Munoz - de Que Gestion Educativa Local Hablamos

De qu gestin educativa local hablamos?
Gestin de la educacin en dos municipalidades piuranas

Fanni Muoz Cabrejo
rofesora prlnclpal de la uC
Mlembro fundador de lL
Mlembro de loro Lducauvo
eclbldo 10.10.12
evlsado 10.10.12
Aprobado 13.10.12
R E V I S T A P E R U A N A D E I N V E S T I G A C I N E D U C A T I V A
2 0 1 2 , N o . 4 , p p . 1 3 8 - 1 7 1
Agradec|m|entos
Agradezco a la onucla unlversldad CaLllca del eru, por crear espaclos y
mecanlsmos para que los docenLes lnvesuguemos. reclsamenLe, la lnvesu-
gacln de la que derlva esLe aruculo se efecLu duranLe el semesLre sabuco
del 2010. Ll Lraba[o de campo se llev a cabo en las munlclpalldades pluranas
de alLa, Morropn y Las Lomas, enLre abrll y mayo de dlcho ano. Ll 2012
obLuve el ano de docenLe-lnvesugador, lo que me permlu revlsar el lnforme
de lnvesugacln y profundlzar en sus resulLados. ara esLa publlcacln, ac-
Luallce la lnformacln recoglda en el marco del royecLo ubvenclonado por
el ueparLamenLo de Clenclas oclales de la uC, para el desarrollo del 1aller
de uescenLrallzacln Lducauva.
Agradezco a Maurlclo llores, con qulen reallce el Lraba[o del campo el
2010. u lnLeres e lnLerlocucln duranLe esa eLapa han sldo lnvalorables. 1am-
blen agradezco el valloso aporLe de !ullo vargas, por colaborar en la segunda
eLapa y con qulen esLablecl una lnLerlocucln a lo largo de esLa lnvesugacln.
Agradezco adems a los mlembros del 1aller de uescenLrallzacln y a los co-
legas de la Mesa lnLerlnsuLuclonal de Cesun y uescenLrallzacln del Conse[o
naclonal de Lducacln, con qulenes enconLre un espaclo para la reexln
y dlscusln de los hallazgos de esLe esLudlo. Ml especlal reconoclmlenLo a
aLrlcla Andrade qulen slendo dlrecLora del royecLo de Me[oramlenLo de la
Lducacln 8slca (CML8) me dlo las facllldades para poder Lraba[ar en la
cllda lura. A Cecllla Culroga y a la ua Clga vllchez, qulenes con su alegrla y
carlno hlcleron que el Lraba[o de campo manLuvlese slempre su lado ludlco.
llnalmenLe, agradezco a Lodas las personas que paruclparon generosamenLe
en el desarrollo de esLe esLudlo
140 I
fannimuozcabrejo
jDe qu gesnn educanva |oca| hab|amos?
Gesnn de |a educac|n en dos mun|c|pa||dades p|uranas
Resumen
LsLe aruculo presenLa los resulLados de la gesun edll y las lglcas de gesun del ser-
vlclo educauvo de dos munlclpalldades dlsLrlLales en lura. Las hlpLesls del esLudlo
son que la heLerogeneldad lnclde en las poslbllldades de las munlclpalldades para
asumlr compeLenclas educauvas, y que las gesuones con prcuca paruclpauva uenen
me[ores condlclones de acLuacln. e busc observar la prlorldad de la educacln en
la lglca de la gesun edll, en el marco de los camblos que exlge la descenLrallzacln
y reforma admlnlsLrauva esLaLal.
ue acuerdo a los camblos normauvos y admlnlsLrauvos de la descenLrallzacln,
se adopLa un enfoque de conguraclones burocrucas para abordar la heLerogenea
lnsuLuclonalldad esLaLal. e conLexLuallza y anallza la esLrucLura organlzaclonal de
las munlclpalldades esLudladas, conslderando [erarqulas y coordlnacln lnLerna, la
composlcln y dlnmlca del personal edll, y el presupuesLo aslgnado y e[ecuLado en
sus funclones y acuvldades.
Ll anllsls de la gesun edll es la base para anallzar la gesun de la educacln
en ambas munlclpalldades. e explora las esLraLeglas de gesun del servlclo educa-
uvo, conslderando la vlsln edll de la gesun. Ln los casos esLudlados, con dlferen-
Les lmpllcanclas, la leglumacln polluca se mezcla con la raclonallzacln Lecnlca, en
desmedro de la me[ora educauva. Lllo no lmpllca que no exlsLan condlclones para la
consLruccln de modelos locales de gesun educauva, slno que hay comple[as varla-
bles e lnLereses que resLrlngen la acLuacln edll y la paruclpacln en la gesun. LsLe
Lraba[o preLende aporLar al debaLe generado en Lorno al rol de los goblernos locales
en educacln.
Palabras clave
1
: Cesun de la educacln, descenLrallzacln educauva, organlza-
cln y gesun, burocracla, lnsuLuclonallzacln
1 LsLas provlenen del 1esauro unesco.
I 141
dequgestineducativalocalhablamos?
What educanona| management are we ta|k|ng about?
A case study on educanona| management at |oca| government
|eve| |n two townha||s |n |ura, eru
Abstract
1hls paper presenLs Lhe resulLs of a sLudy on Lhe rauonales and managemenL of edu-
cauonal servlces ln Lwo local dlsLrlcLs ln Lhe clLy of lura, eru. 1he sLudy ls based on
Lwo hypoLheses: (1) heLerogenelLy aecLs Lhe ablllLy of local governmenLs Lo be ln
charge of educauonal compeLencles, and (2) managlng lnvolvlng paruclpaLory pracu-
ces creaLes beuer performance condluons. 1he sLudy focused on observlng Lhe prlo-
rlLy of educauon ln Lhe rauonal of munlclpal managemenL, wlLhln a framework of
changes LhaL demands Lhe decenLrallzauon and admlnlsLrauve reform of Lhe sLaLe
governmenL.
ln order Lo accounL for Lhe changes ln regulauons and admlnlsLrauon ln Lhe
decenLrallzauon process, an approach of bureaucrauc congurauons ls adopLed
Lo address Lhe lnsuLuuonal heLerogenelLy of sLaLe governmenL. 1he organlzauonal
sLrucLure of boLh munlclpallues consldered ls analyzed wlLhln local conLexL, consl-
derlng sLrucLural hlerarchles and lnLernal coordlnauon levels, Lhelr composluon and
organlzauon, Lhe dynamlcs of work acuvlues by munlclpal clerks and employees, and
Lhe avallable budgeL and spendlng.
1he analysls of local governmenL managemenL provldes Lhe basls for assesslng
educauonal managemenL ln boLh munlclpallues. 1he managerlal sLraLegles of educa-
uonal servlces are explored, conslderlng Lhe munlclpal prospecuve on managemenL.
ln Lhe cases sLudled lL ls found LhaL, wlLh dlerenL lmpllcauons, pollucal leglumauon
ls Langled up wlLh Lechnlcal rauonallzauon, whlch resulLs ln a deLrlmenL Lo eorLs
for lmprovlng educauon. 1hls does noL lmply LhaL Lhere mlghL noL be proper condl-
uons for bulldlng local models of educauonal managemenL, buL LhaL Lhere are raLher
complex varlables and lnLeresLs LhaL consLralnL munlclpal acuon and paruclpauon ln
managemenL. 1hls work ls almed aL conLrlbuung Lo Lhe debaLe on Lhe role of local
governmenLs ln managlng educauon.
Keywords: Lducauonal managemenL, educauonal decenLrallzauon, organlza-
uon and managemenL, bureaucracy, lnsuLuuonallzauon
142 I
fannimuozcabrejo
Introducc|n
E
sLe Lraba[o presenLa los hallazgos de la lnvesugacln que reallce el ano
2010 en el deparLamenLo de lura, con el ob[euvo de anallzar la gesun
edll y la lglca de la gesun local del servlclo educauvo en el marco de la des-
cenLrallzacln. ese al lnLeres en el proceso de descenLrallzacln en el eru
que expone vallosa lnformacln en la decada que lleva lmplemenLndose
2
,
son pocos los esfuerzos slsLemucos enfocados en conocer y comprender
los camblos y Lransformaclones en los acLores reglonales y locales respec-
Lo a la gesun descenLrallzada de la educacln lmpulsada a n de me[orar
la calldad educauva. eclenLemenLe, el L[ecuuvo ha puesLo a conslderacln
del Congreso una propuesLa de Ley Crgnlca de lunclones del MlnlsLerlo de
Lducacln, que avala la gesun descenLrallzada, la recLorla mlnlsLerlal, la dls-
Lrlbucln de funclones y la coordlnacln lnLergubernamenLal.
La descenLrallzacln ha reformulado aLrlbuclones y funclones, replan-
Leando el rol y la capacldad de los goblernos subnaclonales en asumlr com-
peLenclas que conLrlbuyan al desarrollo de sus [urlsdlcclones. LsLe aruculo
busca aporLar al debaLe sobre el rol de los goblernos locales en educacln,
a parur del anllsls de la gesun de dos munlclpalldades pluranas. ue esLe
modo, se busca ldenucar que compeLenclas pueden asumlr en educacln y
sl el supuesLo de esLar cerca de la poblacln slgnlca que Lengan un conocl-
mlenLo de sus problemas y las capacldades para poder resolverlos.
Como proceso, la descenLrallzacln no se orlenLa ba[o un modelo cla-
ro, que esLe sobre la base del frondoso marco normauvo. Pay consenso en
aposLar por un modelo subnaclonal con responsabllldad comparuda en los
Lres nlveles de goblerno (ul Cropello, 2004), pero predomlna la dupllcldad
de funclones enLre goblernos e lnsLanclas descenLrallzadas, hecho senalado
en varlos esLudlos (Munoz, Cuenca y Andrade, 2007, lgulnlz, 2008, Arregul y
valdlvla, 2009, Mollna, 2010). Pay dlversas reformas lnsuLuclonales y a[usLes
organlzaclonales ensayados por los goblernos reglonales, en medlo del desfa-
se de la admlnlsLracln publlca peruana para asumlr modelos de gesun. Ln
eru, la descenLrallzacln se lmplemenLa Lres decadas despues que el resLo
de udamerlca. e consldera cruclal descenLrallzar y reformar el LsLado para
reduclr las deslgualdades reglonales y locales (Conzales de ClarLe, 2003, p.
27), consolldar el dllogo y la dellberacln cludadana a Lraves de procesos
paruclpauvos, y forLalecer a los goblernos subnaclonales.
Ln la dlsLrlbucln de recursos, compeLenclas y funclones para el e[ercl-
clo del poder, cada nlvel de goblerno esL faculLado para e[ercer auLonomla
2. especLo a ello, vease los lnformes del royecLo uAlu/ eru ro uescenLrallzacln
(2010 y 2011) y de la uefensorla del ueblo (2009).
I 143
polluca, econmlca y admlnlsLrauva, en el marco de un LsLado unlLarlo. Con
el supuesLo de acercar la gesun a la comunldad, se ha venldo aslgnando
responsabllldades e lncorporando lnnovaclones en la admlnlsLracln publl-
ca reglonal, como el resupuesLo aruclpauvo y el resupuesLo por esul-
Lados (p), y el rograma de Modernlzacln Munlclpal y lan de lncenuvos
(MM/l). 1amblen, se ha Lransferldo recursos para la presLacln desconcen-
Lrada de servlclos publlcos, obvlando sus dlculLades para asumlrlas. Asl, la
descenLrallzacln se ha Lrabado por un modelo unlformlzado y resLrlngldo,
falLa de volunLad, funclonarlos y presupuesLo, llmlLaclones admlnlsLrauvas e
lnsuclenLe paruclpacln (Mollna, 2010). Aunque se ensaya un glro al mode-
lo gerencial
3
que prlorlza la eclencla a la paruclpacln democruca (Cabre-
ro, 1998), la burocracla peruana conunua caracLerlzada por subordlnarse al
poder polluco.
Los esLudlos en descenLrallzacln educauva suelen anallzar el rol de las
lnsLanclas descenLrallzadas en el lmpulso de la paruclpacln y las percep-
clones en educacln (Cuenca, 2008, p. 137)
4
. ocos esLudlos han abordado
la gesun munlclpal, y su acLuacln en educacln es Lerreno lnexplorado.
Ll esLudlo sobre goblernos subnaclonales y gesun educauva de valdlvla y
Arregul (2009) avlzora lo que vlenen haclendo en educacln. e Lorna nece-
sarlo pregunLar que prlorldad ocupa la educacln en la lglca de acLuacln
edll, y sl la lnsuLuclonalldad descenLrallzada puede me[orar la raclonalldad
predomlnanLe, de manera que conduzca a una efecuva coordlnacln lnLergu-
bernamenLal en educacln.
Las munlclpalldades son enudades faculLadas para e[ercer el goblerno
en una [urlsdlccln local. Como lnsLanclas reconocldas consuLuclonalmenLe,
organlzan la vlda en su munlclplo con auLonomla en los asunLos de su compe-
Lencla. us funclones son de represenLacln, presLacln de servlclos y promo-
cln del desarrollo local (los, 2008). ConsuLuyen un unlverso heLerogeneo.
Lllo se puede observar en las clfras. Ln el ano 2003, habla 3692 munlclpallda-
des en el eru: 194 provlnclales, 1634 dlsLrlLales y 1864 de cenLros poblados
(Munoz, Cuenca y Andrade, 2007, p. 30). LsLa heLerogeneldad lmpllca dls-
unLos nlveles de auLonomla en la Loma de declslones. Ln esa perspecuva, la
upologla de valdlvla y Arregul (2009) es uul para el anllsls.
La descenLrallzacln esL en un momenLo clave para denlr compeLen-
3. Las burocraclas launoamerlcanas son varladas (Zuvanlc e lacovlello, 2010, Lchevarrla,
2006), pero uenen en comun orlenLarse al paradlgma de la nueva Cerencla ubllca
(raLs, 2003).
4. ara abordar esLe Lema, ver ulaz eL al., 2006, vsquez y CllarL, 2007, Conzlez eL al.,
2010, Cargurevlch, 2010, vargas, 2010, valdlvla, 2010, y los balances de uAlu/eru
rouescenLrallzacln (2011) y Chlrlnos (2012).
144 I
fannimuozcabrejo
clas, y las munlclpalldades, para asumlrlas. ara examlnar su rol en educa-
cln, anallzo la organlzacln y condlclones para e[ercer las funclones de go-
blerno en dos munlclpalldades dlsLrlLales del deparLamenLo de lura: alLa y
Morropn
5
. Ambas esLn en Lranslcln a un modelo de gesun publlca para
adecuarse a las exlgenclas de la descenLrallzacln, cuya agenda educauva co-
mlenza a poslclonarse en el marco de un enfoque de desarrollo humano.
ese a ello, predomlnan acuvldades hablLuales, como consLrulr lnfraesLruc-
Lura, proveer docenLes y promover el deporLe, que no se lnscrlben en un
proyecLo de desarrollo. or ello, anallzo las lglcas edlles y, especlcamenLe,
que compeLenclas asumen o podrlan asumlr en educacln segun sus capa-
cldades.
La seleccln de munlclpalldades obedecl a Lres crlLerlos. rlmero, ue-
nen dlnmlcas y lglcas dlferencladas. ue acuerdo a la upologla de valdlvla y
Arregul (2009)
6
, alLa es una munlclpalldad rlca en recursos, en un enLorno
urbano de ba[os lndlces de pobreza y alLa densldad poblaclonal. Con una
poblacln menor, una slLuacln econmlca lnLermedla y falLa de experlencla
en admlnlsLracln, Morropn es una munlclpalldad de ba[os recursos. Ln se-
gundo lugar, ambas ensayaron experlenclas dlferencladas de gesun educa-
uva en medlo de camblos en los roles de los goblernos subnaclonales. alLa
se lncorpor al lan lloLo de Munlclpallzacln de la Cesun Lducauva en el
ano 2009, y se acredlL para reclblr las Lransferenclas, en relacln dlrecLa con
el MlnlsLerlo de Lducacln
7
. Morropn es sede desde 2010 de un royecLo
de lnversln ubllca orlenLado a me[orar la educacln bslca, e[ecuLado por
el Coblerno eglonal, con el alcalde como mlembro de la gerencla polluca
8
.
llnalmenLe, desde hace sels anos, lnvesugo la descenLrallzacln educauva en
lura. La presencla de dlversas CnC que Lraba[an en educacln y la vlgorosa
Lradlcln paruclpauva de su genLe hacen de lura un espaclo slgnlcauvo
para reexlonar sobre la descenLrallzacln en el pals.
3. no lncluyo Las Lomas, que logr un convenlo de delegacln de funclones a nlvel local en
educacln, pues la experlencla no fue conunuada por el alcalde elecLo en el ano 2011.
6. Pa sldo elaborada desde una muesLra de 26 goblernos reglonales, 74 munlclpalldades
provlnclales y 64 dlsLrlLales, la upologla consldera las necesldades educauvas locales y
los recursos edlles para gesuonar educacln.
7. Ll lloLo fue cancelado por u. n 019-2011 Lu el 21 de dlclembre de 2011. LnLre 2006 y
2011, 817 munlclpalldades hablan paruclpado en la experlencla (606 correspondlenLes
al rograma !unLos se lncorporaron el ano 2010), pero solo se lleg a Lransferlr recursos
a 33.
8. Ll l Me[oramlenLo de los logros bslcos de aprendlza[e de los nlnos y nlnas de los sels
prlmeros clclos de la educacln bslca regular en el dlsLrlLo de Morropn", responde a
un modelo de gesun y paruclpacln con colaboracln reglonal y local. LsLe se apoya
en la cooperacln canadlense, a Lraves del rograma de Me[oramlenLo de la Lducacln
8slca-romeb.
I 14S
La lnvesugacln fue exploraLorla y se enmarc en un enfoque cuallLauvo.
Lscogl como esLraLegla el esLudlo de caso, porque permlLe adenLrar en una
realldad especlca y reconocer la slngularldad del caso elegldo (Lake, 1994,
p. 243). Mls hlpLesls fueron: 1) la heLerogeneldad lnclde en las poslbllldades
de las munlclpalldades para asumlr compeLenclas educauvas, y 2) las gesuo-
nes con prcuca paruclpauva Lenlan me[ores condlclones de acLuacln. Lfec-
Lue 44 enLrevlsLas semlesLrucLuradas a auLorldades y funclonarlos, observe
procesos vlnculados con la gesun edll, y recoplle y revlse lnsLrumenLos de
gesun y fuenLes esLadlsucas dlversas. Ll anllsls e lnLerpreLacln consldera
las caLegorlas del enfoque empleado.
Ll aruculo uene cuaLro acplLes. rlmero, expongo el enfoque usado
para enLender la problemuca anallzada. Luego, presenLo el conLexLo de las
munlclpalldades, asl como sus caracLerlsucas organlzaclonales. eguldamen-
Le, anallzo las lglcas de gesun edll, con lo cual paso al anllsls de la gesun
local en educacln. llnallzo con concluslones y blbllograna.
Lnfoque y conceptos emp|eados
nuesLro marco Lerlco es la soclologla de la domlnacln burocruca, comple-
menLada con el enfoque sobre admlnlsLracln y gesun publlca de la clencla
polluca, y la dlsuncln enLre lnsuLucln y organlzacln del neolnsuLuclonalls-
mo. A parur de la nocln de descenLrallzacln como el con[unLo de reglas que
enmarcan la acLuacln y organlzacln gubernamenLal, el anllsls se cenLra en
las esLraLeglas edlles para afronLar resLrlcclones y oporLunldades de gesun
anLe la creclenLe conversln de la admlnlsLracln publlca al gerenclallsmo.
Ln oclologla, la burocrauzacln es una forma raclonallzada de doml-
nacln esLaLal (Weber, 1922), con un con[unLo de aparaLos admlnlsLrauvos
y de esLraLeglas y raclonalldades organlzauvas (Crozler y lrledberg, 1990).
Ll concepLo de conguraclones burocrucas" de Zuvanlc e lacovlello (2003
y 2010) alude a una varledad de burocraclas
9
. Ln Clencla olluca, gesun,
gerencla y polluca publlca evldenclan dlsunLas perspecuvas de la accln
gubernamenLal (Cabrero, 1998), relaclonadas a modelos de admlnlsLra-
cln", basados lndlsunLamenLe en la legalldad y la eclencla
10
. Ln eru, el
modelo gerenclallsLa" se apllc LardlamenLe en la modernlzacln y des-
cenLrallzacln del LsLado.
9. A parur de la upologla de Zuvanlc e lacovlello, Lchevarrla (2006) claslca las burocraclas
launoamerlcanas en clslcas, cllenLelares, paralelas y merlLocrucas.
10. Ln Luropa, la admlnlsLracln ha glrado de la admlnlsLracln a la gerencla, y de la geren-
cla a la gobernanza" (raLs, 2003, p. 99).
146 I
fannimuozcabrejo
uouglas norLh (1993) dene las lnsuLuclones como las reglas que esLruc-
Luran la conducLa soclal. uenLro de esLe marco, las organlzaclones componen
los mblLos para la acLuacln organlzada. Ln ese senudo, la lnsuLuclonalldad
esLaLal conforma una alLa raclonallzacln formal, cuya leglumldad se dene
en cmo afronLa el camblo lnsuLuclonal. uenLro de esLe marco, la descen-
Lrallzacln consuLuye el marco lnsuLuclonal de la organlzacln y acLuacln
gubernamenLal. ln embargo, presenLa normas superpuesLas y esLrucLuras
organlzauvas reglonales yuxLapuesLas (Mollna, 2010), funclonarlos sobrecar-
gados para e[ercer sus funclones e lncoherenclas que unlformlzan las decl-
slones (Munoz, 2003). LsLas slLuaclones se relLeran y dlverslcan en lo local.
Ln el marco de la descenLrallzacln, cunLas y que funclones pueden
asumlr efecuvamenLe las munlclpalldades en educacln? Ll aruculo 82 de la
Ley 27972, Ley Crgnlca de Munlclpalldades del 2003, les aslgna 20 compe-
Lenclas y funclones especlcas comparudas en educacln, culLura, deporLe y
recreacln, pero solo 9 son educauvas, de las cuales, 4 dupllcan funclones de
la unldad de Cesun Lducauva Local (uCLL)
11
y 4 se coordlnan como apoyo
del Coblerno eglonal, ulreccln eglonal de Lducacln (uL) y uCLL
12
. La
resLanLe alude a promover el desarrollo humano sosLenlble en el nlvel lo-
cal, proplclando el desarrollo de comunldades educadoras". La Ley Ceneral
de Lducacln de 2003 concenLra la responsabllldad en las reglones, pero la
leglslacln descenLrallsLa encarga al goblerno local la gesun de las pollucas
soclales de educacln y salud.
Las mun|c|pa||dades d|str|ta|es de a|ta y Morropn
Los conLexLos deparLamenLal y local conforman el espaclo en el que se efec-
Lua la gesun edll. alLa se ublca en la cosLa y Morropn en la slerra de lura.
us munlclpalldades uenen esLrucLuras y enLornos dlferenclados. Las carac-
Lerlsucas organlzaclonales ldenucadas en la observacln, la revlsln de do-
cumenLos y las enLrevlsLas a funclonarlos se presenLan luego de los conLexLos
deparLamenLal y local.
11. 1) lmpulsar y organlzar el Copale. 2) Apoyar la creacln de redes educauvas. 3) romo-
ver la dlverslcacln currlcular. 4) Apoyar la lncorporacln y el desarrollo de Lecnologlas.
12. 1) romover, e[ecuLar y evaluar los programas de alfabeuzacln. 2) ConsLrulr, equlpar
y manLener lnfraesLrucLura segun el lan de uesarrollo ConcerLado y el presupuesLo
aslgnado. 3) MonlLorear la gesun admlnlsLrauva y pedagglca de las lnsuLuclones edu-
cauvas de su [urlsdlccln. 4) ulsenar, e[ecuLar y evaluar el royecLo Lducauvo Local.
I 147
Contexto departamenta|
lura, un deparLamenLo peLrolero de la cosLa norLe peruana, con una bur-
guesla agrarla consolldada y Lradlcln organlzauva, es represenLauvo de los
conLrasLes que afronLa la descenLrallzacln. ConsuLuye un LerrlLorlo unlca-
do con produccln dlverslcada, lnverslones en agroexporLacln y mlnerla, y
predomlnlo empresarlal en la polluca (CoLler eL al., 2009). Con ms de mllln
y medlo de hablLanLes en sus 8 provlnclas y 64 dlsLrlLos, ocupa el puesLo
13 en el lndlce naclonal de desarrollo humano, con 3/4 parLes de poblacln
urbana y 0,3 quechua en las cludades. ero 43 de su poblacln es pobre,
13,3 en pobreza exLrema, y una alLa Lasa de analfabeusmo, mayor en las
mu[eres (anz, Munoz y Canchaya, 2010).
lura uene 3439 lnsuLuclones educauvas. 82 son escuelas publlcas, la
mlLad en zonas rurales (lnLl, 2011). Ln las Lvaluaclones Censales de LsLudlan-
Les (LCL) de 2010 y 2011, los escolares pluranos esLuvleron por deba[o del
promedlo naclonal. Ln el nlvel 2
13
, en dlchos anos subleron de 26,2 a 28,8
en comprensln lecLora, pero ba[aron de 13,8 a 11,9 en maLemuca
14
.
Ll deparLamenLo fue uno de los prlmeros en oclallzar su royecLo Ldu-
cauvo eglonal (L) el ano 2007, lnlclauva que congreg a la socledad clvll
y al secLor educacln
15
. LxlsLe un ampllo y dlnmlco Le[ldo soclal deparLa-
menLal con colecuvos como la Mesa de ConcerLacln y Lucha conLra la o-
breza, ed por la lnfancla, el MovlmlenLo edagglco eglonal, el Coleglo de
rofesores, el slndlcaLo de profesores y dleclocho CnC que promueven el
desarrollo educauvo. Pay presencla de organlzaclones agrarlas y proyecLos
de cooperacln canadlense y espanola
16
.
varlos funclonarlos del goblerno reglonal remarcaron el llmlLado avance
de la descenLrallzacln. LsLo se debe al poco margen de auLonomla de los
goblernos reglonales, enLrampados en una normauvldad admlnlsLrauva que
no se ha adecuado a las exlgenclas de la descenLrallzacln (Mollna, 2010).
Adems, la Lransferencla de compeLenclas no se acompana de los recursos
necesarlos, lo cual afecLa a Lodos los secLores. A ello se anade la polluzacln
13. Alude al nlvel en el que se ublca a qulenes Lermlnan el grado con los aprendlza[es espe-
rados.
14. Ll promedlo naclonal en comprensln lecLora fue 29,8 en el ano 2010 y 28,7 en el
ano 2011. Ln maLemuca, fue de 13,2 en 2011, y 13,8 en 2010 (Mlnedu, 2011).
13. La Mesa Lducauva eglonal, formada en 1994, paruclp en elaborar el L, pero se
deblllL luego por rlvalldades lnLernas.
16. Ls el caso del royecLo Me[oramlenLo de la Lducacln 8slca de la Agencla de Coope-
racln Canadlense, e[ecuLado en lura enLre los anos 2003 y 2011, y el royecLo CaLa-
mayo-Chlra, de la Agencla Lspanola de Cooperacln lnLernaclonal para el uesarrollo, en
e[ecucln.
148 I
fannimuozcabrejo
de la gesun gubernamenLal, que conllev a que el goblerno reglonal no se
reesLrucLurase como en oLras reglones, y, por ello, quedan archlvadas las pro-
puesLas (Munoz, 2010, 16 de mayo).
ollucamenLe, hay una dlnmlca muy acuva a escala local. Como lndlca
emy, en las cludades lnLermedlas y en los pueblos del pals, la experlencla
coudlana de la polluca, las evaluaclones dlrecLas sobre la gesun de lo pu-
bllco, se lnscrlben Lamblen en el mblLo munlclpal" (2003, p. 111). rocesos
elecLorales, conlcLos por alcaldlas e lnuenclas pollucas repercuLen en la
gesun. Ll aprlsmo predomlna en la cosLa y la lzqulerda en la slerra de lura, y
los llderes de agrupaclones como el MovlmlenLo Cbras ms Cbras proceden
de vle[as canLeras parudarlas. Cabe desLacar que la preferencla reglonal no
se ldenuca con la local
17
.

Contextos |oca|es
alLa y Morropn son dlsLrlLos dlferenclados. alLa, caplLal de la provlncla
de alLa, se ublca en la zona cenLro-occldenLal y cosLera del deparLamenLo.
Morropn, ublcado en la zona suresLe, es un dlsLrlLo rural y uno de los ms
pequenos de la provlncla de Morropn.
Ll dlsLrlLo de alLa se fund en 1837. 1lene 763,68 km de exLensln y
72 322 hablLanLes, que consuLuyen ms de la mlLad de la poblacln provln-
clal (lnLl, 2007). La cludad de alLa esL enLre las ms dlnmlcas de la cosLa
norLe (CoLler eL al., 2009). Lllo expllca el predomlnlo urbano de su poblacln
(99,9) y su densldad poblaclonal de 93 hablLanLes/km (lnLl, 2007). Ll puer-
Lo de alLa es el ms lmporLanLe de lura. Ls sede de la pesca arLesanal y de
grandes empresas dedlcadas a la pesca y la acuvldad porLuarla. La mayor
parLe de la LA se ocupa en la pesca para exporLacln y consumo lnLerno
(21), manufacLuras (22) y en comunlcaclones, almacenamlenLo y Lrans-
porLe (14) (lnLl, 2007).
uesde la consLruccln del Lermlnal y el comple[o pesquero en 1972,
alLa ha crecldo conslderablemenLe. La Lasa poblaclonal pas de 1,6 en
1961 a 6,3 en 1981 (Munlclpalldad rovlnclal de alLa, 2010). Ln el 2007,
32 de sus hablLanLes no habla nacldo en alLa (lnLl, 2007). Los mlgranLes,
aLraldos por las oporLunldades laborales, conformaron 43 asenLamlenLos
humanos en la zona alLa. ara algunos funclonarlos edlles, la demanda de
servlclos de esLe conungenLe ha desbordado la lnfraesLrucLura clLadlna. La
cludad no cuenLa con suclenLes plsLas, semforos y senallzaclones, y los
colecuvos y moLoLaxls ocupan a numerosos pescadores en epocas de veda,
17. Ln las elecclones reglonales de 2011, Lrlunf la allanza unldos ConsLruyendo", pero el
candldaLo local no logr reeleglrse en Morropn.
I 149
lo cual genera emboLellamlenLos y desorden (Munlclpalldad rovlnclal de
alLa, 2010).
or su parLe, creado en 1861, Morropn es un dlsLrlLo ublcado enLre los
100 y 130 m.s.n.m., con 169,96 km de supercle y 14 421 hablLanLes (lnLl,
2007). u poblacln rural es grande pero menor a la urbana, y su canudad
de hablLanLes por km (84,8) es menor que alLa (lnLl, 2007). ue 14 632 po-
bladores en 1993, pas a 14 mll 421 en el ano 2007 por emlgracln [uvenll.
La produccln agropecuarla ocupa al 43 de su LA (lnLl, 2007), 14 se
dedlca a negoclos de Lelefonla, lnLerneL, nanzas y comerclo al por menor de
allmenLos y maLerlales de consLruccln, y 4 se ocupa en lndusLrlas manu-
facLureras (Munlclpalldad ulsLrlLal de Morropn, 2006).
Ln alLa, hay menos lnsuLuclones educauvas que en Morropn, pero
mayor oferLa prlvada
18
. alLa uene 3 de analfabeusmo adulLo y Morropn,
10,2, Lasa cercana al promedlo reglonal de 10,4 (Lscale Mlnedu, 2010).
ln embargo, ambas localldades uenen ba[os logros de aprendlza[e en el nlvel
2 de comprensln lecLora y maLemucas. uenLro de esLe marco, el peor el
resulLado es el de Morropn
19
.
Cuadro 1
kesoltoJos Jlsttltoles Je lo c 2010-2011. 2 Je ptlmotlo
D|str|tos ruebas LCL kesu|tados
2010 - N|ve| 2 2011 - N|ve| 2
alLa Comprensln lecLora 33,3 30,7
MaLemucas 17,3 11,8
Morropn Comprensln lecLora 39,1 27,3
MaLemucas 22,1 11,6
luenLe: Llaboracln propla sobre la base de la unldad de Medlcln de la Calldad Lducauva
Ln polluca, con preferenclas locales dlverslcadas desde los anos seLenLa
y fragmenLadas por la crlsls parudarla de los anos ochenLa, surgleron nuevas
agrupaclones y llderazgos en los anos novenLa. arudos de cenLro-derecha
como eru oslble y vamos veclno alLernaron el poder con Accln opular en
18. Las clfras varlan segun la fuenLe (valdlvla, 2010, lnLl, 2011, uCLL Morropn, 2010),
pero la Lendencla es el predomlnlo de la oferLa publlca en ambos dlsLrlLos. La oferLa
prlvada represenLa el 23 de la maLrlcula en el dlsLrlLo de alLa (valdlvla, 2010, p. 47).
19. Ln 2011, el promedlo naclonal fue 28,7 en comprensln lecLora y 13,2 en maLemu-
ca, y en lura, 28,8 y 13,8 respecuvamenLe.
1S0 I
fannimuozcabrejo
alLa, que lleg a gobernar varlas veces
20
. Ln Morropn, la lzqulerda gobern
a Lraves del MovlmlenLo unldad opular por el AlLo lura
21
, el AA vencl en
2003, pero el arudo oclallsLa recuper la alcaldla el 2007. Los alcaldes que
enLrevlsLamos buscaban reeleglrse el 2011, pero no lo lograron.
Crgan|zac|n y adm|n|strac|n ed||
Con la descenLrallzacln, las munlclpalldades del pals aLravlesan un proce-
so de camblo lnsuLuclonal. e lncremenL compeLenclas y aLrlbuclones, se
les Lransrl los programas nuLrlclonales y comedores populares y hubo un
lnLenLo de munlclpallzar la gesun educauva. Los camblos lnvolucraron ade-
cuaclones y rea[usLes organlzaclonales en un marco en que, pese a la heLero-
geneldad munlclpal, el dlseno edll es homogeneo y de sesgo urbano
22
.
La modernlzacln esLaLal lmpllc la creacln de gerenclas, la gesun por
resulLados y la consuLucln de reas como planeamlenLo, recaudacln Lrlbu-
Larla, me[ora de servlclo al usuarlo, enLre oLras. uuranLe el Lraba[o de campo,
las munlclpalldades esLaban adecundose al rograma de Modernlzacln del
MlnlsLerlo de Lconomla y llnanzas
23
. La munlclpalldad de alLa mosLr lnLe-
res en cumpllr presLamenLe esLos requlslLos, y la de Morropn menos prlsa y
ms reserva. Ambas se adecuaban esLraLeglcamenLe a las normas, en LanLo
les permlueran dlsponer de recursos y oporLunldades de capaclLacln. Ln esa
perspecuva, conLraLaron consulLores exLernos para elaborar algunos lnsLru-
menLos de gesun.
Lstructuras organ|zanvas
Las munlclpalldades se esLrucLuran slgulendo [erarqulas orgnlcas y funclo-
nes especlallzadas. Ll prlmer nlvel es la alLa dlreccln, compuesLa por el alcal-
de y los regldores, el segundo nlvel es de rganos de llnea y oclnas de aseso-
ramlenLo y apoyo, y el Lercero de unldades y subunldades que dependen de
los nlveles superlores. Las oclnas admlnlsLrauvas corresponden a Cerencla
Munlclpal, el rgano de AudlLorla lnLerna, la rocuradurla ubllca munlclpal,
20. A Lraves de Ale[andro 1orres, alcalde en 1993-1998 y 2007-2010.
21. or medlo de Maxlmlllano ulz, alcalde consecuuvo de 1990 a 1998.
22. La leglslacln munlclpal esLablece una esLrucLura orgnlca y admlnlsLrauva unlforme,
regulada por la LCM. Los goblernos reglonales se esLrucLuran de manera slmllar, como
sl fueran una munlclpalldad grande" (Mollna, 2010, p. 26).
23. Ll uecreLo de urgencla n 119-2009 cre el rograma de Modernlzacln Munlclpal para
el perlodo 2010-2013, con el n de generar condlclones que permlueran el creclmlenLo
sosLenldo de la economla local.
I 1S1
y las oclnas de Asesorla !urldlca, laneamlenLo y resupuesLo. La admlnls-
Lracln edll planlca y dlsLrlbuye cargos segun la dlsponlbllldad econmlca y
los llmlLes presupuesLales aslgnados en el gasLo corrlenLe. alLa y Morropn
slguen esLe paLrn en sus organlgramas, y ambas cuenLan con Cerencla Mu-
nlclpal, pero sus rganos de llnea varlan. 1odo ello se reallza cumpllendo con
los requerlmlenLos del lan de Modernlzacln Munlclpal.
Ll alcalde se halla en la cusplde de la esLrucLura edll
24
. Los alcaldes en-
LrevlsLados Lenlan LrayecLorlas, edades, profeslones y experlenclas pollucas
dlferencladas. Ll alcalde de alLa cumplla su Lercera gesun, Lenla ochenLa
anos, es qulmlco farmaceuuco y represenLa a Accln opular. Ln Morropn,
el alcalde Lenla cuarenLa anos, es profesor de qulmlca y blologla con esLudlos
de agronomla, mlllLa en la lzqulerda y presldla la ed de Munlclpalldades u-
rales de lura. Ambos adecuaron el personal admlnlsLrauvo a sus propslLos.
La munlclpalldad de alLa asuml plenamenLe la modernlzacln admlnlsLra-
uva, con ocho Cerenclas y velnunueve ubgerenclas
25
, en LanLo la de Mo-
rropn manLuvo el esquema prevlo, con dos ulrecclones, cuaLro dlvlslones
y cuaLro unldades. Las Cerenclas de alLa Lraba[aban coordlnadamenLe, con
reunlones perldlcas enLre los gerenLes y el gerenLe munlclpal.
Aunque la esLrucLura de alLa es gerenclal, las declslones no obedecen a
crlLerlos Lecnlcos. La vlsln de los funclonarlos Lecnlcos, que no llegan a 10
del personal, es que prlma el crlLerlo polluco sobre el Lecnlco (Munoz, 2010,
4 de mayo). Las declslones de gasLo denLro de los pocos mrgenes que pre-
senLa la aslgnacln presupuesLal se concenLran en el Alcalde, el CerenLe
munlclpal y los asesores. Cada rgano presenLa sus planes de Lraba[o, pre-
supuesLos y proyecLos a las gerenclas, y esLas las envlan a lanlcacln, que
aprueba los presupuesLos para los programas que se esLen lmpulsando. olo
las gerenclas conocen los presupuesLos. Muchos planes de Lraba[o y presu-
puesLos de las subgerenclas no son aprobados nl se dlfunden.
Ln Morropn, la mayor aperLura del alcalde a dlalogar, el menor Lamano
de la munlclpalldad y la necesldad de ganar en eclencla por conLar con me-
nores recursos lmpulsaban la paruclpacln en la Loma de declslones. Lllo cae
Lamblen en conLradlccln con el crlLerlo Lecnlco. especLo a ello, una funclo-
narla de Morropn comenLa: A veces en el presupuesLo ya hemos prlorlzado
Lales proyecLos que los vamos a e[ecuLar, pero despues ocurren necesldades
ms urgenLes que aLender, y, a veces, no nos queda oLra que aLender el pro-
24. Aunque las declslones las Loma el Conse[o y la Cerencla Munlclpal, para varlos funclo-
narlos enLrevlsLados la declsln nal compeLe al alcalde.
23. egun el eglamenLo de Crganlzacln y lunclones aprobado por Crdenanza Munlclpal
n 014. 2008- C, alLa lncluso se reorganlzaba para asumlr el desarrollo econmlco
local y el plan plloLo de munlclpallzacln.
1S2 I
fannimuozcabrejo
blema que sall" (Munoz, 2010, 20 de mayo). Ll punLo a resalLar es que, aun-
que desarrollaban acuvldades en educacln, nlnguna de las munlclpalldades
Lenla un rea esLrlcLamenLe educauva
26
.
Los func|onar|os de |as mun|c|pa||dades
y |as conhgurac|ones burocrncas
Al Lomar como referenLe el modelo de gesun lnLegrada de recursos huma-
nos de Zuvanlc e lacovlello (2010), observamos deblles crlLerlos merlLocr-
ucos en alLa
27
. La Munlclpalldad cuenLa con gran canudad de empleados,
sobre Lodo, auxlllares y Lecnlcos. Ln camblo, pese a que la Munlclpalldad de
Morropn es ms pequena, reglsLra un mayor porcenLa[e de profeslonales y
Lecnlcos.
Cuadro 2
mpleoJos eJlles eo lolto y Mottopo seqoo fotmoclo, oo 2008
D|str|tos 1ota| rofes|ona|es 1cn|cos Aux|||ares
alLa 233 21,34 36,36 42,29
Morropn 27 22,22 62,96 14,81
luenLe: eglsLro naclonal de Munlclpalldades (2009)
no obsLanLe, el personal de alLa y Morropn uene Lres aspecLos en
comun. rlmero, predomlnan varones de procedencla provlnclal y local. e-
gundo, no llegan a cubrlr las plazas aslgnadas en el Cuadro de Aslgnacln
ersonal. 1ercero, el personal callcado es lnsuclenLe
28
, debldo a la falLa de
recursos econmlcos para cubrlr Lodas las plazas (Munlz, 2010, 20 de mayo).
Los funclonarlos resalLan una mayor polluzacln en alLa, donde rganos
como la Cerencla de uesarrollo urbano recluLan Lraba[adores maslvamenLe
ba[o crlLerlos prosellusLas. ue esLe modo, consuLuye un cuello de boLella"
26. LsLe punLo ser reLomado ms adelanLe.
27. Ln dlcho modelo, eru uene ba[o lndlce de merlLo y capacldades funclonales, fuerLe
polluzacln en la conLraLacln de personal y alLo recamblo de funclonarlos con cada
admlnlsLracln (Zuvanlc e lacovlello, 2003, p. 9).
28. egun enamu (2009), la ba[a canudad de profeslonales de ambas munlclpalldades
(21 en alLa y 22 en Morropn) se expllca por precarledades presupuesLales e lnclu-
so por declL LrlbuLarlo, pero Lamblen por la lnLerferencla de lnLereses pollucos en los
procesos de conLraLacln.
I 1S3
que llmlLa la capacldad de gesun edll
29
. LsLo ocurre en el conLexLo de una
admlnlsLracln publlca reslsLenLe a reglrse por normas de desempeno y me-
rlLo seleccln por compeLencla neuLral", que preere denlrse por leal-
Lades pollucas.
La LCM de 2003 legallza la polluzacln en la deslgnacln de los cargos
dlrecuvos, al conLemplar la conLraLacln de gerenLes, subgerenLes y [efes de
rea ba[o la gura de cargo de conanza" y deslgnacln dlrecLa". ue esLa
manera, cenLra la eclencla del proceso de conLraLacln en el arblLrlo del
alcalde, anLes que en mecanlsmos formales de seleccln. Adems, en con-
LexLos donde la escala salarlal es cruclal para el uso de la burocracla como
recurso polluco, las remuneraclones lnuyen en la expecLauva de Lraba[ar en
el secLor publlco
30
.
Ll funclonarlo de conanza es emplrlco, aprende sobre la marcha. una
vez lnsLalados, los funclonarlos del parudo elecLo son capaclLados en adml-
nlsLracln munlclpal, con cursos de un mes de duracln sobre Lemas rela-
clonados al cargo que ocupan como lnvenLarlo de blenes. or su parLe, la
roLacln de personal es consLanLe en la admlnlsLracln publlca y se vlncula a
la carencla de mecanlsmos de promocln de la carrera publlca, lo cual genera
desconLenLo en los empleados publlcos. alLa presenLaba problemas marca-
dos (por e[emplo, el cargo de CerenLe Munlclpal habla roLado sleLe veces),
hecho que fomenLa una serle de dlsconunuldades en la gesun.
ln embargo, los crlLerlos que subyacen a las declslones de gesun no
pueden ser solo pollucos. La conLraLacln requlere una formacln especlall-
zada con [efaLuras ocupadas por merlLo especlalmenLe, en planeamlenLo y
presupuesLo y profeslonales callcados con experlencla en admlnlsLracln
publlca y auLonomla polluca en las oclnas formuladoras de proyecLos.
Los requerlmlenLos de capaclLacln evldenclan la necesldad de conLar
con una burocracla merlLocruca. egun enamu (2009), la munlclpalldad de
alLa Lenla mayores requerlmlenLos de capaclLacln que Morropn en Lemas
de admlnlsLracln, leglslacln, gesun, planlcacln, segurldad cludadana,
Lecnologla, blblloLecas, Lurlsmo, desarrollo, formulacln y e[ecucln de pro-
yecLos, y promocln de pequenas empresas. LnLre los anos 2007 y 2010, al-
La lnvlru ms dlnero en el desarrollo de capacldades: desun 423 313 soles
el ano 2007 y 100 000 soles en 2008.
A parur de Zuvanlc e lacovlello (2010), se puede observa que, en alLa,
predomlnan los crlLerlos de lealLad polluca y beneclo prlvado, mlenLras que
29. LnLrevlsLa a CerenLes y ubgerenLes de alLa, 4 de mayo del 2010.
30. Ll promedlo de lngresos en el secLor publlco reglonal era de 1329,2 soles, el segundo
ms alLo despues del grupo ocupaclonal de los empleadores, con 1484,2 soles (MlnlsLe-
rlo de 1raba[o, 2009).
1S4 I
fannimuozcabrejo
en Morropn hay mayor preocupacln por conLar con funclonarlos callca-
dos. La dlsuncln enLre cllenLela y merlLo depende de la habllldad polluca y
la experlencla admlnlsLrauva de los funclonarlos, los cuales desarrollan es-
LraLeglas para capLurar cargos lnuyenLes e lmporLanLes, escalar poslclones y
ganarse la conanza" de sus superlores.
LsLa polluzacln esL resLrlnglda por el mane[o obllgaLorlo de lnsLru-
menLos de gesun. alLa conLaba con Lodos algunos en proceso de acLua-
llzacln, mlenLras que Morropn no conLaba con royecLo LsLraLeglco lns-
uLuclonal nl con el lan Cperauvo lnsuLuclonal del ano 2010. nlnguna Lenla
caLasLro y alLa no conLaba con padrn. PasLa que punLo esLos lnsLrumenLos
se apllcaban efecuvamenLe en la gesun de la munlclpalldad? Ln el caso de
alLa, la prlorlzacln de la agenda munlclpal respondla a demandas populls-
Las para leglumar la gesun edll. ara los funclonarlos encargados del pre-
supuesLo, varlos pedldos no eran vlables LecnlcamenLe (Munoz, 2010, 4 de
mayo). Ln esa medlda, los lnsLrumenLos son un referenLe. Ln Morropn, el
Lraba[o de campo evldencl que las obras prlorlzadas aLendlan a las deman-
das de la poblacln, en la medlda que, como reconocl una funclonarla, lo
que conLaba en la gesun edll era hacer obras que se vean" (Munoz, 2010,
20 de mayo).
Mane[o de presupuesto
alLa y Morropn mane[an presupuesLos deslguales, acordes al dlferenclado
Lamano de sus poblaclones y a las heLerogeneas realldades de sus munlcl-
plos. uado su dlnamlsmo porLuarlo y peLrolero, la Munlclpalldad de alLa
obLuvo 30 mlllones de soles el ano 2010 por concepLo de canon
31
. Morropn
solo perclbl 4 mlllones. A ellos alLa sum el aporLe de 2638 empresas. Mo-
rropn solo Lenla 438 empresas, cuyo declL LrlbuLarlo repercuu en la ba[a
recaudacln por los alLos cosLos de formallzacln, la Lolerancla a la evasln,
la falLa de un slsLema de scallzacln y sancln y la carencla o caducldad de
programas lnformucos que slsLemaucen la lnformacln de los lngresos s-
cales edlles (Cludadanos al dla, 2004).
alLa auende a pobladores de ba[os lngresos y cuenLa con un mayor
volumen y densldad demogrca que Morropn, por lo que Luvo un resu-
puesLo lnsuLuclonal Modlcado (lM) de ms de 60 mlllones de soles el ano
2010 y cerca a 73 mlllones el 2011. La Munlclpalldad ulsLrlLal de Morropn
Luvo apenas 7 mlllones en los mlsmos anos, aunque alLa Luvo menor avance
31. alLa obLuvo 13 677 046 soles de canon peLrolero, 870 083 soles de canon pesquero y 1
301 884 soles de renLa de aduanas.
I 1SS
de gasLo en 2010 61 frenLe a 73 de Morropn (MLl-Munlclpalldad de
alLa, 2010, mayo).
Ll presupuesLo de las munlclpalldades se dlsLrlbuye en varlas funclones.
A parur de la conslderacln de acuvldades y proyecLos, en los anos 2010 y
2011, la Munlclpalldad rovlnclal de alLa desun un mayor monLo en la fun-
cln de laneamlenLo, Cesun y eserva de Conungencla CC (con 48
en 2010, y 46 en 2011), seguldo de 1ransporLe (16 en 2010, y 11 en
2011). Ln la Munlclpalldad ulsLrlLal de Morropn, el mayor monLo ucLu en-
Lre CC (17 en 2010, y 19 en 2011) y Agropecuarla (22 en 2010, y 12
en 2011). ue las dems funclones presupuesLadas (un LoLal de 13 en alLa,
lncluyendo esca, y 14 en Morropn), Lducacln
32
ocupaba el 6Lo lugar en el
prlmer caso y el 7mo en el segundo.
Los porcenLa[es desunados a la funcln Lducacln son ba[os en ambas
munlclpalldades y sus avances de e[ecucln muy dlspares. Morropn desun
y e[ecuL proporclonalmenLe un mayor porcenLa[e de su lM en educacln
(un aproxlmado de 2 y 3 en los anos 2010 y 2011), en el que avanz 100
en la e[ecucln. alLa con mayor canudad de presupuesLo que Morropn,
pero proporclonalmenLe lnferlor respecLo a su lM, no lleg a e[ecuLar el
40 del presupuesLo desunado a educacln en el mlsmo perlodo.
Cuadro 3
ltesopoesto losutocloool MoJlfcoJo 2010-2011 eo lolto y Mottopo (fooclo eJococlo)
Mun|c|pa||dades Aos IM (m|||ones
de so|es)
Iunc|n Lducac|n de avance de
e[ecuc|n en
educac|n
1ota| L[ecuc|n
alLa (rovlncla) 2010 60 388 973 4 441 724 1 723 327 38,8
2011 72 894 388 4 264 371 1 313 972 33,3
Morropn
(ulsLrlLo)
2010 7 141 971 134 294 134 293 100
2011 6 913 670 332 908 332 907 100
luenLe: Llaboracln propla sobre la base del lsLema lnLegrado de AdmlnlsLracln llnanclera
lAl (Munoz, 2012, 3 de [unlo).
Pay que anadlr que las Lransferenclas del goblerno cenLral a los gobler-
nos locales se Lrlpllcaron enLre los anos 2000 y 2007 (Mauro, 2007), pero
desde el 2008 fueron recorLadas. Asl, la dlsmlnucln de Lransferenclas de
loncomun afecL a ambas munlclpalldades, pero en el caso de Morropn
de[aron sln fondos proyecLos aprobados en presupuesLos anLerlores, lo cual
32. uesde el ano 2009, el MLl desagrega educacln" de culLura y deporLe.
1S6 I
fannimuozcabrejo
obllg a reformular las prlorldades de gasLo. LsLos lmprevlsLos per[udlcan la
planlcacln munlclpal y conmlnan a los alcaldes a buscar apoyos esLaLales
y prlvados que les permlLan cumpllr sus ob[euvos de gesun. Lllo puede rea-
llzarse de forma lndlvldual en el caso del alcalde de alLa o recurrlendo a
Lecnlcos en el caso de Morropn y sollclLando al londo de romocln a la
lnversln ubllca eglonal y Local (lonlprel) el nanclamlenLo de esLudlos
de pre-lnversln, como en el me[oramlenLo de la red de alcanLarlllado del
dlsLrlLo.
La reduccln de fondos, la falLa de planlcacln en la prlorlzacln y la
e[ecucln de obras ba[o crlLerlos polluzados esLn en la base de un necesarlo
forLaleclmlenLo de las capacldades edlles en el mane[o de sus presupuesLos.
Los funclonarlos lnLenLan me[orar su capacldad de formular proyecLos y la
ecacla en la e[ecucln de sus recursos de lnversln, pero aun no desarro-
llan capacldades relaclonadas con la lmplemenLacln y segulmlenLo de los
proyecLos.
Lg|cas de gesnn ed|| y actuac|n en educac|n
Las lglcas de la gesun edll es declr, las acLuaclones de los funclonarlos
munlclpales y los propslLos que orlenLan sus acclones para responder a los
ob[euvos de su organlzacln se comprenden en el conLexLo de Lranslcln
que experlmenLan las munlclpalldades para adecuar su arqulLecLura
organlzaclonal y admlnlsLrauva a las exlgenclas del proceso de reforma del
LsLado y descenLrallzacln. 8a[o esLe horlzonLe, se consLruye la lglca de
la gesun, lo cual da cuenLa del senudo que los funclonarlos oLorgan a su
quehacer, en oLras palabras, el dlscurso que elaboran sobre la gesun, la
raclonalldad que predomlna en la gesun edll y sus prlorldades de acLuacln.
Ll examen de esLos elemenLos es la base para anallzar el papel que se le
aslgna a la educacln.
V|s|n ed|| de |a gesnn
nuesLra gesun esL asoclada al desarrollo, esLamos LraLando de po-
nernos al nlvel moderno. vamos a la vanguardla, porque esLamos cum-
pllendo con Lodas las normas legales naclonales (exlgldas por el goblerno
cenLral) esLamos conecLados con los slsLemas naclonales como el lAl,
son slsLemas que a la munlclpalldad la esLn modernlzando [] ara lo-
grar esLo el presupuesLo es llmlLado. nos falLan recursos econmlcos []
Ln relacln al desarrollo, no Lenemos nada que conLar. no hay un buen
hosplLal, no hay resLauranLes, no hay lugares de recreacln, en n la
I 1S7
cludad esL sucla, no hay llmpleza, exlsLe un desorden vehlcular en alLa.
(Munoz, 2010, 6 de mayo)
Ln esLa clLa, se observa cmo el alcalde de alLa enuncla su poslcln
sobre la gesun munlclpal como una acuvldad lnmersa en un proyecLo de
modernldad y desarrollo para su localldad. LsLa nocln de modernldad es
mlrada desde el aspecLo normauvo y el ordenamlenLo [urldlco y en un afn
de lnLegrarse a slsLemas de admlnlsLracln publlca naclonales, ms que a un
enfoque de Lransformacln urbanlsuca y de desarrollo econmlco, Lecnolgl-
co, culLural y soclal de su localldad.
Aslmlsmo, se observa que, cuando argumenLa sobre el desarrollo, esLe
se dene desde las carenclas que ldenuca en su localldad. Ll alcalde relLe-
radamenLe senala: no hay resLauranLes, no hay lugares de recreacln, no
hay llmpleza". Ln esLa vlsln, no hay una elaboracln concepLual sobre el
desarrollo nl una vlnculacln con el dlseno de alLernauvas asocladas a las
poLenclalldades de la localldad. eor aun, el alcalde consldera a la poblacln
mlgranLe como la causa de esLos problemas, a lo que anade que no uenen
preocupacln por culdar y educar a sus hl[os: Ms aun cuando una cludad
esL en creclmlenLo poblaclonal, se ve con mayor nludez la necesldad de edu-
car a los nlnos []. 1enemos que aLender a ellos, porque no se preocupan de
sus nlnos" (Munoz, 2010, 6 de mayo).
LsLe dlscurso se ldenuca con una vlsln paLrlarcal" que no reconoce
cludadanos, solo menores de edad que hay que culdar. or su parLe, los fun-
clonarlos edlles enLrevlsLados manlfesLaron conocer la mlsln de la munl-
clpalldad, vlnculada a la calldad del servlclo y el desarrollo humano, pero
expresaron vlslones fragmenLadas sobre los problemas de alLa.
uno de los elemenLos comunes en el dlscurso de los funclonarlos en
alLa es me[orar la recaudacln LrlbuLarla, y a ello se dlrlge el dlscurso de clu-
dades educadoras: formar cludadanos con conclencla LrlbuLarla". 1amblen,
senalaron que la burocracla esLaba polluzada y carecla de profeslonales, por
lo que prlmaban los crlLerlos pollucos en las declslones, aunque los crlLerlos
del personal Lecnlco se orlenLaran a lo que uene que e[ecuLarse" (Munoz,
2010, 4 de mayo).
or esLe mouvo, algunos funclonarlos enLrevlsLados conslderaron que
las lnlclauvas de modernlzacln edll convlven e lncluso slrven a usos paLrl-
monlallsLas y cllenLelares de los recursos publlcos. LsLa slLuacln es parucu-
larmenLe problemuca en cuanLo al presupuesLo paruclpauvo, orque por
ser paruclpauvo a veces de[a de lado los ob[euvos y las meLas que ya esLn
encamlnadas. ue repenLe se va a una reunln y surgen proyecLos o pedldos
que LecnlcamenLe no son vlables [] y, a veces, hay que adapLar esas cosas
para que se cumpla con la poblacln" (Munoz, 2010, 4 de mayo).
1S8 I
fannimuozcabrejo
Ls declr, se cumple formalmenLe con las demandas de paruclpa-
cln, desde una relacln LuLelar enLre los pobladores y la auLorldad edll

. Asl, el cllenLellsmo subyacenLe dlere del crlLerlo Lecnlco y se lmpone a el.
LsLo Lranscurre en un cllma organlzaclonal que ensalza el logro de la reorga-
nlzacln admlnlsLrauva, pero que no se preocupa por consLrulr un senudo
colecuvo de la gesun. ue hecho, muchos funclonarlos no lograron expllclLar
(salvo el personal Lecnlco, que aludl al modelo gerenclal) en que conslsua la
gesun edll nl que modelo e[ercla la munlclpalldad.
or su parLe, en el dlscurso del alcalde de Morropn se conclbe la ges-
un asoclada a un enfoque que, sln ser gerenclallsLa, se gula por ob[euvos
propuesLos, con una lmpronLa pragmuca, que se orlenLa a meLas reallsLas.
Lllo no se encuenLra compromeudo con camblos drsucos en la organlzacln
edll, slno en funcln de los recursos dlsponlbles y de su uso para el logro del
desarrollo rural, sln desculdar por ello el mblLo urbano: ?o creo que cual-
quler gesun se fundamenLa en [] me[orar la calldad de vlda de la genLe,
dlsmlnulr los nlveles de pobreza []. asa por me[orar la calldad educauva,
me[orar la calldad de salud, elevar los nlveles de producuvldad [] que la
genLe me[ore los lngresos, su renLa, me[orar la cludad" (Munoz, 2010, 19 de
mayo).
Aslmlsmo, el alcalde de Morropn dene su gesun como un modelo
alLernauvo, puesLo que lncenuva la concerLacln y paruclpacln de la pobla-
cln en la denlcln de las prlorldades y en el uso eclenLe y LransparenLe
de los recursos dlsponlbles. Lo denomlna AlLernauvo porque es una gesun
que concerLa, que LransparenLa las cosas, que uullza Lodos los mecanlsmos
de paruclpacln para que los cludadanos puedan Lomar declslones, y dlrla
que es una gesun hasLa clerLo punLo [] ecaz, porque nos caracLerlzamos
por hacer ms obras con menos plaLa" (Munoz, 2010, 19 de mayo).
Ln esLa llnea, la acLuacln del alcalde se orlenLaba por una gesun pro-
moLora del desarrollo agrarlo. LsLe lnLeres no solo era resulLado de una lden-
ucacln personal, puesLo que el se dedlca a la produccln agropecuarla,
slno que es acorde a su modelo de gesun en el que el desarrollo del campo
es cenLral. especLo a ello, esLa auLorldad arma: nosoLros prlorlzamos el
Lema de reconversln agrarla y producuva [] Luego prlorlzamos [] me[orar
el espaclo urbano [] La ldea es que la genLe no enLre y salga, la ldea es que
la genLe se quede [] Pay que hacer aLracuva a la cludad" (Munoz, 2010, 19
de mayo).
Cabe desLacar que esLa vlsln de desarrollo se corresponde con lo que
lndlca el lan LsLraLeglco de la Munlclpalldad, que expllclLa el reconoclmlen-
Lo del dlsLrlLo como cenLro comerclal y de servlclos para el Corredor Andl-
no CenLral" (Munlclpalldad ulsLrlLal de Morropn, 2009, p. 23), en el marco
I 1S9
de una apuesLa de desarrollo local. Ln esLa vlsln, los servlclos educauvos y
de salud se rlgen por crlLerlos de calldad, lnclusln, lnLegrldad y equldad"
(Munlclpalldad ulsLrlLal de Morropn, 2009, p. 23), donde un goblerno local
democruco, eclenLe y LransparenLe, garanuza la paruclpacln acuva de
los cludadanos en la gesun local y en sus organlzaclones" (Munlclpalldad
ulsLrlLal de Morropn, 2009, p. 23).
LsLa apuesLa por la paruclpacln responde a una Lradlcln organlzauva
rural, revalorada como expresln de cludadanla, pues en esLa localldad se
han desarrollado mecanlsmos de paruclpacln y de presupuesLo paruclpau-
vo anLes de que sallera el dlsposluvo normauvo (Munoz, 2010, 19 de mayo).
Cabe resalLar nalmenLe que el alcalde de Morropn, en su calldad de presl-
denLe de la ed de Munlclpalldades urales (emurpe), oplnaba que la paru-
clpacln y la vlgllancla eran un logro denluvo e lrreverslble de la descenLra-
llzacln (Munoz, 2010, 19 de mayo).
Moda||dades de |a actuac|n ed||
Las munlclpalldades mane[an esLraLeglas dlferencladas de acLuacln. l blen
en los dos casos se ha ldenucado la exlsLencla de burocraclas hlbrldas, en la
gesun edll de alLa, es noLorla la lnuencla parudarla en la lmplemenLacln
de un modelo gerenclal y en las adecuaclones lndlvlduales de su burocra-
cla. Ls declr, los funclonarlos no asumen un proyecLo en comun, Lraba[an
lnLenLando adecuarse a un modelo gerenclal que Lermlna slendo muy formal,
apegado a los procedlmlenLos. Como se ha vlsLo, prlma la arblLrarledad par-
udarla.
Ln el caso de Morropn, la acLuacln edll se orlenLa por el pragmausmo
en la gesun. LsLa esLablece una acuLud crluca y de clerLa dlsLancla con el
modelo gerenclal, senudo como una lmposlcln. Ln esLa gesun, se manue-
ne la esLrucLura organlzaclonal sobre la base de modelo que responda me[or
a las necesldades de desarrollo local. Aslmlsmo, la apuesLa edll es desarrollar
el agro, pero no se reduce a esLe ob[euvo, slno a cumpllr con las exlgenclas de
la poblacln: resolver problemas vlnculados a la urbanlzacln, elecLrlcacln
y el servlclo de agua poLable.
r|or|dades y |ugar de |a educac|n en |a gesnn ed||
Como se senal en el mane[o del presupuesLo, la educacln no es la prlnclpal
prlorldad en los casos esLudlados. Asl, la Munlclpalldad de alLa prlorlz su
aLencln al desarrollo urbano: desun 18,37 del presupuesLo munlclpal a la
consLruccln, manLenlmlenLo y rehablllLacln de la lnfraesLrucLura vlal, enLre
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fannimuozcabrejo
oLras acuvldades. 1amblen, lnvlru en orden publlco y segurldad publlca, e
lmplemenL el servlclo de serenazgo. Ln servlclos soclales, efecLu labores
de consLruccln, me[oramlenLo y equlpamlenLo de puesLos de salud, y ac-
clones varloplnLas en educacln, que lnclulan apoyo a ronoels y blblloLecas.
Ln el caso de Morropn, la Munlclpalldad no reglsLraba gasLos e[ecu-
Lados en el rubro servlclos, pero habla dlsLrlbuldo sus gasLos en Lodas sus
funclones y desunado mayores presupuesLos a agropecuarla, planeamlen-
Lo y LransporLe (lsLema lnLegrado de AdmlnlsLracln llnanclera, 2012, 3 de
[unlo). us prlorldades de gesun se enmarcan en lnlclauvas producuvlsLas,
como la reconversln de culuvos en el lan de uesarrollo ConcerLado, y el
avance en el laneamlenLo 1errlLorlal y la Zonlcacln Lconmlca Lcolglca.
Ll proyecLo de ludoLecas, orlenLado al nlvel lnlclal, consuLuye una lnlclauva
munlclpal en educacln derlvada del presupuesLo paruclpauvo. La Munlclpa-
lldad brlnda apoyo, y el Lraba[o lo e[ercen los Crupos de lnLeraprendlza[e y
poblacln volunLarla capaclLada.
Ln ambas munlclpalldades, las prlorldades resenadas evldenclan dlfe-
renLes capacldades de gesun y de canales de prlorlzacln que deben co-
rresponderse con las vlslones edlles de la gesun, donde la capacldad de
lnuencla de los cuadros Lecnlcos es resLrlnglda Ln el caso de alLa, las condl-
clones el conLar con una mayor lnversln prlvada y recursos favorecen una
apuesLa por desarrollar y urbanlzar la localldad, sln mayor preocupacln por
el plano paruclpauvo. Ln camblo, en Morropn la sausfaccln de los servlclos
bslcos aparece como una prlorldad que va de la mano con la consLruccln
de una propuesLa de desarrollo producuvo que convoca a la paruclpacln
local. un aspecLo que llama la aLencln en ambos casos (como slnLoma del
lugar que ocupa la educacln en la gesun) es el desconoclmlenLo de los
alcaldes y varlos funclonarlos edlles sobre los resulLados de los rendlmlenLos
esLudlanules en la Lvaluacln Censal de LsLudlanLes (LCL) apllcada por el Ml-
nlsLerlo de Lducacln el 2010.
entonces, jqu hacen |as mun|c|pa||dades en educac|n?
Al momenLo de la lnvesugacln, las munlclpalldades esLudladas reallzaban ac-
uvldades de apoyo acordes con las funclones y compeLenclas que deslgna la
LCM en educacln sobre Lodo, en obras de lnfraesLrucLura, pero Lamblen
reallzaban Lareas que no consldera la ley, pero que son asumldas hace decadas
por la munlclpalldades, como la conLraLacln por la munlclpalldad de alLa de
promoLoras en los rogramas no Lscolarlzados de lnlclal (ronoels). Ln el caso
de la Munlclpalldad de Morropn, el Lraba[o en la lnfancla se cenLr en la crea-
cln de ludoLecas y el fomenLo a la esumulacln Lemprana.
I 161
especLo al Lema esLrlcLamenLe educauvo, la lnfancla fue senalada por
ambas gesuones edlles como prlorlLarla por su vlnculacln con el desarrollo
de la localldad. uesde esLa perspecuva, desde la Munlclpalldad de Morropn,
se buscaba fondos para responder a esLas necesldades denLro de los parme-
Lros presupuesLarlos decldldos cenLrallzadamenLe.
or su parLe, en la Munlclpalldad de alLa, las funclones en educacln
son responsabllldad de la ubgerencla de Lducacln, CulLura y ueporLes,
cuyo ob[euvo es me[orar el nlvel y la calldad del servlclo educauvo. Las fun-
clones asumldas por la ubgerencla conslsLen en apoyar varlados programas
(ronoels, celebraclones clvlcas, alfabeuzacln) y a las blblloLecas munlclpa-
les, brlndar labores de manLenlmlenLo y conservacln de lnsuLuclones edu-
cauvas (con la consLruccln de aulas y cercos perlmeLrlcos, vla requerlmlenLo
de las Apafa o de los ComlLes de Aulas), conLraLar docenLes de secundarla,
enLre oLras.
Cabe resalLar que alLa pldl paruclpar en el lan lloLo de Munl-
clpallzacln de Cesun de la Lducacln (pmge) en el ano 2008, me-
dlanLe una sollclLud a la Cclna de Coordlnacln eglonal del Mlnls-
Lerlo de Lducacln. La declsln no fue consulLada con el Coblerno
eglonal, slno que paru de un acuerdo del Conse[o Munlclpal, y fue lmpul-
sada por uno de los asesores del alcalde, mlembro lnuyenLe de su paru-
do con amplla LrayecLorla en el secLor educauvo y la admlnlsLracln publlca

. ulcho asesor fue nombrado ecreLarlo 1ecnlco del menclonado lan lloLo.
Ln su dlscurso, esLe funclonarlo sosLenla que la munlclpallzacln me[orarla la
calldad del servlclo educauvo y lograrla la auLonomla admlnlsLrauva de alLa,
puesLo que dependla de la uCLL e[ecuLora de ullana.
La lmplemenLacln del pmge en alLa, a Lraves de la creacln del Con-
se[o Lducauvo Munlclpal (CLM) y de la ecreLarla 1ecnlca (1), conllev a una
dlscusln sobre el papel de las uCLL y de la ubgerencla de Lducacln. ara
el ecreLarlo 1ecnlco, las uCLL deblan ser lnsLanclas normauvas, en camblo,
propuso converur la 1 en Cerencla Munlclpal, con lo cual se vlncul esLre-
chamenLe la relacln dlrecLa con el alcalde. Como ecreLarlo 1ecnlco, su prl-
mera medlda fue raclonallzar el personal.
Ll CLM se lnsLal el 13 de mayo de 2009 con 22 mlembros represenLan-
Les de 24 lnsuLuclones educauvas de alLa, elegldos por crlLerlo del ecreLa-
rlo 1ecnlco y no a Lraves de los Conel (lnsLanclas de paruclpacln que no fun-
clonan en la prcuca). La lglca cllenLelar, sumada a la alLa valoracln de los
procedlmlenLos y al cumpllmlenLo de meLas lnmedlaLas anLes que lnsuLuclo-
nales, permea la experlencla del pmge. Asl, el CLM de alLa conLaba con Lo-
dos los lnsLrumenLos de gesun y venla Lraba[ando en cuaLro comlslones de
Lraba[o (pedagglca, admlnlsLrauva, lnsuLuclonal y de planlcacln, y forLale-
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fannimuozcabrejo
clmlenLo de capacldades). ln embargo, con excepcln del ecreLarlo 1ecnlco,
los mlembros del CLM que enLrevlsLamos no solo desconoclan la nalldad y
normauvldad del pmge (Munoz, 2010, 3 de mayo), slno lncluso el resulLado
de la LCL del dlsLrlLo. Adems, puesLo que varlas de las acclones aLrlbuldas
al CLM alLa ya eran asumldas por la Munlclpalldad (como la capaclLacln a
promoLoras de ronoels), el CLM preLendl elaborar un dlagnsuco para el
royecLo Lducauvo Local (LL). ara ello, conLraL un consulLor exLerno y no
como resulLado del Lraba[o del CLM o de los acLores locales. LsLe documenLo
serla la base para elaborar el LL que la descenLracln educauva aslgna lndls-
unLamenLe a la uCLL y al Coblerno local.
Ln Morropn, enconLramos oLra esLraLegla frenLe a la gesun de la edu-
cacln. Ln prlnclplo, ya en su lan LsLraLeglco de uesarrollo, la Munlclpall-
dad aslgn lmporLancla a la revaloracln culLural local, vla la dlverslcacln
currlcular (Munlclpalldad ulsLrlLal de Morropn, 2009, p. 34). Con ello, asu-
mla como Larea dlrlglr y cenLrallzar las acclones educauvas de manera con-
sensuada, a Lraves de la consLruccln de un royecLo Lducauvo ulsLrlLal".
A dlferencla de alLa, la cooperacln canadlense lncldl en la vlslblllzacln
del Lema educauvo y en la lmporLancla al LL. La presencla del rograma de
Me[oramlenLo de la Lducacln 8slca (romeb) a Lraves de la elaboracln
de un royecLo de lnversln ubllca, y su posLerlor lmplemenLacln ha con-
Lrlbuldo en que la educacln sea un Lema de agenda expllclLo en el Coblerno
local. ln embargo, el l Morropn surgl como una demanda del Coblerno
reglonal, y no como resulLado de un dlagnsuco de necesldades del Coblerno
local.
revlsLo para 3 anos, y con un nanclamlenLo de s/. 3 793 210 que be-
neclarla a 3432 esLudlanLes y 183 docenLes, el l fue declarado vlable en
mayo de 2009.

LsLe proyecLo slgue un modelo gerenclal y, orlglnalmenLe, es-
upulaba que el Coblerno local debla paruclpar en la Cerencla olluca (lns-
Lancla conformada por el resldenLe eglonal, el vlce-presldenLe reglonal, el
CerenLe de uesarrollo oclal, el ulrecLor eglonal de Lducacln y el alcalde
dlsLrlLal). ln embargo, como deLallamos ms adelanLe, el Coblerno local no
ha Lenldo mayor paruclpacln nl declsln en el l. ue hecho, Morropn fue
selecclonada por el presldenLe reglonal, por ser orlundo del dlsLrlLo.
Ln buena cuenLa, y pese a comparur un orlgen slmllar (ser producLos de
una declsln arblLrarla y no Lecnlca), las experlenclas edlles en esLos proyecLos
de gesun que lnvolucran la me[ora de la educacln han seguldo camlnos muy
dlferenclados, con muluples Lrabas a escala lnLergubernamenLal. Asl, en alLa,
el problema ms dlncll para lmplemenLar el pmge fue la lenuLud de la Lrans-
ferencla admlnlsLrauva, lo cual colncldl con lo observado a nlvel naclonal por
la uefensorla del ueblo (2009). ue acuerdo al ecreLarlo 1ecnlco, la reslsLencla
I 163
al camblo por parLe de los funclonarlos del secLor educacln y del Coblerno
eglonal expllcaba el reLraso en la Lransferencla del acervo de blenes y archlvo.
llnalmenLe, en [unlo de 2010, se declar apLa a la Munlclpalldad de alLa para
asumlr la Lransferencla, pero ello se program para el ano 2011, fecha en que
el Coblerno CenLral enLranLe desmanLel la munlclpallzacln.
Lo clerLo es que las desavenenclas parudarlas y personales enLre auLorl-
dades y funclonarlos del Coblerno eglonal con su negauva a acelerar pro-
cedlmlenLos de upo admlnlsLrauvo, Lermlnan alLerando y/o desbaraLando
cualquler lnLenLo de planlcacln de acuvldades y presupuesLos. Adems, el
Lraba[o lnLergubernamenLal anduvo desaruculado desde el prlnclplo, puesLo
que la Munlclpalldad de alLa no coordln con el Coblerno eglonal y salL
a negoclar dlrecLamenLe con el nlvel cenLral, con un CLM acuvo en efecLuar
labores de dlfusln perldlca de sus acuvldades.
Ln Morropn, la esLrucLura del l lnclula al alcalde en la Loma de de-
clslones gerenclales, pero en la prcuca el Coblerno eglonal presclndl de
el y lo derlv al Conse[o ulsLrlLal y no de la Cerencla olluca. LsLa medlda
excluy a la Munlclpalldad de las declslones pollucas a escala lnLerguberna-
menLal, pese a que la represenLacln edll esLuvo lnvolucrada desde el lnlclo
del proyecLo y a que la Munlclpalldad oLorg un local para el funclonamlenLo
del equlpo Lecnlco del l, compuesLo por coordlnadores y acompananLes
pedagglcos. Al no dellmlLarse claramenLe las funclones del Coblerno eglo-
nal respecLo a la asesorla Lecnlca y la e[ecucln que compeua al LsLado, en
Morropn, se perclbl al l como un lnsLrumenLo del Coblerno eglonal.
LsLa apreclacln exLerlorlzaba la dlsconformldad frenLe al proceder de los
responsables pollucos del l.
Ln novlembre de 2011, el l Morropn habla avanzado apenas un 36,6

(lAl-), con lo cual evldenclaba una ba[a capacldad de gesun. Lllo se [us-
uc por la demora de ms de un ano enLre la aprobacln y la e[ecucln
presupuesLal (Morropn dependla, enLonces, de la subregln Morropn-
Puancabamba), asl como por la debll lnsuLuclonalldad reglonal y la fuerLe
polluzacln del secLor, que exponla lnLereses enconLrados y rlvalldades de
varlado upo enLre los funclonarlos. Con las elecclones reglonales para el pe-
rlodo 2011-2014, el l enLr en reorganlzacln. Asl, la admlnlsLracln reglo-
nal enLranLe cambl a Lodo el equlpo Lecnlco del l, pero no esLablecl una
Lransferencla ordenada con los nuevos lnLegranLes (Munoz, 2011, 7 de [ullo).
ara el nuevo Coordlnador Ceneral, Lodos quleren que el l funclone, pero
la presln por conLrolar los recursos ha lncremenLado los desfases enLre el
ComlLe 1ecnlco y la unldad L[ecuLora subregln Morropn-Puancabamba.
LsLas Lrabas y Lenslones ponen a dlscusln el Lema de las funclones y
compeLenclas que deben y que pueden asumlr las munlclpalldades. un nudo
164 I
fannimuozcabrejo
especlalmenLe problemuco en ambos casos que evldencla los desfases
enLre la vlsln y la prlorlzacln de lo educauvo se encuenLra en el cumpll-
mlenLo de la funcln correspondlenLe al dlseno e lmplemenLacln del ro-
yecLo Lducauvo Local (LL). Ln alLa, el ecreLarlo 1ecnlco nos senal, en
una enLrevlsLa efecLuada en mayo de 2010, que el CLM y unos especlallsLas
de la uCLL hablan lnlclado su elaboracln y, para conclulrlo, requerlan un
experLo exLerno. no suplmos ms del proceso hasLa que, en agosLo de 2012,
se enconLr en lnLerneL un documenLo elaborado por el CLM y la 1 de alLa.
lechado el 2009, esLe conuene un dlagnsuco dlsLrlLal con ob[euvos y esLra-
Leglas a favor de la munlclpallzacln de la gesun educauva.
Ln Morropn, la lnsLancla que normauvamenLe debe dlrlglr la consLruc-
cln paruclpauva del LL (el Copale) no funclonaba. La Munlclpalldad confor-
m una Comlsln de Llaboracln de un LL que se complemenLarla al lan
de uesarrollo ConcerLado (Munoz, 2010, 13 de mayo), pero la lnlclauva no
Lermln de concreLarse. uesde 2011, en el marco del l y con la paruclpa-
cln del Conse[ero eglonal en Lducacln se ha reLomado el desarrollo del
LL, para lo cual se ha conLado con la colaboracln de un consulLor exLerno.
Conc|us|ones
La lnvesugacln reallzada muesLra que las munlclpalldades aLravlesan por un
proceso de Lranslcln a una gesun de upo gerenclal, en correspondencla
con la nueva arqulLecLura lnsuLuclonal y organlzauva exlglda por la descen-
Lrallzacln. ln embargo, en las organlzaclones edlles, el modelo de admlnls-
Lracln burocruca aun no se llega a consolldar. Ll camblo al modelo geren-
clal no provlene de las dlnmlcas y demandas locales, slno que es lmpuesLo
por el goblerno cenLral de manera unlforme, como parLe de la modernlzacln
y reforma esLaLal. Asl, observamos conLradlcclones enLre las exlgenclas e ln-
cenuvos para asumlr el gerenclallsmo, que son respondldas con dlferenLes
esLraLeglas edlles. Ln el caso de alLa, se observa una adecuacln, mlenLras,
en Morropn, se opLa por un modelo ms auLnomo.
Ln los dlscursos de los alcaldes, no se vlslblllza que la gesun publlca
consuLuya un clclo de acuvldades correspondlenLes a la planeacln esLraLe-
glca, la formulacln presupuesLarla y la programacln, e[ecucln, monlLo-
reo y evaluacln perunenLe de las acclones publlcas. ln embargo, el dlscur-
so del alcalde de Morropn conclbe la gesun ba[o un enfoque que se gula
por los ob[euvos propuesLos. LsLe es ms pragmuco, orlenLado al logro de
ob[euvos reallsLas y se planLea en funcln de los recursos dlsponlbles en
una perspecuva de desarrollo del campo y la cludad. Ln su denlcln, esLe
I 16S
serla un modelo alLernauvo, que lncenuva la concerLacln y paruclpacln
cludadana en la denlcln de las prlorldades y el uso eclenLe y Lranspa-
renLe de sus recursos.
A parur de esLo y Lomando en cuenLa que exlsLe una gran heLerogenel-
dad de munlclpalldades, que uenen poca vlda como lnsLanclas democrucas
y con burocraclas lnsuclenLemenLe preparadas para brlndar servlclos publl-
cos, se requlere profundlzar en la upologla de la gesun educauva reallzada
por Crade (Arregul y valdlvla, 2009). ara ello, debe conslderarse la lmpor-
Lancla del anllsls de la gesun edll para comprender el rol de las munlclpa-
lldades en la educacln. Los enLornos organlzaclonales y las lglcas edlles
esLudladas dan cuenLa de que no es poslble Lener una mlrada en educacln
sln conocer el funclonamlenLo de esLas organlzaclones.
PlsLrlcamenLe, las munlclpalldades reallzan muluples acuvldades en
educacln, que pueden colncldlr o desbordar sus funclones normauvamenLe
aslgnadas. Los casos anallzados muesLran la reallzacln efecuva de un con-
[unLo de acuvldades en educacln, prlnclpalmenLe, dlrlgldas a la lnfancla. ln
embargo, la educacln no consuLuye una de las prlorldades de la gesun edll,
como se evldencla en su ba[a aslgnacln y e[ecucln presupuesLal frenLe al
resLo de funclones edlles. especLo a las compeLenclas que podrlan asumlr
las munlclpalldades, la lnfancla es sln lugar a dudas la que le corresponderla,
slempre que esLe acompanada de aslsLencla Lecnlca. Ls ms, en el Lraba[o
con la lnfancla, se concreLa la lnLersecLorlalldad. Aslmlsmo, la lnfraesLrucLura
y el manLenlmlenLo escolar son Lamblen compeLenclas que podrlan conu-
nuar asumlendo.
Llama la aLencln que las lnlclauvas de gesun educauva que se lmple-
menLaron en las munlclpalldades esLudladas como es el caso del pmge en
alLa y el l en Morropn han lncldldo de manera deslgual y dlsconunua en
la prlorlzacln de cada gesun edll en el Lema educauvo, asl como evldenclan
dlferenLes condlclones para el desarrollo de una gesun paruclpauva. Ls el
caso de Morropn, en donde la paruclpacln es un elemenLo que caracLerlza
la gesun edll, el alcalde no esLaba compromeudo en llderar el desarrollo
educauvo, pese a Lener una represenLacln en la Cerencla olluca. u ac-
Luacln se llmlL a acclones punLuales y de loglsuca en un conLexLo donde el
l es conLrolado por el Coblerno eglonal y e[ecuLado por un equlpo que
funclona de manera paralela, sln conLar con mecanlsmos de coordlnacln
lnLergubernamenLal. CLra era la slLuacln de la Munlclpalldad de alLa, en la
cual la experlencla del pmge esLaba clrcunscrlLa a deLermlnados grupos e
lnLereses de la gesun edll, y no presenLaba leglumldad soclal para funclonar.
un aspecLo que cabe desLacar es que la presencla de lglcas dlferencla-
das burocraclas hlbrldas y la polluzacln superpuesLa a la lmplemenLacln
166 I
fannimuozcabrejo
del modelo gerenclal aLravlesan las lnLervenclones edlles en la educacln. Ln
las admlnlsLraclones edlles de alLa y Morropn, predomlna la hlbrldacln,
es declr, la mezcla de crlLerlos cllenLelares y merlLocrucos en su enLorno or-
ganlzaclonal. LsLa hlbrldacln lnclde en sus experlenclas de gesun educauva
y consuLuye asl slsLemas de resLrlcclones especlcos" (Crozler y lrledberg,
1990). LsLos ulumos, hay que anoLar, condlclonan el acclonar organlzado de
los funclonarlos, o ms preclsamenLe, sus lglcas de enLender y e[ercer la
gesun.
Las experlenclas recogldas consuLuyen casos que muesLran lo comple-
[o y problemuco que resulLa asumlr la gesun educauva en el nlvel local.
Pabrla que pregunLarse que pueden hacer los goblernos locales, sl con los
l podrlan hacer algo, que lugar ocuparon los proyecLos en educacln en
gesuones anLerlores, sl los asumen las nuevas gesuones y a que se debe la-no
sosLenlbllldad de muchos. l blen los casos de alLa y Morropn se orlglnaron
como proyecLos proplos, con poca aruculacln con las uCLL (a dlferencla de
casos como !ulcn), su sosLenlbllldad es polluca. Ls declr, con el camblo de
goblerno Lodo vuelve a fo[as cero.
La Larea pendlenLe, enLonces, serla ldenucar y forLalecer goblernos lo-
cales que garanucen la sosLenlbllldad de proyecLos de gesun educauva. La
paruclpacln no es esponLnea, requlere lncldencla polluca y condlclones de
goblerno que aseguren una adecuada prlorlzacln de proyecLos de desarro-
llo de medlano y largo alcance. asa Lamblen por descenLrallzar el poder del
MLl, permluendo mayor auLonomla y poslblllLando la aruculacln lnLergu-
bernamenLal e lnLersecLorlal. LsLos casos no son generallzables, pero slrven
para ver que esLn haclendo las munlclpalldades en educacln. e requlere
conocer que cul es la LrayecLorla de la gesun local educauva, e lnLegrar las
experlenclas a los procesos macro de consLruccln de una lnsuLuclonalldad
descenLrallzada y democruca. Ln lura, por e[emplo, anallzar experlenclas
como La Arena o La MaLanza puede renovar la mlrada sobre lo que las mu-
nlclpalldades pueden lograr al asumlr la gesun local de la educacln ba[o
condlclones adecuadas.
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