1980 CanitrotAdolfo Ladisciplinacomoobjetivodelapolíticaeconómica

Adolfo Canitrot. La Disciplina Como Objetivo de la Poltica Econmica. Un Ensayo Sobre el Programa... Desarrollo Econmico Vol. XIX N 76.
1980.
LA DISCIPLINA COMO OBJETIVO DE LA POLTICA ECONMICA. UN ENSAYO SOBRE EL PROGRAMA ECONMICO DEL GOBIERNO ARGENTINO DESDE 1976
ADOLFO CANITROT*
1. LA CRISIS DE 1975 Y EL DIAGNSTICO DE LAS FUERZAS ARMADAS El 24 de marzo de 1976 las Fuerzas Armadas desplazaron del poder al justicialismo en un movimiento, largamente esperado, que no gener ni resistencias ni protestas. Tal era la conciencia generalizada de la crisis y de la incapacidad del gobierno para controlarla. La economa se encontraba en un estado recesivo hiperinflacionario, con un dficit pblico de enorme magnitud y una situacin de indigencia extrema en su balanza de pagos. Graves en s, los problemas econmicos no eran sino una manifestacin de la intensidad de conflictos sociales -en particular sobre la distribucin del ingreso- escapados de todo control. Los enfrentamientos polticos continuaban en un nivel de extrema violencia, pero, paradjicamente, no ocurran entre partidos de distintos signos, los cuales respetaban acuerdos previos convenidos en el comn deseo de preservar el sistema de convivencia democrtica, sino dentro del propio peronismo. El peronismo era el escenario de una lucha poltica despiadada. Corrodo por el faccionalismo mal poda ejercer, aunque detentara el gobierno, algn control sobre el funcionamiento del pas. Como hecho histrico, este tema del ascenso plebiscitario del peronismo, de su trayectoria autodestructiva, y de su derrumbe final en menos de tres aos, es de una fuerza dramtica incontestable1. Tiene un aire de tragedia subrayado por la propia impotencia de sus actores para detenerlo. El desenlace final era previsible ya desde un
Centro de Estudios de Estado y Saciedad (CEDES), Buenos Aires. Ver Adolfo Canitrot: La viabilidad de la democracia: un anlisis de la experiencia peronista 1973-1976, Estudios Sociales, N 11, CEDES, Buenos Aires, 1978; Oscar Landi: La tercera presidencia de Pern: gobierno de emergencia y crisis poltica. Documento de Trabajo, N 10, CEDES, Buenos Aires, 1978
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Adolfo Canitrot. La Disciplina Como Objetivo de la Poltica Econmica. Un Ensayo Sobre el Programa... Desarrollo Econmico Vol. XIX N 76. 1980.
ao antes de que ocurriera. Pero todos los esfuerzos para encontrar una solucin de compromiso entre los partidos, o con las organizaciones corporativas -en particular la direccin sindical- o las Fuerzas Armadas fracasaron apenas se hubieron iniciado. Es posible imaginar, al menos tericamente, que una combinacin poltica partidaria, con el apoyo de las Fuerzas Armadas, o liderada por stas, pudiera haber puesto en marcha un programa de recuperacin destinado a eliminar los aspectos ms revulsivos de la situacin poltica y econmica -una tregua poltica y un programa de estabilizacin-, al cabo del cual se reanudara el ejercicio normal de las instituciones polticas. Pero ni el peronismo, fragmentado, estuvo preparado para eso, ni en los sindicatos existi una capacidad poltica que les permitiera jugar otro rol que el de presionar en la puja por los ingresos, ni en las Fuerzas Armadas hubo la disposicin ideolgica de esforzarse por el mantenimiento del orden poltico representativo. En la actitud de las Fuerzas Armadas fue determinante el desarrollo de los acontecimientos que, iniciados en 1970, culmin con el ascenso de Pern al poder. Desde mediados de la dcada del cincuenta haban adoptado una oposicin cerrada al peronismo y a su acceso al gobierno. El fracaso de varios intentos de disolver su fuerza electoral, por mediacin de otras combinaciones partidarias, las haban llevado, en 1966, a procurar una solucin autoritaria de intenciones corporativistas con exclusin de los partidos polticos. Esta solucin fracas a su vez en los crticos meses de 1969, y como consecuencia, y en un completo cambio de frente, se ensay buscar un acuerdo con Pern para propiciar una candidatura militar. Este intento llev a un nuevo fracaso. En lugar de llegar a un acuerdo, las Fuerzas Armadas debieron ir cediendo poco a poco en su posicin negociadora hasta dejar totalmente el gobierno al peruanismo. Quedaron de ese modo, frente al nuevo rgimen, en una situacin formalmente neutral y marginadas de toda decisin poltica. Los efectos negativos derivados de la exclusin de las Fuerzas Armadas del poder, con respecto al nuevo gobierno, se vieron reforzados por la existencia de actividades guerrilleras orientadas, en su mayor medida, contra su personal, instituciones y propiedades. Las guerrillas fueron, de hecho, aliadas del peronismo en su lucha por la conquista del poder y luego, cuando lo enfrentaron, supervivieron gracias a la ineficiencia y arbitrariedad del aparato represivo. La supervivencia de la guerrilla impidi toda posibilidad de reacercamiento con el peronismo. De esto, las Fuerzas Armadas
hicieron una cuestin esencial: se mantuvieron en una posicin de aislamiento tenso en cuyo contexto quedaba excluida cualquier reedicin de un acuerdo con los partidos polticos. En la percepcin de las Fuerzas Armadas las graves manifestaciones de violencia, desorden y conflicto de la dcada del setenta no fueron sino la consecuencia de un proceso de distorsionamiento de la vida nacional iniciado en 1946. A estas distorsiones -ideolgicas, polticas, econmicas- se atribua tanto la seria dificultad histrica del funcionamiento de la democracia como la persistencia de una situacin de inestabilidad, lesiva tanto a la seguridad nacional como a las naturales potencialidades del pas. Esta percepcin de los acontecimientos llev a las Fuerzas Armadas a converger en programa, y parcialmente en ideologa, con los sectores ms duros del antiperonismo tradicional, sectores de pensamiento de raz liberal, pero adversarios, en los hechos, a toda experiencia democrtica donde participara el peronismo. Si bien carecen de significacin electoral, la fortaleza de estos sectores emana de las importantes posiciones que sus miembros detentan en la estructura institucional, en la prensa y en las actividades productivas y financieras. Dentro de ese conjunto ocupa un lugar destacado el Consejo Empresario, cuyo presidente hasta 1976 era el doctor Martnez de Hoz.
II. ESTABILIZACIN Y TRANSFORMACIN Cuando se habla de estabilizacin -de poltica de estabilizacin- se sugiere, implcitamente, la existencia bsica de un comportamiento normal aceptado. Se estabiliza lo que temporariamente se ha apartado del equilibrio. Estabilizar es reencauzar las cosas a su estado previo, a su normalidad. Hay un inventario amplio de experiencias econmicas que caben dentro de este concepto de estabilizacin. Las de los pases europeos despus de 1975, la aplicada en Mxico ltimamente. Estos fueron proyectos de estabilizacin destinados a normalizar el funcionamiento econmico alterado temporariamente por problemas inflacionarios y de balance de pagos2 . Pero en esta definicin no cabe ni el caso
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En el actual contexto internacional es difcil encontrar un programa de estabilizacin puro. Aun en los pases europeos estos programas fueron acompaados
argentino de 1976 ni tampoco, permtase la extensin, los de Chile y Uruguay en 1973 y 1974, respectivamente. En estos tres casos el objetivo fue la transformacin de la estructura econmica. La solucin de las cuestiones de corto plazo -la inflacin, la crisis de balance de pagos- son requisitos imprescindibles -o casi imprescindibles- para que el programa de largo plazo pueda tener efectiva vigencia, pero, finalmente, no son sino objetivos secundarios. Son, desde el punto de vista de quienes disean la poltica, etapas por las cuales debe pasarse, pero no el punto final del recorrido. Esta subprioridad de la poltica de corto plazo es visible, particularmente al comienzo de la gestin de Martnez de Hoz. En principio tal poltica parece simplemente no haber existido. Basado en un diagnstico que atribuye la inflacin a las distorsiones de la estructura econmica y a ciertos vicios polticos, el gobierno pareci suponer que el simple sinceramiento de los precios -alza de la tasa de cambio, de las tarifas de servicios pblicos, de los precios agropecuarios-, la libertad de los mercados, el descenso de los salarios y el financiamiento del dficit del Estado por colocacin de ttulos en los mercados financieros, iban a eliminar paulatinamente la inflacin. En su concepcin estructural, los problemas de corto plazo estaban destinados a disolverse por s solos a medida que se eliminasen las trabas al libre juego de una economa de mercado3.
por propuestas de carcter estructural: ahorro de energa, reduccin de la capacidad contestataria de los sindicatos laborales, desmantelamiento de instituciones ligadas al sistema de bienestar, etctera. No se propusieron, sin embargo, una transformacin radical en el funcionamiento de la economa. En ese sentido conviene sealar tambin las diferencias con respecto a la poltica aplicada aos atrs durante el gobierno del general Ongana y su ministro Krieger Vasena. La poltica de Krieger procur reforzar la inversin y la expansin del sector industrial mediante cambios en la distribucin del ingreso y en los precios relativos, pero sin alterar la esencia del modelo econmico que rega en su comienzo. 3 Las medidas iniciales pueden concebirse, sin embargo, como integrantes de una poltica de estabilizacin recesiva sustentada en un diagnstico de exceso de demanda. Pero obsrvese que slo bastante despus, a fines de 1977, y a instancias de los funcionarios del Banco Central, se intent restringir la oferta monetaria. Es a partir de entonces que la poltica de corto plazo pareci adquirir cierta autonoma. Este movimiento se hizo mucho ms notorio con las medidas de mayo y de diciembre de 1978. El punto es importante porque muestra cmo la, persistencia de la inflacin forz a colocar las cuestiones de corto plazo en una consideracin cada vez ms relevante, y a desprenderse, al menos temporariamente, de alguno de los componentes significativos de la estrategia original de largo plazo, tal como el de la elevacin del precio relativo de los
La intencin de producir transformaciones radicales no es un planteo original del actual gobierno. En la Argentina es una pretensin recurrente de gobiernos, partidos e ideologas. Debe aceptarse como el reflejo de un estado extendido de insatisfaccin con respecto a la historia nacional de las ltimas dcadas. El mito dominante es que el pas es intrnsecamente muy rico -como lo demostraron los aos que transcurrieron entre 1880 y 1930- y destinado a ocupar una posicin descollante en el mundo y de claro liderazgo en Amrica Latina. Ese destino aparentemente se frustr: la Argentina se estanc en su crecimiento y fue perdiendo posiciones en relacin a otros pases y en particular al Brasil. Sobre las causas de esa frustracin no hay acuerdo; cada postura ideolgica seala diferentes culpables: el imperialismo, Pern, la vieja oligarqua, los sindicatos, los polticos, los industriales ineficientes, los judos, los militares, el carcter nacional, etctera. Pero el mito en s, del destino frustrado y de la necesidad de que la Argentina reencuentre su camino hacia su innata grandeza, rene un consenso mayoritario. El arraigo de esta conviccin sobre la necesidad de cambios de fondo, que tie de un modo tan marcado la concepcin poltica del actual gobierno militar, obliga a plantear el tema del largo plazo. Esto se hace aqu limitndose a lo econmico. En el substrato de la disconformidad con la situacin preexistente y de la vigencia del mito del destino frustrado est la experiencia tangible de la inestabilidad de los ingresos, de la inseguridad que generan altas tasas de inflacin, de la alternancia de expansiones y recesos, de la violencia del conflicto social. La cuestin es determinar cmo esos fenmenos estn vinculados al modelo econmico vigente y definir el sentido y la justificacin de los cambios intentados por la actual conduccin econmica. Naturalmente esto excede el marco restringido de un anlisis sobre el plan de estabilizacin.
III. LA CUESTIN POLTICA Y EL PLAN ECONMICO Al asumir el poder las Fuerzas Armadas declararon el propsito inmediato de combatir la guerrilla -sin las restricciones constitucionales inherentes al estado de derecho- y eliminar el
productos agropecuarios con respecto a los industriales. Estas cuestiones son analizadas en la seccin X de este trabajo.
desorden y la corrupcin consecuentes del desborde de la actividad sindical, de la especulacin improductiva y de las falencias morales del peronismo. Pero, por otra parte, su objetivo de largo plazo era producir una transformacin completa en el funcionamiento de la sociedad argentina tal que fuera imposible la repeticin del populismo y de las experiencias subversivas del primer quinquenio de la dcada del setenta4. La conduccin militar declar como meta final la restauracin de la democracia pero slo una vez que el proceso de saneamiento hubiera alcanzado sus fines. Se contemplaba pues un perodo de gobierno autoritario transitorio aunque sin lmites previsibles en el tiempo (El gobierno no tiene plazos sino objetivos). Esta precaucin de no fijarse plazos, as como la intencin expresa de tutelar posteriormente el funcionamiento del rgimen democrtico por directa participacin, tanto en la formacin como en el ejercicio de los gobiernos del futuro, revelan la dificultad que las propias Fuerzas Armadas perciban en el logro de sus objetivos. Por razones de aritmtica electoral la solucin no poda ser sino de democracia restringida. Pero dentro de esta coincidencia militar mayoritaria cabe un amplio abanico de concepciones. En un extremo yace la idea de una democracia conservadora y elitista, donde las Fuerzas Armadas representen el apoyo del partido del orden, aun bajo un gobierno civil; en el otro, la de una conduccin militar abierta, en ejercicio del gobierno, que sea el lugar de convergencia, compromiso, arbitraje y resolucin de los conflictos de intereses y orientaciones provenientes de la sociedad civil. Entre estas dos concepciones las diferencias son considerables. Importan una percepcin distinta de la relacin entre poder militar y partidos polticos, no slo en el futuro mediato, cuando el sistema de democracia restringida estuviera en vigencia, sino tambin dentro del perodo de transicin. La irresolucin de este problema dej al plan poltico en estado de hibernacin y dio prelacin al plan econmico. En el consentimiento de esta prioridad pesaba, adems, tanto la conciencia del estado crtico de la economa a principios de 1976 como la esperanza de que
En sus primeras declaraciones la junta Militar us, por razones tcticas, un lenguaje intencionalmente moderado. Declar fines limitados: la lucha contra la subversin y la estabilizacin de la economa; y anunci un pronto retorno al dilogo poltico y a la normalidad constitucional. Las declaraciones produjeron los efectos deseados apaciguando inquietudes tanto en el frente interno como en el exterior, y minimizando resistencias en la primera etapa particularmente severa de su conduccin.
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el xito del plan econmico ampliara el espacio de factibilidad del plan poltico posterior. Se retorn as, un poco por fuerza, al esquema, ya probado sin mucho rdito en anteriores gobiernos militares, de anteponer un tiempo econmico a un tiempo poltico. Pero esta eleccin no result neutra. En la elaboracin del plan econmico el grupo liberal posea ventajas considerables provenientes tanto de la posesin de un elaborado activo terico a ideolgico, como del talento poltico de su conductor, el doctor Martnez de Hoz. Desde su posicin de ministro de Economa lider y dio su propio color, ms all de lo econmico, a toda la gestin de gobierno. Aliment en ste la imagen de un autoritarismo ilustrado, distante, poseedor de una moral y una disciplina superior, frente a una sociedad enferma por aos de prcticas deformantes. De ese modo sirvi a los objetivos polticos de transformacin de las Fuerzas Armadas al tiempo que acotaba el intervalo de eleccin poltica de estas mismas a las alternativas compatibles con su propia visin de una democracia conservadora.
IV. EL DIAGNSTICO DEL LIBERALISMO ECONMICO La proposicin central del liberalismo econmico es la idea de que el mercado, funcionando sin interferencias, es el ms eficiente asignador de los recursos de una sociedad. Esta proposicin, racionalmente justificada,5 es la proyeccin a lo econmico de una filosofa poltica individualista, opuesta a la intromisin del Estado en la vida social ms all de estrechos lmites. Consecuentemente, el liberalismo econmico se mantuvo en una actitud de oposicin estricta a todas las polticas de empleo, de distribucin de ingresos, de seguridad social y de promocin sectorial aplicadas en la mayor
La justificacin parte de concebir la economa funcionando de acuerdo con el modelo de equilibrio general competitivo de Walras y se fundamenta en los teoremas de optimalidad de Pareto. A este aparato terico bsico se adjunta, complementariamente, la teora cuantitativa del dinero segn la reformulacin de Friedman. El monetarismo sostiene la, independencia, en el largo plazo, entre las esferas de lo monetario y lo real. En consecuencia se aplica a demostrar las perturbaciones resultantes, en el corto plazo, de los intentos de influir sobre las variables reales mediante polticas monetarias y fiscales a la larga inefectivas. El monetarismo slo convalida una poltica monetaria activa cuando se aplica al propsito de corregir las deformaciones emergentes de la aplicacin de esas polticas.
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parte del mundo desde la posguerra. En su concepcin del funcionamiento de la economa todos estos intentos no slo son nocivos desde el punto de vista de su eficiencia global sino tambin contraproducentes -o al menos inocuos- en relacin a sus objetivos especficos. A partir de esta concepcin el liberalismo econmico atribuy la razn de las dificultades de la economa argentina a dos causas principales: la distorsin de los precios relativos domsticos que introdujo la poltica de industrializacin y el sobredimensionamiento del Estado. Segn su diagnstico, la introduccin de aranceles a las importaciones cre un muro protector de la competencia externa que alent la instalacin y supervivencia de una industria ineficiente. Paralelamente el sector agropecuario, depositario de las ventajas comparativas naturales del pas, fue discriminado para servir polticas demaggicas, aunque inefectivas, de distribucin de ingresos. A eso se agreg la existencia de prcticas monoplicas por parte de un sindicalismo unitario y vertical que presion permanentemente los salarios por encima de los niveles de productividad de la mano de obra. El gobierno, por su parte, dilapid recursos en el mantenimiento de una pesada burocracia, en el sostn de empresas ineficientes y deficitarias y en el funcionamiento de un enorme, costoso y deteriorado sistema de bienestar social. Privada de ese modo, segn el diagnstico, de los beneficios de la libre competencia y aislada del mundo, la economa argentina creci lentamente; se careci tanto de las disponibilidades como de los incentivos para inducir la acumulacin de capital. Los capitales y firmas internacionales slo ingresaron ante la concesin de privilegios extraordinarios. Para aliviar los efectos del estancamiento el Estado ampli el empleo pblico y tom a su cargo la prestacin de servicios y otras actividades que en un contexto diferente hubieran servido con rentabilidad las empresas privadas. De este modo los gastos pblicos alcanzaron una proporcin del ingreso global imposible de ser satisfecha, sin quebranto, por imposicin al sector privado. Los dficit del gobierno operaron, en consecuencia, como causantes principales de la expansin monetaria. A este efecto contribuy adems el intento, tambin compensatorio, de subsidiar a las empresas con crditos a tasas negativas de inters. El resultado fue la destruccin del mercado de capitales y la inflacin crnica. Como una economa, segn este mismo diagnstico, no puede funcionar permanentemente en condiciones tales, a cada perodo de
expansin de corto plazo sigui una crisis recesiva. Las crisis fueron superadas, una y otra vez, mediante planes de estabilizacin, pero stos no podan sino ser paliativos temporarios en tanto persistieran las distorsiones bsicas en el funcionamiento econmico mencionadas arriba. Eran estas distorsiones las que deban ser eliminadas.
V. EL PLAN ECONMICO DE 1976 El plan econmico de marzo de 1976 puede ser visto como la consecuencia lgica del diagnstico precedente. Cuando se juzga, sin embargo, todo el conjunto de la experiencia de conduccin econmica desde entonces hasta el presente, es necesario tener en cuenta las modificaciones introducidas a lo largo del camino. Estas modificaciones fueron motivadas principalmente por la continuidad de la inflacin a pesar de las medidas adoptadas para moderarla. Los cambios ms importantes fueron los introducidos en mayo y diciembre de 1978. Su significacin fue tal que la poltica econmica del perodo total puede considerarse en dos etapas, antes y despus de esa fecha. Pero la aceptacin de esa divisin obliga a plantearse la cuestin de distinguir, en el plan original, los componentes permanentes de los transitorios. Esto permite, a casi cuatro aos de su aplicacin, ganar una perspectiva sobre el significado del plan original -y tambin sobre sus modificaciones- que no poda poseerse a poco de su formulacin. Muy sintticamente puede decirse que en tanto el planteo original revela la ideologa, la orientacin y los objetivos del plan de transformacin y contiene las disposiciones esenciales que se han conservado, las modificaciones de 1978 son una clara expresin del estilo de conduccin del equipo econmico y consecuentemente de su ideologa6 . Las disposiciones centrales del plan econmico de 1976 fueron las siguientes:
Este trabajo no intenta discutir las razones del fenmeno inflacionario ni de su persistencia a pesar de todos los intentos llevados a cabo por moderarlo. Se limita a tomar en cuenta los efectos de la inflacin y de la poltica antiinflacionaria sobre el comportamiento de las variables macroeconmicas y sobre el diseo de las polticas de largo plazo. Sobre el tema inflacin vase Roberto Frenkel.: Inflacin y poltica antiinflacionaria en la Argentina; 1975-1978, Estudios CEDES, vol. 2, N 6, Buenos Aires, 1979
1) La fijacin de un nuevo nivel de equilibrio de los salarios reales inferiores en un 40% al nivel promedio del quinquenio anterior. 2) La eliminacin de retenciones a la exportacin de productos agropecuarios. 3) La aplicacin de un programa de reduccin progresiva de los aranceles de importacin (apertura de la economa). 4)La eliminacin de subsidios a las exportaciones no tradicionales, de crditos de fomento, de prestaciones sociales deficitarias (salud, vivienda) a incremento real de las tarifas de servicios pblicos (sinceramiento de los precios). 5)La liberalizacin de los mercados cambiarios y financieros (reforma financiera) y el financiamiento del dficit pblico mediante colocacin de ttulos en el mercado de capitales. 6) La reduccin del gasto, empleo y dficit del gobierno (redimensionamiento del Estado), la reprivatizacin de empresas cadas en el pasado bajo control estatal (principio de subsidiariedad del Estado).
VI. EL PLAN ECONMICO COMO PROYECTO POLTICO El plan econmico de 1976 tuvo el propsito declarado de liberalizar la economa. Cada una de las medidas listadas puede entenderse como la aplicacin de ese propsito a un mercado especfico. Es, adems, inmediato asociar las diversas medidas propuestas en el plan con los problemas sealados en el diagnstico. Esta apreciacin del contenido del plan econmico es correcta aunque insuficiente. Correcta en el sentido de aceptar que quienes conducen el plan poseen una concepcin bsica y racionalmente fundada del funcionamiento ideal de una economa a partir de la cual hacen el diagnstico y el tratamiento de los problemas argentinos aplicando a ello las debidas calificaciones profesionales. Insuficiente, sin embargo, si no se reconoce que detrs de la racionalidad terica y de la instrumentacin tcnica, los supuestos mismos del modelo de los cuales se parte estn elegidos por razones ajenas a su propia lgica y se refieren tanto a preconcepciones ideolgicas como a la percepcin particular de la coyuntura por sus autores7. Generalmente
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El modelo de Walras, que es la justificacin terica de la concepcin de la economa de libre mercado, es un modelo de trueque que opera en condiciones
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los supuestos de un modelo son postulados en funcin de las conclusiones que se desean obtener. Un modelo terico es nada ms que un instrumento conceptual. Desconocer esto lleva a concebir la poltica econmica como un mero ejercicio tcnico en procura de un objetivo neutral -en este caso la eficiencia- al cual debe preservarse de las incidencias de la poltica. De all el paso a dicotomas artificiales como la de tiempo econmico y tiempo poltico es inmediato. Se plantea as la cuestin de las motivaciones y objetivos del plan econmico. Ni los encabezamientos doctrinarios del diagnstico ni los juicios crticos que contiene son suficientes para explicar su adopcin. El diagnstico tampoco era nuevo en 1976. En realidad sus aseveraciones ms significativas se ajustan ms a la situacin de 1960 antes del importante crecimiento de la productividad industrial y de la produccin agropecuaria, de la exportacin de manufacturas, etctera, que a las condiciones de la dcada del setenta. Si el diagnstico fue revivido y con l toda la prdica del liberalismo econmico, ello se debi a la crisis poltica de la primera mitad de esta dcada, crisis que las Fuerzas Armadas y los sectores empresarios percibieron como una amenaza de disolucin del sistema social vigente. En el seno de las Fuerzas Armadas se afirm la idea de que esta crisis no haba sido sino la conclusin de un proceso caracterizado por la aplicacin de un esquema institucional y poltico vulnerable a la influencia dominante y perturbadora del peronismo y los intereses que ste convocaba. Por analoga, el liberalismo pudo atribuir la crisis econmica que se fue gestando en esos aos hasta su eclosin en 1975, a la persistencia de un ordenamiento de la economa a cuya elaboracin el peronismo haba hecho un aporte original significativo. La virtud del planteo del liberalismo econmico consisti en demostrar a las Fuerzas Armadas que el esquema poltico-institucional que procuraban reemplazar estaba ligado estrechamente al ordenamiento econmico que le daba sustento. En consecuencia la reforma econmica era una condicin necesaria de la
equivalentes a la perfecta certidumbre con respecto al futuro. La nocin de que la economa, no interferida externamente, se mueve siempre en estado de equilibrio de pleno empleo, y la nocin asociada de que las variables reales son independientes de las monetarias, son consecuencia inmediata de los supuestos del modelo walrasiano y tericamente demostrables, por lo tanto, slo previa aceptacin de ellos.
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reforma poltica. El plan econmico fue justificado en tanto atiende, de ese modo, ms que a objetivos econmicos, a los objetivos polticos del proyecto de transformacin de las Fuerzas Armadas. Se estableci as una doble relacin: el plan econmico aparece como dependiente del proyecto poltico pero a la vez como su condicionante. Esta es la tesis que se procura discutir en las pginas que siguen. Para ello ms que un anlisis pormenorizado de las distintas reas donde opera el plan econmico se opta por un enfoque de tipo global que resalta la complementariedad de las diversas medidas que integran el conjunto del plan. Esta complementariedad est organizada en funcin de dos lneas centrales: la apertura de la economa y la reforma financiera.
VII. EL MODELO DE INDUSTRIALIZACIN SEMICERRADO Antes de efectuar el anlisis del plan econmico es necesario tener presente las caractersticas esenciales del modelo que propone reemplazar. No es ignorado que la industrializacin como poltica de sustitucin de importaciones y de crecimiento del mercado interno no result de una decisin soberana fundada en una filosofa industrialista. Fue impuesta, como nica alternativa socialmente viable, por los efectos de la crisis econmica internacional de la dcada del treinta y luego de la Segunda Guerra Mundial8. Recin en 1946, ante la perspectiva de la reaparicin de la oferta externa de bienes y capitales, y el riesgo de una tercera guerra, el gobierno argentino dio a la proteccin industrial el carcter de una poltica de industrializacin a largo plazo. A partir de entonces el funcionamiento de la economa argentina puede ser representado por un modelo de dos sectores: un sector agrario productor de bienes de consumo para la exportacin y el mercado interno, y un sector industrial productor de bienes de consumo y de capital destinados exclusivamente al mercado interno a importador de insumos y bienes de capital. En el modelo, el sector agrario trabaja siempre a plena capacidad, en tanto el industrial modifica su nivel de actividad segn el volumen de demanda.
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Ver al respecto El Plan de Reactivacin Econmica ante el Honorable Senado (Plan Pinedo), Desarrollo Econmico, N 75, octubre-diciembre, 1979.
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En su primer perodo de aplicacin (1946-1959) este modelo funcion debido a las alteraciones introducidas en las relaciones de precios. La imposicin de aranceles protectores a la industria permiti a las empresas industriales absorber, con rentabilidad, costos laborales mayores. Precios y salarios industriales subieron con respecto a los precios agropecuarios. Observado desde otro ngulo, el incremento de los salarios en relacin a los precios agropecuarios dio a los asalariados una capacidad adicional de compra en el mercado de bienes industriales que fue la razn primera de la expansin. Paralelamente, los procedimientos utilizados para reducir los precios agropecuarios -IAPI,9impuestos a la exportacin- significaron una extraccin de ingresos rurales utilizables en gastos pblicos (salarios, compras) en el sector urbano. Por otra parte, se ampli el dficit del gobierno. El mayor empleo pblico mantuvo tenso el mercado de trabajo. La inflacin, como fenmeno crnico en la Argentina, comenz casi simultneamente con la vigencia de este modelo. El efecto expansivo de las transferencias de ingresos desde la agricultura a la industria resulta en el modelo del efecto multiplicador del empleo de esta ltima: los costos salariales se reintroducen como demanda de los propios bienes. El lmite mximo a la expansin est dado por la capacidad de la economa de generar dficit en su balanza de comercio con el exterior. En los hechos este lmite fue sobrepasado repetidamente obligando a la aplicacin de planes de estabilizacin contractivos. Esta tendencia explosiva fue el resultado de los efectos expansivos de la sucesin escalonada de aumentos, condicionados mutuamente, de precios y salarios industriales. La inestabilidad fue la caracterstica del funcionamiento de este modelo. Alternativamente a los salarios, la demanda de bienes industriales puede ser motivada en la inversin, el gasto pblico y el consumo de no asalariados. Este modo de funcionamiento prim en la dcada del sesenta10. Los salarios descendieron abruptamente en 1959. Aliviadas as del peso de la demanda interna, las exportaciones tuvieron un fuerte aumento y la tirana de la balanza de pagos precedi a las
El IAPI fue un monopolio estatal para las exportaciones agrarias En su funcionamiento normal fijaba el precio de compra a los productores por debajo del precio de exportacin y retena la diferencia. 10 En la dcada del sesenta hubo, al menos, cuatro diferentes tipos de poltica econmica. Pero esta seccin no pretende ser un ensayo histrico. La descripcin del texto es una estilizacin de las polticas de Frondizi (1959-19672) y Krieger Vasena (1987-1969), que fueron las dominantes en el perodo.
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sombras. Las empresas industriales tradicionales productoras de bienes-salario languidecieron, pero las nuevas empresas establecidas en la produccin de automotores a insumos bsicos crecieron impetuosamente. En el segundo quinquenio este mpetu fue alentado por un vigoroso programa de inversin pblica. El perodo (1959-1970) fue muy expansivo, pero la inestabilidad persisti. Este segundo modo de funcionamiento del modelo cerrado, que da prioridad a la inversin, requiere el ensanche de los mrgenes de beneficio en el sector industrial. En una economa sin reservas importantes de mano de obra y con un movimiento sindical muy activo y organizado hay slo tres procedimientos para imponer una poltica semejante: el acuerdo poltico en el cual los asalariados renuncian ms o menos voluntariamente a captar una parte adicional de los ingresos; la inflacin que distancia precios de salarios; y la regulacin autoritaria. En la primera parte de la dcada se intentaron las dos primeras; en el segundo quinquenio la ltima. La inestabilidad result de la dificultad poltica de mantener cualquiera de estas soluciones ms all de perodos de tres o cuatro aos. Observada en este contexto, la crisis de los aos setenta tuvo dos etapas. Una primera, iniciada a mediados de 1969, que correspondi a la progresiva disolucin del sistema autoritario-militar, y que se caracteriz, en lo econmico, por el descenso del ritmo de crecimiento y el ascenso de las tasas de inflacin11. Y una segunda etapa, comenzada en 1973 con el peronismo en el poder, durante la
Se ha argumentado que aun sin la emergencia del conflicto poltico, la expansin de la dcada del sesenta hubiera llegado a su fin. Ese argumento seala que el estmulo a dicha expansin provino de la preexistencia de demandas tanto por insumos previamente importados que comenzaron a producirse en el pas, como por bienes finales de consumo de sectores de mayores ingresos que pudieron ser satisfechas. Hacia 1972 ese stock de demanda retenida preexistente habra quedado exhausto. En el caso de la industria automotriz este fenmeno estara demostrado por el paulatino descenso de las tasas anuales de crecimiento de las ventas. Si esto fuera generalizable, las industrias en que se apoy la expansin de los aos sesenta habran perdido su capacidad impulsora y cumpliran en adelante un rol pasivo, evolucionando segn sus propias elasticidades en funcin del crecimiento del ingreso. Ver Juan Sourrouille: La presencia y comportamiento de las empresas extranjeras en el sector industrial argentino, Estudio CEDES, vol. I, N 2, Buenos Aires, 1978.
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cual se intent repetir, sobre bases polticas endebles, un acuerdo de precios y salarios que finaliz en una inflacin galopante12.
VIII. LA APERTURA DE LA ECONOMA Desde mediados de la dcada del sesenta comenz a hacerse notorio un proceso novedoso: la exportacin de manufacturas industriales. Hacia 1974 el fenmeno alcanz un nivel significativo: representaba la mitad de las exportaciones del pas. Participaron de la exportacin muchas actividades tradicionales de produccin para el consumo, forzadas, en principio, a la bsqueda de nuevos mercados por el lento crecimiento de la demanda interna de los asalariados. Hubo, en apoyo, importantes subsidios del gobierno. De esa manera el modelo econmico semicerrado pareci irse disolviendo progresivamente. Este proceso se interrumpi -aunque no de inmediato- como consecuencia de la poltica econmica aplicada a partir de 197613. En el plan econmico de 1976 se entiende por apertura de la economa la apertura del mercado interno a la competencia exterior y no la expansin de la produccin local hacia los mercados externos. Este segundo aspecto no aparece como un objetivo sino como una consecuencia natural esperada del incremento de eficiencia inducido por la mayor competitividad en el mercado interno. El descenso de aranceles de importacin fue el instrumento bsico de esta poltica en el programa de 1976. Pero no el nico. Los aumentos de productividad de la mano de obra que pudieran serle consecuentes llevan tiempo; hay que esperarlos en el futuro. Entretanto, el nico procedimiento inmediato de reduccin de costos es la baja de los salarios. En este punto la poltica tuvo el signo opuesto a la de 1946. Proteccin y salarios reales ascendieron conjuntamente entonces. A partir de 1976 bajaron.
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Ver Juan C. Torre: Sindicatos y trabajadores bajo el ltimo gobierno peronista; Argentina 1973-76, en The Return and Fall of Peronism, Juan C. Torre y Juan Corradi eds., ISHI, Filadelfia, 1980. 13 Las exportaciones industriales crecieron basta el ao 1977, luego descendieron hasta su casi desaparicin. Las afect primero la eliminacin del sistema de subsidios, luego la poltica de contraccin monetaria y, finalmente, el descenso de la tasa de cambio de moneda extranjera. Como poltica fueron subordinadas a las polticas de sinceramiento de precios y antiinflacionarias.
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Conceptualmente, el supuesto de una relacin inversa entre grado de proteccin y eficiencia -o productividad- es una extensin no garantizada de conclusiones del anlisis parcial microeconmico al campo de la macroeconoma. En la Argentina puede aplicarse a la industria del acero o del papel que poseen niveles arancelarios muy altos en relacin a las restantes industrias. Pero cuando la relacin se establece entre agregados, por ejemplo, entre la industria y la agricultura, la aplicacin extendida de aranceles a los productos industriales de importacin implica un aumento del nivel medio de precios del primer sector con respecto al del segundo. La cuestin no es de eficiencia sino de distribucin del ingreso14. El nivel arancelario, por otra parte, no es plenamente utilizado por las empresas industriales en la fijacin de precios. Entre el precio mximo que el arancel permite -y que resulta de multiplicar este arancel por la tasa de cambio y por el precio internacional- y el precio efectivo de oferta de las firmas hay un margen de salvaguardia. Esto se debe a que las empresas industriales precian segn sus costos primos ms un plus de beneficio determinado segn las condiciones del mercado interno15. Debido a esto el concepto de nivel de proteccin, medido por los aranceles, carece de significado en tanto no se explicitan simultneamente el nivel del salario nominal y el valor de la tasa de cambio. Dado un cierto nivel arancelario, la tasa de cambio, a precios internacionales invariables, define el extremo
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Desde el punto de vista del equilibrio general apoyado en el modelo de Walras puede demostrarse, mediante los teoremas de Pareto, que toda alteracin de un precio por decisiones externas al mercado, mientras los (n-1) precios restantes continan siendo libremente determinados por el mercado, implica una prdida de eficiencia en el conjunto del sistema. Esta conclusin no es vlida necesariamente cuando alguno de los restantes precios ya ha sido alterado con anterioridad. En consecuencia, la crtica a la proteccin arancelaria desde un enfoque global de equilibrio requiere suponer no slo la validez del modelo de Walras sino tambin la inexistencia de toda otra distorsin en el sistema libre de precios que no sea la que se est considerando. 15 Es precisamente la existencia del margen de proteccin lo que permite a las empresas industriales preciar segn sus costos con independencia -dentro de los lmites que fija dicho margen- de los precios internacionales. En el sector agropecuario la formacin del precio es diferente. El precio internacional, habida cuenta de la tasa de cambio y de los impuestos a la exportacin, determina el precio interno. Como los salarios y los precios de insumos estn dados -para el sector-, los beneficios agropecuarios resultan como residuo. Esta dicotoma en la formacin de precios entre ambos sectores es esencial para explicar el funcionamiento de la economa argentina.
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superior del margen de proteccin, esto es, el precio por arriba del cual ingresara al pas la competencia extranjera; por el otro lado, el nivel del salario determina, va costos, el extremo inferior.16 Luego, el margen de proteccin vara positivamente con la relacin tasa de cambio a salario nominal. Esta funcin se traslada hacia arriba o hacia abajo segn el arancel se incremente o descienda. Es posible representar tericamente una posicin donde el margen de proteccin llegue a cero. Pero a esta situacin difcilmente se llega. El margen cumple para las empresas dos funciones conexas esenciales a su seguridad: 1) las resguarda de las fluctuaciones de los precios externos (e internos) y 2) les otorga flexibilidad para fijar su propia poltica de precios y salarios. En otras palabras, la funcin del margen es cubrir a las empresas de la situacin de borde de cornisa representada por la competencia perfecta. La existencia de ese margen es, adems, la razn de la baja capacidad de la autoridad econmica para regular precios y salarios industriales por la va del comercio exterior, salvo mediante la aplicacin de polticas extremas que simultneamente coloquen a las empresas en el mismo borde de la supervivencia. Fuera de este caso el efecto es dbil. En la experiencia argentina hubo ocasiones reiteradas de descenso de la relacin tasa de cambio a salario sin efectos descendentes sobre los precios industriales17. Esta autonoma del sector industrial hace posible fijar precios y salarios por mutuo acuerdo entre empresarios y asalariados. A esta facilidad se agrega el hecho de que en una produccin orientada hacia el mercado interno el gasto de los asalariados es un componente principal de la demanda y el aumento de salarios un modo efectivo de promoverla. Consecuentemente el acuerdo deriva en la mutua ventaja. Esta es la racionalidad econmica de la asociacin de intereses entre empresarios y asalariados industriales que est en la base de las alianzas populistas. La proteccin arancelaria cumple el papel de dar libertad econmica y poder poltico al conjunto del sector industrial. En una visin ideal, la reduccin del margen de proteccin devuelve a la autoridad econmica su capacidad regulatoria18. Los
16 La variacin de la tasa de cambio tambin afecta los costos industriales pero slo en la medida de la participacin de los costos de insumos importados en el total de costos. 17 Por ejemplo, todo 1974 hasta junio de 1975. 18 Un esquema de completa libertad de mercados requiere, por coherencia con los principios walrasianos, que la tasa de cambio sea fijada libremente en el mercado
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salarios pueden ser controlados indirectamente a travs del mercado de bienes finales con los precios de competencia externa y el manejo de la tasa de cambio. Las empresas industriales no son libres de negociar, en conjunto, con los asalariados, ms all de ese lmite superior. Pueden hacerlo individualmente en la medida en que deseen distribuir a sus propios asalariados sus excedentes de beneficios con respecto a la media. Pero sta es una negociacin localizada, entre empresa y sindicato de empresa, y no un convenio colectivo entre empresarios y obreros19. La poltica de apertura puede justificarse pues, por sus autores, de varias maneras. Explcitamente, en trminos de los teoremas de eficiencia paretianos que ensalzan la competencia perfecta. En un nivel ms prctico, en razn de la necesidad de ampliar, frente a un fenmeno inflacionario, la capacidad de intervencin de la autoridad econmica. Por ltimo, como visin poltica de largo plazo, en la idea de una Argentina de ventanas abiertas donde las colusiones cerradas que han generado el peronismo no puedan volver a repetirse. Permtase agregar a este anlisis varias observaciones. La primera es sobre el papel del concepto de eficiencia como medio de trnsito desde la motivacin ideolgica hacia la racionalidad tcnica. La ineficiencia es dictaminada a priori en el contexto del modelo de competencia perfecta pero no es ni verificada empricamente -no es necesario- ni objeto de tratamiento alternativo como podra ser, por ejemplo, el aliento a la renovacin tcnica. En la motivacin ideolgica yace el propsito no slo de controlar el comportamiento de los asalariados, sino tambin disciplinar a la propia clase empresaria, organizando la economa de tal forma que toda tentacin
externo. En la poltica econmica de Martnez de Hoz esta tasa no slo no se liber sino que por el contrario fue utilizada como el instrumento ms poderoso de regulacin de la actividad econmica y los mercados de capitales. La conduccin econmica fue ganando poder a medida que el margen de proteccin de las empresas industriales se fue reduciendo. En abierta oposicin a los principios tericos sustentados, el gobierno, en manos liberales, pudo ejercer el control ms frreo del comportamiento de la economa que pueda registrarse en muchos aos. 19 Obsrvese cmo esta concepcin de la negociacin localizada de los salarios se asocia con la poltica aplicada a las organizaciones laborales. La filosofa liberal concibe a la sociedad como la suma de mltiples unidades de decisin independiente cuya composicin estadstica -los mercados, las elecciones- define el comportamiento colectivo. En esta visin del mundo no hay sitio para organizaciones corporativas tanto laborales como empresarias.
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de acuerdos espurios con las clases dependientes -de los cuales Gelbard es la encarnacin- quede eliminada20.
IX. LA REFORMA FINANCIERA El tema de la reforma financiera debe analizarse en el contexto de una cuestin definitoria del comportamiento de una economa capitalista: la referente a la formacin de capital, esto es, al modo en que se generan, transfieren y utilizan los ahorros del sistema econmico. El plan econmico de 1976 hace del funcionamiento del libre mercado de capitales un objetivo fundamental. Sobre su plena efectividad descansa toda la concepcin de una economa de libre empresa. Su puesta en prctica por Martnez de Hoz a partir de 1977 signific, por otra parte, una ruptura completa con un pasado muy extenso en el cual el subsidio fiscal, el crdito de bancos oficiales, el mecanismo de redescuento y la tasa de inters negativa, jugaron un papel predominante en el financiamiento externo de las empresas. 1. El financiamiento de la inversin industrial El tratamiento de este tema merece distinguir entre financiamiento interno y externo de la inversin. La financiacin interna en las empresas industriales depende del nivel de beneficios. En principio este nivel est positivamente asociado al margen de beneficio
No sera justo ni completo este anlisis si la poltica de apertura de Martnez de Hoz, medida por su capacidad regulatoria, no fuera contrastada con su alternativa. El lmite de eficacia de la poltica de apertura est dado por la resistencia de las empresas a renunciar a un margen de proteccin que les es esencial a su seguridad. Este requisito de seguridad es tanto mayor en estos aos cuanto ms grande tambin es la inestabilidad de las relaciones de precios internacionales. Es innecesario enfatizar el enorme potencial poltico de esa resistencia. Pero esta limitacin de la capacidad regulatoria de la poltica de apertura plantea, en un cuestionamiento ms amplio, el problema de la eficacia de cualquier poltica antiinflacionaria. La alternativa es el acuerdo de precios (y salarios), esto es, la voluntaria resignacin de los integrantes del sector industrial -empresarios y asalariados- de la libertad para fijar sus propios precios en aras del bienestar general -la moderacin de la inflacin- aunque en particular para beneficio inmediato del sector agropecuario, cuyos precios estn regulados por el gobierno. El xito de ese acuerdo es poco probable a menos de introducir algn elemento compulsivo: control de precios, restricciones crediticias, etctera, cuya eficacia relativa en comparacin con el control va importaciones debe cotejarse.
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unitario que las empresas obtienen, determinado por la relacin entre precios y salarios dentro de la propia industria. No obstante, en la medida en que el nivel de actividad puede variar, la influencia positiva de los salarios sobre la demanda hace que no se pueda asegurar la vigencia de aquella asociacin en todos los casos. En ramas de la industria productoras de bienes-salario es posible encontrar una asociacin positiva entre salarios y beneficios hasta tanto se alcanza el nivel mximo de actividad (pleno empleo). Este tipo de relacin tiende a predominar en la economa cuando el espectro industrial se inclina hacia la produccin de bienes-salario como ocurriera en la Argentina antes de 1959. Aun la inversin, en la medida en que es inducida -directamente o va expectativas- por el nivel de actividad, es una funcin positiva del salario. El volumen de inversin, de todos modos, es necesariamente pequeo, dada la limitacin que impone el mercado a la ampliacin de los mrgenes de beneficio de las empresas21. El comportamiento es completamente distinto si la demanda de bienes industriales puede ser incrementada por inversiones autnomas -inversin pblica, exportaciones, sustitucin de importaciones y consumo de no asalariados- independientes del valor del salario. En ese caso la asociacin entre salarios y beneficios es siempre negativa. La acumulacin de capital puede ser tan rpida como lo permita la ampliacin de los mrgenes de beneficio. No es una receta de aplicacin sencilla, sin embargo, porque se trata de mantener los salarios deprimidos en relacin a los precios industriales en un contexto expansivo y cercano al pleno empleo. Los mtodos de control disponibles para ello ya han sido mencionados: acuerdo poltico, inflacin o regulacin autoritaria. Por otra parte, como el volumen de inversin no slo depende de los beneficios presentes sino tambin de los esperados en el futuro, la intensidad del proceso de acumulacin de capital est condicionada a las expectativas de las empresas con referencia a la capacidad del gobierno de mantener ese control en el futuro.22 Las empresas recurren, adems, al financiamiento externo. En tanto unidades individuales, sus fuentes de obtencin de fondos son
A esto hay que sumarle el efecto de la inestabilidad econmica que se mencion antes al describir este modo de funcionamiento del modelo semicerrado. 22 El anlisis lleva implcito el supuesto de que los asalariados poseen una baja capacidad de ahorro y un patrn de consumo en el tiempo inelstico a la tasa de inters.
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el sistema bancario, los intermediarios financieros y el gobierno. Pero, como conjunto integrado en un sector o en una rama de la produccin, disponen tambin del financiamiento implcito originado en la variacin de los precios relativos. El gobierno puede manejar las relaciones de precios mediante la aplicacin de impuestos y subsidios y la fijacin de la tasa de cambio. El caso ms relevante a este respecto es el de las relaciones de precios entre bienes industriales y agropecuarios. Es el ms relevante porque histricamente el proceso de industrializacin ha implicado una transferencia de ingresos desde la agricultura a la industria efectuada mediante la depresin de los precios de la primera con respecto a los de la segunda. Los procedimientos utilizados a ese fin son el descenso de la tasa de cambio -en trminos reales- y la aplicacin de retenciones impositivas a las exportaciones agropecuarias23. En este segundo procedimiento se suman dos efectos: 1) el incremento del gasto en bienes industriales por parte de los asalariados como consecuencia de los menores precios agrarios y 2) la transferencia al sector industrial de los ingresos provenientes de las retenciones por la va do gastos y subsidios del gobierno. El procedimiento alternativo de transferencia de ingresos es el mercado de capitales. En el caso que se analiza, al eliminar las retenciones a las exportaciones agropecuarias, los precios del sector agrario suben y los empresarios agropecuarios retienen el comando de los recursos que previamente eran transferidos por el gobierno. La industria, si requiere esos fondos, debe acudir al mercado de capitales y pagar por ellos la tasa de inters vigente. Como es obvio, este procedimiento implica la eliminacin de subsidios a la industria24.
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Las variaciones en la tasa de cambio afectan los precios relativos agroindustriales. Los precios agrarios son directamente dependientes de la tasa de cambio, en tanto, por causa del margen de proteccin, los precios industriales se determinan va costos. Las retenciones pueden tambin originarse en el monopolio estatal de exportaciones (IAPI ). 24 Este tema est conceptualmente vinculado al de los efectos recesivos de una devaluacin. En su trabajo A note on the impact of devaluation and the redistributive effect (Journal of Political Economy, N 6 LXXI, december 1963), DAZ ALEJANDRO argumenta que el incremento de los precios agropecuarios resultantes de la devaluacin implica una transferencia de ingresos de los asalariados hacia los empresarios agropecuarios y que el efecto recesivo es consecuencia de la mayor propensin al gasto de los primeros con respecto a los segundos. Este argumento fue condicionado por SIDRAUSKY en Devaluacin, inflacin y desempleo (Econmica, La Plata, ao XI, No 1-2 enero-agosto, 1988),
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Esta descripcin de los modos de financiamiento de la actividad industrial es til al propsito de discutir el significado de la poltica financiera del plan de 1976. Permite reconocer dos esquemas de financiamiento apoyados en concepciones diferentes del funcionamiento de la economa y de los objetivos de la poltica econmica. 2. El esquema industrialista El modelo vigente en la economa argentina hasta 1976 implica una valoracin positiva de la industrializacin como medio ms idneo para el crecimiento econmico y tambin de este ltimo, por s, o, cuando menos, como condicin necesaria para impulsar el bienestar colectivo. Aceptado ese presupuesto, el modelo industrialista utiliza un instrumental terico y de poltica nacido en esencia de las ideas de Keynes y Kalecki, que dan a la inversin un papel determinante del nivel de actividad econmica, de la tasa de crecimiento y del monto de beneficios percibidos por las empresas. Una caracterstica relevante de esa concepcin industrialista es la baja confiabilidad otorgada al mercado de capitales como instrumento eficiente a los fines del crecimiento econmico. Las polticas econmicas aplicadas bajo ese modelo contienen, en todos los casos, un esquema de financiamiento subsidiado a la industria, hecho posible por la intervencin del gobierno como regulador de las relaciones de precios y como intermediario a travs del mecanismo de impuestos y gastos, en las transferencias de ingreso -no reembolsables- entre sectores. Una primera razn para la ineficiencia del mercado de capitales es la baja capacidad de las empresas para generar internamente los recursos de inversin necesarios para expandirse. Esta razn es vlida sobre todo en las primeras etapas de aplicacin de la poltica de industrializacin. En el caso argentino refleja la dificultad tanto poltica como econmica, de reducir los salarios industriales, tal como
quien afirm que el efecto recesivo slo poda manifestarse si la oferta monetaria se expanda a un ritmo inferior al de crecimiento de los precios. La polmica contina vigente. La cuestin es determinar si el efecto recesivo tiene lugar aun cuando se aplique una poltica monetaria pasiva. La tesis de Daz Alejandro implica a) un aumento de la demanda por dinero posterior a la devaluacin o b) un efecto sobre precios-inflacin, que reduzca el monto real de los activos monetarios antes de que los efectos expansivos puedan tener lugar.
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se ha indicado previamente. En esas condiciones las empresas deben recurrir a fuentes de financiamiento externo a ellas, por montos que representan una proporcin importante del financiamiento total de la inversin y tambin una relacin elevada con respecto a sus patrimonios. Este peso del financiamiento externo tiene efectos negativos en el mercado de capitales. Prestamistas y prestatarios asocian un riesgo creciente a una relacin creciente entre prstamos y patrimonio. Como consecuencia de ese riesgo, las tasas de inters de oferta y demanda de fondos se mueven en sentidos opuestos. En el agregado, el incremento de riesgo eleva la curva de oferta y desciende la de demanda de modo que el monto de inversin resultante es menor. La otra razn es la incertidumbre provocada por la inestabilidad. Esta es una caracterstica del comportamiento de la economa argentina a la cual ya se ha hecho mencin. La inestabilidad se refiere a los precios relativos, al nivel de actividad y a la continuidad de las polticas. Enfrentadas a ellas las empresas reaccionan reduciendo el perodo planeado de recupero de su capital de inversin o, dicho en otras palabras, imputando una alta tasa de retorno sobre su capital propio. Para que esto sea posible requieren, adems de subsidios, exenciones y otras ventajas particulares, que el capital obtenido de fuentes externas no slo represente un alto porcentaje del total de la inversin sino tambin que sea concedido a un inters inferior al de mercado. Este tipo de concesiones ha estado presente en los diversos regmenes de promocin industrial y en los acuerdos convenidos en relacin a proyectos de inversin importantes sobre todo a partir de 1954. El modelo industrialista es, en consecuencia, un modelo estatista. El gobierno cumple un rol central como transferidor de ingresos en el proceso de acumulacin de capital en sustitucin del mercado de capitales considerado como un mecanismo dbil para esa tares. Esta idea est implcita en el ncleo de la concepcin de las polticas econmicas, de uno y otro signo, aplicadas al objetivo de crecimiento econmico hasta 1976. 3. El esquema eficientista El plan econmico de 1976 contiene, en cambio, un esquema de financiamiento cuyo elemento central es el mercado de capitales funcionando sin interferencias. Este esquema est integrado a una
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poltica econmica cuyo objetivo declarado es la eficiencia en la asignacin de los recursos. Esta poltica se basa en una concepcin de la economa representada por el modelo de Walras, modelo terico esttico donde a partir de recursos y preferencias dados se describe la formacin de los precios bajo supuestos de libre competencia y completa certidumbre. Este modelo puede ser extendido en el tiempo conservando sus supuestos. Bajo la condicin de pleno empleo permanente, que es inherente al modelo, el volumen de inversin para ampliacin de los recursos est determinado por las decisiones de ahorro de los consumidores. Estas decisiones de ahorro, a su vez, son resultantes del patrn de preferencias temporales de consumo. El ahorro es una decisin de postergar el consumo presente para una fecha cierta del futuro25. La tasa de inters en ese modelo es el precio relativo entre bienes presentes y futuros. Su funcin es compatibilizar, en el mercado presente de capitales, las decisiones temporales de ahorro y consumo de los consumidores. Se aplican a este mercado, en consecuencia, las reglas de ptimo de Pareto. Toda intervencin externa al mercado en la determinacin del precio implica una violacin de las preferencias de los consumidores y, por ende, una prdida de eficiencia en la asignacin de recursos y un descenso en el nivel de bienestar. Es obvio que en una concepcin terica como la descripta el problema del crecimiento carece de entidad. Es slo un reflejo de las preferencias de los consumidores. Las relaciones entre inversin, nivel de actividad y tasa de ganancia que operan en la base terica del modelo industrialista son por completo ignoradas. En las ciencias sociales los supuestos tericos, sin embargo, no son sino racionalizaciones destinadas a construir un aparato conceptual que justifique los objetivos que se procuran y d coherencia a los instrumentos utilizados. Juzgado a partir de ellos, resulta claro que el
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El supuesto de perfecta certidumbre tiene algunas curiosas consecuencias tericas. Cada consumidor posee un conocimiento perfecto de sus consumos en cada fecha del futuro. Las decisiones de inversin y ahorro estn gobernadas, en consecuencia, por perfiles temporales de consumo definidos con certidumbre hasta el fin de los tiempos. Es imposible detenerse antes de esa fecha sin caer en una determinacin arbitraria del monto del equipo de capital. Por otra parte, la aplicacin de las reglas de maximizacin neoclsicas lleva a la elaboracin de modelos de crecimiento donde la tasa de crecimiento es independiente del volumen de inversin. La economa crece al ritmo del incremento de la poblacin ms el ritmo de progreso tcnico (dado exgenamente). El monto de inversin slo afecta la relacin capital-producto.
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plan econmico de 1976, al dar una relevancia central al libre funcionamiento del mercado de capitales, presta al objetivo de crecimiento econmico una consideracin cuanto ms secundaria y subordinada a un propsito de ordenamiento del acontecer social26. El anlisis de esta cuestin no hace sino confirmar el carcter disciplinario del plan econmico de 1976, tal como se sealara al tratar el tema de la apertura de la economa. La subprioridad acordada a los objetivos de inversin y crecimiento se manifest en la prctica de la poltica econmica. Hubo, entre 1976 y 1979, perodos de expansin donde el nivel de actividad econmica alcanz el pleno empleo. Pero estos auges temporales fueron inducidos por inversiones no reproductivas y por acumulacin de inventarios27. En el conjunto de los cuatro aos la tendencia fue el estancamiento. Fue evidente para las empresas que las variables que se toman en cuenta en las decisiones de inversin -los precios relativos, el nivel de actividad, la tasa de inters real- estaban subordinadas en su comportamiento a las vicisitudes de la poltica antiinflacionaria y carecan por lo tanto, de la garanta de estabilidad indispensable para basar en ellas decisiones de inversin. El mercado de capitales, entre tanto, tuvo un crecimiento espectacular. El sector
El auge presente de las polticas econmicas monetarias en los pases europeos obedece a propsitos semejantes. La crisis internacional y el fenmeno inflacionario han postergado las preocupaciones sobre crecimiento econmico y realzado aquellas relacionadas con el ordenamiento de la economa. Las polticas keynesianas (a lo Samuelson) que predominaran desde la posguerra han perdido predicamento. En esos pases, sin embargo, la dominancia es una cuestin de grado. La vigencia de un sistema poltico representativo obliga a los gobiernos a fundar su poltica econmica sobre la base de acuerdos explcitos o implcitos con los diversos sectores sociales, en especial, los asalariados, acuerdos cuya efectividad es slo transitoria de persistir las condiciones de estancamiento econmico. 27 La inversin pblica se mantuvo en niveles altos. En parte esto se debi a qu las empresas pblicas, las provincias y los municipios mantuvieron un grado de autonoma importante en la programacin y ejecucin de sus planes de inversin. Cuando las tarifas de servicios pblicos bajaron en trminos reales -como resultado de las decisiones de la conduccin econmica en razn de su poltica antiinflacionaria- las empresas estuvieron en condiciones de recurrir al endeudamiento. Pero, por otra parte, el nivel de actividad de las empresas pblicas y la magnitud de su inversin, nunca fue objetado en nombre del antiestatismo intrnseco a la ideologa liberal. La nica poltica efectivamente antiestatista que llev a cabo el liberalismo econmico fue la de acordar al sector financiero el rol central que el Estado tena hasta 1977 en las transferencias de ingresos entre sectores.
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financiero fue el ms dinmico de la economa. Pero sus operaciones se limitaron al corto plazo28.
X. LAS CONSECUENCIAS ANTIINFLACIONARIA
DE
LA
POLTICA
En mayo de 1978 el gobierno decidi desindexar la economa adoptando la poltica de ajustar la tasa de cambio a un ritmo inferior al del alza de precios internos. Un tratamiento similar recibieron las tarifas del sector pblico. Se procur en principio atenuar el supervit de balanza de pago, o aun producir dficit con el propsito de constreir el crecimiento de la oferta monetaria y moderar las expectativas inflacionarias. Atendiendo al primer propsito se aplic un impuesto a los ingresos de capital del exterior. En diciembre de 1978 esa poltica fue abandonada. Se fijaron pautas de las futuras devaluaciones nominales y se liber la entrada de capitales del exterior. La justificacin de la poltica antiinflacionaria se modific radicalmente. Se abandon la idea de controlar los precios mediante la oferta monetaria y se adopt una poltica de dinero pasivo. La inflacin debera moderarse por la competencia de la oferta de bienes importados29.
El traspaso al sector financiero desde el Estado del manejo de las transferencias intersectoriales de ingreso signific, adems, un traspaso de poder. En la filosofa del liberalismo econmico el sector financiero es el centro vital del funcionamiento de un sistema de libre empresa. Garantiza tericamente una neutralidad apoltica que es condicin de eficiencia y que al Estado, por su propia naturaleza poltica, le es imposible ofrecer. En los hechos el traspaso de poder coloca al sector industrial, en tanto deudor neto, en una situacin de dependencia con respecto al sector financiero que slo se releva cuando aquel alcanza una capacidad de financiamiento holgada en relacin a sus gastos de capital. En los pocos aos transcurridos desde 1975, surgieron rpidamente en la economa argentina varios gigantes financieros que se extendieron al control de grupos industriales importantes y aun a ramas enteras de la produccin. 29 Las pautas de devaluacin se fijaron a un ritmo decreciente. En el momento de iniciarse la nueva poltica antiinflacionaria se esperaba que D >X+ donde D es la tasa de inflacin domstica, X la tasa de inflacin internacional (de los bienes comerciables) y el ritmo de devaluacin. La competencia exterior creciente debera presionar D hacia abajo tal que, en equilibrio, D = X + Pero como tenda a cero en el tiempo, al cabo de la aplicacin de la poltica resultara D = X
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Sobre el margen de proteccin industrial el efecto negativo es el mismo, provenga ste de una baja de aranceles o del retraso de la paridad real de la tasa de cambio. En ambos casos hay un elemento de incertidumbre proveniente de la inestabilidad de precios relativos internos y externos30. Pero en la nueva poltica se agrega la incertidumbre que resulta de ignorar, a priori, el valor futuro de la tasa de cambio en el momento en que se produzca la igualdad D = X + , y su relacin con el valor futuro de los salarios31. En los precios agropecuarios el efecto del retraso del tipo de cambio no est atenuado por la preexistencia de margen de proteccin alguno. Hasta tanto el margen de proteccin industrial se haga nulo, o sea en el momento en que D = X +, los precios agropecuarios deben retrasarse con respecto a los industriales (salvo el efecto de modificacin en los trminos de intercambio). Esto ocurri efectivamente a partir de mayo de 197832.
La inflacin interna igualara a la internacional. Para una justificacin terica de esta poltica ver Carlos RODRGUEZ: Algunas consideraciones tericas sobre la estabilidad de reglas alternativas de poltica cambiaria, Documentos de trabajo, N 4, CEMA, Buenos Aires, julio 1979. En otro trabajo Carlos RODRGUEZ y Larry SJAASTAD: El retraso cambiario en la Argentina. Mito o realidad?, Documento de Trabajo, N 2, CEMA, Buenos Aires, junio de 1979, procuraron demostrar que en la economa argentina ya se haba alcanzado la situacin D = X + . La cuestin radica en el modo en que se determinan los precios industriales. Ana MARTIRENA-MANTEL (Crawling-peg systems and macroeconomic stability. The case of Argentina 1971-1978, Documentos de Trabajo, CIE, I. Di Tella, 1979) analiza el mismo tema en un modelo en que, a diferencia del usado por los anteriores, los precios industriales se determinan por sus costos. Esto es cierto slo en la medida en que se mantenga el margen de proteccin. La igualdad D = X + es el objetivo y no el supuesto de la poltica. 30 Tanto D como X son tasas promedio. Los procesos inflacionarios se caracterizan adems por fuertes fluctuaciones de precios relativos. Los mrgenes de proteccin, por otra parte, no son los mismos en todas las ramas de la industria. Algunas agotan ese margen antes de que se llegue a la igualdad D = X + . Es el caso de los textiles y electrnicos. 31 En los hechos la reduccin del margen de proteccin industrial se aceler. El ritmo de reduccin (D - X - ) se mantuvo en 1979 en el orden del 3% mensual superior al contemplado en el programa de baja de aranceles. 32 Si la nueva poltica de retraso del tipo de cambio se pudo mantener durante dos aos sin producir dficit en la balanza comercial ello se debi al estancamiento del nivel de la actividad en el sector industrial, que liber saldos exportables y redujo la demanda de importaciones, combinado con el notable incremento de la productividad en la produccin de cereales (maz, sorgo y soja) que vena desde fines de la dcada del sesenta.
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El sentido de las transferencias de ingreso se modific totalmente. Los excedentes de ahorro agropecuarios colocables en el mercado financiero descendieron al par que sus precios. En la oferta fueron sustituidos por el ingreso de capitales del exterior. Las reservas de moneda extranjera y el endeudamiento externo aumentaron rpidamente. En lo inmediato esto reforz el poder de la poltica econmica: La devaluacin retrasada del peso permiti compatibilizar una baja tasa de inters real en moneda local con una alta tasa de inters nominal y real en moneda extranjera. Como consecuencia, el fuerte ingreso de capitales fue acompaado por una expansin econmica de corto plazo en los tres primeros trimestres de 197933. Esta expansin llev la economa al pleno empleo y favoreci la recuperacin de los salarios34.
Sean rD y rX las tasas nominales de inters en pesos y en dlares norteamericanos respectivamente. Un tomador de prstamos en dlares e inversor en activos financieros locales obtiene una ganancia si rD > rX + . En equilibrio el mercado de capitales hace que rD = rX + + s donde s es un adicional teniendo en cuenta el riesgo de una devaluacin real del peso (naturalmente sin aviso previo). La tasa real de inters en pesos es rD-D=rX+s- (D-) La tasa real de inters en dlares en los mercados externos es rX - X = c luego rX = X + c. Por lo tanto rD - D= c + s - D - (D (X+) ) Luego la tasa real de inters en pesos es una funcin descendente de D-(X + ). La tasa real de inters en dlares en el mercado local es (c+s) La expansin, en la medida en que est condicionada a la acumulacin de inventarios, depende de que se preserve la desigualdad D > X+ y de que s no ascienda. La tasa real de inters en pesos debe subir tanto en el caso en que D = X + se logre, como en el caso en que no se logre y los capitalistas comiencen a temer una devaluacin repentina. 34 La recuperacin (parcial) de los salarios fue favorecida tanto por la expansin del empleo como por la cada de los precios agropecuarios en trminos reales. En el mediano plazo, sin embargo, la eliminacin absoluta de los mrgenes de proteccin industrial debera ser acompaada por un nivel real de salarios menor. Es probable que ello se concrete a travs del proceso recesivo consiguiente al ascenso de las tasas de inters.
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XI. LA EVALUACIN GLOBAL DEL PLAN ECONMICO El anlisis de corto plazo de la seccin precedente proporciona elementos de juicios adicionales para caracterizar la naturaleza de la gestin econmica iniciada en 1976. Una primera apreciacin del programa -hecha, por ejemplo, en los ltimos meses de 1976- no poda sino enfatizar su crudo carcter clasista. Los salarios nominales haban sido congelados en medio de un proceso inflacionario agudo, facilitado por la liberalizacin generalizada de los precios. En el conjunto los precios agropecuarios, exceptuados de las retenciones a la exportacin y alentados por el incremento de la tasa de cambio, haban ascendido por encima de los restantes precios35. Los sindicatos laborales haban sido intervenidos y sus dirigentes sometidos a una exclusin masiva. Entretanto, una intenssima especulacin en ttulos pblicos haba producido una enorme transferencia de riquezas desde los ahorristas de las clases medias a las empresas y grupos financieros. Hacia fines de ao, sin embargo, comenz a ser evidente que ms all de ese impacto inicial, la poltica econmica estaba dispuesta a llevar a cabo los programas de ordenamiento econmico en prosecucin de los propsitos polticos del proyecto de transformacin de las Fuerzas Armadas. Esos programas, como ya se ha indicado, eran esencialmente la apertura de la economa y la reforma financiera. La persistencia de la inflacin y la necesidad de buscar mtodos para dominarla contribuyeron, con el paso del tiempo, a circunscribir y precisar el ncleo del objetivo de la poltica econmica: la regulacin del comportamiento de los precios de la industria. Este se afirm como objetivo permanente no obstante los cambios habidos en el instrumental tcnico y en las justificaciones tericas aplicadas para lograrlo. De ese modo la inflacin no hizo sino reforzar en la visin de la conduccin econmica la conviccin poltica original de la necesidad de disciplinamiento de la industria, sus empresarios y sus asalariados. Las medidas de mayo y diciembre de 1978 representaron, en esa lnea, una dramtica aceleracin de la poltica de largo plazo como instrumento antiinflacionario. La revaluacin progresiva del tipo de cambio se transform en una herramienta poderosa de
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Este acento agropecuarista estaba subrayado por la intensa actividad del secretario de Agricultura, en su doble calidad de hombre de gobierno y representante de los intereses rurales, que lo haca aparecer como el funcionario ms importante del equipo econmico despus del ministro.
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control econmico, tanto ms poderosa cuanto ms se redujo el margen de proteccin a la industria y cuanto mayores se hicieron los costos previsibles de su abandono en trminos de descalabro financiero y recesin econmica. Martnez de Hoz adopt esa estrategia abismal sacrificando los precios e ingresos del sector agropecuario -justamente el sector donde contaba con sus seguidores ms entusiastas- y aceptando un severo conflicto con los empresarios industriales. Gan poder al mismo tiempo que ampli el distanciamiento con los intereses inmediatos de los sectores empresarios. Pudo hacerlo, frente a su propia clase, porque se benefici de la justificacin tica que proporciona la adhesin estricta a los cnones de ideologa compartida. Pero esto no es todo. Esta purificacin de la poltica hacia lo ideolgico fue tambin el resultado del ejercicio irrestricto del poder, la culminacin de una prctica autoritaria que estaba all desde el principio. Nada es ms claro a este respecto que el manejo de los precios relativos, alterados con tanta intensidad como se estimara necesaria, segn las recomendaciones de las sucesivas recetas tericas utilizadas para combatir la inflacin, sin prestar atencin a sus efectos sobre la distribucin de ingresos. El mismo modo arbitrario con que se trat en un principio a los ingresos de los asalariados se aplic luego a las otras clases sociales. Frente a esta conduccin frrea el empresariado vacil. Cada empresario individual es consciente del achicamiento de su espacio de maniobra. Tambin lo es de la inapelabilidad de las decisiones de un poder que, contra las ilusiones primeras, no tiene manera de controlar. Pero, a su vez, en ese poder cifra su esperanza. No le queda otro remedio que atribuir sabidura a la omnipotencia. En esta severa disyuntiva, el empresariado industrial revela, una vez ms, sus problemas de identificacin ideolgica y su seria dificultad para la iniciativa poltica. El desidertum del empresariado industrial es el orden y el crecimiento. En la dcada del setenta apoy programas que llevaron el primero al desorden y el otro al estancamiento. El crdito acordado a lo ideolgico, sin embargo, no dura para siempre. El plan econmico de 1976 est indisolublemente ligado a objetivos polticos ante una situacin concebida como de emergencia extrema. En la medida en que el orden prevalece, la burguesa da por descontados sus beneficios y empieza a contabilizar sus costos. La presin por un programa de crecimiento es cada vez mayor. Las empresas pueden obtener ganancias de la especulacin y de la
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depresin de los salarios, pero esas fuentes se agotan. A la larga la generacin de beneficios est en relacin directa con el crecimiento de la economa. La cuestin, en consecuencia, es saber si la actual poltica econmica puede transformarse en una poltica de crecimiento. El programa de 1976 es disciplinario y correctivo. No puede ser transformado en un programa de expansin sin una renuncia a sus premisas ideolgicas y sin una atenuacin de sus orientaciones centrales: la apertura de la economa y la reforma financiera. Una estrategia expansiva no puede prescindir ni del margen de proteccin a la industria ni del financiamiento subsidiado de la inversin. El pasaje de un programa a otro, aun aceptado, no es sencillo. Requiere, cuando menos, el intermedio recesivo consecuente al abandono de la poltica actual. Queda por ver, entonces, qu va a restar de la poltica antiinflacionaria, cuando las tensiones presentes, generadas por los violentos cambios en los precios relativos de estos ltimos aos, puedan manifestarse como reclamaciones de reparacin de los ingresos perdidos.
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Adolfo Canitrot. La Disciplina Como Objetivo de la Poltica Econmica. Un Ensayo Sobre el Programa... Desarrollo Econmico Vol. XIX N 76.

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X. LAS CONSECUENCIAS ANTIINFLACIONARIA

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