor parte de los analistas piensa que lo más beneficioso para el conjunto es el ejercicio del liderazgo por uno o dos países y que este es el medio más efectivo para superar uno de los obstáculos más serios en la cooperación internacional: los incentivos para el comportamiento egoísta de aquellos que pretenden beneficiarse de las ventajas del sistema sin asumir compromisos (free-riders), aspecto que es inherente a las relaciones internacionales. Esta cuestión fundamental es familiar para aquellos que conozcan la tesis fundamental de la obra de Kindleberger: a saber, que la economía mundial y también las áreas integradas regionalmente operan de forma más eficiente cuando existe un estabilizador, un país preparado para suministrar liquidez cuando el sistema monetario internacional tropieza con dificultades. La necesidad de un prestatario en última instancia es aceptada ampliamente. Los ejemplos incluyen, en el campo internacional, el suministro de liquidez al amparo del Plan Marshall, la red de acuerdos recíprocos de crédito del Grupo de los 10 y las bases del funcionamiento del Fondo Monetario Internacional (FMI). En la actualidad, el ejercicio del liderazgo necesita desarrollar dos funciones adicionales: gestionar la estructura de tipos de cambio y facilitar la coordinación de las políticas monetarias nacionales de las potencias financieras. Hay dos factores que merecen mayor atención en este contexto: el predominio del dólar como moneda de reserva, cuya caída en las dos últimas décadas se evidencia en el hecho de que pasó de representar aproximadamente el 80% en 1975 a un 50% en 1990 y la mayor participación del marco alemán que se elevó significativamente, pasando del 7% al 15%, así como la gravitación creciente del conjunto de las monedas europeas, incluyendo el ECU que pasaron de representar de un 17% a un 37%. En consecuencia, la unificación monetaria europea bien puede alentar la promoción de una sustitución progresiva del dólar. Además, teniendo en cuenta que la existencia de una moneda única europea eliminaría las transacciones intracomunitarias en divisas, las reservas de unos 300.000 millones de ECUs pasarían a ser redundantes, pues gran parte de ellas serían reservas en dólares. No es preciso decir que esto implicará cambios de importancia en el poder y en la influencia económica sobre la economía mundial. La experiencia arrojada por el Sistema Monetario Europeo (SME), mediante el cual los EM de la CE crearon un sistema de cambios fijos, con cierto grado de ajuste, sugiere que la vinculación de las monedas entre sí implica un compromiso con la estabilidad monetaria, que viene a estar sustentada por la moneda más estable del sistema. En efecto, algunos países con monedas débiles se beneficiaron en gran medida del papel desempeñado en Europa por el marco alemán como moneda "ancla". Esto se debió a la disposición de algunos EM a seguir la política orientada a la estabilidad aplicada por el Bundesbank a fin de ganar la credibilidad necesaria para el éxito de sus propios esfuerzos de política económica y monetaria. Se puede asumir que una la elaboración más afinada de la UEM con un compromiso firme en términos de estabilidad fortalecerá más aún esta función disciplinaria y aumentará la credibilidad de algunas economías nacionales europeas. En términos políticos, este argumento puede ser puesto en entredicho. Se suele reconocer ampliamente que el propio éxito de la UEM, basado en la disposición de los Bancos Centrales de los EM de la CE de delegar voluntariamente parte de su soberanía en el Bundesbank en aras de la propia credibilidad, tuvo un costo político: los alemanes ocuparon el asiento del conductor de la política monetaria europea, lo cual está reñido con la idea de la CE como comunidad. Con el creciente éxito económico del SME a través del tiempo, los otros Gobiernos europeos quisieron compartir el asiento del conductor al volante. La aceptación política de la hegemonía alemana cayó marcadamente. De este diagnóstico surge la preocupación de que eventualmente se pueda desembocar con un dominio demasiado limitado, insuficiente, en los esquemas de integración regional por una potencia "iluminada" líder. La tesis que se pretende defender es que resulta necesario organizar la integración regional sobre la base del liderazgo. Sin embargo, para diferenciarse de la perspectiva ortodoxa dominante, es necesario también reflexionar en un modelo de enfoque de "liderazgo colectivo" o del "primus inter pares". En particular, en el campo monetario, el conocido y frecuentemente recomendado enfoque del ancla no está desprovisto de problemas. 66

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Según el enfoque nominal del ancla, el tipo de cambio de un país debe estar firme y confiablemente fijado a la moneda de un país de inflación baja, de modo que dicha inflación sea efectivamente importada. En los PVDs, la fuente inicial de una inflación prolongada es usualmente la monetización del déficit fiscal, de manera que esté implícito que el impuesto inflacionario no sea óptimo. También está implícito que la restricción fiscal necesaria no sea fácilmente obtenida en forma directa. Se debe cumplir con cuatro requerimientos para que éste enfoque tenga éxito. 1) El mantenimiento del tipo de cambio debe lograr disciplina en la creación de crédito, especialmente, para el sector público. Las reservas en divisas caerán continuamente si ello no se produce. 2) El mantenimiento del tipo de cambio debe obtener confianza del mercado de divisas -lo que, a su vez, depende de la creencia del mercado en que se logrará dicha disciplina. En caso contrario, se desatarán crisis especulativas. 3) El mantenimiento del tipo de cambio debe ser creíble en el mercado laboral; de lo contrario, el resultado será la emergencia de tensiones inflacionarias y, en consecuencia, la pérdida de competitividad. 4) La rigidez del mercado laboral, en especial a través de la indexación de los salarios, no debe impedir los ajustes reales necesarios -es decir, la declinación de los salarios nominales (con relación a la tendencia general en los precios) en respuesta a "shocks" adversos que requieren devaluaciones reales. Considerando estos antecedentes, el punto clave es si realmente es necesario y aplicable el mantenimiento del tipo de cambio para alcanzar una disciplina razonable. 3. Fundamentos de la integración financiera El tema de la integración se plantea con relación a las políticas financieras (monetaria y fiscal). Un argumento importante para avanzar hacia ella en éstas áreas se basa en la deseabilidad de facilitar los objetivos primarios de asignación de recursos de la integración económica. El comercio y la inversión intragrupo no van a desarrollarse de manera óptima sin un alto grado de estabilidad del tipo de cambio, lo que no se puede garantizar sin la coordinación de las políticas financieras. Igualmente importante es la coordinación de las políticas monetarias y fiscales, que se basa en consideraciones macroeconómicas. A medida que las economías nacionales de los EM se tornan progresivamente interdependientes como resultado del comercio y los movimientos de los factores, se hace crecientemente más firme la justificación de coordinar sus políticas monetarias y fiscales, dado que las medidas financieras tomadas por un país para influir en las variables macroeconómicas tendrán previsiblemente efectos secundarios y significativos sobre otros países miembros. En estas circunstancias, las medidas unilaterales de política financiera podrán ser, de hecho, muy inefectivas. Como puede observarse en una UA o en un mercado común, la coordinación financiera puede ser particularmente importante, en caso que existan restricciones sobre las otras políticas que los EM utilicen a nivel nacional para promover el equilibrio externo. De llegarse a un acuerdo para limitar las fluctuaciones cambiarias entre los miembros del esquema en el interés de promover el comercio y las inversiones intracomunitarias, los restantes instrumentos financieros a disposición de los países podrán no ser suficientes para permitirles mantener el equilibrio interno y externo y para facilitar los ajustes necesarios. Para lograr y mantener un equilibrio satisfactorio, podrá requerirse la acción coordinada de los países deficitarios y superavitarios. En ciertas circunstancias, el peso del argumento en favor de la coordinación de la política en la escena monetaria podrá apuntar a una integración monetaria plena, incluido el establecimiento de una moneda común. En todo caso, es factible que la coordinación de las políticas financieras sea muy deseable en cualquier unión en la que una proporción alta del comercio exterior sea realizado a nivel intracomunitario. Esto puede aplicarse a cualquier forma de integración, pero se debe hacer una distinción básica entre una UA, donde sólo los productos circulan sin restricciones y un mercado común, en el que los factores también tienen libertad de movimiento. Para cada forma de integración, se requiere analizar los aspectos relativos a la armonización de distintos acuerdos monetarios, siendo las principales alternativas: tipos de cambio totalmente flexibles; tipos de cambio fijos y UM. 4. De la coordinación fiscal a la integración financiera Las cuestiones relativas a la armonización fiscal deben ser analizadas con los criterios económicos corrientes, en lo relativo a la asignación de recursos, el ajuste y la estabilización, el crecimiento y a los aspectos distributivos. El criterio de asignación de recursos ha sido dominante en el análisis de la armonización fiscal, reflejando el énfasis del análisis ortodoxo de la integración sobre la mejora de la asignación de los recursos. El análisis de la armonización fiscal tiene dos facetas principales, que corresponden a los principales tipos de impuestos internos. En el caso de los impuestos indirectos, el problema consiste en determinar el impacto de las diferencias tributarias sobre la eficiencia del comercio de 67

para lograr el libre movimiento de capitales de forma que no distorsione la estructura de producción. en particular. ¿Produce la utilización de diferentes formas de tributación en los diversos EM una mala asignación de los recursos inducida por los impuestos? 2. En el caso de los impuestos directos. llamados ajustes finales en frontera (border-tax adjustments). entre otros aspectos. Con los mercados mundiales de bienes y capitales integrados. según lo requiera el funcionamiento adecuado del mercado común. los interrogantes principales que surgen en conexión con la armonización fiscal son: 1. en especial de los trabajadores en áreas de frontera y de los emigrantes. en especial. ¿es necesario que se igualen los tipos fiscales de los países? 68 . y de las políticas fiscales y de las reformas fiscales internacionales. El reconocimiento de dicha interdependencia económica internacional estimuló el interés en la coordinación internacional de las políticas fiscales. entre otras cosas. así como la institución de un sistema que asegure la no distorsión de la competencia. así como las decisiones que rigen la oferta y la demanda laboral. Las mencionadas libertades de movimiento y de establecimiento y la falta de medidas o acciones discriminatorias contra los Gobiernos y contra las empresas caracterizan también el componente tributario de un mercado común. en general. en particular. Se puede definir a la coordinación fiscal como todo cambio en el sistema tributario de los EM que pretenda el logro de los propósitos de la Comunidad. ¿Afecta la elección del principio jurisdiccional los efectos de asignación de los impuestos? 3. El objetivo de instituir un sistema que asegure la no distorsión de la competencia requiere. de forma tal que se otorguen rebajas recíprocas en la exportación de bienes que realizan entre sí y que se apliquen determinados derechos compensatorios a las importaciones de un Estado Miembro desde otro. No se consideró que la coordinación de los impuestos personales sobre la renta y de los sistemas de seguridad social sea un tema urgente. En caso de que se puedan evitar las distorsiones inducidas por los impuestos. la estabilización económica. particularmente los de capital. Dichas desgravaciones y derechos compensatorios. Estos objetivos tienen. tax-credit value-added tax). Se requiere la aproximación de los tipos tributarios efectivos sobre el uso del capital. En consecuencia. El componente más notable a desarrollar es una base uniforme de valoración por parte de los miembros de un área integrada. Dichos propósitos incluyen claramente la creación de un mercado único integrado libre de restricciones al movimiento de bienes. así como sobre un sistema armonizado de retención en la fuente de los impuestos sobre los dividendos. la coordinación tributaria es su corolario. las consideraciones relativas a la eficiencia surgen principalmente en conexión con el impacto de las diferencias tributarias sobre los movimientos de los factores. si bien se llevan a cabo esfuerzos continuados para expandir la libertad laboral evitando la doble tributación. la coordinación de los principales impuestos indirectos y la aproximación de algunas leyes relativas a los impuestos directos. incluida la abolición de los derechos aduaneros."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" productos básicos. se uniformizan mediante el reconocimiento de crédito fiscal por el país importador del impuesto al valor agregado pagado en origen (a destination-based. la revisión de los impuestos a los productos de los EM. en la medida que tiene el fin de asegurar la no distorsión de la igualdad de condiciones de los competidores. La armonización de los impuestos a las sociedades resulta esencial. De conformidad con su filosofía de que el acuerdo sobre los tipos impositivos debe preceder al acuerdo sobre la base de valoración y la estructura de los tipos. Debe prestarse atención a las implicaciones de la armonización fiscal sobre el logro de otros objetivos. servicios y capitales. diversas consecuencias sobre los sistemas tributarios de los EM. la CE trabajó en la integración de los impuestos a la renta de las compañías y de los individuos a nivel interestatal. Mientras que la competencia es el mecanismo de asignación en el Mercado Común. Las políticas tributarias tienen efectos profundos sobre la composición temporal y la evolución intertemporal de la macroeconomía. ¿Se producen distorsiones a raíz de las diferencias entre los países miembros en sus estructuras de fiscalidad directa e indirecta? 4. influenciando la distribución del ahorro y de la inversión de la población general y de las empresas. la abolición de los obstáculos al derecho de establecimiento de las empresas y la supresión de las barreras al empleo y al libre movimiento de personas. los efectos de las políticas fiscales aplicadas por un país tienen consecuencias secundarias sobre el resto del mundo.

teniendo el inversor la libertad de elegir la combinación que le es más favorable en términos de retorno. tales como mercados con monedas diferenciadas. por consiguiente. Dado que el capital es altamente móvil y apto para dirigirse hacia donde los retornos son más altos. solidez y liquidez. 5. en cierto grado. causados por los impuestos sobre el interés o los depósitos. etc. A un nivel más práctico. para considerar la posibilidad de avanzar hacia una UEM. y aún más a los que participan en un mercado común. dado que influyen sobre el precio del capital). menores obstáculos a la competencia en el mercado común. 69 . porque hay mayores flujos de capital que tienden a evadir los riesgos cambiarios en la medida en que sean de naturaleza estructural. dado que las mejores perspectivas de inversión movilizan montos adicionales de ahorro. el grado de unión fiscal y el papel del presupuesto comunitario variarán necesariamente como resultado de las opciones políticas esenciales acerca de la transferencia de autoridad de los EM a la Comunidad en las decisiones que afectan el gasto público y a su financiamiento y. se requerirán medidas adicionales. Todo análisis de la integración fiscal se confronta con la dificultad de que no existe un caso único bien demarcado en el que centrarse. estudia la estructura. lo que la diferencia de las uniones aduaneras y monetarias. La integración de los mercados de capitales tiene gran importancia. como resultado de la dinámica interna del sistema que se establezca. tendiendo a aumentarlos por su naturaleza especulativa. situación en la cual la elección de los objetivos y la administración de los instrumentos más adecuados son un tema que compete a la autoridad comunitaria. como reglamentaciones en materia de crédito bancario. que se refiere al acuerdo sobre la manera en la cual cada Estado Miembro utilizará un instrumento fiscal particular sobre el que retenga el control. por un lado. dado que ello significa la no existencia de divisas suficientes para permitir a los importadores pagar por los bienes adquiridos en el exterior. En cada caso. De este modo esta teoría debe ocuparse del tema de los dominios fiscales óptimos en las agrupaciones económicas. tales como la integración de los mercados de capitales mediante la coordinación o la armonización de las reglas que rigen su organización y funcionamiento. se pueden utilizar las restricciones monetarias como sustitutas de un arancel. pagos. La teoría de la integración fiscal procura en primer lugar ofrecer un fundamento para la integración de las funciones presupuestarias y su asignación en forma apropiada entre los EM en base a consideraciones de eficiencia fiscal. hasta otras formas que consideren el estatus de una UE plena. con una tipo más (o menos) favorable de cambio para los pagos corrientes que para las transacciones de capital y menores (o aún negativos) intereses sobre los depósitos en divisas. que se refiere a alineamientos voluntarios de las políticas nacionales en el campo fiscal que difícilmente se pueden hacer cumplir forzosamente. las medidas tributarias discriminatorias y otros obstáculos."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" Mientras que la coordinación tributaria centra sólo escasa atención en las consecuencias presupuestarias de las políticas tributarias. a que los volúmenes de comercio sujetos a riesgos cambiarios aumentan y. estimula condiciones de producción igualitarias y. el papel del dinero y del capital es crucial debido. por el otro. pasando por los diferentes tipos de comunidades económicas. la evolución y el impacto de los presupuestos comunitarios efectivamente ejecutados. Se aspira a la integración de los mercados de capitales debido a que: • • • • disminuye el riesgo de turbulencias como las que tienden a ocurrir en los mercados pequeños. La integración monetaria y los mercados de capitales Es obvio que las políticas monetarias pueden ser utilizadas para establecer obstáculos al libre comercio y a la integración económica. como de la coordinación fiscal. ello brinda suficiente razón a los socios de una UA. Se la puede definir en primera instancia como la eliminación de las restricciones cambiarias. permite a quienes necesitan capital obtener montos mayores de manera más adecuada a sus necesidades específicas. Pero también en una UA y en un mercado común. Aparentemente. La integración de las funciones fiscales puede resultar en última instancia en una unión fiscal. aumenta la oferta de capital. En este sentido. Es posible contemplar un espectro de estados de integración practicables que vayan de la simple UA. En una ZLC. se debe diferenciar la integración fiscal tanto de la armonización fiscal. Las restricciones a la importación y la exportación de capital se basan en lo siguiente: • instrumentos orientados al mercado (semejantes a los aranceles en el comercio de bienes. la integración fiscal se refiere al papel de las finanzas públicas y del presupuesto comunitario en los acuerdos de integración económica internacional.

El proyecto de UEM se desvaneció simultáneamente al fin de la edad de oro del crecimiento posterior a la guerra. Una gran salida de capitales puede conducir a una elevación de la tasa de interés. el experimento coincidió desafortunadamente con el colapso del sistema de Bretton Woods y con la transición mundial a tipos de cambio flotantes. este hecho llevó a la CE a estudiar las posibilidades de reforma monetaria. un país puede ser empujado a realizar importaciones más caras y a importar inflación. Si bien la Comunidad dio ciertos pasos preliminares hacia una UM. La integración monetaria . las competencias y las responsabilidades de las áreas monetaria. y (b) el sistema estable de tipos de cambio internacionales fijas (Bretton Woods) con el patrón dólar-oro como la moneda ancla no exigía revisión alguna del lado europeo. por ejemplo al restringir los movimientos cambiarios. De ese modo. El "puntapié" inicial de los esfuerzos renovados de coordinar y cooperar en materia de asuntos monetarios surgió con la creciente turbulencia y la crispación de los mercados financieros comunitarios resultantes de la inestabilidad del dólar en vísperas de la Guerra de Vietnam. Además. La salida de capitales enturbia el equilibrio externo de la economía y pone en dificultades la política monetaria. comportamiento asociado principalmente con el precio del capital. con la apreciación del marco alemán en 1969."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" • instrumentos administrativos y legales (comparables a las restricciones cuantitativas y a las barreras no arancelarias). Una breve revisión de los acontecimientos más significativos (ver la cronología incluida al final de la ponencia) puede darnos algunas claves. fiscal y cambiaria fueron claramente dejadas en manos de los EM. también juegan un papel los impuestos a la adquisición de divisas. sus políticas monetarias también se desviaron del objetivo común. cuando lo recomendable para la economía sería una tasa de interés baja.la experiencia europea Los esfuerzos para promover la cooperación monetaria y la integración datan de largo tiempo en Europa. pudiendo conducir a la devaluación de la moneda. por ejemplo) todo capital destinado a operaciones exteriores.fue aprobada por los Jefes de Estado y de Gobierno en 1971. los EM se inclinaron por estrategias económicas nacionales y. esto tiene particular importancia cuando se produce un desequilibrio de la balanza de pagos y las autoridades tratan de impedir modificaciones del tipo de cambio. Sumado a los problemas cambiarios mundiales. Esta constelación relativamente estable entró en dificultades cuando resultó claro que la PAC (con precios administrativos fijos en toda la región) podía entrar en conflicto con los movimientos cambiarios intracomunitarios. El intento fracasó en primer lugar porque los EM se negaron a considerar seriamente la necesidad de coordinar sus políticas macroeconómicas ante la primera crisis del precio del petróleo de 1973. El famoso Informe Werner contiene las bases de dicha Unión. o los mayores impuestos a los beneficios de empresas extranjeras que a las nacionales. Las transferencias de ganancias e intereses se pueden ver dificultadas por la obligación de reinvertir todos las beneficios obtenidos por el capital extranjero en el país receptor y por la obligación impuesta a los exportadores de reingresar en plazos establecidos (cinco años. 6. La pérdida de reservas en divisas dificulta la capacidad de cumplir con otras obligaciones internacionales. La reducción de la inestabilidad procedente del 70 . en particular. El conflicto entre dicha política y las políticas cambiarias nacionales se hizo evidente. La "cumbre" de La Haya de 1969 decidió que se debía avanzar hacia una UM. Los argumentos a favor de restringir los movimientos de capital se basan mayormente en las desventajas vinculadas con el drenaje de capital a largo plazo. El flujo de capitales hacia el exterior tiene repercusiones sobre el equilibrio interno como por ejemplo sobre la tasa de interés. el proyecto estaba condenado al fracaso y se resolvió su abandono en la "cumbre" de París de 1974. en detrimento de la economía del propio país (por ejemplo. En lugar de unir sus fuerzas. Si bien el Artículo 107 del Tratado de la CE enfatizaba que la política de tipos de cambio era un asunto de interés común. el Gobierno puede aplicar impuestos a los ingresos resultantes de inversiones nacionales). consecuentemente. Las razones más comúnmente esgrimidas para que los Gobiernos impidan la salida de capitales son las siguientes: el flujo de capitales es la corriente sanguínea de la economía nacional. tales como los obstáculos a las adquisiciones de acciones a través de la reserva del derecho de poseer acciones y bonos por personas o instituciones de una nacionalidad dada. restricciones a la compra de valores nacionales por los no residentes o restricciones a los depósitos bancarios mediante un tope a los depósitos de extranjeros. los impuestos a la inversión extranjera. Los drenajes de capital hacia el exterior fortalecerán las economías de otros países. cuya sustancia a grandes rasgos -una UM completamente elaborada en un plazo de 10 años. Los Tratados de Roma de 1957 no prestaron mucha consideración al tema de la cooperación monetaria en la CE debido a: (a) la Unión Europea de Pagos de 1950 había sentado las bases para apoyar el comercio en Europa en el aspecto monetario. aun cuando el tipo de cambio como tal no esté en desequilibrio.

A pesar de los grandes cambios que se produjeron desde entonces. los acontecimientos estuvieron sujetos a los altibajos de la integración europea. la CE se ha comprometido a concretar dicha unión a más tardar en 1999. la fijación de precios y salarios es bastante rígida. Pero hay beneficios claros a esperar de la integración monetaria: la UEM eliminaría completamente la variabilidad del tipo de cambio nominal. la cooperación y la coordinación monetaria en la CE realizaron avances sustanciales en los últimos 35 años. Esto implica que las tendencias divergentes en la competitividad de los países individuales ya no se pueden resolver mediante 71 . Asimismo. No existe. reduciría las primas de riesgo en los mercados financieros y de divisas. si bien sabemos que en la visión del denominado "Mundo Tradicional de Mundell y Fleming" el término "óptimo" está vagamente definido. En 1989. que no son insignificantes para las empresas y pueden adquirir importancia para las pequeñas operaciones entre particulares y para los turistas. sólo una moneda única elimina completamente los costos que implican los cambios de monedas. Además. En lugar de ello. ha existido una suerte de sucesión de ciclos de diez años en la promoción de una comunidad monetaria: luego de la guerra. No obstante. esta línea de argumentación es ambivalente: en una UEM plena se eliminarán las tipos de cambio. la posibilidad de "shocks" asimétricos no es ciertamente baja. se concibió y se hizo operativo el SME. relativa al establecimiento del SME. mediante el Tratado de Maastricht. la cooperación monetaria es sólo un espejo de la integración de la CE (Ver Cuadro 1). es decir. se llegó a acuerdo respecto a los criterios de su funcionamiento. una década más tarde. así como entre los economistas. una movilidad suficiente de los factores."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" exterior y la creación de una zona europea de estabilidad relativa fueron los objetivos últimos de una iniciativa de los por entonces canciller alemán y Presidente de Francia. Asimismo. Fueron los méritos y el éxito del SME los que alentaron a los políticos europeos a lanzar otra iniciativa de UEM hacia fines de la década de los '80. Las estimaciones muestran que una reducción moderada de los riesgos para la inversión (como es el caso de la incertidumbre sobre el tipo de cambio) podría tener como efecto reforzar significativamente las perspectivas de crecimiento a largo plazo. la abundante literatura sobre las zonas monetarias integradas sugiere que los beneficios de tal unión estarán en función del grado de comercio intra-grupo. la movilidad laboral es baja. con un impacto en determinados países del grupo. la Comisión Delors propuso una UEM plena y. 7. Helmut Schmidt y Valéry Giscard d'Estaing. Aspectos analíticos de la integración monetaria europea Existe más o menos acuerdo en los círculos académicos. quedan todavía serias dudas acerca de que Europa sea un área monetaria óptima. La reducción de la incertidumbre permitiría una rebaja de la tasa de retorno sobre la inversión demandada por los accionistas.4% del PBI comunitario por año. sino también en ganancias dinámicas (una tasa de crecimiento económico más alta y sustentable). se sustituyó por un Acuerdo Monetario que comprendía la convertibilidad monetaria. ni suficiente convergencia económica. De hecho. Se calcula que ascienden aproximadamente al 0. en 1978/1979. dejando más fondos para reinversión y crecimiento del PBI. en efecto. en consecuencia. se creó una Unión Europea de Pagos a fin de superar las restricciones financieras y monetarias al comercio. se realizaron esfuerzos para acelerarlas e intentos para reducirlas y hubo momentos en los que fue necesario avanzar y períodos en los que hubo que retroceder. eliminaría la incertidumbre y. respectivamente. A pesar de ello. el comercio intra-grupo es relativamente alto. en consecuencia. el SME no sólo sobrevivió sino que demostró tener bastante éxito en la reducción de la inflación y de las tasas de interés en la CE y en desarrollar un grado considerable de convergencia económica. dado que habrá una única moneda de curso legal en el conjunto de la CE. en cuanto a que Europa está lejos de ser un área monetaria óptima. y. continuo. tal avance nunca fue un proceso unilineal. el grado de movilidad laboral. Aparentemente. Si bien la CCE sostiene que el programa del Mercado Unico incrementó la semejanza de los modelos industriales y aumentó la flexibilidad en la fijación de los salarios y los precios a través de una mayor competencia. Sin embargo. el nivel de los salarios nominales. el período 1969/1970 vio surgir el Plan Werner. en 1950. la combinación del programa '92 y la puesta en marcha de la UEM puede traducirse no sólo en beneficios considerables y definitivos. En este sentido. En 1959. Cabe destacar que el SME fue creado gracias a la voluntad de los dirigentes políticos y contra la opinión de los economistas y de los expertos de los Bancos Centrales de la CE. En la CE. la flexibilidad de los precios. las aglomeraciones industriales están distribuidas en forma desigual entre los EM y. un fondo de asistencia y reglas para la compensación multilateral de los pagos. el grado de diversificación industrial y la probabilidad de "shocks" asimétricos. En la "cumbre" de Bremen de 1978. Una mirada más detenida revela otro aspecto interesante.

Por otra parte. así como los EM más débiles. De todos modos. que tienen que tener en cuenta esos efectos secundarios. Dado que la política monetaria está centralizada y las políticas fiscales restringidas. se elimina la competencia monetaria y. que hará necesario el establecimiento de nuevas instituciones. Es cierto que la flexibilidad de los tipos de cambio no es una poción mágica que posibilite un ajuste indoloro o que sirva para atenuar permanentemente los efectos de los "shocks" en las economías nacionales. Dado que el mercado laboral y las políticas de ingresos causan considerables efectos externos en el mercado único europeo. Adicionalmente. Las pérdidas temporales de ingresos pueden ser recuperadas posteriormente y reforzadas. la única herramienta que queda a disposición de los Gobiernos es actuar en el frente laboral y en la política de ingresos. otro mecanismo que se perderá en una UEM es el que prevalece en un sistema donde coexisten varias monedas nacionales -la competencia monetaria. fiscal y de ingresos) y en su coordinación para 12 economías nacionales que difieren ampliamente en dimensión. y la variabilidad entre los tasas de impuesto inflacionario de los diversos países deja de ser posible. una tasa de inflación alta en un país puede ser perjudicial. pues llevará a los operadores privados a reestructurar sus carteras y aumentar la participación de los activos que desean tener. puede resultar atractiva: cuanto mayor sea la recaudación de impuestos "normales". nivel de desarrollo y potencial económico. a fin de absorber los "shocks" macroeconómicos. etc. menor será la velocidad monetaria y más alta será la relación deuda/PBI de un país y más tentador será para el Gobierno aplicar un impuesto inflacionario más alto y obtener ingresos en concepto de "señorío". cotizados en monedas de inflación baja."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" realineaciones cambiarias y que los "shocks" macroeconómicos ya no pueden ser absorbidos recurriendo al ajuste en el tipo de cambio. De conformidad con las enseñanzas concluyentes proporcionadas por los estudios sobre el impuesto inflacionario. No obstante. los responsables del proceso de integración monetaria y 72 . con el fin de realizar ajustes estructurales o para hacer frente a cambios demográficos. asociaciones de empleados. en términos de las variaciones de cartera intracomunitarias. lo más importante es que las operaciones cambiarias pueden ayudar a quienes adoptan las decisiones políticas a ganar tiempo. A la vez. Los incentivos a la inflación en las economías nacionales provienen de varias fuentes. estructura. sólo se puede fijar una tasa de inflación para la totalidad de la unión. mayor será el descontento de los contribuyentes y la evasión impositiva. Su empleo efectivo es. La depreciación en sí misma puede alimentar la inflación nacional (vía precios de importación) y la percepción de que no se obstruirá la devaluación puede alentar a las empresas a conceder aumentos salariales mayores. Esto puede traducirse pronto en la demanda de un pleno sistema de federalismo fiscal en la CE. La combinación y la coordinación de las políticas ganará en importancia. En este "Eigendynamik". la inflación puede ser utilizada como parte del sistema tributario de una nación. En un marco de competencia monetaria. autoridades regionales. sin embargo. requerirán un sistema europeo de apoyo y de equiparación fiscal y transferencias federales. los costos potenciales de la inflación son menores. por definición. Si bien no se la puede considerar un instrumento óptimo. los agentes económicos individuales. siendo las más importantes: (1) la presión política para adoptar políticas fiscales expansivas durante coyunturas recesivas. y (2) la oportunidad de generar ingresos gubernamentales mediante la reducción del valor real de la deuda y del déficit público. la depreciación puede ser una herramienta útil cuando fracasan otras políticas o para enfrentar una resistencia política firme. en consecuencia.).y que implica una tendencia automática a reducir la inflación. si no se pueden erradicar los "shocks" macroeconómicos asimétricos (que golpean a los EM en grados diferentes). en un mundo donde predominan las opciones subóptimas. algunos EM temen que la tasa de inflación de una unión sea más alta que las de sus propios países. se tornará mucho más compleja. sistema en el cual. Cuando se renuncia a emplear el tipo de cambio como factor de absorción de "shocks" y cuando la política monetaria está centralizada y determinada a nivel supranacional. Este equilibrio no se mantiene en una UM con una moneda única. Siguiendo este razonamiento. extremadamente difícil y conflictivo y precisa de la participación y el consenso de todos los actores nacionales relevantes (sindicatos. Los cambios resultantes en la demanda de las diferentes monedas reducen la capacidad de los Bancos Centrales de obtener ingresos por "señorío". la situación de quienes adoptan las decisiones políticas. Los instrumentos a su disposición se verán aún más reducidos con la entrada en vigor plena de la UEM. En una UEM. los responsables económicos nacionales se enfrentan con una elección limitada de acciones ante situaciones de inestabilidad o impacto de "shocks" macroeconómicos asimétricos. no obstante. es posible que surjan dificultades en la identificación de la combinación de las políticas adecuadas (monetaria. Se alcanza el equilibrio cuando la pérdidas en las que se incurre por la competencia monetaria superan las ganancias derivadas del impuesto inflacionario.

1974 .UEC/ECU La Unidad Europea de Cuenta (UEC) . En su condición de cámara de compensación.Directiva sobre convergencia y estabilidad El 18 de febrero de 1974.Consejo de Gobernadores de los Bancos Centrales El 8 de mayo de 1964 es creado el "Comité de Gobernadores de los Bancos Centrales de los EM de la CEE".Bloque del marco alemán De los nueve miembros iniciales de la "serpiente monetaria".5%. Así. Pierre Werner. aprueba un plan de varias etapas conducente a la materialización de una UEM plena hacia finales de la década del '70. Los Bancos Centrales acuerdan la intervención de los mercados monetarios para asegurar tal objetivo. primero y.denominada más tarde como ECU en el marco del SME ."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" fiscal están enfrentados a tan sólo dos opciones: la de ser meramente testigos inertes de tales acontecimientos o la de moldear y dar forma activamente a dicho proceso.La serpiente monetaria En marzo de 1972. una puesta en fondo común de las reservas monetarias y el control de la política monetaria por una institución europea única.Tratado de la CEE El Tratado de la CEE requiere la coordinación de las políticas monetarias nacionales. 1957 . presidido por el primer ministro de Luxemburgo. del BEI y del presupuesto comunitario. la liberalización completa de los movimientos de capital dentro de la Comunidad. surge la "Serpiente Monetaria Europea". 1972 . 1959 . Se establece un comité monetario y se definen los tipos de cambio como una "cuestión de interés mutuo". se disuelve la UEP y se la sustituye por el Acuerdo Monetario Europeo. Si bien inicialmente sólo se considera a la UEC/ECU como un símbolo político de la integración europea. el Consejo de Ministros de la CEE decide restringir los márgenes de fluctuación de las monedas de la CEE entre sí al 4. empleo y crecimiento (Directiva de Estabilidad). los Ministros de Economía y Finanzas de la CE instan a un alto grado de convergencia económica en la CEE (Decisión sobre Convergencia) y se pronuncian en favor de mayores niveles de estabilidad. la UEP posibilita la compensación multilateral de los pagos en la Europa de la posguerra. La UEC/ECU es una "canasta de monedas" artificial. los Estados participantes se otorgan entre sí créditos de corto plazo para el ajuste de sus balanzas de pagos.Acuerdo monetario Habiéndose asegurado la convertibilidad plena de las monedas en la mayoría de los Estados europeos. CRONOLOGIA DE LA INTEGRACION MONETARIA EUROPEA 1950 . En los años siguientes. en cuyo marco se establece un fondo para enfrentar las dificultades transitorias de balanza de pagos y se definen reglas para la compensación multilateral de los pagos a través del Banco de Pagos Internacionales (BPI). el Comité se desarrolla como institución central de coordinación monetaria. así como de crédito y de operaciones de préstamo para Europa. Cuando los tipos de cambio comienzan a flotar libremente después de 1973.Plan Werner Un comité especial.es adoptada como unidad de cuenta del Fondo Europeo de Desarrollo (FED). Asimismo. Holanda. 1975 . llega a jugar un papel importante en los mercados de bonos y como reserva de cambio de importancia principal en los años '80. posteriormente. tipos de cambio irrevocablemente fijos entre las monedas comunitarias. 1958 . 73 . la serpiente monetaria aplica lo que se conoce como la "flotación en bloque". 1978 .UEP Entra en funcionamiento la Unión Europea de Pagos.BEI Se pone en funcionamiento el Banco Europeo de Inversiones como entidad de crédito independiente de la CEE. con sede en Luxemburgo. como prerrequisitos para una mayor integración monetaria. ponderadas de conformidad con el poder económico de cada moneda. 1970 . sólo mantienen su pertenencia a la misma las monedas pertenecientes al denominado "bloque del marco alemán": Alemania. compuesta por las monedas individuales de los EM. Dinamarca. 1964 . Sus objetivos son los siguientes: la convertibilidad irrevocable de las monedas de la CEE.

Las normas y procedimientos tendientes a la creación de una futura unión monetaria en el AUE. Mientras que las monedas de los EM están vinculadas al ECU. Los tipos de cambio son fijados con respecto a la nueva Unidad Monetaria Europea (ECU) en una parrilla de paridades.5%. Un número creciente de países se retira debido a que. 1985 . Los mercados financieros reaccionan vivamente ante este anuncio. segunda reforma al Tratado de Roma.Maastricht Los Jefes de Estado y de Gobierno de los EM de la CE aprueban en la ciudad holandesa de Maastricht el conocido como "Tratado de Maastricht".Referendos en Dinamarca y Francia Los daneses rechazan en referéndum el Tratado de Maastricht. En consecuencia. decide el 12 de setiembre controlar más estrechamente el desarrollo monetario del SME. 1979 . y en la tercera. la creación de una moneda europea única que reemplazaría a las monedas nacionales. con una inflación en ascenso. mejorar la coordinación de las tasas de interés y liberalizar las reglas de financiación de la intervención "intramarginal". 1992 . técnicamente difíciles de adoptar y. La más importante es la realineación de marzo de 1983 que involucra a todas las monedas: se establece que los cambios que se decidan emanarán de decisiones comunes y no de acciones unilaterales.Plan Delors El denominado Comité Delors presenta su informe final sobre las vías de alcanzar la Unidad Económica y Monetaria. en ocasiones. En una década. se plantea la coordinación más estrecha de las políticas económicas y monetarias de los EM. el establecimiento de un Banco Central Europeo. 74 . Los tipos de cambio entre las monedas de los EM son fijos aunque ajustables. 1989 . la CCE estipula su objetivo de poner en marcha un paquete de medidas irrevocables conducentes a la creación de un mercado único europeo a fines de 1992.SME A iniciativa del Presidente francés Valery Giscard d'Estaing y el canciller alemán Helmut Schmidt. Luxemburgo y. altamente conflictivas. se establece el SME. 1991 . en calidad de asociado. en el cual se sientan las bases de la UEM. 1979 .Primera moneda en ECUs Bélgica es el primer país comunitario acuña monedas de curso legal en ECUs. El 12 de marzo de 1979 el Consejo Europeo decide la entrada en vigor del SME que se hace efectiva al día siguiente. Noruega. fluctuando dentro de un margen que no puede exceder la banda del 4. en la segunda.El Libro Blanco Con la publicación del Libro Blanco. En los años siguientes.La emisión del primer bono en ECUs La empresa italiana de telecomunicaciones Stet emite los primeros bonos denominados en ECUs. no pudieron mantener sus monedas dentro del margen de fluctuación de la serpiente. se pronuncian por mayoría muy estrecha en favor del mismo. de acuerdo a la cifra de inversiones realizada en esta moneda. comienza a desarrollarse rápidamente la utilización privada del ECU. 1987 .Acta Unica Europea El proceso de integración se acelera más rápidamente de lo esperado luego de la firma del Acta Unica Europea. éste fluctúa libremente en relación al dólar y a otras monedas. Los franceses. 1986 . el ECU se transforma en la quinta principal moneda mundial. en el cual se propone un plan de tres etapas."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" Bélgica. 1987 . mediante la cual se articula la voluntad política de avanzar hacia una Unión Europea. en una consulta realizada pocos meses después.Acuerdo de Basle-Nyborg El Consejo de Ministros de Economía y Finanzas de la CE (conocido como ECOFIN). los realineamientos adquieren dimensión política. 1981 .Marzo de 1983 Entre 1979 y 1983 se produce un total de siete realineamientos de los tipos centrales de flotación dentro del SME. En la primera. con el objeto de reducir los diferenciales de inflación existentes entre los países. con ocasión del trigésimo aniversario de la creación de la CE.

lo que ofreció a los políticos razones para creer que se había logrado una convergencia económica suficiente como para alcanzar la UEM. en tanto el Gobierno de España resuelve devaluar la peseta en un 5%. los mercados financieros ponen a prueba al SME y. Pero bajo el fuerte influjo de las persistentes tasas de interés altas de Alemania y la incertidumbre previa y pérdida de confianza posterior que rodea la celebración del referéndum francés. el Gobierno de Italia suspende la pertenencia de la lira al mecanismo. 75 . en particular."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" 1992 . días más tarde. El 16 de setiembre el Gobierno británico resuelve retirar la libra esterlina del sistema tras soportar un fuerte asedio que obligan a ventas masivas de su moneda sin poder impedir a la postre la salida del mecanismo de paridades cambiarias. a las monedas "débiles" del esquema.Crisis del SME Entre 1987 y setiembre de 1992 no se realizó ningún realineamiento en el SME. Las autoridades franceses logran frenar la presión especuladora sobre el franco un par de días más tarde.

además de lo poco que se ha avanzado en materia de protección agrícola. como la mitad del comercio de estos países tiene lugar entre sí fue inevitable que las más altas autoridades se sentaran en torno de una mesa para coordinar las políticas cambiarias. Si bien para productos industriales la tarifa de importaciones es baja. La expresión más débil consiste en reuniones sólo informativas entre las autoridades financieras de los países durante las cuales se discuten los problemas. Además. Esta circunstancia se acentúa cuando se trata de zonas de integración económica. Pero para que los resultados sean los deseados las variables macroeconómicas deben ser neutras. Ejemplo de ello es el Consejo de Cooperación del Golfo (CCG). o sea una franja de oscilación entre los tipos de cambio de la CE. La CE ofrece varios ejemplos de coordinación luego de más de 30 años de existencia. como sucede cuando el intercambio intrarregional es bajo. los que a su vez fluctuaban en bloque frente al dólar. siempre una banda de oscilación básica de 2. con lo que desaparecen los tipos de cambio. Si un tipo de cambio alcanza su límite el correspondiente Banco Central debe intervenir directamente en el mercado o ajustar la tasa doméstica de interés hasta estabilizarlo. No se tiene aquí ni un programa de integración ni el propósito de adoptarlo. Sin embargo los intentos de coordinar políticas presupuestarias y monetarias apuntan con preferencia a asegurar lo acordado en materia cambiaria. siendo éste uno de los objetivos que los gobiernos buscan al participar de un proceso de integración. pero sin llegar a adoptar resoluciones compulsivas."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" OBJETIVOS Y CONSECUENCIAS DE LA INTEGRACION REGIONAL: Políticas Monetarias y Fiscales Elvio BALDINELLI Director de la Escuela Argentina de Exportación de la Fundación Banco de Boston Cuando los tipos de cambio son demasiado volátiles crean problemas al comercio internacional y a los movimientos financieros. En 1979 nació el SME. Por el contrario. una banda de fluctuación entre la mayoría de las monedas europeas y el dólar. En un extremo están los casos en los que no es necesario coordinar. Hay diversas alternativas que pueden adoptarse respecto de los tipos de cambio en un área integrada. Este tuvo fin en 1971. si algún país se aparta del cumplimiento de los compromisos 76 . moneda creada como medida de valor. mercado común exitosamente concluido donde la coordinación de políticas es nula. en parte debido a que los países tienen baja inflación pero también porque las exportaciones intrarregionales llegaban en 1990 a sólo el 4. se llega a la flotación sucia de los tipos de cambio. lo que no se da si la paridad cambiaria en algún momento juega en favor de una de las partes. caso de la ALADI o de los esquemas africanos. se aplican con creciente frecuencia restricciones no arancelarias. como pasa en la Asociación Europea de Libre Cambio. no puede asombrar que los gobiernos presten también una especial atención a estos factores. En el extremo de las posibilidades está la adopción de una moneda única. Es así que se hace necesario que los países asociados coordinen algunas políticas importantes. tal como resolvieron en Maastricht los gobiernos de la CE. por lo que al año siguiente la CE estableció la llamada "serpiente en el túnel". como las que se dan en el Grupo de los Siete (G-7).25 por cada lado de la cotización central. la que ahora se expresa en ECU. y como su control depende en buena medida de que las cuentas fiscales estén en equilibrio y de las tasas de interés. Sin embargo. Durante los primeros tiempos hubo tipos de cambios fijos por ser todos sus países miembros del Sistema de Bretton Woods. pues al eliminarse los gravámenes arancelarios y demás restricciones al comercio se incrementa el efecto que sobre los precios tienen las alteraciones en la cotización de las monedas. En 1973 se abandonó la relación con esta última moneda pero se mantuvo la "serpiente". En otras circunstancias. Coordinación e intensidad de comercio La experiencia en materia de integración ha demostrado que la necesidad de coordinar las políticas cambiarias se hace presente principalmente cuando los intercambios regionales alcanzan cierta intensidad. el G-7 expresa un ejemplo de lo contrario. 1. Un prerrequisito para la estabilidad de los tipos de cambio es una inflación baja. Esto importa porque las empresas aumentan su productividad como consecuencia de competir entre ellas.4% de las totales.

Sucede que si los países de un determinado sistema de integración no han alcanzado un cierto desarrollo industrial sus intercambios serán marginales respecto del comercio total. Como ya en 1960 éstas llegaban al 34. La explicación de tan elevada relación se encuentra tanto en que el grueso de los intercambios mundiales tiene lugar entre los países 77 . Es sabido que lo que llevó a Europa a formar un mercado común no fueron consideraciones económicas. La integración de las economías de un grupo de países se facilita sensiblemente si existen para ello motivaciones políticas. motivo por el que no resulta fácil a los gobiernos y parlamentos compartir su manejo. De este modo serán pocas las empresas manufactureras que entren en competencia y. Como queda dicho la falta de coordinación de la política monetaria puede alterar las condiciones de competencia entre los países. que pudiera llevar a una tercera guerra mundial. esta vez atómica.5% fue ineludible una adecuada coordinación de políticas cambiarias de cuya evolución ya se dio noticia más arriba. monetarias y cambiarias son piezas centrales en el manejo de la economía de cualquier nación.UU o la República Federal de Alemania (RFA) colocan bonos públicos con el propósito de financiar sus déficit de presupuesto. La CE constituye la agrupación de integración donde las exportaciones intrarregionales son relativamente más elevadas. Si una nación poderosa eleva la tasa de interés para captar recursos en los mercados financieros puede provocar alteraciones en los tipos de cambio de sus asociados. ya que preferirán tener las manos libres para considerar los problemas de relación con los países con los que realizan el grueso de sus intercambios. Las experiencias En el cuadro incluído al final de este texto.4% de las totales. tal como enseña la experiencia de ALADI y aún de la CE de 12. Esto explica que estas asociaciones no cuenten con instituciones supranacionales con autoridad delegada de acatamiento obligatorio. como que se ha convenido que los déficit no podrán exceder el 3% del PBI. También se consigna el tipo de esquema de integración alcanzado o proyectado. ejemplo de estabilidad de precios. rara vez bastan para vencer las resistencias que los gobiernos oponen a ceder soberanía en el manejo de la economía. sino la necesidad de prevenir el avance del comunismo desde el Este y la conveniencia de evitar un mundo bipolar. que sufran por políticas macroeconómicas que no sean neutras. Las tres condiciones básicas que el Tratado prevé para que cada país ingrese en la UEM son el equilibrio fiscal. Las exportaciones dentro del G-7 representan la mitad de las globales. Debe agregarse que las dificultades para la coordinación aumentan con el número de asociados. En casos como éstos no se puede esperar que los gobiernos vayan a ceder soberanía en procura de coordinación en cuestiones como los tipos de cambio. pero desea preservar su prestigio ante sus socios. Pero no siempre los procesos de integración que se dan en el mundo encuentran motivaciones tan poderosas. por lo tanto. que procura así disciplinar a aquellos países miembros con tasas de inflación más elevadas. Las políticas fiscales. como el que resulta de la posibilidad de tener que aceptar transacciones que no sean óptimas. más fácil le resultará disimular las desviaciones en materia fiscal y monetaria que en algo tan evidente como es el tipo de cambio.UU y la URSS. Así sucede cuando EE. pero como éstos no suelen hacerse presentes de inmediato ni siempre se los evalúa del mismo modo. alineado detrás de EE. o de demorar la adopción de medidas económicas que se estiman necesarias y urgentes hasta que concluya la negociación con los demás gobiernos miembros del esquema. Es que el hacerlo se traduce en costos. habiendo alcanzado en 1990 al 60. Esta política fue propiciada por la RFA. En el año 1991 los gobiernos de la CE aprueban el Tratado de Maastricht con varios objetivos entre los cuales sobresalen la transformación del ECU en moneda única y el equilibrio de los presupuestos fiscales. 2. lo que además puede traer incertidumbre a los mercados. Desde que rige el SME cuando las partes discuten realineamientos de tipos de cambio ya no se toman en consideración las diferencias en los ritmos de inflación de los países miembros. Esta es otra razón de que su vigilancia sea tan prioritaria. la evolución de los precios y las tasas de interés. son presentados los principales sistemas de integración vigentes clasificados según la intensidad de las exportaciones intrarregionales en relación de las mundiales durante el año 1990. Lo más frecuente es que nazcan buscando beneficios apenas económicos."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" asumidos.

con una misma filosofía en lo que hace al desarrollo económico. La EFTA fue creada en el año 1960. y que esta tendencia persiste. Todos los demás esquemas de integración que figuran en el cuadro muestran exportaciones intrarregionales bajas o muy bajas.UU. Se consideraba que México tenía varias opciones para atender el problema. Pero mayores pueden ser los problemas cambiarios que resulten para México de su ingreso al Tratado debido a que su inflación es mayor que la de sus socios. Pero su proceso de integración se vio facilitado por la baja tasa de inflación de sus países miembros. También en las materias de fondo hay diferencias: los países de la EFTA no han transferido soberanía a su sede en Ginebra. Lo anterior permite que cada país tenga una política cambiaria bastante independiente. Pero ésto resulta parcialmente de las grandes transferencias de cargas marítimas realizadas en el puerto de Singapur. como en que cuatro de las naciones forman parte de la CE y dos integran el NAFTA."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" industrializados.UU y Canadá aparece como necesaria debido a lo elevado de los intercambios. pese a lo cual el 44% de su comercio es realizado con los otros seis países.UU En el informe se recomienda esta última opción pues traería ventajas respecto de las otras.UU y Japón aceptaron poner en discusión sus política macroeconómicas con el propósito de corregir los desbalances observados en las cuentas externas. como que. su Secretariado cuenta apenas con 70 funcionarios frente a los 17. de tanto en tanto. Esto no impide que en oportunidades los empresarios canadienses se quejen de que la sobrevaluación de su moneda respecto de la de su vecino perturbe el aprovechamiento de las ventajas que ofrece NAFTA. al tiempo que Singapur practica una de las economías más abiertas del mundo. Como en ella no se coordinan políticas a la manera de la CE. Así fue que EE. por otra parte. Por ello se entendió que atacar sólo el problema de las paridades cambiarias no hacía sino tratar los síntomas de un desequilibrio más profundo. por algunos considerado la contrapartida del desequilibrio fiscal de ese país.000 que trabajan en la CCE (The Economist. como que ninguno alcanzó el 15% de las globales. ni cuentan con políticas comunes de tipo alguno. pero resulta mayormente de los acuerdos que. La ASEAN aparece en el cuadro con exportaciones intrarregionales cercanas al 19% de las globales. como la de no alterar su tipo de cambio. El método elegido consistió en ligar su moneda al ECU. alentada por la falta de equilibrio en las cuentas fiscales. El problema más importante tenía que ver con el creciente déficit comercial de EE. ampliamente representados en el Grupo.28/11/92). 6/12/86). fuera de que sus integrantes reconocieron la necesidad de crear un Comité para que examinara las respectivas economías. Desde el año 1975 los Jefes de Estado o de Gobierno y los Ministros de Hacienda del G-7 se reúnen periódicamente con el propósito de discutir los problemas económicos internacionales. Así sucedió con Suecia. lo que de algún modo explica que las políticas cambiarias no estén coordinadas. Es así que sólo Japón es ajeno a cualquier esquema de integración económica. lo que determinó su devaluación (The Economist . en tanto que durante la última década el resto del intercambio apenas ha crecido. en oportunidades resuelve que sus bancos centrales intervengan en el mercado para alterar las cotizaciones de las monedas. la de regresar a la cotización doble del período 1982/87 o la de optar por una banda de fluctuación vinculada al dólar de EE. Indonesia busca industrializarse a través de la sustitución de importaciones.UU. Por otra parte en sólo dos esquemas se ha 78 . pero ocasionalmente son discutidas para llegar a compromisos que no son ni formales ni firmes. sino permitiendo importaciones que de otro modo no serían tan elevadas. En el año 1985 los siete países resolvieron actuar en conjunto a fin de reducir la inestabilidad cambiaria y disminuir los desequilibrios en los intercambios. país que durante el año 1992 procuró mejorar la competitividad de su industria no a través de devaluaciones sucesivas sino bajando los costos. se alcanzan en el G-7. El procedimiento ya había permitido mejorar la productividad industrial y bajar la inflación cuando una corrida cambiaria. En un informe publicado en junio de 1991 (McLeod & Welch 1991) se estima que la moneda de este país está sobrevaluada respecto del dólar de EE.UU en aproximadamente 20 ó 30%. lo que llevó a plantear como objetivo futuro la cooperación en materia fiscal. Tampoco se negocian allí las políticas macroeconómicas. como la de una mayor flexibilidad acompañada de una presión sobre el gobierno para que adopte un comportamiento fiscal y monetario menos inflacionario. Los países miembros no cuentan. la de continuar con las minidevaluaciones. La coordinación cambiaria entre EE. Si bien el G-7 no cuenta con un sistema formal de coordinación. obligó a que el 19 de noviembre de 1992 el Banco Central dejara flotar la corona. no sólo impidiendo una mayor penetración en el mercado de EE.

Pero como la expansión del comercio toma su tiempo. con lo que éstos tienden a subir. Un camino posible La dificultad que encuentran los esquemas de integración entre países con cierto grado de desarrollo industrial para alcanzar sus objetivos resulta tanto de que lo modesto del comercio intrarregional no justifica ceder soberanía para coordinar políticas. Arabia Saudita y los Emiratos Arabes Unidos ."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" dado total cumplimiento a los programas de eliminación de aranceles para el comercio mutuo. Hay quienes se preguntan si no sería posible seguir el ejemplo de la CE.y el CCG -integrado por Bahrein. Es por ello que parece que pueden diferenciarse tres niveles en materia de necesidad de coordinación: uno cuando los intercambios intrarregionales son tan bajos que no es necesario ni posible compromiso alguno. conviene que los avances que se hagan en materia de coordinación sean prudentes. donde mediante la adopción de compromisos se actúa sobre los países miembros para que disciplinen su economía. Para los casos en que ya ha habido considerables avances en el desarme arancelario puede ser de mucha utilidad el método descrito en el 79 . También es indispensable que exista consenso respecto de la necesidad de combatir la inflación. donde las exportaciones intrarregionales superan el 25%. mientras que en la EFTA. Respecto de este último punto conviene tener presente que en la mayoría de los sistemas el comercio intrarregional difícilmente se supera la cota del 25% -el MCCA llegó al 24% en su mejor momento. Estos fueron el ANZCERTA . como crear un antecedente para una posterior aplicación compulsiva. ya que un proceso de integración en el que los países participantes quieran mantener altos aranceles respecto de terceros no sólo resultará en una excesiva desviación de comercio que reportará precios más elevados para los consumidores. tal como resulta de la experiencia latinoamericana. como de que en ausencia de éstas los intercambios no crecen. Pero además podría utilizarse como una forma de evitar los daños que se originan por exportaciones provenientes de países que subvaluen en exceso su moneda.constituido por países con baja inflación. 3. Se trata entonces de un círculo vicioso cuya ruptura no parece que pueda alcanzarse hasta que el comercio intrarregional alcance una cierta masa crítica.acuerdo para el estrechamiento de las relaciones comerciales formado por Australia y Nueva Zelanda. Si se observa el cuadro puede verse que la coordinación en el NAFTA tiene lugar de hecho en el G-7. Uno de los compromisos más fáciles de lograr consiste en que se acepte la eliminación de los estímulos fiscales y financieros para las exportaciones intrarregionales. No hacerlo puede llevar a una crisis provocada por la reacción de empresarios injustamente afectados por las variaciones en los tipos de cambio. aún las provenientes del FMI. a menos que en los países se alcance un mínimo de consenso respecto de esa necesidad. los demás queden automáticamente autorizados para restablecer total o parcialmente los derechos de importación reducidos por la aplicación del programa de desgravación. cuando el tipo de cambio de uno de ellos supere la banda de fluctuación en cierto porcentaje. Omán. siendo en este caso fundamental una adecuada política monetaria y el equilibrio presupuestario. Así será posible tanto conocer el grado de sobrevaluación o subvaluación de las diferentes monedas. Kuwait. sino que. Sin embargo. Cuando en un sistema de integración los países involucrados no han alcanzado a dominar sus procesos inflacionarios ni a coordinar sus políticas conviene demorar la eliminación total de las restricciones al comercio recíproco. así como la coordinación de los subsidios a la producción local y respecto del funcionamiento de las zonas libres. Un paso más avanzado consiste en establecer una banda de fluctuación para los tipos de cambio a la manera de la CE. Uno de los prerrequisitos necesarios para coordinar las políticas cambiarias consiste en que los gobiernos compartan una visión común sobre el funcionamiento general de la economía. Cuando en un sistema de integración los países miembros tienen inflaciones reducidas y tarifas bajas respecto de terceros la eliminación de las barreras arancelarias se ve facilitada para los intercambios mutuos. Qatar.pues hacerlo significaría llevar la sustitución de importaciones en términos regionales más allá de lo conveniente. el siguiente cuando ya existe demasiado comercio como para que se pueda prescindir de algún grado de coordinación y el último cuando es tan alto que se hace necesaria una armonización rigurosa al estilo de la CE. la experiencia indica que cuando la magnitud del déficit fiscal es grande y la inflación es elevada de poco sirven las presiones externas. Pero tampoco sirve cualquier coincidencia. El método podría consistir en que. aunque inicialmente sin el compromiso de que las partes se mantengan en sus límites. hará que empresas habituadas a trabajar en un mercado cerrado se resistan a aceptar la competencia intrarregional. no lo hace compulsivamente.

McLEOD. Con un cuerpo como éste sería posible inducir la convergencia y se tendría un marco para la discusión de temas potencialmente conflictivos sin procurar alcanzar. durante los tiempos iniciales. Cuadro: Esquemas de Integración . 1991 . -"Coordinación de políticas en la integración latinoamericana: ¿necesidad o utopía?". Buenos Aires. GANA. Eduardo 1991. 1991 .-"Regional Trade Arrangements" (March). Departament of Political Science. Santiago de Chile. Southern Methodist University. que lleva a restablecer parcial o totalmente los derechos de importación cada vez que una moneda pasa a estar subvaluada en exceso.-International Economic Integration. Washington. MANZETTI.-"La Coordinación de las Políticas Macroeconómicas en el Contexto de la Integración Latinoamericana" (Junio). Luigi "Argentine-Brazilian Economic Integration: an early appraisal"... 1982 . John H.North American Free Trade . 80 ."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" párrafo precedente. COMISION ECONOMICA PARA AMERICA LATINA Y EL CARIBE (CEPAL) 1982. New York: St.(Junio)."Coordinación de Políticas Macroeconómicas .Aspectos conceptuales vinculados con el Mercosur" (Mayo).Exportaciones Intrarregionales (En porcentajes de las exportaciones totales regionales) REFERENCIAS COMISION DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS 1989. Santiago de Chile. Martin's.Federal Reserve Bank of Dallas (June 14th). compromisos difíciles de cumplir. Bruselas. CEPAL (Octubre). INTERNATIONAL MONETARY FUND (IMF) 1992 . Un procedimiento que podría ser útil es el que adoptó la EFTA con la creación de un Consejo con facultades para examinar las políticas económicas y financieras de cada asociado y sus efectos sobre los otros miembros. Darryl & WELCH. Procedimientos como los que aquí se describen podrían ayudar a pasar del círculo vicioso ya mencionado a otro que fuera virtuoso.Cuarto informe de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo sobre la puesta en práctica del Libro Blanco de la Comisión sobre la realización del mercado interior -CEE-COM (89) 311 final. Dallas.-"Real Exchange Rates and Investment Booms in Mexico" . También puede adoptarse un proceso paulatino de armonización respecto de los presupuestos. Ali M. Texas. EL AGRAA.

-"Sweat it out. 1992 . Arnim 1991 . THE ECONOMIST 1986 . "Origines. Nº 7475 (December 6th). Nº 7787 (November 28th) THE EUROPEAN FREE TRADE ASSOCIATION (EFTA) 1976. Paris. rules and operation"."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" SCHWIDROWSKI. P.-"To other Western Europe". Geneve 81 . objectifs et nature des Communautés Europèennes" .Cours de Droit Institutionnel Communautaire. H. (September).-"Coordinación de políticas macroeconómicas e integración". TEITGEN. Revista de la CEPAL nº45 (Diciembre). Sweden".-"Structure. Santiago de Chile.

se combinaron con los desastres de la Primera y Segunda Guerra Mundial y con el subsiguiente estancamiento económico para producir un campo fértil para que pensadores políticos y hombres de Estado de talla excepcional emplearan su talento para. la que está siendo superada por cambios recientes. Tras aproximadamente 400 años de fortalecimiento constante de los Estados-nación. No obstante. para lo cual existen antecedentes latinoamericanos importantes y tendencias semejantes en otras regiones. No obstante. Estados-nación y órganos sub-estatales. caracterizado por una inédita fusión. para citar a T. tema al cual está dedicado este trabajo."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" CONDUCCION DEL ESTADO HACIA LA INTEGRACION Yehezkel DROR Profesor de la Universidad Hebrea de Jerusalén y Profesor Visitante del Instituto Europeo de Administración Pública 1. No obstante lo singular que pueda haber sido en la CE esta combinación de circunstancias históricas y contemporáneas. la coordinación monetaria y fiscal y. de entidades supranacionales. parafraseando la terminología de Maquiavelo. dinámica y abierta. en particular la evolución en Europa oriental y en la ex-Unión Soviética. Es demasiado pronto aún para decir hasta dónde llegará este proceso en Europa durante el siglo XXI. como la principal y quizás la única forma de salir del callejón sin salida en la que gran parte de América Latina se ha visto atrapada durante bastante tiempo. Eliot en The Cocktail Party: "todos los casos son singulares y a la vez similares a los demás". La evocación del Imperio Romano y del Sacro Imperio Romano y la rememoración de una comunidad cristiana occidental unificada. La integración como transformación histórica En Europa Occidental. los acontecimientos en Europa tienen en parte una raíz claramente historicista. la cultura y la situación europeas. modelos o teorías que nos permitan comprender y orientar mejor las trayectorias integracionistas de Europa y las de otras regiones. en el sentido de ser inseparables de la historia. 82 . Pero. que coexiste con una multiplicidad de instituciones políticas no estatales y privadas en otros planos. No menos importantes son los problemas históricos de América Latina que han refutado las predicciones que señalaban que sería el continente que lograría su unidad después de Europa. a pesar de muchas dificultades. Estas circunstancias fueron características a las etapas iniciales de la CE. etc. aplicar un arte de gobernación -"statecraft"excepcional ("virtud") para utilizar aquella ínfima oportunidad ("ocasión") que la historia les brindó ("fortuna"). Este conglomerado origina la formación de redes complejas de gobernación que sólo en parte pueden describirse mediante términos unidimensionales como el de "subsidiaridad". que confluyen en una única dimensión política. Todavía no disponemos de esquemas conceptuales.S. "confederación". que plantean necesidades y posibilidades de integración en parte comparables y en parte bastante diferentes: grandes porciones de América Latina comparten el sueño de Simón Bolívar y de otros héroes de la independencia de un continente unificado. a la vez que comparten una tradición y un idioma común. con el fin de producir en forma bastante deliberada un viraje en la historia. toda forma de integración comparte rasgos comunes. Ello permitiría iniciar un viraje histórico hacia la integración. La integración en América Latina debe adaptarse a las circunstancias históricas y contemporáneas que le son propias. una vez más. Estos y otros factores bien pueden constituir una oportunidad para que en América Latina se lleve a cabo una reflexión sobre nuevas empresas políticas de gran envergadura y reformas en el arte de gobernar. En mi opinión. dando por resultado una nueva estructura de gobernación que no sería adecuado describir en base a conceptos que manejamos actualmente. de igual modo que la trayectoria de la CE debe ajustarse a las situaciones rápidamente cambiantes que le rodean. tales como "federación". todo ello a su vez crecientemente integrado en un sistema global y diferenciado. la trayectoria de la historia parece apartarse de dicha supremacía para volcarse hacia una cooperación multiestatal creciente que representa una dilución cada vez mayor de la soberanía de esos Estados-nación. el desarrollo de una autoidentidad acompañada de pluralismo. Un problema común a todos los intentos de integración en el cual puede haber un ámbito rico para compartir el aprendizaje lo constituye el nuevo diseño del Estado. fracaso que se expresó. pasando a un dominio diferente pero también importante. la integración europea se profundizará e incluso se ampliará geográficamente. en América Latina pueden identificarse analogías importantes. en la crisis de la década de los años '80. tales como un mercado crecientemente compartido. la evolución de la CE ha constituido un viraje de grandes proporciones en la historia. La integración de Europa está produciendo un nuevo sistema de gobernación. especialmente en la CE.

mediante un aprendizaje constante. por lo tanto. como para América Latina es esencial rediseñar el Estado (y también. de ahí pasaré a la formación de la voluntad política y a la reflexión sobre políticas públicas. goza de una ventaja respecto de muchos países de la CE que padecen de ceguera en esa materia. repentinamente. Comenzaré en consecuencia con algunos comentarios sobre modificaciones a la soberanía. El rediseño del Estado como imperativo La "Reforma del Estado" es una necesidad aceptada en América Latina que. especialmente en lo que respecta a la "soberanía". limitarse a algunos aspectos de un segmento de esa tarea. se puede comenzar introduciendo cambios en el Estado para impulsar el proceso integracionista global. 2. no obstante. de que muchas de las características tradicionales de los Estados y de las políticas públicas deben cambiarse. Ese rediseño del Estado debe. de modo de llevar adelante la integración a pesar de los costos de la transición. debería asumir el carácter de un juego de suma positiva. de modo de pensar profundamente sobre las formas preferibles de la integración. puede significar una gran oportunidad realizar la modernización del Estado la cual de todos modos es necesaria bajo el paraguas de la integración por sus efectos de atenuación de las rigideces. facultades para reflexionar sobre la política de integración. en otras regiones). y 3. más allá de la escasa dimensión de las estructuras de mercado que puedan compartirse. La conducción del Estado hacia la integración comprende tres niveles: 1. Es posible concebir un proyecto para América Latina que tenga en cuenta una visión tan amplia de la reforma del Estado y de la mejora de la gobernación que logre un sinergismo pleno entre las preocupaciones reformistas actuales y la marcha hacia la integración. Tanto para los países de la CE. Esta ponencia debe. deberá ajustarse la filosofía subyacente del Estado a la integración. ya sea en forma deliberada o como un efecto inevitable. es decir. Finalmente y en otro orden de cosas. Por todo ello. considerarse dentro del contexto más amplio del ajuste e innovación del gobierno como un todo. la capacidad para que la implantación sea efectiva. a los ajustes del Estado necesarios para dirigirse en forma efectiva hacia la integración."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" 2. cualquier movimiento de importancia hacia la integración. lo que he dado en llamar la "Conducción (Gearing) del Estado hacia la integración". el rediseño del Estado es una faceta primordial en el camino hacia la integración. La integración desempeña un triple papel respecto del rediseño del Estado. las funciones y las estructuras del Estado. de modo que la integración realmente avance. Un enfoque global para rediseñar los Estados con miras a la integración debiera. de funcionar bien. de modo diferente. las oportunidades y los peligros a los que se verán enfrentadas las sociedades y toda la humanidad en un futuro próximo. para terminar con algunas 83 . independientemente de la integración. tema que causó cierta alarma y activó muchas rigideces). aún si no están estrechamente relacionados con la integración. Tal como lo voy a exponer en el Informe que estoy preparando para el Club de Roma sobre el tema Gobernación para el Siglo XXI. al tiempo que se crean ventajas competitivas (que mejoran la posición del país) dentro del proceso que. En primer lugar. explorar los cambios que se necesitan. en este sentido. al tiempo que se analizan los cambios inherentes a la integración. la capacidad de formación de la voluntad política. necesariamente trae consigo cambios significativos en la posición. (Podría ser que ciertas resistencias a la integración europea posteriores a la aprobación del Tratado de Maastricht fueran el resultado de darse cuenta. todas las estructuras estatales actuales son en parte obsoletas y no sirven para encarar las aspiraciones. Antes de ingresar en estos tres niveles de actuación. En segundo lugar. a su vez.

la integración puede significar la única escapatoria a los callejones sin salida ya mencionados. Me referiré a principios generales.1 Disposición mental para las modificaciones en la soberanía Una condición imprescindible para avanzar hacia la integración es la disposición mental para modificar la soberanía del Estado. Los Gobiernos regionales establecerán relaciones directas con las autoridades integracionistas. y pasos rápidos hacia la formación de órganos representativos en las instituciones de integración. dando lugar a una serie de frustraciones y resistencias. sociales y humanas que están más allá del alcance de los países en forma individual. a los que añadiré. Puede surgir una percepción de "déficit democrático". Por el contrario. Más aún. La estrategia alternativa que consiste en "ocultarlas" a nosotros mismos y a los demás para poder dar impulso a la integración. aunque no justificada y basada en la aplicación inadecuada de las nociones de gobernación nacional a estructuras de integración bastante diferentes (como creo que está sucediendo en la Comunidad). sino una cirugía radical sin anestesia total. si se los reconoce explícita y oportunamente. tal como fuera mencionado anteriormente. la mejora de la formación de la voluntad política de modo de llevar adelante la integración. recomendaciones prácticas.2 Formación y mantenimiento de la voluntad política para avanzar hacia la integración La integración no es una medicina paliativa. es necesario combinar dos enfoques: 84 . pero va mucho más allá. Toda mi exposición se refiere a las primeras fases de la "conducción hacia la integración". Es así que. que antecede al amplio rediseño del Estado que se requerirá más adelante. por ejemplo. como parte de una integración continua y de una modernización general del Estado. 2. la integración puede ayudar a estabilizar la democracia. aun cuando el camino se vuelva escabroso. como lo hace la política en su totalidad. En principio. en el corto plazo y quizás todavía durante bastante tiempo. creo que no solamente es moralmente equivocada. en América Latina-. la integración significa una cierta dilución de la soberanía del clásico Estado-nación. También para ciertos países de América Latina. e inclusive muy escabroso. En el mediano y largo plazo aportará mejoras económicas. las relaciones entre los parlamentos y los Gobiernos dentro de los Estados cambian. Encaminarse hacia la integración significa. la rápida adopción de algunos símbolos de la integración tales como una bandera y un himno. Se necesita una arquitectura política constructiva. Su propósito es doble: ayudar a los Estados a tomar mejor sus propias decisiones en materia de integración y desempeñar un mejor papel en los procesos de elección colectiva de las estructuras de integración que van surgiendo. Parte de la esencia de la compensación de las pérdidas de la soberanía estatal clásica consiste en que los EM y sus órganos políticos participen en la nueva supra-soberanía de la entidad de integración. Para formar y mantener esa voluntad política que permite llevar obstinadamente adelante esos ajustes estructurales bastante radicales. compensada por una participación en el orden superior de soberanía en las nuevas instituciones de gobernación de la integración. Algunas de las propuestas que expresamos a continuación para conducir el Estado hacia la integración tienen ese objetivo. sino que también puede ser políticamente contraproducente. erosionando aún más las nociones clásicas de soberanía del Estado. es necesario aclarar en qué consisten esas modificaciones a la soberanía. entonces. la integración requerirá ajustes estructurales que implican penurias y costos sociales y políticos. que incluya."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" observaciones sobre las capacidades de implementación. por razones históricas de peso. 2. Esta modificación de la soberanía se expresa nítidamente en los cambios en el derecho público y en las jurisdicciones. con facultades importantes que pasan a las instituciones de integración. los problemas de la cultura política y de los símbolos de la gobernación relacionados con los cambios de la soberanía pueden manejarse en forma constructiva. de ser posible. medidas para construir un apoyo público a la integración. que se expresan en situaciones tales como el poder del narcotráfico y otros problemas. Cuando los sistemas constitucionales y la cultura política están fuertemente apegados a los símbolos y nociones de "soberanía" -como es el caso. al igual que para otras regiones del mundo. de modo de llegar a una ganancia total en capacidad neta que ejerza impacto en su futuro (que no es sino el significado correcto y sustantivo de la soberanía en un mundo de interdependencias crecientes). Pero.

la integración no tendrá posibilidad alguna de salir adelante. En algunos casos también pueden ser esenciales medidas extraordinarias tales como enmiendas constitucionales y referendos especiales. de lo contrario. 2. el papel de los militares plantea problemas históricos. no podrá otorgarse derecho de veto a grupo alguno y para superar las resistencias probablemente se precisarán acciones firmes. es necesario hacer un rodeo en torno a algunas de estas grietas del Estado para acelerar el impulso de la integración.3 Reflexiones sobre la política de integración La voluntad política. como es el caso de la integración. Enfocado desde una perspectiva más positiva. Pero la realidad es problemática: el poder político por lo general está bastante fragmentado y en parte no legitimado. puede estar erróneamente dirigida y sus consecuencias serán peores en la medida en que sea ejercida con mayor energía. sin embargo. serían difíciles de tratar. sumadas a algunos viajes y reuniones con expertos no son."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" • • la concentración del poder político y la movilización del apoyo adecuado para superar las rigideces. dirigirse hacia la integración significa establecer una nueva trayectoria para América Latina. Pero. tendría que aceptarse que la integración estaría condenada a no progresar. por lo tanto. la distribución de los costos sociales en forma tal que sean aceptados como equitativos sin por ello perjudicar significativamente los procesos de ajuste económico y social. podrían ser lo apropiado. el involucramiento de los grupos más poderosos de la sociedad. Comprometerse en tan vasta "empresa histórica" requiere una fuerte voluntad política. Tal vez el recurso combinado a un llamamiento directo a la población en general. Por esa razón. De todas formas. El fortalecimiento de las capacidades para la formación y sostenimiento de la voluntad política son. suficientes. Esto no es fácil de lograr. Las deliberaciones rutinarias de gabinete y las comisiones legislativas. Hirschman). lo que puede agravarse con la complejidad y emotividad de los asuntos en cuestión. recomendando a la integración como quizás el camino óptimo para superar problemas que. En caso contrario. La forma de proceder para mejorar la formación de la voluntad política dependerá de las circunstancias de cada país. En cambio pueden ser esenciales también para los jefes de Estado y sus colaboradores reunirse en encuentros de trabajo de carácter informal y recibir cursos 85 . el prestar mucha atención a los medios de comunicación. un imperativo fundamental de la conducción del Estado hacia la integración. especialmente durante las etapas de elección crítica en las cuales se pasa de la declaración a la acción. de la ingeniería detallista y del conservadurismo dinámico. Quisiera señalar a continuación cuatro prerrequisitos para moverse en la dirección adecuada: Los altos cargos políticos deben contar con oportunidades para meditar sobre la integración y conocer su problemática fundamental. mucho más allá del mero cambio cuantitativo. los intereses privados y sectoriales (sólo parcialmente legitimados) tienen frecuentemente una influencia excesiva en ciertas áreas. Pero deberá tenerse en cuenta que en todos los casos algunos intereses de poder van a ser afectados por la integración. un criterio fundamental para conducir el Estado hacia la integración es disponer de personal político con gran preparación como base principal de la toma de decisiones. Por lo tanto. Los países de América Latina tienen Constituciones fuertemente presidencialistas. por cierto. lo que puede ser una ventaja relativa. esencial reagrupar todos los resortes de poder democrático para avanzar en la integración y persistir en ello durante las etapas de la "destrucción creativa" (para utilizar el término de Joseph Schumpeter) y del "crecimiento antagonista" (según la expresión de Albert O. Es. etc. por lo tanto. que es en parte irreversible. como ya lo mencionara antes. Incluso los mejores propósitos pueden engendrar resultados funestos. mi razonamiento va en gran medida en la dirección opuesta. Si se postulara que el remedio a éstos y otros problemas del Estado deben preceder a la integración en América Latina. y probablemente algún tipo de "pacto social".

Algunas oficinas presidenciales de América Latina están bien equipadas en este sentido. no deberían ser inferiores a entre diez a 15 personas por país. Esta es la típica tarea del "Think tank". permitiendo integrar las "políticas" a la "política". que. Las organizaciones del tipo "Think tank" pueden y deben constituir el fundamento para la formación de un pensamiento político de alta calidad y profundo para la elaboración de opciones estratégicas. pero no limitados a ellas) que existen en América Latina. ofreciéndose también oportunidades de aprendizaje no convencionales para los legisladores. Por cierto que ya han tenido lugar en América Latina algunas actividades importantes como el Curso Internacional de Alta Dirección a cargo del Instituto Latinoamericano de Investigaciones Sociales (ILDIS) en Caracas. tanto más si las reglamentaciones legales y los procesos formales no se acompasan con las características dinámicas y de aprendizaje que son esenciales para dar pasos integracionistas relativamente suaves.UU y Canadá. 2. tal como el establecimiento de una Escuela Latinoamericana de Políticas Públicas. pueden servir de base a esas actividades. con los ajustes convenientes. que requiere el establecimiento de una adecuada organización de investigación y desarrollo sobre políticas de integración. La experiencia de varias organizaciones de investigación y desarrollo de políticas tanto en los países comunitarios como también en EE. En parte. como también lo son las experiencias del propio Instituto Europeo de Administración Pública. Japón y en otros países. Estas características se oponen a 86 . Pero las decisiones de los niveles superiores del Estado requieren de personal que pueda asesorar al Presidente y a los ministros en forma permanente. sujetas a ajuste. este requisito puede satisfacerse sin grandes dificultades. en una primera etapa. resulta sumamente importante aquí. Pero el camino hacia la integración quizás requiera más personal. se podrán conseguir profesionales adecuados en un período breve. de los especialistas en integración entre los colaboradores presidenciales y ministeriales es absolutamente necesaria. altamente desarrollados en América Latina. Al mismo tiempo. y así lo ha sido en la CE. Las experiencias de las oficinas ministeriales y de los equipos de asesores de los jefes de Gobierno comunitarios pueden ser importantes. Los ministerios de Planeamiento. La reflexión política profunda sobre las opciones de la integración y su aplicación práctica requieren un intenso trabajo en la modalidad de gabinetes de estudio especializados ("Think tank"). las dificultades surgen de las vacilaciones en la voluntad política y de un mal planteamiento de las opciones. los "cerebros centrales del Estado" deberán incluir una masa crítica de profesionales altamente idóneos en materia de integración. La inserción. Con el fin de desarrollar opciones estratégicas para la integración y considerar los distintos caminos para su aplicación.4 Capacidades de implementación La transición de la voluntad política y la reflexión a la implementación es un paso difícil. Debe llevarse a cabo una preparación acelerada de profesionales altamente idóneos en materia de integración. Pero las debilidades generales de la maquinaria gubernamental pueden incluso erigirse en una barrera más fuerte a la hora de implementar la integración. se deberá contar con masas críticas de equipos interdisciplinarios que se consagren intensamente a la investigación y el desarrollo de políticas durante amplios períodos de tiempo. Los proyectos de la OCDE dentro de su Servicio de Administración Pública (PUMA) que se encarga del "Centro del Gobierno" son dignos de estudio para sacar provecho de sus experiencias que.UU. con acceso a todo el conocimiento existente sobre la materia en otros continentes. Es por lo tanto imperativo abordar la capacitación intensiva de estos grupos de profesionales en integración. bien pueden satisfacer las necesidades de América Latina. Adecuando esas experiencias a una capacitación intensiva de participantes de alto nivel en base a las necesidades de la integración. al igual que experiencias similares en EE. domina gran parte de la administración pública de algunos países. El pensamiento legalista. que haga hincapié en los temas de políticas de integración. Cualesquiera sean las estructuras institucionales que se prefieran para analizar los temas de la integración. formalista y nominalista (junto con otras características que inhiben la acción y a las cuales no quiero hacer referencia aquí). basándose en los estudios de los "Think tanks". se podría pensar en una empresa a más largo plazo. así como algunos proyectos de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) y del Programa de las Naciones Unidad para el Desarrollo (PNUD) en otros países. El Presidente y sus principales Ministros deben contar con personal profesional de alto nivel dedicado a la integración."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" especializados. Teniendo en cuenta la existencia de profesionales altamente idóneos en disciplinas relevantes (entre otras economía y derecho. pues.

tendrán que diseñarse. Es así que las instituciones de integración tienen que ser capaces de formar una voluntad política. lo cual puede hacerse siguiendo las líneas ilustradas en este trabajo. tal como reclamaba Maquiavelo. establecerse y desarrollarse nuevas instituciones para la integración. en tanto que su aplicación en América Latina queda reservada para aquellos que conocen sus propios países y que son los encargados de diseñar su futuro. la cultura y las situación latinoamericanas. compacta pero muy bien remunerada. capaz de pensar en términos históricos. los países e instituciones de la Comunidad y otras regiones que puedan estar pensando en integrarse como es el caso de los países de la ASEAN. con buena formación contable. El renacimiento italiano no fue capaz de engendrar los estadistas que tuvieran las virtudes adecuadas para producir el cambio en la historia. como creo que existen en la actualidad en América Latina. por no señalar más que algunos aspectos fundamentales. Por lo tanto. pero para el futuro se necesitará mucho más de ese arte de gobernar (statecraft) que ha tenido una expresión en Europa (eurocraft). lo cual. de rupturas e interrupciones de la continuidad de muchos hábitos de la administración pública. a pesar de lo mucho que se debe esperar de los mercados y de otros procesos sociales (que tienen sus propias debilidades). entonces. un requisito fundamental para la conducción de la administración pública hacia la integración consiste en desarrollar una acción intensiva a fin de producir un tipo diferente de administración pública. dejando su elaboración para otra oportunidad. 3. La implementación de la integración requiere. Lo que considero esencial para la implantación de la integración va mucho más allá de las meras reformas en la administración pública. reflexionar en profundidad sobre políticas de integración y estar capacitadas para implementar procesos de gran complejidad. las necesidades de la conducción de los Estados hacia la integración tal como han sido esbozadas en esta breve ponencia también se aplican a las instituciones. una vez más. pero son condición indispensable para que la integración sea una realidad. Como sustento de esas capacidades y cualidades institucionales. Al igual que en la CE. requiere estadistas. como ya se ha indicado. ellos pueden y van a hacer. hechos los ajustes convenientes. obtener apoyo. como vértice esencial para "conducir el Estado hacia la integración". 87 . por ejemplo. del más alto calibre. Estas rupturas e interrupciones se precisan urgentemente también sin la integración con el fin de encaminar el Estado hacia el siglo XXI. el tránsito hacia la integración constituye. deberá desarrollarse una filosofía de integración políticamente apropiada a la historia. 2. el desarrollo deliberado de una nueva "élite profesional de la administración pública de alto nivel". el éxito de una empresa tan exigente depende de que en la historia se presenten oportunidades adecuadas. esta podría ser un área de reflexión compartida. una oportunidad que. una intervención heroica en la historia. Aquí solamente puedo señalar esa necesidad que también es marcada en los países de la Comunidad aunque en forma algo diferente. subordinada a la política democrática y autónoma en cuanto a la gestión pública. Pero este asunto está fuera de las atribuciones de un amigo que viene de tierras lejanas y debe ser manejado por los propios países latinoamericanos. no me cabe la menor duda. donde dar cabida a la participación de América Latina. El Estado debe dotarse de una organización que le permita moverse en la dirección de la integración. pero ninguna casta profesional puede reemplazarlos. hombres y mujeres. La administración pública es un factor crucial en la implementación de la integración. Ellos pueden y deben ser apoyados por especialistas de alta preparación. en principio. La historia de América Latina ha demostrado su capacidad de alumbrar estadistas sobresalientes. Europa Occidental produjo algunos estadistas que dieron el empuje inicial a la Comunidad. La integración de América Latina constituye un desafío supremo."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" la acción efectiva y eficiente requerida e impiden el logro de los resultados deseados sobre realidades renuentes al cambio. algunos de ellos contemporáneos.5 Aplicaciones a las instituciones de integración En forma paralela a la conducción de los Estados hacia la integración. El tránsito hacia la dirección propuesta puede significar. El arte de gobernar como condición para una intervención heroica en la historia Volviendo al argumento central. Pero también son esenciales grandes emprendedores innovadores y expertos sobresalientes en el arte de gobernar para avanzar hacia la integración. En vista de la acuciante carencia en la CE de una filosofía política adecuada. Ellas requieren una consideración por separado pero.

en nuestra opinión y vamos a tratar de demostrarlo. entre otros aspectos. Tratando de alguna manera de conceptualizar básicamente el término. Implica interrogantes que son particulares a las características y objetivos de las organizaciones públicas. Actualmente la buena gerencia es uno de los recursos más codiciados que hay en el planeta. las comunicaciones. Gerenciar en esta década -la década de los '90 ya terminando el siglo. Gerenciar en el campo público a su vez implica. que gerencia es "la capacidad de obtener los resultados deseados mediante organizaciones". en análisis de toda índole. la microelectrónica. Así. El impacto de las revoluciones tecnológicas en curso -en campos como entre otros la biotecnología. característico de las sociedades humanas en esta época histórica. Un contexto en mutación acelerada El tema de la gerencia se ha convertido claramente en una de las grandes cuestiones de nuestro tiempo a nivel mundial. Esas renovaciones deben formar parte de un cuadro más amplio de cambios en la misma. sin situar el entorno en que se desarrollan. se requiere institucionalizar un "enfoque de integración" orientado a explorar potencialidades. Se trata de un recurso estratégico y por otra parte escaso. marca diferencias de competitividad entre las naciones de un modo muy significativo. que impactan todas las organizaciones y que inciden fuertemente en los parámetros en los que se mueve cualquier tipo de gerencia. Gerenciar en los años '90 es distinto de gerenciar en los '80 porque estamos en un entorno histórico global modificado radicalmente y en proceso acelerado de modificación. la robótica. podríamos decir como lo hacen las Naciones Unidas. facilitará o creará restricciones a los esfuerzos de integración."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" UNA NUEVA GERENCIA PUBLICA PARA LA MODERNIZACION DEL ESTADOY AFRONTAR LOS DESAFIOS DE LA INTEGRACION Bernardo KLIKSBERG Director del Proyecto Regional de las Naciones Unidas para la Modernización del Estado (PNUD-CLAD) Enfrentar los desafíos que supone la integración requiere nuevas actitudes y una cultura gerencial más avanzada en el sector público y en el privado. posteriormente se describirán las áreas de innovación que en el área de gerencia se están abriendo en el mundo y. fortalecer la capacidad gerencial de los organismos de integración nacionales y pensar fórmulas creativas y diseños organizacionales originales para los organismos subregionales y regionales. en la década de los '80. No hay ninguna actividad significativa de la vida de las sociedades modernas que no se desarrolle mediante organizaciones. casi día a día. ni siquiera de aquellas desarrolladas. gerencia que según se desarrolle o no. No es posible ingresar mayormente en esta década de fin de siglo en el tema de la gerencia en general y el de la pública en especial. Gerenciar es tratar de lograr las metas previstas mediante ese modo de aglutinación de esfuerzos. luego se revisarán nuevas demandas hacia la gerencia pública en la región y las insuficiencias del paradigma gerencial vigente. El presente trabajo tiene por finalidad construir un marco de referencia sobre la nueva "gerencia pública necesaria" y la situación y tendencias observables en este campo que puedan ser de utilidad para funcionarios y empresarios empeñados en los procesos de integración. 1. en la gerencia pública. Se están produciendo revoluciones absolutamente significativas en campos centrales de la historia que afectan a lo cotidiano. Todo ello requiere innovaciones sustanciales. se analizará el perfil de la gerencia pública necesaria para nuestras sociedades en esta época histórica. Primero se analizará qué significa gerenciar en general en el contexto del año 2000. ni al interior de las sociedades.implica interrogantes muy distintos de los que implicaba hace muy poco tiempo. finalmente. no hace más de diez años. facilitar y resolver rápida y eficazmente los problemas de gestión que aparezcan. la informática. En lo que se refiere al sector público. Un recurso que.está 88 . se están produciendo revoluciones en el campo tecnológico que están variando fundamentalmente lo que podríamos denominar la matriz tecnológica de las actividades centrales de las sociedades organizadas. interrogantes probablemente aún más complejos que los que significa esa actividad en el campo económico en general. que no ha sido generalizado ni en el conjunto del planeta. Para ello se recorrerán esquemáticamente varias etapas de análisis.

no es el equilibrio ni la tendencia al equilibrio de los sistemas históricos. Asimismo. se utilizan y se consumen. es decir aquellas que implican procesos de crisis en la manera de comprender y actuar respecto a la realidad y las tecnologías del próximo siglo. Morin dice que. Prigogine sostiene que sobre eso sabemos muy poco y que es el mundo que tenemos que explorar. sean éstas físicas. Estos cambios se están produciendo con una tasa de celeridad totalmente excepcional. Prigogine plantea que la mayor parte de las estructuras. La resultante inmediata de estos procesos históricos que estoy caracterizando muy sumariamente es el crecimiento hasta umbrales hasta ahora desconocidos de lo que denominamos actualmente "la complejidad". un eminente científico y pensador (1) que trabaja sobre la idea de que el fenómeno básico. el de los cambios acelerados y el de la inestabilidad. en donde la interrelación entre países en el marco del sistema económico y político mundial. Una situación de desarrollo histórico. la Gran Aldea. Edgar Morin. Estas transformaciones que afectan a estratos muy profundos en los tres planos (económico. no debe extrañar pues. inéditos hasta la actualidad. Una Gran Aldea en donde se están produciendo cambios a velocidad acelerada y con la mayor profundidad. que tiene que ver con la complejidad."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" cambiando decisivamente la manera en que se producen bienes y servicios. a diferencia de lo que pensábamos en otras épocas históricas. pues se trasladan inmediatamente afectando aspectos fundamentales de actividades sociales muy distantes. ha refutado las tesis (como la conocida de Fukiyama). el resultado de lo que llamamos en ciencia y tecnología "rupturas epistemológicas". No tienen un desenlace predeterminado y lo que va a suceder no esta prescrito de antemano. Hemos penetrado en un mundo que parece estar rodeado por un área pronunciada de incertidumbre. al mismo tiempo que se están produciendo estos profundos cambios tecnológicos en muchos campos. así como el modo en que se comercializan. Los pronósticos que se manejaron apuntaron a direcciones muy diferentes. que la mayor parte de los grandes cambios espectaculares que se han producido en los últimos años. están en curso grandes transformaciones geoeconómicas y un reordenamiento a nivel mundial de las principales áreas de integración e influencia económica. por el contrario. Hay una nueva ciencia que ha surgido en los últimos años llamada "la ciencia de la inestabilidad". no fueron previstos por los centros de prospectiva más sofisticados del mundo. es la más estrecha que ha existido en la historia. que propugnan que la historia se ha "terminado" tras el primado de la hegemonía por una superpotencia y que estamos ingresando en la historia "aburrida". confunden el fin de la historia con el fin del postmodernismo. Un mundo absolutamente interrelacionado con cambios de esta magnitud y a esta velocidad genera niveles de complejidad en un sinfín de aspectos de la realidad y en particular en los aspectos organizacionales y de gestión. y celeridad que está reordenando los modos básicos en los que se desarrolló toda la historia del siglo XX. Introduciendo solamente algunas ideas de esta nueva ciencia. Todo este conjunto de cambios tiene algunas características muy singulares que lo diferencian totalmente de otras épocas históricas y que probablemente sólo tiene parangón con muy pocos momentos de la historia del género humano. político y tecnológico) de lo que constituía hasta hace poco el modo de organización social básico. profundidad. Por otra parte. Además estas repercusiones se transmiten en "tiempo real". Por otra parte un signo fundamental de esta complejidad de fines de siglo es la incertidumbre. Yllya Prigogine. donde lo 89 . Ello está modificando el paisaje de las organizaciones industriales y de servicios de toda índole a lo largo del planeta. se están produciendo en el marco de lo que hoy llamamos. por ejemplo en el escenario histórico. son estructuras disipativas de final abierto. están gestando un proceso de transformaciones geopolíticas de enorme magnitud. Uno de los mayores pensadores de nuestro tiempo. sociales u organizacionales. producto del trabajo pionero del Premio Nobel de Química de 1978. químicas. Critica a las tesis que como la antes mencionada. Una situación donde los impactos significativos verificados en cualquier país central tienen repercusiones de la mayor significación en el conjunto del planeta. la incertidumbre se ha apoderado de la historia (2). en absoluta interacción con los dos planos anteriores. sino que es la tendencia al desequilibrio y a la inestabilidad. Morin resalta que hay revoluciones en los tres campos planteados anteriormente. el de la complejidad. pero que todas esas revoluciones tienen un signo incierto. al referirnos al planeta. lo que hace muy difícil su metabolización individual.

Morin destaca."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" único que está claro es la incertidumbre. de exterminio de especies. Es un mundo que al mismo tiempo que ha hecho avances significativos está castigado por las fluctuaciones cambiarias y monetarias. Por otra parte. procesos de autodestrucción nacional. el entorno en el que se va a desarrollar la acción concreta de la gerencia de organizaciones. testificó el daño fundamental que se le está haciendo al planeta en términos de degradación del medio ambiente. con todos sus subcomponentes incluidos: principios.7% del Producto Nacional Bruto. Incursionaremos en lo que vamos a llamar nuevas demandas 90 . tecnologías básicas. se producen revoluciones en las políticas de fondo y advenimientos de tiempos muy positivos para la democracia para poblaciones enteras que antes estaban totalmente apartadas del modelo democrático y que hoy pueden empezar a regir sus destinos. Morin también afirma que en el campo tecnológico los avances son importantísimos. En igual dirección el informe base de la última reunión del Club de Roma destaca que somos más ricos que nunca en conocimientos. pero más pobres en sabiduría. del 80. chauvinismos extremos y olas de xenofobia y racismo. La Comisión Bruntland de las Naciones Unidas. para poder afrontar estos cambios que se están dando. la realidad es que se está abriendo una brecha entre la marcha de los acontecimientos. No conocemos lo suficiente. Como se advierte.6% del ahorro interno. como en muchas otras ramas del saber humano. y del 80. mercados y ayudas y Tabla 2: Disparidad de ingresos entre el 20% más rico y el 20% más pobre de la población mundial). por su parte. en muchos casos ni lo mínimo. En el campo de la gerencia. Pero. Este es. Entre 1960 y 1990 las distancias se doblaron. la evolución es regresiva. por la recesión. interrogantes diarios cualitativamente muy distintos. tal como mencionamos. De este entorno de complejidad e incertidumbre y de cambio acelerado se derivan para el gerente de cualquier tipo de organización tanto pública como privada.6% de los préstamos internacionales. Es decir. Ese entorno implica para la gerencia de organizaciones. La conclusión del filósofo es. Esa crisis de la gerencia está ubicada dentro de la explosión de complejidad e incertidumbre planteada y es una de sus principales movilizadores. las llamadas potencias hegemónicas constituyen un punto de referencia muy confuso en esta etapa para el mundo desde el punto de vista político y se han desatado guerras civiles. hipótesis. etc. y por grandes hambrunas y que es portador de inequidades sociales inéditas en la historia. etc. Vamos a continuación a abordar varios aspectos de lo que está sucediendo en gerencia que son de alta relevancia para la gerencia pública. la sabiduría a que hacíamos referencia anteriormente. Por un lado.5% de la inversión interna. del 94. Así el último informe sobre la distribución de la riqueza mundial producido por las Naciones Unidas ha cuantificado la enorme brecha que existe entre países ricos y pobres (Véase Tabla 1: Brechas entre ricos y pobres en ingresos. del 81% del comercio mundial. pero tenemos también mucha menos capacidad de comprender lo que está sucediendo que en épocas históricas anteriores (3). que lo que ha sucedido es que la incertidumbre se ha apoderado de la historia y que de aquí en adelante el mundo que veremos no será el "del fin de la historia" sino el de una historia muy abierta. por el otro. El campo de la gerencia está en profunda crisis y es por ello que hablamos de un cambio de paradigma. en lo que resta de la década y en las próximas a venir. Tenemos masas inmensas de conocimientos acumulados. interrogantes totalmente distintos a los de la década de los '80. que se asiste a un crecimiento espectacular de la tecnología. pero que se trata de un crecimiento ciego sin un plan histórico definido. con desenlaces que dependerán de la acción humana y con signos de complejidad e incertidumbre permanentes. dirigida por la Primer Ministro de Noruega. la generación de estos cambios y la percepción que tenemos de esos acontecimientos. las perspectivas no están muy claras. cuerpos teóricos. por las crisis de fondo. de toxicidad química en amplias zonas. En el campo geoeconómico. lo que implica un cuestionamiento de todo el modo de pensar del problema. en líneas absolutamente esquemáticas y generales. de perforación de la capa de ozono. pero que al mismo tiempo estamos destruyendo buena parte del planeta y que la evidencia empírica sobre este hecho es concluyente. el 20% de la población es dueño del 82.

tanto en el campo público como en el campo privado. La evidencia actual indica que ni la una ni la otra resuelven los problemas concretos de la vida cotidiana. sirviendo de base al desarrollo. ser consideradas atentamente por quienes tienen responsabilidades directivas en el sector público y que de modo directo o indirecto pueden incidir también en los procesos de integración. Un primer grupo de demandas son las que tienen que ver con el perfil del Estado. sólo explorarlos. y mucho menos los que surgen en un tiempo dominado por la incertidumbre. Pareciera que la discusión está empezando a tomar un cauce distinto al de épocas anteriores.UU en el terreno de los mercados y sus graves dificultades competitivas son las equivocaciones cometidas en los últimos diez años sobre el rol del Estado. 2. en boga en algunos países y en algunos ámbitos. el absoluto apartamiento del Estado de toda actividad significativa. los desarrollos en el campo geopolítico. del que nos habla Edgar Morin. que preconiza la absoluta prescindencia de toda actividad estatal. pero pondremos énfasis en el campo público. Reflexionaremos sobre lo que vamos a llamar las nuevas fronteras tecnológicas en gerencia. la influencia de un neoliberalismo radical ha llevado a debilitar funciones que son estratégicas para que la empresa privada pueda ser competitiva. la democracia. Vamos a seleccionar algunas demandas -de una agenda que puede ser mucho más amplia. No pretendemos en este trabajo tratar estos aspectos de modo exhaustivo. la competitividad y el enfrentar la gravísima situación social ampliando la integración económica. A nivel internacional existe un amplísimo debate abierto que ha atravesado distintas etapas. ¿Hacia qué tipo de Estado vamos? Es una discusión de fondo que enmarca los propósitos de mejoramiento de la eficiencia de las organizaciones del sector público en cualquier dimensión. enunciando una agenda de problemas diferentes a los tradicionalmente planteados. Toma cuatro áreas donde demuestra este hecho de un modo muy significativo. Examina el área financiera y señala que mientras que en EE.que pueden ser significativas y que deberían.UU. copando todos los espacios y resolviendo todos los problemas. la competitividad y al progreso de la empresa privada. Vamos a abordar las limitaciones con las que se maneja la gerencia tradicional en nuestras sociedades. Las tesis polares sobre el Estado. Examinaremos cómo el modo de trabajar de la gerencia tradicional es impotente para contestar a esas nuevas demandas. dice el trabajo. Un prestigioso economista ha señalado en la revista empresarial "Business Week" que una de las razones de la derrota de EE. o sea aquella tesis que antiguamente propugnaba que el Estado interviniese como protagonista absolutamente central. Tienen que ver con el entorno al que hicimos referencia anteriormente: la nueva tecnología."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" gerenciales tratando de focalizar algunas de las demandas más significativas y estratégicas que le son planteadas al sector público. Procuraremos identificar por dónde marchan las organizaciones más avanzadas del mundo. en nuestra opinión. y la tesis opuesta. en los EE. los déficit de los programas de estudio de nuestras Universidades y de altos centros de estudio de países desarrollados para hacer frente a esas demandas. Mientras Japón y una serie de países europeos han mantenido un razonable y activo rol del Estado en sus sociedades. Nuevas demandas hacia la gerencia pública Las nuevas demandas gerenciales hacia el sector público son muy amplias y cubren un variado espectro. el desarrollo económico. El titulo del artículo es: "Why business needs a stronger and wiser uncle Sam" (¿Por qué la empresa privada de los Estados Unidos necesita un Estado más fuerte y más inteligente?) (4). parecen estar en crisis. los cambios en el campo geoeconómico y con las necesidades prioritarias de los países de América Latina como son la estabilización.UU la Reaganomics impuso la idea de que el sistema financiero debería ser 91 . aquellas que están obteniendo mejores resultados.

una intervención mucho más activa del Estado a nivel regulatorio y de supervisión habría generado costos distintos para el contribuyente si se hubieran aplicado políticas preventivas. en donde las características del entorno determinan que se nos haya virtualmente caído en su integridad el marco de referencia con el que los gerentes manejaban el problema del tiempo? Esto significa lo siguiente: tanto en las organizaciones privadas como públicas se acostumbra a utilizar el pasado como una guía. Al retirarse éste. no desplegado en áreas de la economía que le son ajenas totalmente. aumenta el número de disputas jurídicas. considerándose que es uno de los factores que más pesan en materia de competitividad. y otra es hacerlo en el medio que termino de describir. El pleitismo en los EE. señala el caso del "pleitismo" que se genera en las sociedades cuando el Estado prescinde de toda actividad. Lo mismo sucede con el mercado petrolero o con otras áreas estratégicas de la economía. impactos sobre el sistema financiero a nivel internacional.UU? Los contribuyentes. pero un Estado "inteligente" mucho más fuerte en funciones estratégicas sin las cuales no hay competitividad. el costo final es mucho más bajo que en el caso de un sistema desregulado y totalmente abierto al mercado como el americano. es el de cómo lidiar con la complejidad y con la incertidumbre a las que hice referencia anteriormente. La idea es que tiene que haber un Estado. tipo Aldea Global. quienes tuvieron que aportar nada menos que 500. con funciones distintas a las décadas anteriores. otros países occidentales han mantenido un monitoreo muy cuidadoso del sistema financiero. donde el Estado tiene una intervención regulatoria mucho más activa. un aspecto ciertamente fundamental. El primero de ellos caracterizado por una política estatal firme y claramente planificada para preparar cuadros aptos para la industria que ha permitido que actualmente el 90% de los japoneses en edad de enseñanza secundaria estén escolarizados. Este es un ejemplo de muchas otras investigaciones nuevas que hay en esta línea.000 millones de dólares para solventar la quiebra masiva de las entidades de ahorro y préstamo y que además se hallan atemorizados frente al tambaleo de centenares de bancos en el país y frente a las dificultades financieras críticas por las que atraviesa la economía. Allí la distancia entre el modelo japonés y el modelo americano es muy amplia. En EE. En tercer término. abogados. en un mundo en donde en el contexto del gerente de una organización de alguna significación inciden las variables fundamentales del entorno histórico global. Las oscilaciones de las cotizaciones en Wall Street tienen efectos inmediatos en el Nikkei japonés. tomando fuerza creciente (5). ¿cómo gerenciar en un mundo. ya que finalmente el Estado tiene que intervenir para subsidiar a los numerosos sectores desprotegidos y para compensar los desequilibrios. alejado de posturas paternalistas.) muy importantes para la economía."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" totalmente desregulado. y señala que en países europeos con una cobertura social amplia.UU. Como resultado. Un segundo tipo de demandas hacia la gerencia pública. con un énfasis especial en formar técnicamente la mano de obra en el conocimiento de matemáticas y lógica. cesan las funciones de arbitraje que ejercía de hecho en un gran número de áreas de la economía. repercusiones en la Bolsa de Madrid. El cuarto ejemplo que se menciona es el de la formación de mano de obra para la industria. etc. El gerente público que no tiene en cuenta cuidadosamente el contexto va a ser sorprendido en cualquier momento y se puede equivocar de una manera muy grave. Analiza también otro campo totalmente distinto.UU es mucho mayor que en otras sociedades occidentales. Así las cifras presupuestarias se estiman a partir de pluses o adicionales a las cifras 92 . Todo esto tiene costos superfluos (en tribunales. en cambio. "la aldea global" sumida en el "ultracambio". La gerencia cotidiana debe trabajar hoy en ese entorno. Por otra parte. ni se solucionan problemas fundamentales en el conjunto de la sociedad. el de la salud. donde todo se interrelaciona con todo. se están produciendo déficit muy importantes en educación y allí hay otra brecha de competitividad relevante. ¿Quién pagó la desregulación en el sistema financiero de EE. Una cosa es gerenciar en un medio como el de los años 60 o 70 e incluso el de los 80. Según el artículo. En gerencia estratégica llamamos a ésto gerenciar en un "mundo de entrometidos".

En ellos apreció una visión distinta de la de los políticos. una preparación de primera calidad para entender la geoeconomía y la geopolítica mundial. sociología. etc. vivienda. Pollit consultó a cuatro sectores claves en el asunto. Cualquiera de estos cambios espectaculares. consultó al alto nivel de grandes organizaciones públicas. se transmitan en un lenguaje que les sea inteligible y no en el de los funcionarios. también hay dificultades muy serias con el presente y con el futuro. Actualmente. Resulta fundamental capacitar al gerente público para que haga un buen trabajo de legitimación de la realidad y eso implica. el presente difiere del pasado y el futuro va a diferir todavía más del presente. resultando que en una cantidad muy importante de casos lo que los ciudadanos quieren como mejoramiento de la calidad de los servicios resulta distinto a las percepciones de los tres sectores anteriores. Sus énfasis. Afirmaremos a continuación que hay demandas en dirección hacia la mejora radical de la calidad de los servicios que se prestan al ciudadano. quienes tienen una visión de lo que es mejorarle la vida al ciudadano de acuerdo a sus "egos profesionales". Se necesita reforzar su formación en instrumentos de economía. su agenda de lo que es mejorar su vida. En tercer lugar entrevistó a los profesionales que prestan servicios. en este ámbito de cambio de tiempos y de protagonistas. es distinta de la de los otros sectores. El gerente le da a su organización una visión de lo que está sucediendo en el entorno y. los especialistas en un campo concreto como salud. El futuro está próximo. tener en cuenta lo que los ciudadanos piensan que se debe mejorar. Por ejemplo. En segundo término. ¿Cómo trabajar. Si en una época de cambio de esta magnitud el pasado no es una guía útil. para entender lo que está sucediendo en el entorno. se ha acercado totalmente al presente y las fronteras son muy confusas. Una tendencia muy importante en los principales organismos que preparan gerentes a nivel mundial es la idea de que uno de los trabajos centrales del gerente aplicable a cualquier tipo de organizaciones es el de "legitimador" de la realidad. pues. El tema que no es sencillo. Si se equivoca. qué significaba mejoramiento de la calidad de los servicios para los líderes políticos. como lo hace Christopher Pollit ¿qué es calidad de los servicios? Sus indagaciones de campo lo llevan a la conclusión de que hay diferentes interpretaciones de calidad según los actores consultados (6). Trató de ver. El futuro no está allí. ni a los diez años. toda la organización es inducida a cometer errores graves. ni a los 15 años. desde los avisos en los diarios hasta los formularios. porque 93 . y que también coincide con sus propios intereses de supervivencia y desarrollo en el cargo y de éxito organizacional. Hemos señalado hasta ahora que existen demandas hacia una gerencia pública para un Estado inteligente y hacia una gerencia mucho más sofisticada para enfrentar la complejidad y la incertidumbre. una idea fundamental en gerencia es que el pasado es una mala guía porque. los ciudadanos piensan que un tema absolutamente clave es que todas las comunicaciones oficiales que les conciernen. comienza por preguntarnos. El gerente legitima hacia el interior de la organización una determinada interpretación de la realidad. por lo tanto. a nivel de presidente. antropología. en este caso. Es un tema clave. las cifras de marketing se proyectan teniendo en cuenta los posicionamientos históricos. dado el cambio acelerado. con el sesgo de las prácticas usuales de sus disciplinas. tienen impactos de gran trascendencia a nivel económico y organizacional. Finalmente consultó a los ciudadanos sobre cómo percibían los esfuerzos de mejoramiento en la calidad de los servicios. ni a ninguno de los que se manejaban normalmente en la planificación a nivel mundial. de cómo se debería orientar la organización."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" presupuestarias anteriores. en el campo tecnológico por ejemplo. educación. en primer lugar. por ejemplo. que le dieron visiones distintas. en este mundo de entrometidos? Desde ya que se necesita que las organizaciones públicas sofistiquen mucho más sus mecanismos de interpretación de la realidad y sus capacidades de ajuste adaptativo a la misma. En el campo de la empresa privada. los que tienen determinada visión de lo que es ofrecer mejoras al ciudadano que suelen ser aquellas que tienen que ver con sus propias metas y con su propio tiempo político. vicepresidente y gerente general. Las demandas hacia la gerencia pública serían. demografía. historia y filosofía. teniendo en cuenta las tendencias en curso.

Hay un quinto grupo de demandas que tienen que ver con un objetivo que las Naciones Unidas ha denominado el progreso de las sociedades en términos de desarrollo humano. Esto es un punto absolutamente fundamental ya que. En el caso de Suecia la tasa de mortalidad infantil es la más baja del mundo (5/1000). en base a datos cuantitativos. En esta obra se cuestiona muy frontalmente la visión puramente economicista del desarrollo. tasa de escolaridad. que son el producto de un gran esfuerzo de investigación de científicos de todo el mundo (7). integrando entre otros. En los dos primeros lugares de la tabla. no entiende el otro lenguaje. 94 . el progreso económico no se irradia hacia la sociedad y no se cumple el mecanismo de difusión del progreso. las que tienen que ver con la democratización de nuestras sociedades. la indicación es que el Estado cumple una función muy activa en ese campo a nivel internacional. el trabajo indicó en su primera versión que EE. que no son los horarios normalmente dispuestos puesto que coinciden con aquellos en que ellos trabajan. Ello se expresa en una serie de demandas de cambio organizacional en términos de abrir lo que llamamos la participación ciudadana a través de modelos organizacionales que realmente faciliten y mejoren los mecanismos de transparencia en lo que hace a la información de los actos públicos.UU figura en el lugar número 18. El hecho de que el desarrollo económico es absolutamente imprescindible nadie lo discute. además de ingresar seriamente en el tema del control social. por las que unas sociedades obtengan desarrollo humano y otras no? Se mencionan entre ellas una estructura equitativa en la distribución del ingreso. ¿Cuáles son las claves. en los países que tienen desarrollo humano importante. En todos los casos. Les siguen los otros tres países nórdicos (Dinamarca. cómo un país puede alcanzar progresos en el campo económico y al mismo tiempo puede estar retrocediendo en el campo del desarrollo humano. Las Naciones Unidas han publicado recientemente una serie de volúmenes bajo el nombre de Informes sobre el Desarrollo Humano. Y también que las oficinas estén ubicadas en lugares donde ellos tengan fácil acceso. que la gente viva más años con mejor calidad de vida. empezando por Japón donde tiene un papel relevante en materia de cobertura social y educación."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" una proporción importante. Los dos únicos países que han sobrepasado los 80 años de esperanza de vida. Noruega y Finlandia) y una serie de países de Europa Occidental.el desarrollo humano. pero se añade que éste debería estar al servicio de ese objetivo último que es el desarrollo humano. Se trata de medir sistemáticamente -por primera vez probablemente. en resumen. se han ampliado los instrumentos de análisis a once indicadores. En una segunda versión. Estas son algunas de las cosas que quiere decir para el ciudadano mejorar la calidad. La idea es que el objetivo final de las sociedades es. Asimismo. Las sociedades exigen cambios organizacionales que concreten la democratización en los hechos. sino que se reivindica una participación mucho más cotidiana y en asuntos relevantes. Al evaluar y medir a todos los países del mundo bajo indicadores de desarrollo humano. ponderando estos indicadores en base a la distribución del ingreso. Ninguna sociedad en nuestro tiempo se conforma actualmente con votar una vez cada cuatro años para elegir autoridades. Los ciudadanos tienen la pretensión de que las dependencias públicas funcionen en horarios en los que ellos realmente puedan acudir. Se analiza lo que ha pasado en 160 países del mundo durante los últimos 30 años y se demuestra. Se plantea que el desarrollo humano es la meta última. de democracia y de utilización de bienes culturales. En la primera versión de este vasto trabajo mundial se mide el desarrollo humano con tres indicadores: esperanza de vida. y producto bruto per cápita. Se destaca una política de cobertura social agresiva. y en una serie de otros indicadores que he mencionado son muy superiores a los de diversos países desarrollados. como la descentralización del Estado y el fortalecimiento de los municipios y de las regiones. indicadores de nivel de libertad. de lo contrario. según este trabajo. constituye una experiencia fundamental de la democracia -que miramos con muchísimo interés desde América Latina-. están igualados Suecia y Japón. He aquí el cuarto tipo de demandas significativas hacia la gerencia pública. ello implica descentralizar el Estado en espacios muchísimos más acotados y cercanos al ciudadano que le permitan controlar la gestión de un modo directo. Desde ya implica lo que en países como España.

para que todo se haga con más transparencia. Por ello. más control social. de gerencia social o de otros tipos de gerencia."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" Por otra parte. problemas de compatibilización de objetivos. demandan gerencia eficiente. Los intentos de trasladar mecánicamente tecnologías de otros sectores al sector público han demostrado serias dificultades. etc. Si el objetivo último se plantea en términos de desarrollo humano de las sociedades. Ello involucra la asunción de roles complejos para la gerencia pública. Los gerentes públicos. hacer frente a la complejidad y a la incertidumbre. mejorar la calidad de los servicios a los ciudadanos. Investigar sobre gerencia pública y trabajar en la formación de gerentes públicos son. A su vez. implica una problemática gerencial que en su conjunto es distinta de las problemáticas gerenciales de otros sectores de la economía. Potenciar la integración requiere una gerencia pública que le sirva de punto de apoyo favoreciendo las amplísimas posibilidades existentes en este campo. destaca el carácter particular de la gerencia pública. más participación ciudadana. De este tipo de análisis. Se trata de gerenciar organizaciones públicas que tienen que forjar un "Estado Inteligente". 3. se resalta especialmente que la política económica debe articularse con la política de desarrollo humano. ser capaz de anticipar los problemas a enfrentar e implementar mecanismos que faciliten soluciones. según la cual el progreso económico se extiende por sí solo hacia el conjunto de la sociedad. Para ello. la participación activa de las mismas. Aunque son válidas las problemáticas de otros sectores. entre otros aspectos. la John Kennedy School de la Universidad de Harvard. la cuestión es cómo lograr orientar la gerencia en esa dirección. explorando vías no tradicionales y actuando como un factor de concertación nacional en favor de la integración. (8). Tener un sistema fiscal progresivo resulta ser uno de los instrumentos más importantes a este respecto. el apoyo a las organizaciones no gubernamentales. y otras a identificar. la empresa privada y el Gobierno. flexible. Realizar todo ello al tiempo que se coopera con la profundización de los mecanismos democráticos. por lo tanto. la gerencia debe. La especificidad de la gerencia pública Todas estas demandas. trabajar con un enfoque antiburocrático. de restricciones y posibilidades y también en cuanto a elección de medios. deben tener aptitudes que les permitan operar dentro de las metas fijadas 95 . al interior del sector público es posible hablar actualmente -hay líneas muy amplias de trabajo en esa dirección. Ello exige respuestas tecnológicas gerenciales que le son específicas. por su lado. dinámico y hallarse en actitud constante de búsqueda continua de oportunidades de integración. Los problemas varían según se trate de gerencia económica. El trabajo dice que ello no es así y que sin una articulación estrecha entre la política económica y la política de desarrollo humano no hay progreso en el conjunto de la sociedad. El ejecutivo de negocios puede usualmente redefinir las metas de la organización. Gerenciar organizaciones públicas en el futuro próximo tiene diferencias significativas con gerenciar organizaciones privadas y de otro orden. Mientras que ambos. Se pone en tela de juicio lo que algunos llaman "la teoría del derrame". el entrenamiento para la vida pública requiere una profunda comprensión del contexto político y constitucional de la gestión gubernamental en donde la autoridad y el poder se hallan ampliamente difundidos. Un tipo particular de demandas nuevas hacia la gerencia pública son las ligadas con la integración. procurar el desarrollo humano al mismo tiempo que el económico y favorecer la integración económica. opciones. en términos de dilemas gerenciales. requerimientos esenciales para poder ser mínimamente eficaz en el sector público. los instrumentos manejados por un ejecutivo de negocios son con frecuencia las restricciones con las que el gerente público debe trabajar. Hay sobre ello múltiples evidencias a nivel internacional. la descentralización de los programas sociales. señalando: "En contraste con la educación para los negocios.de gerencias especializadas con fuerte impacto diferencial. delinean la gerencia pública actual como un campo de alta especificidad técnica. Se le impone también como labor fortalecer y prestar cooperación activa a los organismos de integración regional. lo que implica propiciar la autoorganización de las comunidades. en el campo de la gerencia pública cada una de ellas tiene su propia especificidad. por ejemplo. uno de los más prestigiosos centros de formación pública del mundo. surgen nuevas demandas hacia la gerencia del sector público. por ejemplo. modificar su estructura y cambiar su personal.

4. se lo planifica cuidadosamente y se aplican los denominados principios de administración. ámbito de control restringido. en el contexto de complejidad e incertidumbre descrito -que es la condición normal en que vivimos en gerencia. Esta en su mayor parte tiene que ver con otras cuestiones mucho mas profundas en la vida de la organización. al transferir todo el valor al cumplimiento de las normas en lugar de a las metas. todo va a funcionar óptimamente.el énfasis en la organización formal muy propio de nuestra cultura organizacional en la región y la consiguiente concentración de esfuerzos en esos patrones de funcionamiento puede ser altamente disfuncional. cuenta con descripción de puestos. se está yendo en el sentido opuesto. Taylor y Fayol. Se supone que si se arma todo el andamiaje formal de la organización. una buena organización es la que tiene un organigrama detallado. que aplicando muy bien el diseño y el planeamiento formal sólo se influye sobre un porcentaje muy reducido de la productividad organizacional final. maximiza la división del trabajo. Si se pone el énfasis en estructuras fijas. planea detenidamente todas las funciones que la integran. dentro de una estructura organizacional controlada por el sistema jurídico. con un personal protegido por el sistema de servicio civil y con una constante y En la misma dirección. etc. Eso no quiere decir que se esté señalando que hay que renunciar a la organización formal. un trabajo reciente sobre aplicación de planificación estratégica en grandes corporaciones en EE. Hay una vasta literatura que lo demuestra terminantemente. Frente al ultracambio acelerado. Entre muchas obras que lo han señalado. La capacidad de reaccionar ante situaciones cambiantes va a disminuir seriamente. 96 . En contextos de cambio permanente como el presente. Lo que estamos planteando es que se trata de un instrumento de alcances limitados y que hay que ir mucho mas allá para poder tener resultados efectivos. Merton señaló que las organizaciones que tendían a cumplir estrictamente el modelo de Weber producían un fenómeno que llamó de "incapacidad disciplinada". Peters y Wuaterman en "En busca de la excelencia" concluyen."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" por la Ley. permanentes. Todo el mundo es muy disciplinado pero absolutamente incapaz. La organización formal no puede responder a la proliferación de variedad. Crisis del paradigma gerencial tradicional Existen serias insuficiencias en el conocimiento científico-tecnológico manejado en América Latina sobre la problemática de la gerencia en general para hacer frente a estas nuevas demandas gerenciales. Por otra parte. a partir de múltiples experiencias de consultorías privadas.. Pero como se ha visto en la práctica ello no garantiza el rendimiento efectivo. está en crisis. el Institut de Management Public de París ha destacado que la base de la noción de gerencia pública es el "reconocimiento de la especificidad de las organizaciones públicas'' (10). a la ligazón del presente con el futuro. Si se fuerza a las organizaciones a actuar en el marco de la formalidad en un tiempo de cambio muy rápido. circuitos. De acuerdo a este paradigma. rígidas. el modelo dominante de pensamiento en gerencia. propia de las realidades presentes (11). El paradigma gerencial tradicional en el que se han educado las generaciones de las últimas décadas. Incluso instrumentos mucho más sofisticados como los del planeamiento estratégico han demostrado serias limitaciones al operar en ámbitos de complejidad e incertidumbre. procedimientos. etc. Alguna de las disfuncionalidades que con mente visionaria planteó Robert Merton hace varias décadas tienen plena vigencia actualmente. como unidad de mando. manuales de tareas.UU dice que sólo el 10% de los planes estratégicos han tenido algún nivel de implementación. En el modelo dominante. y sus continuadores modernos. una recomendación elemental es maximizar la flexibilidad de la organización a fin de dotarla de las mejores condiciones de adaptabilidad. se tienden a generar montos de "incapacidad disciplinada" muy altos. la idea básica es que gerenciar bien es modelar una organización siguiendo las líneas del modelo weberiano o de los fundadores de la Ciencia de la Administración.

Hace muchas preguntas. El gerente desarrolla. lo que le permite armar la red de contactos en la que se apoyará la ejecución de sus decisiones. titular de la cátedra de comportamiento organizacional de la Universidad de Harvard. integración. desarrollo humano. cuyos libros "Getting organized" y "The organized executive". El gerente de excelencia es un eximio conversador que conversa con todo tipo de gente. retroalimentando en "tiempo real" lo que está sucediendo. a través de las conversaciones. sino que su agenda es profundamente reactiva. verificó al interrogar a 48 Ceo's (máximos ejecutivos) de grandes compañías que sólo dos horas de su jornada se componían de citas preplanificadas. han vendido un millón de ejemplares. los procesos de negociación con protagonistas muy variados. que le proporcionan información y análisis frescos. calidad de los servicios. Segundo. o aquel que está todo el día pensando en el futuro. 5. Stephanie Winston. Las demás se hacían en base a respuestas sobre el momento. Nuevas fronteras tecnológicas en gerencia ¿Qué es lo que están haciendo las organizaciones que mejor funcionan en el mundo? Entre los principales campos de innovación. al contrario de lo que nos enseñan en Iberoamérica con mucha frecuencia en los cursos de uso del tiempo. planifica y después viene el proceso de implementación. El resultado fue que más del 90% de su tiempo lo dedicaban a una actividad que se llama "conversar". que fracasará. 97 . se advierte que surgen a instancias de la realidad inmediata. En ninguna sociedad organizada las cosas funcionan si no hay una red de contactos. protegido por secretarias que no dejan pasar a nadie y que sólo habla con su staff inmediato. sino de acelerar la planificación.UU (13). ni por años. Esos datos no se obtienen a través de la información de la línea burocrática. Todo lo que es formal está condenado a tener dificultades muy serias frente a la mutación continua de la realidad que estábamos senalando (12).1 El concepto renovado de gerencia de excelencia ¿Cómo ser un gerente de excelencia? John Kotter. de todas las líneas de la organización y de fuera de ella y que sale permanentemente de la oficina. Mantiene un estilo de conversación en donde hay margen de tiempo ocioso. ¿Por qué alguien que se dedica a conversar del modo descrito es altamente eficiente? Según Kotter y el grupo de Harvard."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" Henry Mintzberg. El gerente de excelencia se dedica fundamentalmente a conversar. considera que un error básico es disociar la planificación de la acción. la realidad es tan fluida y tan rápida. conversando con gente de diferentes fuentes. logra armar la agenda estratégica de decisiones. No se trata de dejar de planificar. Una gerencia pública regida por el paradigma tradicional será necesariamente impotente para responder con eficiencia a las nuevas demandas antes planteadas: Estado inteligente. a través de esas conversaciones. tomó una muestra de gerentes exitosos en EE. Logra identificar los problemas que son realmente cruciales para el futuro de la organización. No tiene su agenda preplanificada por meses. En la misma dirección una reputada consultora gerencial. Lo único que vale es acercar estrechamente planificación y acción y llevar adelante un proceso continuo de aprendizaje. cabe mencionar: 5. Si se analizan las citas concretas que hace. Siguió a estos gerentes durante varios años tratando de determinar qué hacen los gerentes de excelencia con su tiempo. en donde el gerente capaz sería el que está encerrado en su despacho. Winston explica "los mayores ejecutivos del país van a sus oficinas en la mañana con sólo un vago sentido de lo que el día les traerá" (14). a través de las conversaciones. complejidad. Si alguien se sienta. con esto hace bien las dos cosas que son cruciales para que un gerente funcione bien en el mundo actual: Primero. ¿Qué tipo de gerencia se necesita? Para visualizarla es necesario ir más allá del paradigma tradicional e internarse en el nuevo paradigma que se está conformando en gerencia a nivel internacional y que están tendiendo a aplicar las organizaciones públicas y privadas más avanzadas. sino que lo consigue en el campo. profesor de la Universidad Mc Gill de Canadá. logra armar lo que se llama la red de contactos. con visiones contradictorias. es decir.

no operando a través de la mera imposición autocrática. "fast". los Apolos. tiene todo el poder y lo ejerce de forma autocrática. Ello implica entre otros aspectos fluidificar los contactos horizontales en las organizaciones que son los que permiten diagnosticar y resolver los problemas con rapidez. El tercero es el modelo Dionisius que es una variante del Apolo. lograr identificar lo que realmente son los problemas críticos. Todo tiene que subir por el ascensor respetando cuidadosamente todas las jerarquías. Tiene mucho de las contraindicaciones de Apolo en términos de excitación de la competitividad interna (16). esto es focalizar lo que es la agenda estratégica. esto es. en el que hay un "caudillo" que centraliza todo en la organización. No hay posibilidad de que ningún ser humano pueda ser eficiente por sí solo ante la complejidad. Esto crea montos de destructividad al interior de la organización y enfrentamientos muy fuertes. Para sobrevivir en un mundo de complejidad e incertidumbre y altísima competitividad. concluyendo que hay cuatro modelos prevalentes. la organización tiene que promover por el contrario el espíritu de cooperación. El segundo es el modelo Apolo. el primero es el modelo Zeus."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" La directora de la Harvard Business Review. La última efe es "friendly". La London School of Business Administration hizo una investigación sobre modelos organizacionales actuales. En primer lugar. En la misma dirección que este trabajo. 98 .2 Hacia una renovación de los modelos organizacionales ¿Qué está sucediendo en materia de diseños organizacionales en organizaciones de avanzada?.puede liquidar a cualquier gerente por la masa de información que puede hacer llegar a su escritorio. con las organizaciones tipo "elevador". con un mundo mucho más estable. El último modelo que se destaca como modelo de avanzada es el Atenas. Los contactos horizontales están proscritos o son mal vistos por la organización. precisando que en la práctica la tarea de un gerente de excelencia consiste en hacer bien lo que se denomina "las cuatro efes" (15). a un medio que requiere adaptaciones permanentes y facilitar espacios. Todo tiene que pasar por Zeus. Exalta el narcicismo personal en las organizaciones y todo tipo de gratificaciones individuales. lo cual quiere decir que la decisión tiene que ser rápida. sino que es facilitar las condiciones para que los recursos humanos de la organización respondan individualmente. Es la idea de organizaciones altamente descentralizadas. donde hay un "ascensor jerárquico" como estructura básica. en lugar de las macroorganizaciones. maximizar la flexibilidad de la organización para responder. señala. las órdenes tienen que bajar por el ascensor y los informes tienen que subir por el ascensor. La tercera efe es "flexibility". donde los grupos puedan reaccionar a las condiciones particulares del contexto en que trabajan. En segundo lugar. un prestigioso investigador de Harvard. Esquematizándolos. Esta es la idea del modelo Atenas. Estimula la autofijación de metas por parte de grupos descentralizados e incentiva el trabajo a partir de condiciones autonómicas de cada uno de los grupos en un marco de alta deliberación que permita entender lo que pasa en la realidad. pues no hay tiempo que perder. Gerencia no es la dirección hacia determinados objetivos. sostiene que la gerencia se ha entendido tradicionalmente como la dirección de recursos humanos. Zeus podía existir en la década de los '60. "focus". sostiene que todas las investigaciones recientes coinciden con otras realizadas en Francia y en Inglaterra. 5. que quiere decir predisposición a la negociación y a la interrelación. pero no en la década actual.UU. la que bienvenida desde ya. Con la organización tipo ascensor no se puede actuar rápidamente. evitando dispersarse en la maraña de datos que le facilita la informática. durante las décadas anteriores. no se puede responder a las necesidades de adaptabilidad que demanda el tiempo en el que vivimos: hay que buscar otros modelos organizacionales. Hay que terminar. un clásico de las organizaciones en EE. la búsqueda del éxito individual por todas las vías. Aquí se excita al máximo la competitividad entre los niveles directivos de la organización y la lucha interna para que emerjan los triunfadores. indicación generalizada actualmente. Hoy en realidad correspondería modificar totalmente el concepto. materiales y financieros hacia determinados objetivos. Rossabeth Moss Kantor. el profesor Willis Harman. quien llevó a cabo una investigación sobre gerentes de excelencia. creativamente.

"La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" Es interesante a este respecto señalar. 5. porque permite la retroalimentación. promueva la solución de problemas en el mundo real y examine los problemas de las empresas desde un punto de vista interdisciplinario. El gerente deberá gerenciar en la complejidad -asociado a aquello que mencioné anteriormente-. Los cambios son tan radicales que Price Waterhouse señala en los resultados de la encuesta. Hay una creciente competencia entre los planes de formación de las empresas y el trabajo de las Universidades. están replanteando sus planes de estudio. mientras que el memorándum bloquea. algunas Universidades. Una investigación publicada en la revista "Fortune" arroja evidencias sorprendentes (18). realizó una encuesta en 1990 entre 6. en su motivación.3 La revalorización del personal Las evidencias de todo orden indican que en este mundo de complejidad e incertidumbre. incomunica.500 ejecutivos de 20 países para determinar el perfil del gerente del año 2000 y seleccionar personal en base a ese perfil. En el perfil determinado aparecen en primer lugar tres cualidades. 5. La última respuesta a la necesidad de llevar a su máxima expresión la flexibilidad en organizaciones es la idea de la "organización virtual". El gran dirigente es aquel que hace decir a la gente: "lo hicimos nosotros mismos". La nueva directiva a los gerentes seccionales en todo el mundo es que hagan lo que entiendan que es mejor de acuerdo a las condiciones locales. por ejemplo. La fórmula milenaria de LAO TZE parece tener plena aplicación en nuestro tiempo: • • • El dirigente malvado es aquel a quien la gente desprecia. El 50% de los egresados de prestigiosas Escuelas de Business Administration en EE. la organización no puede progresar sin una buena dotación en recursos humanos. crear e innovar. por su parte. Esta consiste en producir combinaciones de un número amplio de organizaciones ubicadas en diversos países para aprovechar oportunidades de mercado o sumar recursos para generar productos tecnológicos innovadores. Frente a estos resultados.UU. han optado por tratar de formar sus propios recursos. No tienen dónde colocarse. cambió todo el currículum de estudios en Business Administration. la Escuela de Wharton de la Universidad de Pennsylvania. a diferencia de lo que sucedía en otra década cuando las empresas iban a buscar a los egresados a las Universidades. El trabajo concluye que "toda organización empresarial que descuida las relaciones humanas está condenada al fracaso o a la mediocridad". 99 . frente al desajuste entre la preparación de los egresados y las exigencias de la complejidad y de la incertidumbre en la Gran Aldea. la interacción. una de las primeras del "ranking". entre otros. el ejemplo de IBM a nivel internacional.UU están desempleados. Las empresas. Se detectó que el punto central era el cambio absolutamente fundamental en el manejo de los recursos humanos. en su capacidad de entender la realidad y en su aptitud de adaptarse.000 empresas europeas y americanas para investigar cuáles eran las prácticas de personal en empresas privadas.4 Renovación en la formación de gerentes Todo este conjunto de cambios están determinando finalmente variaciones trascendentales en cómo se forman y se preparan gerentes. entre ellas afamados centros de EE. Los recursos humanos ocupan un lugar central. Price Waterhouse. Estas organizaciones "virtuales" son transitorias y desaparecen al cumplirse el objetivo de su creación (17). que una tendencia moderna creciente es eliminar las comunicaciones internas por memorándum y sustituirlas por la comunicación oral como modo óptimo de comunicarse en organizaciones. la creatividad y favorece el establecimiento de lazos. al entenderse que la capacidad de adaptabilidad desde una organización central es mínima en las condiciones de complejidad actuales. El buen dirigente es aquel a quien la gente reverencia. una de las principales reclutadoras de ejecutivos del mundo entero. Así por ejemplo. desarrolle las capacidades de creatividad e innovación. ser un muy buen negociador y tener un desarrollo muy importante en liderazgo y orientación de recursos humanos. Se pondrá énfasis en que el nuevo gerente que se va a formar para el siglo XXI tenga aptitudes para tratar con la gente. Se advierte la necesidad de nuevos tipos de liderazgo de personal cuya base principal ha de ser la participación. La clave está más que nunca en el personal. realizó una encuesta a 1. Korn Ferry International. tenga una perspectiva más global.

como se vio anteriormente. El desafío está en lograr adecuar las organizaciones públicas para lograr excelencia.sobrevive y florece en los funcionarios el deseo de servir genuinamente al público (19) y perdura el desafío que significa servir a la Comunidad. Barcelona 1988. considera en sus memorias que llama poderosamente la atención como -a pesar de frustraciones. con las tecnologías utilizadas y con el tipo de entrenamiento de los gerentes. desencantos. diferente totalmente a la de otros tiempos. con intentos muy esperanzadores de procesos de democratización profundizados. rescatar la noción de servicio público con sus consiguientes implicaciones en términos de honestidad en la función. En torno al gerente público necesario Luego de caracterizar el contexto de los años '90. quien fue durante varias décadas el Director del Servicio Civil de Inglaterra. tales como las que termino de mencionar y que han sido introducidas por Wharton. habilidades de tecnologías blandas.UU ha sucedido lo mismo que con buena parte de la industria americana: han quedado fuera de competitividad por no adaptarse a los nuevos tiempos. Business Week. La excelencia gerencial tiene que ver con todas las cosas antes referidas. renovada. Es la vocación de servicio la que tendría que enmarcar todo lo que se haga sobre gerencia en el sector público. complejo y difícil camino. Informe Base. Para obtenerlo se requiere. la incertidumbre se ha instalado con altas fluctuaciones económicas. el artículo señala que en definitiva con las Escuelas de Business Administration de EE. Sir Douglas Wass. En un mundo en donde. Una exploración del caos al orden. activos y equitativos. más inteligente en lo estratégico en campos como el de la integración. "Desde hace algunos años resultaba claro para los observadores agudos 100 . Escribe Meed (Los Angeles Times-Clarín 22/2/92). se va a requerir una intervención estatal mucho más afinada. Actuar en el sector púlico es servir a la sociedad y tratar de contribuir al bienestar colectivo. NOTAS 1) Ver entre otros trabajos Yllya Prigogine: Tan sólo una ilusión. 5) Entre ellas el economista americano Walter Russel Meed. entre lo que las escuelas enseñan y lo que las empresas piden."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" El estudio de la revista Fortune señala que hay un déficit marcado. 6. June 3 ( 1991). muy rápidamente. El desafío de la integración. El astro errante. Un Estado no paternalista pero. a través de la gerencia. Editions Du Seuil. En una frase muy lapidaria. como dice Morin. Punta del Este. moderna. mucho más estratégica. junto a los avances tecnológicos. en términos de "soft skills". con los modelos organizacionales. aún bajo condiciones tan adversas. 3) Club de Roma. Un nouveau commencement. Es en la vocación de servicio apoyada en un instrumental moderno adaptado a las especialidades de la gerencia pública y a las nuevas demandas donde están las posibilidades de excelencia para mejor servir a nuestros ciudadanos. Reunión 1991. enunciamos las nuevas líneas de reflexión en este campo y las tecnologías renovadoras que podrían tener múltiples aplicaciones en gerencia pública.UU y Gran Bretaña se debe al liberalismo dogmático de estos últimos frente a las políticas económicas de los anteriores que "desarrollaron estrategias industriales en las cuales el Estado no reniega de su papel orientador de la actividad económica". con competitividad creciente. con dificultades sociales muy significativas. Tusquets Editores. En definitiva. se lograrán implementar o se frustrarán las políticas mejor diseñadas y los ensayos más audaces tanto en el campo de la política económica como en el de la política social. abierta y preocupada profundamente por coadyuvar a la consolidación en la región de regímenes democráticos productivos. 2) Edgar Morin. No hay ninguna razón para pensar que en el sector público no pueda haber gerencia de la mejor calidad. requiere necesariamente de una gerencia pública de este tipo. mucho más inteligente. En un momento posterior nos referimos a la insuficiencia del paradigma tradicional en gerencia para responder a las actuales demandas gerenciales. Ello no podrá llevarse adelante sin una gerencia de primera calidad. 4) Robert Kuttner: "Why Business needs a stronger and wiser-uncle Sam". quien subraya que la superioridad competitiva de algunos países europeos y Japón sobre EE. nos hemos ocupado de las nuevas demandas gerenciales referidas al gerente público. los cuales no son patrimonio de nadie. En otro momento. decepciones y de la inclemencia de la vida burocrática.

Tendencias Gerenciales en los Estados Unidos. 9) John F. Apenas estaba llegando cuando ya decían que había terminado."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" que las cosas iban mal con el Gran Experimento de la década del '80. NORMA. provided public services en B. (Clinton 0. Kliksberg: El Pensamiento Organizativo. 6) Christopher Pollit: The politics of quality assessment in profesionally. 11) Puede encontrarse una crítica detallada de las versiones modernas del formalismo administrativo en B. decían. Abordajes y Modelos Gerenciales Innovativos para combatirla (en edición. 7) Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Humano.. Kliksberg (comp. en sus obras: Bernardo Kliksberg (comp. nov-dic 1982. Longenecker & Dennis. maniobras políticas y. Los gerentes pusieron en claro que el exceso de conflictos en sus filas es un hecho muy común y que un gerente puede enredarse en dedicar más tiempo a tratar de ganar o defenderse que a mejorar la productividad". Paris. Fondo de Cultura Económica. Grupo Editor Latinoamericano. Gioia: Diez mitos de la conducción de gerentes. 13) John Kotter: "What effective general managers really do?". en casos extremos. 1992. 1991. 1993. A. 1992. 12) Henry Mintzberg: "The designs school: reconsidering the basic premises of strategic management". tal vez lo más preocupante. Londres. 12va. Buenos Aires. International Business Week. sin embargo. Management Journal. y en B. 2a edición. Public Administration Royal Institute of Public Administration. CESMAP. 18) Alan Deutschman: "The Trouble with MBAs" Fortune. 17) John A. Los verdaderos creyentes. Harvard University. Kliksberg (comp. primavera de 1983. 61.) ¿Cómo Enfrentar la Pobreza? Aportes para la acción. Informes 1990. Fortune. 10) L'Institut de Management Public. Editorial Tesis. 1993. Kennedy: School of Government. 14) "The Ceo's Secret of Managing Time". 101 . 19) Sir Douglas Wass: "The public service in modern society". vol.). a las conductas propias de jugadores. el lento crecimiento de la productividad eran indicadores de que algo andaba mal. la constante caída de los salarios reales y. Nº 6). p. Nº l. De los dogmas a un nuevo paradigma gerencial. Marzo 1992. 1991. July 29 1991. extravíos del ego. 16) Una investigación sobre una amplia muestra de gerentes americanos demuestra que vivían el problema del siguiente modo: "Creían que la competencia excesiva inducía a la actuación para impresionar. 1984. Luego. siguieron impertérritos. Ahora con la recesión que se prolonga y las elecciones a la vista. Abordajes y Modelos Gerenciales Innovativos para Combatirla (en edición. edición. Harvard Business Review. Byrne: "The virtual corporation". march-april 1990.): Pobreza. Fondo de Cultura Económica. Nº 34. se oyen ruidos de pánico en el templo". jun 1 (1992). cuando vino. Alta Gerencia. No venía ninguna recesión. 15) Rossabeth Moss Kantor. el clima de escándalo y piratería de los mercados financieros. 8) El autor trata detalladamente el tema de la gerencia social. 18. Por su parte el Premio Nobel de Economía Paul Samuelson sugirió al Presidente Clinton impulsar programas públicos antirecesivos y favorecer la formación de capital humano (Clarín 17/01/93). Investigación y Gerencia. El derretimiento de los ahorros desregulados y los bancos. aún sabotaje y asesinato moral. Caracas. february 8. 1987-1988. Pobreza. dijeron que sería corta. rupturas de comunicaciones. México). México).

"La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta"

ASPECTOS INSTITUCIONALES Y JURIDICOS DE LA INTEGRACION
Jean-Paul JACQUÉ
Director del Servicio Jurídico del Consejo de las Comunidades Europeas; Profesor en el Colegio de Brujas. Ex-Presidente de la Universidad de Estrasburgo Para comprender bien los aspectos institucionales y jurídicos de la integración tal como ha sido realizada, es necesario previamente señalar tres elementos.

El primero consiste en la oposición entre integración y cooperación intergubernamental. Mientras que la cooperación intergubernamental, por medio de los procedimientos clásicos del derecho internacional, intenta organizar el trabajo en común de los diferentes Estados preservando las estructuras nacionales existentes, la integración da un paso suplementario y decisivo, ya que se basa en una transferencia de competencias de los Estados hacia una estructura concebida conjuntamente, en la cual las decisiones que se adoptan en los nuevos ámbitos de competencia son por lo tanto tomadas por las instituciones de nueva creación. A partir de entonces, los mecanismos nacionales de ratificación o de aprobación dejan de tener razón de ser y el juego de la reciprocidad, clásica en derecho internacional, cesa en sus efectos. Ello no significa que el sistema intergubernamental sea completamente descartado. La estructura contenida en el Tratado de Maastricht crea junto al "pilar" integrado -la Comunidad Europea- otros dos pilares, el de la política exterior y seguridad común y el de justicia y asuntos internos que permanecen siendo intergubernamentales, si bien existen posibilidades de evolución de lo intergubernamental hacia lo integrado y aun cuando el marco institucional sea único. El segundo elemento reside en el carácter funcional de la integración tal cual ella ha sido establecida. Su objetivo es constituir un mercado único. Esto lleva aparejado que la CE disponga de todas las competencias necesarias para su realización. En un sistema clásico de distribución de competencias entre distintos niveles de poderes se procede generalmente a una enumeración de competencias atribuidas al nivel superior, en tanto las otras competencias permanecen en el dominio de los Estados. La CE no conoce un sistema de este tipo. El Tratado define objetivos y procedimientos; las competencias podrán ser deducidas a partir de ambos. En numerosos casos, la justificación de la competencia comunitaria se halla en la necesidad de realizar el mercado interior. En un principio se pensó que este método vería sus efectos limitados por la naturaleza esencialmente económica del campo de acción de la Comunidad. Pero dicha suposición implicaba desconocer el efecto atractivo de lo económico y la ausencia de fronteras precisas entre el aspecto económico y el cultural o el social. De este modo, por ejemplo, la libre circulación de libros o de programas de televisión se derivan de la libre circulación de mercancías o de la libre prestación de servicios; por lo tanto, la cultura termina viéndose concernida. Asistimos pues, a una intervención creciente de la Comunidad en áreas que en un principio los EM consideraban de su competencia exclusiva. A fin de limitar esta intervención, el Tratado de Maastricht incorpora en su artículo 3 B el principio de subsidiariedad, según el cual la Comunidad sólo puede intervenir en los sectores para los cuales es competente y en los cuales no dispone de una competencia exclusiva, en la medida en que los objetivos de la acción pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por parte de los EM y, por consiguiente, puedan lograrse mejor, debido a la dimensión o a los efectos de la acción contemplada, a nivel comunitario. Este principio, ante todo político, pero para cuyo cumplimiento no se excluye un control jurisdiccional, debería servir para moderar la acción comunitaria y para reducir la inquietud de los EM. El tercer elemento reside en el carácter dinámico de la integración. Este carácter es a la vez extrínseco al tratado comunitario e intrínseco al mismo. Es extrínseco en la medida en que los Estados se fijan un objetivo que va mucho más allá del establecido en el tratado original, esto es, crear una unión cada vez más estrecha entre ellos. Dado que los progresos en la unidad y las necesidades externas requieren nuevos desarrollos, el tratado deberá ser revisado regularmente. Las modificaciones sucesivas de los tratados y la perspectiva de una nueva conferencia de revisión en 1996 testimonian este aspecto.

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La dinámica también es geográfica. El efecto de atracción ejercido por la Comunidad sobre los Estados vecinos entraña un proceso de incremento permanente del número de miembros. La elección inicial que consistió en realizar una integración fuerte con un número limitado de países fue acertada porque nunca se hubiera alcanzado un nivel de integración de esa envergadura a una escala más amplia. Las nuevas adhesiones no pueden poner en cuestión el "acervo comunitario" y los nuevos Estados, cuya incorporación deberá ser precedida necesariamente por un período de transición, serán sometidos a la misma disciplina que los miembros fundadores. Aquí surge un dilema clásico y permanente: es necesario en primer lugar profundizar la unión o, por el contrario, debe acometerse previamente la ampliación, con el riesgo que comporta de que los nuevos EM se muestren luego reticentes a la profundización. La opción escogida en Maastricht fue alcanzar un nivel cualitativo superior antes de abrir plenamente la Comunidad a nuevas adhesiones. Pero el dinamismo es igualmente intrínseco. El tratado original contenía objetivos que sólo se podían alcanzar progresivamente. Se suprimieron inicialmente las barreras aduaneras antes de acometer los restantes obstáculos que se interponían a los intercambios. Del mismo modo, se comenzó adoptando las decisiones por unanimidad antes de transitar hacia la mayoría calificada. El tratado era rico en virtualidades que sólo se convirtieron en realidad progresivamente (creación de recursos propios de la Comunidad, elección del Parlamento por sufragio universal directo). En efecto, los objetivos que se fijan sólo se pueden alcanzar si se corresponden más o menos con la solidaridad y con la confianza recíproca existente entre los socios, sin lo cual el tratado corre el riesgo de quedar en letra muerta. De ahí la necesidad de prever un marco en el cual el grado de exigencias en cuanto al cumplimiento de los objetivos vaya a la par de los progresos alcanzados en la solidaridad entre los miembros. Es sobre esta base que podemos considerar los aspectos institucionales antes de abordar los aspectos más específicos relativos al orden jurídico comunitario. I. LOS ASPECTOS INSTITUCIONALES La estructura institucional de la Comunidad no es comparable a la de un Estado nacional. Si, por mor de la necesidad, se encuentran en ella los mismos poderes que los ejercidos a nivel nacional -los de legislar, ejecutar, controlar y juzgar- su distribución entre las diferentes instituciones no responde al esquema tradicional de la separación de poderes, tal como ha sido adoptado por la mayoría de los sistemas constitucionales. En efecto, el modelo institucional se inspiró en la necesidad de llevar a la práctica la integración. De ello se deriva una gran confusión entre el poder ejecutivo y el poder legislativo. Aunque la evolución reciente tiende a un modelo de separación de poderes, este objetivo aún encuentra grandes obstáculos para su concreción. 1. El tándem decisorio Comisión - Consejo Mientras que el Consejo podría ser asimilado en ciertos aspectos a la Asamblea General de una organización internacional clásica, la Comisión es una institución original que se distingue totalmente de la Secretaría General de una organización internacional. La Comisión no tiene la función de asistir al Consejo en sus trabajos, sino que ha recibido una misión propia de representación del interés general de la Comunidad frente al Consejo, el cual representa el interés de los EM. De esto resulta que la Comisión cuyos miembros son designados de común acuerdo por los EM- constituye un órgano independiente que delibera en forma colegiada y que no está sometido a control alguno por parte de los gobiernos. Esto no significa por supuesto que el Colegio de Comisarios no tome en cuenta las preocupaciones de los gobiernos. Por el contrario, partiendo de ellas debe determinar su posición, pero tomando en cuenta el interés global de la Comunidad. La función principal de la Comisión es el ejercicio del poder de iniciativa. Es su atribución proponer al Consejo el texto de los reglamentos y directivas sobre los cuales éste tendrá que deliberar. Esto significa que el Consejo no puede, salvo raras excepciones, deliberar sin propuesta de la Comisión. Esta última, por lo tanto, elige el calendario, los temas y el modo de abordarlos. Pero, además, la facultad de iniciativa de la Comisión está protegida en virtud de que el Consejo sólo puede apartarse de ella por unanimidad. Esta protección carece de peso cuando el Consejo toma sus decisiones por unanimidad, dado que así siempre podrá, si reúne la unanimidad para adoptar un texto, desatender la propuesta de la Comisión. Esta adquiere una importancia esencial cuando el Consejo toma una decisión por mayoría calificada. En ese caso, a partir 103

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del momento en que un solo Estado miembro apoye el contenido de la propuesta, el Consejo, aunque reúna una mayoría, no puede decidir. En este supuesto, el Consejo se ve obligado a negociar con la Comisión a fin de encontrar con ella una solución de compromiso. De este modo, la Comisión ocupa un lugar central en el proceso de decisión. Dependiendo de si ella acepta o no modificar su proposición, la comisión facilita o dificulta la adopción de una medida. Por consiguiente, se debe insistir en el hecho de que el proceso de decisión del Consejo varía de acuerdo con las áreas abordadas. En los sectores en los cuales los intereses nacionales de los Estados siguen predominando, se requiere la unanimidad, regla que las abstenciones no pueden romper. En las otras áreas, la mayoría calificada, calculada mediante votos ponderados por país que responden a la importancia demográfica y económica de cada uno de ellos, es suficiente. Toda la evolución comunitaria traduce un pasaje progresivo de la unanimidad hacia la mayoría calificada. Durante el período transitorio hacia la instauración de la Comunidad, la unanimidad fue la regla. Luego, aún en las áreas en las que se imponía la mayoría calificada, se admitió, en el plano político y no en el jurídico, que era difícil dejar en minoría a un Estado cuando estaba en juego alguno de sus intereses esenciales. Sólo a partir del AUE el recurso a la mayoría calificada se practicó a gran escala. Esto no significa, sin embargo, que los trabajos del Consejo se asemejen a los de una asamblea deliberante con una mayoría y una minoría estables. La tradición quiere que se hagan todos los esfuerzos posibles para buscar la unanimidad y sólo en caso de fracasar en este intento, se resuelve votar. Aún en este caso, los Estados que forman parte de la minoría se benefician con todas las concesiones posibles a fin de que su posición sea soportable. Además, no existe mayoría automática. Los problemas y los intereses son lo suficientemente variados para que aquel que está dentro de la mayoría, mañana se encuentre dentro de la minoría y viceversa. El grado de confianza mutua y el conocimiento recíproco de los Estados es tal que pueden estar seguros de no ser colocados brutalmente dentro de la minoría en un tema que consideren esencial. Están seguros de que sus dificultades serán tenidas en cuenta y de que, aun cuando formen parte de la minoría, los otros Estados habrán intentado encontrar soluciones para que la decisión les sea más soportable. Por añadidura, el juego de las cláusulas de exenciones provisorias y de los plazos diferenciales de aplicación puede permitir acuerdos temporales. Por último, cuando los problemas son delicados, la técnica de negociación por acuerdo global ("package deal") permite ganar en un plano lo que se pierde en otro. En síntesis, el sistema decisorio es el resultado de una alquimia sutil entre el interés comunitario representado por la Comisión y el interés de los Estados. Sin el diálogo Comisión-Consejo y sin la confianza recíproca de los Estados, nada sería posible. Es decir que el éxito del sistema sólo se ha podido construir con el transcurso del tiempo y gracias a un proceso de largo aliento. Debemos hacer algunas puntualizaciones adicionales. En primer lugar los trabajos del Consejo son objeto de una larga preparación y el Comité de Representantes Permanentes (COREPER) es la clavija maestra. A él le corresponde preparar las deliberaciones del Consejo, solucionar las cuestiones de detalle y someter al arbitraje de los Ministros sólo los asuntos esenciales. La mayoría de los asuntos son objeto de un acuerdo en el seno del COREPER y se aprueban sin debate en el Consejo. Además, aunque el Consejo sea jurídicamente un órgano único, existen en su seno numerosas formaciones especializadas. En resumen, el Consejo se reúne en esas distintas formaciones más de 150 días por año. Si se le agregan los encuentros bilaterales, las sesiones informales, se tejen entre los hombres lazos personales y una buena comprensión mutua que continúa asentando la solidaridad anteriormente mencionada. Por último, el papel de la presidencia, cuyo carácter es rotatorio por períodos semestrales, es determinante. Ella es la que fija las prioridades en los trabajos, y, a veces olvidando el interés nacional, propone de acuerdo con la Comisión los compromisos indispensables. Es también sobre la que recae la búsqueda sin descanso de fórmulas ampliamente aceptables por sus socios sobre asuntos delicados. Es necesario subrayar, además, la existencia del Consejo Europeo compuesto por los Jefes de Estado y de Gobierno que constituye la instancia arbitral suprema y es el que, pese a no adoptar decisiones jurídicas, orienta la evolución de la Comunidad.

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la solución que consiste en fortalecer los poderes del PE no parece suficiente. los Estados reticentes a una medida pierden la posibilidad de aferrarse a su posición y de bloquear indefinidamente las decisiones. reivindican una participación y un control incrementados. en ciertas áreas. En su conjunto. la necesidad de apertura y de democratización va más lejos. el AUE. dirija los progresos del proceso de integración. El Consejo deberá elegir entre abstenerse de tomar una medida o aceptar las enmiendas defendidas por el PE. Los Parlamentos nacionales se vieron despojados de competencias en provecho de los ejecutivos nacionales reunidos en el seno del Consejo. un paso decisivo hacia la codecisión. de censurar a la Comisión. el PE juega un papel eficaz en el sistema decisorio y una buena parte de sus opiniones son tomadas en cuenta por la Comisión y el Consejo."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" No es evidente que esta estructura sea transponible tal cual es. empero. 2. Pero. preludio del fracaso del proceso. A partir de que este proceso toma importancia y 105 . pese a la elección de soluciones de una gran complejidad de procedimiento por la necesidad de preservar los poderes del Consejo acentuando al mismo tiempo el carácter democrático de la CE. La existencia de un órgano independiente como la Comisión permite que el juego salga del marco intergubernamental y que una visión de conjunto. Dentro de estas condiciones. La decisión de elegir sus miembros por sufragio universal directo modificó la situación. El Tratado de Maastricht reconoce igualmente al PE el poder de investir a la Comisión. acrecienta su influencia sobre el proceso legislativo sin otorgarle. el PE. llevando al PE a reivindicar nuevos poderes. Desde que existe la posibilidad de quedar en minoría. Era consultado sobre ciertas medidas. lo que contribuirá a reforzar la legitimidad de la misma y forzará a los Estados a tomar en consideración los criterios parlamentarios en el momento de designar los miembros de la Comisión. en ciertos EM. Esta democratización era inevitable teniendo en cuenta el volumen de las competencias transferidas a la Comunidad. podía plantear preguntas a la Comisión y al Consejo y tenía el poder. Dejar el sistema librado exclusivamente a los intereses nacionales y a su combinación encierra un riesgo de parálisis. a veces discutida. La mayoría es una exigencia que impulsa la búsqueda de la unanimidad. Se ven obligados a negociar para lograr que la mayoría se aproxime a su posición. poder de decisión. la única intervención posible se sitúa antes de la decisión tomada en el Consejo y depende de las competencias nacionales. Se trata de un poder negativo y solamente el Consejo puede adoptar una decisión. ejercía esencialmente una función consultiva y de control. Hoy dispone de facultades presupuestarias que comparte con el Consejo y cuenta con el derecho de última palabra sobre una parte de los gastos del presupuesto de la CE (en torno al 20% del total). Las reacciones populares en el marco del proceso de ratificación del Tratado de la Unión Europea son testimonio del hecho de que la integración permaneció durante mucho tiempo como un proceso de alto tecnicismo cuya comprensión era patrimonio exclusivo de las "élites" políticas y económicas. No obstante. sólo tomaron conciencia en forma tardía de la importancia del fenómeno de integración y de la desposesión que resultaba de ello. Los parlamentos nacionales. El recurso al voto por mayoría lo más inmediatamente posible es igualmente una prueba de éxito. pero algunos de sus ingredientes son indispensables para la integración. La evolución reciente La evolución reciente de la CE está signada por el aumento de poder del Parlamento Europeo (PE) y por la necesaria democratización del sistema. La participación democrática que desaparecía de este modo a nivel nacional debía volverse a encontrar a nivel comunitario por medio de un reforzamiento de los poderes del PE. Se nota una tendencia hacia los sistemas del tipo de los que existen en Dinamarca y en el Reino Unido que consisten en consultar al parlamento nacional o a una comisión especializada del parlamento sobre las proposiciones de la Comisión a fin de que la actitud del Gobierno pueda ser adoptada tomando en cuenta las posiciones parlamentarias. el PE tendrá derecho a rechazar algunos actos aprobados por el Consejo. que. En un principio. El Tratado de la Unión Europea da. que nunca empleó. pues se correría el riesgo de destruir el carácter específico de la integración organizando un sistema de ratificación de las decisiones comunitarias que paralizaría el proceso decisorio. Resulta difícil integrar a los parlamentos nacionales en el proceso decisorio comunitario en una etapa avanzada. No obstante. en particular. Pero nadie duda de que el PE sabrá emplear ese poder de veto para exigirle al Consejo que tenga en cuenta sus opiniones. compuesto por los representantes de los Parlamentos nacionales. En efecto.

1. Los votos formales de los Estados y sus explicaciones de voto se harán públicos. en todo caso.Los elementos del derecho comunitario Dos elementos esenciales del derecho comunitario deben ser puestos de relevancia: su primacía sobre el derecho interno y su aplicabilidad directa. Una transparencia total podría transformar al Consejo en una fosa legislativa en cuyo seno las prioridades de los Estados serían más rígidas a raíz de la presión de las opiniones públicas." En la medida en que el Tribunal no es competente para anular el derecho nacional contrario al derecho comunitario y en que puede. Para el Tribunal. a tal punto que se ha podido hablar de una "constitucionalización" del tratado. dejando sin efecto toda disposición eventualmente contraria a la ley nacional. a lo sumo. El Consejo Europeo de Edimburgo fue sensible a este aspecto y tomó las primeras medidas hacia la apertura y la transparencia. y a pesar de la posición particular de los países en los que las relaciones entre el derecho internacional y el derecho interno 106 . con el efecto consiguiente sobre las leyes nacionales que hallaran contrarias. tiene la obligación de aplicar íntegramente el derecho comunitario y de proteger los derechos que éste confiere a los particulares. Un cierto número de sesiones del Consejo serán públicas. La sustancia misma del Tratado estaría puesto en cuestión. EL LUGAR DEL DERECHO EN EL PROCESO DE INTEGRACION El derecho ha jugado un papel fundamental en la integración europea. En efecto. el derecho comunitario ha constituido un factor de unidad. ruptura que podría trabar todo desarrollo ulterior. a su interpretación de las reglas del Tratado y a su colaboración con las jurisdicciones nacionales que se ha asistido a esta valorización de la norma jurídica. ya sea que se trate del derecho comunitario o de las reglas fijadas sobre la base del Tratado. la situación difería en cuanto a la primacía sobre las leyes posteriores. está por encima del derecho nacional anterior o posterior. se corre el riesgo de un rechazo producto del temor a lo que se ignora. de un equilibrio evolutivo. Pero esta preeminencia de las reglas del derecho no hubiera revestido tal importancia si el Tratado no hubiera previsto la creación de un Tribunal de Justicia. Podemos concluir que si bien en un principio. Teniendo en cuenta las diferencias lingüísticas. culturales y económicas. Es lo que ha sucedido progresivamente. de no ser así. Es gracias a este Tribunal. ésta no se aplicaría de la misma manera en toda la Comunidad. La tradición común del Estado de derecho ha llevado a un acercamiento de los Estados en el respeto a las normas jurídicas. II. su desarrollo requiere un acrecentamiento de la democratización del sistema tanto a nivel nacional como en el plano comunitario. principalmente en la sentencia Simmenthal del 9 de marzo de 1988. privando a los Estados de la flexibilidad necesaria para la búsqueda del compromiso. el derecho comunitario. constatar el incumplimiento de un Estado con respecto a las obligaciones comunitarias. el proceso de integración puede limitarse a un proceso técnico asociando élites políticas con la adhesión de los medios económicos."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" comienza a afectar temas sensibles como son los contenidos en el marco de la unión política. el consenso político debe ampliarse a todos los ciudadanos y. La primacía es asegurada ante todo por los jueces nacionales y tal como dice el Tribunal en la sentencia Simmenthal: "Todo juez nacional a quien se le someta un asunto a consideración dentro del marco de su competencia. Quitarle importancia a este factor conduciría a una ruptura entre la integración y los ciudadanos. se tiende a tornar más difícil la elaboración de un consenso. pero las sesiones propiamente legislativas seguirán siendo confidenciales. El movimiento hacia la apertura y la transparencia corre el riesgo de modificar el proceso actual de decisión. resultó necesario que los jueces nacionales aceptaran dicha primacía. Se trata. ya sea ésta anterior o posterior a la regla comunitaria. Si bien la primacía del derecho comunitario sobre las leyes nacionales anteriores no presentaba problema alguno. si un Estado miembro pudiera mantener en vigor o adoptar una regla contraria al derecho comunitario. Ello fue estipulado por el Tribunal de Justicia en su sentencia Costa/ENEL del 15 de julio de 1964 y precisada luego. A pesar de esta dificultad. Las soluciones actuales intentan garantizar a la vez la transparencia y la preservación de la eficacia. dado que era necesario que el juez nacional aceptara privar de efecto una voluntad del legislador nacional que se habría expresado luego de la adopción de la regla comunitaria.1 El tratado no prevé expresamente la primacía del derecho comunitario sobre el derecho interno. 1.

el derecho comunitario hubiera podido seguir siendo. la CE es una Comunidad de Derecho. así como la distribución de los poderes entre las instituciones comunitarias. Las disposiciones del Tratado son de efecto directo. 2. El efecto directo de los reglamentos comunitarios está previsto por el propio Tratado. Sin embargo. De estas características del derecho comunitario resulta que el mismo ya no es un corpus jurídico que se aplica exclusivamente a las relaciones entre los Estados. Esto significa que los particulares podrán invocar ante los tribunales en una acción judicial contra los Estados o contra otros particulares numerosas reglas del Tratado. los Estados evitan oponerse sistemáticamente a un Tribunal internacional y hubieran preferido solucionar los problemas por medio de la negociación y del compromiso. La efectividad y la uniformidad del derecho comunitario se hubieran visto. 1. por oposición a los principios del derecho internacional que hacen del efecto directo la excepción. que pueden invocarlo ante las jurisdicciones nacionales contra legislaciones nacionales que se le oponen. es decir a las personas físicas y jurídicas. Tal como lo expresa el juez Pescatore. servicios y mercancías. en numerosos casos se pudo no tener en cuenta el obstáculo de la no transposición y prohibir al Estado la aplicación sobre el particular de un texto interno no conforme a la directiva no transpuesta."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" están organizadas de acuerdo a una concepción dualista. El Tribunal ha decidido que en ausencia de transposición los particulares podían invocar una directiva con respecto al Estado si ésta es lo suficientemente precisa y no deja a los EM poder de apreciación para su aplicación. por razones comprensibles.1 Las competencias del Tribunal 107 . Sin embargo. Si la respuesta hubiera sido negativa. Se trata de saber si el Tratado y los actos realizados sobre la base del mismo pueden ser invocados por los particulares ante las jurisdicciones nacionales. el Tribunal ha podido sortear el obstáculo de la inacción de las instituciones para imponer por la vía judicial el cumplimiento del Tratado. reconocer un alcance muy amplio al efecto directo en derecho comunitario. estos últimos. del monopolio de la interpretación del Tratado. pero.2 El efecto directo. La directiva es una norma-marco que fija los objetivos y deja a los Estados la determinación de los medios. la directiva debe ser objeto de una medida nacional de transposición. y dispone. 2. entonces. una abstracción en la medida en que sólo hubiera involucrado relaciones entre Estados. pueden estar más o menos interesados en la aplicación concreta del derecho comunitario y abstenerse de utilizar las medidas que les molestan. Por este intermedio. Es un derecho que concierne en primer lugar a los particulares. desde el momento en que pueden ser aplicadas concretamente sin que sea indispensable tomar medidas específicas de aplicación. o las que establecen la libertad de circulación de bienes. los jueces nacionales han terminado por prestar atención al Tribunal de Justicia. excepto cuando dejan a las autoridades comunitarias un amplio margen de apreciación para su puesta en práctica. especialmente las que imponen a los Estados una obligación de abstención. Sólo se hubiera podido encontrar remedio para esta situación en el caso en que otro Estado hubiera protestado. La respuesta del Tribunal es. El Tribunal de Justicia Para el TJCE. el Tribunal hace respetar la distribución de las competencias entre los Estados y la Comunidad. Para producir efectos en el derecho interno de los países. para los individuos. nos encontramos a menudo confrontados al atraso o a la mala voluntad de los Estados en el marco de la transposición. El caso de las directivas es más interesante. en función de intereses políticos o económicos. a quienes el proceso comunitario involucra no menos directamente que a los Estados". La conducta de las instituciones y de los Estados debe estar acorde con el Tratado que es la Carta Constitucional de la Comunidad. el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (TJCE) se ha apartado de una visión interestatal y "ha optado por otra visión de Europa cuya puesta en marcha pertenece a todas las "fuerzas vivas". Como tal. De esta forma. altamente comprometidas. en última instancia. Estos reglamentos son aplicables con primacía sobre el derecho interno desde su entrada en vigor y pueden ser invocados por los particulares. operadores económicos y trabajadores.

la lógica de la integración nos lleva a mantener las reglas de la primacía. por una interpretación finalista de los Tratados. pues como todo juez. o. En efecto. Sin embargo. a solicitud de la Comisión o de otro Estado. El Tribunal tampoco puede ser insensible a las reacciones provocadas por sus sentencias."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" No es necesario extenderse mucho con respecto al control de legalidad ejercido por el Tribunal sobre los actos comunitarios. El Estado involucrado debe entonces conformarse con la sentencia de incumplimiento. asistiríamos rápidamente al desarrollo de interpretaciones divergentes que dividirían el mercado. Es cierto que el Tribunal. pero inaplicables. una originalidad esencial del Tratado reside en el mecanismo de interpretación. Una Comunidad de Derecho A veces se ha mencionado el fantasma de un gobierno de jueces en la Comunidad. convencer y eventualmente modular o modificar su jurisprudencia en función de las reacciones de los jueces nacionales. en el plano jurídico.ninguna garantía. que conduciría al Tribunal a revisar la interpretación enunciada por un juez nacional. Se instaura así un diálogo fructífero entre un juez nacional y el juez comunitario. Por el contrario. y del efecto directo. que durante años. el Tratado de Maastricht prevé la posibilidad de infligir sanciones financieras a los Estados "rebeldes". los incumplimientos de un Estado. pues no difiere fundamentalmente de los sistemas nacionales. Además. Debe pues. el mecanismo provoca un cortocircuito sobre los Estados que. no siguen su jurisprudencia. de recurrir prejudicialmente -o sea antes de pronunciarse sobre el fondo del asunto. es conveniente moderar esta apreciación. está sometido al dilema de bien emitir decisiones demasiado audaces.al Tribunal de Justicia para obtener la interpretación del Tratado o del acto comunitario en cuestión. A falta de un mecanismo de este tipo. ha contribuido en gran medida a la integración y se puede decir. Tampoco dispone de ningún medio jerárquico para imponer su voluntad a un juez nacional. La interpretación es dada de antemano. Europa progresó gracias a un motor judicial. si pueden rebelarse contra las interpretaciones dadas por el Tribunal -y a veces lo hacen. Este mecanismo permite una interpretación uniforme del derecho comunitario. que conoce también el derecho internacional.a los jueces nacionales ante quienes se presentan litigios en los cuales se plantea una duda relativa a la interpretación del derecho comunitario. el Tratado ofrece la facultad -e impone la obligación para las jurisdicciones que resuelven en última instancia. el Tribunal por sí mismo no puede hacer nada si las jurisdicciones nacionales. lo que resulta en un mecanismo de pedagogía recíproca. Nos impone recurrir a una instancia jurisdiccional abierta directa o indirectamente a los particulares. emitir decisiones en exceso prudentes que arruinen la confianza en él depositada. El Tribunal puede igualmente constatar. lo que es preferible a una apelación a posteriori. por el contrario. 108 . El mecanismo de la cuestión prejudicial es pues la garantía de la interpretación uniforme del derecho comunitario. No obstante.pueden con mayor dificultad dejar sin ejecución los juicios emanados de las jurisdicciones nacionales. Concluyendo. si cada EM tuviera la facultad de dar su propia interpretación. 3. el Tribunal no ha caído en ninguno de estos excesos y ha justificado la confianza que los Estados habían puesto en él. y dejan a las jurisdicciones nacionales fuera del campo de la integración. antes que el tribunal nacional se haya pronunciado. Las soluciones del tipo de los arbitrajes o de los paneles no ofrecen a los principales actores del mercado -los particulares. Por el contrario. El Tribunal no tiene una función legislativa y sólo expresa la voluntad de los Estados en el momento de la ratificación del Tratado. Lo mismo sucede con el aspecto contencioso de la responsabilidad. Para fortalecer la eficacia del procedimiento. que son las primeras ante quienes se presentan los asuntos que ponen en juego el derecho comunitario. El procedimiento de incumplimiento sólo es parte sumergida del iceberg y la mayoría de las hipótesis de incumplimiento se solucionan por medio de un diálogo entre la Comisión y los Estados.

Fisonomía jurídica institucional de la integración latinoamericana 1. de tal suerte que si un país dicta una ley posterior al convenio que lo contradiga o menoscabe debe entenderse que el país entró en conflicto con el proceso de integración.3 Solución de controversias Un segundo aspecto que cabe destacar dentro de estas consideraciones jurídicas generales. por norma general.1 Tratados-marco En este punto nos limitaremos a señalar los rasgos básicos que podrían configurar la fisonomía de la integración jurídica e institucional que nos presenta la integración latinoamericana a través de sus distintos esquemas. En primer término. En el mismo sentido. la jurisprudencia de los tribunales o a las normas comunes de interpretación legal vigentes en cada país miembro. los convenios de integración no han precisado en el caso latinoamericano de una manera expresa esta jerarquía jurídica propia del derecho de la integración. 109 . debe entenderse que las resoluciones emanadas de los órganos destinados a perfeccionar un proceso de integración tienen el mismo valor jurídico que el del tratado (derecho originario y derecho derivado). cabe señalar que. por leyes o decretos internos nacionales. Lamentablemente. se han ido estructurando mecanismos de solución de controversias. Estos mecanismos operan mediante instancias gubernamentales de negociación directas. como tampoco han señalado explícitamente la jerarquía jurídica que adoptan las resoluciones de los órganos de integración y cooperación en los ordenamientos jurídicos nacionales. mediación e incluso estipulan la posibilidad de arbitraje. ninguno de los convenios en cuestión ha precisado que éste prime sobre la ley interna de cada país miembro. sin llegar a constituir tribunales especiales de una naturaleza jurídica-institucional similar al caso europeo o al vigente entre los países del Acuerdo de Cartagena (Tribunal Andino de Justicia). los instrumentos utilizados para perfeccionar el proceso. las instituciones que servirán para expresar los acuerdos o las resoluciones emanadas de aquellas instituciones. de convenios que señalan los objetivos de cada proceso. a diferencia del caso europeo. los esquemas latinoamericanos de integración han mostrado cierta alergia a someter las controversias que puedan suscitarse entre los países miembros a tribunales creados especialmente a estos efectos. debemos señalar que los procesos se han ido gestando a través de Tratados-marco. consultas. En este sentido podemos afirmar que. De otra manera. Recientemente. los compromisos jurídicos que se adopten durante el desarrollo de un proceso de integración. sino que otorgan el marco institucional e instrumental que permitirá ir perfeccionando gradualmente el proceso. Esto es. en el Acuerdo de Complementación Económica suscrito entre Chile y México y en un Protocolo expreso suscrito al efecto con los países del MERCOSUR. No se trata de convenios reglamentarios que legislen minuciosamente sobre los compromisos adquiridos.2 Jerarquía legal En este sentido. Debemos entender que los tratados válidamente emitidos priman sobre la ley interna. en cada caso al que señale la Constitución Política de cada Estado."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" CAPACIDADES LEGALES-INSTITUCIONALES PARA LA INTEGRACION Raimundo BARROS CHARLIN Representante Permanente de la República de Chile ante la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI) 1. podrían quedar sin efecto. En relación a la primacía del tratado de integración sobre la ley interna de cada país miembro. es que tampoco los convenios latinoamericanos de integración. 1. salvo el caso del Tribunal Andino de Justicia han establecido mecanismos jurisdiccionales propios que vayan más allá de un sistema de arbitraje internacional. 1. habrá que estarse.

el MERCOSUR. Difícilmente podría prosperar en la región una iniciativa destinada a establecer un sistema de votación calificado o ponderado como el señalado en el caso europeo. De esta manera. cabe señalar que los órganos políticos superiores establecidos en los esquemas latinoamericanos de integración no están obligados. 1. la penetración directa de la norma de integración en el derecho interno sin que sea necesario ningún acto legal o administrativo adicional por parte de un país miembro involucrado en un proceso de integración.7 Vinculación con otros órganos Finalmente. según los casos.4 Automaticidad de las normas Otra consideración jurídica que es conveniente destacar es que ninguno de los esquemas de integración. 1. 1. salvo el caso de lo establecido en el Protocolo que crea el Tribunal del Acuerdo de Cartagena establece la "automaticidad" de las resoluciones de los órganos establecidos en cada convenio. Es el único ejemplo que podría señalarse. la Junta del Acuerdo de Cartagena (JUNAC) fue concebida dentro de la misma perspectiva europea. Nadie puede ignorar el papel determinante que ha tenido en el caso de la integración europea el funcionamiento de la Comisión que crea el Tratado de Roma y que obliga a los países miembros de la CEE a pronunciarse mediante un determinado sistema de votación acerca de las propuestas emanadas del órgano comunitario que "virtualmente" tiene el monopolio de proposición. de de de de Los Acuerdos de Complementación Económica propiamente tales son instrumentos derivados del Tratado de Montevideo de 1980. Forma parte de la esencia del derecho americano de integración que a cada país le corresponde un voto. en el caso europeo la iniciativa para legislar sobre un asunto de integración de interés común radica en una institución plenamente autónoma de los gobiernos. antes de aprobar una resolución.6 Sistema de votación Otra modalidad de carácter institucional que prima en todos los ejemplos latinoamericanos de integración y cooperación está dada por el hecho que las decisiones y resoluciones se adoptan por mayoría de países. muy someramente. Debe entenderse por "automaticidad". 110 . En el contexto latinoamericano de integración. contrastándola con la experiencia europea. o incluso por 2/3 de votos favorables sin que haya voto negativo.8 Subregionalización En las líneas anteriores se ha pretendido precisar. cabe señalar que éstos revisten un carácter regional (como es el caso de la ALADI) o bien subregional (como es el caso del Pacto Andino. la fisonomía jurídica-institucional los procesos latinoamericanos de integración. 1."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" Asimismo. autónomo de los gobiernos y que tenga fuerza vinculante frente a los órganos políticos superiores establecidos en cada tratado. Normalmente todos estos convenios quedan abiertos a la adhesión de cualquier país latinoamericano. el MCCA y la CARICOM). 1. por regla general.5 Organo comunitario Otra peculiaridad institucional propia de los esquemas de integración vigentes en América Latina es la carencia de un órgano de proposición legislativa. constituyendo una excepción la norma de adhesión contemplada en el Tratado de Asunción que crea el MERCOSUR. la interpretación relativa al contenido y alcance de los compromisos jurídicos pactados le corresponde a los órganos políticos superiores establecidos en los diferentes esquemas de integración. a escuchar la opinión de otros órganos como ocurre en el caso europeo tratándose del PE o del Consejo Económico y Social. Aparte subrayar la característica singular de Tratados-marco propia de los convenios latinoamericanos integración.

5 Relatividad institucional El engranaje institucional de un proceso de integración dependerá del hecho de si los países persiguen una ZLC. promueva u oriente el debate de los órganos políticos superiores del proceso de manera independiente y provisto de una visión de conjunto. cabe destacar que resulta imprescindible desde el punto de vista institucional la existencia de un órgano técnico que inspire. La única forma realmente válida para adquirir tal credibilidad.1 Búsqueda de credibilidad Resulta primordial que los procesos latinoamericanos de integración adquieran el máximo de credibilidad. Simplemente se trata de que nadie pueda ser afectado impunemente por el incumplimiento o por una interpretación equivocada del compromiso de integración adquirido. Con todo. vigente desde 1960 a 1980. Sobre el particular no hay recetas uniformes. En el contexto latinoamericano los países han sido reacios a establecer mecanismos compulsivos que permitan coordinar las políticas económicas más directamente comprometidas en un proceso de integración. 2. Corresponderá a los juristas determinar los procedimientos más adecuados que deben estructurarse al efecto. Supuestos jurídico institucionales 2. aparte de la legitimidad política que tengan esos procesos. los países del MERCOSUR han avanzado en descubrir algunas modalidades que les vayan permitiendo avanzar gradualmente en esa perspectiva.2 Precisar la jerarquía legal Resulta conveniente precisar inequívocamente la jerarquía legal de los compromisos jurídicos que se adquieren en el desarrollo de un proceso de integración. especialmente frente a los operadores económicos."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" 1. de una manera clara y uniforme debe establecerse categóricamente que el derecho de la integración prima sobre la ley interna tratándose de compromisos válidamente contraídos dentro de los órganos regionales o subregionales competentes. una UA. los particulares afectados cuando aleguen incumplimiento de los compromisos contraídos.3 Contar con mecanismos de solución de controversias En segundo término. En torno a esta cuestión de la certeza jurídica cabe formular algunas consideraciones de carácter general. necesariamente. debe tenerse presente la innovación que representa respecto al cumplimiento de los compromisos contraídos el Artículo 38 letra i) del Tratado de Montevideo de 1980. deben señalarse claramente los procedimientos que habrán de seguir los países o. es la certeza jurídica que ellos logren inspirar.4 Búsqueda de un órgano técnico En tercer término. a los inversionistas extranjeros y a la comunidad nacional organizada de los países miembros. 2. No se trata. 2. Al efecto. establece modalidades de financiación directa de sus organismos. siendo el presupuesto de éstos cubiertos por aportes de los países miembros. de transplantar modelos que existan al efecto en otros esquemas de integración que obedecen a otros propósitos y a otras tradiciones jurídicas. ni en el de la actual ALADI se hayan ideado mecanismos que vayan permitiendo una coordinación adecuada de ciertas políticas económicas nacionales que necesariamente se ven involucradas en un proceso de integración aun cuando éste avance tímidamente. Con todo. un mercado común o una simple área de preferencias económicas regionales. a diferencia del caso europeo. 2. 2. Resulta extraño que ni en el marco de la antigua ALALC. Resulta muy poco realista señalar el esquema institucional ideal para abordar un proceso de integración sin una profunda consideración de las posibilidades políticas y jurídicas que ofrezcan los países miembros en una circunstancia histórica precisa.9 Financiamiento Demás está señalar que ninguna experiencia latinoamericana de integración. incluso. 111 .

De otra manera. Prácticamente. de la cooperación científico-tecnológica. subsidios en general. de interés común para la región como es el caso de los transportes.6 Normas de competencia comercial Otro supuesto jurídico imprescindible para llevar a cabo sobre bases justas y equilibradas un proceso de integración en el caso latinoamericano es la necesidad de contar con instrumentos jurídicos claros destinados a corregir los efectos adversos derivados de prácticas desleales de comercio. del turismo. etc. monetarias o fiscales que adopte algún país miembro que le resulten contraproducentes. de los medios de pago. esta circunstancia constituye un hecho inédito en la integración regional y deberá aprovecharse aquella situación para velar por una coordinación adecuada de aquellas políticas. entre otras prácticas de efectos equivalentes. novedosos y promisorios que sean los esquemas regionales de integración que han aparecido en el área últimamente. el foro adecuado para abordar estos temas. No se debe olvidar que el Tratado de Montevideo de 1980 persigue el objetivo de un gradual establecimiento de un Mercado Común Regional y que mientras más sean los temas que se aborden en la perspectiva de una dimensión regional. La coincidencia que ofrecen los países latinoamericanos en tratar de promover en la actualidad políticas económicas similares facilita indiscutiblemente una coordinación de las mismas. de las normas técnicas y sanitarias.7 ALADI: Centro articulador Finalmente. 2. ALADI resulta ser. tanto por el número de países comprometidos en ella como por su capacidad de respuesta técnica. de las normas de origen. como es el caso de subvenciones. habría que forzar artificialmente la llamada "convergencia" de acuerdos subregionales para precipitar un Mercado Común Regional. más fácil será en el futuro lograr aquel propósito. 2. subsiste la conveniencia de abordar con un criterio regional lo más amplio posible algunos temas que resultan. 112 . se debe señalar que por muy importantes. lo que resulta a todas luces carente de realismo. dumpings."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" Incluso un simple programa de liberación arancelaria puede verse perjudicado o puede producir efectos inequitativos frente a medidas cambiarias. por su naturaleza.

Esta elección no se debe al hecho de que no se crea necesario tener una visión del futuro. Pero ya se trate de visiones utópicas de una "unión cada vez más estrecha" o de las visiones pragmáticas del logro de un mercado común. pues. la integración no será factible sin las capacidades de gestión necesarias. Hay dos razones para ello. del programa de integración que se tiene la intención de alcanzar y del marco temporal dentro del cual se piensa realizarlo. de un proceso de integración bien gestionado. Gerencia y Coordinación Les METCALFE Profesor de Gestión Pública y Director de Investigación del Instituto Europeo de Administración Pública. Aun cuando se disponga de recursos. cuya importancia es incuestionable. Se necesita realismo en cuanto a los plazos. También plantea nuevas demandas a las organizaciones gubernamentales existentes así como al tipo de relaciones que mantienen entre ellas. O en otros términos. está lejos de ser algo rutinario. Holanda La integración política y económica requiere de nuevas instituciones y de nuevas actitudes y procedimientos para la formulación. La gestión de la integración requiere. Peor aún. Los temas de la gestión de la integración también pueden ser objeto de un error de comprensión basado en una creencia que. Más aún. relegando la gestión a un papel subordinado de mera aplicación rutinaria de políticas predefinidas. Los objetivos más ambiciosos y los calendarios más exigentes requieren mayores compromisos de recursos y un apoyo político más decisivo. Y se necesitan años y no simplemente meses para desarrollar organizaciones efectivas. las cuales pueden dar lugar a divisiones cuando se establecen acuerdos intergubernamentales de alto nivel. gestión y ejecución de las políticas públicas. En muchas ocasiones. porque opera en términos de una dicotomía ya superada que diferencia entre "política" y "administración". si bien es genuina. Las "buenas noticias" acerca de los beneficios de la integración pueden entonces presentarse sin las "malas noticias" de los costos del cambio y de quien se hará cargo de ellos. las capacidades adicionales requeridas normalmente se subestiman y ni siquiera se comprenden. no se podrá capacitar al personal para que desempeñe sus nuevas funciones de la noche a la mañana. El objetivo de este trabajo consiste en proponer perspectivas más amplias para la gestión del proceso de integración que hagan hincapié en cómo incrementar las probabilidades de éxito. ciertamente. pero rara vez se presta a la provisión de esas capacidades requeridas la atención que merece. Tal como se está descubriendo en la CE en la actualidad. La gestión de un programa de integración requiere capacidades adicionales para formular e implementar las políticas tanto a nivel nacional como supranacional. 113 . no tiene sentido hablar de recursos y capacidades sin tener una visión clara de los modelos de gestión y de las tareas generadas por la integración. la implementación de nuevas políticas ambiciosas tales como el programa del Mercado Unico Europeo. Las cuestiones referentes a la gestión del proceso de integración no figuran como prioridades en la agenda del debate político sobre la deseabilidad y dirección de la integración. Los requisitos precisos para la gestión de la integración dependerán."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" GESTION DE LOS PROCESOS DE INTEGRACION: Capacidades de Liderazgo. Una razón por la cual se subestima lo que se necesita se debe a la voluntad política de evitar cuestiones espinosas en la implementación del proceso. A pesar de lo importante que es la conjunción y desarrollo de capacidades para gestionar la integración. las iniciativas políticas que plantean expectativas irreales acerca de lo que se puede lograr y hacen falsos supuestos acerca de los costos que conlleva pueden probablemente desacreditar toda la idea de integración. Una perspectiva de gerencia pública de la integración regional nos lleva a estudiar los problemas relacionados con la conducción del proceso de integración. nos centraremos en el proceso de integración y no en el objetivo final. Los límites al ritmo del proceso de integración serán establecidos por la celeridad con que puedan desarrollarse los recursos humanos y las nuevas relaciones institucionales creadas. la implementación implica el desarrollo en profundidad de políticas que comporta afrontar problemas no previstos. La atención política se centra por lo general en los beneficios que la integración ofrecerá en última instancia y en la forma que adquirirá una vez que esté plenamente realizada. Maastricht. es errónea. Como lo indica el título. La disponibilidad de capacidades apropiadas de gestión es una exigencia para su avance. Pero cualquiera sea la forma que adquiera. siempre se requerirá un esfuerzo sostenido y organizado. capacidades de gestión adecuadas a las necesidades que difieren de las capacidades que se precisan para la gestión empresarial o de las recientemente utilizadas en la gestión de las reformas del Estado.

Por lo tanto. Coordinación 1. Dentro del contexto de la integración. de tener éxito la integración. si la gestión en general significa la realización de determinadas acciones a través de otras personas. En segundo lugar. más que el esfuerzo ocasional para enfrentar el desafío a la situación vigente. se requiere que los líderes posean aptitudes en negociación para crear y mantener las coaliciones. en segundo lugar. de experiencias que son especialmente importantes en el marco intergubernamental de la integración que tienen que desarrollarse al interior de ese proceso o al menos teniendo en cuenta el proceso de integración. La integración no es cuestión de transferir la soberanía y la autoridad a una organización separada que luego actúa independientemente de los participantes del proceso de integración. abarca redes de organizaciones en proyectos y políticas de cooperación. Dado que la integración significa que las cosas se hagan a través de organizaciones. en cambio. esta visión del liderazgo a modo de coalición debería influir en el estilo mismo del liderazgo. La reforma requiere una capacidad permanente de gestión del cambio. Liderazgo El liderazgo es una faceta importante de los procesos de integración. la dimensión de la gestión entre organizaciones es algo sumamente importante y difícil. Incluye el diseño y desarrollo de una relación asociativa entre un gran número de organizaciones que participan en campos de políticas específicas. Las cuestiones que vamos a examinar en relación a la gestión pueden dividirse en tres grupos: 1. El contexto de liderazgo consiste en múltiples intereses que. pero por el momento basta con concentrarse en el contexto. se requieren relaciones de cooperación entre los bancos centrales. Es mejor considerar la integración como una sucesión de cambios más que como un acontecimiento que tiene lugar en un momento determinado. Se trata. Liderazgo 2. La CE es un caso especial ya 114 . En un medio cambiante. es necesario que el gobierno sea idóneo en el arte de la reforma para conducir los cambios sucesivos. La activación de estos intereses requiere un proceso de liderazgo que puede verse como la formación y la gestión de una coalición."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" La primera es que la integración requiere la orientación y la idoneidad a la que el Profesor Dror ha cifrado tan bien dentro del concepto de "el arte de reformar" (statecraft). El contexto del liderazgo es diferente por las razones ya expuestas. cada uno de los cuales requiere distintos tipos de conocimientos en materia de gestión y capacidades organizativas. Por ejemplo. la gestión pública invariablemente se ocupa del funcionamiento y el desempeño de las redes de organizaciones. La factibilidad de la integración en ciertas instancias dependerá de si se pueden cumplir o no esos requisitos de coalición. la integración es un proceso de reforma y. Cualesquiera sean los objetivos específicos. No se trata de las aptitudes estándar al uso aplicables a programas de capacitación en gestión de empresas. mientras que en la integración de mercados resultarán esenciales las relaciones de cooperación entre los servicios de aduana y otras autoridades públicas para asegurar que se eliminen los obstáculos a la vez que se salvaguarde toda una gama de otros intereses que van desde la seguridad del producto a la prevención del terrorismo. de modo que puedan trabajar en conjunto en forma efectiva para enfrentar las preocupaciones comunes y aunar intereses. deben participar en forma activa. el liderazgo debe ir más allá del mantenimiento del sistema existente a través de procesos ejecutivos para los cuales hay autoridad y precedentes establecidos. la gestión pública es lograr que las cosas se hagan a través de organizaciones. estilo y función del liderazgo en el proceso de gestión de la integración. La integración es la gestión de la interdependencia. Dentro de este contexto. hay algunos temas generales que deben ser abordados. de modo de poder crear nuevos marcos institucionales para la formulación de políticas integradas. Mucho podría decirse al respecto. La integración positiva significará la formación de nuevas relaciones y el fortalecimiento de las relaciones existentes para promover el proceso de integración. en materia de integración monetaria. su funcionamiento interno y la forma en que éste se adecua al entorno. También se requerirá que tengan habilidad para diseñar organizaciones. La gestión del proceso de integración requiere capacidades para gestionar las redes de organizaciones. Si bien la gestión es algo que se piensa en relación a las organizaciones individuales. Gestión del cambio 3. En primer lugar. El arte de reformar es ese componente de la gobernación que se necesita para formular e implementar las reformas con éxito.

En vista de la necesidad de una cooperación con una base amplia. Como tema de discusión vale la pena señalar la debilidad del modelo familiar para la gestión del cambio. Sin embargo. el éxito depende del desarrollo de un enfoque cooperativo para poner a prueba y movilizar el compromiso y también para preparar el terreno para la implementación de políticas. dado que "1992" significa la fusión de doce servicios nacionales que emplean en total algo más de 100.000 personas. Especialmente en la esfera de la integración demanda idoneidad y experiencia en planificación y gestión del cambio. es decir. La invención es la generación de nuevas ideas. la integración de los servicios de aduana se está volviendo un proceso mucho más difícil y lento que lo previsto. Tanto la invención como la innovación deben gestionarse para asegurar la capacidad para una integración positiva. Y debe señalarse que las dificultades en la gestión del cambio referidas a la integración entre gobiernos son aún más complejas que las que surgen en las reformas internas. la implementación de nuevas políticas y la formación de instituciones que puedan ser necesarias para ponerlas en práctica. por ejemplo. que pueda adoptar un estilo de liderazgo de tipo directivo. es importante recordar que están efectivamente relacionadas como partes complementarias del proceso de gestión de la integración. la función de un liderazgo integrador no solamente establece una dirección. la integración es un proceso de gestión del cambio. Hace relativamente poco tiempo que los gobiernos han comenzado a considerar seriamente los problemas de gestión del cambio. Pero en la gestión de la integración su existencia no puede darse por sentada. Parte de la tarea de la integración consiste en 115 . Tiene también que contribuir a diseñar y desarrollar nuevas redes de relaciones entre organizaciones dentro de los países participantes. 2. Desde una perspectiva diferente. Dentro de un proceso de integración. En el contexto diferente de una UM. también es muy probable que la CE afronte problemas similares en la gestión del cambio a aquellos experimentados al mantener el proceso de integración a la vez que se enfrentaban las inestabilidades no previstas del SME y las dudas crecientes sobre la solidez del diseño institucional propuesto. algunos de los problemas de formación de equipos que son una parte inseparable de la tarea de integración. la esfera administrativa requiere una cantidad considerable de reorganización y reestructuración. genera sus propios desafíos y requiere aptitudes y experiencia en la gestión de cambios complejos y a gran escala. En el programa '92 de la CE (Mercado Unico). significará un medio para anticipar y. La brevedad de este trabajo no nos permite entrar en el detalle de las estrategias alternativas para la planificación y gestión del cambio. lo que no tiene probabilidades de funcionar es lo que podría llamarse el "modelo del consultor externo" convencional. En términos muy simples. En ciertas ocasiones se trata a ambas como sinónimos. Muchas veces la formación de relaciones efectivas de trabajo significará la superación de los obstáculos y las fuentes de resistencia al cambio que están arraigadas en las prácticas establecidas de las relaciones de trabajo. Pero desde el punto de vista de la perspectiva de gestión del cambio. recién ahora se está reconociendo la magnitud de las tareas que implica el establecimiento de otros componentes del régimen de mercado único. aunque no lo fueran en detalle. Si bien son analíticamente diferentes. es decir. conceptos y propuestas políticas. de integración positiva. De esta forma. La innovación es el proceso de hacer que las nuevas ideas funcionen en la práctica. en parte resolver. esto no significa. La retórica política sugiere que la integración económica es ante todo un asunto de integración negativa. La innovación requiere una clase diferente de originalidad y creatividad que la invención. La gestión del cambio La integración comprende dos componentes: la invención y la innovación. Aunque esto complica el proceso para la toma de decisiones. la invención puede verse como la función política ejercida por políticos y sus colaboradores dentro y fuera del gobierno. de reducir obstáculos y de eliminar las barreras al comercio. sin embargo. según el cual un agente externo prepara un informe con recomendaciones que se suponen ofrecen la receta para la reforma. las dificultades eran predecibles en general. si bien son analíticamente diferentes."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" que en ella la Comisión tiene claramente definido el derecho de iniciativa. si se le utiliza correctamente. Tanto en la formulación como en la implementación de políticas. vale la pena considerar cómo se podrán estabilizar y utilizar patrones de liderazgo plural mediante la integración de organizaciones nacionales a la formulación de políticas. mientras que la innovación es más una función de gestión ejercida por los administradores dentro del gobierno. Los obstáculos que hay que superar para que las organizaciones de los diferentes países trabajen conjuntamente son aún mayores que dentro de un mismo país. Muchas veces esas recetas dependen de los sistemas y capacidades de gestión para aplicarlas. En efecto. Por otra parte.

Las polémicas políticas se centran en los extremos de la independencia completa o la integración total. Coordinación: la conjugación de los actos políticos De lo anterior se desprende que la integración requiere una estrecha colaboración entre organizaciones que actúan dentro de diferentes sistemas de gobierno. El término es empleado abundantemente pero pocas veces se lo define con precisión. Pero al aumentar la importancia de la gestión de la interdependencia a través de fronteras nacionales. la coordinación por lo general se discute en forma muy imprecisa. los miembros de los diferentes ministerios deben estar informados y bien preparados para presentar y defender las posiciones negociadoras y no contradecir las posturas de otros ministerios de su propio gobierno. o hasta incluso con comunicación. Dado que los procesos de integración muchas veces se ven como amenazas a la autonomía e identidad nacional. al mismo tiempo. es importante señalar que a) el progreso de la integración realmente puede requerir que se fortalezcan las capacidades gubernamentales nacionales y b) que la coordinación no es un asunto de todo o nada. Implícita en todas ellas está la idea de que la coordinación es una respuesta a la interdependencia y al reconocimiento de que las partes de un sistema deben trabajar juntas para lograr sus propios objetivos y mejorar el buen funcionamiento del todo. el proceso de integración incrementa las presiones dentro de los gobiernos participantes para que "conjuguen sus actos". La coordinación a nivel intergubernamental o supranacional es evidentemente esencial para el éxito de toda la empresa. Además estas desventajas afectan adversamente las percepciones públicas de la integración. Se necesita más que las meras instituciones de integración a nivel intergubernamental. Esta definición de coordinación abarca varias formas y significados diferentes del "trabajar juntos". los intereses nacionales se verán comprometidos.1 Definición de la coordinación Conviene comenzar con un breve comentario sobre el significado de la coordinación. a veces con cualquier forma de cooperación. A veces se establecen distinciones entre la coordinación negativa y la positiva. Es imposible concebir una forma de integración que funcione o que sea políticamente aceptable y que pueda absorber todos los poderes y responsabilidades dentro de una única unidad centralizada. presentando posiciones contradictorias entre sí o incluso inseguros en cuanto al alcance de sus responsabilidades. Es útil comenzar considerando las necesidades de coordinación desde un punto de vista nacional. Muchas veces se pasa por alto la necesidad de mejorar las capacidades de coordinación a nivel nacional. o la coordinación formal y la informal. La 116 . la formación de otras nuevas o. Sin embargo está lejos de ser suficiente por sí misma. A veces se lo asimila al control centralizado. En sus términos más simples. Es incorrecto suponer que es simplemente un asunto de reprogramación de la maquinaria administrativa ya existente. Este enfoque es de aplicabilidad general. Se necesitan redes de organizaciones y relaciones asociativas que permitan crear vínculos más estrechos entre los responsables de las políticas más allá de las fronteras nacionales para progresar en materia de integración. pero se relacionará específicamente con la política de coordinación a nivel nacional. 3. no tiene en cuenta las preferencias e interdependencias internas. presentaremos brevemente un enfoque analítico para evaluar las capacidades de coordinación. La coordinación efectiva a nivel nacional es un factor importante que sustenta la coordinación a nivel supranacional a la vez que constituye un beneficio en su propio derecho."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" gestionar el desarrollo de las capacidades que se necesitan para hacer que los nuevos sistemas de políticas funcionen. Hay graduaciones y pasos importantes desde las situaciones en que las organizaciones individuales son genuinamente independientes y capaces de valerse por sí mismas a las situaciones en que la interdependencia de las partes de todo un sistema es tan grande que es indispensable una colaboración intensa. Estas son meramente la punta del iceberg. como fase preparatoria de la formulación de políticas supranacionales. La importancia estratégica que una mejor coordinación tiene para todo el proceso de integración merece un examen más detallado. 3. lo más usual. A continuación. la combinación de las dos. Pero lo cierto es lo contrario. Si los políticos y funcionarios del mismo gobierno aparecen mal preparados. Hay una razón práctica especial para centrarse en este aspecto. La gestión pública brinda una gama más amplia de opciones y posibilidades intermedias. La coordinación nacional inadecuada tiende a sobrecargar las instituciones de integración y. La integración requiere la adaptación de las organizaciones existentes. Si bien su importancia para la acción gubernamental es ampliamente reconocida. en parte porque se supone que en su propio interés los gobiernos lo van a hacer de todas formas y en parte debido al concepto erróneo de que la coordinación inadecuada a nivel nacional es algo bueno porque deja más espacio a la formulación de políticas a nivel supranacional. la coordinación horizontal y la vertical.

poniéndolos en un orden claramente definido que se relaciona directamente con las preocupaciones de la gestión. Los niveles de coordinación pueden verse como una serie de pasos cada uno dependiente de los que están por debajo de él. El elemento central es una ESCALA DE COORDINACION DE POLITICAS PUBLICAS. En muchas instancias. hay que analizar y definir precisamente cómo las diferentes capacidades de coordinación se relacionan entre sí. surgen diferencias importantes que significan que la capacidad real de coordinación puede estar bastante por debajo del máximo. De todos modos. cada uno de los cuales introduce una función adicional de coordinación. el desempeño de los niveles más altos de la coordinación. Gran parte del trabajo de coordinación depende de la participación voluntaria de las organizaciones individuales en elaborar líneas comunes de acción. Pero. e incluso socavará totalmente. Establecimiento de prioridades gubernamentales 7. El enfoque adoptado para analizar las capacidades de coordinación es la escala Guttman. ordinal y acumulativa. La metodología y conceptos básicos son bastante generales. La escala Guttman es unidimensional. Estrategia gubernamental global 8. La coordinación no se puede cuantificar pero se puede medir cualitativamente. a veces se negocian convenios a largo plazo que establecen hábitos y prácticas de colaboración entre organizaciones que se vuelven una segunda naturaleza para los interesados."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" coordinación no siempre requiere una autoridad superior con poder de supervisión. En todos los sistemas de gobierno el "mito" oficial es que todas estas funciones de coordinación se realizan igualmente bien. A veces hay reglas generales y supuestos de trabajo insertos en la cultura administrativa. En el extremo superior. Debe lograrse una coordinación efectiva en la forma como trabajan las organizaciones. una estrategia gubernamental global presupone la resolución de todos los problemas de coordinación interna. Toma de decisiones a nivel ministerial independiente Las razones del uso de esta escala es que la coordinación estable y efectiva depende de la formación de capacidades de abajo hacia arriba. Las organizaciones tienen muchas formas de ajustar e integrar sus políticas sin subordinarse a una autoridad externa. Los niveles más altos son inefectivos si las funciones de los niveles más bajos se realizan en forma insatisfactoria. en nuevas áreas de políticas. A continuación se resumen los diferentes niveles de la escala: ESCALA DE COORDINACION DE POLITICAS PUBLICAS 9. sin un "coordinador". En el extremo inferior. Búsqueda de acuerdos interministeriales 4. Coordinación significa que las organizaciones que se dedican a un campo de políticas en particular deben establecer los medios para "conjugar su actuación" mediante la formación y regularización de formas de cooperación más o menos estables a través de fronteras de organizaciones. la existencia de capacidades de coordinación no puede darse por sentada.2 Medición de la coordinación Dada la complejidad y diversidad de los procesos de coordinación. Debe advertirse que los niveles de la 117 . Cualquier falta de adecuación o ambigüedad que afecte a los niveles inferiores de la capacidad de coordinación afectará adversamente. los ministerios individuales formulan sus propios puntos de vista dentro de su esfera de competencia y actúan independientemente. Evitar divergencias entre ministerios 3. Consulta con otros ministerios 2. Se parte en el nivel inferior de la toma autónoma de decisiones por los ministerios en forma individual hasta llegar en lo alto de la pirámide con una visión del gobierno como un sistema totalmente integrado. la coordinación entre organizaciones dedicadas a las políticas públicas se logra a partir de una base voluntaria. Establecimiento de parámetros para ministerios 6. 3. que puede visualizarse como una serie de pasos que agregan nuevas funciones de coordinación en una secuencia lógica específica. evitando superponerse a ellas como si fueran compartimentos estancos de funciones como Personal o Finanzas. al examinarlas. La novedosa contribución de la escala consiste en la diferenciación de los principales componentes de la coordinación. La escala consiste en nueve pasos. Comunicación con otros ministerios 1. Arbitraje de diferencias interministeriales 5.

puede haber normas y convenios dentro del gobierno que obliguen a informar a otros ministerios sobre lo que se está haciendo. como resultará claro. el que podrá entonces integrar esto a su propio conocimiento y toma de decisiones. También se apoyan en sus propias prerrogativas legales o políticas y tratan la formulación de políticas intergubernamentales como una actividad especializada. b) Comunicación con otros ministerios La comunicación entre ministerios es el primer paso más allá de la acción independiente por parte de los ministerios individuales. La consulta suministra retroalimentación a toda una variedad de fuentes para el ministerio. redes de computadoras y comunicaciones informales de persona a persona son los medios específicos para informar y adquirir información. Además de informar a otros ministerios sobre qué se está haciendo. Antes de hacer compromisos públicos. Esto abarca ciertas relaciones jerárquicas pero. o al menos.3 Definiciones de los niveles de la escala de coordinación de políticas públicas A continuación se definen con mayor detalle los distintos pasos en la Escala de Coordinación de Políticas Públicas: a) Toma de decisiones a nivel ministerial en forma independiente El primer nivel es aquel en que cada ministerio retiene su autonomía y su independencia de acción. Aunque los ministerios conserven su autonomía en la toma de decisiones. A este nivel se hacen las elecciones básicas de cuáles han de ser los problemas de coordinación que se manejarán dentro de los ministerios y cuáles quedarán para ser tratados entre ministerios. los ministerios individualmente pueden consultar a otros ministerios en el proceso de formulación de sus propias políticas. Lo hacen mediante discusiones y contactos directos antes de definir políticas y posiciones de negociación. c) Consultas con otros ministerios Al siguiente nivel. la comunicación es de dos vías más que de una sola."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" escala no se refieren a los distintos niveles de la jerarquía de la autoridad en la organización. Al menos en público. la coordinación efectiva utiliza abundantemente las relaciones laterales. Una coordinación negativa de este tipo quizás no logre mucho más que ocultar los desacuerdos frente a los de afuera. más exigente y más activa que la coordinación del nivel 4. La coordinación a este nivel significa que un sistema de gobierno opera sobre una base integrada de datos. Pero es esencialmente un proceso voluntario en los que se embarcan los ministerios porque reconocen la interdependencia del proceso y el interés mutuo 118 . Con ese fin se buscan mecanismos para evitar las divergencias abiertas en los distintos puntos de vista de los ministerios que participan en los procesos de negociación. pero aún esto es una presión importante sobre los funcionarios para que "conjuguen su actuación" antes de entrar en negociaciones. sobre políticas complementarias. Sistemas de información más o menos formalizados. Los ministerios individualmente formulan sus propias posiciones políticas sin referencia alguna a lo que están haciendo otros departamentos. d) Evitar divergencias entre ministerios Los gobiernos tratan de "hablar con una sola voz". 3. Los ministerios se aseguran que los otros ministerios sepan lo que están haciendo. los ministerios aclaran las cosas entre ellos. A este nivel de la escala existen canales regulares de comunicaciones confiables y aceptados. el gobierno presentará un frente unido. En realidad el propósito principal de la escala es el de brindar los medios para medir y diagnosticar las capacidades de coordinación y las necesidades entre ministerios más que dentro de ellos. La consulta es una fuerza de unión poderosa que asegura la comprensión mutua de lo que está sucediendo y de lo que es relevante en todo el sistema de gobierno. la cooperación voluntaria y la reciprocidad entre ministerios. Este tipo de coordinación interministerial positiva es más intensa. los ministerios pueden trabajar conjuntamente en forma más positiva para lograr acuerdos sobre objetivos comunes. Este proceso de influencia puede ser bastante amplio sin por eso infringir la autonomía de los ministerios. e) Búsqueda interministerial de acuerdos En lugar de la coordinación negativa para evitar que se revelen las diferencias (nivel 4).

Las prioridades comunes brindan un marco coherente para la formulación de políticas ministeriales e interministeriales. Más aún. Se hacen las elecciones básicas y luego se trasladan a los ministerios. El arbitraje por una tercera parte resuelve los conflictos que los propios ministerios no han sido capaces de resolver. Efectivamente. Dependen de la existencia de los pasos inferiores. Esto puede necesitar investigación. mejor. Este caso límite se incluye a fin de completar el cuadro. Al mismo tiempo. 119 . Lo importante es que se disponga de un potencial suficiente que pueda ser activado en caso de necesidad. Se trata nuevamente de una coordinación negativa porque el proceso de arbitraje es esencialmente una respuesta de reacción ante problemas específicos que no han podido resolverse mediante los procesos de los niveles inferiores. más que por la posibilidad de lograrlo en la práctica. Las prioridades gubernamentales claras ofrecen criterios y dirección definidos al trabajo de los ministerios y un conjunto claro de expectativas en cuanto a cómo resolver las diferencias interministeriales. i) Estrategia gubernamental global Se trata de un caso límite. Hay algunas propiedades generales de esta escala que tienen que ser aclaradas. La forma y nivel de coordinación que se usen dependerán de las dificultades de la gestión de la interdependencia en cada caso en particular. Es posible equipararla al sometimiento de una disputa a un juez en lugar de intentar resolverla a través de una reconciliación entre las partes. La forma cómo se logre la coordinación será un asunto de criterios de gestión."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" por resolver conflictos de políticas muy arraigados. En la práctica no es siempre necesario o deseable utilizar el potencial total de la capacidad de coordinación disponible. La escala es acumulativa. Si se pueden resolver los problemas de coordinación mediante. No se está sugiriendo que cuanto mayor coordinación. En el nivel 7. la coordinación define aquello que los ministerios no deben hacer más que prescribir lo que deben hacer. por lo tanto. El gobierno es contemplado como un sistema de formulación de políticas totalmente unificado en el que los ministerios son meros instrumentos de conveniencia técnica para elaborar e implementar una estrategia basados en la mejor información disponible y una función de objetivos bien definida. por ejemplo. su formulación y elaboración depende del funcionamiento efectivo de las funciones de coordinación en los niveles inferiores. h) Establecimiento de prioridades gubernamentales El centro del gobierno puede desempeñar un papel de liderazgo más positivo estableciendo las principales líneas de política. Estos límites pueden todavía dejar a los ministerios con un margen de laxitud para fijar sus propias políticas y responder a los acontecimientos externos dentro de un conjunto común de recursos o restricciones de políticas. ajuste mutuo y resolución de conflictos entre los ministerios participantes. f) Arbitraje de diferencias interministeriales Cuando las diferencias de posición interministeriales no pueden resolverse mediante los procesos de coordinación definidos en los niveles 2 al 5. El nivel potencial de coordinación efectiva depende. pues. se hace necesaria una maquinaria central de arbitraje. el gobierno actúa como un sistema monolítico y no existe una distinción significativa entre la coordinación entre organizaciones y dentro de ellas. Sin comunicación (nivel 2). Esto quiere decir que las funciones de coordinación de más alto nivel no están "flotando en el aire". consultas (nivel 3). la coordinación exige tiempo de los niveles superiores y por lo tanto debería emplearse lo más espaciadamente posible. ninguno de los niveles superiores puede existir. de que se hayan recorrido todos los pasos inferiores. Los intentos por establecer prioridades gubernamentales (nivel 8) no podrán tener éxito si los procesos de consulta son de escasa densidad o si las decisiones de arbitraje son cuestionadas constantemente. g) Establecimiento de límites para los ministerios El centro puede desempeñar un papel más activo mediante el establecimiento de parámetros (tales como restricciones presupuestarias) a las facultades de los ministerios. no es necesario activar los procesos de coordinación en los niveles superiores.

las preguntas planteadas sobre las capacidades de las organizaciones para gestionar la coordinación son igualmente relevantes a nivel intergubernamental y no menos importantes. En principio la escala puede aplicarse a redes de organizaciones en cualquier nivel del gobierno. Sin embargo. 120 . Puede usarse como herramienta de diagnóstico para evaluar la adecuación de las capacidades reales de coordinación a las capacidades necesarias y asegurar así su efectividad en una situación particular. También puede usarse para decidir qué tipos de aptitudes e instituciones de coordinación hay que desarrollar con mayor urgencia. Puede ser usada por profesionales como medio para recopilar y compartir información acerca de las capacidades de coordinación."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" 3. Otros usos derivan de éste. Con ello se pretende aludir a temas que deben plantearse en una etapa precoz de la integración. Puede usarla un analista independiente como herramienta de medición para definir el nivel (cualitativo) de la coordinación en un sistema de gobierno dado. La atención a la coordinación de políticas públicas a nivel nacional para su posterior reflejo en la integración regional es un aspecto directamente vinculado al tema de esta conferencia.4 Usos y aplicaciones La Escala de Coordinación de Políticas Públicas puede usarse de diferentes formas para distintos fines.

pues en definitiva implicará un proceso común de formación. el desarrollo y la competencia. empresariales.. la región latinoamericana y el hemisferio americano se encuentran transitando. ZLC. Un mercado pequeño. económicas. etc. los cuatro países del MERCOSUR se encuentran en el proceso de negociación del Tratado del Mercado Común.el resto será responder al interrogante de cómo estamos preparados para trabajar en ese contexto. la política comercial. Acompañar el proceso de integración regional con su apoyo. Quisiera referirme al caso de Uruguay. soporte y posibilidades. quisiera referirme a la estructura del programa de esta Conferencia. como políticas. la dinámica de eventos en cada uno de los países tendría que estar insertada en una visión de largo aliento que lleve a quienes toman decisiones -políticas. referida a la capacidad para lograr los objetivos a través de la modernización del Estado. tanto sociales. gestión y coordinación Este tema. probablemente sea el nudo gordiano del proceso de integración regional. 28/05/92)tendrá una especial significación. será un desafío. a través de las distintas regiones. en términos de consumo. UA. el mercado de trabajo. rodeado por dos países de gran tamaño. Gestión y Coordinación Jorge SIENRA Director de la Comisión Sectorial para el MERCOSUR de la República Oriental del Uruguay 1. a través de la experiencia conjunta de latinoamericanos y europeos. reitero. Como condimento adicional. que si bien en la primera etapa estará orientado a administradores públicos de alto nivel. Me refiero a los procesos de integración regional. quisiera destacar en forma muy especial la oportunidad y conveniencia de la realización de esta Conferencia organizada por el Centro de Formación para la Integración Regional. económicas y de otra índole."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" CAPACIDADES PARA LA INTEGRACION: Liderazgo. dedicada al análisis de los grandes objetivos y temas de la integración regional ofrece una visión combinada de especialistas de muy alto nivel. que nos están impulsando y motivando a profundos cambios estructurales en diversas ramas. Capacidad de liderazgo. también estamos enfrentados a esta suerte de programación de actividades. 121 . el diseño de políticas públicas. la contribución que CEFIR puede hacer en la región es sustantiva. debería pasar rápidamente a incorporar tanto a empresarios como a trabajadores. • Quería hacer esta breve referencia al programa. las políticas monetarias y fiscales. la convergencia y el ajuste. Introducción En primer lugar. 2. • La primera parte. sobre la UA. De ahí que. Es consenso nacional que el crecimiento del país pasa por su grado de integración hacia afuera. quienes estamos participando del proceso de integración regional. europeos y sudamericanos. tiene en su comercio exterior su palanca de apoyo y arranque. En segundo lugar. sus socios del MERCOSUR.a no perder el rumbo. sindicales. aspectos legales e institucionales. Como tercer comentario. porque estimo que tal como se nos plantea. La segunda parte. Esto es. un aprendizaje y el desarrollo de una metodología de trabajo. señalar que la presencia en la ciudad de Montevideo del CEFIR -creado en el marco del convenio suscrito entre la CCE y los países integrantes del Grupo de Río (Santiago de Chile. en una temática en la cual Uruguay en particular. Definidos los grandes temas que conforman un espacio geográfico armonizado -ya sea en forma de mercado común. la gestión y la coordinación. la experiencia comunitaria europea.

la Comisión Sectorial para el MERCOSUR en donde hemos tenido como partes activas de trabajo a las distintas asociaciones empresariales privadas. pasará por la región y por el mundo. b. e. Entiendo que ello implica una integración con la región y el mundo. comparado con sus necesidades. se determinó que "la Comisión a través de su Director podrá comunicarse. sector laboral y empresas públicas (se anexa a esta ponencia información especial sobre el organigrama correspondiente).." En materia de comunicaciones. ciencia y tecnología. a nivel de los departamentos del Interior. y Comisiones Departamentales del Interior.Coordinar y supervisar la actuación de las Subcomisiones de Trabajo que se crean: • • • • • • industria. Asimismo se estableció que "el Director de la Comisión Sectorial podrá asistir a las reuniones de la Comisión Interministerial y será oído respecto a los temas de competencia de la Comisión Sectorial... Es a este "trabajo nacional" que debemos encontrarle la capacidad y calidad de liderazgo. espacio y temática. c. en forma directa. el sector de servicios. gestión y coordinación. seguimiento y evaluación del proceso de integración regional. comercio. Digamos simplemente que desde fines de la década de los sesenta." En suma. atendiendo en especial a la reconversión de las actividades económicas y a la readecuación del país al Mercado Común. el país en su conjunto ha venido preparándose en formas diversas. transparente. desde el punto de vista institucional. en todo el territorio nacional."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" Definido ésto. Este período de transición que va desde 1991 hasta 1995 ha mostrado que una amplísima mayoría de ciudadanos. 2. Se ha estado informando y siempre pretende estar más informado. El grado de industrialización. tienen que estar necesariamente vinculados a las posibilidades que el país tiene de trabajar en forma más eficiente. El Poder Ejecutivo creó.Asesorar al Poder Ejecutivo en lo referente a la adopción de medidas internas tendientes a la aplicación. todas las medidas necesarias para la instrumentación del Mercado Común en sus aspectos internos. la producción agropecuaria.1 ¿Cómo estamos enfrentando el período de transición? Desde marzo de 1991 que fue firmado el Tratado de Asunción.. es poco..Realizar los estudios necesarios pudiendo solicitar los asesoramientos técnicos correspondientes. la estructura empresarial. d. No como conceptos antagónicos.. hubo preocupación especial por establecer un mecanismo flexible.. pasemos al significado del "hacia afuera". en el ámbito de la Presidencia de la República y Oficina de Planeamiento y Presupuesto. no es el momento de hacer una historia de cómo se llega al Tratado de Asunción. ya teníamos especiales vínculos comerciales con nuestros principales vecinos y socios comerciales. Asimismo. dinámico. sino como el complemento lógico y natural que permita el desarrollo de los distintos sectores de la actividad productiva nacional.Obtener y difundir información en materia de integración. Todo el material que esté a su alcance. Los cometidos asignados a la Comisión Sectorial han sido: a. 122 . ha visto y seguido el proceso MERCOSUR con enorme avidez y atención. con todas las dependencias del Poder Ejecutivo y demás organismos públicos y privados. Es evidente que por problemas de tiempo.Proyectar y proponer a la Comisión Interministerial MERCOSUR... el desarrollo de las empresas del Estado. participativo y de coordinación a nivel nacional. finalmente. se constituyeron Comisiones Departamentales también integradas por las fuerzas productivas. agropecuaria servicios y energía. laborales y autoridades municipales. Y la eficiencia medida en términos de logros.

si no hacemos una labor de formación previamente. banqueros. También deberá ser una formación aplicada: para tareas. está la percepción que el agente tenga de la marcha del proceso. ya aprobado por la Comisión Mixta CE-Uruguay (Montevideo. áreas de actividad. Es interesante ver asimismo como probablemente por vez primera se ha producido una movilización nacional muy intensa. Para ello se requiere aunar una serie de elementos. Difícilmente podríamos abordar estas tareas.para el trabajador. Para el administrador público. El juego de las percepciones en esta etapa es bien importante. información y difusión. la Comisión Sectorial se encuentra trabajando en un Programa de Cooperación Técnica con la CE en el área de reconversión industrial y acciones en el campo laboral. con gran sentido de responsabilidad colectiva en torno a una temática tan vasta. sector laboral y consumidores. El proceso de integración se refiere a un proceso de cambio. En este primer enfoque hemos visto entonces cómo en Uruguay. etc. conceptualmente definidos. Procesar cambios son tareas realmente ciclópeas.foros con participación del sector empresarial privado. a ser tenido en cuenta debidamente en los próximos años. como por ejemplo la coordinación de políticas macroeconómicas. electores. Con el PNUD se ha venido trabajando en forma ininterrumpida desde el comienzo de actividades. A efectos de concretar lo más posible el concepto. otros no tan obvios que apuntan a las racionales dificultades que implica una integración. consumidores."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" Los otros tres países del proceso MERCOSUR han desarrollado otros mecanismos institucionales. coordinación. Formación en el sentido amplio. También implica señales claras de parte de los Gobiernos. algunos obvios como la voluntad política. un proyecto de cooperación -también para un período de 24 meses. capacidad de producción. y para el sindicalista. trabajadores.2 Programas de formación Nos referíamos anteriormente a los requerimientos de liderazgo. para el empresario privado -sea industrial. noviembre 1992). diciembre 1992). Es decir de la gente bajo sus diferentes roles tales como empresarios. A la luz del proceso de integración europea. desde el punto de vista institucional. dirección. implica dotar al proceso de instrumentos entendibles que permitan tomar decisiones. hemos aprendido que además de los aspectos institucionales. En la última reunión del Grupo Mercado Común (Montevideo. en la medida que el proceso formativo no sea permanente y adecuadamente orientado. mercado laboral. de los temas sustantivos de la conformación del mercado común. quisiera mencionar algunos temas y ejemplos que llevan a que. tamaño de mercados. Este Programa será ampliado por un período de 24 meses en áreas de la cooperación empresarial. se hizo una recomendación para que se institucionalicen a nivel nacional -en todos los países. de servicios. sindicalistas. encontraremos fácilmente frustraciones y por ende déficit notorios en toda la estructura. Uruguay tiene un mecanismo perfectamente creado desde el inicio y en actividad desde junio de 1991. se dio una conformación especial para trabajar durante el período de transición. desarrollo empresarial. Conjuntamente con el BID y el PNUD. existe un área de difícil descripción pero muy real: las sensaciones y percepciones de los agentes. productores agropecuarios. difíciles. 2. Como elemento importante entonces. 123 . y otras más. Orientar cambios con objetivos predeterminados. Ello crea múltiples sensaciones y percepciones. Esto requiere un estrecho contacto y un proceso de retroalimentación permanente. gestión. Además. se aprobó en enero 1993.para la realización de estudios de competitividad sectorial y apoyo a mecanismos de coordinación. cooperación industrial y de servicios. comerciante. como asimetrías marcadas (vistas en todos los procesos de integración). de gestión y de coordinación del proceso. que tiene una fuerte responsabilidad de conducción. agropecuario.

servicio.En general.. con programas de inversión sostenidos. identificar cuellos de botella en el funcionamiento institucional y económico. g. oportunidades.La calidad como concepto amplio aplicada a producción. tanto a nivel de los organismos estatales como del sector privado.El cambio tecnológico que requiere capital de inversión y por ende estructuras empresariales (públicas y privadas) saneadas..Necesidad de competir. se desglosan en las tres áreas siguientes: 1. producto. b. regional e internacionalmente. dirección y coordinación. judiciales. algunas áreas sensibles que están planteadas al país en su conjunto. o.apuntan a desarrollar iniciativas para: • • • modernizar los sectores público y privado en materia de decisiones y bases operacionales..Estructura de costos.Necesidad de cambios tecnológicos importantes en un tiempo relativamente corto. gestión. f. q. A través de la experiencia y del contacto permanente con los distintos agentes.El concepto de eficiencia que comienza a percibirse como un requisito básico..La inamovilidad -en el área de recursos humanos en la función pública. Estas iniciativas.Planificación estratégica empresarial.Iniciativas sectoriales: • • • reestructuración industrial y cooperación empresarial para sectores seleccionados.. y relaciones estratégicas con empresas en la región. a.Una mayor exigencia del cliente y/o consumidor final que requiere dotar a los procesos de producción de servicios adicionales.. y establecer las necesidades de sectores con una estrategia de corto. l. podemos configurar en grandes líneas y sin agotar la totalidad de posibilidades. a costos internacionales. d. al de menos población..como tema a considerar. c. Como corolario de lo dicho y para completar esta presentación. n."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" 2.Sistemas de comunicación con el mundo eficientes. e.Necesidad de que la información y comunicación intra.Acceso a la última generación en materia de informática. k. quisiera señalar que los programas de cooperación mencionados -tanto con la CE como con el BID/PNUD.. principalmente en las áreas de progreso tecnológico y formación de recursos humanos. h. r.. que está en un proceso de cambio permanente. al que probablemente no estemos acostumbrados. y en general del sector electrónico. alertas y amenazas ciertas... y ello requiere como complemento una inteligente utilización de los medios de comunicación. falta de políticas para el desarrollo y administración de los recursos humanos. p. estando muchas de ellas vinculadas al área de formación.El contacto directo y permanente del productor de un bien o servicio con el consumidor. mediano y largo plazo.Necesidad de un mercado de capitales.. etc..Necesidad de formación y capacitación para responder a esa dinámica.. comercio e inteligencia económica. m. rígidos... i. a su vez. j.... MERCOSUR le plantea una serie de desafíos.3 ¿Qué nos plantea el proceso MERCOSUR? Al país más pequeño territorialmente.e inter empresarial circule y se pueda acceder a ella. 124 . Es en base a ese proceso de transformación que hemos planteado y desarrollado las aspiraciones del Uruguay en lo que respecta a encontrar su ámbito de crecimiento.Acceso a tecnología de avanzada. Formación y capacitación consideradas como inversión y no como gasto. frente a marcos y procedimientos regulatorios administrativos.Un entorno regional dinámico.

125 . telecomunicaciones/energía. compromiso y trabajo por parte de todos. El proceso de integración regional así concebido apunta al mismo objetivo. Espero de esta forma haber contribuído a este evento organizado por CEFIR. gestión y dirección. asesoramiento y difusión. El objetivo de crecimiento y desarrollo está estrechamente vinculado al hombre y su bienestar. y sensibilización a la opinión pública: información. 3.Aspectos institucionales: • • • fortalecimiento de mecanismos de coordinación. vínculos entre el sector financiero y sector productivo (bienes y servicios). en el entendido que esta tarea que Uruguay ha emprendido exige un alto grado de convicción.Obras de infraestructura/servicios: • • • • puertos.. transporte. y servicio de apoyo logísticos. En este capítulo existe un grupo de organismos nacionales trabajando activamente con los que se colaborará en temas puntuales a ser definidos.."La Integración Regional en América Latina y Europa: Objetivos Estratégicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta" 2.

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