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CONTROL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

LA OFICINA NACIONAL DE ANTICORRUPCIÓN

POR

JOSÉ MASSONI

El doctor Massoni es abogado egresado de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad Nacional de Buenos Aires. Desde diciembre de 1999, preside la Oficina Anticorrupción de la Administración Pública Nacional como fiscal de control administrativo. Ostenta una dilatada y destacada trayectoria a lo largo de treinta y nueve años en el Poder Judicial de la Nación, en el fuero penal. Entre los años 1974 y 1999, fue juez de Cámara, vocal y presidente del Tribunal Oral en lo Criminal Nº II; presidente de la Cámara de Apelaciones en lo Criminal y Correccional; juez de Cámara, vocal y presidente de la Sala III de la Cámara de Apelaciones en lo Criminal y Correccional; juez en lo Criminal de Sentencia del Juzgado Letra K. Además, fue fiscal ante Juzgados de Instrucción, Sentencia y Correccionales; secretario de Cámara y secretario de Primera Instancia del Juzgado en lo Criminal de Sentencia Letra T. Entre otras actividades desempeñadas, merecen ser destacadas las siguientes: como integrante de Encuentro de Jueces, impulsó la creación del Consejo de la Magistratura; fue coautor del proyecto de Ley Reglamentaria de las Normas Constitucionales sobre el Consejo de la Magistratura y el Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados; expositor en la Convención Constituyente de Santa Fe y ante ambas Cámaras del Congreso Nacional; participó en el debate en Comisión de Diputados de la Ley de Ética Pública e intervino como panelista en numerosas actividades académicas.

Estoy muy honrado de estar acá, muy agradecido por la invitación que me han hecho y espero que les sea útil, de alguna manera, lo que yo pueda relatarles sobre la Oficina de Anticorrupción. Es una institución novedosa dentro de la estructura estatal argentina, por eso se me ocurrió que podría ser interesante hacer un pequeño análisis histórico para examinar el contexto en el que aparece la Oficina Anticorrupción. Creo que la mejor manera de entender una institución es tener una idea de las razones y circunstancias en las que nace, para después ver cómo se desenvuelve y hasta qué punto esas circunstancias que le dieron vida perduran, la desarrollan, la confirman, la modifican o hacen necesario su cese. Deberíamos recordar ante todo que internacionalmente, desde hace unos años, sobre todo a partir de la década del noventa, el capitalismo a escala global, con manifestaciones en los países de occidente —y en general en casi todo el mundo— de políticas de privatizaciones, de desguace del Estado-Empresa que estaba atendiendo a numerosos servicios, se vio en la necesidad de que éstos pasaran a manos privadas. Juntamente con este proceso —que fue muy generalizado— aparecieron prácticas que notoriamente distorsionaban el sistema y que lo volvían vulnerable a las mejores expectativas que se habían puesto en esta política que se había iniciado y se desarrollaba con todo ímpetu. Me parece que este es el motivo por el que fue en el ámbito internacional donde aparecieron las primeras respuestas jurídicas que intentaron hacer efectivo, en ese plano, lo que en rigor estaba contemplado en los sistemas internos, pero que seguía sin aplicarse durante este desarrollo. Así es como apareció —y fue la primera convención internacional sobre el tema— la Convención Interamericana con681

internamente. al mismo tiempo. Es así como en plena campaña electoral. En ese contexto general que yo no quería dejar de señalar. más allá de que prácticamente no habían tenido vigencia. se dedicó específicamente a la lucha contra el soborno internacional y a procurar que los países realmente aplicaran sanciones a quienes incurrieran en ello. Fue este ámbito. La Argentina en l997 aprobó la convención. como en tantos otros.JOSÉ MASSONI tra la Corrupción. el primero que tuvo un cuerpo jurídico completo y elaborado por un conjunto de los países en el marco de la Organización de los Estados Americanos. un proceso de instrumentación de la convención a escala local. porque muchas de las recomendaciones de la convención estaban atendidas por el legislador argentino. Comenzó. pero lo cierto es que así como en nuestro Código Penal estaban desde 1921 —pueden recorrer ustedes los repertorios de jurisprudencia y no van a encontrar que haya habido casos judiciales en los que se hayan aplicado esas reglas— no hay doctrina judicial acerca de este tipo de cuestiones. aunque bueno es recordar que ya en 1994 en la Constitución reformada había puesto acento en la cuestión sobre la lucha contra las prácticas corrompidas. Ya para enero de 1997 nuestro país había sancionado la ley y la había promulgado.188 que es la primera reglamentación. en los países esto va acompañado por la extensión de prácticas democráticas y. especialmente. junto a una actividad muy intensa de los medios periodísticos. está el proceso argentino. 682 . Esas formas. Se firmó en Caracas. que empiezan a pugnar para que aparezcan mecanismos que aseguren competencia en el mercado de manera transparente que los habiliten a un acceso franco a las mejores contrataciones en las mejores condiciones de paridad de oportunidades. aunque en este caso se había hecho más específicamente con respecto a las prácticas políticas. se sancionó la Ley de Ética Pública Nº 25. fue bastante poco lo que tuvo que reformarse del Código. a través de prácticas individuales o a través de ONG (organizaciones no gubernamentales). en septiembre de l999. sin volcarlas en forma de convención. que se terminen las prebendas y los privilegios que se podían negociar con los funcionarios estatales. La OCDE (Organización para el Comercio y el Desarrollo Económicos). recordemos que esto se daba en el marco de una fuerte sensibilización social sobre el tema en la década del noventa. el americano. se comenzó a ver en el ámbito de los países europeos. en el ámbito legal. en 1996. se unen inclusive a las empresas. fenómeno también nuevo que no existía y que aparecía como una contrapartida de prácticas anteriores espurias. y la Argentina rápidamente lo ratificó. aunque tenía tipos penales que internamente en sus países integrantes contemplaban estas prácticas de corrupción que estaban empezando a preocupar por su magnitud. En nuestro país. por un aumento notable de la participación ciudadana en el control de sus dirigentes. a la que recién ahora están yendo. en el sentido de integrar esta convención. entonces. de las directivas de la convención. en cuanto hace a los tipos legales. no es que no hubiera normas internas que no contemplaran este tipo de fenómenos. sobre todo en la segunda parte del decenio. Convengamos que. El mismo tipo de prácticas. Este fenómeno general al que me refería de preocupación por la corrupción y busca de formas de lucha contra ella trae un impulso internacional como el mencionado y. internacional y nacional.

al día siguiente. pero desde otro ángulo porque no es. Es así como decidió atribuírselos por el Decreto Nº 164 a la Oficina Anticorrupción.188. se dictaron dos decretos principales. Por una parte. luego. lo facultó a constituirse en parte querellante en defensa del patrimonio nacional cuando ha sido afectado por uno de los actos de corrupción de aquellos para los que lo legitima como parte en las actuaciones penales que se susciten. Tengamos claro que de acuerdo con él el Poder Ejecutivo decidió aplicar la Ley de Ética Pública en su ámbito. Esa Comisión de Ética Pública no se formó. reformó la Ley de Ministerios y le encomendó al Ministerio de Justicia y Derechos Humanos que entendiera en programas relacionados con la lucha contra la corrupción en el sector público. Éstos son temas que estaban contemplados en la convención. 683 . en cuanto al Poder Judicial concierne. la Oficina Anticorrupción está claramente inscripta dentro de la Administración Pública Nacional y ese es el límite de su competencia. uno. el Parlamento. Así es como empezó la instrumentación de la convención en nuestro Derecho interno. el Congreso no la conformó y es bastante difícil que llegue a hacerlo. como iremos viendo luego. necesitaban para gestionar su aplicación de una reglamentación y de una organización administrativa que los llevara adelante. va especificando cada una de sus actividades. le atribuye. de sus incumbencias y competencias. tiene que haber representantes de la Corte Suprema en ella y ésta ya ha dicho que. no creo que existan muchas perspectivas de que pueda ocurrir prontamente algo en el sentido positivo. Entiende que terminaría significando una intromisión de otros poderes sobre el Judicial. el 11 de diciembre. parte de la Ley de Ministerios. la puso a cargo de programas de lucha contra la corrupción y por remisión le confirió atribuciones de investigación similares a las que la Ley del Ministerio Público le había otorgado a la Fiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas. después. en plena campaña electoral. obviamente. después del dictado de esas leyes. Inclusive. se dictó la Ley de Ética Pública. creó la Oficina Anticorrupción. esa ley es inconstitucional.333 delinea la estructura de la Oficina Anticorrupción y. En realidad. en la ley.CONTROL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA En ese marco. La inscribió en el ámbito del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. Recién asumido el gobierno que triunfó en las elecciones de l999 y que subió el 10 de diciembre de l999. la Ley de Ética Pública. la Ley de Ética Pública en su corazón tiene una Comisión de Ética Pública que debería ser la que tome muchas de las atribuciones de control y lucha contra la corrupción y las toma con relación a los tres poderes del Estado. técnica ni sustancialmente. El otro decreto que es muy importante es el Nº 164/99 que al reglamentar la Ley Nº 21. Volvamos al Decreto N° 102/99. dictó una ley que incluyó dos decisiones de distinta índole pero de igual objetivo en cuanto al tema que nos concierne. y que. le encomienda a la OA que se ocupe del tema de declaraciones juradas patrimoniales y de los conflictos de intereses e incompatibilidades que se susciten entre los funcionarios y sus entidades privadas. porque hay un dato muy importante que aleja esa posibilidad: esa comisión tiene competencia sobre los tres poderes. el N° 102/99 que al reglamentar el Artículo 13 de la Ley Nº 25. reglamentarios de ellas. como decíamos. La misma ley. Bajando la escala normativa. esa Comisión de Ética Pública incluye a los miembros del Poder Judicial. prácticamente en esos momentos.

La facultad de querellar que le otorgó la ley al ministerio se la derivó el ministro al fiscal de la Oficina Anticorrupción.] por el solo impulso y sin que ninguna otra autoridad estatal lo disponga. Está empezando ya a saber que. La única obligación que tiene es darle cuenta al ministro de Justicia y Derechos Humanos de qué es lo que pasó cuando cierra una investigación. nosotros hacemos la denuncia ante la justicia. tienen un juicio penal que si terminara mal para el funcionario. además. el de su esposa. Esto es de una enorme importancia preventiva y les aseguro que ya está surtiendo un efecto importante. actúa con un reglamento interno que tiene que presentarlo el fiscal y aprobarlo el ministro. en realidad. sí tiene una pena subsidiaria que consiste en la imposibilidad de ejercer funciones públicas de por vida. A unos cuantos funcionarios les ha ocurrido que no lograron superar la incongruencia. Desde otro punto de vista. aunque ambas direcciones unidas conforman un organismo de control de la Administración Nacional. los obligados a declarar son veinticinco mil. controla el sistema de Declaraciones Juradas Patrimoniales que estableció la ley de Ética Pública y. a su vez. que pasamos todo a base informática. Sabe que tiene que hacerlo todos los años y que tiene que volver a hacerlo cuando se retire de la función. infinidad de público sabe ahora que cuando ingresa en la Administración tiene que declarar su patrimonio. entonces.. decide la apertura y el cierre de las investigaciones”. vigila la posibilidad de enriquecimiento ilícito de los funcionarios públicos. les quiero decir cómo funciona la Oficina Anticorrupción. En ese caso. es decir. Él decide por sí. y esa es. que es más grave aún. Este es un problema que está teniendo amplia difusión. si bien no tiene pena de prisión de aquellas que lo llevan a su cumplimiento efectivo. nos permite controlar con mucha facilidad. el Decreto N° 102 dice textualmente: “[. el de sus hijos no emancipados y sus ingresos. deba enfrentar un juicio por enriquecimiento ilícito. se le pide explicación al funcionario para que justifique el origen de sus bienes. la Dirección de Investigaciones. Puede ocurrir que. de lo que declararon ante la Oficina y de lo declarado en la DGI. cuáles son sus atribuciones. Las principales funciones del fiscal son muy importantes. Siguiendo con las funciones del fiscal. Nosotros nos dedicamos a la franja superior de funcionarios porque. concretamente.JOSÉ MASSONI En definitiva. ante la incongruencia. Brevemente. tiene dos direcciones que se manejan con dos regímenes jurídicos distintos. tiene una autonomía funcional importante. como las que han dado 684 . una vez que esto sucede. Ese reglamento interno debe atender a la mejor manera de investigar cuestiones que son muy delicadas y especiales. cuándo decide no abrirla o cuándo decide avanzar con ella hasta los límites de la actividad jurisdiccional. el Poder Ejecutivo ante ese panorama decidió impulsar un sistema que significaba restringir su actividad en el cumplimiento de la Ley Anticorrupción al ámbito de la Administración Nacional. que tal vez sea la sanción principal para quien pretenda hacer una carrera política. Una de ellas. ni responde a directivas de nadie. si no lo hace. suelen surgir incongruencias. a partir de la administración de ese sistema.. elabora programas de prevención de la corrupción y también tiene la función de asesorar a los demás organismos del Estado en la lucha contra la corrupción. Entre el cruce de sus ingresos oficiales. la dimensión de la competencia de la Oficina de Anticorrupción. Ello es posible porque el cambio de la organización de las declaraciones juradas que nosotros conseguimos hacer. Eso. termina en Tribunales denunciado de un delito penal. no tiene ninguna limitación.

siempre aparece prueba documental. muchas veces tienen elementos de juicio que quieren aportar a cambio de sensacionalismo. Este apartamiento del principio de legalidad tiene una razón muy sencilla. La corrupción tiene la característica de que son de difícil comienzo la investigación. el testigo de identidad reservada. Obviamente. 685 . Otra peculiaridad es que nos manejamos con denuncias anónimas. al Código de Procedimientos en lo penal para ajustar todo lo que hace y lleva ante el juez de manera que no pueda ser tachado de violatorio de la normativa procesal penal. Si les interesa la cuestión.jus. necesaria y tensa.CONTROL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA razón a que se cree este tipo de organismos. Hay un criterio de funcionamiento que es sumamente importante y que también es singular y novedoso: nosotros funcionamos con criterio de oportunidad. tienen la posibilidad de ver todo lo que les estoy contando y tomar noticia ingresando en la página que tiene la oficina que es www anticorrupción. con extremo cuidado de la defensa del juicio. la detección y la obtención de pruebas. No se debe superar ninguno de los tres criterios para que nosotros dejemos de abocarnos al estudio del caso. Debe atender. No se aplica el principio de legalidad en el sentido de que debamos obligatoriamente investigar todo hecho presuntamente corrupto que se nos traiga. Tenemos normados. al ministerio correspondiente para que hagan ellos la averiguación y. de significación por uno de esos tres motivos. Es una relación tensa. por ejemplo. y tenemos la obligación de tomarlas y evaluar las que hagan los medios de difusión. Vamos sobre aquellos casos importantes. les informo que las investigaciones se clasifican metódicamente y pasan a estudio. Esta es una fuente importante y conflictiva porque a los periodistas les interesa mucho vender. De todas maneras. y peligroso de quedar descolocado en cualquier momento. la Sindicatura General de la Nación (Sigen) y la Auditoría General de la Nación (AGN). de tipo práctico: si nosotros nos introdujéramos en la averiguación de todos los casos que nos denuncian. este reglamento interno tiene que atender diversas cuestiones. los criterios de oportunidad de acuerdo con la significación económica. el principio de inocencia. Brevemente. difícil. al mismo tiempo. ante todo. en definitiva. nosotros lo hacemos ante los casos que nos interesan y cuando nos interesan. Tiene. A los demás casos los derivamos a la justicia. la que tenemos con el periodismo. Es nuestra obligación revisarlos. sobre todo de pruebas testimoniales. pero de todos modos ha significado la aparición de un sistema de procedimiento. porque nosotros queremos guardar la reserva y la seriedad. son una fuente muy importante. quedaríamos paralizados de inmediato por exceso de trabajo. son empresas de ventas de noticias.ar. y ellos. si la situación se agrava. También originan investigaciones de auditoría interna de organismos públicos que nos las envían. Aunque parezca extraño —les digo por experiencia—. que atender los problemas específicos de la lucha contra la corrupción entre los que está. con denuncias de identidad reservada. Al mismo tiempo. esto está en el decreto y especificado en el reglamento interno. Otra fuente muy importante de información para iniciar investigaciones son los informes de los organismos de control. y se encuentra incorporado al reglamento interno porque lo recogemos de la convención. esta conducta no puede ser arbitraria ni caprichosa. de investigación. además.gov. eventualmente. nos los devuelven. a su vez. política o social del asunto en cuestión. normativamente plasmado con el proceso que les conté que es original y que tal vez valga la pena verlo. nosotros tenemos que tomarlas de oficio. Es un juego interesante el que se da.

eventualmente. uno ya está en el Congreso. es la que recomienda. una ley de audiencias públicas. asimismo. Nosotros tenemos resueltos más de cien asuntos de disolución de conflictos de intereses entre funcionarios de la Administración que terminó en l999. hacer lo que a veces realizamos desde un primer momento: presentarnos como querellantes porque el asunto es muy grave. Además. de la que terminó ahora.. No hace falta nada más para cambiar al funcionario. no sólo de sospechas sino de pruebas que las avalen. si marcha o no. ya ha habido algunos. Una ley de lobby. directores de una y otra de las Direcciones a las que me referí. que equivale a secretario de Estado. hacemos una denuncia ante la Justicia Federal. llamado de acceso a la información.JOSÉ MASSONI Estudiamos las denuncias. asesora y administra todo el sistema de declaraciones juradas patrimoniales. si vemos que tienen seriedad y si reúnen todos estos criterios. cuáles son las tendencias. Nuestro objetivo ha sido. trata de sacar conclusiones. Hemos elaborado proyectos de normas. para. muchas gracias. hace poco. y de ésta. una norma sobre elaboración participada de normas. De esas denuncias. dos frentes. Una fragilidad consiste en que mi cargo. estoy a disposición de ustedes. las causas de los hechos y si responden a un sistema. es decir. Por supuesto que ante cualquier inquietud. dependen de que el ministro le proponga al presidente el cambio y la designación por otra persona. planifica programas de prevención. cada vez estamos más convencidos de la necesidad de su existencia y de que tenemos que mejorar lo que consideramos su fragilidad institucional. Los dejo. realizar evaluaciones. y el de los dos subsecretarios. es la que maneja. el tema de incompatibilidad de conflicto de intereses. siempre con un sentido de democratizar y de transparentar todos los actos de gobierno. hacemos la averiguación preliminar. Éste un organismo realmente singular. tenemos. en fin. dos brazos. algunas son hechas con seguimiento. sin perjuicio de quedar con ganas de seguir con más detalles. Tenemos un proyecto que —creo— podría llegar a tener éxito de modo que asegure esto normativamente.. 686 . Si llegamos a un estado. La otra dirección es la Dirección de Planificación de Políticas de Transparencia que estudia todos estos hechos. aparte de la denuncia continuamos viendo qué es lo que sucede. que esta Oficina se asentara de forma tal que se instalara la conciencia de que tiene que ser un organismo que perdure por encima de las coyunturas. desde diciembre de l999.

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