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Migracion y Seguridad

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Natalia Armijo Canto (Editora

)

Colectivo de Análisis de la Seguridad con Democracia

CASEDE

Primera edición, marzo de 2011 © Colectivo de Análisis de la Seguridad con Democracia A.C. (casede) Publicación a cargo del Colectivo de Análisis de la Seguridad con Democracia, A. C. Héroes de Padierna 166, Colonia San Jerónimo, cp 10200, México df ISBN: 978-607-95380-2-6 Diseño y formación: Tania Navarro Díaz Cuidado editorial: Atril, excelencia editorial, por Juan M. Ramírez y Diego Bugeda Prohibida su reproducción parcial o total por cualquier medio sin la autorización por escrito del editor. Publicación disponible para su consulta en www.seguridadcondemocracia.org Esta publicación fue posible gracias a un donativo de la Fundación Ford. Hecho en México Printed in Mexico

Índice

Introducción Natalia Armijo Canto Migración y seguridad: dilemas e interrogantes Luis Herrera-Lasso y Juan B. Artola Frontera sur de México: los retos múltiples de la diversidad Natalia Armijo Canto Redes visibles e invisibles en el tráfico y la trata de personas en Chiapas Rodolfo Casillas R. Gestión de la seguridad en la frontera norte e Iniciativa Mérida: antecedentes y desafíos José María Ramos Arizona: entre la ley (anti-in)migración y la (in)seguridad. Reflexiones sobre algunas bases ideológicas y culturales de la ley SB 1070 Javier Durán Comunidades de inmigrantes “atrapadas” en los procesos de control de la libre circulación: consecuencias de la intensificación de la vigilancia en la zona fronteriza Guillermina Gina Núñez y Josiah McC. Heyman Ciudad Juárez: la Tormenta Perfecta Tony Payán Los migrantes indocumentados: su vulnerabilidad y la nuestra Rodolfo Casillas R. Acciones en tiempos de riesgo: el trabajo de las organizaciones de la sociedad civil en un contexto de creciente violencia Odette Solís García México, Centroamérica y Estados Unidos: migración y seguridad Raúl Benítez Manaut

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Introducción
Natalia Armijo Canto1

Durante las últimas décadas, las políticas de migración y de seguridad parecen estar cada vez más estrechamente relacionadas. Esto no ha sido siempre así; durante los siglos xix y xx muchos países tuvieron políticas libres de migración sin verse afectados en su seguridad nacional o en la de sus habitantes. Sin embargo, a partir de los ataques del 11 de septiembre de 2001, la migración ha ocupado un lugar cada vez más relevante en las políticas de seguridad, bajo el argumento de prevenir la entrada de posibles terroristas. Este proceso de securitización de la migración es particularmente visible en Estados Unidos, pero el discurso ha influido en otros países, como es el caso de México, paso obligado de los flujos migratorios provenientes del sur, especialmente de los países centroamericanos. Los migrantes enfrentan amenazas y riesgos muy graves, especialmente los sectores más vulnerables como las mujeres y los menores: extorsión, secuestros, violaciones e incluso la muerte. Se puede afirmar que la securitización de la migración lejos de ayudar a la seguridad de los migrantes, los ha convertido en víctimas; el crimen organizado crece en México y tiene a los migrantes entre sus objetivos. La situación presenta un nuevo desafío para los Estados y en México no se ha logrado encontrar mecanismos para enfrentar este serio problema humanitario. Es necesario un análisis profundo de las implicaciones de la securitización de temas cuando no se acompaña de un adecuado diseño de políticas. Contribuir a este análisis es el propósito de este libro. El Colectivo de Análisis de la Seguridad con Democracia, A.C. (casede) promovió este debate con la premisa de que las políticas migratorias vinculadas a las de seguridad se pueden convertir en violatorias de derechos humanos e incluso desencadenar conflictos internacionales entre los países involucrados y provocar graves crisis humanitarias. En la primera década del siglo xxi, según datos de la Organización Internacional para las Migraciones (oim), el número total de migrantes internacionales sigue en aumento. En el año 2000 se estimaba que una población de 150 millones de personas vivía fuera de su país de origen; una década después, la cifra había ascendido a 214 millones, y para el año
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Profesora e investigadora de la Universidad de Quintana Roo; miembro del Colectivo de Análisis de la Seguridad con Democracia, A.C., y directora del proyecto “Migración y seguridad: nuevo desafío en México”, en el propio casede. Correo electrónico: nat_armijo@yahoo.com.mx

Natalia Armijo Canto
2050 se estima que el incremento llegará a 405 millones de personas.2 Los gobiernos enfrentan el reto de atender el tema de la migración: encauzarla, gestionar los flujos y responder a nuevos problemas que surgen en el proceso. Sin embargo, los últimos 30 años, que han mostrado un considerable aumento de la movilidad humana, han sido también de una mala gestión migratoria. La propia oim señala que la migración irregular se ha convertido en uno de los problemas más acuciantes de nuestros tiempos. El tráfico de migrantes actualmente se equipara al narcotráfico como una de las fuentes más importantes de ingresos para el crimen organizado; la trata de personas se ha vuelto una preocupación significativa a nivel mundial y la migración ha escalado puestos en la lista de problemas cruciales que los países deben afrontar.3 El camino emprendido en la era de la globalización respecto de la migración internacional ha estado plagado de inequidades. Mientras se habla de la globalización como procesos de progresiva apertura (mercados, comunicaciones, derechos), los flujos migratorios, que también son procesos globalizadores, se enfrentan con políticas crecientemente restrictivas. La paradoja de la globalización consiste en pretender que las fronteras estén abiertas a la circulación de bienes y capitales pero cerradas para las personas, es decir, la globalización se considera una oportunidad, mientras que la migración es vista como un problema. Los esfuerzos por controlar los flujos migratorios han tenido magros resultados debido a diversos factores: políticas migratorias diseñadas a partir de falsas premisas sobre las causas de la migración, o incongruencia entre las políticas prohibicionistas y la permisividad de facto, que ha incidido en el aumento de las migraciones irregulares. Las políticas migratorias y de frontera no han logrado objetivos importantes desde una perspectiva de los derechos humanos: los rígidos controles fronterizos van de la mano con grandes retos como el tráfico y la trata de personas, el incremento de delitos asociados a la migración, la vulnerabilidad e incluso la muerte de los migrantes irregulares, y el creciente control de la migración de personas de bajos recursos por organizaciones criminales.4 El concepto de “seguridad” ha sido definido de distintas maneras en los estudios sobre seguridad nacional e internacional. Varias definiciones giraron anteriormente alrededor de los temas de anarquía internacional, sobrevivencia, integridad territorial y poder militar. En esta visión, el Estado es fundamentalmente una institución de seguridad: el Estado ofrece orden y protección a la sociedad, y la sociedad le brinda los recursos necesarios para que cumpla con esta función. Esta concepción ha sido cuestionada por la realidad misma, y con el tiempo fue reconocido que no se aplica a las nuevas realidades presentes en la nueva agenda global. No se trata solamente de ampliar la agenda, sino de cambiar la forma en que entendemos la seguridad: la seguridad basada en los derechos humanos y un concepto abarcador de la seguridad humana.
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A propósito de las migraciones. Disponible en www.iom.int/jahia/Jahia/about-migration/lang/es Idem. 4 Véase Antoine Pecaud y Paul de Guchteneire, “International Migration, Border Controls and Human Rights: Assessing the Relevance of a Right to Mobility”, Journal of Borderland Studies, vol. 21, núm. 1, 2006.
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oim,

Introducción
Esta aproximación implica que las personas estén a salvo de amenazas violentas y no violentas, y una condición caracterizada por estar libre de amenazas hacia los derechos, la seguridad y la vida de las personas. Se trata de una visión del mundo alternativa, donde el punto de referencia son las personas y no solamente los territorios o los gobiernos.5 Es cierto que el Estado tiene la responsabilidad de mantener el control y la seguridad en sus fronteras, sobre todo cuando el crimen organizado también ha aprovechado los recursos tecnológicos y de comunicación abiertos por la globalización. El tráfico de drogas fue el primer sector ilícito en maximizar sus ganancias en un mundo globalizado, pero al hacerse más competitivo el mercado de drogas y aumentar el combate internacional en su contra, los narcotraficantes han incursionado en otras actividades ilegales facilitadas por la economía global: tráfico de armas, de personas, de especies en peligro de extinción, de arte y antigüedades robadas, falsificación, entre otras. El crimen organizado explota estas actividades, a veces en forma encadenada de acuerdo con criterios de reducción de riesgos y maximización de beneficios.6 Estas actividades del crimen organizado se concentran en las zonas fronterizas, al igual que los flujos migratorios. La consecuencia es que, a veces, la migración se incluye en el conjunto de problemas de seguridad que asolan a las fronteras, pero se pierde de vista que se trata de “una inmemorial estrategia humana para mejorar la vida que podría ser definida como un comportamiento humano natural” y es poco probable que las políticas unilaterales o de regulación y control tengan éxito alguno.7 Entender los vínculos entre migración y seguridad es una tarea que no puede posponerse. Las respuestas seguramente requerirán una continua revisión dado que los procesos migratorios, los riesgos asociados a la situación de indocumentación y la diversificación de actividades de grupos delictivos comparten la característica de ser de naturaleza dinámica. En el corto plazo puede existir la tentación de centrarse en la seguridad del Estado, como consecuencia del incremento de las presiones para reforzar la seguridad después del 11 de septiembre de 2001; pero la presencia de asuntos de seguridad relacionados con temas de salud, cambios poblacionales, aumento de migraciones en condiciones de vulnerabilidad, deterioro de recursos, crimen organizado, y temas de identidad y gobernabilidad continuará con importancia creciente.8 Por estas razones, durante el periodo comprendido entre enero de 2009 y septiembre del 2010, el casede, con el apoyo de la Fundación Ford, desarrolló el proyecto Migración y seguridad: nuevo desafío en México. El objetivo del proyecto consistió en analizar los vínculos entre
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Astri Suhrke, “Human Security and the Interest of States”, Security Dialogue, vol. 30, núm. 3, 1999. Louise Shelley, “The Globalization Connection: International Organized Crime”, Global Issues, vol. 11, núm. 1, e-journal, 2006. Disponible en www.america.gov/st/business-english/2006/February/20080608103639xjyrreP4. 218692e-02.html 7 Maren Borkert, Alberto Martín Pérez, Sam Scott y Carla de Tona, “Introduction: Understanding Migration Research (Across National and Academic Boundaries) in Europe”, Forum: Qualitative Social Research, vol. 7, núm. 3, 2006. Disponible en www.qualitative-research.net/index.php/fqs/article/view/132/281 8 Ivelaw Griffith, “The Caribbean Security Scenario at the Dawn of the 21st Century: Continuity, Change, Challenge”, North South Agenda Papers, núm. 65, North South Center, University of Miami, 2003.

Migración y seguridad: nuevo desafío en México

Natalia Armijo Canto
seguridad y migración con un doble propósito: brindar elementos útiles para las personas responsables del diseño e implementación de políticas públicas y aportar reflexiones fundamentadas, con contenido crítico, que colaboren en el avance de la investigación y el conocimiento sobre estos temas. Este es el sentido de esta publicación. Las actividades del proyecto estuvieron dirigidas a reforzar la incidencia en políticas públicas relacionadas con la migración y la seguridad en un sentido amplio, a partir de tres ejes principales: a) formación de jóvenes y personal de instituciones; b) descentralización del análisis mediante eventos y participación en los estados de la República; c) divulgación amplia de los trabajos del casede entre el público especializado, la ciudadanía y los funcionarios responsables de la toma de decisiones y la implementación de políticas. Mediante los seminarios y cursos, a partir de un diálogo entre personas de la academia, las instituciones gubernamentales, las organizaciones de la sociedad civil y los medios de comunicación, se logró una discusión sobre migración, derechos humanos, fronteras, democracia, gobernabilidad, estrategias de seguridad, crimen organizado y relaciones de conflicto y cooperación con Centroamérica y Estados Unidos. Se realizó un curso en Quintana Roo en septiembre de 2009 al que asistieron más de 50 personas de organizaciones nacionales y de Centroamérica, y tres seminarios, uno en Tapachula en agosto de 2009, otro en Ciudad Juárez en marzo de 2010 y el último en la ciudad de México en mayo del mismo año. En este volumen se recogen algunos de los trabajos presentados en estos espacios de discusión. El primer trabajo, “Migración y seguridad: dilemas e interrogantes”, a cargo de Luis Herrera-Lasso y Juan B. Artola, abre el debate sobre los vínculos diferenciados entre seguridad y migración, y plantea la necesidad de distinguir entre los distintos ámbitos de la seguridad (internacional, nacional, fronteriza, regional, pública y humana) para esclarecer el análisis. Los autores sostienen que las generalizaciones han traído consigo un discurso confuso que poco ha ayudado a la elaboración de políticas públicas orientadas a una mejor gestión de los flujos poblacionales. A lo largo del escrito se exponen las múltiples contradicciones en las relaciones entre países que postulan esquemas de integración al mismo tiempo que incrementan las restricciones a la movilidad, sobre todo en América del Norte. La migración no es vista como una amenaza a la seguridad de los Estados; sin embargo, las políticas unilaterales que la orillan a la ilegalidad aumentan los riesgos para la seguridad humana de los y las migrantes y favorecen el incremento de delitos asociados a la migración. A pesar de los obstáculos para lograr políticas integrales, el análisis demuestra que solamente la cooperación multilateral en materia de seguridad y migración puede generar respuestas que aborden la complejidad de estos procesos. Sobre la situación en el sur de México, se incluyen dos trabajos: “Frontera sur de México: los retos múltiples de la diversidad”, de Natalia Armijo Canto, y “Redes visibles e invisibles en el tráfico y la trata de personas en Chiapas”, de Rodolfo Casillas R. Armijo expone una visión sucinta de los flujos migratorios en la frontera sur de México y la génesis de los problemas de seguridad en el área. Enfatiza la necesidad de tomar en cuenta la diversidad de

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Introducción
la frontera y los cambios que se han manifestado en los temas de seguridad y migración en las últimas tres décadas. La intermitente presencia gubernamental en la frontera sur no se ha traducido en políticas coherentes de largo alcance. De acuerdo con la autora, los problemas de tráfico de drogas, violencia e inseguridad pública necesitan políticas de control, pero paralelamente se necesitan políticas migratorias eficientes que permitan el flujo ordenado de personas y faciliten la vida transfronteriza. El reto es el diseño y construcción de políticas fronterizas integrales, que alberguen estrategias diferenciadas para la atención de problemas en distintos ámbitos y para impulsar el desarrollo de la región. Rodolfo Casillas R., en su trabajo sobre redes de tráfico y trata de personas en Chiapas, ofrece un ejercicio de conceptualización y exposición del proceder de estas redes y su extensión en el tejido social. A través de un recuento pormenorizado de las prácticas, los valores, los prejuicios y los razonamientos que justifican o condenan lo que ocurre, analiza las articulaciones entre los aspectos visibles y aquello que sucede tras las bambalinas sociales en el quehacer de las redes delictivas de tráfico y trata de migrantes, especialmente de adolescentes, niñas y niños. Las complejas complicidades que surgen en estas actividades delictivas, sea por participación directa o indirecta, por utilización de los servicios, por omisión o por ignorar los alcances de la problemática son un llamado a la conciencia y a la acción desde el gobierno y la sociedad. El análisis sobre la frontera norte de México se presenta en cuatro trabajos que abordan distintas problemáticas. Bajo el título de “Gestión de la seguridad en la frontera norte e Iniciativa Mérida: antecedentes y desafíos”, José María Ramos examina la configuración del contexto de inseguridad y violencia estructural en los estados fronterizos del norte y afirma que la gestión y la política pública, tanto de México como de los Estados Unidos, para enfrentar esta situación han presentado importantes limitaciones que si no se corrigen llevarán a una agudización de los problemas. Entre los principales factores estructurales que han favorecido la violencia señala la débil capacidad institucional de gobiernos locales y estatales, así como la ausencia de una cooperación eficaz entre México y Estados Unidos en materia de prevención y seguridad. “Arizona: entre la ley (anti-in)migración y la (in)seguridad. Reflexiones sobre algunas bases ideológicas y culturales de la Ley SB 1070” es el trabajo que presenta Javier Durán, donde analiza la controvertida ley emitida en 2010, a la cual califica de anti-inmigrante y neo-nativista. Señala que la estrategia de “attrition trough enforcement”, es decir, la aplicación estricta de la ley con el objetivo de desgastar a la población indocumentada, conduce al constante señalamiento de la ilegalidad de la población inmigrante y sus condiciones para ser deportada “legalmente”. El resultado ha sido un aumento de la imagen negativa del mexicano en la sociedad estadounidense, y el fortalecimiento de los temas de inmigración y seguridad fronteriza en el escenario político en ese país. También en relación con el endurecimiento de los controles a la inmigración indocumentada en Estados Unidos se incluye el trabajo de Guillermina Gina Núñez y Josiah McC. Heyman, “Comunidades de inmigrantes ‘atrapadas’ en los procesos de control de la

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Migración y seguridad: nuevo desafío en México

Natalia Armijo Canto
libre circulación: consecuencias de la intensificación de la vigilancia en la zona fronteriza”. Los autores relatan cómo la policía y otras agencias estatales imponen riesgos considerables a la libre circulación de las personas, y como éstas responden de forma diversa, a veces poniéndose límites y otras veces desafiando las trabas. A través de un estudio etnográfico muestran cómo las políticas de control de la inmigración incitan a la población a transgredir la ley, generan riesgos a las comunidades de inmigrantes y vulneran su seguridad humana. “Ciudad Juárez: la Tormenta Perfecta”, se titula el ensayo de Tony Payán, donde analiza la forma en que una serie de factores internos y externos se conjuntaron para trastocar el equilibrio y colapsar a la ciudad hoy convertida en el peor escenario de violencia e inseguridad en México. El autor retoma la historia reciente de Ciudad Juárez, el modelo maquilador, las migraciones y los enfrentamientos entre cárteles, entre otros sucesos que ayudan a entender las causas del deterioro y a cuestionarse sobre las alternativas. Un segundo trabajo de Rodolfo Casillas R., “Los migrantes indocumentados: su vulnerabilidad y la nuestra”, y el artículo de Odette Solís García, “Acciones en tiempos de riesgo: el trabajo de las organizaciones de la sociedad civil en un contexto de creciente violencia”, muestran que la problemática de la seguridad y los procesos migratorios no se constriñe a las regiones fronterizas. Las personas que migran a México desde países del sur, principalmente desde Centroamérica, atraviesan el país y son objeto de agresiones por distintos actores a lo largo de su recorrido por el territorio nacional; enfrentan peligros y también encuentran apoyo en organizaciones de la sociedad que se han creado para defender sus derechos. El deterioro de las condiciones de seguridad para los migrantes en tránsito y para las personas que les brindan protección es un tema relevante en el debate sobre migración y seguridad. Finalmente, en el artículo “México, Centroamérica y Estados Unidos: migración y seguridad”, Raúl Benítez Manaut hace un recuento de la situación de seguridad desde una perspectiva regional. Analiza problemas de carácter “interméstico”, que solamente podrán abordarse a través de la cooperación de los países involucrados. Sin embargo, la debilidad de los Estados centroamericanos, la securitización de las políticas fronterizas en Estados Unidos y la creciente presencia del crimen organizado que diversifica sus acciones en México y Centroamérica representan una tarea compleja que solamente podrá avanzar mediante programas de cooperación regional en defensa, inteligencia, justicia y seguridad pública. El casede espera con esta publicación aportar elementos de discusión y reflexión de las temáticas de migración y seguridad. Agradecemos a la Fundación Ford, en particular a Kim Krasevac, oficial de programas en la oficina para México y Centroamérica, por el apoyo para la realización del proyecto. Los seminarios y cursos fueron espacios de fructífero intercambio, donde los autores y autoras de estos trabajos pudimos exponer, discutir y cuestionar aspectos relevantes sobre los desafíos derivados de los procesos migratorios, los problemas de seguridad y las estrategias para atenderlos.

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Chetumal, Quintana Roo, febrero de 2011

Migración y seguridad: dilemas e interrogantes1
Luis Herrera-Lasso2 y Juan B. Artola3

Introducción

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Para analizar los vínculos entre seguridad y migración es esencial distinguir entre los distintos ámbitos de la seguridad. La migración irregular, que es la que más preocupa a los países receptores de migrantes, es también la más comúnmente asociada a problemas y riesgos de seguridad. Sin embargo, no existe ninguna evidencia de que la migración en general ni la migración irregular en particular representen o hayan representado un riesgo per se o una amenaza para la seguridad nacional de los Estados. Los nuevos paradigmas de la seguridad surgidos en Estados Unidos a partir de 2001 han generado una enorme confusión en este debate al producir políticas en las que no queda claro el sustento ni el objetivo último. Los delitos asociados con la migración –particularmente con la irregular–, como la falsificación de documentos, el tráfico ilícito de migrantes y la trata de personas constituyen amenazas claras a la seguridad pública de los países involucrados. La noción de que el migrante irregular se involucra fácilmente en actividades ilícitas, en las que se incluyen el tráfico de drogas y armas, o en circuitos de violencia, no tiene soporte empírico, aunque es cierto que la vulnerabilidad asociada a su condición irregular los hace más fácilmente víctimas del engaño, la presión y la coerción. Sin embargo, es necesario recordar que las políticas restrictivas promueven la migración irregular y, por ende, facilitan el desarrollo del negocio criminal de las redes de traficantes y tratantes, que en muchas ocasiones se superponen. La tendencia en algunos países a “securitizar” las políticas migratorias refleja una perspectiva ahistórica de las causas y el desarrollo de las migraciones; además, a veces esconde motivaciones de política interna. Lamentablemente, el discurso que vincula de manera negativa a la migración con la seguridad promueve tanto la criminalización de los migrantes como ciertas expresiones preocupantes de discriminación, chovinismo y racismo. De ahí la pertinencia de abordar este debate para delimitar más claramente el lugar que ocupa la migración
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Agradecemos a Daniela González Iza por su apoyo en la ubicación de cifras y fuentes utilizadas. Internacionalista mexicano. Especialista en temas de seguridad nacional, políticas migratorias y relaciones internacionales. Director de Grupo Coppan. Correo electrónico: lherrera@coppan.com 3 Sociólogo uruguayo. Funcionario de la Organización Internacional de las Migraciones (oim). Ha sido representante de dicha organización en Nicaragua, Perú, Haití, República Dominicana y México. Actualmente es director regional de la oim en América del Sur, con sede en Buenos Aires. Correo electrónico: jartola@iom.int

Luis Herrera-Lasso y Juan B. Artola
en los distintos ámbitos de la seguridad: la seguridad internacional, la seguridad nacional, la seguridad fronteriza, la seguridad regional, la seguridad pública y la seguridad humana, conceptos que se abordan en este trabajo. Al hacer la delimitación de los distintos vínculos que existen entre el fenómeno de la migración y los diversos aspectos de la seguridad, se ponen en el centro de la discusión elementos que ayudan a evitar distorsiones que deriven en políticas públicas que poco mejoran la seguridad, pero que en mucho obstaculizan –sobre todo en años recientes– el avance en distintos temas, complejos y en muchos casos graves, que acompañan a los flujos migratorios.

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Antecedentes Desde que el hombre se volvió sedentario, la migración ha sido una constante en la historia. Las causas directas de las migraciones, su intensidad y la dirección de los flujos varían según la época y la geografía, pero siempre han estado presentes. Los flujos migratorios pueden obedecer a razones económicas y de sobrevivencia: cuando la tierra deja de ser fértil, se agotan los recursos naturales o suceden desastres naturales. Estos fenómenos originan movimientos de pueblos enteros de un lugar a otro. Las persecuciones por razones étnicas, religiosas o políticas también han sido causa de migraciones. La historia muestra múltiples ejemplos. Sin embargo, un factor común a las migraciones es que difícilmente se presentan como un suceso aislado o individual. Usualmente son tribus, grupos sociales o familias los que se mueven a un continente o país distinto al de su residencia habitual. Los viajeros y visitantes no son considerados migrantes. En el siglo xx encontramos múltiples casos que muestran esta tendencia. Los judíos debieron emigrar de muchos lugares de Europa debido al asedio en la Rusia zarista y bajo la Alemania nazi. En la segunda mitad del siglo xx, cientos de miles de centroamericanos y caribeños han emigrado como consecuencia de los desastres naturales –terremotos, ciclones y huracanes– que destruyeron su hábitat natural. Sin embargo, el fenómeno más común y frecuente de las migraciones en el mundo actual responde a la necesidad de trasladarse a lugares donde existen mejores oportunidades de trabajo. De acuerdo con cifras de la Organización de las Naciones Unidas (onu), a finales de 2008 más de 200 millones de personas vivían fuera de su lugar de origen por razones económicas. En segundo término están los refugiados y asilados políticos, quienes representan más de 15 millones de personas.4 En el derecho internacional no existe ninguna figura que establezca la facultad de emigrar o inmigrar como un derecho inalienable del ser humano. Hasta ahora esas decisiones se mantienen en el ámbito de la soberanía de cada Estado. La mayor parte de éstos no
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onu,

Departamento de Asuntos Económicos y Sociales, International Migration 2009 Wallchart, División de Población, Nueva York, 2009. Disponible en www.un.org/esa/population/publications/2009Migration_ Chart/2009IttMig_chart.htm

Migración y seguridad: dilemas e interrogantes
pone restricciones a la emigración de sus nacionales, pero sí las impone a la inmigración de extranjeros a su territorio. Actualmente es decisión de cada Estado decidir quién entra en su territorio, así como las condiciones y tiempos de estadía; por su parte, el extranjero está obligado a respetar dichas condiciones. En este mismo sentido, todo Estado se reserva el derecho a rechazar o expulsar de su territorio a los extranjeros que por una u otra razón no se consideran bienvenidos, incluso después de haber sido aceptados y de haber ingresado con la documentación requerida. Un rasgo distintivo de la segunda mitad del siglo xx, después de que el mundo entró en una fase de reordenamiento al término de la Segunda Guerra Mundial, ha sido el avance en las legislaciones nacionales en materia de inmigración. La mayor parte de los Estados han establecido políticas y dictado leyes ad hoc para el control y supervisión de quienes ingresan a su territorio. Los avances en la tecnología permiten desarrollar sistemas de control y supervisión migratorios más eficientes a través de la expedición de documentos de viaje –usualmente pasaportes y visas– cada vez más seguros, bases de datos de ciudadanos nacionales y extranjeros de gran capacidad, fácil y rápido acceso, y sistemas de registro de entradas y salidas internacionales cada vez más sofisticados. El avance en estos campos en los últimos 50 años ha sido extraordinario. También en este mismo periodo se dan tendencias aparentemente opuestas en el ámbito de la migración internacional. Frente a legislaciones y políticas más restrictivas y sistemas más eficientes de control, la integración económica a nivel subregional en algunas partes del mundo ha llevado a la generación de espacios de libre circulación entre ciudadanos de distintos países. El ejemplo más claro es la Unión Europea, esquema de integración económica en el que los nacionales de 27 países tienen la libertad de trasladarse a otro país miembro sin ninguna restricción de empleo o tiempo de estadía. Es el mismo caso de subregiones como el Mercado Común del Sur (Mercosur), los países andinos y los países de América Central, entre los cuales existen acuerdos bilaterales o multilaterales que permiten a sus ciudadanos la libre circulación.5 Por el contrario y curiosamente, en el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (tlcan), esquema en el que confluyen tres países en un sistema de libre comercio –Canadá, Estados Unidos y México– no sólo no existe la libertad de movimiento, sino que es una de las áreas del mundo en las que existen mayores restricciones para la movilidad. El esquema de movilización laboral quedó fuera del acuerdo desde la fase de negociación. El fenómeno de la globalización ha traído consigo una infraestructura mundial de comunicaciones sin precedente. Moverse de un continente a otro resulta ahora fácil y rápido,
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Entre 1991 y 2000 se suscribieron 28 acuerdos bilaterales entre países de América Latina: cinco de regularización, cinco convenios laborales, 13 de libre circulación y cinco de retorno. En el mismo período se suscribieron 36 acuerdos bilaterales entre países latinoamericanos y otros países fuera de la región: nueve de readmisión, uno de regularización, cinco convenios laborales, 18 de libre circulación, uno de retorno y tres de protección al migrante. Véase oim, World Migration 2003, p. 178. En el caso de los acuerdos multilaterales, existe la tendencia a adoptar acuerdos de cooperación bajo esquemas de integración regional. Tal es el caso del convenio regional CA-4 (El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua); el Tratado de Chaguaramas (en el caso de caricom); el Convenio Simón Rodríguez de Integración Sociolaboral y el Instrumento Andino de Migración Laboral (comunidad andina), así como las decisiones adoptadas en el Mercosur en materia de libre residencia para sus nacionales.

Migración y seguridad: nuevo desafío en México

Luis Herrera-Lasso y Juan B. Artola
así como comunicarse con parientes y amigos en el exterior para organizar y coordinar estos traslados no representa ninguna dificultad dada la existencia de varios tipos de teléfonos y de Internet. Tampoco es un problema transferir recursos de un lugar a otro del planeta en forma segura y económica. Estos avances se convierten en un incentivo para la migración, pues actúan como facilitadores de todo tipo de desplazamientos. A pesar de no existir una legislación internacional sobre migración –más allá de los instrumentos que comprometen a los Estados al respeto de los derechos humanos de los migrantes y sus familias–,6 la mayor parte de las legislaciones migratorias nacionales favorecen la inmigración de quienes se consideran mano de obra altamente calificada, lo que representa un activo seguro para sus economías. También son bienvenidos, en general, los inversionistas, en particular aquellos que traen consigo su propio capital, excepto cuando éste pueda ser de dudosa procedencia. La mayor parte de los Estados, ricos y pobres, no sólo permiten este tipo de inmigración sino que incluso la promueven. Un avance indiscutible en muchas de las legislaciones nacionales vigentes es permitir la inmigración por motivos de reunificación familiar, que se sustenta en el referente humanitario que implica este tipo de movimientos, y refleja una mayor preocupación por los migrantes y sus familias. Esta lógica de apoyo humanitario se añade a las figuras del refugio y el asilo, ya consolidadas en el derecho y la práctica internacionales en el siglo xx. Existe también una relativa flexibilidad en un gran número de países cuando se trata de estudiantes, sobre todo de quienes buscan ingresar a programas de posgrado. Estos perfiles usualmente son candidatos a convertirse en residentes, más aún si llegan a estudiar con sus propios medios y con buenas calificaciones. Este segmento representa un valor agregado para el sistema educativo del país de destino y la posibilidad de asimilarlos al mercado de trabajo nativo. Los perfiles más instruidos de los países en desarrollo son hoy en día parte importante de este flujo migratorio. De acuerdo con la Academia Nacional de Ciencias de Estados Unidos, desde 1990 más de la mitad de los nacionales estadounidenses galardonados con el Premio Nobel son de origen extranjero, eventualmente naturalizados estadounidenses.7 Las restricciones inician cuando las políticas se dan para los trabajadores de baja calificación. Históricamente, como lo muestra el trabajo del economista Jacques Attali, todos aquellos lugares que han sido polos de desarrollo económico se convierten casi simultánea6

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Los principales instrumentos de derechos humanos relacionados con la protección de migrantes son la Convención para la Protección de de los Derechos de los Trabajadores Migratorios y sus Familias (1990), el Protocolo contra el Tráfico de Migrante por Aire, Mar y Tierra, y el Protocolo para Prevenir, Suprimir y Castigar la Trata de Personas, Especialmente Mujeres y Niños. También están la Convención de Naciones Unidas contra el Crimen Transnacional (2000), la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados (1951), la Convención para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial (1965), el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (1966), el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1966), la Convención para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación en contra de la Mujer (1979), la Convención contra la Tortura y Otros Tratos Crueles, Inhumanos o Degradantes (1984) y la Convención sobre los Derechos del Niño (1989). 7 Neeraj Kaushal y Michael Fix, “The Contributions of High-Skilled Immigrants”, MPI Insight, núm. 16, Migration Policy Institute, Washington, D.C., Julio de 2006, p. 14. Disponible en www.migrationpolicy.org/itfiaf/ tf16_Kaushal.pdf.

Migración y seguridad: dilemas e interrogantes
mente en polos de atracción de la migración.8 Desde el Imperio Romano hasta las economías más desarrolladas del siglo xx, este fenómeno es claramente perceptible. Conforme aumenta el nivel de calificación de los nativos en una economía pujante, se registra un excedente de demanda laboral en las ocupaciones de baja calificación. La tendencia es clara: cuando se requiere mano de obra extranjera de baja calificación se flexibilizan las políticas de inmigración; al momento en que la situación económica cambia, las políticas se vuelven más restrictivas; los que antes eran bienvenidos se vuelven repudiados y, en muchos casos, cuando la economía ya no los necesita se recurre a expulsiones masivas de extranjeros. Así sucedió en Estados Unidos con los mexicanos a raíz de la Gran Depresión.9 No es raro, en estos escenarios, el desarrollo de discursos e incluso de políticas xenofóbicas con un pretendido espíritu nacionalista o proteccionista. Debe señalarse que el fenómeno de la migración que se presenta entre países sucede también al interior de los mismos. O sea, funciona con la misma lógica al interior de los Estados. Los polos de mayor desarrollo dentro de un país atraen a la población de las regiones o provincias menos desarrolladas. De acuerdo con información de la onu, actualmente se estima que existen en el mundo 750 millones de migrantes internos.10

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Seguridad internacional y migración Hasta ahora, en ningún momento de la historia se ha ubicado a la migración económica y social como una amenaza a la seguridad del Estado. La inmigración económica puede ser bienvenida, moderadamente aceptada o incluso repudiada, pero las decisiones suelen tomarse en torno a la racionalidad económica y no bajo paradigmas de seguridad. Sin embargo, es importante destacar que siempre han existido extranjeros no deseados que son considerados un factor de riesgo o una amenaza a la seguridad nacional. En estas categorías siempre están los espías, los criminales y, más recientemente, los terroristas. Ningún Estado les da la bienvenida, además de contar con sistemas ad hoc para identificarlos, rechazarlos o expulsarlos. En casi todos los casos estas responsabilidades están en manos de

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Jacques Attali, Breve historia del futuro, Paidós Ibérica, Barcelona, 2007. Como consecuencia de la Gran Depresión, de 1929 a 1939 se llevaron a cabo varias olas de deportaciones masivas de migrantes, sobre todo de origen mexicano. De acuerdo con los censos, mientras que en 1930 se registraban 639 mil personas que habían nacido en México, para 1940 solamente había 377 mil. Se registró también una disminución en los ingresos legales de inmigrantes. Esta situación cambió durante y después de la Segunda Guerra Mundial, ya que el sector agrícola en Estados Unidos tenía una gran demanda laboral. De esta manera, después de haber “importado” a 168 mil inmigrantes mexicanos durante la guerra (con el inicio del Programa Bracero en 1942), el Congreso estadounidense decidió renovar la vigencia del programa hasta 1964. Durante su vigencia, el programa proporcionó trabajo a más de cinco millones de trabajadores agrícolas mexicanos. Véase David Spener, “Mexican Migration to the United States, 1882-1992: a Long Twentieth Century of Coyotaje”, Working Paper, núm. 124, The Center for Comparative Immigration Studies, Universidad de San Diego, octubre de 2005, pp. 31-33. Disponible en http://ccis.ucsd.edu/publications/wrkg124.pdf. 10 Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, Informe sobre desarrollo humano 2009. Superando barreras: movilidad y desarrollo humanos, onu, Madrid, 2010, p. 2.

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autoridades distintas de aquellas encargadas de administrar el tema de la inmigración económica. Los migrantes económicos, los refugiados y los asilados políticos históricamente no aparecen en estas categorías consideradas como peligrosas. A pesar de que difícilmente se da en la historia algún caso en el que los migrantes económicos se consideraran una amenaza para el Estado, las condiciones del mundo del siglo xxi han llevado a asociar en forma directa los flujos migratorios con las prioridades de seguridad. Esto sucede, sobre todo, a partir del 2001 cuando las acciones terroristas en Estados Unidos generaron nuevos paradigmas de seguridad que rápidamente trasminaron al ámbito de la migración. Un ejemplo muy claro de este nuevo escenario lo encontramos en el caso de la migración procedente de México hacia territorio estadounidense. La vecindad entre México y Estados Unidos ha traído, históricamente aparejados, flujos migratorios de mano de obra, sobre todo de sur a norte. Sin embargo, desde el Programa Bracero –suscrito en 1942–, no se ha vuelto a firmar un acuerdo migratorio entre las dos naciones. A principios de 2001 los dos países estrenaban presidente. Por un lado, en México el presidente entrante, Vicente Fox Quesada, representaba un parteaguas en la historia del país por el logro de desbancar al pri, partido político con 70 años en el poder. Por otro, en Estados Unidos un republicano, George W. Bush, llegaba a la Presidencia después de ocho años de mandato demócrata. En este ambiente, en abril de 2001 ambos gobiernos decidieron iniciar pláticas para abordar en forma bilateral el fenómeno de la migración y encontrar una mejor fórmula para la movilización de migrantes económicos entre los dos países. Por primera vez en más de cinco décadas este tema se reincorporaba a la agenda bilateral. Nunca se sabrá si esa negociación estaba destinada a un final feliz, pues en septiembre de 2001, a raíz de los ataques terroristas en Estados Unidos, se acabó la discusión bilateral, el tema migratorio se subordinó al ámbito de la seguridad y no volvió a la mesa de negociaciones. Tampoco en Estados Unidos existieron en los primeros años del siglo condiciones para una reforma migratoria. Durante prácticamente toda la primera década del siglo xxi la legislación relativa a la migración se centró en medidas de control de la frontera sur para evitar –según el planteamiento político– la entrada de terroristas vía México. El impacto de esta política en la relación con México fue mayor, pues la inmigración económica indocumentada no disminuyó como se esperaba con las nuevas restricciones, pero las condiciones de cruce se hicieron más difíciles, costosas y riesgosas para los migrantes. Así, este nuevo escenario contribuyó al desarrollo sin precedente de una industria de delitos asociados a la migración indocumentada en torno a estos flujos. Adicionalmente, esta política rompió con la circularidad de la migración económica, ya que los residentes indocumentados mexicanos espaciaron sus visitas a México y establecieron su domicilio permanente en Estados Unidos. Este nuevo escenario afectó de igual manera a miles de centroamericanos que desde años atrás habían seguido la misma ruta que los mexicanos, sobre todo nacionales de El Salvador, Guatemala y Honduras. El costo y los riesgos de migrar se incrementaron en forma proporcional a la distancia por recorrer.

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De acuerdo con las estimaciones de la oficina de Seguridad Interior de Estados Unidos (Department of Homeland Security) los flujos de inmigrantes indocumentados bajaron en forma importante después de septiembre de 2001, pero a partir de 2002 retomaron su ritmo habitual y no fue sino hasta 2008, a raíz de la crisis económica y financiera en Estados Unidos, cuando se registró su clara disminución debido a la reducción significativa en la demanda de mano de obra de baja calificación, en particular en los sectores de la construcción y de servicios. Esta evolución muestra un hecho interesante, pues las cifras despejan las dudas sobre si la disminución de las corrientes de indocumentados se originaba en las medidas y las inversiones multimillonarias en la frontera con México bajo el paradigma de la seguridad o si la variable con mayor peso para determinarlas seguía siendo el mercado laboral. Todo indica que fue hasta la crisis financiera en 2007 que empezaron a bajar en forma significativa. Ciertamente, resulta muy difícil medir el impacto proporcional de uno y otro factores, pero las fechas resultan indicativas de que lo que realmente motivó una disminución importante de los flujos no fue la rigidez de los controles en la frontera, sino la crisis económica. La inversión para la seguridad en la frontera, al menos en el tema migratorio, dista de ofrecer resultados concluyentes. Resulta interesante destacar en este contexto que, a pesar del tratamiento del tema de la migración por parte de Estados Unidos, en la agenda internacional el vínculo de la migración económica con la seguridad no avanzó, pues de los varios acuerdos internacionales que surgieron a partir de 2001, en ninguno de ellos se mencionó la migración económica como un riesgo a la seguridad internacional. En última instancia, como se puede apreciar en 2010, el éxito de la política estadounidense para reducir los flujos de indocumentados en la frontera con México dista de ser contundente y los vínculos directos de éstos con los riesgos planteados por los terroristas son muy cuestionables. Sin embargo, el nuevo escenario canceló cualquier posible negociación sobre el asunto de la migración con México; el tema en materia de reordenamiento de flujos y regularización de residentes ilegales prácticamente se estancó; los riesgos y costos para los indocumentados se incrementaron en forma exponencial y la industria de delitos asociados a la migración presentó un crecimiento sin precedente.

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Las distintas aristas de la seguridad en el tema migratorio El nuevo paradigma de la seguridad de Estados Unidos se globalizó rápidamente. Cualquier tema que se quisiera tratar con Washington estuvo, a partir de ese momento, subordinado a la cooperación en los temas de seguridad. Para sus aliados fuertes en Europa y Asia esto se tradujo en un compromiso de recursos, de inteligencia, y para muchos de ellos de tropas, para conjuntar esfuerzos en el marco de la lucha contra el terrorismo, primero en Afganistán y después en Irak. Para México, el nuevo escenario no sólo implicaba aceptar que temas de su interés –como la migración– quedaran fuera de la agenda bilateral por

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tiempo indefinido, sino que también debía poner su parte en la lucha contra el terrorismo, no necesariamente con recursos o tropas en los países donde se suponía estaban los terroristas, pero sí con un compromiso y una serie de acciones para evitar convertirse en lugar de tránsito de potenciales terroristas.11 Si bien es cierto que el terrorismo islámico no ha representado hasta ahora una amenaza directa a la seguridad nacional de México, no menos cierto es el hecho de que un acto terrorista en Estados Unidos en el que México estuviese de alguna forma implicado, por ejemplo como lugar de tránsito de los terroristas, tendría enormes consecuencias por todo lo que deriva de la vecindad. Evitar que esto suceda se convirtió en una prioridad. Con esa filosofía el gobierno mexicano, frente a este inesperado escenario y ante la imposibilidad de ignorar el reciente paradigma de seguridad de su vecino, utilizó las circunstancias para avanzar en forma importante en la construcción de sus sistemas de información, bases de datos y registros de entrada y salida de nacionales y extranjeros. También le sirvió de estímulo para hacer más eficientes sus servicios de información, sus mecanismos de coordinación interna y externa, y para fortalecer su capacidad de respuesta institucional en temas migratorios. Característica de los ocho años de la presidencia de George W. Bush fue la persistencia en Estados Unidos de una estrategia global que se definía y se instrumentaba en Washington y que en poco o nada consideraba la opinión o la posición de vecinos o aliados. Se partía de la premisa política de que “el que no está conmigo está contra mí”, y a partir de ello Estados Unidos dividió al mundo entre los que aceptaban sin cuestionar su estrategia y atendían sus requerimientos, y “los que estaban con el enemigo”. No había espacio para posiciones intermedias. Esta perspectiva hirió la sensibilidad y el orgullo de aliados tan importantes como Alemania y Francia. La “cooperación forzada”, en pleno siglo xxi, no despertó muchas simpatías entre las democracias modernas ni entre la opinión pública mundial. La positiva oleada democrática, tan característica del siglo xx, se hizo sentir ahora en el ámbito internacional frente a una posición de la nación norteamericana que dejaba poco espacio al diálogo y a la concertación. Las manifestaciones multitudinarias en contra de la invasión de Irak en las principales capitales del mundo fueron clara muestra de esta tendencia, que el presidente Obama reconoció en su discurso de toma de posesión como uno de los problemas graves de la política exterior estadounidense que debía corregirse. Paradójicamente, durante este periodo Estados Unidos invirtió muy poco en la cooperación con México en materia de seguridad. Su política de control de la frontera como parte de la seguridad fue estrictamente unilateral. México no fue ni consultado ni tomado en cuenta al momento de definir políticas y programas. Esta nueva situación tampoco generó un

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De hecho, a principios de 2003, cuando estaba por pasarse una resolución en el Consejo de Seguridad de la onu sobre la intervención en Irak, México, que era miembro no permanente del Consejo en ese momento, adelantó su posición de que votaría en contra. Canadá –sin ser miembro del Consejo– adoptó la misma posición. Que los dos vecinos de Estados Unidos no parecieran dispuestos a apoyar la intervención en Irak, la primera prioridad para ese gobierno, resultó un hecho un tanto extraño para el resto del mundo.

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esquema de seguridad compartida en la frontera donde invirtieran recursos, tecnología o infraestructura, todo lo cual se vio reflejado en su totalidad en el lado estadounidense. Más aún, a la par del incremento en las inversiones y los programas para aumentar la seguridad en la frontera, los proyectos para la facilitación de cruces legales se vieron disminuidos en presupuesto y atención durante las dos administraciones del presidente George W. Bush. Sólo los programas con referente directo a la seguridad tuvieron cabida en el Ejecutivo y en el Congreso de ese país. La otra paradoja en este nuevo paradigma fue relegar el tema de la regularización de los indocumentados en Estados Unidos, lo que hubiera parecido un asunto prioritario para la seguridad, debido a la presencia, en 2001, de cerca de nueve millones de extranjeros indocumentados de los cuales no se tenía ningún registro de identidad ni se conocían sus intenciones. En la lógica de la seguridad se esperaría algún proceso de censo o regularización, que a la fecha no ha sucedido. Esta posición también podría interpretarse como la aceptación implícita de que los inmigrantes económicos, mayoritariamente mexicanos, no obstante ser ilegales y estar indocumentados, no representan una amenaza a la seguridad de Estados Unidos. ¿Por qué entonces concentrar las medidas de seguridad en la frontera para impedir su ingreso? 12 A pesar de estas contradicciones, es inevitable que el tema de la seguridad tenga un alto efecto contaminante sobre el migratorio, a lo que ha contribuido la escasa claridad conceptual en Estados Unidos respecto de los contenidos de seguridad en la cuestión de la migración. Esta confusión, ciertamente propiciada por los planteamientos y contradicciones de la política estadounidense, ha llevado a que cuando se habla de migración y seguridad usualmente no se explicita si se trata de seguridad nacional, seguridad pública, seguridad de los migrantes o seguridad de la frontera. Por ello resulta pertinente hacer algunas precisiones al respecto.

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Migración y seguridad nacional La primera categoría en esta discusión es el vínculo entre la seguridad nacional y la migración. Al respecto, dos hechos resultan relevantes. Las medidas de seguridad de Estados Unidos en la frontera con México para evitar la inmigración ilegal han tenido resultados muy limitados,
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De acuerdo con datos del Departamento de Seguridad Interna, mientras que en el año 2000 se calculaban alrededor de 8.5 millones de inmigrantes indocumentados en Estados Unidos (6.1 millones provenían de México, Centroamérica y el Caribe), en 2008 se calculaba que había 11.6 millones de inmigrantes indocumentados (8.5 millones provenientes de México, Centroamérica y el Caribe). México es el principal país de origen de inmigrantes irregulares en Estados Unidos; en el año 2000, el 55% de la población irregular era de origen mexicano, seguido por El Salvador, con 5%. En 2008, el porcentaje de población indocumentada de origen mexicano en Estados Unidos se disparó al 61%, observándose una variación del 42%. Véase Michael Hoefer, Nancy Rytina y Bryan C. Baker, “Estimates of the Unauthorized Immigrant Population Residing in the United States: January 2008,” Population Estimates, Department of Homeland Security, Office of Immigration Statistics, febrero de 2009, disponible en www.dhs.gov/xlibrary/assets/statistics/publications/ois_ill_pe_2008.pdf

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pues si bien se registra una disminución en el crecimiento de los flujos, sobre todo a partir de 2008, seguimos hablando de cientos de miles de indocumentados que cruzan cada año por la frontera terrestre entre México y Estados Unidos. Si la intención, como prioridad de seguridad nacional, era poner un escudo para evitar que por esa frontera ingresaran terroristas, difícilmente podríamos decir que si lo hubiesen intentado mezclándose con los flujos de indocumentados no lo hubiesen logrado. A pesar de todos los programas para el control físico de las fronteras implementados a partir de 2001, la población indocumentada en Estados Unidos se incrementó en 36% del año 2000 al 2008, al pasar de 8.5 millones a 11.6 millones.13 En segundo término, al no haberse hecho absolutamente nada por conocer quiénes son los casi 12 millones de residentes indocumentados (2010), sin que esto haya representado un problema para la seguridad nacional de Estados Unidos, se podría decir que no existen razones para aducir que la inmigración indocumentada –económica y de reunificación familiar en su mayoría– representa un riesgo para la seguridad nacional de ese país. En el caso de México, tampoco existen razones para ubicar la inmigración indocumentada como un tema de la agenda de seguridad nacional, aunque ciertamente ha habido traspiés en el discurso oficial, derivados quizá de la confusión en el manejo del tema con los nuevos paradigmas. Más aún, las decisiones tomadas han sido en sentido contrario, lo que se ve reflejado en la descriminalización de la migración en las leyes mexicanas. A partir de 2008 ingresar a México sin los documentos requeridos ya no es considerado un delito penal sino solamente una falta administrativa.14 En el entorno global es bien conocido que los terroristas que entraron a Estados Unidos en 2001 contaban con documentos de ingreso a ese país. En los atentados terroristas en Madrid (2005) y Londres (2007) tampoco fueron extranjeros indocumentados los involucrados en esas acciones, sino ciudadanos de esos países vinculados con organizaciones radicales o extranjeros que contaban con documentos de ingreso y que estaban legalmente en el país. El escándalo reciente resultado del asesinato de un líder palestino en Dubai, perpetrado presuntamente por agentes del Mossad con documentos de identidad de países de la Unión Europea, puso en evidencia que incluso las agencias estatales se movilizan con documentos de terceros países sin despertar sospechas.15 Más aún, todo parece indicar que uno de los requisitos para poder maniobrar en operativos especiales alrededor del mundo

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En el año 2000, la población irregular en Estados Unidos alcanzaba los 8.5 millones de personas. La tendencia fue creciente hasta 2008: 10.5 millones en 2005; 11.3 millones en 2006; 11.8 millones en 2007 y 11.6 millones en 2008. En 2009, se estimó una disminución del 7% en la población irregular: 10.8 millones de personas. Entre 2007 y 2009 se registró una disminución de un millón de personas, lo cual coincidió con la crisis económica en Estados Unidos. Michael Hoefer, Nancy Rytina y Bryan C. Baker, Ibid. 14 Ley General de Población, artículos 118, 125 y 127 (reformados en mayo de 2008). 15 Mahmud al-Mabdudh, líder palestino de Hamás, fue asesinado en su cuarto de hotel, en Dubai, en enero de 2010. Las investigaciones policiacas revelaron que el asesinato corrió a cargo del Mossad, el servicio secreto israelí, y que más de 15 sospechosos llevaban pasaportes británicos, irlandeses, australianos y franceses. Esta situación ha sido objeto de crítica por parte de la Unión Europea debido al uso indiscriminado de pasaportes falsos.

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es hacerlo con documentación legal o con documentación cuya ilegalidad sea difícil de detectar en los puntos de entrada. Hacerlo en forma indocumentada significaría correr un riesgo innecesario cuando esto se puede arreglar, con relativa facilidad, con los recursos y los contactos necesarios. En el ámbito social existen en muchos países voces y grupos xenofóbicos que consideran a los extranjeros como un factor contaminante, disruptivo o intrusivo en su identidad, carácter o proyecto nacional. Esto no es nuevo en la historia. Incluso es frecuente que aparezcan voces “autorizadas” que sugieren o insinúan que los inmigrantes constituyen una amenaza a la seguridad de su país, como lo trató de demostrar el historiador estadunidense Peter Heather, quien atribuye la caída del Imperio Romano a la flexibilidad mostrada en materia de inmigración.16 La misma idea es visible en el caso del reputado politólogo estadounidense Samuel Huntington, que en uno de sus últimos escritos considera a la “ola café” –los mexicanos– como una amenaza para la seguridad de Estados Unidos.17 Sin embargo, esas son voces privadas, que no constituyen ni se han traducido hasta ahora en políticas oficiales. Por el contrario, hoy en día en la legislación de prácticamente todas las naciones –usualmente a nivel constitucional– se incluyen los principios de no discriminación por razones de género, etnia, credo o nacionalidad, y esto aplica a todo aquel que se encuentra en su territorio, sean nacionales o extranjeros. La legislación estadounidense no es la excepción.18 Ubicar a la inmigración económica como una amenaza explícita a la seguridad nacional significaría dar marcha atrás a uno de los avances más importantes en materia de igualdad de derechos de los últimos dos siglos. Lo que deriva de este análisis es un llamado a la cautela. Existen extranjeros que por sus antecedentes e intenciones son considerados indeseables, pues constituyen una amenaza o un riesgo al interés y a la seguridad nacional de un determinado país. Los terroristas y los delincuentes –y si se quiere los espías extranjeros– están en esta categoría y todo Estado tiene el derecho y la prerrogativa de hacer lo posible y lo imposible por detectarlos, expulsarlos o neutralizarlos. Sin embargo, ubicar estos casos como representativos del fenómeno de los millones de migrantes que se trasladan a otro país por razones económicas o de reunificación familiar no conduce a ningún sitio. Tampoco existen antecedentes en la historia –salvo extrapolaciones intelectuales o ideológicas– en que una migración importante haya sido motivo de la desintegración o desestabilización de un Estado extranjero.
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Véase la obra de Peter Heather, The Fall of the Roman Empire. A New History of Rome and the Barbarians, Oxford University Press, Nueva York, 2006. 17 Samuel Huntington, Who Are We? The Challenges to America’s National Identity, Simon & Schuster, Nueva York, 2004, pp. 221-251. 18 Los derechos de los inmigrantes, cualquiera que sea su condición, se encuentran consagrados en las diez primeras enmiendas de la Constitución de Estados Unidos (mismas que conforman la Carta de Derechos Humanos). Estas son: (1) Libertad de expresión, de prensa, religiosa, asamblea pacífica y de petición al gobierno; (2) Derecho de las personas a tener y portar armas, así como a mantener una milicia; (3) Protección contra el alojamiento de militares; (4) Protección contra registros e incautaciones irrazonables; (5) Debido proceso; (6) Juicio por jurado y derechos del acusado; (7) Juicio civil por jurado; (8) Prohibición de una fianza excesiva, al igual que de castigos crueles e inusuales; (9) Protección de derechos no específicamente enumerados en la Carta de Derechos; y (10) Poderes de los Estados y de las personas.

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Migración y seguridad pública Cuando se habla de migración y seguridad, otra categoría que se alude implícitamente es la seguridad pública. En muchos países se ha extendido la percepción de que los inmigrantes económicos son particularmente responsables de la comisión de delitos del fuero común y de que su presencia contribuye a la inseguridad pública. Culpar al extranjero de los problemas de una sociedad también es una constante en la historia. Las mentes xenofóbicas ven en el extranjero al responsable de sus males, y si bien esta no es una tendencia generalizada, es un mal ancestral que con frecuencia se refleja en el discurso de los políticos de derecha y ultraderecha, que son los que suelen presentarlos como un factor contaminante de sus sociedades. La mayor parte de los discursos nacionalistas y proteccionistas incluyen elementos de esta naturaleza. Un argumento común para sostener esta hipótesis es mostrar la conformación étnica y el origen nacional de los presidiarios en las cárceles. Por ejemplo, si existe una proporción de origen étnico, o bien de una nacionalidad determinada que sobrepasa la media, esto se utiliza como medio para reforzar las posiciones xenofóbicas. En países o naciones con políticas explícitas de discriminación hacia determinados grupos étnicos, la proporción de presidiarios de estos grupos tiende a ser mayor que la del resto de la población. Tal fue el caso del apartheid en Sudáfrica –donde el número de presos negros siempre estuvo muy por encima del número de blancos. Una situación similar puede verse en los países en desarrollo, sobre todo en aquellos en los que prevalece una cultura de discriminación –no de jure, pero sí de facto– hacia determinados grupos étnicos, como sucede todavía en un buen número de los Estados de América Latina. En otra perspectiva, en casi todos los países los presidiarios de menores recursos tienden a tener una proporción mayor que los encarcelados provenientes de estratos sociales medios o superiores. Esta situación se puede ver de dos maneras. Es así porque no cuentan con los recursos para contratar una defensa adecuada o para sobornar a las autoridades y negociar su salida o evitar su ingreso a prisión. O bien, es porque estos grupos tienen una propensión al crimen y a violar la ley mayor que el resto de la población; de ahí el sofisma de que “la pobreza genera criminalidad”. El argumento puede sostenerse en una u otra dirección. Actualmente en muchos lugares de Estados Unidos la proporción de afroamericanos y latinos en las prisiones es mayor que la de los blancos. ¿Significa esto que los afroamericanos y los latinos son más propensos al crimen que los blancos? La mayor parte de las explicaciones serias de estos fenómenos son sociológicas y hasta ahora no hay nada que muestre científicamente que la propensión a la delincuencia se explica por la etnia, por la nacionalidad o incluso por el estrato económico, como el factor determinante.19
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Un estudio publicado por la American Immigration Law Foundation encontró que no hay una correlación entre la inmigración (indocumentada, incluso) y los índices de criminalidad en Estados Unidos. De acuerdo con este estudio, la tasa de encarcelamiento de hombres entre 18 y 39 años fue cinco veces mayor entre los estadounidenses que entre los extranjeros. Véase Rubén G. Rumbaut y Walter A. Ewing, The Myth of Immigrant Criminality and

Migración y seguridad: dilemas e interrogantes
Otro de los temas más complejos cuando se habla de migraciones son los procesos de integración económica y social de los extranjeros que se convierten en residentes permanentes. Esto es de actual y especial preocupación en varios países europeos con poblaciones importantes de origen africano, asiático o caribeño, corolario de sus historias coloniales. El problema se ha complicado a partir del año 2000 por la presencia de comunidades islámicas que representan varios millones de su población. También este aspecto es de gran interés para Estados Unidos. Algunos especialistas en migración, como Demetrios G. Papademetriou, consideran actualmente el asunto de la integración igual o más importante que los procesos de regularización o las condiciones de ingreso.20 Es verdad que cuando existen posiciones xenofóbicas o las economías hacen crisis, los procesos de integración tienden a complicarse. Sin embargo, tampoco ha sido este un tema históricamente considerado dentro de la agenda de riesgos de seguridad de los Estados. Existe otra perspectiva para ubicar la migración en el ámbito de la seguridad pública que tiene una relación más directa: la referida a los delitos asociados a las movilizaciones de los migrantes. Este fenómeno se presenta, casi en su totalidad, asociado a las migraciones indocumentadas.21 En el caso de los flujos de México hacia Estados Unidos se puede hablar de una relación directa entre la rigidez de los esquemas para la movilización de un país a otro y el número y la variedad de delitos cometidos asociados a estos movimientos. En el lado opuesto, para los nacionales de países entre los que existe la libre circulación, estas faltas son prácticamente inexistentes, pues no hay obstáculo o impedimento legal para la libre circulación de personas, lo que hace innecesario el tráfico de migrantes, la expedición de documentos falsos y otros delitos asociados a la migración. En la Unión Europea o en el Mercosur, el índice de infracciones asociadas a la migración que involucra a nacionales de esos países es bajísimo y en la mayor parte de estos casos tiene que ver con la trata de personas.22 Por el contrario, los mayores índices de delitos asociados con la migración con fuerte impacto en la seguridad pública se registran en aquellos escenarios en los que existen importantes flujos de personas con deseo o intención de trasladarse a otro país, pero que no cubren con los requisitos legales para ser admitidos. Si a pesar de ello deciden migrar, significa que los incentivos son mayores que los costos y los riesgos. Tal es el caso de la población de

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the Paradox of Assimilation: Incarceration Rates Among Native and Foreign Born Men, Immigration Policy Center, American Immigration Law Foundation, febrero de 2007, disponible en www.americanimmigrationcouncil.org/sites/default/files/docs/Imm%20Criminality%20%28IPC%29.pdf 20 Demetrios G. Papademetriou, et al., Immigration and America’s Future: A New Chapter, reporte del Grupo Independiente de Trabajo sobre Inmigración y el Futuro de América, Migration Policy Institute, Washington, D.C., 2006, disponible en www.migrationpolicy.org/itfiaf/finalreport.pdf 21 La excepción es la expedición de documentos falsos o de documentos legítimos, pero obtenidos ilegalmente, recurso que utilizan las organizaciones criminales, terroristas y algunos servicios de inteligencia. 22 Luis Herrera-Lasso (coordinador), “Factores de riesgo en los flujos migratorios en el continente americano”, en Hacia una visión hemisférica de la migración, informe preparado para la oea por Grupo Coppan, S.C., México, septiembre de 2007.

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mexicanos y centroamericanos que buscan, por cientos de miles, ingresar a Estados Unidos en busca de trabajo o para efectos de reunificación familiar.23 En última instancia, lo que ha sucedido en el escenario de la migración hacia Estados Unidos en los últimos diez años es resultado de una relación directa entre flujos importantes de migrantes indocumentados con la decisión de partir y las restricciones crecientes para ingresar al país de destino. Debido a esta brecha, desde 2001 se ha registrado un crecimiento sin precedente en las organizaciones delictivas asociadas con la migración indocumentada que se dirige a territorio estadounidense. Entre mayores son los obstáculos y los riesgos para ingresar, mayor es la necesidad de contar con apoyos “especializados” para poder lograrlo y el costo que hay que pagar por ello. Hace diez años el servicio de guía que ofrecía cruzar la frontera entre México y Estados Unidos, para “dar el brinco” sin ser detectado, costaba entre 500 y 800 dólares. Actualmente el costo es de entre dos y tres mil dólares. Si el trayecto inicia en Centroamérica, el costo del “viaje” asciende a entre cuatro y seis mil dólares. Mientras que el costo desde un país asiático se puede elevar hasta 40 mil dólares. Entre mayores sean las dificultades y la distancia, mayor será el costo y las ganancias para los “prestadores del servicio”.24 Sin embargo, los “servicios” no se acotan solamente al “viaje” o “al brinco”. Otra modalidad consiste en pasar la frontera con documentos falsos o de otra persona. Estos servicios registran tarifas incluso mayores, pues implican menor riesgo que cruzar por los ríos, montañas o desiertos, en caminatas que pueden durar varios días y que presentan múltiples riesgos a la integridad y seguridad física de los migrantes. El universo de prestadores de servicios tampoco se agota en los guías o “polleros” o en los falsificadores de documentos para cruzar. Una vez en Estados Unidos es importante contar con el “apoyo” de los “enganchadores” y/o contratistas. Para poder tener empleo es necesario contar con algún tipo de documento: un número de seguridad social, una licencia de conducir o alguna otra constancia de residencia legal a la que el indocumentado usualmente no tiene acceso. Esto implica otro costo. Adicionalmente, la mayor parte de los empresarios que contratan indocumentados lo hacen a través de terceras empresas que son las que corren el riesgo, que cobran también a los migrantes por prestarles el servicio. En todos los casos mencionados existen claras violaciones a las leyes de los dos países; las organizaciones criminales

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Según las estimaciones del National Migration Forum, frente a una demanda de la economía estadounidense de aproximadamente 500 mil trabajadores extranjeros al año, las autoridades migratorias procesan solamente cinco mil permisos. National Immigration Forum, “At Year’s End, Where Are We on Comprehensive Immigration Reform?”, 23 de diciembre de 2005, disponible en www.immigrationforum.org/press/release-display/ at-years-end-where-are-we-on-comprehensive-immigration-reform/ 24 De acuerdo con el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, la demanda por “coyotes” y “polleros” tiende a ser inelástica, por lo que los costos se han incrementado considerablemente. Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, Informe sobre desarrollo humano México 2006-2007: migración y desarrollo humano, México, 2007, pp. 69-70, disponible en www.undp.org.mx/img/pdf/Inf-_sobre_Des-_Hum-_2006-2007.pdf. Sobre el aumento de demanda de coyotes, puede consultarse Mexican Migration Project, “Access to border-crossing guides and family/friend of first U.S. trip”, disponible en http://mmp.opr.princeton.edu/results/002coyote-en. aspx.

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dedicadas a estas actividades operan, por definición, en ambos lados de la frontera y son integradas por nacionales de distintos Estados. Las violaciones a las leyes no se acotan a los directamente involucrados en el tránsito. Los prestadores de servicios requieren de un mínimo de colaboración de las autoridades en los países de paso y destino para poder operar. El negocio deja suficientes ganancias para abrirse paso mediante la corrupción de autoridades. Hoy en día se estima que al menos uno de cada dos inmigrantes indocumentados que ya residen en Estados Unidos hizo uso de algún servicio de “apoyo especializado” para poder ingresar o permanecer en ese país.25 Este universo sería de al menos 200 mil personas al año de todas las nacionalidades. No es un negocio menor, pues se ve además enriquecido si se considera que quienes se dedican al tráfico de indocumentados son en muchos casos los mismos que se dedican a la trata de personas, un negocio de lesa humanidad pero de cuantiosas ganancias. En todos los casos, la corrupción de autoridades es una constante, lo que necesariamente incide en el debilitamiento de las instituciones del Estado y en la multiplicación y profundización de escenarios de inseguridad pública. La violencia también acompaña a la migración indocumentada. A pesar de los contactos o apoyos que puedan tener entre las autoridades, los prestadores de servicios siempre están expuestos a ser detectados y perseguidos por las mismas autoridades. Adicionalmente, como en todo negocio de esta naturaleza –crimen organizado– existe una competencia por territorios y clientes, que se resuelve con todos los medios disponibles. Proteger y posicionar el negocio de indocumentados implica contar con estructuras de protección que implican capacidad ofensiva y defensiva; para ello es frecuente la utilización de medios violentos. Las víctimas pueden ser autoridades, competidores, migrantes o civiles que se encuentran en los escenarios de enfrentamiento, lo que necesariamente genera problemas de seguridad pública. En la frontera norte de México, en particular, adquirir armas y municiones de todo tipo es relativamente sencillo dado el ilimitado mercado que existe, sobre todo en el estado de Texas, donde los requisitos para su compra son mínimos y de donde provienen la mayor parte de los arsenales de todas las organizaciones criminales que operan en el norte del país. Un tema importante que debe esclarecerse en esta discusión es que en la mayoría de los casos no son los migrantes los sujetos de las acciones criminales que ponen en riesgo la seguridad pública. Contratar un guía o cruzar la frontera sin documentos constituye un acto ilegal, pero no una acción criminal. El migrante, solo o acompañado, evita por principio situaciones de riesgo para él o sus familiares. Su único propósito es cruzar la frontera y su expectativa es que el guía y otros eslabones de la cadena le brinden un servicio “profesional

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Un ejemplo sobre los costos que representa el pago de “apoyos” para permanecer en Estados Unidos es el de cientos de trabajadores huéspedes que ingresan a este país, quienes pagan hasta 10 mil dólares en honorarios antes de empezar a trabajar en el país. Véase el reporte Cercano a la esclavitud: programas de trabajadores huéspedes en los Estados Unidos, Southern Poverty Law Center, Georgia, marzo de 2007, pp. 9-14, disponible en www.splcenter.org/sites/default/files/downloads/Close_to_Slavery_Spanish.pdf

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y seguro” que justifique su inversión económica y el riesgo que asume. Los migrantes económicos, en su enorme mayoría, no son violentos. La mejor prueba de ello es que una vez en territorio estadounidense, al ser detectados por la patrulla fronteriza, la detención de un grupo de 15 o 20 personas la realizan uno o dos agentes. Esto es así porque los agentes saben que los migrantes no presentan resistencia física ni son agresivos. Su único propósito es pasar, conseguir un trabajo honesto y una mejor vida para ellos y sus familias. A pesar del incremento exponencial de las organizaciones criminales asociadas con la migración indocumentada, lo que sin duda representa un tema de seguridad pública, llama la atención el poco efecto que esto ha tenido para cambiar las condiciones de ingreso en Estados Unidos, lo que evitaría la mayor parte de estos problemas. Ya desde los años noventa era frecuente, entre las autoridades estadounidenses, culpar a los “polleros” de las muertes y de las desgracias de los migrantes al cruzar la frontera y considerar a los migrantes como el objeto y no como el sujeto del delito. Desde 1995, las autoridades estadounidenses han realizado esfuerzos –algunos de ellos con la cooperación directa de las autoridades mexicanas– para reducir los riesgos que corren los migrantes. Entre estos pueden señalarse el programa de repatriación al interior, las patrullas de vigilancia en desiertos y montañas, los equipos de rescate en las zonas más peligrosas y los acuerdos para la entrega de inmigrantes indocumentados –sobre todo mujeres y niños–, en horarios y sitios predeterminados a lo largo de la frontera para evitar que sean víctimas de acciones criminales.26 También se han preocupado, en términos generales, por contar con centros de detención con condiciones dignas para los ingresados. Sin embargo, el incremento en los riesgos para los migrantes y la creciente presencia de organizaciones criminales han servido poco como elementos de presión para avanzar en el diseño e implementación de esquemas de ingreso que resulten seguros, legales y ordenados para los migrantes económicos y sus familias. Ni siquiera en el ámbito de los trabajadores temporales se ha registrado en Estados Unidos algún avance en lo que va del siglo. Por otro lado, el rezago legislativo a nivel federal en Estados Unidos ha provocado una mayor intervención de los estados fronterizos en el tema migratorio. Esto se ha traducido en la promulgación de leyes y reglamentos en los que cada uno de ellos se confiere atribuciones en materia migratoria, lo que ha traído consigo un desorden aún mayor en el manejo del tema. El caso más reciente está en Arizona, estado en el que se ha aprobado una ley que faculta a las policías locales a detener a cualquier persona que presuntamente sea un inmigrante indocumentado sólo por su apariencia. La ausencia de avances en el tema migratorio

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Los programas de repatriación al interior iniciaron en San Diego, California, en 1996, y después se extendieron a otros puntos de la frontera. Estos programas, sobre todo en el verano, consisten en ofrecer al migrante las condiciones para regresar a su lugar de origen en forma segura, digna y ordenada y evitar exponerse así a las condiciones de riesgo del cruce ilegal. El programa ha sido exitoso, aunque el número de migrantes que se han acogido a este programa –participar es voluntario– representa un porcentaje mínimo del número total de migrantes ilegales.

Migración y seguridad: dilemas e interrogantes
a nivel federal ha provocado una situación de creciente vulnerabilidad para los migrantes y de focos de tensión social que podrían agravarse.27

Migración y seguridad fronteriza Cuando se habla de la migración en el ámbito de la seguridad fronteriza se hace con distintos enfoques. A partir de 2001, la inmigración ilegal se consideró en los nuevos paradigmas de seguridad estadounidense como un potencial de riesgo para la seguridad nacional. Así, los programas y medidas en la frontera han buscado, en esta lógica, impedir el acceso de inmigrantes indocumentados para disminuir el riesgo de ingreso de algún terrorista. Sin embargo, entre el discurso, las políticas y los resultados hay serias brechas y ambigüedades. Para Estados Unidos, las fronteras terrestres se convierten dentro de este paradigma en flanco de vulnerabilidad y potencial de riesgo, por lo cual resultaba importante impedir el ingreso de ilegales, en particular por su frontera sur. De ahí que los programas implementados se hayan dirigido a: mayor vigilancia, incremento del número de agentes de la patrulla fronteriza, edificación de cercas a lo largo de la frontera y despliegue de tecnología de punta para detectar ingresos no autorizados. Numerosas iniciativas fueron aprobadas en el Congreso estadounidense para incrementar la seguridad en su frontera sur en el periodo 2001-2008, pero ninguna para avanzar en la regularización o en la facilitación de flujos.28 Al momento de los resultados, las cuentas no son muy halagüeñas. De 2000 a 2008 hubo un incremento adicional de 3.1 millones de residentes indocumentados –de los cuales alrededor del 60% son mexicanos o centroamericanos– que se añadieron a los 8.5 millones que ya

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La Ley SB 1070, “Safe Neighborhoods: Immigration and Law Enforcement”, de Arizona, contiene disposiciones referentes a la criminalización de la migración irregular, facultades migratorias otorgadas a autoridades locales, la verificación del estatus migratorio inmediatamente después de la detención de inmigrantes y la obligación de las personas a presentar una identificación oficial cuando sea detenida, para demostrar la legalidad de su estadía en territorio estadounidense. Una de las disposiciones más criticadas de esta ley es la posibilidad de la detención de cualquier persona para verificar su estatus migratorio bajo el principio de “sospecha razonable”. Esta iniciativa fue objeto de algunas enmiendas (SB 2162) en las que se aclaran las situaciones en las que se puede requerir a un sospechoso de inmigrante indocumentado, además de que se suprime el concepto “sospecha razonable”, el cual podía desembocar en una situación de discriminación racial. Para mayor referencia puede consultarse: State of Arizona House of Representatives, “House Bill 2162”, disponible en www.azleg.gov/FormatDocument.asp?inDoc=/legtext/49leg/2r/ bills/hb2162c.htm 28 De acuerdo con Douglas Massey, después de los eventos del 11-S, el presupuesto de la Patrulla Fronteriza se incrementó 950% en relación al presupuesto designado en 1980. Asimismo, las horas de servicio se incrementaron más de 100 veces con respecto a datos de 1980. Douglas Massey, “Securing the Borders and America’s Points of Entry, What Remains to be Done”, testimonio ante el Comité Judicial del Senado, 20 de mayo de 2009. Disponible en http://judiciary.senate.gov/hearings/hearing.cfm?id=3859. De acuerdo con datos presentados por U.S. Customs and Border Protection en 2009, se incrementaron en un 24% –respecto del año fiscal 2008– las millas en la frontera bajo un “control efectivo”. En el año 2005, sólo 288 millas se consideraban bajo control efectivo; en 2006 fueron 449 millas; en 2007, 599 millas; en 2008, 757 millas, y en 2009, 939 millas. Asimismo, en el año 2009 se sumaron 1,960 agentes de la Patrulla Fronteriza a la frontera sur estadounidense, sumando un total de 20,100 agentes y ya se habían construido 636.5 millas de vallas a lo largo de la frontera con México. Véase U.S. Customs and Border Protection, Performance and Accountability Report, Fiscal Year 2009, disponible en www.cbp.gov/ linkhandler/cgov/newsroom/publications/admin/perform_rpt_2009.ctt/perform_rpt_2009.pdf

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existían en 2001 y si, como se asume, la mayoría de estos nuevos residentes indocumentados entraron por la frontera terrestre, estaríamos hablando de un promedio anual de 358 mil nuevos ingresos ilegales. Si el propósito de esta política fue efectivamente evitar dicho ingreso, los resultados llevarían a considerarla, por lo menos, de dudosa efectividad. Una experta estadounidense en migración comentó, en una reunión informal, que la evaluación de los resultados de estas políticas en Washington consistía en “un acto de fe”, pues nada apunta a que efectivamente se hayan logrado resultados proporcionales a la inversión realizada, más allá de servir de respaldo al discurso político y mostrar una posición firme frente a las supuestas amenazas. Otro aspecto que no se puede soslayar es la ambigüedad misma en el discurso y en la definición de políticas en las que nunca se establece con claridad que la inmigración sea una amenaza a la seguridad nacional. Si el propósito era evitar la entrada de potenciales terroristas, la mayoría de los expertos en la materia opinan que esto no se logra con controles físicos o complejos sistemas de inspección en la frontera, sino con operativos de inteligencia bien orquestados que logren detectar y detener a los terroristas antes de llegar a las fronteras terrestres o a otro puerto de entrada a Estados Unidos. Esto bajo la lógica de que si los migrantes indocumentados pueden evadir los controles fronterizos contando con recursos limitados, para las organizaciones criminales o terroristas esto sería “pan comido”.29 En el caso de la frontera sur de México, la porosidad es incluso mayor que en la frontera norte, aunque la densidad de los flujos es mucho menor. Por parte del gobierno mexicano, como ya se comentó, existe una política más clara en el sentido de que la inmigración indocumentada no se considera una amenaza a la seguridad nacional, lo que llevó en 2008 a su descriminalización en la ley. Por otro lado, las condiciones físicas y sociales de la frontera sur mexicana hacen todavía más difícil pretender un esquema que pueda asegurar el control de cada persona que entra y sale a lo largo de la zona. La experiencia de la frontera norte se convierte, para este propósito, en el mejor caso para demostrar que una estrategia de esta naturaleza presenta dificultades de tal magnitud que desalientan el mero intento de hacerlo. Para el tema del terrorismo y el control de otros extranjeros no deseados aplica el mismo principio, en el sentido de que se debe abordar a través de otros mecanismos y otros medios. Un elemento reciente que vincula la migración y la seguridad en esta frontera se refiere a la presencia de las organizaciones y bandas criminales que prestan servicios a los migrantes para poder cruzar. Como se mencionó previamente, esta problemática está más vinculada al tema de la seguridad pública. Tanto en la frontera norte como en la frontera sur de México, los delitos asociados con la migración indocumentada constituyen un asunto de seguridad pública y es bien conocido que en esas organizaciones participan tanto nacionales como extranjeros. Además, un problema que corre en paralelo es la corrupción de autoridades asociada con este tipo de delitos, que vulnera y debilita las instituciones de cualquier Estado, lo que sí es materia de seguridad nacional y un problema serio.
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De acuerdo con Douglas Massey, la militarización de la frontera sólo tuvo efectos en el aumento de los costos de cruce y los riesgos de muerte, mas no en la probabilidad de aprehensión. Douglas Massey, “Securing the Borders and America’s...”, op. cit.

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Otro factor que vincula la presencia de la migración con la seguridad en la frontera tiene que ver directamente con la seguridad e integridad personal de los migrantes y sus familias. Esto se debe a que los principales riesgos del viaje se presentan precisamente en el cruce de la frontera y en las zonas aledañas, un tema muy delicado que involucra a las autoridades y a la sociedad civil. Como ya se dijo, en Estados Unidos culpan directamente de esta situación a los guías o “polleros”. Sin embargo, por su condición de paso, los migrantes son también fáciles víctimas de bandas de asaltantes, violadores, secuestradores y, en no pocos casos, sobre todo en México y Centroamérica, son objeto de abuso y extorsión por parte de las autoridades locales. La única forma de revertir esta situación es el ordenamiento y la legalización de los flujos. A mayores controles y restricciones, mayores los costos y los riesgos para los migrantes.

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Migración y seguridad humana Históricamente, las migraciones se han realizado debido a distintos factores: persecución política, étnica, religiosa –situaciones más cercanas a la figura del asilo o del refugio– o por razones económicas. En el primer caso, el estrato económico y social no necesariamente es homogéneo. En el caso de la migración por razones económicas, cuando la esclavitud existía como una institución legal muchas de estas migraciones fueron forzadas, lo que explica la presencia de población africana en América, por mencionar un ejemplo. Cuando la decisión de migrar es libre, usualmente se da entre sectores de la población que están en los estratos bajos de las sociedades, aunque no necesariamente son los más bajos, pues es necesario contar con recursos para poder trasladarse, particularmente cuando la migración se hace en forma indocumentada. También es necesario contar con espíritu aventurero, buena salud, capacidad de adaptación y ciertas habilidades para emplearse y para salir adelante. Esto origina que los migrantes económicos, en muchas sociedades, sea la gente joven y con mayor energía, pues son quienes están dispuestos a tomar el riesgo para alcanzar un mejor modo de vida y dejar atrás un “mundo sin expectativas”. En muchos países estos flujos representan una pérdida neta de mano de obra valiosa para la economía y la sociedad del país de origen. En la mayor parte de los países donde se registran migraciones voluntarias –como es el caso de los europeos en Estados Unidos en el siglo xix o de los chinos a principios del siglo xx–, a lo largo de los años sus integrantes conforman grupos de poder que se posicionan en la política, en la economía y en otros ámbitos de la sociedad, los cuales se convierten en enclaves para recibir a nuevos paisanos. Cuando las migraciones son muy jóvenes, el posicionamiento en la sociedad del país de destino es incipiente y como comunidad extranjera pueden pasar varias décadas antes de lograr un trato igualitario. Para que esto suceda se requiere de un alto grado de asimilación e integración a la nueva sociedad.30
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El trabajo reciente de Peter Waldmann plantea una interesante discusión en torno a las distintas variables que influyen en el proceso de integración de los inmigrantes y los distintos resultados que de ahí derivan. Véase Peter K. Waldmann, “Radicalización en la diáspora: por qué musulmanes en Occidente atentan contra sus países de

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Sin embargo, a pesar de las variantes que existen a lo largo de la historia no hay instituciones internacionales que en forma obligatoria y sistemática vigilen que se respeten los derechos de los migrantes, como sucede en otros temas en los que existen organismos internacionales encargados de custodiar que se acaten las reglas, por ejemplo, del sistema financiero o del comercio internacional. Algunos Estados expulsores les brindan a los migrantes ciertos apoyos para su salida a otro país, y sobre todo para su retorno a casa. En ciertos Estados receptores existen organizaciones, gubernamentales y no gubernamentales, que velan por los derechos de los inmigrantes y promueven algunos programas de integración. En la mayoría de los Estados expulsores con un segmento importante de su población en el exterior existen programas oficiales para apoyar la defensa de los derechos de sus connacionales y favorecer la permanencia de vínculos con el país de origen. Sin embargo, en ausencia de un cuerpo de derecho internacional que ampare a la gente en esta situación, su nivel de exposición y vulnerabilidad frente a los ciudadanos y autoridades de los países de destino es por definición mayor, mientras que su nivel de competitividad usualmente es menor. Esto se ve agravado cuando los migrantes son indocumentados, lo que les reduce en forma importante sus derechos –más allá de los derechos inalienables del hombre– en muchos casos a pesar de cumplir con sus obligaciones fiscales. Es en este contexto que la llamada seguridad humana –un concepto de la segunda mitad del siglo xx– adquiere especial relevancia, sobre todo cuando se trata de los migrantes económicos indocumentados. Ya en la década de los ochenta, la noción tradicional de la seguridad comenzó a sufrir cambios importantes. Por un lado, aún en los países con una fuerte preocupación por esta materia se comienzan a introducir calificativos (seguridad común, cooperativa, colectiva, comprehensiva) que aluden a una versión más centrada en la cooperación bilateral o multilateral. Por otro, surgen críticas a una concepción estrecha y ortodoxa para incluir nuevas amenazas multidimensionales: económicas, poblacionales, del medio ambiente, de movimientos de personas, de redes criminales o de violaciones –a veces masivas– de derechos humanos. Las discusiones que se dieron en el seno de algunos órganos de la Organización de Estados Americanos (oea) a inicios de esta década sobre el combate al terrorismo reflejan muy bien estos diversos aspectos. En ese contexto, la seguridad humana se plantea desde finales de los noventa como un doble enfoque novedoso: la seguridad debe centrarse en las personas, no solamente cuando éstas se ven amenazadas por la violencia física, sino también por las limitaciones a su subsistencia en condiciones de dignidad. En ese sentido, la seguridad humana contempla como premisa central que la persona es el sujeto de la seguridad, por lo que la prioridad pasa de los derechos de los Estados (soberanía, no injerencia) a los derechos de las personas. Ello implica el diseño de estrategias y políticas que garanticen niveles mínimos de bienestar, libertad y derechos.

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acogida”, Real Instituto Elcano, Madrid, 2010, disponible en www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano/ contenido?wcm_global_context=/elcano/elcano_es/zonas_es/terrorismo+internacional/dt9-2010

Migración y seguridad: dilemas e interrogantes
Varios corolarios surgen de lo anterior. En primer término, la seguridad se vincula directamente con el desarrollo y con las trabas (políticas, económicas, estructurales) para que éste sea accesible a las mayorías; segundo, la seguridad implica dimensiones cuantitativas (satisfacción de necesidades materiales, alimentación, salud, vivienda, educación) y cualitativas (la dignidad humana, la participación comunitaria, el control ciudadano, la autonomía, la libertad de expresión); tercero, la seguridad integra dimensiones locales y globales, ya que para su disfrute intervienen factores de género, edad, clase social, etnia o religión, pero también inciden la familia, la comunidad, el Estado y la estructura de la comunidad internacional. Para la discusión del tema migratorio, la visión de la seguridad humana tiene diversas consecuencias. Por ejemplo, la migración puede incrementar la seguridad humana al proveer acceso a mejores oportunidades y condiciones de vida. En este contexto, la migración irregular y las políticas restrictivas que la motivan atentan contra ella. La ausencia de seguridad humana está en el origen de los flujos migratorios, regulares e irregulares. Así, la migración internacional puede también obstaculizarla, pues implica pérdidas de capital humano para los países de origen: los migrantes son cada vez más jóvenes y con mayor educación. Asimismo, los países receptores tienen un creciente interés por los inmigrantes calificados y muy calificados. En el extremo de la ecuación, el tráfico y la trata de personas son un serio atentado a la seguridad humana. Si bien los Estados tienen la obligación de proteger los derechos de los migrantes, su preocupación central radica en proporcionar seguridad, bienestar y estabilidad social a sus ciudadanos. En ese sentido, la introducción de conceptos de seguridad humana en las políticas migratorias plantea desafíos importantes para la gestión de la migración regular y la prevención de la irregular. Ello implica, sin duda, el diálogo y la cooperación entre países receptores y emisores de migrantes, lo que necesariamente obliga a adoptar enfoques regionales frente al fenómeno.

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Una mirada regional Las migraciones económicas allende las fronteras de cualquier país son procesos internacionales, pues aunque los Estados mantengan una posición relativamente pasiva frente al fenómeno –sobre todo los expulsores– el traslado de algún segmento social a uno o varios países en el exterior se convierte naturalmente en un asunto internacional. En la era de la globalización, donde las comunicaciones facilitan todo tipo de movimientos –de bienes, personas, información, mensajes, divisas, etcétera– se genera un ambiente que también facilita la migración. Cuando ésta se realiza entre países vecinos se compromete solamente a dos Estados. Cuando, como es frecuente, para llegar al país de destino es necesario cruzar territorios de otras naciones, el proceso adquiere carácter multilateral.

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Cuando se observa que la inmigración indocumentada representa alrededor de 40 millones de personas (2008) en los cinco continentes, necesariamente aparece el lado oscuro de la globalización, esto es, las organizaciones delictivas que participan directamente en el tráfico y trata de personas.31 Si los migrantes y las organizaciones delictivas que los apoyan adquieren un carácter transnacional, las autoridades, inevitablemente, deben tratar el fenómeno en esa misma lógica. Sin embargo, al igual que en el caso de otros movimientos ilícitos como son las drogas y las armas, la cooperación internacional entre autoridades se queda con demasiada frecuencia por detrás del potencial de operación de las organizaciones criminales. Sea la migración documentada o indocumentada, la mayor parte de los esfuerzos para controlar los flujos migratorios son de carácter nacional, a partir de políticas nacionales, lo que hasta ahora poco ha ayudado a su ordenamiento y legalización. Ciertamente, entre grupos de países con acuerdos formales como la ue o el Mercosur, el flujo de personas es mucho más fluido y ordenado. Sin embargo, hacia el exterior existe el mismo fenómeno que entre los Estados. Una de las regiones de migración más importantes del mundo y que presenta mayores retos es América del Norte. Lo es por el flujo continuo de migrantes de todas las latitudes y por la enorme brecha existente entre quienes desean ingresar, en particular a Estados Unidos, y los que tienen la capacidad para cumplir con los requisitos para hacerlo en forma legal. Los 10.8 millones de residentes indocumentados en ese país (2009) dan una idea numérica de la magnitud de esta brecha. En este entorno, México juega un papel muy relevante al ser uno de los pocos países en el mundo que es origen, destino y tránsito de migrantes. Origen, por todos sus nacionales que migran hacia el norte. Tránsito, por los miles de centroamericanos y sudamericanos que utilizan territorio mexicano para trasladarse a Estados Unidos. Y destino, por los miles de centroamericanos, en particular guatemaltecos y hondureños, que eligen a México como lugar de residencia, temporal o permanente, para actividades laborales, comerciales y sociales. Dados los enormes flujos de migrantes que transitan por México en forma indocumentada, el índice de delitos asociados a la migración es de los más altos del mundo, lo mismo que el número de organizaciones e individuos de múltiples nacionalidades involucrados en ellos. Los delitos son en esencia de carácter transnacional. Lo mismo sucede con las redes que los operan. No así la mayor parte de los esfuerzos para combatirlos. Como hemos visto a lo largo de este texto, los principales cuellos de botella para este tránsito son las fronteras terrestres, lugar en donde los migrantes requieren de guías y polleros para poder “dar el brinco” y continuar su recorrido. Es en estos cruces donde son más vulnerables y están expuestos a un mayor número de riesgos. El control de estos riesgos por parte de las autoridades –en particular en materia de seguridad pública– ha probado
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De acuerdo con estimaciones realizadas por la oim, los migrantes irregulares representan del 15 al 20% de los flujos migratorios totales. Organización Internacional para las Migraciones, “A propósito de la migración: hechos y cifras”, disponible en www.iom.int/jahia/Jahia/about-migration/facts-and-figures/lang/es#6

Migración y seguridad: dilemas e interrogantes
ser muy limitado, por el tipo de relación de beneficio que existe entre el sujeto del delito: organizaciones ilegales y bandas delictivas, y el objeto del delito: los migrantes y sus familias. Esta “complicidad por conveniencia” dificulta la aplicación de la ley y la preeminencia del estado de derecho. Pero quizás el factor más importante que explica estos escenarios de inseguridad sea la ausencia de esquemas que permitan el flujo seguro, legal y ordenado de los migrantes económicos y sus familias. A pesar de que todos los indicadores apuntan a que la migración en esta parte del mundo es un fenómeno regional, en América del Norte la calidad de los flujos se determina esencialmente a partir de políticas y medidas unilaterales que provienen de Estados Unidos. La cooperación, incluso para la persecución del delito, es de bajo perfil, como lo es también la que proporciona seguridad al migrante. Mayores esfuerzos se han hecho en el tema de la trata de personas, aunque los resultados están todavía por debajo de lo necesario. En 1997, los países de América del Norte, Centroamérica y el Caribe acordaron la formación de un foro de diálogo sobre migración para darle al tema una perspectiva regional. Este fue un foro exclusivamente de debate e intercambio de información, por lo que no derivó en acuerdos ni acciones vinculantes para los países participantes.32 La variable dominante de esta dinámica regional parte de Estados Unidos, como el principal país receptor de la migración en donde se generan alrededor de 500 mil empleos nuevos cada año. Dado que las políticas son altamente restrictivas en proporción al número de inmigrantes económicos que demanda la economía estadounidense, los flujos de indocumentados se mantienen en números muy altos. La mayor parte de los países expulsores –México en primer término– no tienen la capacidad económica para incorporar en su fuerza de trabajo a todos sus nacionales candidatos a formar parte de la población económicamente activa. En este escenario, la salida a Estados Unidos ha representado una importante válvula de escape para su economía, con el beneficio adicional de las remesas, que representan actualmente alrededor de 2% del pib.33 Es el mismo caso de los países cen32

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La Conferencia Regional sobre Migración (crm), o Proceso Puebla, se conforma por representantes de los ministerios de Relaciones Exteriores y de Gobernación, Inmigración y Justicia. Los actuales miembros del Proceso Puebla son Belice, Canadá, Costa Rica, El Salvador, Estados Unidos, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá y República Dominicana. La crm tiene una Secretaría Técnica y un Grupo Regional de Consulta. Entre sus principales resultados se encuentra la adopción de un Plan de Acción (1997), en donde se recogieron los lineamientos para una acción regional en cuestiones de políticas y gestión migratoria, derechos humanos, migración y desarrollo. Asimismo, se ha logrado avanzar en la creación de sistemas de información –como el Sistema de Información Estadísticas sobre Migración en Centroamérica y México (siemca/siemmes)– y la integración de la sociedad civil en los procesos de debate. 33 A pesar de que es un porcentaje pequeño el que representa el flujo de remesas en su pib, México es el principal país receptor de remesas en América Latina (recibe alrededor del 40% de las remesas enviadas a la región) y es el tercer receptor a nivel mundial. De 2007 a 2009, el envío de remesas disminuyó 19% (en 2007, las remesas alcanzaron los 26 mil mdd, mientras que en 2009 –por efecto de la crisis económica principalmente–, fueron de 21 mil mdd). La caída en el envío de remesas se había pronosticado más fuerte; sin embargo, la depreciación del peso frente al dólar fue un atenuante en esta caída. Fundación bbva Bancomer, Servicio de Estudios Económicos, “La crisis económica y sus efectos en la migración y las remesas”, en Situación de la migración en México, mayo de 2010, disponible en www.bbvaresearch.com/ketd/fbin/mult/1005_SitMigracionMexico_03_tcm346220616.pdf ?ts=652010

Migración y seguridad: nuevo desafío en México

Luis Herrera-Lasso y Juan B. Artola
troamericanos y caribeños con flujos históricos de migrantes hacia América del Norte. Los Estados expulsores no tienen ningún incentivo para detenerlos, ni el derecho a impedirles la salida de su territorio que atentaría contra la libertad de movimiento de sus ciudadanos, una de las garantías individuales con rango constitucional en todos los países de la región, con la sola excepción de Cuba. Esto significa que los países expulsores no tienen un aliciente real para cooperar con Estados Unidos.

Reflexión final

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En síntesis, la situación descrita lleva a la conclusión de que en el corto plazo no se puede llegar a un acuerdo para lograr un flujo legal, ordenado y seguro de migrantes económicos y sus familias en América del Norte. Aunque el mercado laboral se mueve en dirección distinta, factores de diversa naturaleza impiden que los legisladores y los políticos de Estados Unidos encuentren un punto de equilibrio, para que el número de trabajadores extranjeros que demanda su economía se acerque al número de trabajadores que acepte el sistema legal –tradicionalmente la mayoría de los inmigrantes se encuentran empleados a pesar de su situación indocumentada. La antítesis que existe entre las posiciones de países expulsores (en favor de la emigración, aunque sea indocumentada y con todo lo que ello implica) y el principal país receptor, cuyo sistema sólo admite legalmente a un número muy por debajo de lo que demanda el mercado, hace prácticamente imposible que el ordenamiento de flujos se alcance a partir de un acuerdo regional. Cuando vemos la migración desde esta perspectiva, lo que más llama la atención es el hecho de que las mayores incidencias de la migración en el tema de la seguridad se originan precisamente en el desfase entre la demanda de trabajadores y la oferta de condiciones para ingresar en forma segura, legal y ordenada. La explicación de este desfase tiene sin duda muchas aristas. La mayoría provienen de la historia política y social de Estados Unidos y de su forma de interactuar con el mundo, en particular con sus vecinos. La resultante, para el tema que nos ocupa, es que en última instancia las mayores incidencias de la migración en el tema de la seguridad se desprenden de este esquema: el riesgo de que individuos de organizaciones terroristas se mezclen con flujos de indocumentados; los riesgos que asumen los indocumentados en su tránsito ilegal; los incentivos para la comisión de delitos asociados a la migración indocumentada que ha propiciado la expansión de las organizaciones criminales en este ámbito; y la contribución que esta situación hace a la inseguridad en las zonas aledañas a la frontera de México con Estados Unidos y con el sur del continente.

Frontera sur de México: los retos múltiples de la diversidad
Natalia Armijo Canto1

La frontera sur de México ha experimentado en los últimos 30 años un proceso de transformación marcado por la complejidad y el dinamismo de movimientos poblacionales de diverso tipo, inscritos en dinámicas locales y regionales en un área geográfica donde es posible visualizar crecientemente nuevos problemas de carácter interméstico,2 relacionados con el crimen organizado, la seguridad y los derechos humanos. La afirmación anterior no desconoce las dinámicas de larga data que han estado presentes en el sur de México y que se han expresado en migraciones laborales estacionales, intercambios comerciales y relaciones familiares locales con diferente énfasis en distintos espacios fronterizos. Las fronteras son espacios dinámicos, donde el cambio parece ser la única constante. Sin embargo, hay periodos en que los cambios se dan de manera acelerada o se conjuntan dimensiones que los hacen más visibles. Este ha sido el caso de la frontera sur a partir de la década de 1980, cuando distintos acontecimientos acaecidos dentro y fuera de la región tuvieron como consecuencia la coincidencia de discursos y acciones relacionados con la seguridad y con los procesos migratorios. Se volvió en cierta forma “normal” la asociación entre los términos, pero ni la “migración” ni la “seguridad” son conceptos unívocos, y por tanto los vínculos que se establecen entre los flujos migratorios y las políticas de seguridad tienen que analizarse inscritos en contextos geográficos e históricos concretos, en relación con movimientos poblacionales específicos y atender a las distintas dimensiones de la seguridad. El objetivo de este trabajo es presentar, sucintamente, los principales procesos que durante las últimas tres décadas han hecho de la frontera sur de México un escenario de constantes y cambiantes retos para la seguridad y la gestión de los flujos migratorios y analizar las respuestas que se han generado desde el gobierno mexicano.

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Profesora e investigadora de la Universidad de Quintana Roo; miembro del Colectivo de Análisis de la Seguridad con Democracia, A.C., y directora del proyecto “Migración y seguridad: nuevo desafío en México”, en el casede. Correo electrónico: nat_armijo@yahoo.com.mx 2 Véase James Rosenau, Distant Proximities. Dynamics Beyond Globalization, Princeton University Press, Princeton, 2003. El autor utiliza este término para señalar la superposición que se da entre asuntos internacionales y domésticos.

Natalia Armijo Canto
La diversidad y el cambio: atributos de las zonas fronterizas En los mapas, las fronteras aparecen como líneas unidimensionales, pero en el campo tienen muchas dimensiones. Las fronteras son límites en profundidad, espacios alrededor de una línea, el lugar donde “el Estado se encuentra con la sociedad”.3 No es posible entender las fronteras y las relaciones entre sociedad y Estado contenidas en éstas, sin entender lo que significa vivir en las fronteras y reconocer las dinámicas específicas presentes en los espacios fronterizos. El significado del concepto de frontera es plural y diverso. En castellano hablamos de “límites interestatales” o “líneas fronterizas” cuando se refiere a la demarcación de una frontera; “zona fronteriza” para nombrar al espacio inmediato a estos límites; o “regiones fronterizas” cuando se trata de porciones del territorio involucradas en cierta dinámica que tiene que ver con su situación cercana o adyacente a dicha franja. Sin embargo, estamos lejos de haber logrado claridad y en ocasiones los conceptos se utilizan de forma intercambiable. En términos generales, cuando se habla de la frontera sur se incluyen los estados de Quintana Roo, Campeche, Tabasco y Chiapas, que limitan geográficamente con Belice y Guatemala. Se trata de una extensión de 1,149 kilómetros, de los cuales 956 son frontera con Guatemala y 193 con Belice.4 La frontera México-Belice es casi totalmente fluvial y está marcada por el Río Hondo y el Arroyo Azul; en el caso de la frontera con Guatemala, el río Suchiate y un tramo del río Usumascinta (aproximadamente 385 kilómetros entre los dos) marcan parte de la delimitación fronteriza en el estado de Chiapas; el resto son fronteras terrestres: zonas montañosas y selvas principalmente. Los estados de Tabasco y Campeche colindan con la región selvática del Petén guatemalteco. La naturaleza es el primer elemento de diversidad en la frontera sur, pero como señala Andrés Fábregas, los límites entre los Estados nacionales no se trazan “al compás del medio ambiente o de sugerencias geográficas, sino de las acciones humanas sobre él”.5 Las regiones y sus fronteras son resultado de elaboraciones históricas de procesos sociales concretos. El trazo definitivo de la frontera sur de México no estuvo exento de conflictos; el papel de la Guerra del Soconusco en los procesos de establecimiento de los límites con Guatemala, y la Guerra de Castas que asoló durante medio siglo la porción oriental de la Península de Yucatán son claro ejemplo de ello.6 Sin embargo, los procesos que llevaron a la

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William Zartman (editor), Understanding Life in the Borderlands. Boundaries in Depth and Motion, Georgia University Press, Georgia, 2010, p. 1. 4 Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática, Referencias geográficas y extensión territorial de México,  disponible en www.inegi.org.mx/inegi/spc/doc/internet/1-GeografiaDeMexico/man_refgeog_extterr_vs_enero_30_2088.pdf 5 Andrés Fábregas, “El concepto de frontera: una formulación”, en Alain Basail (coordinador), Fronteras desbordadas. Ensayos sobre la frontera sur de México, Juan Pablos Editor, México, 2005, p. 29. 6 Véanse Manuel Ángel Castillo, Mónica Toussaint y Mario Vázquez, Espacios diversos, historia en común. México, Guatemala y Belice, la construcción de una frontera, Secretaría de Relaciones Exteriores, México, 2006; y Lorena Careaga, Quintana Roo. Una historia compartida, Instituto de Investigaciones Dr. José María Luis Mora, México, 1990.

Frontera sur de México: los retos múltiples de la diversidad
definición de límites con Guatemala en 1882, y con Belice (entonces Honduras Británica) en 1893, fueron distintos. En el caso de los límites entre México y Guatemala, los grupos sociales asentados a ambos lados compartían la misma herencia colonial, así como características sociales, étnicas y culturales similares. En el caso de México con Belice, la presencia de los mayas insurrectos y su relación con las autoridades británicas fue determinante; los movimientos poblacionales derivados del conflicto tuvieron un efecto visible a ambos lados de la frontera, que si bien presenta un mayor grado de diferenciación étnica y organizativa, ha favorecido también el surgimiento de vínculos históricos y familiares.7 La frontera sur de México es un espacio marcado por la diversidad en muchos aspectos: en sus ecosistemas, cultura, etnicidad, procesos históricos, estrategias productivas, y también en su dinámica con los vecinos países de Guatemala y Belice. Hay, sin embargo, rasgos que han sido comunes en su desarrollo, como la relativa falta de atención del Estado mexicano, la ausencia de procesos de industrialización y la dependencia, primero, de las actividades agrícolas y pecuarias y, después, de actividades diversas en las ramas de la construcción y los servicios. A lo largo de la frontera existen diez puestos fronterizos formales, siete en el estado de Chiapas, uno en Tabasco y dos en Quintana Roo. A lo largo de los 200 kilómetros de frontera con Campeche no existe ningún cruce formal. El número de cruces formales es insuficiente para el tamaño de la frontera, pero la porosidad aumenta también debido a la carencia de infraestructura y personal suficiente en la mayoría de ellos. Las dinámicas y los intercambios fronterizos tradicionales de distinta intensidad durante varias décadas del siglo xx formaron parte del paisaje cotidiano de la zona. Residentes fronterizos, trabajadores temporales, visitantes locales, comerciantes a pequeña escala, entre otros, tuvieron al parecer libertad de movimiento, con documentación o sin ella, y establecieron vínculos familiares y comerciales que permanecen hasta el presente. Chiapas ha sido escenario de migraciones laborales estacionales, principalmente desde Guatemala, para trabajar en las fincas cafetaleras en la región del Soconusco; este proceso, aunque ha experimentado variaciones, se ha dado de manera constante desde hace más de un siglo. En Tapachula y Tuxtla Gutiérrez también hay trabajadores del país vecino en actividades de construcción y en servicio doméstico.8 Campeche no fue un espacio de inmigración centroamericana debido a la ausencia de vías de comunicación y a la selva alta que caracteriza la interfase México-Guatemala en la región. Desde finales del siglo xix y las primeras décadas del siglo xx las actividades forestales,

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7

Luz del Carmen Vallarta, Los payobispenses. Identidad, población y cultura en la frontera México-Belice, Universidad de Quintana Roo, México, 2001. 8 Véanse Manuel Ángel Castillo, “La frontera México-Guatemala: un entorno de asimetrías, desigualdades sociales y movilidad poblacional”, en Cambiando perspectivas: de la gestión de flujos a la construcción de políticas de migración con enfoque de desarrollo, Sin Fronteras, México, 2008; Hugo Ángeles Cruz, “La múltiples dimensiones de la migración internacional en la frontera sur de México”, en Javier Serrano y Germán Martínez (coordinadores), Una aproximación a las migraciones internacionales en la frontera sur de México, El Colegio de la Frontera Sur, México, 2009.

Migración y seguridad: nuevo desafío en México

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madereras y chicleras favorecieron la movilidad de trabajadores y el establecimiento de pequeños caseríos a ambos lados de la frontera.9 En el caso de Tabasco, el corredor Naranjo-Ceibo en el Petén guatemalteco, frontera con el municipio de Tenosique, también tuvo presencia intermitente de asentamientos forestales a principios del siglo xx, y a partir de la década de 1960 experimentó un proceso de poblamiento con personas procedentes de otras regiones de Guatemala que buscaban tierras para actividades agrícolas y ganaderas. Prácticas ilegales como el saqueo de piezas arqueológicas, el abigeato, la caza y comercialización de especies silvestres, así como el contrabando de maderas preciosas, prosperaron en esta región bajo la protección de la selva y la ausencia de controles estatales.10 Quintana Roo colinda casi en su totalidad con Belice,11 país con una superficie total de apenas 22,965 kilómetros cuadrados, y una población de 300 mil habitantes,12 que no representa una presión migratoria para México. A los desplazamientos históricos poblacionales durante la Guerra de Castas y los aprovechamientos forestales siguieron, durante las décadas de 1960 y 1970, la presencia de trabajadores de ambos países en las temporadas de corte de caña, ya que los ingenios azucareros se establecieron en las márgenes beliceña y mexicana del Río Hondo. También se ha registrado un flujo constante para actividades comerciales legales y contrabando hormiga a través del río. Así, la movilidad poblacional en la frontera sur de México no es una novedad; lo que ha cambiado es el contexto en que se desarrolla y la creciente complejidad, que ha transformado lo que había sido una dinámica cotidiana en un tema problemático durante una época de acelerada globalización.

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Cambios en las dinámicas migratorias en el sur de México Las guerras civiles en Centroamérica modificaron los flujos migratorios desde la región hacia y a través de México. A inicios de la década de 1980 ingresaron al país aproximadamente 46 mil guatemaltecos, que más adelante serían considerados como refugiados. Se establecieron primero en el estado de Chiapas, y en 1984 en Campeche y Quintana Roo. Una década de refugio sirvió para tejer nuevas redes en Guatemala y México, así que

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Luis Arriola, “Fenómeno migratorio en Campeche. Una primera aproximación a su dimensión cultural”, en Maryanna Villanueva y Sandra Cruz (coordinadoras), Migraciones: mirando al Sur. Entrecruzamientos culturales en las migraciones, Centro Cultural de España en México-Instituto Nacional de Migración, México, 2010. 10 Luis Arriola, “Frontera-frente y territorialidad en el noroccidente del Petén, Guatemala”, Revista Ciencias Sociales, Universidad Arturo Prat, Iquique, Colombia, 2008, disponible en www.revistacienciasociales.cl/archivos/revista21/pdf/rcs_21_1.pdf 11 Según el Atlas del Instituto Nacional de Estadística y Geografía, Quintana Roo tiene 27 kilómetros de frontera con Guatemala, disponible en www.inegi.org.mx/prod_serv/contenidos/espanol/bvinegi/productos/geografia/ publicaciones/atlas/atlas_qroo.pdf 12 Datos de 2009, Sistema de Integración Centroamericana (sica); disponible en www.sica.int/sirsan/. Estas cifras dan una densidad demográfica de 13 habitantes por km2, la más baja de toda Centroamérica.

Frontera sur de México: los retos múltiples de la diversidad
cuando en 1993 se puso en marcha el programa de retorno voluntario, muchos decidieron permanecer en México, y algunos de los que sí se acogieron al programa posteriormente decidieron regresar al no encontrar condiciones favorables en Guatemala. Según datos de la Comisión Mexicana de Ayuda a Refugiados, aproximadamente 42,700 personas se acogieron al programa de repatriación.13 El número de refugiados en los campamentos se había incrementado por el nacimiento de hijos e hijas durante su estancia en México, y aunque no se conoce la cifra exacta, algunas fuentes calculan la permanencia de 30 mil ex refugiados en el país, ya que menos del 50% se acogió al movimiento de retorno colectivo y organizado.14 Familiares de los ex refugiados llegaron para probar suerte en empleos agrícolas y en la pujante actividad de construcción en la zona turística de la Riviera Maya, Cancún y Cozumel.15 En el transcurso de dos décadas, la frontera sur había experimentado un acelerado proceso de transformación. Una vez concluido el periodo más álgido de los conflictos en Centroamérica con la firma de los acuerdos de paz en El Salvador y Guatemala en 1992 y 1996, respectivamente, los flujos migratorios no desaparecieron; por el contrario, se modificaron e incrementaron, ya que debido a los problemas económicos en los países centroamericanos inició un proceso creciente de migración ya no solamente de Guatemala sino también de El Salvador y Honduras, con la intención de llegar a Estados Unidos, aunque en algunos casos el destino final fue México. La presencia de centroamericanos en la frontera sur no generó problemas serios en la región, ni fueron visibles actitudes de rechazo de la población local hacia ellas. La situación de indocumentación de muchos trabajadores había dado cabida a abusos y explotación por parte de algunos empleadores, pero en general la gente de las localidades fronterizas no se sentía amenazada por la presencia de extranjeros; las preocupaciones y actitudes de rechazo por parte de ciertos sectores de la población se hicieron visibles al entrar el nuevo siglo, al ver incrementada la presencia de migrantes indocumentados en tránsito,16 a la vez que la situación de seguridad de la vida fronteriza sufría un deterioro por diversas razones. El cuadro 1 muestra dos aspectos de la inmigración en la frontera sur: por un lado, los trabajadores fronterizos documentados, prácticamente todos de nacionalidad guatemalteca, y por otro, las personas procedentes de Guatemala, Honduras, El Salvador, Nicaragua y Belice que ingresaron sin documentos y fueron detenidas y devueltas a sus países de origen por las autoridades migratorias.17

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13

Comisión Mexicana de Ayuda a Refugiados, “El refugio en México”, disponible en www.comar.gob. mx/?page=el-refugio-guatemalteco. 14 Rolando Duarte y Teresa Coello, La decisión de marcharse. Los pueblos indígenas migrantes de Guatemala y Chiapas, Consejería en Proyectos, Guatemala, 2004, disponible en www.acnur.org/biblioteca/pdf/5826.pdf 15 Daniel Cortez, Carlos Cáceres y Roselí Venegas, Diagnóstico general de los flujos de trabajadores de la frontera sur de México, Instituto Nacional de Migración, México, 2005, disponible en www.inm.gob.mx/static/Centro_de_Estudios/Avances_Investigacion/Trabajadores_Temporales.pdf 16 Manuel Ángel Castillo, “Los flujos migratorios en la frontera sur de México”, Amérique Latine. Histoire et Mémoire, Les Cahiers, París, 2001, p. 2, disponible en http://alhim.revues.org/index603.html 17 ���������������������������������������������������������������������������������������������������������� Las devoluciones son solamente un indicador de la inmigración indocumentada, ya que no es posible contabilizar a aquellos que lograron evitar su detención.

Migración y seguridad: nuevo desafío en México

Natalia Armijo Canto
Cuadro 1

Formas Migratorias

de

Visitante Agrícola (fmva)

y

Trabajador Fronterizo (fmtf)

otorgadas a personas centroamericanas y devoluciones de personas centroamericanas por la autoridad migratoria

2001–2010

fmva i

Año
2001 2002 2003

y fmtf  ii otorgadas
40,640 38,693 45,561 42,895 45,518 40,244 27,840 23,322 30,678 28,544

%
23.6 26.7 20.6 17.3 16.9 18.3 20.2 21.8 32.8 31.0

Centroamericanos iii devueltos iv por el inm
131,245 106,247 174,697 204,434 223,347 179,345 109,733 83,616 62,773 63,342

%
76.4 73.3 79.4 82.7 83.1 81.7 79.8 78.2 67.2 69.0

Total
171,885 144,940 220,258 247,329 268,865 219,569 137,573 106,938 93,451 91,886

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2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Fuente: elaboración propia a partir de los datos de los boletines estadísticos del Instituto Nacional de Migración.18 i Hasta 2007 se consideran las expediciones de Forma Migratoria de Visitante Agrícola (fmva), a la que tenían derecho ciudadanos de Guatemala, residentes en la región fronteriza con México. ii A partir de 2008 se modificó la fmva, por la Forma Migratoria de Trabajador Fronterizo (fmtf), y en 2010 se amplió a trabajadores de Belice y a residentes de municipios del interior de Guatemala. iii Se consideran las devoluciones de personas de Guatemala, Honduras, El Salvador, Nicaragua y Belice. iv A partir de 2007, para que los datos sean comparables con años anteriores, se suman las expulsiones de personas de Centroamérica con los eventos de salida del territorio nacional de ciudadanos de Guatemala, Honduras, El Salvador y Nicaragua que se acogieron a los Acuerdos de Repatriación Voluntaria.

El año 2005 registró el mayor número de devoluciones de centroamericanos, que se incrementó 56.4% respecto de 2001. En ese mismo periodo, el ingreso de trabajadores documentados creció solamente 12%. Esto da cuenta de las transformaciones en los flujos migratorios. Después se hace notorio un descenso en ambos procesos: para 2010 los trabajadores fronterizos habían disminuido 37% respecto de 2005, mientras que las devoluciones lo hicieron en un 66%. Hay varias explicaciones posibles para esta contracción tan significativa: desde una mayor eficacia de los controles fronterizos, hasta las repercusiones de la contracción económica y, por tanto, la disminución de los empleos en Estados Unidos y en México. A pesar de que los flujos migratorios han disminuido, las condiciones de seguridad de los migrantes en las zonas fronterizas no han mejorado.

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Instituto Nacional de Migración, “Boletines estadísticos”, Estadísticas migratorias, disponible en www.inm. gob.mx/index.php/page/Estadisticas_Migratorias

Frontera sur de México: los retos múltiples de la diversidad
Surge entonces la pregunta: ¿por qué si las migraciones son procesos que han existido a lo largo de la historia en la frontera sur integrados con la vida cotidiana de las localidades fronterizas, de pronto surgen como un problema que se asocia con la seguridad? La génesis de los problemas de seguridad en la región tiene que ver con eventos que no están directamente relacionados con las personas que dejan sus lugares de origen en busca de mejores opciones de vida, aunque al compartir el mismo espacio geográfico los migrantes se han visto también obligados a enfrentar situaciones de mayor riesgo que han vulnerado su seguridad y sus derechos humanos.

Los problemas de seguridad en la frontera sur: ausencias y desequilibrios del Estado mexicano Las fronteras se encuentran en continuo movimiento –unas veces acelerado, otras veces pausado– y cualquier representación estática de un momento contiene ya los elementos del cambio subsiguiente.19 El cambio es la cualidad inherente de las fronteras, que deben ser entendidas no como lugares ni como sucesos, sino como procesos y relaciones sociales que, si bien son definidas en parte por el Estado, trascienden los límites físicos de éste e inciden en su estructura interna y su relación con los Estados vecinos. Son territorios habitados, generalmente localizados en los márgenes de un poder estatal central, o entre poderes centrales distintos. La relación entre las dinámicas fronterizas y la presencia estatal es un elemento que ayuda a explicar los problemas que se presentan y el derrotero que siguen. Durante mucho tiempo la frontera sur no fue objeto de atención de las políticas gubernamentales, ni tema de interés para los grupos sociales externos a esa región. Apenas en la década de 1980 el gobierno mexicano incrementó su presencia en la frontera sur y creó instituciones ad hoc para atender, a través de la Comisión Mexicana de Ayuda a Refugiados (Comar), una situación inédita en el país. A pesar de ello, la atención de los problemas de pobreza y aislamiento general no se resolvieron, como quedó de manifiesto con el levantamiento zapatista en 1994.20 Varios factores coincidieron en el tiempo para evitar la confrontación armada en Chiapas; sin embargo, el conflicto generó un incremento de la presencia militar nunca antes visto en la zona. Según una investigación realizada por el Centro de Análisis Político e Investigaciones Sociales y Económicas A.C. (capise),21 en enero de 2004 había 91 instalaciones del Ejército y la Marina, desde los cuarteles, campos y destacamentos habituales hasta puestos de control semipermanentes, bases de operaciones y puestos de labor social.
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En la obra editada por William Zartman, op. cit., se incluyen estudios sobre las fronteras desde la época de los constructores de pirámides en Egipto hasta los conflictos fronterizos del siglo xxi, en un intento por demostrar la cualidad inherente a las fronteras: el cambio constante. 20 Manuel Ángel Castillo, “Los flujos migratorios...”, op. cit. p. 2. 21 capise, La ocupación militar en Chiapas: el dilema del prisionero, San Cristóbal de las Casas, 2004, disponible en http://enlinea.capise.org.mx/node/21

Migración y seguridad: nuevo desafío en México

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Según reportan Carrasco y colaboradores, la militarización en el estado de Chiapas se dio principalmente en zonas donde predominaba la población indígena, y aunque oficialmente se reconocía la presencia de unos 20 mil efectivos, la cifra podría duplicarse al considerar la información de organizaciones civiles nacionales e internacionales.22 Esta presencia militar no se debió entonces a los flujos migratorios, ni tampoco se concentró deliberadamente en las entonces principales zonas de internamiento; sin embargo, coincidió en el tiempo con otros sucesos que sí afectaron la migración: la firma del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (tlcan) y el endurecimiento de las políticas de inmigración de Estados Unidos. Por irónico que parezca, el incremento en los controles migratorios se dio paralelamente a la apertura y liberalización comercial, hecho que muestra las contradicciones de la globalización. La Operación Guardián, en California en 1994, postuló la necesidad de cerrar la frontera con México para evitar el ingreso de los migrantes indocumentados. En 1993, un año antes del tlcan, había aproximadamente 4,200 agentes de la Patrulla Fronteriza desplegados en la frontera con México; la cifra aumentó a ocho mil en 1998.23 Los controles fronterizos en Estados Unidos no fueron efectivos para desalentar la inmigración de mexicanos y, al mismo tiempo, los centroamericanos que buscaban conseguir el “sueño americano” eran cada vez más numerosos. La contradicción entre discursos amplios y acciones selectivas de control y restricción de la inmigración, por un lado, y el aumento de los flujos migratorios, por otro, continuó y se agravó con los ataques terroristas a Estados Unidos el 11 de septiembre de 2001. La respuesta fue el incremento en las medidas de seguridad y el abandono de las negociaciones para la posible legalización de los trabajadores indocumentados que habían fomentado organizaciones defensoras de los derechos de los migrantes y el gobierno mexicano. Para algunos analistas el reforzamiento en los controles migratorios, posterior a los ataques del 11 de septiembre de 2001, no tiene que ver solamente con aspectos de seguridad contra el terrorismo internacional, sino con las limitaciones a la movilidad entre aquellos países que se benefician de la globalización y los que no. Las desventajas laborales de la población indocumentada generan beneficios económicos a los empleadores al no tener que otorgarles los salarios y servicios establecidos en la legislación. De este modo, las justificaciones para restringir la migración por motivos de seguridad han sido una cortina de humo para mantener una estrategia cuyo propósito es perpetuar la división entre ricos y pobres a través y dentro de las fronteras internacionales.24 Con el objetivo de aumentar su capacidad de control de los flujos migratorios, México inició en julio de 2001 la implementación del Plan Sur, que contemplaba el fortalecimiento
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Tania Carrasco, Raúl Benítez Manaut y Armando Rodríguez Luna, “Chiapas: negociaciones de punto muerto y gobernabilidad político-social”, Pensamiento Propio, núm. 23, enero-junio de 2006, p. 16. 23 Joseph Nevins, “Immigration Control and the Remaking of the California-Mexico Boundary in the Age of nafta”, en Peter Andreas y Timothy Snyder (editores), The Wall Around the West: State Borders and Immigration Control in North America and Europe, Rowman and Littlefield, Maryland, 2000, p. 106. 24 Tanya Chute, “Globalization, Security and Exclusion”, CRS Working Papers Series, núm. 3, Center for Refugee Studies, York University, Toronto, 2005.

Frontera sur de México: los retos múltiples de la diversidad
de acciones de intercepción de indocumentados desde el Istmo de Tehuantepec hasta la frontera sur. Los datos del cuadro 1 indican que no se lograron resultados inmediatos importantes. En 2007, la entonces comisionada del Instituto Nacional de Migración (inm) señaló a los migrantes indocumentados en México como “una enorme nata, un tapón cada vez más fuerte” en la frontera norte; ante los cuestionamientos acerca de si las razones de un mayor control se debían a presiones de Estados Unidos, señaló que: “La razón social o política [de impedirles el paso en territorio mexicano] no es si los gringos me dicen si puedo o no puedo, olvidémonos de eso. Simplemente allá no los van a dejar pasar […] y en cambio sí afectarán el desarrollo mismo de México, el tejido social en los estados fronterizos, lo cual se nos convierte en un gravísimo problema”.25 Las declaraciones de la comisionada muestran el cambio de actitud hacia la presencia de los migrantes en tránsito. Por las razones que fueran, ya no eran bienvenidos en México. No se sabe a ciencia cierta si existieron presiones o exigencias abiertas desde Estados Unidos para ejercer un mayor control de las autoridades mexicanas en la frontera sur, pero el aumento de los controles en su frontera contribuyó para que la migración centroamericana en México se convirtiera en un problema, sobre todo porque no existían políticas orientadas a una gestión de los crecientes flujos. Otro punto que también tuvo fuerte impacto en la modificación del escenario migratorio en la frontera sur fue la política de deportaciones de centroamericanos presos desde Estados Unidos, sin ningún aviso previo, a los países de origen. Algunos cálculos refieren que entre los años 2000 y 2004 fueron deportadas 20 mil personas que habían sido consignados por delitos en Estados Unidos, a El Salvador, Honduras y Guatemala.26 Este proceso fortaleció a las maras y favoreció su transnacionalización. La presencia de la Mara Salvatrucha y la Pandilla Barrio 18 no tardó en aparecer en las comunidades fronterizas de Chiapas, paso obligado para su regreso a Estados Unidos y también lugar de oportunidad para delinquir aprovechando la vulnerabilidad de los migrantes a quienes podían asaltar y extorsionar. Emulando a sus vecinos de Honduras, El Salvador y Guatemala, en México se realizaron operativos “antimaras”: Acero i, en 2003, logró arrestar a 130 mareros; Acero ii en 2004 a 137; y Acero iii, de diciembre de 2005 a junio de 2006, a 600. En este mismo tenor se realizaron los operativos costa y Frontera Sur en 2004, y Escudo Comunitario, realizado conjuntamente con las autoridades de Guatemala y El Salvador en 2005.27 La presencia de las maras en México disminuyó a partir de 2005 por diversas razones: 1) el huracán Stan destruyó las vías del tren y llevó al cierre de la estación de Tapachula, 2) el cambio en las rutas
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“Migrantes de ca afectan el tejido social de México: Cecilia Romero”, La Jornada, 20 de noviembre de 2007, disponible en www.jornada.unam.mx/2007/11/20/index.php?section=politica&article=003n1pol 26 Ana Arana, “How Streets Gangs Took Central America”, Foreign Affairs, enero-junio de 2005. 27 Natalia Armijo Canto, Raúl Benítez Manaut y Athanasios Hristoulas, “Las maras en el triángulo de seguridad Centroamérica-México-Estados Unidos”, en Carlos Barrachina (coordinador), Democracias en transición en Honduras y Nicaragua. Gobernabilidad, seguridad y defensa, Universidad de Quintana Roo-Plaza y Valdés, México, 2010.

Migración y seguridad: nuevo desafío en México

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migratorias, y 3) la presión de las autoridades. Sin embargo, a partir de 2008 vuelve a mencionarse la presencia de maras en reportes de la Comisión Nacional de Derechos Humanos y en la información proporcionada por los albergues de migrantes. Asimismo, la situación de exclusión y falta de oportunidades que enfrentan los jóvenes en la región ha favorecido el crecimiento de pandillas locales que se dedican a delinquir. Sin duda, el problema más grave de seguridad en la frontera sur de México se debe a las actividades del narcotráfico. En 1998 las autoridades federales implementaron la Operación Sellamiento con el objetivo de mejorar la intercepción de drogas en tránsito hacia Estados Unidos. En la frontera sur el programa se reforzó a partir del año 2000 con capacitación de personal y moderna tecnología para la detección de drogas. Durante la vigencia del programa se lograron algunos resultados, pero a partir de 2003 éste dejó de funcionar a pesar de que la situación general no había mejorado.28 Es sabido que Centroamérica, y particularmente Guatemala, se ha convertido en un puente para las actividades de los productores y traficantes de drogas después del relativo éxito de los operativos de Estados Unidos y Colombia para combatir las rutas aéreas y navales en el Caribe durante la década de 1990. Los cárteles mexicanos se aprovecharon de la situación en Guatemala, país que recién salía de la guerra civil, y donde prevalecía una cultura de violencia, ex militares desmovilizados, instituciones débiles, pobreza y corrupción.29 De acuerdo con Stratfor, agencia de información sobre inteligencia y seguridad,30 los Zetas dominan los departamentos norteños de Huehuetenango, Petén y Quiché, mientras que el Cártel de Sinaloa controla la mayor parte del departamento de San Marcos y la región Costa-Pacífico de Guatemala. Cabe resaltar que con los Zetas habían colaborado en el pasado algunos miembros de las fuerzas especiales de élite guatemaltecas, los Kaibiles, que después de la desmovilización militar y los recortes a las fuerzas armadas buscaron colaborar con el cártel mexicano. De esta manera, la violencia se ha expandido a partir de organizaciones con fuerte entrenamiento bélico. En Belice ha aumentado la preocupación por el crimen organizado que utiliza el país como plataforma para sus operaciones. Recientemente se ha incrementado la cooperación de Estados Unidos, a través del Destacamento Alpha de Operaciones (oda, por sus siglas en inglés), ya que de ser un país en la ruta de tránsito ahora se han detectado desde el territorio beliceño operaciones de tráfico terrestre y marítimo.31
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“Deja la pgr la frontera sur a merced del narcotráfico”, La Jornada, 17 de octubre de 2006, www.jornada.unam. mx/2006/10/17/index.php?section=sociedad&article=049n1soc 29 Son varios los documentos que analizan la situación del narcotráfico en Centroamérica: Oficina contra la Droga y el Delito, Crimen y desarrollo en Centroamérica. Atrapados en una encrucijada, onu, Nueva York, 2007; “Central America: Drug Cartels Threaten Institutions”, Oxford Analytica Daily Brief Service, 23 de abril de 2009; Steven Dudley, Drug Trafficking Organizations in Central America, Woodrow Wilson Center for Scholars y Universidad de San Diego, Washington, 2010; Manuela Mesa, “Violencia transnacional en Centroamérica: retos y desafíos”, Anuario 2009-2010, ceipaz-Fundación Cultura de Paz, Icaria, Madrid, 2009. 30 Stratfor, “Mexican Cartels and Guatemalan Politics”, febrero de 2011, disponible en www.stratfor.com 31 “U.S. Army’s Elite Train Belizean Forces in Effort to Build Partnership, Deter Illicit Trafficking”, United States Southern Comand Archives, 10 de mayo de 2010, disponible en www.army.mil/-news/2010/05/04/38605-usarmys-elite-train-belizean-forces-in-effort-to-build-partnership-military-capacity-to-deter-trafficking/

Frontera sur de México: los retos múltiples de la diversidad
El narcotráfico siempre llega acompañado de armas, problema que también ha crecido en la frontera sur. Aunque el principal flujo de armamento proviene de Estados Unidos, también se utilizan armas que quedaron en circulación al finalizar las guerras civiles, además de las que se obtienen mediante la corrupción de personal del Ejército. Junto con ello, los cárteles obtienen armamento de otras partes del mundo y las utilizan en la región.32 Sin embargo, las armas no solamente son un problema derivado de la presencia de los cárteles de la droga, pues la venta de armas no está restringida en Guatemala y es fácil portarlas con licencia o sin ella. El problema de fondo es la cultura de la violencia que se perpetúa con la presencia de las armas y el incremento de los delitos asociados a su portación. En las comunidades fronterizas mexicanas, tanto en Campeche como en Tabasco, se observa con temor la pistolización de las comunidades vecinas de Guatemala y la tendencia a hacerse justicia por la propia mano.33 De esta manera, desde la década de 1980 hasta la actualidad, se han presentado en la frontera sur una serie de problemáticas en las que han influido tanto factores externos (los conflictos centroamericanos y la llegada de los refugiados), como las restricciones a la inmigración en Estados Unidos, los ataques terroristas de 2001, las deportaciones masivas de centroamericanos, los desastres naturales, las modificaciones en las rutas del tráfico de drogas y la debilidad del Estado guatemalteco. A ello se agregan situaciones propias de México como la porosidad de la frontera; las condiciones de pobreza y aislamiento; el conflicto zapatista aún no resuelto en su totalidad; la tolerancia de actividades ilegales de bajo perfil; la corrupción; el fortalecimiento de los cárteles mexicanos; la falta de oportunidades para la juventud en las áreas rurales; y un largo periodo de abandono estatal que fue subsanado por una serie de políticas e intervenciones reactivas, focalizadas en resolver la emergencia, pero lejanas de una estrategia de gestión integral de las dinámicas fronterizas. Repercusiones de la inseguridad fronteriza
en los flujos migratorios

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En la frontera sur hoy se presentan problemas serios que antes no existían. La situación de seguridad ha empeorado, y es necesario insistir en que este deterioro no se debe a los procesos migratorios. Con esto no se quiere decir que sean realidades aisladas; por el contrario, el espacio utilizado por las migraciones se ha tornado peligroso al verse invadido por actividades ilícitas, y las personas indocumentadas enfrentan riesgos inéditos durante su tránsito por territorio mexicano. La primera consecuencia del incremento en los controles fronterizos en Estados Unidos y la mayor presencia de fuerzas de seguridad en la frontera sur de México ha sido la de
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Stratfor, “Mexico’s Gun Supply and the 90 Percent Myth”, 10 de febrero de 2011, disponible en www.stratfor. com/weekly/20110209-mexicos-gun-supply-and-90-percent-myth 33 Luis Arriola, “Fenómeno migratorio en Campeche...”, op. cit.

Migración y seguridad: nuevo desafío en México

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obligar a los migrantes a transitar por nuevas rutas, más solitarias y peligrosas, así como a una mayor utilización de intermediaros o polleros, quienes a su vez han cambiado su perfil de “prestadores” de un servicio a traficantes que lucran con la necesidad de las personas. La “industria” de la migración se ha fortalecido, y lo que para algunos es una estrategia de sobrevivencia, para otros es la posibilidad de un negocio ilícito. Los abusos que sufren los migrantes por autoridades municipales, estatales y federales son principalmente el robo y la extorsión. El mayor número de agravios proviene de particulares y van desde el robo y el engaño, hasta las violaciones, el secuestro o la muerte. La presencia de mareros en la frontera sur se ha convertido en una pesadilla para los migrantes, sobre todo cuando algunos de ellos decidieron abandonar su país precisamente por estar amenazados por las maras. A las maras se han sumado pandillas compuestas principalmente por mexicanos, que aprovechan la situación de indefensión de los migrantes para asaltarlos y abusar de ellos. También se ha hecho mención de los “coyotes”, gente sin escrúpulos que además de engañar a los migrantes y no trasladarlos al destino acordado, participan en robos y violaciones. En este tráfico, las mujeres, niñas y niños son los más vulnerables.34 En el año 2010 el tema del secuestro de migrantes cobró gran relevancia en la opinión pública nacional e internacional. En primer lugar, en febrero se publicó el Informe Especial sobre Secuestro a Migrantes35 de la Comisión Nacional de Derechos Humanos (cndh), que señala que en el periodo de septiembre de 2008 a febrero de 2009 se registraron 198 eventos de secuestro donde se vieron afectadas 9,758 personas; casi el 95% de éstas fueron víctimas del crimen organizado, y en los casos restantes hubo participación de funcionarios públicos. En marzo se realizó una audiencia pública en la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (cidh), donde organizaciones de la sociedad civil presentaron la situación de los derechos humanos de los migrantes a partir de la experiencia de las casas de refugio atendidas por la Iglesia Católica. Poco después, en el mes de abril, Amnistía Internacional publicó el informe Víctimas invisibles. Migrantes en movimiento en México,36 un recuento de los peligros del viaje: secuestros, amenazas, agresiones, violencia contra las mujeres, desapariciones y muerte. El documento señala también el exceso en el uso de la fuerza y la extorsión como problemas que enfrentan los migrantes si llegan a un puesto de control de autoridades mexicanas. En respuesta, el gobierno mexicano ofreció a la cidh presentar un informe sobre el secuestro de migrantes para dar a conocer las políticas y acciones gubernamentales orien-

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Olivia Ruiz, La migración centroamericana en la frontera sur, un perfil de riesgo en la migración indocumentada internacional, Center for US-Mexico Studies, Universidad de California en San Diego, San Diego, 2006, disponible en http://escholarship.org/uc/item/9wh8s0bk 35 Comisión Nacional de Derechos Humanos, Informe Especial de Secuestro a Migrantes, México, febrero de 2010, disponible en www.cndh.org.mx/informes/Especiales/infEspSecMigra.pdf 36 Amnistía Internacional, Víctimas invisibles. Migrantes en movimiento en México, Madrid, abril de 2010, disponible en www.amnesty.org/en/library/asset/amr41/014/2010/en/1345cec1-2d36-4da6-b9c0-e607e408b203/ amr410142010es.pdf

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Frontera sur de México: los retos múltiples de la diversidad
tadas a atender el problema y garantizar los derechos humanos.37 El documento acepta la importancia del informe de la cndh para generar reconocimiento e interés sobre un problema grave, pero cuestiona la metodología utilizada y reconoce la carencia de instrumentos fiables para evaluar el tema. Destaca los avances en el marco normativo para la protección de migrantes: despenalización de la migración indocumentada, la adecuación del marco legal en materia migratoria, las leyes especiales que se han promulgado en algunas entidades federativas, y la tipificación de los delitos de secuestro y trata de personas. También incluye las mejoras en el marco institucional para la protección de los migrantes: el Plan Integral para la Frontera Sur y las instancias y medidas que se han generado dentro del inm como los Grupos Beta, los Oficiales de Protección a la Infancia, modernización de instalaciones migratorias, entre otras. Analiza los temas de secuestros y abusos, menciona las acciones que se han realizado para combatirlos y finaliza con una propuesta de política pública para atender con mayor eficiencia el problema. El informe se dio a conocer en el mes de julio de 2010. Sin embargo, el periodo entre agosto y diciembre de ese mismo año no fue mejor para los migrantes, pues los secuestros continuaron; además, la matanza de 72 migrantes en Tamaulipas en agosto y la desaparición de entre 40 y 50 en Oaxaca en diciembre son una clara muestra de que el problema se ha agravado. Las medidas tomadas por el gobierno mexicano son importantes, pero como señala el citado informe de Amnistía Internacional, los abusos contra los migrantes indocumentados no son prioridad para muchas autoridades estatales y federales, especialmente si no hay indicios claros de la participación directa de funcionarios. Aunque la responsabilidad principal sea de las bandas delictivas, la complicidad o indiferencia de las autoridades juega un papel importante. Si no se puede garantizar la prevención, detección, investigación, sanción y reparación efectiva de estos abusos, lo que se genera es un clima de desatención e impunidad.38 La trata de personas, versión moderna de la esclavitud, es tal vez el más grave delito asociado a la migración. El Reporte Anual sobre Trata de Personas que el Departamento de Estado está obligado a presentar al Congreso estadounidense ubica a Belice y Guatemala –los dos países fronterizos con México– en la penúltima escala, en una clasificación que establece cuatro niveles de acuerdo con los esfuerzos realizados para combatir la trata.39 La presencia del crimen organizado en la frontera sur incrementa la vulnerabilidad de los migrantes en este aspecto. Los grupos considerados más vulnerables son mujeres, niños, niñas, indígenas y migrantes sin documentos.40 Predominan los casos relativos al comercio sexual, pero también se han reportado casos de niños, especialmente guatemaltecos, que trabajan en

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Gobierno Federal, Informe del Estado mexicano sobre secuestro, extorsión y otros delitos cometidos contra personas migrantes en tránsito por territorio mexicano, julio de 2010, disponible en www.scribd.com/doc/35004119/ Informe-de-Migrantes-cidh 38 Amnistía Internacional, op. cit. 39 U. S. State Department, Trafficking in Persons Report 2009, disponible en www.unhcr.org/refworld/docid/4a4214a32d.html 40 Comisión Interamericana de Derechos Humanos, La trata de personas, un reto para México y Centroamérica. Informe presentado por organizaciones civiles mexicanas y centroamericanas en el 123° periodo de sesiones de la cidh, Washington, 2005, disponible en www.oas.org/atip/Regional%20Reports/Report%20tip%20cidh.pdf

Migración y seguridad: nuevo desafío en México

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condiciones de explotación laboral en regiones agrícolas de Chiapas, en el servicio doméstico, en la mendicidad forzada, en el ambulantaje y en los basureros municipales.41

Esfuerzos inconclusos
para el reordenamiento de la frontera sur

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El gobierno mexicano ha reconocido la necesidad de atención a la frontera sur. Al iniciar el sexenio del presidente Felipe Calderón en 2006 se propuso un Plan de Reordenamiento de la Frontera Sur, con el objetivo de articular los esfuerzos de distintas dependencias federales con los de las entidades federativas de la región y, así, incrementar el impacto de las acciones de los tres órdenes de gobierno. Mediante este plan se pretendía ordenar los flujos migratorios, mejorar la seguridad y combatir la impunidad.42 Dentro de los ejes del plan, el tema de migración fue el que presentó mayor avance, ya que desde 2005 el inm había convocado a organizaciones de la sociedad civil y académicos, tanto del Distrito Federal como de los estados fronterizos, para participar en foros de consulta para diseñar una Política Migratoria Integral para la Frontera Sur.43 Debe reconocerse el esfuerzo de acercar las visiones locales con las respuestas federales. Los foros aportaron reflexiones y propuestas relevantes, y fueron importantes para la elaboración de la iniciativa de Ley de Migración que entró a discusión y aprobación en el Senado a inicios de 2011. Sin embargo, estos esfuerzos no han logrado reflejarse en el campo; la integralidad no es simplemente un adjetivo: requiere una armonización de competencias de los distintos sectores y niveles de gobierno aterrizada en el espacio territorial. Esto sigue siendo una asignatura pendiente en la frontera sur. Las fronteras políticas constituyen un terreno sumamente productivo para pensar las relaciones de poder. Hemos argumentado que las fronteras están en constante transformación y, en el caso de la frontera sur de México, las dinámicas de cambio se han acelerado en las últimas tres décadas generando una situación conflictiva. La crisis del Estado se expresa fundamentalmente en términos de protección social, cuando no puede garantizar la seguridad de las personas en su territorio y los sistemas de control y presión locales, desde el pequeño contrabando fronterizo y las migraciones limítrofes hasta el crecimiento de las actividades delictivas, se refuerzan y presentan nuevos retos a las autoridades. El Estado, entonces, continúa teniendo un rol dominante como árbitro del control, la violencia, el orden y la organización en la región fronteriza.

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Véanse Rolando Duarte y Teresa Coello, op. cit.; Comisión Nacional de Derechos Humanos, “Caso de los menores migrantes que laboran en el basurero municipal y en las calles de Tapachula, Chiapas”, Carta de Novedades, núm. 173, 2007, disponible en www.cndh.org.mx/cartnews/carta173.htm 42 Gobierno Federal, op. cit. 43 Instituto Nacional de Migración, Propuesta de Política Migratoria Integral de la Frontera Sur de México, Secretaría de Gobernación, México, 2005.

Frontera sur de México: los retos múltiples de la diversidad
Alejandro Grimsom plantea que las relaciones entre poder e identidad en las fronteras, y entre las fronteras y sus respectivos Estados, son problemáticas precisamente porque el Estado no puede siempre controlar las estructuras políticas que establece en sus extremidades. Las fronteras son espacios de condensación de procesos sociales, políticos y culturales que unen y separan de modos diversos, tanto en términos materiales como simbólicos.44 En este sentido, es necesario reconocer cuáles han sido los procesos que han configurado la situación actual en la frontera sur, y quiénes son los actores que le han dado forma históricamente: la población local, grupos étnicos, familiares y comerciales, entre otros. Pero, como acertadamente recuerda Zartman, no todas las actividades fronterizas son realizadas por grupos étnicos u otras unidades sociales identificables como minoritarias o dominantes dentro de sus estados:
Las actividades transfronterizas y la dinámica general que producen pueden ser realizadas por categorías socioeconómicas, como profesiones, ocupaciones, o clases, con poco sentido de identidad o pertenencia en comunidades o grupos. En realidad, algunas de estas actividades como el contrabando, el refugio, o la vigilancia fronteriza crean sus propios agentes y no existirían si no fuera por las fronteras […], la realidad completa puede ser una mezcla de actores que solamente pueden ser entendidos como una malla. Toda la vida social es una malla (permeable), pero la mezcla de niveles, actores, identidades y actividades puede ser más visible cuando se activa por la intrusión de la división derivada de la línea fronteriza estatal. En resumen, las fronteras no son simplemente agentes pasivos, pues pueden actuar sobre ciertos grupos y favorecer el desarrollo de otras identidades.45

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El surgimiento de actores que operan al margen de la ley, y se aprovechan tanto de las relaciones transfronterizas como de las diferencias entre México y sus países vecinos, es un elemento de primer orden para entender el deterioro de la seguridad. Su relación con los habitantes y la vida en la frontera se da dentro de esta “malla” de actores, procesos y relaciones en constante transformación.46 Hemos mencionado algunas respuestas que se han generado desde el Estado mexicano para responder a la problemática de la frontera sur. Una fuente importante de la dinámica en las zonas fronterizas deriva de la evolución de los poderes centrales que la controlan; cuando el poder central busca crecer, consolidar su autoridad o modernizarse puede reforzar sus fronteras, centralizar los suministros e intercambios económicos, o tratar de inhibir el control local de cooperaciones fronterizas. Esto genera nuevas situaciones en las regiones de frontera por las distintitas respuestas de una población heterogénea compuesta por trabajadores indocumentados, comerciantes informales, contrabandistas, minorías indígenas, entre otros, que intentan mantener los viejos hábitos de intercambios transfronterizos. Estas actividades son parte del constante cambio en las fronteras y pueden ser reducidas
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Alejandro Grimson, “Fronteras, Estados e identificaciones en el Cono Sur”, en Estudios Latinoamericanos sobre cultura y transformaciones sociales en tiempos de globalización, Clacso, Buenos Aires, 2001, p. 93. 45 William Zartman, op. cit. p. 4. 46 El artículo de Rodolfo Casillas R., “Redes visibles e invisibles en el tráfico y la trata de personas en Chiapas”, en este mismo volumen, pp. 53-71, da cuenta de la formación de estas redes en Chiapas.

Migración y seguridad: nuevo desafío en México

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si el Estado tiene éxito en sus controles, o bien pueden convertirse en las relaciones dominantes en la región fronteriza y a la larga debilitar al Estado. La prolongada ausencia del Estado en la frontera sur normalizó una vida fronteriza cotidiana al margen de las leyes comerciales y laborales. No es tema de este artículo la discusión sobre la debilidad o no del Estado en México, pero sí constatamos que su presencia en la frontera sur ha sido históricamente débil y los intentos por incrementarla han sido reacciones ante problemas emergentes y no una estrategia política para fortalecerse y modernizarse. Un poder central débil en la frontera sur ha dejado a la región sin mucha atención, que se constriñe a la realización de algunas acciones visibles para hacerse notar por los crecientes poderes fácticos de las redes criminales. Otra opción ha sido “saltarse lo local” 47 y adherirse a normas, símbolos o tratados internacionales en un intento por recobrar autoridad. México es firmante de una significativa cantidad de acuerdos internacionales relativos a derechos humanos, migración y seguridad, pero al no poder cumplir con los compromisos adquiridos ha quedado en una posición cuestionable. La debilidad del Estado guatemalteco ha contribuido a agravar la situación: una presencia estatal débil a ambos lados de la frontera da como resultado que las características internas de la zona fronteriza –sean armoniosas o conflictivas– lleguen a ser dominantes; los grupos locales cobran relevancia y llegan a especializar sus funciones como proveedores de servicios, productos y actividades, dentro o fuera de la ley;48 las redes tradicionales se transforman o son desplazadas cuando las organizaciones delictivas de mayor envergadura asumen el control. Es precisamente en las zonas de frontera donde los contrastes entre la estabilidad en las relaciones interestatales y las tensiones provocadas por la crisis social y las actividades criminales son más marcadas. Como bien lo argumenta Ivan Briscoe al afirmar que la situación de inestabilidad en las fronteras es, en cierto sentido, herencia del desarrollo de Estados centralistas que han mantenido un débil control en la periferia. El contrabando, apoyado tácitamente por las autoridades, ha sido una práctica tradicional, y las zonas fronterizas históricamente han sido espacios de flujos migratorios más o menos tolerados. Las condiciones económicas cambiantes y la conexión a circuitos comerciales regionales y globales en el contexto de procesos globalizadores han favorecido que estas regiones fronterizas queden dentro del novedoso circuito de las economías estimuladas por el narcotráfico, la trata y otras actividades criminales.49 La falta de atención a la frontera sur tiene que ver también con el desfase que existe en el país en términos de la legislación migratoria. La Ley General de Población (emitida en 1974), así como el contexto de la migración, han cambiado mucho desde entonces. Aunque en 2008 se modificaron algunos artículos que criminalizaban a los migrantes indocumentados, existe consenso en la necesidad de adecuar el marco jurídico a las nuevas condiciones

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William Zartman, op. cit. p. 12. Idem. 49 Ivan Briscoe, “Conflictos en la frontera: las nuevas zonas calientes en América Latina”, Fundación para las Relaciones Internacionales y el Diálogo Exterior, fride, 2007, disponible en www.fride.org/publicacion/459/ conflictos-en-la-frontera:-las-nuevas-zonas-calientes-en-america-latina

Frontera sur de México: los retos múltiples de la diversidad
de México como país de origen, tránsito, destino y retorno de migrantes. En este sentido se propuso la Iniciativa de Ley Migratoria en diciembre de 2010. El proceso de análisis no ha sido fácil, pues se requiere especificar la competencia de varias instituciones, ya que el inm no puede por sí solo desarrollar una política integral. Asimismo, el reto para el Estado mexicano es poder garantizar los derechos humanos de los migrantes y, al mismo tiempo, favorecer la legalidad de los flujos, problema que en la actualidad se centra en el acoso, principalmente de centroamericanos, por las organizaciones criminales. Las atribuciones otorgadas a la Policía Federal para participar en revisiones y detenciones de personas indocumentadas han generado una reacción adversa de las organizaciones de la sociedad civil, las cuales además temen que el trabajo de protección que brindan a los migrantes se vea obstaculizado por las disposiciones propuestas. La carencia de esquemas de colaboración multisectorial en México, y la polarización que se ha generado en el tema migratorio, plantean un escenario conflictivo que no parece que la ley propuesta pueda ayudar a resolver, a menos que en la legislación secundaria se aborde con seriedad la problemática.

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Reflexión final Podemos recalcar que el deterioro de la seguridad en la frontera sur de México no surgió “de repente”; su génesis y evolución pueden rastrearse históricamente, son producto de complejas interacciones de factores internos y externos, donde las acciones y omisiones del Estado han jugado un papel preponderante. Como producto de la acción humana no se trata de una situación que esté condenada a permanecer eternamente, pero la complejidad que ha adquirido obliga a repensarla desde perspectivas integrales que incluyan la economía, la sociedad, la política y las relaciones internacionales. El proceso de cambio es una constante en la dinámica fronteriza; el reto consiste en buscar mecanismos que puedan orientar y redirigir ese cambio hacia esquemas de desarrollo que contrarresten las situaciones que han favorecido el incremento de la inseguridad. El proceso será necesariamente largo, y en el ínter, el Estado y la sociedad mexicana estamos obligados a reconocer y garantizar los derechos humanos y la seguridad de las personas migrantes que transitan por el país, pues éstas, lejos de ser las causantes de la inseguridad, se han convertido en las víctimas preferidas del crimen organizado, la corrupción y la impunidad. La visión unidimensional sobre los migrantes, ya sea como víctimas o “posibles” delincuentes, y de la frontera como lugar marginal y peligroso, ha sido también un factor que ha frenado las propuestas que contemplen la vida fronteriza en sus múltiples dimensiones –incluida la migración– como espacio de oportunidades, desde donde pueden surgir aportes para la construcción de estrategias integrales de seguridad y desarrollo.

Migración y seguridad: nuevo desafío en México

Redes visibles e invisibles en el tráfico y la trata de personas en Chiapas
Rodolfo Casillas R.1 

La amplia variedad de motivos por los que llegan a Chiapas los migrantes son una expresión del complejo entramado social en el que éstos se desenvuelven. Esto es más evidente entre mujeres, niñas, niños y adolescentes (nna), así  como por las actividades legales o ilegales en las que participan. En la frontera sur de México prevalece una situación de alto riesgo que, por un lado, facilita el abuso multisectorial hacia los migrantes indocumentados y, por otro, favorece la realización y el encubrimiento del tráfico de personas y la trata de mujeres y nna extranjeros en la ciudad de Tapachula y localidades aledañas. Los abusos perpetuados contra estos grupos vulnerables tienen impactos negativos que varían dependiendo de la actividad y edad del afectado. Si bien el tráfico y la trata son acciones imputables a las organizaciones delictivas no puede descartarse la responsabilidad de:  1) Las instituciones públicas competentes en distintas materias como aquellas relacionadas con el tránsito de extranjeros por la frontera sur; mujeres y menores de edad; prácticas y organizaciones ilícitas; seguridad pública; educación; cultura; salud; trabajo y seguridad social, entre otras. 2) La sociedad, en tanto que en ella ocurre el fenómeno de tráfico y trata de personas, como parte de un comercio sexual que goza de cierta aceptación pública, sujeta a una normatividad bastante flexible no siempre aplicada, que le reditúa distintos beneficios diarios, en dinero y en especie, cuyo monto impreciso no deja de ser considerable a la luz del grueso volumen de personas expuestas a dicha actividad, lo que a su vez genera empleos y ocupaciones diversas, tanto de manera directa como indirecta. Esta viva y creciente interacción social es lo que da cierta “naturalidad” al fenómeno de la trata de personas migrantes, alimentada por la indiferencia social, como ha mencionado Elena Azaola.2   El tráfico de migrantes y la trata de personas, con el propósito de la explotación sexual, es sólo una parte del todo, que ocurre en la opacidad donde hacen del quehacer oculto su

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Profesor e investigador de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (Flacso), sede académica de México. Correo electrónico: casillas@flacso.edu.mx 2 Elena Azaola, Crimen, castigo y violencias en México, colección “Ciudad y Violencias”, vol. 5, Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal, México, 2002, disponible en http://directorio.cdhdf.org.mx/libros/2008/09/libro_crimenycastigo.pdf

Rodolfo Casillas R.
razón de ser.3 No obstante, lo visible y digno de análisis son las prácticas, los valores, los prejuicios y los razonamientos que justifican o no lo que ocurre. Dicho análisis no puede ser satisfactorio sin al menos introducir una reflexión sobre la articulación de lo visible y lo que ocurre tras las bambalinas sociales, es decir, la conformación y actuación de las redes delictivas que se dedican al tráfico y a la trata de migrantes. A continuación se presenta un ejercicio de conceptualización y exposición del proceder organizacional de dichas redes en Chiapas con base en la experiencia de campo realizada en la ciudad de Tapachula y otras localidades de la entidad. 

Redes de tráfico y de explotación

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Uno de los problemas más grandes para la comprensión de las diversas estructuras organizacionales delictivas ha sido pretender englobar sus funciones recurriendo de manera indiscriminada a definiciones abstractas como “bandas”, “células” o “mafias”. Si bien son denominaciones válidas para algunas formas de organización, no incluyen a todas las formas ni describen sus operaciones particulares. Esto ha contribuido notablemente a una mitificación de las mismas al presentarlas como entidades monolíticas, invisibles, rígidas y violentas, lo cual dificulta el estudio atendiendo a su propia naturaleza.4 Al hablar del tráfico y trata de personas se cae en el mismo error al hacer alusión a diversas organizaciones criminales adoptando figuras y esquemas que distan de la realidad. El uso de conceptos generalizados sobre la estructura, componentes,5 operación y movilidad de distintos grupos criminales proporciona una idea vaga e imprecisa. Al analizar al crimen es conveniente tener como punto de partida las características de otras entidades,6 pero sin considerarlas como absolutas,7 máxime si se pretende explicar, predecir e inclusive regular su actividad en la sociedad.8
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Para una exposición amplia véase Rodolfo Casillas R., La trata de mujeres, adolescentes, niñas y niños en México. Un estudio exploratorio en Tapachula, Chiapas, Comisión Interamericana de Mujeres (cim), Organización de Estados Americanos (oea), Organización Internacional para las Migraciones (oim), Instituto Nacional de las Mujeres (Inmujeres) e Instituto Nacional de Migración (inm), México, 2006, disponible en www.oas.org/atip/ Reports/Estudio.Exploratorio.en.Tapachula.pdf 4 Cada grupo se gesta con base en una mezcla de intereses de cariz político, económico, religioso, etcétera. Sus necesidades varían en función del objeto bajo el cual se configuran. Ningún grupo es igual a otro; lo único que comparten es un mismo espacio de participación, aparte de tener en algunas ocasiones afinidad con otras entidades similares, aunque ello no los hace iguales en estructura y operación. 5 Componente: persona que es parte de una operación. En este caso es todo sujeto que participa en el tráfico de personas. 6 La forma más común en cuanto a comprensión es la mafia. A lo largo de la historia han existido sociedades de ayuda mutua; tal es el caso de los clanes, logias, cofradías, órdenes de caballería, sociedades patrióticas, sociedades de ideas, las cuales por la manera en que se estructuran y operan en la sociedad han sido objeto de una serie de leyendas negras en torno a su origen, objeto y destino primordial. Mafia es una simple denominación que se le dio al crimen organizado en Estados Unidos. Sin embargo, es un término genérico y despectivo con el cual se engloba a todo grupo de individuos que se dedican a una actividad ilícita. Lo correcto es designar a estos grupos como organizaciones delictivas en lugar de etiquetarlos bajo una figura que la mayoría de las veces no tiene nada que ver con la estructura y movilidad de una entidad determinada. 7 No es conveniente tomarlas como parámetros en su totalidad porque ello conduce a estereotipar formas y conductas, y se cae o en una apología de los grupos en constante gestación, o bien en una subestimación del poderío de los grupos ya consolidados. Cualquiera de estas dos tendencias coadyuva al fortalecimiento de los mismos. 8 La teoría de las élites sostiene, a grandes rasgos, que en toda sociedad la dirección económica, política, militar, educativa o religiosa ha estado en manos de minorías organizadas, que apelan a los intereses de la mayoría y se dan a la tarea de innovar nuevas formas para conquistar y controlar a la población. La teoría dice que la

Redes visibles e invisibles en el tráfico y la trata de personas en Chiapas
En general, se tiene la idea que las organizaciones criminales son cuerpos de élite, que operan de manera clandestina recurriendo a técnicas violentas como medio de control y desarrollo en la búsqueda de la consolidación de espacios para maniobrar (conquistar territorios; expandir operaciones). También se piensa que las entidades criminales son cuerpos impenetrables, invisibles y jerarquizados de tal manera que a veces asombran y extrañan los tipos de alianzas que forman entre ellas (colaboraciones, treguas). Ello es así porque el estudio de las mismas se origina al remitirse a esquemas de participación y estructuras pertenecientes a modelos añejos e inoperantes.9   Cuando se actúa en contra de las organizaciones criminales sin tener en cuenta su forma específica de funcionamiento, los resultados pueden ser contraproducentes y, en lugar de destruirlas salen fortalecidas. Por ejemplo, el caso de los polleros: se detiene a uno, y otros lo reemplazan de inmediato. Cae una persona, pero no decae la actividad. Estas organizaciones delictivas son una especie de hidra, ya que al momento de descabezarlas se estimula un reacomodo de fuerzas que ocupan los lugares vacíos dejados por los integrantes caídos en la acción. De igual modo, se dice que son como arañas que entretejen complejas redes para su operación y subsistencia. Por lo tanto, es pertinente hacer un análisis diferente, con un nuevo enfoque e insumos, para conocer las formas más recientes de estas organizaciones delictivas, en particular las que se dedican al tráfico y trata de migrantes. En este texto se abunda sobre la complejidad, flexibilidad, actuación multisectorial y pública de las redes que trafican y comercian con mujeres y nna migrantes en la región de estudio, mediante procedimientos que apelan más al aprovechamiento de circunstancias que les son favorables, a las vulnerabilidades subjetivas y a las complicidades sociales, que al uso de la fuerza para el logro de sus objetivos.   El tráfico de personas no es un fenómeno aislado, se gesta por una demanda que satisface una necesidad social. Si no hubiera tal requerimiento no habría tal actividad, ni tampoco la colaboración de quienes esperan recibir un beneficio, sea por expectativa de conseguir el bien o servicio deseado, sea por atender lo demandado. Todo lo que se trafica se desarrolla en un mercado; la mercancía es todo aquello que se puede comercializar (incluyendo personas). De hecho, entre quienes se dedican a la trata de personas, cuando se refieren a las víctimas, potenciales o en curso, las llaman mercancía de manera inequívoca.10 Al mismo tiempo, todo acto de comercio se desarrolla bajo un circuito, el cual consiste en

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verdadera batalla se da entre élites, que no se gesta desde abajo. Ellas son quienes mantienen injerencia en los diversos rubros de la sociedad. Aplicada a las organizaciones delictivas, puede observarse que es común que se pacte con una entidad dominante para garantizar el orden y la seguridad de una comunidad. No se puede destruir a un grupo ya que habrá gente que se valga del mismo o de sus estructuras para satisfacer sus propias necesidades. En este caso, la autoridad y el crimen organizado libran una batalla al mismo nivel para servirse del otro y subsistir ante la competitividad de organizaciones similares. 9 Las organizaciones delictivas son entidades sumamente pragmáticas. No son abstractas ni mucho menos estáticas pues su inmovilidad facilitaría su detección, ubicación y destrucción. Ciertamente, la movilidad no les garantiza su existencia pero sí al menos dificulta su destrucción. 10 Para preservar en el lector la fuerza del concepto, que no la aceptación del mismo, se mantendrá el uso de “mercancía” en el texto al hacer referencia a estas personas.

Migración y seguridad: nuevo desafío en México

Rodolfo Casillas R.
una serie de parámetros preestablecidos que facilitan el intercambio de las mercancías. En dicho circuito concurren oferentes y demandantes, entre los cuales nacen y se fortalecen lazos de colaboración y de cierta reciprocidad. De estos lazos dimanan, se nutren, se mantienen activas y se perfeccionan las redes de trata. Las operaciones de tráfico de personas requieren de una serie de colaboraciones entre diversas personas, físicas y morales. Requieren de la acción de particulares y de servidores públicos; la relación entre ellos y la calidad de su trabajo es lo que empodera a las organizaciones, más allá de los recursos materiales. Asimismo, se sirven de su habilidad para controlar cuestiones técnicas como rutas, medios de transporte y personal que manipule la mercancía. En la mayoría de los casos, las organizaciones criminales comparten contactos y rutas. De igual manera, algunas dependen de otras, como sucede con las redes de explotación que se vinculan con los traficantes para obtener a las personas. A estos colaboradores se les denomina agentes, los cuales constituyen el componente primario de las operaciones para cualquier tipo de tráfico. Por otra parte, existe un componente secundario que también es parte importante de la red. Éste se aboca a los elementos técnicos y materiales que facilitan la comercialización de las mercancías; el circuito por el que transitan las mismas; y la infraestructura donde se conjugan diversos recursos técnicos, materiales y humanos para poner en marcha las operaciones de tráfico.

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Componente primario Una red consiste en una serie de enlaces que se intercomunican entre sí para el logro de determinados objetivos. Dichos enlaces son los componentes primarios de toda organización que tienden a especializarse (desarrollan una función en particular) e interrelacionarse con otros agentes para satisfacer necesidades individuales o de grupo. A su vez, un agente es un elemento esencial, un engrane en el que se cifra el desenvolvimiento de las operaciones de una entidad. También puede ser una causa (factor; agente externo) que influye activando, acelerando, modificando o inhibiendo la movilidad de una entidad a nivel interno o externo.  Por sus funciones, el agente se clasifica en:   • Público. Básicamente es un servidor público, es decir, toda persona que ocupa un empleo, cargo, o comisión gubernamental, sea instancia federal, estatal o local. Su función y rango, en todo caso, no lo exime de responsabilidad en la comisión de un delito. • Privado. Es toda persona o institución que no pertenece al servicio público. Estos agentes poseen un alto valor estratégico por la diversificación de funciones; su movilidad a nivel individual o colectivo, transportando, reclutando, protegiendo e inclusive haciendo actividad de inteligencia (rastrea, monitorea, filtra y explota información). Es patente la existencia de casos donde se recurre al uso de personas que no necesariamente son parte de una entidad criminal, pero son considerados elementos de apoyo, como mujeres y nna.

Redes visibles e invisibles en el tráfico y la trata de personas en Chiapas
Cada agente, ya sea público o privado, puede clasificarse por su movilidad en: asociado (por adherencia o por absorción) o independiente (con participación directa o indirecta):  • Asociado por adherencia. Cuando es parte activa de la unidad por voluntad propia. Personas que participan de común acuerdo con los integrantes de un grupo por resultar beneficiadas de las operaciones en dinero o en especie; o por querer iniciarse en el medio y ganarse un espacio en el grupo mostrando su capacidad y lealtad.11   • Asociado por absorción. Cuando se da el supuesto de haber pertenecido a una entidad y que ésta se haya escindido, desaparecido, o que sus componentes hayan sido producto de una fusión de grupos. • Agente independiente. Comprende a toda persona que ofrece un bien o servicio a cambio de una remuneración por el valor del mismo. No están subordinados a una estructura y son utilizados de manera temporal hasta que concluye la prestación de un servicio. El agente independiente es un motor de las operaciones del tráfico, en particular en el de personas. Su valor estratégico radica en que el grueso de sus componentes operan en un sector dedicado a la generación de bienes y servicios; de allí que se tenga a los diversos transportistas (carga, pasajeros, colectivos, taxis, tricicleros, entre otros) y dueños de inmuebles destinados a fungir como casas de seguridad, así como otros prestadores de servicios: abogados, empleadores y empleados diversos. La base de las operaciones del tráfico recae en los agentes independientes, los cuales en su mayoría tienden a ser agentes privados.12 En el tráfico, según la participación de los agentes privados y la forma en que se erigen como agentes independientes, existen dos situaciones muy comunes:  - Indirecta. Cuando sirve a los intereses de un grupo sin saberlo. El caso más común es el de los denominados burros.13 Otra forma muy frecuente es recurrir a las líneas de transporte de carga y pasajeros o taxis particulares para trasladar las mercancías a diversos puntos. En este caso, los agentes privados sirven a los intereses del grupo sin tener conocimiento de ello. - Directa. Cuando un agente privado opera con conocimiento de que es parte activa de una operación de tráfico se convierte en agente independiente. Puede darse el caso en el que más de dos agentes independientes o libres se coordinen para cumplir con un objetivo. Por ejemplo, cuando dentro de la misma operación se recurre a los servicios de otros particulares que coadyuven en el traslado de la mercancía; o cuando agilizan los trámites de documentos o falsificación de los mismos.

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Cuando un asociado ya es parte de la estructura sigue participando activamente con la intención de escalar posiciones. 12 La mayoría de las veces se homologa la figura del agente independiente y la de un agente privado en el tráfico y trata de personas. 13 Un “burro” es la persona utilizada para transportar mercancía ilícita entre distintos sitios dentro de un país o entre países. Por lo general es droga, pero pueden ser armas e implementos para la elaboración de las mismas.

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Componente secundario En el tráfico de personas la intención es entregar la mercancía en un lugar determinado en las mejores condiciones posibles, momento en que concluye la actividad del traficante. Cuando algunos de los componentes adscritos a la red de tráfico de personas se abocan a reclutar, trasladar y explotar la mercancía con una finalidad en particular se da una especialización. Entonces se está ante una red de explotación y ya no es tráfico sino trata de personas. Cuando una red canaliza sus recursos a una actividad (primordial o complementaria) interviene lo que se denomina un circuito, el lugar donde va a transitar y comercializarse la mercancía con base en una serie de operaciones entre grupos de la misma índole. No es lo mismo el tráfico de especies exóticas, el de ganado, vehículos o mercancías diversas que el de personas. Si bien las rutas pueden ser las mismas, la materia que se comercializa y la movilidad de sus integrantes difiere, ya que cada circuito tiene necesidades distintas que exigen la presencia de recursos técnicos, materiales y humanos especializados en el ramo, así como una infraestructura y una base operativa. Las redes de tráfico y trata de personas son diferentes, a pesar de que en determinados puntos se pueden enlazar con otros bloques, o con los componentes de otro estrato. Sin embargo, sus estructuras se configuran, operan y desarrollan en distintos planos, atendiendo a sus propios intereses, aunque pueden compartir un mismo circuito y pueden operar en una estratificación de redes. La estratificación da sentido y facilita la operatividad complementaria de las redes de tráfico de personas y las de explotación sexual. En México, el tráfico de personas es una actividad criminal que sigue en importancia al tráfico de drogas, situación por la cual las estructuras que integran la red de traficantes de personas se sitúa en un nivel por debajo de las entidades dedicadas al narcotráfico, tal y como se observa en la frontera sur del país. Ello no impide que los componentes de las redes se enlacen con otros planos y que a su vez sirvan de puente entre unos y otros. En el caso de la red de explotadores de personas con fines de comercio sexual, ésta se alimenta de la red de tráfico. Es decir, recurre a los componentes de un núcleo (bloques, células, agentes independientes) para operar en su modalidad más simple, y cuenta con dos figuras que trabajan de manera lineal: corresponsal y explotador. La explotación sexual no necesita de redes complejas, requiere de una persona que traiga la “mercancía específica”, en la cantidad y la calidad solicitadas: el corresponsal. Por su parte, el explotador es quien recluta, traslada y entrega a la persona a la cual se le dará un fin determinado. Una misma persona puede desempeñarse como corresponsal y explotador. Las redes de explotación figuran como focos,14 están adscritas a un estrato inferior con respecto al de las redes de tráfico de personas, o bien figuran en el mismo plano pero como radicales aislados alrededor del núcleo.
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La razón por la que se constituyen en focos obedece a que requieren una especialización de sus componentes y operan bajo la estructura reducida ya mencionada, mientras que una red de tráfico maneja tres figuras con un elevado nivel de institucionalización (operador, estafeta y enlace).

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Para entender lo anterior es necesario atender a las estructuras con base en su origen y magnitud, infraestructura, grado de institucionalización y esquema de operación. 

Origen e infraestructura Por su origen, las organizaciones criminales que integran la red de tráfico y de explotación de personas se clasifican en:  • Transnacionales. Conforman una red de tráfico entre diversos países y continentes. La matriz (sede, cabeza) se gesta en un país distinto al lugar donde opera. Ello no excluye que tengan ramificaciones en otras partes del orbe, como una especie de sucursales. En la ciudad de Tapachula se observaron indicios de la existencia, al menos, de unas ramificaciones transnacionales en Centroamérica, México, Estados Unidos y, presuntamente, Europa. La matriz se gesta en un territorio nacional y se extiende hacia otras partes del mundo. • Domésticas. Todas las entidades que no trascienden las fronteras nacionales se originan y operan en un determinado país o en una región determinada de dicho país. En Tapachula fueron reportadas visitas de varias organizaciones dedicadas a la trata de migrantes con el propósito de obtener mercancías para su traslado a distintas ciudades mexicanas como Puebla, Oaxaca, Guadalajara, entre otras. Los tipos de infraestructura de dichas organizaciones pueden ser de dos tipos: • Formal. Cuando los recursos proceden directamente de los componentes que integran una entidad (predios, vehículos, etcétera). Es decir, cuando el grupo detenta la posesión y propiedad de los mismos y ejercen control directo sobre ellos. • Informal. Cuando los recursos son ajenos a la entidad pero hace uso de ellos. En este caso figuran las bodegas, así como las redes ferroviaria, aeroportuaria, marítima y carretera en las que mantiene cierto control sobre algunos puntos. También pueden ser bienes, muebles e inmuebles, propiedad de agentes privados e independientes. No existe un control directo de los recursos porque no se es dueño, ni se precisa serlo por lo demás. Esto le imprime dinamismo a las operaciones, brinda mayor cobertura y les permite tornarse invisibles, lo que dificulta su ubicación y monitoreo.

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Grado de institucionalización  Las redes de tráfico de personas de segundo nivel se asemejan a las de la droga por el circuito en el que se movilizan y la interrelación de sus componentes. Se les llama de segundo nivel porque han “subsumido” a las redes tradicionales de tráfico o de menor desarrollo

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organizacional. Son empresas que guardan ligas que con frecuencia traslapan operaciones, como acontece con las redes de explotación que se alimentan de otras estructuras para subsistir (en este caso las de traficantes). Esta cercanía es lo que permitió el inicio y auge del secuestro de migrantes en el país.15 Como se ha venido enunciando, la red de tráfico se compone por una serie de estratos que alberga entre sus capas a diversas estructuras cuyos componentes tienden a relacionarse con otros agentes independientes o pertenecientes a otros cuerpos. Por ende, es patente la subordinación de unas entidades hacia otras. En la cúspide se depositan las entidades hegemónicas, las que manifiestan un elevado grado de institucionalización en su estructura, sucediéndoles una serie de bloques que en conjunto integran facciones. Esto significa que entre algunos componentes de la red hay alianzas pero también distanciamientos y rivalidades y, por ende, competencia entre ellos. Lo cual no impide que las entidades que componen la red se coordinen entre sí. Atendiendo a la forma en que se integran las redes de tráfico en México, según su nivel de institucionalización, las organizaciones se clasifican como sigue:  • Cártel.16 Máxima expresión organizacional que pueden conquistar las agrupaciones criminales. Entidad dominante que se ha gestado a través de la integración de diversos “bloques de organizaciones” (núcleos), sintetizados en una estructura común. Al igual que sucede con los grandes consorcios empresariales con las figuras del Trust y el Holding, las organizaciones criminales se van gestando, absorbiendo, o en su caso adhiriendo, a otras entidades similares, integrando diversos bloques cuya operatividad tiende a ser más eficiente, y conformando una estructura común para todos. • Sindicato. Una facción que es producto de una fusión de diversos bloques. Dichos bloques son celdas integradas por no más de seis células. Cada una opera en estrecha coordinación con sus homólogas para beneficio común del grupo (sindicato). Pueden maniobrar de manera independiente y sus posibilidades de subsistencia son mayores por sus redes. Se apoyan mutuamente compitiendo con sus iguales en facciones diferentes. Crean un frente común contra las autoridades, pero al mismo tiempo se valen de ellas y otros elementos para sabotear a las otras entidades. • Célula. Expresión básica y fundamental de las organizaciones que están estructuradas. Gracias a ellas subsisten las entidades de mayor nivel por un proceso denominado “circulación elital”. Las células operan de manera independiente o adhiriéndose a otros bloques. Las entidades de mayor nivel subsisten gracias a que constantemente se retroalimentan con elementos eficientes provenientes de las bases. Por ejemplo, los
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Según testimonios de migrantes, el caso más mencionado es el de la letra que no se menciona, la última del abecedario, tal y como se frasea incluso entre los llamados “pejotas” (policías judiciales), lo que, dicho sea de paso, es testimonio del poder delictivo incluso en el lenguaje ordinario de los agentes de seguridad pública. Véase Comisión Nacional de los Derechos Humanos, Bienvenidos al infierno del secuestro. Testimonios de migrantes, cndh, México, 2009. 16 La denominación varía según su origen y el tipo de entidad.

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componentes de cada cuerpo disuelto tienden a esparcirse e incorporarse a otras células ya establecidas. Este tipo de personas aportan experiencia, de allí que una vez que se desarticula un grupo sea evidente un reposicionamiento en las estructuras y el surgimiento de otros cuerpos cuyo nivel de desarrollo tiende a ser acelerado. El líder se torna en la cabeza, más no en el cerebro de las operaciones. Al caer el líder, el grupo no se debilita porque hay un reposicionamiento de estructuras en los niveles interno y externo. El secreto está en que se quitan elementos representativos, ya que en este tipo de entidades se recurre a figuras como los “líderes ocultos”, es decir, los operadores. Éstos se erigen como elementos clave de una entidad y no son exclusivos de cuerpos muy institucionalizados, ya que están presentes en las mismas células y por el tipo de actividad saben que es imprescindible ser invisible. Cuando el poder público ataca a una entidad lo hace de manera frontal porque se piensa que la remoción de una cabeza conlleva a la neutralización de un grupo. Por lo dicho, la supresión de una figura no atenta en contra de los elementos clave; estos elementos y la misma infraestructura permanecen latentes anticipando un reacomodo de fuerzas. La célula es un punto de referencia para entender la operatividad de los grupos, es decir, cómo son sus elementos (tendencias), cómo se agrupan (estructuras) y cómo operan (modus operandi).

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Esquema de operaciones y redes de tráfico Una de las razones que ha dificultado el estudio serio de las diversas estructuras criminales –en este caso las dedicadas al tráfico y la trata– ha sido la utilización de vocablos genéricos usados de manera indiscriminada para denotar y englobar una serie de conductas a cargo de una entidad, así como de los personajes que la integran. Por ejemplo, en el tráfico de personas palabras como “coyote” o “pollero” son de uso común. Se tiene una noción de lo que cada concepto da a conocer; sin embargo, dichos vocablos son producto de una mitificación dimanada de apologías en torno a diversas entidades delictivas. Si se atendiera a las funciones e integración de los grupos que integran la red de tráfico se podría apreciar que los vocablos referidos son insuficientes para explicar las estructuras delictivas que aquí se presentan. Como se ha mencionado, una red de tráfico dispone de agentes públicos y privados en cada rincón donde opera, los cuales a su vez son coordinados a través de enlaces, operadores y estafetas; los dos últimos son siempre componentes invisibles en la red de tráfico, sin importar su naturaleza. Los operadores son una especie de jefes ocultos que tienen a su cargo la supervisión de otras entidades, llegando a contar como subordinados con los jefes de otros grupos delictivos. Monitorean sus actividades y emprenden acciones en su contra. Por ejemplo, alertan a la policía proporcionando lugar y fecha de actos ilícitos que se llevarán a cabo. La información con la que cuentan es vital para eliminar a los rivales y ampliar su red de acción; son

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los encargados de la logística y creación de estrategias. Tienen una vida más longeva dentro y fuera de una organización ya que las entidades rivales y las autoridades gubernamentales difícilmente pueden descubrir su identidad.17 Los estafetas son los encargados, entre otras cosas, de recabar la información que necesitan los operadores. Se les da ese nombre por estar situados en puntos fijos gestionando una base privada de contactos (cuentan con agentes en sectores tanto públicos como privados), es decir, crean y administran una amplia red de informantes de calidad acorde con las necesidades de la organización. Se abocan a satisfacer cuatro cuestiones a lo largo de su actuar: cómo, cuándo, dónde y quién. De allí que el crimen organizado aventaje inclusive a los cuerpos de inteligencia del gobierno, dado que puede precisar con facilidad quiénes son los elementos que hacen la investigación, cómo arribaron a la localidad, cuándo fueron enviados y desde dónde (competencia de la autoridad; local, federal, extranjera); quién los envió y con qué intención. Son espías, no visibles, que proporcionan datos útiles para la entidad, como notificaciones de acciones en su contra o actividades de redes rivales. Algunos de estos informantes buscan adherirse al grupo de manera permanente y realizan este trabajo para ganarse la confianza de los líderes y posteriormente escalar posiciones; otros porque les conviene económicamente y, por último, algunos porque son amenazados. La manera en que opera un estafeta es sencilla. Sin distinción de nivel se allega a fuentes directas imponiéndoles el cargo o sobornándolos para que lo acepten. En la región analizada, la manera de operar es simple ya que diversas autoridades guardan relación con quienes se dedican al tráfico ya sea por un vínculo comercial,18 de parentesco o sentimental. Es común, a decir de varias de las mujeres entrevistadas, que los agentes públicos de distinta competencia jurisdiccional, incluyendo al personal de migración, deben ser bien tratados en burdeles, centros botaneros19 y demás lugares donde hagan acto de presencia. Pareciera que las visitas no oficiales de los funcionarios a dichos lugares los proveen de una cadena de control al valerse del cargo para obtener beneficios. Sin embargo, la realidad es otra: valiéndose de la misma cadena se controla a los funcionarios haciéndoles creer que ellos son quienes dominan la situación, pues van a cobrar las regalías que les corresponden por los servicios de información o de gestión proporcionados; no obstante, ganan más los traficantes de personas.
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Dos ejemplos de lo importante que es para ellos recibir información de manera oportuna: 1) en la semana del 8 al 12 de noviembre de 2004, encargados y vigilantes de distintos centros dedicados al comercio sexual nos informaron que habían sido prevenidos y estaban a la espera de un operativo “sorpresa” en su contra. Sabían que eran objeto de investigación “por gente de fuera”, lo que alimentaba sospechas sobre nuestro trabajo; 2) durante los últimos días de ese noviembre, en entrevista con trabajadoras sexuales, ellas confirmaron que fueron alertadas por sus amigos policías de los operativos, en un caso 30 minutos antes de que los agentes arribaran a su centro laboral, lo que les permitió escapar sin mayor riesgo. Como colofón, durante el tiempo que duró el operativo y el cierre de los centros, los servicios sexuales se concertaron vía teléfono celular, según pudimos constatar. 18 Un vínculo comercial se define por los beneficios que tienen las autoridades, como el servicio de barra libre y acceso a mujeres; o al menos trato preferencial por parte de ellas por encomienda previa de los dueños de establecimientos. 19 Bares con servicio de variedad; en la mayoría las mujeres se desnudan.

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Otro ejemplo es el caso de las mujeres que son iniciadas en el medio, quienes con tal de no ser afectadas en su fuente de recursos a través de una deportación o el despido, también entran al juego, a pesar de recibir daños en su persona. El dueño, con la intención de no verse obligado al pago de multas impuestas por el empleo de mujeres y nna, o de personal carente de documentación y registro oficiales, ofrece como dádiva sus bebidas y el cuerpo de sus empleadas. Los funcionarios sacan provecho adicional, consumen y se divierten gratuitamente sin hacer observación alguna sobre las omisiones a la ley. Con el tiempo se han ido formando amistades y, libremente, se ha dado paso a una cadena de favores entre ellos; por ejemplo, el establecimiento de las zonas de tolerancia data de poco más de 15 años en el municipio de Tapachula. Así se crean lazos de amistad entre servidores públicos, clientes, empleadores y empleados. Mientras más tiempo pasa y se prolongan estas actividades, más se consolidan las colaboraciones y se decantan las formas en que ocurren. Para efectos prácticos y con la intención de evitar confusiones, aquí se le denomina enlaces (en una red de tráfico) y corresponsales (al tratarse de una red de explotación) a las personas que manipulan la mercancía al reclutarla, transportarla, guiarla, escoltarla, vigilarla y cobrar por ella. De manera directa o indirecta son utilizados como instrumentos. Miembros de este rubro pueden ser las amas de casa, los trabajadores fronterizos, transportistas, taxistas y bicicleteros. Estos son los componentes más visibles e identificables dentro de la estructura de la organización, y ejemplo de esto son los polleros.

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Esquema de operaciones y redes de trata Difícilmente existen redes de trata puras. En Chiapas, la red de explotación se compone de focos –pequeñas células– que se alimentan de los componentes especializados de estructuras mayores, asociadas al narcotráfico u otros ilícitos. Las redes de trata de personas presentan la existencia de dos figuras más que en la red de tráfico, las cuales operan de manera lineal: los corresponsales, personas que transportan y proveen la mercancía; y el explotador, agente que se encargará de administrarla. Las redes de tráfico se integran por cuerpos jerarquizados y especializados, mientras que las de explotación son pequeños cuerpos que requieren auxiliarse de agentes adscritos a la red de tráfico. Por lo general, los enlaces son quienes ponen la mercancía a disposición del receptor. En lo que respecta a la mercancía, en el tráfico de personas ésta se libera cuando se llega al destino convenido; de hecho, la persona traficada nunca pierde su libertad siempre y cuando se conduzca de conformidad a las instrucciones del traficante. Por el contrario, en la trata de personas la mercancía recupera su libertad sólo cuando deja de ser redituable.

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Tipología del traficante con fundamento empírico local Entre las mismas redes de tráfico se establecen diversos niveles de competencia entre los recursos humanos y materiales que una entidad posee por los contactos en el desarrollo de sus operaciones. En estos niveles, muchos agentes (públicos y privados) tienden a subarrendar sus servicios con otros, dada la red que se ha ido entretejiendo. De allí la mítica y universal figura del pollero como entidad monolítica que impera en la frontera enganchando y explotando migrantes. Sin embargo, el pollero es uno más de los tantos intermediarios de una compleja estructura. En la región de estudio, con base en las funciones más comunes, los corresponsales o enlaces se catalogan en:

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Reclutadores. Constituyen el primer filtro del círculo de intermediarios. Se les denomina también juntadores o enganchadores y su tarea es atraer clientes para el grupo. Se encuentran en plazas, bares, parques, centrales de autobuses y localidades donde hay presencia de migrantes. En la región del Soconusco se asientan en la zona fronteriza y operan por cuenta propia o en coordinación con sus asistentes. Los asistentes se encargan de servir como enlaces, se encuentran dispersos en parques y bares y la mayoría son jóvenes y niños que se aproximan a indagar sobre las razones por las que alguna persona se encuentra en el lugar.20 Los reclutadores ofrecen un catálogo de diversos servicios con sus respectivos precios, como la adquisición o transportación de mercancías (sexo, droga, contactos) y personas, así como documentos o traslados fuera del Estado. Conforme a la investigación de campo desarrollada fue posible encontrar la ubicación de los reclutadores. La manera en que proceden es sencilla: por cuenta propia o con ayuda de otras personas se dan a la tarea de buscar migrantes que necesiten ser trasladados a una determinada localidad, y les ofrecen un catálogo de servicios diversos con los precios de la adquisición o transportación de mercancías y personas. Por lo general, ellos o sus asistentes se aproximan y preguntan de manera directa y amable. En Ciudad Hidalgo, por ejemplo, preguntan de forma directa si uno trafica con personas o drogas, cuestionamientos habituales entre los tricicleros o comerciantes de la localidad. En zonas más urbanas como Tapachula proceden de manera más discreta. El interrogatorio se da tras un tiempo de observación –por lo general en el parque– después del cual se aproximan vendedores ambulantes, mujeres o boleros para relacionarse e indagar sobre lo que uno busca. Sirven de guía para la adquisición de servicios sexuales, droga, contactos para adquirir documentos o traslados fuera del estado. Cuando éstos no se aproximan, se recurre a taxistas, quienes pueden servir como enlaces la mayor parte de las ocasiones. Cuando se trata de mujeres migrantes es frecuente que se aproximen varones o vendedores a indagar sobre su situación migratoria con la intención de hacer amistad y dar lugar a una serie de relaciones que desembocan en el ofrecimiento de empleos en centros nudistas y casas de citas. Una plática exitosa lleva a la vinculación con taxistas, que a su
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Se recurre a la ayuda de boleros y “canguritos”.

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vez se relacionan con algunos propietarios de los denominados centros botaneros y con dueños de prostíbulos. Cuidadores. Encargados de mantener el orden interno, monitorear el exterior y vigilar que no se acerquen autoridades de manera sorpresiva; vigilan las rutas de entrada y salida en caso de trasladar de urgencia a las personas. Se ubican en las proximidades de las casas de seguridad, es decir, en los establecimientos donde se alojan y esconden a los migrantes (ranchos, casas de huéspedes, hoteles, bodegas, casas de particulares). Su función es evitar que los migrantes salgan del lugar sin permiso, e impedir que otros juntadores los convenzan de partir con ellos o los secuestren. En el tráfico de personas existe una regla muy simple: se paga por persona entregada. De allí que algunos grupos se dediquen a monitorear a los grupos contrarios a efecto de ubicar posiciones y denunciarlos ante las autoridades, o bien para secuestrar la mercancía. Como consecuencia, existe una vigilancia dentro y fuera de los recintos destinados al resguardo de los migrantes. Cuando se alude a la palabra secuestro en el contexto del tráfico no se está hablando de una participación violenta sino de despojar de la mercancía a un grupo para luego extorsionarlos y participar de las ganancias.21 No se extorsiona al migrante sino al equipo que estaba a cargo de su traslado y, por tanto, de su cuidado. Casi siempre es un enganchador de un grupo contrario quien ofrece a la persona el mismo servicio con mejor calidad y a un menor precio. Con frecuencia es una treta que se utiliza para extraer información sobre los posibles movimientos que realiza otro grupo. Es un medio para obtener la información a efecto de saber quién y cuándo va a movilizar migrantes. Escoltas. Acompañan a los migrantes en los traslados desde su lugar de origen o casas de seguridad hasta los sitios de cruce. Orientan a sus clientes sobre trámites en aeropuertos o centrales de autobuses (los “aleccionan”), y se encargan de contratar servicios de transportación local como taxis y camionetas así como habitaciones. Pueden ser agentes privados e incluso los mismos elementos de seguridad que operan en las zonas resguardadas. En este último supuesto, por lo general se notifica a la autoridad cómplice el tipo de vehículo y ruta para no restringir el tránsito del mismo previo pago correspondiente. De allí que algunas revisiones sean simuladas. Esta figura se asemeja al reclutador y al cuidador, y puede ejercer al mismo tiempo sus funciones. La diferencia es que en muchos casos este papel lo desempeñan policías o equipos de traficantes que acompañan y/o protegen al grupo de migrantes. Cuentan con unidades que vigilan las rutas a transitar y les informan de cualquier irregularidad. El nivel de protección y seguridad en el traslado se establece de acuerdo con la mercancía y el grado de institucionalización de una entidad. Los escoltas hacen acto de presencia en grupos estructurados
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Algunos reclutadores argumentan que cuando se habla de un secuestro se refieren a una labor de convencimiento para que la persona que ha sido enganchada revele datos sobre quién fue su enganchador y cuánto le cobraron a efecto de sabotear a un grupo contrario.

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casi siempre asociados al tráfico de drogas; es común que operen auxiliando a pequeñas células donde hay participación de servidores públicos cooptados, que apoyan con la utilización de vehículos oficiales o facilitan el tránsito a lo largo de diversas rutas terrestres, aéreas y –en menor escala– marítimas.22 Guías. Son agentes independientes que se encargan de llevar a los migrantes por distintas rutas. Por lo general son personas que viven en la zona: jóvenes, adultos e inclusive mujeres y nna; en muchos casos se trata de ex migrantes que conocen bien las localidades y caminos vecinales en la zona fronteriza. Son traficantes empíricos, no necesitan ninguna especialización y las redes que conforman pocas veces llegan a tener fuerza ya que están subordinadas a la actividad de otros grupos. Sin embargo, su conocimiento geográfico los hace de gran valía. Los guías23 conocen el territorio y los movimientos de cada autoridad,24 así como rutas de escape. Su punto débil es que son personas inexpertas y cometen con frecuencia errores, algunos de tal gravedad que los llevan a ser identificados como polleros y recibir la sanción legal correspondiente, cuando sólo son un engrane más y ciertamente no el principal de la organización delictiva. A su vez, tienden a ser señuelos que operan de manera individual o adscritos a pandillas para llevar por rutas engañosas a los migrantes para asaltarlos y abandonarlos. Otras veces los guías son utilizados por grupos de traficantes de drogas y de personas con la finalidad de encontrar nuevas rutas por controlar y explotar. En este caso se pretende regular el tráfico de las mercancías, en especial las drogas, ya que lo que más se acostumbra en la región es el “tráfico hormiga”. Raiteros.25 Grupos dedicados al transporte furtivo de personas por medio de vehículos automotores. Son quienes entregan y recogen, en cada punto acordado, a grupos de migran22

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Tal es el caso de los retenes en carreteras donde se les paga una cuota y conocen las características de la persona o vehículo al cual deben dejar pasar. Utilizar vehículos para trasladar drogas, armas y migrantes en situaciones excepcionales, simulando detenciones o escoltando cargamentos, sirve para evitar que sean interceptados y por ende secuestrados por grupos rivales. A decir de integrantes vinculados a corporaciones policiales, el narcotráfico tiene una red de agentes cooptados cuya responsabilidad es velar porque la mercancía llegue intacta a su destino. Por cada persona que trae mercancía se paga una cuota para vulnerar los sistemas de seguridad en terminales aeroportuarias. Al burro se le da seguimiento y protección desde el lugar de origen hasta el de destino, ya que los mismos cuerpos de seguridad saben que son objeto de investigación por su propia gente, integrantes del crimen organizado y observadores extranjeros. Por ello, casi siempre los funcionarios que participan en estos grupos forman pequeñas cofradías que operan de manera clandestina dentro de las mismas corporaciones, es decir, se sabe que existen elementos cooptados pero difícilmente –a nivel interno– llega a demostrarse. 23 Para ejemplificar, se da el caso de campesinos y jóvenes que a cambio de cuotas módicas (no más de 100 pesos) guían a los migrantes por diversas rutas una vez que han cruzado el río Suchiate. En este supuesto, es común que alguien se desempeñe como reclutador y se coordine con estas personas a efecto de obtener un beneficio de cada uno de los componentes involucrados. Cobran cantidades pequeñas para encaminar a los migrantes en dirección a las localidades y algunos puntos a campo abierto donde son esperados por otros equipos de guías, o en su caso transportistas que se encargarán de llevarlos a localidades como Talismán, Ciudad Hidalgo, Puerto Madero y Tapachula, con objeto de concentrarlos en casas de seguridad antes de transportarlos en grupos hacia otras entidades. 24 Recuérdese que el inm cuenta, en el mejor de los casos, con 150 elementos activos en la entidad. 25 El término proviene de un anglicismo que significa aventón, jalón, llevar a alguien de un sitio a otro.

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tes para trasladarlos hacia otro sitio. Muchos de ellos son migrantes con residencia legal, quienes esperan a los indocumentados en parajes, carreteras y casas de seguridad. Comenzaron consiguiendo empleo a indocumentados en actividades vinculadas al agro; después se diversificaron. Desempeñan casi todas las actividades asociadas al tráfico: transporte, custodia, reclutamiento y cobro. Operan en las fronteras nacionales, no sólo en Tapachula y los alrededores. En algunas ocasiones se destacan por usurpar las funciones del transporte colectivo manejando tarifas muy bajas (competencia desleal). Cobradores. Ocupan un lugar distinguido en el tráfico sin llegar a ser mandos. Se encargan de recibir el dinero y pagar los servicios de transportistas (incluye a los raiteros), guías, escoltas, reclutadores y demás. Se encargan de cobrar el dinero una vez que éstos reciben a los migrantes, o bien el rescate cuando son secuestrados. Son importantes dado que poseen una buena base de contactos; mantienen una posición próxima a los estafetas y operadores de distintas redes; y se encuentran en cada eslabón de la cadena (reclutamiento, traslado y entrega). La red de tráfico en la región de estudio cuenta con una amplia y diversa participación multisectorial. Desde particulares ligados al sector de bienes y servicios (dueños de bares, dependientes, prostitutas, meseras, trabajadoras domésticas, personal de seguridad en bares, boleros, vendedores ambulantes, dueños de hoteles y sus trabajadores); agentes privados (familias con arraigo en la localidad ajenas al tráfico,26 jóvenes, trabajadores del campo y albañiles); y agentes públicos (policías municipales, militares, agentes ministeriales y de migración a nivel local). Esto permite hablar de una estructuración de colaboraciones de diverso tipo. Tomando en cuenta la antigüedad de la migración y la relativamente joven práctica de la trata, en los términos que señala la actual jurisprudencia internacional, es posible señalar que la capacitación en este conjunto de prácticas delictivas tiene ya larga data, donde muchos de ellos se conocen por estar, por haber estado, por iniciarse o hacer sus primeras incursiones. En consecuencia, esta corrosión delictiva invade a instituciones y diversos segmentos sociales locales desde hace tiempo y de manera ininterrumpida. Puede decirse, por un lado, que en la región fronteriza de Chiapas el tráfico de personas es tolerado. Por otro, que no hay mucho conocimiento, y pareciera que tampoco suficiente interés, sobre la explotación sexual de migrantes y en especial de mujeres y nna. Los mismos traficantes argumentan que es un riesgo muy grande, ya que hay personas que acceden a encargos muy especiales. Se ha dado el caso de individuos procedentes de otros lugares de la República Mexicana, en especial de Guadalajara y Puebla, que viajan a la región referida con la intención de buscar mujeres menores de edad (en especial de 13 a 15 años) para ponerlas a trabajar en casas de citas. Como ya se ha dicho, el tráfico y la trata de personas son actividades conexas, más no pueden ser consideradas como un mismo fenómeno. La diferencia estriba en el esquema
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Se toma en cuenta a este sector para obtener una visión general sobre el tráfico en la región.

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de operaciones y objetivos, en que son circuitos distintos que mantienen cierto paralelismo por la participación de los diversos agentes que los conforman. Aunque también es un hecho que muchas redes de explotación se nutren y protegen por las redes de traficantes de droga y de personas. Una de las razones por las cuales el tráfico y la trata se asocian en la región del Soconusco es porque las redes de explotación son más bien cuerpos informales (no jerarquizados) que se asisten de algunos de los agentes que participan activamente en el tráfico de personas. Es decir, recurren a la parte operativa del tráfico: los enlaces. En la región de estudio no se observaron redes de trata institucionalizadas o especializadas, sino que tienden a ser equipos que laboran de manera empírica subordinados a otras entidades que dominan en el medio. El tráfico con fines de explotación sexual tiende a iniciarse comúnmente en localidades próximas al suelo mexicano. Un punto esencial es Tecún Umán, Guatemala, localidad donde varias personas tienen el encargo de reclutar mujeres para establecimientos asentados en México. Es común que locatarios ubicados en las denominadas zonas de tolerancia acudan a Tecún Umán con cierta periodicidad, o envíen a alguien para seleccionar mujeres y traerlas bajo engaños a sus establecimientos. Este tipo de situaciones es patente en Ciudad Hidalgo y en algunos locales establecidos en Las Huacas (zona de comercio sexual de Tapachula).

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A manera de síntesis El ejercicio de abstracción de las organizaciones delictivas: cómo funcionan, cómo se organizan, cómo se complementan, entre otros aspectos, sugiere un conjunto de elementos que se sintetizan en los siguientes puntos: 1) Las ideas, nociones y análisis de experiencias previas relacionadas con el tráfico de migrantes en la ciudad de Tapachula e inmediaciones han quedado superadas por los desarrollos aquí presentados, ya que no existía mayor reflexión de la trata de personas. Para analizar la situación actual es necesario considerar las recientes vinculaciones de los traficantes con diversos tipos de redes delictivas, especialmente redes de trata y narcotráfico. 2) Cualquier proceso migratorio, más o menos forzado o contenido, es más abierto y contingente de lo que parece: siempre hay posibilidades de construir una afinidad nueva entre los propios migrantes o entre éstos y los agentes sociales que encuentran en su camino. 3) En toda experiencia migratoria se encuentran relaciones jerárquicas y relaciones de solidaridad, las cuales están en constante movimiento debido a la naturaleza misma

Redes visibles e invisibles en el tráfico y la trata de personas en Chiapas
del hecho social, aunque en este texto se hiciera particular referencia a los temas de las redes de traficantes y trata de migrantes.27 4) Al analizar un proceso migratorio específico es recomendable hacerlo en todos sus ámbitos, desde el familiar y comunitario hasta las instituciones más centralizadas del aparato estatal. A quienes encarnan la autoridad hay que visualizarlos también en su dimensión social, cotidiana, como parte de la sociedad local y, en consecuencia, con posibilidades de desarrollar relaciones, intereses y expectativas diversas, algunas de ellas de aprovechamiento y abuso de la materia profesional del ámbito público para su beneficio personal, de manera ilegal o paralegal. 5) La migración es un proceso sociocultural polimorfo donde emergen, se desarrollan y se reproducen redes delictivas que sólo son entendibles al considerar el entorno social en que surgen y actúan. Éstas no son ajenas al tejido social local, pero en un momento dado de su expansión forman parte de estructuras delictivas mayores que las subordinan y dominan en una racionalidad y horizonte más amplios. La labor específica de estas redes puede ser local, pero como el eslabón de un proceso mayor, su actuación es transnacional. 6) La presentación de la estructura organizacional de las redes de traficantes y trata de migrantes tiene como sustento la observación de campo a lo largo de varios años, la compilación de datos dispersos y su articulación analítica. La aparición en años recientes (2008-2010) de grupos y prácticas de secuestro “express” en un primer momento, seguido del secuestro masivo de migrantes en distintos sitios del territorio nacional, no anula la validez del ejercicio aquí presentado. Por el contrario, sirve de sustento para entender dos fenómenos delictivos en curso, así como el rápido auge del segundo no sería explicable sin la existencia y desarrollo del primero. De esta manera, las redes de tráfico y secuestro de migrantes convergen con las redes de tráfico de drogas. 7) Las organizaciones delictivas dedicadas a la trata de personas en Chiapas son una especie de organismos parásitos, a la usanza de ciertas especies vegetales que existen y se desarrollan a expensas de otras plantas, sobre las cuales aquéllas echan raíces, se nutren y tienen vida plena. Las redes de trata se montan sobre las de traficantes de personas y drogas, así tengan que subordinar sus intereses a las modalidades y condiciones que éstas les impongan. En contrapartida, reciben algunos beneficios como la reducción de riesgos físicos y la disminución de costos de inversión, distribución y comercialización de las personas/mercancías. Por otra parte, en la medida en que el corto tiempo y las modalidades intensivas de explotación sexual de las migrantes y menores son características de su proceder, las redes tienen que admitir una mayor participación de agentes libres de la sociedad, y a cambio reciben una cuota de mi27

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Para aspectos relativos a la permeabilidad social en la frontera sur, véase Rodolfo Casillas R., “La permeabilidad social y los flujos migratorios en la frontera sur de México”, en La situación demográfica de México 2009. 35 años de la politica de población, Consejo Nacional de Población, México, 2009, pp. 125-134.

Migración y seguridad: nuevo desafío en México

Rodolfo Casillas R.
metismo social que difumina su responsabilidad a los ojos legos. Los vetustos flujos migratorios centroamericanos en la región y la ya también avejentada práctica del “libre” comercio sexual de centroamericanas, “legalizado” con el establecimiento de las zonas de tolerancia hace poco más de 15 años, contribuyen a que no se establezca identidad laboral en una sociedad que termina por beneficiar a los tratantes. 8) Existen varias competencias y niveles de competencia. Las organizaciones tratantes de migrantes se enfrentan diariamente contra las instituciones del poder público y de la sociedad civil que intentan contrarrestar su proceder delictivo. De igual modo ocurre la competencia entre organizaciones similares o la competencia compleja (tensión-colaboración) con los traficantes de personas y drogas. Estas competencias se tornan problemáticas ya que los agentes que colaboran en ellas laboran de manera regular en organismos públicos y actividades lícitas de la sociedad, con vasos comunicantes cotidianos que dinamizan las actividades pero también hacen fluctuantes las lealtades del momento. 9) En tanto que persistan las facilidades para el tráfico criminal, continúe distante la acción efectiva y eficiente del poder público y se sigan presentando amplios volúmenes de migrantes, los costos y riesgos para los tratantes de personas se mantendrán bajos, lo que les perimitirá perfeccionar sus esquemas operativos, sus mecanismos de seguridad propia y maximizar sus beneficios, con la nada descartable posibilidad de desplegar su oferta humana a ámbitos internacionales más ambiciosos. 10) En los orígenes de la trata de mujeres migrantes en Tapachula e inmediaciones, el costo de entrada fue relativamente bajo para los tratantes, lo mismo que el de la permanencia en el mercado sexual, pero en la medida en que los delincuentes han desarrollado sus vínculos de colaboración y ubicación de personas/mercancías han tenido que hacer frente a los demandantes de mayor proporción de las ganancias, sea por acción directa o por protección, como por ejemplo, los informantes y gestores insertos en las estructuras de gobierno. 11) El volumen de migrantes centroamericanos y las redes sociales y comerciales que los acompañan o se sirven de ellos abaten el costo total de la persona/mercancía, particularmente respecto de su precio de traslado e inserción en el lugar de destino. No obstante, la mayor oferta puede saturar el mercado de servicios sexuales o hacerlo más exigente. El usuario de los centros de prostitución en la región tiende a preferir a las mujeres jóvenes, cada vez más jóvenes, lo que no ocurría hace 15 años, cuando el comercio sexual era ejercido por centroamericanas indocumentadas pero visiblemente mayores de edad. Hoy es pública la presencia de mujeres y nna, y con un poco de insistencia del demandante es factible que se le provea de menores catalogados como adolescentes tempranos e incluso de la niñez media. 12) El ejercicio organizacional aquí presentado es conceptual. Con base empírica, ciertamente, pero que no desconoce la existencia de los errores de los tratantes. Lo cierto es que se hace hincapié en el esquema funcional propio de la organización y de sus

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Redes visibles e invisibles en el tráfico y la trata de personas en Chiapas
vinculaciones y colaboraciones multisectoriales y multi-institucionales. Ello con el propósito de mostrar su complejidad y, a su vez, señalar que dichos errores les han resultado menos onerosos en la medida en que las instancias públicas, por distintas razones, aparte de la corrupción señalada, no han estado a la altura del desafío que representan las organizaciones dedicadas a la trata de migrantes. Un análisis nuevo puede llevar a una revaloración de la problemática de la trata. Aquí se ha mostrado lo que el ejercicio académico puede ayudar para el caso. No es posible que, con la formación, capacitación y medios afines al quehacer académico se pueda ahondar más en esta materia que muestra importantes rasgos delictivos, propios de la atención de investigadores de asuntos de seguridad pública y organismos criminales. Con base en la experiencia de campo existe un creciente miedo social en Chiapas, pues las filtraciones producen de inmediato ajustes de “identidad” de las organizaciones que se sientan susceptibles de recibir respuesta gubernamental, de su operación, articulación, mecanismos de colaboración y de acallamiento de las voces que las señalan. Por lo observado, el campo social les ha permitido desarrollarse con mínimos contratiempos y con muchas oportunidades de articularse en una serie de eslabones, imprecisa en su alcance pero clara en la utilización de los recursos necesarios para proteger su actuar ilícito. De allí, pues, la imprescindible cautela en el proceder institucional que recurra a agentes sociales, ante organismos que han hecho de la fragilidad social su fortaleza delictiva; del movimiento poblacional su permanencia comercial; de la inseguridad social su certidumbre organizacional; y de las fantasías y deseos sexuales su próspero negocio todavía incipiente e insuficientemente conocido y contrarrestado.

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Migración y seguridad: nuevo desafío en México

Gestión de la seguridad en la frontera norte e Iniciativa Mérida: antecedentes y desafíos
José María Ramos1

Introducción

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El propósito de este ensayo es examinar los antecedentes de la inseguridad en los estados del norte de México y la manera en que se ha configurado un contexto de inseguridad y violencia estructural fronteriza, que refleja limitaciones de gestión y de política pública por parte de los gobiernos de México y de Estados Unidos para atacar este problema. Si estos aspectos se mantienen como parte de los procesos actuales de la política de seguridad es de esperarse que se agudice el entorno de inseguridad y violencia en la frontera norte en el marco de la implementación de la Iniciativa Mérida (im). Un examen histórico del contexto de la inseguridad en el estado de Baja California refleja las limitaciones del Estado mexicano para legitimarse con una política en materia de seguridad, así como de desarrollo local y regional con un enfoque intergubernamental, transfronterizo y de control de la corrupción, de rendición de cuentas y de transparencia. Adicionalmente, desde inicios de siglo se puede apreciar que la política antidroga y de cooperación transfronteriza de Estados Unidos no ha sido eficaz para controlar la oferta y demanda de drogas, lo que ha generado más inseguridad, violencia y posicionamiento del crimen organizado en las regiones fronterizas con México. En los últimos años los estados fronterizos del norte de México, en especial el estado de Baja California, se han visto afectados por problemas de seguridad pública, seguridad nacional y por la política de seguridad fronteriza de parte del gobierno de Estados Unidos desde 2001. Sumado a esto, en materia de seguridad humana los municipios fronterizos han sido considerados los de mayor crecimiento en la industria maquiladora desde los años ochenta, pero también desde entonces se caracterizaron por problemas de rezagos en servicios públicos y crecientes desigualdades sociales, que en la actualidad se manifiestan como una urgente prioridad gubernamental. Los factores estructurales que han detonado el clima de violencia en la frontera norte son el tráfico de drogas, la migración laboral hacia Estados Unidos, y desde los años noventa el tráfico de armas y el lavado de dinero. Sin embargo, es de destacar que las limitadas
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Director del Departamento de Estudios de Administración Pública en El Colegio de la Frontera Norte (Colef), Tijuana, Baja California, y miembro de casede. Correo electrónico: ramosjm@colef.mx

José María Ramos
capacidades institucionales de los gobiernos locales y estatales, además de la ausencia de una eficaz cooperación intergubernamental en México en materia de prevención y seguridad, han llevado a que la inseguridad aumente. Adicionalmente, el hecho de que la política antidroga de Estados Unidos no lograra reducir de manera sustancial el tráfico de drogas hacia ese país desde la época de la posguerra es otro factor que ha determinado que se mantengan los mismos niveles de contrabando hacia el país vecino desde los años noventa: parte importante de la marihuana que se consume en Estados Unidos proviene de México, al igual que la cocaína y, recientemente, las metanfetaminas.

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Contexto de la inseguridad fronteriza: 1910-2010 Las diversas amenazas a la seguridad en los estados de la frontera norte han estado relacionadas con una situación de línea que divide, lo que incide en las diversas dimensiones de la inseguridad, especialmente en la influencia del narcotráfico. A inicios del siglo xx la tendencia en Estados Unidos era la criminalización del consumo de drogas; en 1914, la Ley Harrison entró en vigor prohibiendo estupefacientes como los opiáceos, la cocaína y la marihuana, lo que abrió la oportunidad de negocios ilícitos, en particular en el estado de Baja California por su cercanía al de California.2 Las primeras décadas del siglo xx en Baja California se caracterizaron por la entrada ilegal de drogas y alcohol, y por una baja cooperación entre México y Estados Unidos para combatir este fenómeno. Hay que resaltar que aún cuando a nivel gubernamental se intentó prohibir en Baja California el tráfico de opio, durante la Revolución Mexicana las propuestas fueron rechazadas por el gobernador en turno –general Esteban Cantú– debido a que bajo su gobierno la fuente principal de ingresos provenía de actividades ilegales tanto del narcotráfico como de la prostitución, la extorsión y las apuestas, que aumentaban como parte de la relación social transfronteriza que se gestaba durante aquellos años.3 En el marco de la Segunda Guerra Mundial, la región fronteriza de Baja CaliforniaCalifornia era estratégica para la seguridad estadounidense; así se dieron los inicios de una incipiente cooperación transfronteriza y binacional. Durante este periodo hubo un cambio de política de Estados Unidos hacia las drogas debido a la necesidad de importar morfina y otros opiáceos para su ejército, razón por la cual México se convirtió en su principal proveedor y aumentó el tráfico de tal droga en esa frontera. El impacto de la Segunda Guerra

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Las diferentes restricciones en la producción y comercio de drogas y la adopción de la Décimo Octava Enmienda en la Constitución de Estados Unidos en 1919 (la Ley Volstead, que prohibía la venta de bebidas alcohólicas) tuvieron un impacto inmediato sobre los mercados en territorios como el de Baja California. Véase Óscar Contreras, “La evolución del narcotráfico en México”, 2010, disponible en http://lanic.utexas.edu/project/etext/ llilas/ilassa/2010/velasco.pdf. 3 Mónica Serrano, “Narcotráfico y gobernabilidad en México”, Pensamiento Iberoamericano, núm. 1, Centro de Estudios Internacionales de El Colegio de México, México, 2007, d��������������������������������������� isponible en www.pensamientoiberoamericano.org/articulos/1/49/1/narcotrafico-y-gobernabilidad-en-mexico.html

Gestión de la seguridad en la frontera norte e Iniciativa Mérida
Mundial se tradujo en el aumento del cultivo de marihuana en México, lo que dio pie a que se fortaleciera su tráfico en la frontera entre Baja California y California, sin que existiera un interés gubernamental estadounidense por controlarlo. Por el contrario, su estrategia consistió en criticar el aumento de la producción y distribución de drogas, pero sin plantear una acción más integral vinculada tanto a la política de intercepción como a reducir el creciente consumo en su sociedad. En este marco se fue configurando una pauta que en el futuro marcaría la lógica de las relaciones entre México y Estados Unidos en materia de narcotráfico: a las advertencias de Washington sobre el aumento en la producción y tráfico de drogas, las autoridades mexicanas responderían con promesas de cumplimiento y cooperación.4 Sin embargo, su impacto fue mínimo porque la estrategia tenía limitaciones tanto de enfoque como de gestión y de política pública. Este periodo fue clave para el auge del cultivo y del tráfico de drogas de México hacia su vecino del norte. La creciente densidad del entramado político-criminal permitió una cadena de producción que abasteció, durante tres décadas, el total de la demanda de marihuana y entre el 10 y 15% del mercado ilícito de opio y heroína en Estados Unidos.5 Cuando la guerra terminó, el gobierno estadounidense decretó que la producción e importación de estupefacientes hacia su territorio estaban prohibidas. Otra situación que consolidó este nuevo dinamismo de la producción de droga en México fue que se mantenía el aumento del consumo de drogas en Estados Unidos. El principal mercado se encontraba en los jóvenes universitarios. Durante las décadas de 1960 y 1970 se reconocía que se había generado un problema social de consumo de drogas en Estados Unidos. Como consecuencia, a finales de la década de 1970 México respondía a esta demanda a través de sus estados fronterizos, particularmente por Baja California, donde se traficaba el 75% de la marihuana y el 60% de la heroína consumidas.6 De esta manera la región fronteriza de Baja California y California se consolidaba como una de las principales áreas estratégicas en materia de narcotráfico. El aumento del tráfico de drogas a raíz del posicionamiento de los grupos delictivos mexicanos dio pie a que el gobierno federal estadounidense implementará por primera vez la Operación Intercepción I así como el cierre de la frontera con México durante 20 días en 1969, lo que dejó ver con claridad los límites internos y externos del modelo. Otra razón que influyó para el escaso impacto de la política antidroga de Estados Unidos durante esos años fue el incipiente esquema de seguridad regional derivado de la posguerra, al cual no se le concedió suficiente importancia. Para Estados Unidos era más relevante implementar un esquema ideológico anticomunista que desarrollar una eficaz política de seguridad regional o de cooperación transfronteriza para erradicar el narcotráfico. El impacto de esta política fue que en los años de 1975-1976 México era el principal

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Idem. Idem. 6 Óscar Contreras, op. cit.
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Migración y seguridad: nuevo desafío en México

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surtidor de la marihuana y la heroína que se consumía en territorio estadounidense.7 Esta situación era un reflejo de la influencia de la oferta de drogas y del posicionamiento de los grupos delictivos mexicanos en Baja California, Chihuahua y Sinaloa. En los años ochenta se tomó conciencia del crecimiento del narcotráfico, se organizaron campañas masivas de erradicación de cultivos de droga en México y se logró la reducción de la participación de nuestro país en la introducción de heroína al mercado estadounidense del 70 al 10% para 1983.8 Sin embargo, el narcotráfico continuó fortaleciendo a los grupos delictivos en los estados de Sinaloa y Jalisco, quienes cruzaban la droga a través de las ciudades fronterizas de Tijuana y Mexicali. Este proceso generó el fenómeno de “cartelización” del mercado, donde los narcotraficantes más organizados tienen el control y logran un mayor poder de corrupción y violencia.9 A finales de los años ochenta se consolidaron los cárteles mexicanos de la droga y el tráfico de narcóticos fue declarado un problema de seguridad nacional por México.10 Este nuevo auge del narcotráfico en México reflejaba la incapacidad del Estado –ya sea actuando conforme a la ley o transgrediéndola– para regular, controlar y vigilar el cada vez más violento mercado de drogas en territorio mexicano.11 En otras palabras, los gobiernos de México y de Estados Unidos reaccionaron ante el apogeo del narcotráfico con políticas que daban respuesta a ciertos problemas de coyuntura, pero carecían de la visión y de las capacidades institucionales para analizar las distintas dimensiones del narcotráfico en la relación bilateral, particularmente el proceso mediante el cual se posicionaban los grupos delictivos de Tijuana, Ciudad Juárez, Matamoros, Sinaloa y Jalisco. La redefinición de la política antidroga del gobierno estadounidense se contextualizó en el marco del aumento del nivel de la oferta y la distribución de drogas en México y con destino a Estados Unidos. Además, el asesinato en 1985 de un agente de la dea –Enrique Camarena– en el estado de Jalisco dio pie a la segunda Operación Intercepción fronteriza por parte del gobierno estadounidense. Para mediados de los años ochenta se estimaba que el 30% del mercado de marihuana y cerca del 40% del mercado de heroína en Estados Unidos provenía de México. El problema se recrudeció por la repentina y brutal apertura de un mercado de tránsito de cocaína procedente de Colombia a través de territorio mexicano.12 Bajo estas nuevas presiones de Estados Unidos, México implementó una de las más importantes políticas de intercepción y de erradicación del cultivo de drogas en su territorio en esa misma década.13 Sin embargo, la incapacidad gubernamental estadounidense para
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Celia Toro, Mexico’s War on Drugs. Causes and Consequences, Lynne Riener, Colorado, 1995. Óscar Contreras, op. cit. 9 Idem. 10 El mercado ilícito de las drogas se había caracterizado por la presencia de niveles relativamente bajos de violencia, la especialización en el cultivo de dos productos y una relativa concentración regional y geográfica. Para mediados de los ochenta esta industria se había transformado en una pujante y cada vez más violenta economía de servicios y de tránsito. Mónica Serrano, op. cit. 11 Idem. 12 Idem. 13 Richard Craig, “La Campaña Permanente. Mexico’s Anti-drug Campaign”, Journal of Interamerican Studies and World Affairs, vol. 20, núm. 2, Center for Latin American Studies, University of Miami, mayo, 1978.
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Gestión de la seguridad en la frontera norte e Iniciativa Mérida
controlar el narcotráfico en sus fronteras dio pie a una política de regulación transfronteriza que a la fecha ha sido incapaz de reducir la inseguridad, la violencia y el crimen. La conceptualización de la seguridad nacional de Estados Unidos reflejó que el esquema de seguridad regional era incapaz de reducir las tensiones y conflictos fronterizos, dada la prioridad que este país le concedía a otros temas. Para principios de los años ochenta no sólo el control, sino también la gestión y la administración centralizada de este mercado de drogas, resultaron tareas imposibles debido a políticas ineficaces, derivadas de un enfoque de gestión que enfatizaba únicamente el aspecto policial, la creciente corrupción de las autoridades mexicanas y la deficiente política de control fronterizo promovida por Estados Unidos.14 Sumado a lo anterior, existieron varias tensiones fronterizas entre México y Estados Unidos a causa de la influencia del narcotráfico en dicha relación, las cuales no fueron controladas e impactaron la región norte. En lugar de reducir la tensión y mejorar la seguridad surgió el Cártel de Tijuana, mientras que otros cárteles como el de Juárez y Matamoros se posicionaron a principios de los años noventa.15 En el marco institucional, el Congreso de Estados Unidos y la Casa Blanca crearon en 1986 el proceso de certificación de los avances en materia de combate a las drogas para evaluar a los principales países productores de drogas. Esta política, si bien aseguró coyunturalmente la cooperación de México, con el curso de los años no logró reducir sustancialmente la oferta de drogas ni el papel de los grupos delictivos, por lo que el mercado salió fortalecido y los grupos proliferaron. Del examen de estos antecedentes de la relación México-Estados Unidos en materia de seguridad en las fronteras se pueden desprender algunas conclusiones que caracterizan en la actualidad los problemas estructurales de esta relación en materia de política antidroga y seguridad: a) La relevancia del contexto fronterizo y transfronterizo como factor que genera problemas y oportunidades para los diversos actores asociados al narcotráfico, la violencia y la inseguridad; b) Los antecedentes de corrupción de actores mexicanos y estadounidenses en el ámbito local, regional y transfronterizo. c) El fortalecimiento de un mercado binacional de oferta y demanda de drogas, que se reforzó en los periodos de control y de apertura condicionada de las mismas; d) La ineficacia de los programas de colaboración bilateral en materia de narcotráfico y de erradicación de la marihuana en México, a causa de las limitadas capacidades institucionales, reducida focalización de los problemas, ausencia de una visión estratégica gubernamental, corrupción, deficientes incentivos laborales, falta de seguimiento y evaluación estratégica.
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Mónica Serrano, op. cit. El éxito de las nuevas técnicas de cultivo en regiones inaccesibles, aunado a los efectos de la corrupción en todos los niveles del gobierno e instituciones mexicanas, los problemas económicos, entre otros, redujeron la eficacia de los esfuerzos del mismo gobierno para erradicar las cosechas, a tal grado que a mediados de los años ochenta, los sembradíos de marihuana eran mayores que antes de la Operación Cóndor. Óscar Contreras, op. cit.

Migración y seguridad: nuevo desafío en México

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e) La restringida capacidad del Estado mexicano para concebir una política reactiva policial efectiva, y equilibrada con una política preventiva y de fomento al desarrollo local-regional. f) Las crecientes capacidades tácticas de los diversos grupos delictivos mexicanos para adaptarse a las políticas y generar nuevas opciones de mercado nacional, binacional y transfronterizo y generar alianzas estratégicas. g) Las deficiencias de las políticas antidroga de Estados Unidos hacia la frontera con México, en la cual proliferaron los problemas de coordinación intergubernamental, así como la ineficaz colaboración transfronteriza con México y la ausencia de una evaluación estratégica de los programas y sus impactos.

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La frontera norte: inseguridad y violencia
en los años noventa

Después del colapso de la Unión Soviética y el fin de la Guerra Fría a finales de 1991, surgió una nueva política antidroga de Estados Unidos hacia México y nuevos esquemas de cooperación transfronteriza, que al no institucionalizarse y fortalecer las capacidades institucionales mexicanas en términos de eficacia y controles anticorrupción sentaron nuevamente las bases de esquemas deficientes de cooperación. Uno de los nuevos marcos institucionales que definió la relación fronteriza con los Estados Unidos fue la firma del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (tlcan) a mediados de los años noventa. La apertura comercial dinamizó la oferta de drogas de México hacia Estados Unidos. Con la entrada en vigor del Tratado, las barreras y las regulaciones al comercio fueron cada vez menores y, por ende, existieron condiciones para la introducción de droga procedente de México hacia los Estados Unidos.16 Otro elemento que influyó en el aumento del tráfico de drogas fue la crisis financiera mexicana de 1994, que generó otra oportunidad para aumentar la oferta y el transporte de droga hacia Estados Unidos. Las oportunidades generadas por el contexto comercial fronterizo determinaron un nuevo fortalecimiento de diversos grupos delictivos en ciudades fronterizas como Tijuana, Ciudad Juárez, Nuevo Laredo y Matamoros, los cuales –al mismo tiempo– tenían nexos con productores de marihuana y de cocaína de Colombia. Se considera que la apertura comercial trilateral y las deficiencias de la política antidroga de Estados Unidos17 favorecieron la consolidación del mercado de drogas en términos de oferta mexicana y demanda de parte de la sociedad estadounidense. México inició una nueva política de combate a las drogas, que resultó en el despido de más de dos mil

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La incapacidad de enviar inspecciones secundarias a la mayor parte (95%) del tráfico comercial proveniente de México en los primeros años del tlcan dio pie a que aumentara el tráfico de drogas desde este país a Estados Unidos a través de los puestos fronterizos. 17 José María Ramos, Las políticas antidroga y comercial de Estados Unidos en la frontera con México, ColefConacyt, Tijuana, 1995.

Gestión de la seguridad en la frontera norte e Iniciativa Mérida
elementos de la Policía Judicial entre 1983 y 1996 sólo en la ciudad de México, y en el curso de una década (1986-1996) más de siete mil elementos de las fuerzas de seguridad fueron removidos.18 Esta política tuvo la limitación de no generar un esquema de monitoreo de las actividades de los policías despedidos y de sus acciones posteriores, como la vinculación con grupos delictivos o delincuentes comunes. Por otra parte, el Estado mexicano se enfrentó a los distintos grupos delictivos locales enfatizando un enfoque policial reactivo, que tuvo como resultado el incremento en muertes violentas entre dichos grupos. Particularmente en 1999 se registraron más de dos mil bajas en sólo tres estados, Baja California, Jalisco y Sinaloa. Toda esta situación fue la consecuencia de la consolidación de organizaciones criminales como el Cártel de Tijuana, el de Juárez y el de Matamoros. En el contexto de las limitaciones de la política antidroga de Estados Unidos y México, además del aumento de la migración laboral indocumentada hacia territorio norteamericano, el gobierno federal estadounidense implementó la tercera Operación Intercepción, esta vez en la frontera entre Ciudad Juárez y El Paso, pero su impacto fue limitado en términos de decomisos importantes de drogas. Las oportunidades generadas para el comercio fronterizo determinaron que continuara la consolidación de diversos grupos delictivos en Tijuana, Ciudad Juárez, Nuevo Laredo y Matamoros, que tenían nexos tanto con productores de marihuana como de cocaína de Colombia. En este marco, a partir de la década de los noventa y hasta inicios del 2001 se consolidaron organizaciones criminales como el Cártel de Tijuana, encargado de la transportación, importación y distribución de cocaína, marihuana, metanfetaminas y heroína, en grandes cantidades, hacia Estados Unidos. Además, manejaba un sistema de tarifas a organizaciones delictivas de otros estados para su operación en la frontera de Baja California.

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Inseguridad local, violencia y rezagos
en el tejido social fronterizo

La inseguridad pública aumentó durante la década de 1990 en el ámbito nacional y en las principales ciudades fronterizas del norte de México.19 Con el transcurso de los años el problema se ha agudizado. Según datos de la Procuraduría General de la República (pgr), para 2001 la incidencia delictiva en el país mostraba una tasa de 12.5 delitos por cada cien mil habitantes. En cambio, los estados fronterizos mostraban una incidencia de 17.7 delitos por
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Existió un indicador del interés gubernamental mexicano para combatir el narcotráfico. Al cierre de la administración del presidente Zedillo (1994-2000), más de 1,200 oficiales de la Policía Judicial habían sido despedidos y una tercera parte de las fuerzas dependientes de la Procuraduría General de la República (pgr) purgadas. Al año siguiente, en 2001, la pgr removía de nuevo a más de mil agentes de la Policía Judicial Federal. Véase Mónica Serrano, op. cit. 19 Alejandro Brugués, Willy Cortez y Noé Fuentes, “Inseguridad pública en la frontera norte”, Ciudades, núm. 40, Red Nacional de Investigación Urbana, rniu, octubre-diciembre de 1998, Puebla, pp. 18-24.

Migración y seguridad: nuevo desafío en México

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cada cien mil habitantes. Destaca el de Baja California, con 38.57 delitos por cada cien mil habitantes, seguido de Chihuahua con 17.21, Tamaulipas con 14.77, Nuevo León con 13.88 y Coahuila con 10.81. Mientras que el estado con menor incidencia de delitos era Sonora con 8.35 delitos por cada cien mil habitantes, incluso muy por debajo de la media nacional.20 Estos datos indicaron el crecimiento de la inseguridad en los principales estados de la frontera norte en un marco de crecimiento económico, pero con crecientes desigualdades sociales. Algunos indicadores de inseguridad pública se reflejan en los delitos de fuero federal y común, los cuales se concentraron en cerca de un 40% en la frontera México-Estados Unidos entre 1990 y 1994. En este periodo, Baja California sobresalía por sus niveles de inseguridad. La inseguridad y violencia en la frontera norte era producto de varios componentes: diferencias entre los grupos delictivos y contra agentes policiacos, aumento de la demanda de consumo de drogas en las ciudades fronterizas mexicanas y consecuente necesidad de delinquir para comprar estupefacientes –en especial marihuana y cristal–, y creciente rezago social. Una de las variables principales para explicar la inseguridad pública en las ciudades fronterizas del norte es su situación socioeconómica. Han experimentado un paradójico desarrollo con pobreza, producto de un rápido crecimiento con pleno empleo pero con una desigual distribución del ingreso.21 El desarrollo económico de ciudades como Tijuana, Ciudad Juárez y Matamoros representa para muy amplios grupos de población una modernización de la pobreza acompañada por una nueva estructura económica que afecta no sólo la distribución de la riqueza, sino también a la producción y los lazos económicos con otras regiones del país y el exterior. Este escenario se puede encontrar en otras ciudades que han experimentado un crecimiento económico importante, pero caracterizado por una fuerte inequidad social. Entre los ejemplos, destacan el Distrito Federal, Monterrey, Guadalajara, Ciudad Juárez y Nuevo Laredo. Este rezago se agudizó en el periodo de 2008 a 2010, cuando aumentaron los niveles de delincuencia en jóvenes y adolescentes, en especial en las ciudades de Tijuana y Ciudad Juárez. Ante este panorama, el gobierno federal mexicano reconoció a principios del año 2010 la necesidad de fortalecer el tejido social.22

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Vicente Sánchez, “Diagnóstico de seguridad pública en la frontera norte”, presentación en la conferencia The New Dynamics of North America: U.S. Mexico Relations and the Border Economy, Colef-Public Policy Forum, 16 de mayo de 2002. 21 Este problema se presentaba en el resto de las ciudades fronterizas, como Ciudad Juárez, en donde el modelo maquilador fronterizo de los años ochenta y noventa no generó desarrollo local, sólo crecimiento con desigualdades sociales y una serie de problemáticas aparejadas que han dado pie a que el gobierno federal, a principios del año 2010, haya iniciado una política social para la ciudad. 22 La Encuesta Nacional de Adicciones 2002 muestra que el 7.45% de los habitantes de 12 a 65 años de edad en los estados del norte de México había usado drogas al menos una vez. El porcentaje para el centro de México fue de 4.87% y en los estados del sur fue de 3.08%. Sin embargo, esta cifra aumentó 28.9% a nivel nacional en tan sólo seis años, según los resultados preliminares de la encuesta de 2008. Véase David Shirk, Drug War Violence in Mexico & the Border Region: Implications for the United States, Hearing, Sub-Committee on Commerce, Justice, and Science, House of Representatives.

Gestión de la seguridad en la frontera norte e Iniciativa Mérida
Ahora se reconoce que la formulación, rediseño, implementación y evaluación de las políticas públicas debe considerar los cambios socioeconómicos que experimentan los diversos grupos sociales, con la finalidad de promover una mayor eficacia gubernamental y una política hacia el desarrollo y la competitividad. Desde esa perspectiva, se propone una articulación entre una nueva concepción de la gestión pública con un enfoque de política transversal e integral.23

La redefinición de las relaciones fronterizas México-Estados Unidos 2001-2010 Los actos terroristas de septiembre de 2001 determinaron la definición de una política de seguridad fronteriza por parte de Estados Unidos que ha influido en la relación con México, porque aumentaron particularmente las medidas de seguridad en los principales cruces fronterizos. Tres han sido las propuestas fundamentales: la Iniciativa de la Sociedad para la Prosperidad (2002); la Alianza para la Seguridad y Prosperidad en América del Norte (aspan) (2005); y la Iniciativa Mérida (2007). De estas propuestas se han desprendido tres acciones fundamentales. La primera acción buscó una “frontera del futuro” donde exista un balance entre seguridad y agilidad de los cruces fronterizos. Este propósito es muy difícil de alcanzar porque predomina el énfasis en la seguridad y, en consecuencia, se presentan constantes demoras para el ingreso de autos, personas y en el tráfico comercial de México hacia los Estados Unidos.24 La segunda acción ha buscado construir una alianza entre los sectores público y privado de ambos países para fomentar la inversión privada en localidades mexicanas de bajo crecimiento económico. Adicionalmente, se promueve la participación de otros actores profesionales y de la sociedad civil de ambos países. La tercera acción de la política de seguridad fronteriza se dedsprende de la aspan, la cual se concibe como la siguiente fase de una estrategia común de seguridad para proteger mejor a América del Norte y asegurar el tráfico eficiente de viajeros y mercancías legales a través de las fronteras comunes. La importancia de la aspan para México radicaba, entre otros, en los siguientes aspectos: a) era una opción para vincular la seguridad y el desarrollo; b) una alternativa para obtener financiamiento hacia áreas estratégicas del desarrollo y la seguridad fronteriza; c) la posibilidad de repensar el desarrollo fronterizo en un marco de seguridad; d) la oportunidad para promover la planeación del desarrollo fronterizo con
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José María Ramos e Ismael Aguilar, La gestión del desarrollo local en México: problemas y agenda, Colef-itesm Monterrey, Escuela de Negocios-Miguel Ángel Porrúa, México, 2009. 24 Desde el año 2009 se presentan demoras en la frontera debido a las inspecciones de agentes fronterizos estadounidenses para detectar drogas, dinero o autos robados. Adicionalmente, un sistema de inspección vehicular implementado por el gobierno federal mexicano en las aduanas fronterizas mexicanas ha provocado demoras del tráfico vehicular proveniente de Estados Unidos. De esta manera, los cruces fronterizos se convierten en cuellos de botella en ambos lados de la frontera.

Migración y seguridad: nuevo desafío en México

José María Ramos
base en dos áreas estratégicas: seguridad y desarrollo, incorporando los temas ambientales y de desarrollo social. El argumento central para analizar estas iniciativas es que si no se evalúan y no se generan procesos de aprendizaje en términos de experiencia, logros, oportunidades y deficiencias, las nuevas propuestas de política tendrán limitaciones de gestión y de impacto. La evaluación estratégica es importante porque ayuda a inferir si algunas políticas lograron fortalecer el tejido social, si lograron capacitar a un determinado número de policías, y si es necesario considerar su permanencia.25 Estos son aspectos que deben estar presentes en el análisis y replanteamiento de las estrategias de seguridad tanto nacionales como binacionales.

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Elementos del Plan de Seguridad Regional 2010 y la Iniciativa Mérida En el año 2010 se propone otro plan de seguridad fronteriza como producto de la violencia generada en Ciudad Juárez, en donde se habían presentado cerca de seis mil muertes violentas en los últimos tres años (2008-2010), lo que convierte a esta ciudad en la más insegura a nivel internacional.26 Después de las experiencias de cooperación y de coordinación descritas con anterioridad, la situación fronteriza se caracteriza por un marco de inseguridad y de violencia que no ha sido controlado por las políticas de seguridad fronteriza de Estados Unidos y México.27 Por tanto, la cuestión central se refiere a si los nuevos esquemas de cooperación fronteriza bajo la Iniciativa Mérida (im) tendrán impactos en la reducción de la inseguridad, particularmente en las fronteras de Tijuana y de Ciudad Juárez.28 La im se considera un programa de cooperación que reconoce las responsabilidades compartidas de Estados Unidos y México en la lucha contra la violencia que amenaza a los ciudadanos de ambos países generada por el narcotráfico. Pretende superar las limitaciones de la cooperación binacional antidrogas de años pasados, bajo un nuevo esquema

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José María Ramos y Alberto Villalobos, “Un gobierno por resultados y la nueva gestión pública en México”, mimeo, Colef, 2010. 26 El incidente que determinó una mayor atención del gobierno federal de los Estados Unidos a la violencia en Ciudad Juárez fue el asesinato de tres ciudadanos estadounidenses en dicha ciudad en marzo de 2010. 27 Richard Bonner, “The New Cocaine Cowboys: How to Defeat Mexico’s Drug Cartels”, Foreign Affairs, julioagosto de 2010. Véanse también Woodrow Wilson International Center for Scholars, Report of four Working Groups on U.S.-Mexico Relations, 2009; Woodrow Wilson Center-Mexico Institute, The United States and Mexico: Towards a Strategic Partnership, enero, 2009; y Woodrow Wilson International Center for Scholars, Rethinking the U.S.-Mexico Border, conferencia, 2009, audio disponible en www.wilsoncenter.org/index. cfm?fuseaction=events.event&event_id=559683 28 Se puede afirmar que en septiembre de 2010 la violencia en Tijuana ha sido controlada por una participación eficaz del ejército mexicano, que ha disminuido la capacidad del grupo delictivo local y regional. Sin embargo, prevalecen problemas de inseguridad pública en términos de robos de autos, casas y comercios. Situación que no sucede en Ciudad Juárez, Matamoros o Monterrey, porque la participación del ejército no ha sido tan eficaz, además de que se han denunciado violaciones a los derechos humanos. En el caso de Ciudad Juárez existen dos grupos delictivos con gran capacidad que han superado las capacidades locales, estatales y en parte las del gobierno federal mexicano.

Gestión de la seguridad en la frontera norte e Iniciativa Mérida
de corresponsabilidad compartida.29 La pregunta a plantear es si es viable la disminución de los principales problemas de gestión, coordinación, intercambio y planeación estratégica transfronteriza entre ambos países en materia de seguridad fronteriza. El Congreso de los Estados Unidos aprobó el financiamiento para la im por una cantidad aproximada de 1,300 millones de dólares destinados a México. En la actualidad, la im proporciona habilidades técnicas y asistencia en territorio mexicano para la profesionalización de la policía, la reforma judicial y penitenciaria, el reforzamiento de las tecnologías de información, el desarrollo de infraestructura, la seguridad fronteriza y el fomento de una cultura de legalidad.30 Una cuestión importante es si estas acciones tendrán un impacto en el fortalecimiento de las capacidades de gestión policial para abordar las distintas dimensiones de la seguridad en la frontera con Estados Unidos. Los niveles de violencia en las fronteras de Ciudad Juárez y Matamoros en el año 2010 reflejan que las acciones de la im han sido insuficientes en su primer año (2009 y hasta septiembre de 2010) para reducir la violencia relacionada con el narcotráfico y sus distintos impactos. Por tanto, permanece la pregunta de si la nueva concepción de la “Frontera hacia el Siglo xxi”, que se pretende promover en el marco de la im, podrá ser gestionada bajo un enfoque estratégico, integral y transversal, que pueda reducir la violencia y la inseguridad fronteriza. La nueva concepción de la frontera se fundamenta en los siguientes elementos:31 • Mejorar la seguridad pública. Proteger a los ciudadanos de México y de Estados Unidos de las organizaciones criminales responsables del tráfico de personas, drogas, armas y dinero a través de la frontera común es una prioridad clave para los dos países. • Seguridad en los flujos. El reto central en el manejo de flujos de personas y bienes es distinguir y separar a los viajeros y la carga de alto riesgo de los de bajo riesgo. • Facilidades para el comercio y viajes legítimos. Cada día, alrededor de mil millones de dólares en comercio y un millón de personas cruzan la frontera México-Estados Unidos. Ambos países necesitan trabajar con el sector privado para estimular la inversión en las personas, la tecnología y la infraestructura que conforman la frontera del siglo xxi. • Involucrar a las comunidades fronterizas. México se encuentra entre los dos primeros lugares como destino de las exportaciones de 22 estados de la Unión Americana. El comercio transfronterizo contribuye enormemente a la vitalidad económica de ambos países, especialmente en esta región.32 Aumentar la participación de las comunidades de la frontera, al igual que la de los gobiernos estatales y locales en el desarrollo de estrategias binacionales, en esquemas de procuración de justicia y en las comunicaciones es parte esencial del manejo fronterizo colaborativo.
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Embajada de los Estados Unidos en México, 2010, disponible en www.usembassy-mexico.gov/eng/eborders_ Merida_Initiative.html 30 Idem. 31 Idem. 32 Idem.

Migración y seguridad: nuevo desafío en México

José María Ramos
• Cambios en las políticas. El logro de cambios expeditos de políticas requiere un proceso ágil entre las agencias al interior de cada país, al igual que un medio que permita y facilite la coordinación bilateral. La creación del Departamento de Seguridad Interna no ha implicado una mayor eficacia en la política antidroga fronteriza con México;33 sin embargo, durante su funcionamiento los problemas de violencia e inseguridad se han agudizado de manera importante en comparación con años anteriores. Si la meta ha sido fortalecer la seguridad, cabe preguntarse en dónde residen los problemas para que ésta no se haya alcanzado. También se cuestiona si bajo la im se han atendido los problemas de gestión que han mostrado deficiencias en cada país, ya que el mayor riesgo lo presentan los grupos delictivos que han desarrollado vínculos transfronterizos para sus actividades delictivas, financieras y de tráfico de armas. En ambos lados de la frontera el sector privado ha tenido reservas para colaborar con el gobierno, en parte debido a la crisis económica, pero principalmente por el énfasis en la política de seguridad que afecta sus actividades comerciales y económicas. En materia de seguridad el problema se complica porque se parte de la premisa de que las corporaciones policiacas mexicanas son corruptas y con bajos niveles de preparación. De ahí la interrogante de cuál es la principal corporación de seguridad para trabajar en la dirección de lograr los objetivos de la im: la Secretaría de la Defensa Nacional y/o la Secretaría de Marina.

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Alcances y limitaciones del Plan de Seguridad Regional Estados Unidos ha desarrollado un programa piloto en conjunto con México para apoyar los esfuerzos de confrontación y disminución de la violencia que ha asolado a Ciudad Juárez. El programa surgió de reuniones binacionales en Ciudad Juárez y El Paso en enero y febrero de 2010, se inserta en la im e incluye entrenamiento, equipo, intercambio profesional e intercambio de información.34 La observación central a plantear es que la violencia en Ciudad Juárez es una consecuencia más de las limitaciones de la im y del fracaso de las políticas antidrogas bilaterales. Por lo anterior, si no se corrigen los elementos de gestión mencionados el plan regional para la ciudad tampoco dará resultados. El objetivo del Plan consiste en desarrollar e implementar mecanismos para que el gobierno de México asegure la unidad del esfuerzo conjunto binacional para mejorar la seguridad pública, reducir significativamente los crímenes graves y los homicidios, y restaurar

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José María Ramos, La gestión y cooperación transfronteriza en la frontera México-Estados Unidos en un marco de inseguridad global: problemas y desafíos, Conacyt-Editorial Porrúa-Consejo Mexicano de Asuntos Internacionales-Cámara de Diputados, México, 2004. 34 Embajada de los Estados Unidos en México, op. cit.

Gestión de la seguridad en la frontera norte e Iniciativa Mérida
la confianza pública en las organizaciones de seguridad de Ciudad Juárez, a partir de las siguientes estrategias:35 • Desarrollo de mecanismos y protocolos en las áreas de inteligencia, operaciones de seguridad pública e investigaciones, con el objetivo de mejorar la impartición de justicia (priorizar casos, coordinar investigaciones y procesos en todos los niveles del gobierno mexicano). • Implementación de mecanismos y protocolos para mejorar la coordinación entre las autoridades mexicanas y estadounidenses involucradas en operaciones e investigaciones transfronterizas. Se considera que estas estrategias serán difíciles de alcanzar en el corto y mediano plazos, porque las capacidades institucionales no existen o son escasas en los ámbitos local y estatal. En el plano intergubernamental, el gobierno federal mexicano no ha contado con una estrategia para fortalecer los esquemas de investigación, inteligencia y procuración de justicia, mientras que para el gobierno del estado de Chihuahua no ha sido una prioridad, a pesar de que Ciudad Juárez se ha caracterizado por los altos niveles de violencia: cerca de ocho mil muertos entre diciembre de 2006 y diciembre de 2010, así como por los feminicidios que empezaron a presentarse a inicios de los noventa. Por ello, la cooperación transfronteriza en seguridad ha sido rebasada por la complejidad de la violencia regional. El Plan también considera estrategias para: • Mejoras en la comunicación y tecnologías de información: teléfono de emergencia y denuncia en Ciudad Juárez; comunicaciones cifradas para la policía de la localidad y comunicaciones transfronterizas. • Capacitación de la policía estatal y municipal: nuevo modelo de capacitación a policías, entrenamiento, fuerza de tarea de crímenes mayores y programas avanzados. El objetivo de capacitación policial es fundamental, pero no queda claro cuál será el impacto del programa en un contexto donde es muy bajo el nivel de preparación de los policías locales y estatales, y el fortalecimiento institucional no ha sido una prioridad. El éxito dependerá de la manera en que se articule a una visión estratégica más integral, que incluya apoyo a los policías en términos de incentivos, sueldos, seguros personales, ascensos, protección personal, etcétera. • Reforma correccional, estatal y municipal. El problema de los sistemas correccionales supera el contexto regional e implica un cambio más profundo e institucional, el cual está en proceso, pero no queda claro si tendrá impactos considerando las limitaciones de los sistemas correccionales en el país.

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Idem.

Migración y seguridad: nuevo desafío en México

José María Ramos
• Inteligencia. El sistema de inteligencia es vital en una política integral y transversal; sin embargo, éste no ha sido una prioridad de los gobiernos federales de México y de Estados Unidos en sus planes para la frontera, el combate al tráfico de armas y el lavado de dinero. • La mayor parte de las acciones anteriores se plantearon de manera adicional a la im, y su impacto ha sido limitado pues la prioridad de esta iniciativa consiste en el equipamiento a la Policía Federal mexicana. Sin embargo, el burocratismo en la política legislativa y del gobierno federal de Estados Unidos ha obstaculizado la entrega del equipo de manera oportuna a México.

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Logros y avances del Plan de Seguridad Regional 2010 Desde la perspectiva gubernamental, en mayo de 2010 se habían logrado los siguientes avances. Respecto del Plan de Seguridad Pública, se resalta que la Secretaria de Seguridad Pública (ssp) había desplegado 5,600 policías federales en Ciudad Juárez, incluyendo las primeras unidades de investigación para procesar crímenes. Se le asignó a la Policía Federal la tarea de coordinar la red de policías estatales y municipales en conjunto con el Ejército, que también recibió la tarea de apoyar a la Policía Federal. La Fuerza de Tarea Conjunta Norte (jiatf-North) –la coordinación establecida para apoyar a las agencias de procuración de justicia de Estados Unidos en sus esfuerzos por contrarrestar el flujo de drogas ilegales a lo largo de su frontera sureste– fue la anfitriona del grupo de trabajo conjunto del Proyecto de Planeación Ciudad Juárez/El Paso, al que acudieron miembros locales, estatales y federales de los Estados Unidos y México para establecer los procedimientos, los objetivos y las formas de desarrollar una evaluación conjunta, e instaurar una estructura ejecutora que aumente la seguridad pública.36 Una de las acciones principales del gobierno federal mexicano fue el envío de fuerzas federales a Ciudad Juárez. Este personal ha sido insuficiente para detener la creciente ola de muertes violentas. El reforzamiento policial y militar no ha logrado el impacto esperado porque se envía a personal que desconoce el área territorial, no cuenta con suficiente entrenamiento y, en algunos casos, existen casos de corrupción. Otro logro que se expresa en las evaluaciones gubernamentales de impacto del Plan de Seguridad Regional es el relativo a la inteligencia. La ssp asumió la responsabilidad del Centro de Emergencia y Reacción Inmediata (ceri) y se han instalado aplicaciones y procesos mediante software estándar para mejorar el manejo y respuesta de las llamadas de emergencia, así como de las quejas ciudadanas. Especialistas del Centro de Inteligencia de El Paso (epic) y sus contrapartes mexicanas en Ciudad Juárez han establecido procedimientos diarios de coordinación y de intercambio de información. Estas investigaciones se han extendido al cri36

Idem.

Gestión de la seguridad en la frontera norte e Iniciativa Mérida
men organizado, los cárteles y las pandillas, arrojando resultados significativos en ambos lados de la frontera. epic apoya a ceri con productos cartográficos y soporte analítico.37 Las acciones de inteligencia han logrado detener a algunos miembros de grupos delictivos, pero no así erradicar la capacidad de los grupos de Juárez y de Sinaloa que se disputan la plaza. El desafío de una política de inteligencia debe ser articularse a un programa integral, además de sujetarse a una evaluación permanente; requiere fundamentalmente que Estados Unidos disminuya su desconfianza para colaborar con corporaciones policíacas de los tres niveles de gobierno en México, y que en este país disminuyan los casos de corrupción entre sus agentes policiales. La colaboración binacional también ha sido impactada positivamente según los análisis mencionados. Aproximadamente 200 agentes policíacos han sido asignados a El Paso a fin de apoyar las investigaciones mexicanas con respecto a tres asesinatos relacionados con el Consulado estadounidense en Ciudad Juárez. Asimismo, cinco juegos de equipos recolectores de datos biométricos han sido entregados a la ssp en Ciudad Juárez para recolectar digitalmente fotografías y huellas dactilares.38 Se ha buscado también la institucionalización de los modelos de seguridad pública mediante la educación policiaca continua. En junio de 2009, la pgje patrocinó entrenamiento para la policía investigadora del estado de Chihuahua con un curso antisecuestro y antiextorsión de tres semanas de duración a cargo de la Policía Nacional de Colombia. El entrenamiento se realizó en tres estados (Chihuahua, Baja California y Morelos); posteriormente, en febrero de 2010 miembros de la ssp federal viajaron a Colombia para observar operaciones antisecuestro y antiextorsión efectuadas por la policía colombiana. No se trata de negar de forma contundente los avances reconocidos en las reuniones binacionales de evaluación, pero es necesario insistir en que el reto de la capacitación policial está en la articulación de un programa estratégico policial y de prevención, sujeto a controles anticorrupción, y con incentivos personales y familiares. Es decir, se tiene que blindar a los policías de los riesgos de ser víctimas de la delincuencia, lo que implica que la política pública valore a los policías honestos y genere incentivos para disminuir la corrupción.

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Los retos del Plan de Seguridad Regional y la Iniciativa Mérida Una de las principales propuestas que se han planteado se dirige a lograr el balance entre seguridad y eficiencia en los cruces fronterizos entre México y Estados Unidos. Las fronteras son espacios del cruce de millones de autos y personas, y su dinámica no debe reducirse por

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Idem. Idem.

Migración y seguridad: nuevo desafío en México

José María Ramos
medidas que cuestionan sus interacciones.39 Estas dinámicas locales y transfronterizas no han sido totalmente comprendidas ni en Washington ni en la ciudad de México. Si no se reconoce la importancia de esta dinámica fronteriza, los esfuerzos pierden relevancia y no se supera el reto de lograr un balance entre fortalecimiento de la seguridad y agilidad de los cruces de personas y autos.40 Un tema central y estratégico para lograr este balance es la tecnología. A pesar de la aceptación en ambos países de la importancia de los avances tecnológicos, en la práctica no se han implementado de forma integral para detener el tráfico de armas y de drogas.41 El argumento central para que este plan logre algunos objetivos y metas deriva de una cuestión: ¿qué queremos y cómo podremos alcanzarlo?; ¿se pretende el control de la criminalidad, de los flujos financieros y de las drogas?, ¿o sólo una mayor colaboración? En otras palabras, no queda claro hacia dónde se focaliza el plan regional. Por ello es esencial que Estados Unidos reconozca la importancia de un enfoque integral y de corresponsabilidades fundamentado en estrategias viables. La pregunta es: ¿cuál tendría que ser el cambio de una política pública binacional en términos de fortalecimiento de la corresponsabilidad? Desde nuestra perspectiva, este nuevo enfoque no se ve reflejado totalmente en el Plan de Seguridad Regional, aunque bajo la im existen algunos avances. Por otra parte, la política antidroga de Estados Unidos ha canalizado, desde hace 20 años, enormes recursos financieros al control de las fronteras para evitar el cruce de marihuana y cocaína. Sin embargo, la realidad es que la droga sigue cruzando en los mismos niveles de hace diez o 15 años.42 Esto sigue sucediendo porque los grupos delictivos tienen una gran capacidad estratégica, una capacidad para conciliar, corromper, generar alianzas y fomentar redes; actúan como verdaderas empresas con una visión estratégica. Es entonces un reto para la política pública generar precisamente esquemas mucho más flexibles y sobre todo más eficaces. ¿Cuáles son las implicaciones del planteamiento de esta nueva estrategia en la frontera norte? El problema es que el enfoque integral, que debería de preocuparse por los aspectos sociales, por la prevención, por la reducción del consumo de drogas en Estados Unidos, entre otros, implica también avanzar en el tema de la corresponsabilidad. Esto representa el reto de llevar a cabo estrategias mucho más eficaces, fortalecer capacidades y reducir los niveles de desconfianza. Igualmente importantes son los fines y el enfoque de la capacitación. Ciertamente, todos esos aspectos de una u otra manera están contemplados en la Iniciativa Mérida; el problema es que si ésta no evalúa los alcances y limitaciones de experiencias previas de cooperación es de esperarse que se logren pocos resultados.
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Plan Indicativo para el Desarrollo Competitivo y Sustentable de la Región Transfronteriza México-Estados Unidos, El Colegio de la Frontera Norte­­­­­­ -Instituto México-Woodrow Wilson International Center for Scholars, Conferencia de Gobernadores Fronterizos, Monterrey, ­ 2009.­ 40 José María Ramos, La gestión y cooperación transfronteriza en la frontera México-Estados Unidos..., op. cit. 41 En este sentido, es de llamar la atención que la estrategia estadounidense desde el año 2009 se basa en revisiones físicas a los miles de autos que se pretenden internar desde México. Los resultados de estas revisiones son limitados y se provocan embotellamientos en las garitas fronterizas. 42 General Accounting Office, Secure Border Initiative: SBInet Expenditure Plan Needs to Better Support Oversight and Accountability, gao-07-309, 15 de febrero de 2007, disponible en www.gao.gov/cgi-bin/getrpt?gao-07-309

Gestión de la seguridad en la frontera norte e Iniciativa Mérida
En la coyuntura actual es fundamental avanzar en una nueva forma de ver la inseguridad fronteriza y regional. Se ha fortalecido en México una estrategia de militarización que ha dado algunos resultados, pero si no se adopta un enfoque integral no puede garantizarse que éstos sean eficaces y, sobre todo, de alto impacto. Los militares y marinos mexicanos no pueden dar solos la batalla para reducir la inseguridad y la violencia. Se requiere de la participación eficaz y responsable de otros actores federales y de las policías municipales y estatales, bajo un esquema de cooperación y gestión intergubernamental policial y transfronteriza, con la participación de Estados Unidos en su ámbito de responsabilidad.43 ¿Cuáles son las capacidades de las policías municipales y estatales para involucrarse en ese tipo de tareas? Son sin duda limitadas, pero se trata de un reto social y los policías forman parte de la sociedad mexicana.

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Consideraciones finales La cooperación en materia de seguridad y de combate al narcotráfico entre México y Estados Unidos en la frontera norte ha sido incapaz de reducir sustancialmente la inseguridad y la violencia que datan desde mediados de los años ochenta. Los niveles de cooperación tanto intergubernamental del lado mexicano como transfronteriza con Estados Unidos han tenido limitaciones porque existen problemas de gestión (eficacia, efectividad, liderazgo, consensos, visión, estrategias, planeación y evaluación) que en su conjunto obstaculizan la implementación de políticas locales y una coordinación y planeación transfronteriza eficaz con los actores estadounidenses. En este marco, es fundamental fortalecer la gestión y la planeación intergubernamental así como las capacidades de cada nivel de gobierno y su asociación con planes estratégicos sujetos a una evaluación permanente. Estos aspectos parcialmente los ofrece la Iniciativa Mérida; por eso es fundamental promover una evaluación estratégica tanto de sus capacidades como de sus debilidades para reducir la inseguridad fronteriza. Desde esta perspectiva, se considera que la implementación del Plan de Seguridad para Ciudad Juárez bajo la Iniciativa Mérida puede tener limitaciones para reducir la inseguridad y la violencia local y regional. Por ello es preciso atender los problemas de gestión básicos tanto en el ámbito local como en el transfronterizo. Es fundamental evaluar las experiencias de cooperación, coordinación y planeación transfronteriza previas, porque ahí se va a centrar el futuro de las comunidades fronterizas. Hay que subrayar que, recientemente, la cooperación de Estados Unidos con México se ha centrado en la participación de militares y marinos mexicanos porque, en principio, parece que Estados Unidos les tiene
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Eric E. Olson, Police Reform and Modernization in Mexico, 2009, Policy Brief, Mexico Institute, Woodrow Wilson International Center for Scholars, Washington, D. C., septiembre de 2009, disponible en www.wilsoncenter. org/news/docs/Brief%20on%20Police%20Reform%20and%20Modernization.pdf

Migración y seguridad: nuevo desafío en México

José María Ramos
más confianza a estos dos actores que a los actores locales y estatales. La participación del Ejército y la Marina en México debe ser coyuntural para atender problemas estructurales.44 Resta mencionar que la gestión y la cooperación entre los tres niveles de gobierno, tanto de México como de Estados Unidos, es fundamental para definir una estrategia común y eficaz, que genere impactos en la reducción sustancial del narcotráfico, la violencia y la inseguridad.

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Michel Whitney, Obama’s Role in the Militarization of Mexico: An Interview with Laura Carlsen, Americas Program, Center for International Policy (cip), disponible en www.globalresearch.ca/index.php?context=va&aid=16654

Arizona: entre la ley (anti-in)migración y la (in)seguridad. Reflexiones sobre algunas bases ideológicas y culturales de la Ley SB 1070
Javier Durán1

Introducción2

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El actual gobierno del estado de Arizona se ha convertido en el emblema más importante del movimiento anti-inmigrante en Estados Unidos. Las recientes leyes emanadas de su aparato legislativo son vistas como las más estrictas de su tipo en el país, en particular la ley SB 1070 del año 2010.3 Los antecedentes de la posición anti-inmigrante de la legislatura del estado de Arizona se remontan a varios años atrás, y se deben a varios factores. No obstante y dadas las limitaciones de espacio, este trabajo se ocupará únicamente de esbozar una reflexión en tres partes sobre aspectos conectados y derivados de dicha ley. Primero, desglosaré la noción de attrition through enforcement4 –convertida en política pública por la SB 1070– como estrategia representativa de un movimiento anti-inmigrante y neo-nativista a nivel nacional. Enseguida, analizo cómo los conceptos de deportabilidad 5 y de ilegalidad convergen en un nivel discursivo particular para apuntalar la visión negativa del migrante mexicano en la sociedad estadounidense. La tercera y última parte del ensayo la dedico a proyectar algunas consecuencias y procesos en los que incidirá la nueva legislación. Mi argumento general es que esta convergencia no es gratuita y responde a un proceso histórico y mediático en el cual tanto el tema de la seguridad fronteriza como el de la inmigración indocumentada han sido colapsados en el imaginario estadounidense, dejando de ser aspectos meramente locales y regionales para convertirse en aspectos de gran importancia en el escenario político nacional.

Profesor asociado y director de Estudios Fronterizos en el Departamento de Español y Portugués, Universidad de Arizona. Correo electrónico: duran@u.arizona.edu 2 Agradecemos la colaboración de Alessio Zanier, traductor y profesor investigador del Departamento de Lenguas de la Universidad de Quintana Roo, por la traducción de las citas textuales incluidas en este artículo. 3 ��������������������������������������������������������������������������������������������������������� Véase título en inglés en “Support Our Law Enforcement and Safe Neighborhoods Act”, SB ��������������������� 1070, ������������ 2010�������� , disponible en http://senatebill1070.com/arizona-senate-bill-1070/full-text-of-arizona-senate-bill-1070/ 4 Más adelante, el autor explica este término como desgaste forzado de la población, es decir, desgaste de la población indocumentada por la aplicación estricta de la ley (nota de la editora). 5 El término original en inglés es “deportability”, vocablo que tampoco se había utilizado formalmente en el lenguaje, pero que ha cobrado fuerza para expresar la condición que enfrentan los inmigrantes indocumentados: la vulnerabilidad a ser expulsados, el “derecho” de la autoridad para deportarlos (nota de la editora).

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Javier Durán
La ley SB 1070 y el cambiante escenario político:
attrition through enforcement

Comencemos por ver desde qué lugar político surge la ley. Según el senador estatal Rusell Pearce, la ley SB 1070 es una legislación necesaria en el estado de Arizona:
¿Por qué propuse la SB 1070? Me di cuenta de los enormes costos fiscales y sociales que la inmigración ilegal impuso a mi estado. Vi a norteamericanos sin trabajo, hospitales y escuelas rebosando de gente, y tensiones en los presupuestos. Lo más inquietante fue ver a mis conciudadanos convertidos en víctimas de criminales ilegales extranjeros. El asesinato de Robert Krenz, cuya familia estableció su rancho en Arizona ya desde 1907, por parte de traficantes de drogas extranjeros ilegales, representó la última gota para muchos ciudadanos de Arizona.6

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Estos argumentos presentados sin ningún tipo de documentación que los avalen se han convertido en parte de una narrativa fundacional sobre la inmigración indocumentada en Estados Unidos. De inmediato resaltan dos imágenes del inmigrante indocumentado en el recuento de Pearce: la de un personaje imprudente, irresponsable y costoso para la sociedad, y la imagen de un criminal, específicamente conectado con el tráfico de drogas. Esta última es secundada por la hiperbólica, y hasta el momento no corroborada, afirmación de que el ranchero Krentz murió a manos de un traficante de drogas indocumentado.7 A continuación, Pearce niega la validez de cualquier intento de reforma migratoria que pueda legalizar y normalizar el flujo migratorio argumentando de nuevo los costos:
La solución no es una “reforma integral de la migración”, que es un eufemismo para decir amnistía. Eso sólo fomentará más inmigración ilegal. Legalizar a los extranjeros ilegales no contribuye para nada a cambiar los costos fiscales y sociales que ellos imponen sobre Arizona o sobre el país entero. De hecho, la investigación de la Heritage Foundation estima el costo de la amnistía en más de 2.5 billones de dólares.8

Pearce concluye su comentario esbozando en la última oración el objetivo concreto de su proyecto legislativo, inmiscuyendo ahora al gobierno federal, a la seguridad fronteriza y a la idea de deportabilidad: “El gobierno federal necesita simplemente aplicar sus leyes sobre migración actuando en contra de aquellos que emplean extranjeros ilegales; asegurar nuestras fronteras; y deportar a los criminales extranjeros ilegales. Desgaste forzado de la población”.9

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Russell Pearce, “SB 1070 Simply Says ‘Illegal’ is Illegal”, The Daily Courier, 11 de mayo de 2010. Según información de la prensa, hasta el momento las investigaciones realizadas en torno a la muerte del ranchero Krentz no han revelado ningún dato concreto sobre la identidad del presunto asesino ni información adicional que sostenga que esta persona haya sido un “illegal alien drug trafficker”. 8 Russell Pearce, op. cit. El texto original dice “trillions of dollars”, que en el sistema financiero internacional corresponde a “billones” (nota de la editora). 9 Idem.

Arizona: entre la ley (anti-in)migración y la (in)seguridad
El concepto de desgaste forzado de la población no es nuevo ni es una creación original de Pearce. Como bien ha demostrado Roxanne Doty,10 este concepto se ha convertido en la base angular de una tercera vía para enfrentar el “problema” de la inmigración indocumentada en los Estados Unidos. Para la derecha anti-inmigrante el desgaste forzado de la población constituye una mejor opción a una reforma migratoria o a las deportaciones masivas. La idea fundamental subyacente es que si el gobierno federal aplica estrictamente las leyes migratorias establecidas, los inmigrantes indocumentados abandonaran por su propia cuenta el estado de Arizona por temor a ser aprehendidos y deportados. Pero no solamente la aplicación de las leyes migratorias es parte del desgaste forzado de la población; a esta acción se suman estrategias de expulsión desde el estado, como la adopción de una serie de medidas legislativas encaminadas a dificultar y problematizar la interacción social de los inmigrantes, como recomienda Mark Krikorian, uno de los líderes intelectuales del movimiento anti-inmigrante.11 Estos procesos incluyen sanciones económicas, exclusión de elegibilidad en programas de servicios sociales y médicos, así como medidas judiciales que criminalizan a los inmigrantes más allá de lo que determina la Ley Federal de Inmigración, como se ha podido observar en otras iniciativas de ley antiinmigrante, no sólo en Arizona sino en otros estados de la Unión Americana. Es decir, mucho antes de la aprobación de la ley SB 1070, el desgaste forzado de la población ha sido parte de la agenda política de la derecha anti-inmigrante. Por otra parte, Doty12 establece una conexión entre estas medidas y la idea de “políticas de excepción” fuertemente ligadas a una tradición nativista y anti-inmigrante en la historia de los Estados Unidos. Aunque el trabajo de esta autora se enfoca al estudio del funcionamiento de grupos anti-inmigrantes catalogados como “vigilantes” o paramilitares como los tristemente célebres Minutemen y otros, su noción de “excepcionalismo” y las conexiones que establece con los esfuerzos legislativos y judiciales han contribuido a nivel local a la exacerbación de una atmosfera anti-inmigrante que merece nuestra atención. Las políticas de excepción parecen emerger en tiempos de crisis e inestabilidad. En Estados Unidos los eventos del 11 de septiembre de 2001 marcaron un enorme giro hacia este tipo de políticas y prácticas jurídicas que focalizan el poder soberano del Estado hacia grupos e individuos específicos. Esta focalización conlleva una exclusión de estos grupos de los ámbitos y jurisdicciones aceptadas y de los derechos que éstos tienen bajo la protección del manto constitucional. La suspensión de derechos se convierte entonces en una de las características del “excepcionalísimo” y estas políticas y prácticas pueden darse bajo cualquiera de los tres niveles de gobierno: local, estatal o federal. Otra particularidad es la vinculación a este discurso de lo que Doty llama “soberanía popular”: en una coyuntura de excepción,
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Roxanne Doty, The Law into Their Own Hands: Immigration and the Politics of Exceptionalism, University of Arizona Press, Tucson, 2007. 11 Mark Krikorian, “Downsizing Illegal Immigration: A Strategy of Attrition Through Enforcement”, Center for Immigration Studies, Washington, D.C., 2005, disponible en www.cis.org/ReducingIllegalImmigration-AttritionEnforcement. 12 Roxanne Doty, op. cit.

Migración y seguridad: nuevo desafío en México

Javier Durán
la ciudadanía emerge con la exigencia de que el poder estatal se ejerza sobre otros, especialmente en aquellas situaciones en las que se percibe que el poder soberano del Estado no ha cumplido con sus funciones y obligaciones. En el caso de Arizona, se puede argumentar que leyes como la SB 1070 surgen presuntamente de un mandato de la ciudadanía y de organizaciones civiles que exigen que el estado defienda su soberanía y mantenga controles estrictos sobre aquellos sujetos percibidos como periféricos. Lo anterior dentro de un modelo de ciudadanía esencialista y prescrito desde un lugar privilegiado de enunciación discursiva, emanado muchas veces desde el Estado mismo. Como hemos mencionado, la estrategia de desgaste forzado de la población responde a un esfuerzo concertado por grupos que consideran la inmigración indocumentada como un proceso que amenaza a la sociedad estadounidense. Afirma Krikorian:
El desgaste requiere no sólo la implementación de políticas que obliguen a los ilegales a salir del país, sino también evitar políticas que desencadenarían más inmigración ilegal. Esto tiene dos implicaciones políticas fundamentales: primero, hacer más eficiente el sistema de migración legal, para que sea menos probable que fomente la migración ilegal, eliminando la lotería para las visas y las categorías preferenciales para adultos hermanos o hermanas de ciudadanos estadounidenses y, en segundo lugar, bajo ninguna circunstancia emprender algún tipo de programa para trabajadores extranjeros, cuyo inevitable resultado sería el de estimular aún más la inmigración ilegal.13

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Curiosamente, el Center for Immigration Studies se ha deslindado de la ley al insistir en que se trata de una institución de investigación independiente sobre los impactos de la inmigración en Estados Unidos, afirma ser no partidista, sin involucramiento alguno en la elaboración de leyes y sin una posición formal de apoyo a rechazo a la ley SB 1070.14 No obstante, esta organización es asociada con el pensamiento anti-inmigrante y se le considera un think-tank en ese rubro. Para otro sector, el desgaste forzado de la población carece de méritos económicos y sociales, y es visto como una estrategia política para controlar y estigmatizar por medio de procesos de racialización a cierto segmento de la población, como argumenta el antropólogo Gilberto Rosas al analizar el concepto acuñado como policibilidad:
El concepto también capta a los más difundidos y sin embargo poderosos procesos referentes a la gestión poblacional, que son parte de la experiencia de los indocumentados y a veces de las poblaciones que a ellos se parecen culturalmente o fenotípicamente. La policibilidad explica en detalle las interrogantes epistemológicas, teóricas y, en última instancia, políticas, de la “ilegalidad” […]. En otras palabras, el concepto pone en práctica una distinción menos clara entre documentados e indocumentados en las tierras fronterizas, como un sistema distinto de gestión racializada en un contexto en el que a los inmigrantes no sólo se les deja morir, sino

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Mark Krikorian, op. cit. Memorándum del director de investigación del centro, Steve A. Camarota, “Center for Immigration Studies on the New Arizona Immigration Law, SB 1070”, abril de 2010, disponible en www.cis.org/announcement/azimmigration-SB1070

Arizona: entre la ley (anti-in)migración y la (in)seguridad
que también están sujetos a monitoreo y vigilancia oficial y extraoficial así como a formas de control policial por parte del Estado.15

Lo interesante es que la noción de desgaste forzado de la población es parte de la intención explícita en el texto de la ley SB 1070 y, por lo tanto –como han declarado algunos investigadores jurídicos–, la ley no puede ser caracterizada simplemente como una regulación incidental de la inmigración indocumentada. Por el contrario, se trata de una norma migratoria que explícitamente establece que los inmigrantes indeseables serán arrestados y encarcelados, cuando declara la intención de “convertir el desgaste forzado de la población en una política pública de todas las agencias locales y estatales de gobierno en Arizona”. En el texto de la SB 1070 se afirma que todos los artículos de la ley deberán aplicarse en conjunto para desalentar y disuadir la entrada ilegal, la presencia de extranjeros no documentados y las actividades económicas llevadas a cabo por personas sin autorización para estar en los Estados Unidos.

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Nativismo y neo-nativismo. Algunas aclaraciones y matices El nativismo ha sido una actitud íntimamente ligada con la formación de la nación estadounidense. Ya en el siglo xix era evidente la fuerte conexión entre este sentir y la problemática de la inmigración, en particular la europea y la asiática. Si bien surgen una serie de conflictos a nivel regional por razones primordialmente religiosas y en algunos casos lingüísticas, el nativismo como ideología es parte de un proceso de formación de nación que privilegia una visión de corte autóctono y una conexión histórico-simbólica con un espacio o territorio particular. En cierto sentido, el nativismo se contradice con algunos de los postulados de inclusión presentados por Benedict Anderson en su noción de la nación como comunidad imaginada. El nativismo utiliza como una importante estrategia relacional la exclusión y la distancia con el espacio y los valores simbólicos asociados a él. La relación entre un americanismo esencialista y un sentimiento anti-inmigrante ha sido parte fundamental de la concepción nativista. La ampliación de este sentimiento y su tensión con los conceptos de aculturación y asimilación han sido características históricas de esta ideología.16 Recordemos que en Estados Unidos entre 1840 y 1880 la inmigración proveniente de Alemania fue estimada en cerca de cinco millones de personas, mientras que la inmigración irlandesa alcanzó casi millón y medio. Hacia 1844 el principal temor nacional en Estados Unidos no era si los indígenas de la isla de Manhattan intentarían recuperar su territorio, o
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“Policeability” es el térmio orginal en inglés. Gilberto Rosas, “The Managed Violences of the Borderlands: Treacherous Geographies, Policeability, and the Politics of Race”, Latino Studies, vol. 4, University of Illinois, diciembre de 2006, pp. 401-418. 16 Juan F. Perea, Immigrants Out!: The New Nativism and the Anti-immigrant Impulse in the United States, New York University Press, Nueva York, 1997.

Migración y seguridad: nuevo desafío en México

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si Texas volvería a ser parte de México. La preocupación giraba sobre la posible veracidad del rumor de un virtual golpe de Estado por parte de los inmigrantes católicos recién llegados, con la eventual idea de ofrecerle a Roma el control del país. Ser inmigrante alemán o irlandés y además ser católico equivalía a ser automáticamente excluido de la esfera pública de la nación. El nativismo contó en esa época con destacadas figuras que participaron activamente bajo ese manto ideológico en el sostenimiento de una visión exclusivista de la identidad estadounidense.17 La Chinese Exclusion Act de 1882, uno de los primeros documentos oficiales que contribuye a la construcción de la figura del “inmigrante ilegal”, destaca como un antecedente importante en la historia de las migraciones a Estados Unidos.18 Este documento permitiría la eventual creación de la Patrulla Fronteriza en 1924.19 Las secuelas ideológicas y políticas del nativismo fueron parte importante en la formación, en el imaginario cultural, de la idea de “frontier” y de los territorios que actualmente conocemos como el suroeste “americano” (el “lejano oeste”). La documentación histórica es amplia y refleja una serie de procesos ligados al establecimiento de relaciones no de integración sino, más bien, de segregación en muchos lugares de la región.20 Si bien el Tratado de Guadalupe Hidalgo garantizaba el derecho a la ciudadanía de aquellos mexicanos que optaron por permanecer en los territorios adquiridos por los Estados Unidos después de la guerra de 1848, la realidad histórica ha demostrado que las relaciones entre anglos y mexicanos fueron más complejas de lo que los imaginarios nos han transmitido.21 En ese contexto, las representaciones e imágenes de los mexicanos en el imaginario estadounidense antes y después de la guerra con México no fueron precisamente positivas. Por el contrario, la figura del mexicano, y en particular del género masculino, se elabora discursivamente con base en una serie de estereotipos negativos que un sector académico adjudica en gran medida a la influencia de la “leyenda negra” española. En su minucioso trabajo histórico, Weber ha examinado la percepción de un buen número de viajeros angloamericanos sobre los mexicanos durante el siglo xix. La construcción de una imagen deshumanizada e incivilizada del mexicano en ambos lados de la frontera ha sido uno de los discursos más arraigados en el imaginario nativista estadounidense durante casi dos siglos.

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Joe Feagin, “Old Poison in New Bottles. The Deep Roots of Modern Nativism”, en Juan Perea, Immigrants Out! The New Nativism..., op. cit., pp. 13-43. 18 Claudia Sadowski-Smith (editora), “Reading across Diaspora: Chinese and Mexican Undocumented Immigration across U.S. Land Borders”, en Globalization on the Line: Culture, Capital, and Citizenship at U.S. Borders, Palgrave, Nueva York, 2002, pp. 69-97. 19 Judith Gans, A Primer on U.S. Immigration in a Global Economy, Udall Center for Studies in Public Policy, University of Arizona, Tucson, 2006. 20 Joe Feagin, op. cit. 21 Véanse Richard Griswold del Castillo, The Treaty of Guadalupe Hidalgo: A Legacy of Conflict, University of Oklahoma Press, Norman, 1990; David Montejano, Anglos and Mexicans in the Making of Texas, 1836-1986, University of Texas Press, Austin, 1987; James E. Officer, Hispanic Arizona, 1536-1856, University of Arizona Press, Tucson, 1987; Thomas E. Sheridan, Los Tucsonenses: The Mexican Community in Tucson, 1854-1941, University of Arizona Press, Tucson, 1986; David J. Weber, Myth and the History of the Hispanic Southwest: Essays, University of New Mexico Press, Albuquerque, 2002.

Arizona: entre la ley (anti-in)migración y la (in)seguridad
Como afirma Weber, el estereotipo del mexicano inferior está detrás del sentido arrogante de superioridad cultural y política, conocido en la historia de Estados Unidos como el Destino Manifiesto, que llevó a la conquista de la mitad del territorio mexicano por parte de los Estados Unidos en 1846-1847.22 De manera análoga, en lo que hoy en día algunos autores denominan neo-nativismo, existen varios discursos que han asumido la problemática de la inmigración y la militarización de la frontera sur como elementos paradigmáticos.23 Un caso sobresaliente sería el de Samuel Huntington, quien en su libro Who are We? The Challenges to America´s Nacional Identity, de 2004, propuso una serie de tesis que señalan la peligrosidad y riesgos de la migración mexicana para la cultura y el futuro estadounidenses. Huntington se convierte en su momento en el portavoz académico de una corriente neo-nativista y anti-inmigrante que desde hace algunos años ha desarrollado una labor de proselitismo ideológico y político en varios sectores de la sociedad estadounidense. Al autoidentificarse como nativista en su obra, Huntington se convierte en aliado discursivo de un grupo selecto de personajes de la opinión pública conservadora. Pat Buchanan, otro neo-nativista destacado e interlocutor histórico de Huntington, comparte su nostalgia y esencialismo en su obra State of Emergency: The Third World Invasion and Conquest of America:
En 1960, cuando John Fitzgerald Kennedy derrotó a Nixon, los Estados Unidos eran una nación de 160 millones de habitantes, 90% blancos y 10% negros, con unos millones de hispanos y asiáticos esparcidos entre nosotros. Éramos una nación, un pueblo. Venerábamos al mismo Dios, hablábamos el mismo idioma inglés, estudiábamos la historia norteamericana y la literatura inglesa, rendíamos honores a los mismos héroes, leíamos los mismos libros, veíamos los mismos programas en la televisión, y nos considerábamos como los defensores de la civilización occidental en contra del comunismo ateo del Imperio Soviético.24

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David J. Weber, Myth and the History of Hispanic Southwest: Essays, University of New Mexico Press, Albuquerque, 2002. 23 Pienso en particular en los postulados de Stuart Hall sobre las ideologías raciales y sus tendencias a reducir al otro “de color” a un estado natural y salvaje, a “naturalizarlo” e integrarlo al paisaje. Si bien la complejidad racial del mestizaje mexicano y su relativa posición de “igualdad” jurídica –a diferencia de la negritud del esclavo africano– complicó su categorización y su integración completa al escenario de la subalternidad estadounidense –pues muchos mexicanos en California fueron considerados como “blancos” en virtud de su estatus socioeconómico para propósitos electorales, como argumenta Menchaca–, el saldo en la representación porcentual no se aleja mucho de lo argumentado por Weber. De hecho, la construcción y naturalización del suroeste y su asociación imaginaria con la frontier de Frederick Jackson Turner resultan tesis obligadas en la creación de un neo-nativismo. La idea de Free Land que nos plantea Jackson Turner y su posterior transformación en la génesis de la democracia estadounidense constituye una de las grandes contribuciones de la “frontera” al carácter nacional estadounidense. La flagrante negación de una alteridad en la frontier turneriana pone de manifiesto la celebración de un esencialismo basado en una fuerte ideología que magnifica a Estados Unidos como una excepción constante en los procesos históricos y globales. A partir de esta cartografía de una expansión imperial forzada se consolidan las raíces de una hegemonía nativista. Véanse Stuart Hall, Representation: Cultural Representation and Signifying Practices, Sage, California, 1997; Martha Menchaca, Recovering History, Constructing Race: The Indian, Black and White Roots of Mexican Americans, University of Texas Press, Austin, 2001; Jackson F. Turner, The Frontier in American History, University of Arizona Press, Tucson, 1893 [1986]. 24 Patrick J. Buchanan, State of Emergency: The Third World Invasion and Conquest of America, Thomas Dunne Books-St. Martin’s Press, Nueva York, 2006.

Migración y seguridad: nuevo desafío en México

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Lo que Buchanan no dice es que seguramente ese diez o quince por ciento de la población no adoraba a ese mismo Dios en los mismos templos, ni estudiaba historia y literatura estadounidenses en las mismas aulas, ni veía los programas de televisión, ni las películas en los mismos lugares que sus compatriotas de piel blanca. Buchanan utiliza una retórica de la nostalgia para abogar por el regreso al origen y a los principios fundamentales de la identidad estadounidense, inscribiéndose de paso en una corriente ideológica que, como señalan Mirón, Inda y Aguirre al analizar el caso de la Proposición 227 en California “English for Children”, articulaba dos tipos de nativismo, uno económico y otro cultural, ambos codificados de manera evidente en estos comentarios de Buchanan en solidaridad con la visión de Huntington:

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Gran parte de esta migración es ilegal. Mucha gente está viniendo aquí sólo para trabajar. No se están integrando. No quieren convertirse en norteamericanos. Se están concentrando en estados que colindan con México, que es su país y es una nación con resentimientos históricos en contra de nosotros. Se aferran a su idioma y a su cultura, creando una nación hispánica dentro nuestra nación. Para el 2050 habrá muchos millones de personas viviendo aquí, pero cuya lealtad será para otro país.25

Esta concomitancia de juicios no es casual. De hecho, el auge de la corriente neo-nativista, su maridaje con el discurso político anti-inmigrante actual y su capacidad de incorporación en el discurso fóbico y profiláctico de la (in)seguridad nacional post-11 de septiembre son manifestaciones de una identidad nacional en crisis, incapaz de articular una posición coherente a nivel interno ante los retos de la globalización.

Algunos desplazamientos discursivos: nativismo, ilegalidad, deportabilidad y alienación El antropólogo Nicholas De Genova analiza el manejo de la producción y control legal de la ilegalidad a través de un estudio etnohistórico,26 para explicar la naturalización discursiva de la etiqueta illegal alien. Según este autor, el proceso de construcción de la noción de ilegalidad surge de las tensiones y coyunturas presentes entre los conceptos de nativismo (sea de derecha o de izquierda), americanización, asimilación y ciudadanía. Si bien existe una dimensión jurídica de la noción de ilegalidad migratoria, ésta se convierte en una categoría estática y naturalizada discursivamente al no ser objeto de un análisis de su especificidad histórica, o su naturaleza legal, a la luz de otros procesos de empoderamiento jurídico, ni tampoco dentro de las prácticas que hemos dado en llamar ahora gobernanza. ¿Por qué lo que antes era ilegal ahora no lo es, o viceversa? Como afirma De Genova: “Así,
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Luis Mirón, Jonathan Inda y J. K. Aguirre, “Transnational Migrants, Cultural Citizenship and the Politics of Language in California”, Educational Policy, vol. 12, núm. 6, 1998, pp. 659-681. 26 Nicholas De Genova, Working the Boundaries. Race, Space and “Illegality” in Mexican Chicago, Duke University Press, Durham, 2005.

Arizona: entre la ley (anti-in)migración y la (in)seguridad
como condición simultáneamente espacializada y racializada, la ilegalidad migratoria es también un rasgo central de las maneras en las que la ‘mexicanidad’ es reconfigurada en una relación racializada con la identidad nacional hegemónica de la norteamericanidad”. Como parte de una condición social y como resultado de una tecnología anti-ciudadana, la noción de ilegalidad y su creciente sinonimia con criminalidad conllevan una reducción semántica y real de derechos humanos, civiles y jurídicos para el sujeto considerado illegal alien. Concuerdo con De Genova cuando afirma que el elemento más importante en el valor de uso y de cambio de este sujeto es su grado de deportabilidad, que es además la condición sociopolítica que transforma a este sujeto en mano de obra barata y desechable. La ilegalidad proporciona un espacio de alteridad discursiva al concepto de ciudadanía, aquí vista como un proceso de reconocimiento de parte del Estado hacia un sujeto particular. Sin embargo, esta alteridad es compleja, pues se maneja en muchos casos entre tensiones producidas por el nacionalismo como ideología dominante en la producción semántica del Estado-nación, y por la circunstancia periférica asumida por el sujeto migrante en su condición de extranjero o alien. Es posible ver como la construcción del sujeto illegal alien surge de encuentros y desencuentros entre procesos simultáneos de xenofobia y de xenofilia, es decir, de las tensiones entre una americanidad extrema y el miedo al otro, frente a una condescendiente fetichización de la figura del inmigrante asimilado como elemento forjador de la nación. De ahí que la expresión We are a nation of immigrants sea una frase recurrente en el discurso cultural y social estadounidense. Adicionalmente, es interesante ver como los gobiernos de la globalización instituyen nuevas tácticas de incorporación y desincorporación ciudadana. En algún sentido, el actual sistema de gobierno estadounidense se inscribiría bajo lo que Jonathan Inda27 denomina “regímenes postsociales de responsabilidad individual”. Dentro de este sistema surge una oposición binaria en un nuevo modelo de ciudadanía, la confrontación entre una ciudadanía prudencial y una imprudencial. En esta última es evidente su conformación racista y su condición poco ética opuesta a la actitud de responsabilidad personal que se requiere en un sistema prudencial. En éste, la relación del individuo con el Estado es distinta y algo distante, pues se espera que el mismo individuo marque sus propias esferas de influencia y sea más autosuficiente y menos dependiente para bregar con el tema de la seguridad social y económica. Es decir, bajo este esquema, el individuo negocia sus condiciones de existencia material directamente con el mercado, mientras que el Estado pasa a ser una especie de intermediario que vigila el buen funcionamiento de dichas negociaciones. En otras palabras, Inda sugiere que aquellos individuos incapaces de integrarse a un sistema que cada vez requiere de más autorresponsabilidad financiera y social ante las inseguridades de la vida misma, acaban por ser excluidos de tal círculo y terminan muchas veces criminalizados. Es dentro de esta exclusión ética que Inda ubica al inmigrante indocumentado, construido en

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Jonathan Inda, Targeting Immigrants: Government, Technology and Ethics, Blackwell Publishing, Malden, Massachusetts, 2006.

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el caso estadounidense como una entidad programática y discursiva a partir de la reforma migratoria de 1965. De la misma manera que De Genova, Inda explora cómo el inmigrante indocumentado ha sido construido como un ente ilegal que ha llegado a ser parte del imaginario criminal racializado, y sujeto a acciones punitivas que desarticulan e ignoran su contribución a la sociedad. La construcción del inmigrante como ilegal ha sido posible debido a la creación de tecnologías de gobierno que han administrado la problemática del inmigrante para consumo interno, mediante procesos de control y de manipulación del tema de la inmigración. Estas tecnologías podrían también analizarse a la luz de la noción de policibilidad esbozada por Rosas y comentada anteriormente: “La policibilidad, así, también capta las evaluaciones diarias de los efectos acumulativos de diferentes procesos ideológicos, históricamente configurados, que deshumanizan a una población hasta el punto de que la violencia del Estado, la despiadada idea de que son desechables, y otras formas de gestión de la población aparezcan apropiadas o inevitables”.28 Por lo tanto, dentro de esta problematización ética del inmigrante es posible ver tres representaciones paradigmáticas: 1) su inherente naturaleza criminal y antisocial; 2) su condición de esquirol sempiterno, es decir, aquel que le roba los trabajos a los ciudadanos del país anfitrión; y 3) su caracterización colectiva como una carga al erario nacional. Así, la representación del inmigrante como criminal, roba empleos y explotador regular del sistema de seguridad social o welfare lo presenta como un ser irresponsable, incapaz de autocontrolarse y de manejarse apropiadamente dentro del marco de la ley y, por tanto, como una amenaza al bienestar colectivo y a la seguridad social. Esta imagen de imprudente lo convierte ante la opinión pública en una fuerza disruptiva de los tejidos económico y cultural de la nación. Nótese la correspondencia con la idea de los nativismos culturales y económicos planteada anteriormente. Es decir, la figura del inmigrante indocumentado se comprime y se reconstruye al entrar en diálogo y en tensión con las fuerzas que dirigen el discurso hegemónico de la identidad nacional y de la (in)seguridad nacional. Inda sugiere, pues, que la ilegalidad del inmigrante se construye como un problema manejable por el Estado con base en una numerología adaptable a las circunstancias económicas y políticas de su tiempo.29 Es a través de esta numerología que el Estado se encarga también de que el inmigrante sea visible o invisible en el imaginario correspondiente. Existen también otras estrategias anticiudadanas que inciden en la formación de este discurso anti-inmigrante, además de la ley SB 1070. Una de ellas es el surgimiento de grupos paramilitares que comienzan a participar de manera directa en la vigilancia de la zona
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Gilberto Rosas, op. cit. De nueva cuenta, Arizona sería un ejemplo paradigmático en cuanto a la creación de sanciones en contra de los inmigrantes. Recuérdese la creación de leyes que no sólo negaban acceso a los inmigrantes indocumentados a servicios sociales y de salud (Proposición 200, 2004) sino también a la educación superior (Proposición 300, 2006). Del mismo modo, hubo sanciones dirigidas a los empleadores que contrataran indocumentados (HB 2779, 2007) e incluso una ley dirigida a los distritos escolares de educación media básica que promueven la enseñanza de los estudios mexicano-americanos (HB 2281, 2010).

Arizona: entre la ley (anti-in)migración y la (in)seguridad
fronteriza. Como bien apunta Doty, la proliferación de estos grupos coincide con la organización de campañas e iniciativas de ley anti-inmigrantes en varios estados, resaltando el caso de California a mediados de la década de los ochenta y hasta los noventa.30 En el mismo tenor, el efecto post-11 de septiembre ha agudizado la visión del inmigrante como amenaza a la seguridad nacional y ha puesto en evidencia la diversidad de los sujetos migrantes. El incremento en el número de otm, es decir, de migrantes no-mexicanos (other than Mexicans), ha encendido la retórica de la (in)seguridad nacional y ha puesto en evidencia la porosidad del tejido fronterizo. Esto ha sido ampliamente capitalizado por varios grupos y legisladores anti-inmigrantes como el mismo Pearce, y han incorporado en su discurso la amenaza y el riesgo que constituye la inmigración indocumentada proveniente del sur. La distancia semántica entre los términos “extranjero indocumentado” (ilegal alien) y “terrorista” se ha reducido dramáticamente. Lo mismo ha sucedido con otros referentes, como la misma representación del flujo migratorio que ha pasado de considerarse una corriente o flujo, a una ola, después a un tumulto, para posteriormente aparecer como una estampida y últimamente como una invasión organizada del territorio estadounidense, como ya lo ha señalado Leo Chavez.31 La perspectiva de la inmigración indocumentada mexicana como una invasión es compartida también por varios grupos que operan en Arizona y que han sido catalogados como anti-inmigrantes por organizaciones y observatorios ciudadanos como el Southern Poverty Law Center.32 La lista incluye a American Border Patrol, Ranch Rescue, Border Guardians, Americans for Immigration Control, el mencionado Civilian Homeland Defense (antecedente de los Minutemen), así como el ya citado Center for Immigration Studies, entre otros. Llama la atención la organización Mothers Against Illegal Aliens (maia), fundada en Phoenix, Arizona, que se une al coro nativista que denuncia y reclama la detención de las hordas bárbaras y antihigiénicas que se desbordan hasta los confines menos vigilados de la nación.33 maia centra su credo fundacional en una profilaxis discursiva que patologiza al inmigrante ilegal, quien es acusado de arribar a los Estados Unidos portando enfermedades como la tuberculosis y la lepra. El blanco principal del grupo son las familias de los inmigrantes, en particular las mujeres, madres e hijos.34 El número y la diversidad de estos
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Roxanne Doty, op. cit. Leo Chavez, Covering Immigration: Popular Images and the Politics of the Nation, University of California Press, Berkeley, 2001. 32 ����������������������������� Southern Poverty Law Center, “The ������������������������������������� Nativists”, 2008, disponible en www.splcenter.org/get-informed/intelli��������������������������������������� gence-report/browse-all-issues/2008/spring/the-nativists?page=0,4 33 Véanse American Border Patrol, “The Truth About the Border”, disponible en www.americanborderpatrol. com/; “Border Guardians USA”, disponible en www.borderguardians.org/index1.html; “Justice for Shawna Forde”, disponible en www.justiceforshawnaforde.com; “The Minuteman Civil Defense Corps”, disponible en www.minutemanhq.com/hq/; “Mothers Against Illegal Aliens”, disponible en www.mothersagainstillegalaliens. org/site/index.php; “Southern Poverty Law Center”, disponible en www.splcenter.org/?ref=logo; “Welcome to Jim Gilchrist’s Minuteman Project Patriots Protecting America”, 2001, disponible en www.minutemanproject. com/ (consultados el 29 de septiembre de 2010). 34 Michelle Dellacroce, fundadora y personalidad única de la organización, comentó sobre los nulos beneficios de una reforma migratoria: “¿Qué trabajo llevan a cabo las mujeres (ilegales) y sus hijos para que tengamos que tenerlas aquí, aparte de cuidar a sus niños? Bajan el nivel de los niños norteamericanos y generan sobrepo-

Migración y seguridad: nuevo desafío en México

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grupos han aumentado de forma exponencial. En 2005 existían alrededor de 40 grupos registrados, y para fines de 2007 la cifra superaba los 250. Asimismo, se han documentado los nexos financieros entre algunos de estos grupos y organizaciones, como lo reporta Larsen Solana:
Aunque estos vigilantes armados atraen la atención de la prensa, una red nacional de organizaciones que trabajan para poner fin a la inmigración ha existido por décadas. Hoy, 35 de estos grupos, con una membresía total de entre 600 mil y 750 mil personas trabajan en la investigación, el apoyo, la recolección de fondos y ejercen presiones para influenciar la política estatal y federal. Algunos de los más importantes son la Federación para la Reforma Migratoria Norteamericana (fair), el Centro de Estudios sobre Inmigración (cis), Primero el Inglés, y Números usa.35

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Como puede observarse, el proceso de construcción discursiva de la política de desgaste forzado de la población ha sido también resultado de este apoyo financiero concertado de la derecha anti-inmigrante. De allí que no sea casual encontrar ecos directos de las declaraciones de Pearce, citadas en la primera parte de este trabajo, en estas organizaciones que tienen una larga tradición de cabildeo político en los Estados Unidos. El avance de legislaciones anti-inmigrantes afectará en gran medida al ambiente político y la posibilidad de que llegue a realizarse una reforma migratoria, una de las promesas electorales del presidente Barak Obama a la comunidad latina de los Estados Unidos.

La vuelta de la tuerca: ¿la ley SB 1070 como política estatal antimexicana? Considerando todo lo anterior, no sorprende entonces que los legisladores republicanos de Arizona, cuyo récord de iniciativas anti-inmigrantes ha sido bien documentado,36 aprovechen el ascenso a la gubernatura del Estado de Jan Brewer, republicana que sustituyó a la demócrata Janet Napolitano en 2009. El 6 de julio de 2010, el gobierno federal estadounidense presentó una demanda en una corte federal contra el estado de Arizona con el objetivo de declarar improcedente la Ley SB 1070. A la demanda se unieron una serie de individuos y organizaciones que registraron argumentos en contra de la constitucionalidad de la ley. El 29 de julio de 2010, la juez federal Susan Bolton emitió un dictamen en el cual suspendía algunas de las secciones

blación en las escuelas. Hasta que el presidente empiece a hablar acerca de cómo estas mujeres y niños ilegales están afectando nuestro país, éste no es un plan integral”, cita en el sitio del Southern Poverty Law Center, “The Nativists”, disponible en www.splcenter.org/get-informed/intelligence-report/browse-all-issues/2008/spring/ the-nativists 35 Larsen Solana, “The Anti-Immigration Movement: From Shovels to Suits”, nacla Report on the Americas, mayo de 2007, disponible en https://nacla.org/node/4518 36 John D. Hayworth, Whatever it Takes: Illegal Immigration, Border Security, and the War on Terror, Regnery Publications, Washington, D.C., 2006.

Arizona: entre la ley (anti-in)migración y la (in)seguridad
de dicha ley. El gobierno del estado de Arizona de inmediato acudió a un recurso de apelación. La corte decidió evaluar los argumentos presentados para volver a emitir un segundo dictamen en el mes de noviembre. La ley y el caso han recibido un alto escrutinio académico y publicitario. Algunos expertos jurídicos han señalado que: “La SB 1070 hace surgir un cierto número de cuestiones legales acerca de la raza, la seguridad, la soberanía, los derechos civiles, el poder del Estado y las relaciones exteriores”.37 De todas las posibles implicaciones de la ley que merecen investigarse, me interesa destacar tres. Primero, la relación entre racial profiling y la aplicación de la ley federal. Es decir, ¿hasta qué punto la ley autoriza el uso de la apariencia física y de los rasgos o de un perfil étnico-racial como elementos de sospecha para detectar y arrestar a una persona sin documentos? En esta dimensión las preguntas precisas son: ¿cuál es el lugar de la mexicanidad o de la representación discursiva del mexicano en este ámbito legal?; ¿hasta qué punto el grado de mexicanidad, juzgado por la apariencia de un presunto indocumentado, es razón jurídica para su arresto y encarcelamiento? Esto es de suma importancia, pues como lo ha demostrado Chin, la noción de Mexican ancestry (origen o ascendencia mexicana) ha sido un factor para algunas decisiones en las Cortes federales en el pasado.38 El segundo aspecto resalta la presunta inconstitucionalidad de la ley debido a la usurpación de funciones por parte del estado de Arizona al ignorar las leyes migratorias federales. Es decir, ¿hasta qué punto es válido que el estado de Arizona promulgue leyes que parecen obstruir otras jurisdicciones y que aumentan los grados de “criminalidad” para personas indocumentadas más allá de lo que prescribe la ley federal? Además, y como resultado de lo anterior, cabe preguntarse: ¿hasta qué punto resulta constitucional la política de desgaste forzado de la población en cuanto a la injerencia, y la afectación de los derechos civiles y humanos de poblaciones particulares, en este caso mexicanos y latinos? En otras palabras, ¿cómo proyectar el futuro de la población de origen mexicano y latino en Arizona ante estos empujes “de excepción” del estado? Para concluir, un tercer aspecto se refiere a que es claro que, al margen de la decisión de la Corte en el caso de la Ley SB 1070, los temas anteriores seguirán en el tintero del debate anti-inmigrante estadounidense. Es evidente, también, que los aspectos ligados al marco ideológico y cultural del movimiento anti-inmigrante requieren de mayor escrutinio por parte del mundo académico especializado. Lo que he intentado hacer en este ensayo es establecer algunos puntos preliminares de investigación interdisciplinaria que permitan alcanzar un mayor entendimiento de las dinámicas involucradas en la representación, construcción y subsiguiente interacción con la figura del inmigrante mexicano en los Estados Unidos. Particularmente, se espera que las ideas y observaciones aquí
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Gabriel Chin y Kevin Johnson, “Profiling’s Enabler: High Court Ruling Underpins Arizona Immigration Law”, The Washington Post, 13 de julio de 2010, d������������������������������������������������������� isponible en www.washingtonpost.com/wpdyn/content/article/2010/07/12/AR2010071204049.html 38 Idem.

Migración y seguridad: nuevo desafío en México

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planteadas contribuyan a ilustrar cómo la noción de desgaste forzado de la población se ha ido convirtiendo en una política de Estado promovida por sectores anti-inmigrantes, cuyo fin es provocar que cierto segmento de la población abandone espacios específicos de la sociedad estadounidense. Otra expectativa es mostrar cómo los procesos históricos de los movimientos nativistas siguen contribuyendo a la construcción de imágenes concretas del inmigrante mexicano en el imaginario estadounidense. Finalmente, se espera que los puntos de reflexión sobre la Ley SB 1070 sean tomados en cuenta en futuras investigaciones sobre la inmigración mexicana y el estatus de los mexicanos en los Estados Unidos, para generar nuevos debates y diálogos críticos, tanto en México como en otras latitudes.

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Comunidades de inmigrantes “atrapadas” 1 en los procesos de control de la libre circulación: consecuencias de la intensificación de la vigilancia en la zona fronteriza2
Guillermina Gina Núñez3 y Josiah McC. Heyman4

Introducción

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Las políticas para imponer la Ley de Inmigración en Estados Unidos están atrapando a un número cada vez mayor de migrantes indocumentados y sus familias. Esta situación es especialmente apremiante en la región de la frontera entre Estados Unidos y México, donde se concentran las fuerzas de imposición de la ley y donde las personas no permanecen simplemente encerradas dentro del país, sino que se les impide circular localmente para tener acceso a recursos vitales y a reunirse con sus seres queridos. Estas personas quedan “atrapadas” por la vigilancia policial del gobierno, pero esta expresión, aunque acertada, resulta demasiado estática. Concebimos estos fenómenos de una manera más dinámica y los denominamos “procesos de atrapamiento”, en los que la policía y otras agencias estatales imponen riesgos considerables a la movilidad de las personas indocumentadas, pese a lo cual éstas ejercen su capacidad de gestión autónoma a través de diversas acciones: a veces limitan sus movimientos a través de la frontera e incluso al interior de los Estados Unidos, y otras veces desafían furtivamente los controles a la libre circulación. Desde esta perspectiva, las personas no están totalmente inmóviles, sino que parcialmente y de manera muy compleja se ven afectadas por el sistema de control de la movilidad. Iniciamos con los elementos que incitan a transgredir la ley en la reciente política de inmigración y endurecimiento del control en la frontera. Después exploramos cómo hacer operativo este modelo “macro” en la investigación etnográfica, y proponemos el argumento
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El término original en inglés, entrapment, como sustantivo significa: la incitación por agentes de la ley a la comisión de un delito; la inducción a transgredir la ley. Como verbo, entrap significa atrapar, hacer caer en la trampa. Ambas acepciones están presentes en esta versión al español (nota de la traductora). 2 El artículo se publicó originalmente en Human Organization, vol. 66, núm. 4. Agradecemos las facilidades que se nos brindaron para su traducción y publicación en español. Agradecemos también a Isabel Vericat por su cuidadoso trabajo de traducción al castellano. Versiones de esta ponencia se presentaron en 2006 en la conferencia Lineae Terrarum en Ciudad Juárez-El Paso-Las Cruces, y en 2010 en el Coloquio sobre Migración y Seguridad organizado por el casede, la Universidad Autónoma de Ciudad Juárez y el Colef. Nuestro agradecimiento a Víctor Talavera, Carla Alvarado y Nuria Homedes por su colaboración en investigaciones afines. La doctora Núñez también quisiera mostrar su agradecimiento al Ernesto Galarza Applied Research Center y a su director, Carlos G. Vélez-Ibáñez, así como reconocer el apoyo recibido del uc mexus Dissertation Grant en la Universidad de California, en Riverside. 3 Profesora asistente de antropología en la Universidad de Texas, El Paso. Correo electrónico: ggnunez@utep.edu 4 Profesor y catedrático de antropología en la Universidad de Texas, El Paso. Correo electrónico: jmheyman@utep.edu

Guillermina Gina Núñez y Josiah McC. Heyman
conceptual y metodológicamente significativo de que las fuerzas político-legales son sólo uno de los múltiples elementos que llevan a los inmigrantes a caer en la trampa y en la inmovilización; otros factores son las restricciones al transporte, las malas condiciones de salud, la falta de conocimiento del área geográfica, los roles de género, las restricciones, entre otros. También hay combinaciones de estos factores en el plano etnográfico. Introducimos el concepto de “moral del riesgo” para analizar cómo y por qué la gente que se encuentra atrapada asume graves riesgos para desafiar la vigilancia que recae sobre los inmigrantes. Otro factor es el estudio de los recientes asentamientos de migrantes y poblaciones de origen mexicano, en especial los asentamientos informales en la periferia urbana ubicados en la frontera entre Estados Unidos y México, conocidos como colonias.5 Se presentan tres casos etnográficos, señalando la compleja mezcla de movimiento y obstáculos que contienen. Se concluye explorando la importancia del atrapamiento para las ciencias sociales básicas y aplicadas: en primer lugar, para el estudio de la movilidad espacial, los procesos de acorralamiento y las desigualdades en la movilidad;6 en segundo lugar, para las políticas públicas, por ejemplo las que favorecen un mejor acceso a los servicios de salud; y tercero, para los métodos y la ética de la investigación de poblaciones atrapadas y clandestinas. Nuestra fuente principal de material etnográfico es la investigación en la franja fronteriza México-Estados Unidos, en particular la investigación de la autora principal de este artículo en las colonias del sur de Nuevo México enfocada a cuestiones de migración, trabajo agrícola y procesos sociales y políticos de formación de comunidades.7 Se incluye también una breve mención de nuestro trabajo etnográfico más reciente (2006-2007) sobre el acceso y las barreras a los servicios de salud de los inmigrantes sin seguro médico en zonas urbanas y rurales del condado de El Paso, Texas, donde la incitación a transgredir los controles legales desempeña un papel importante.8

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En el suroeste de los Estados Unidos, el término “colonia” tiene varios significados y connotaciones que hacen referencia a los asentamientos rurales y de la periferia urbana que salpican la región fronteriza. La palabra “colonia” equivale literalmente en español a “barrio” o distrito urbano. Las colonias en Estados Unidos no son necesariamente rurales o urbanas, se caracterizan más como asentamientos periurbanos de población implicados en procesos de urbanización; véase Guillermina Gina Núñez, The Political Ecology of Colonias in the Hatch Valley: Towards an Applied Social Science of the U.S.-Mexico Border, tesis de doctorado, Departamento de Antropología, Universidad de California, Riverside, 2006. Las colonias no son asentamientos de poblaciones homogéneas puesto que sus habitantes son con frecuencia una combinación de inmigrantes mexicanos, latinos nacidos en Estados Unidos y, en menor proporción, familias angloamericanas, afroamericanas y nativas americanas. 6 Hilary Cunningham y Josiah McC. Heyman, “Introduction: Mobilities and Enclosures at Borders”, Identities: Global Studies in Power and Culture, vol. 11, núm. 3, Routledge, 2004, pp. 289-302. 7 Guillermina Gina Núñez, op. cit. 8 El proyecto se tituló: Health Behaviors and Access Barriers to Uninsured, Undocumented Immigrants in El Paso County: An Ethnographic Study, financiado por El Paso del Norte Health Foundation. La ���������������������� investigadora principal fue Nuria Homedes; otros miembros del equipo de investigación fueron Carla Alvarado, Víctor Talavera, Guillermina Gina Núñez y Josiah McC. Heyman.

Comunidades de inmigrantes “atrapadas”
Procesos de atrapamiento:
estructuras amplias y enfoques etnográficos

Las economías capitalistas avanzadas y las conexiones transnacionales ponen en movimiento grandes flujos migratorios.9 Al mismo tiempo, la política migratoria de Estados Unidos es ambivalente: permite importantes volúmenes de inmigración legal y, por otra parte, ilegaliza a gran cantidad de inmigrantes. Las contradicciones en la política de migración desplazan los debates más amplios por “soluciones” que implican el endurecimiento de la frontera. El resultado final es una concentración desproporcionada de esfuerzos para imponer las leyes de inmigración en la región fronteriza entre México y Estados Unidos;10 en relación con los orígenes nacionales, zonas de asentamiento y modos de ingreso al territorio de los Estados Unidos. En realidad esta frontera, antes pacífica, ha sido militarizada gradualmente.11 Para los migrantes indocumentados se han incrementado los costos y riesgos al cruzar la frontera, y la imposición de leyes severas ha tenido poco efecto en el flujo migratorio neto.12 En suma, estamos presenciando la intersección de fuertes factores económicos y sociales impulsores de la migración con respuestas de políticas rígidas y punitivas, y es entre ambas vertientes donde quedan atrapadas las comunidades humanas. En consecuencia, los inmigrantes indocumentados procedentes de México y Centroamérica han reducido la frecuencia de sus viajes de ida y vuelta y permanecen periodos más largos en Estados Unidos.13 Es probable que este atrapamiento a nivel nacional desempeñe un papel importante en el crecimiento de la población indocumentada y en la formación de las comunidades y enclaves contemporáneos de inmigrantes. Para las poblaciones al interior de Estados Unidos, la principal repercusión es la reducción en la frecuencia de los viajes transnacionales, de modo que el atrapamiento no se experimenta en la vida diaria,14
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Saskia Sassen, Globalization and its Discontents: Essays on the New Mobility of People and Money, New Press, Nueva York, 1998. 10 Peter Andreas, Border Games: Policing the U.S.-Mexico Divide, Cornell University Press, Ithaca, Nueva York, 2001; Josiah McC. Heyman, “Why Interdiction? Immigration Law Enforcement at the US-Mexico Border”, Regional Studies, vol. 33, núm. 7, Routledge, 1999, pp. 619-630; Joseph Nevins, Operation Gatekeeper: The Rise of the ‘Illegal Alien’ and the Making of the U.S.-Mexico Boundary, Routledge, Nueva York, 2002. 11 Timothy J. Dunn, The Militarization of the U.S.-Mexico Border, 1978-1992: Low-Intensity Conflict Doctrine Comes Home, University of Texas Press, Austin, 1996. 12 Guillermo Alonso Meneses, “Human Rights and Undocumented Migration Along the Mexico-U.S. Border”, ucla Law Review, vol. 51, núm. 1, 2003, pp. 267-281; Guillermo Alonso Meneses, “Violencia asociada al cruce de indocumentados de la frontera México-Estado Unidos”, Nueva Antropología, vol. 10, núm. 65, 2005, pp. 113-130; Wayne A. Cornelius y Jessa M. Lewis (editores), Impacts of Border Enforcement on Mexican Migration: The View from the Sending Communities, Center for Comparative Immigration Studies, University of California, San Diego, La Jolla, California, 2007; Karl Eschbach, Jacqueline M. Hagan y Néstor P. Rodríguez,“Death at the Border”, International Migration Review, vol. 33, núm. 2, 1999, pp. 430-440. 13 Henry Lopez, Oliphant Rob y Edith Tejeda, “U.S. Settlement Behavior and Labor Market Participation”, en Wayne A. Cornelius y Jessa M. Lewis, op. cit. pp. 75-96. Véase también Douglas S. Massey, Jorge Durand y Nolan J. Malone, “Beyond Smoke and Mirrors: Mexican Immigration in an Era of Economic Integration”, Russell Sage Foundation, Nueva York, 2002, pp. 128-133. 14 Ha habido desde hace mucho un intenso endurecimiento de la inmigración interna en algunos lugares y en los dos últimos años se ha incrementado sustancialmente. Por ejemplo, las acciones de vigilancia incluyen operativos para imponer la Ley de Inmigración y Aduanas en centros comerciales, bancos y negocios donde se cobran

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pero para las comunidades cercanas a la frontera con México éste es un factor importante en su vida cotidiana. La geografía específica de imposición de la ley, especialmente la de inmigración en la región fronteriza, ayuda a explicar la intensidad regional de los procesos de atrapamiento. En primer lugar, los agentes federales de inmigración, la Patrulla Fronteriza y los puestos de observación militares se concentran a lo largo de la frontera mexicana. Esto hace que el regreso desde México sea costoso y difícil, y desalienta los viajes voluntarios al sur de la frontera para visitar a parientes enfermos y hace más arduo el retorno después de una deportación. En segundo lugar, los retenes fijos de la Patrulla Fronteriza ubicados a lo largo de las principales autopistas a una distancia de 25 a 100 millas de la franja dificultan los viajes por y hacia el interior de Estados Unidos. Además, hay patrullas ambulantes que inspeccionan las carreteras secundarias que podrían ser utilizadas para evitar los puestos de control. Un número supuestamente alto de la población (aunque se desconoce su tamaño) queda atrapado de este modo entre la frontera y el interior, en las ciudades y los pequeños asentamientos a lo largo de la región fronteriza. Hay también zonas particulares del país donde la población indocumentada vive en la parte norte del puesto de control de la Patrulla Fronteriza, quedando también aislada del acceso a los lugares lógicos de comercio y servicios públicos, por temor a no poder regresar a su casa. Esta situación incluye los casos que se analizan en este ensayo, en los que habitantes indocumentados de pequeños asentamientos en el sur de Nuevo México se ven interceptados por puestos de control ubicados en las principales arterias interestatales. No se trata únicamente de las personas que quedan confinadas entre la frontera y los puntos de control, sino de que la Patrulla Fronteriza, los agentes de inmigración y aduanas, y los policías locales (que a veces son de facto agentes de inmigración, como se verá más adelante) patrullan con regularidad las calles y los caminos de estas zonas atrapadas y se estacionan en cruces clave, fuera de las casas o en los parques y otros espacios públicos. En consecuencia, los procesos de atrapamiento en las zonas que describimos son constantes, aunque la gente también encuentra la manera de esconderse y evitar la vigilancia. Esta situación ha empeorado en los últimos años, cuando el ejército –que en 1997 había sido retirado en gran parte de la región fronteriza– regresó con sus despliegues a gran escala, como los soldados de la Guardia Nacional. La Patrulla Fronteriza sigue creciendo en tamaño y en tecnología y hay 700 millas de muros fronterizos físicos y virtuales en etapa de planificación, además de los muros existentes en zonas de Arizona y California. Durante los años 2006 y 2007 hubo en el Congreso intentos de una reforma migratoria integral que, finalmente, fracasaron; el resultado fue un constreñimiento aún mayor de la inmigración en la frontera y más vigilancia de los inmigrantes en el interior, como implementar redadas en los lugares de trabajo. Además, los minutemen y otros grupos civiles armados antiinmigrantes estuvieron particularmente activos en el periodo 2004-2006.
en efectivo cheques los días de pago. Se necesita investigación etnográfica sobre procesos de atrapamiento y respuestas (como, por ejemplo, actitudes de “morales del riesgo”, que significa desafiar el cumplimiento de la ley) en zonas alejadas de la frontera.

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Comunidades de inmigrantes “atrapadas”
Recientemente se ha incorporado al control de la inmigración en algunas partes de la zona fronteriza a agentes locales del orden, aunque por ley se trate de un tema federal. Por ejemplo, en 2005-2006 el sheriff del condado de El Paso ordenó colocar puestos de control ambulantes en las vías de salida de las comunidades rurales con población predominantemente de origen mexicano. Agentes del sheriff verificaban sin reparos las licencias de conducir, el seguro y otras posibles infracciones, pero se servían del proceso para pedir la identificación a inmigrantes potencialmente indocumentados, para luego ser conducidos ante las autoridades federales. Los residentes fronterizos utilizan el término redadas para referirse a estas actividades en las que se acorrala, detiene, cerca y atrapa a la gente como si fuera ganado. La región fronteriza bardeada está poblada mayoritariamente por personas de origen mexicano, incluidos los densos asentamientos de migrantes recientes con diversos estatus legales. Carlos Vélez-Ibáñez15 se refiere a esta región, junto con los asentamientos internos como el de Central Valley en California, como “regiones de refugio” para la población de origen mexicano en Estados Unidos. Este concepto, que Gonzalo Aguirre Beltrán16 aplicó por primera vez a los pueblos indígenas de Latinoamérica, analiza cómo los pueblos subordinados, sometidos a procesos de dominación, salen adelante refugiándose en geografías marginales pero protectoras. Estas regiones fronterizas de refugio surgieron en la medida en que la gente empezó a buscar terrenos baratos para erigir viviendas, muchas veces mediante la autoconstrucción, como un medio de protección en un mercado laboral impredecible y de salarios bajos (trabajo agrícola, construcción), y como un lugar donde los inmigrantes, tanto legales como indocumentados, se podían desplazar de un lado a otro, tanto hacia México como al interior de Estados Unidos.17 Es irónico que una región tan fuertemente vigilada sea también una región de refugio, pero este concepto capta la manera en que la gente utiliza sus espacios geográficos locales, de asentamientos pequeños ocultos y redes personales, para mantener a prudente distancia a las fuerzas dominantes, tanto estatales como del mercado. En la región de la frontera Estados Unidos-México los migrantes recientes viven en los barrios pobres, en unidades habitacionales de las ciudades grandes y en asentamientos en los márgenes de las ciudades y esparcidos por zonas agrícolas, incluidas las colonias. En las zonas urbanizadas, los inmigrantes indocumentados sufren procesos de inmovilización o atrapamiento, pero con la ventaja de tener acceso al transporte urbano, a zonas más densamente pobladas y al relativo anonimato de la ciudad. Las comunidades pequeñas ofrecen más aislamiento, pero los procesos de atrapamiento se exacerban por las limitaciones de

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Carlos G. Vélez-Ibáñez, “Regions of Refuge in the United States: Issues, Problems, and Concerns for the Future of Mexican-Origin Populations in the United States”, Human Organization, 2004, pp. 1-20. 16 Gonzalo Aguirre Beltrán, “Regions of Refuge”, col. “Monograph Series”, núm. 12, Society for Applied Anthropology, Washington, 1979. Publicado originalmente como Regiones de refugio, en Obra antropológica, volumen ix, Universidad Veracruzana-Instituto Nacional Indigenista-Fondo de Cultura Económica, México, 1973. 17 Véanse Guillermina Gina Núñez, op. cit.; Peter M. Ward, Colonias and Public Policy in Texas and Mexico: Urbanization by Stealth, University of Texas Press, Austin, 1999.

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transporte, comercio y servicios, y por los cuellos de botella en el sistema de carreteras que los agentes federales y locales utilizan como trampa.

Procesos de atrapamiento y
respuestas a nivel etnográfico: marco analítico

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El resumen que acabamos de hacer de los procesos de atrapamiento destaca el impacto que tienen las actividades estatales y, en términos más generales, las fuerzas estructurales o de gran escala sobre la movilidad. No obstante, cuando se toma en consideración la experiencia individual y se investiga la movilidad en el plano etnográfico son múltiples los factores que se superponen e interactúan para obstaculizarla o impedirla. La Figura 1 muestra la forma en que se van agregando unos a otros. El valor de este diagrama es que llama la atención en el plano metodológico sobre la presencia de procesos múltiples y simultáneos de atrapamiento, desde fenómenos a nivel personal (por ejemplo, discapacidades físicas) hasta el contexto regional y a escala nacional (por ejemplo, las políticas de inmigración y fronteriza).
Figura 1

Continuum etnográfico: procesos de atrapamiento de macro a micro

MACRO (1) Ideología, política y economía estadounidenses (a) Modelos geográficos de vigilancia de la inmigración (2) Dificultades para el transporte (a) Ubicación aislada (b) Economía y transporte (c) Situación de transporte personal (3) Falta de conocimiento del espacio geográfico (4) Género y otras restricciones socioculturales a la movilidad (5) Demandas de tiempo y esfuerzo en una ubicación fija (6) Miedo y anticipación de los riesgos (7) Discapacidades físicas MICRO

No obstante, este diagrama de unidades básicas aisladas no representa plenamente la experiencia de los diversos factores de inmovilización que afectan simultáneamente a una persona o un hogar. Para un sentido del atrapamiento con unidades más significativas y relacionadas, presentamos un diagrama diferente (Figura 2), con círculos superpuestos que representan fuerzas de inmovilización que difieren en cada caso individual. Los múltiples procesos de

Comunidades de inmigrantes “atrapadas”
atrapamiento coexisten, y muchas veces interactúan, reforzándose unos a otros y reduciendo la capacidad de una persona para salir de la maraña que la paraliza. Nos referimos a esta experiencia con la expresión –tal vez no del todo correcta– de múltiples “maleficios”, cuando diversos procesos de inmovilización se llegan a interconectar estrechamente y la persona, que podría resolver sólo uno de ellos, no puede resolverlos todos a la vez. En consecuencia, sufre altos grados de angustia y desaliento.
Figura 2

Círculos superpuestos ilustran los procesos de atrapamiento
en interacción y superposición

Imposición de la Ley de Inmigración de Estados Unidos

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Falta de transporte

Restricciones de género

Discapacidades físicas

Sin embargo, el atrapamiento no es una condición exhaustiva que lo abarque todo. No todas las personas indocumentadas en esas zonas están completamente atrapadas sin remedio; por ejemplo, encuentran la manera de avisarse sobre la presencia de agentes de inmigración y ocultarse de ellos. En algunas circunstancias, la gente decide correr los riesgos que implica cruzar los puestos de control y revisión, o esconder y dar refugio a inmigrantes que están de paso. Las fuerzas de seguridad y control favorecen la existencia de traficantes de personas, aficionados y profesionales, que ahora operan en todo Estados Unidos y no sólo en la frontera, porque también trasladan personas dentro y fuera de las comunidades que están atrapadas para cruzar los puestos internos de la Patrulla Fronteriza. En vez de ser una condición fija, el atrapamiento consiste en todo un complejo conjunto de procesos y relaciones sociales en los que la gente negocia su presencia y movilidad en el seno de comunidades fuertemente patrulladas. Pese a la gravedad de los múltiples procesos de atrapamiento, este enfoque etnográfico da cuenta de un control incompleto con resul-

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tados complejos, y presta atención a las respuestas e iniciativas de las personas atrapadas. Planteamos la necesidad de documentar y analizar exactamente cuándo y cómo la gente opta por desafiar el cumplimiento de la ley conforme a una específica “moral del riesgo”. La moral del riesgo remite a diferentes sistemas socioculturales para evaluar las distintas maneras de actuar cuando se corren riesgos graves.18 En algunos casos, los riesgos frente a procesos de atrapamiento se asumen debido a fuertes demandas morales. Un ejemplo típico es hospedar o transportar a parientes o paisanos indocumentados, a pesar de ser acciones contrarias a la ley estadounidense que conllevan riesgos sustanciales en la zona fronteriza. Estas acciones se llevan a cabo motivadas por un profundo sentido del deber. A la inversa, otras veces no se atienden necesidades urgentes para evitar el riesgo abrumador de ser castigado por las fuerzas del orden y por la falta de un imperativo moral. Uno de los casos que estamos estudiando en la actualidad consiste en que los inmigrantes se niegan a sí mismos la atención médica –preventiva o urgente– por miedo a las patrullas y a los retenes. Las opciones particulares de asumir o evitar los riesgos en estos casos pueden parecer algo paradójico a las personas legalmente establecidas, pero los dilemas extremos que enfrenta la población indocumentada y la moral del riesgo que moldea sus respuestas merecen una documentación empática y cuidadosa. El concepto de moral del riesgo está vinculado a la amplia literatura académica sobre redes de inmigrantes, en particular redes de apoyo entre parientes y gente del mismo lugar o zona de origen.19 Larissa Lomnitz ha mostrado que personas relativamente pobres y sin recursos usan redes para contrarrestar los procesos de marginación dentro de la sociedad en general.20 Por su parte, Miguel Moctezuma expone las diferentes maneras en que los migrantes mexicanos indocumentados cruzan la frontera y pone de relieve el papel de las redes, la confianza y el sentimiento de responsabilidad interpersonal, para conseguir modos de ingreso efectivos y menos peligrosos.21 Estas formas de apoyo no son sólo prácticas e inmediatas, sino que son parte de un marco cultural: la forma de aprender, poner

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Olivia Ruiz presenta un trabajo comparable al nuestro cuando analiza las rutas de migrantes centroamericanos indocumentados que cruzan en México como una distribución espacial de los riesgos, los cuales no se han de entender sólo objetivamente, sino en relación con las opciones que toman los propios migrantes. Por ejemplo, cuando escogen rutas físicamente más peligrosas y con conocida presencia de asaltantes para evitar a las autoridades migratorias mexicanas; véase Olivia Ruiz Marrujo, “Riesgo, migración y espacios fronterizos: una reflexión”, Estudios Demográficos y Urbanos, vol. 16, núm. 2, 2001, pp. 257-284. Sobre el trazado espacial y la experiencia del peligro en la región fronteriza entre Estados Unidos y México y en el interior de los Estados Unidos, véase María da Gloria Marroni y Guillermo Alonso Meneses, “EI fin del sueño americano: mujeres migrantes muertas en la frontera México-Estados Unidos”, Migraciones Internacionales, vol. 3, núm. 3, 2006, pp. 5-30. 19 Douglas S. Massey, Rafael Alarcón, Jorge Durand y Humberto González, Return to Aztlan: The Social Process of International Migration from Western Mexico, University of California Press, Berkeley y Los Ángeles, 1987. Véase también Tamar Diana Wilson, “Weak Ties, Strong Ties: Network Principles in Mexican Migration”, Human Organization, vol. 57, núm. 4, 1998, pp. 394-403. 20 Larissa Adler Lomnitz, Networks and Marginality: Life in a Mexican Shantytown, Academic Press, Nueva York, 1977. 21 Miguel Moctezuma, “El circuito migrante Sain Alto, Zac.-Oakland, Ca.”, Revista de Comercio Exterior, vol. 50, núm. 5, 2000, pp. 396-405.

Comunidades de inmigrantes “atrapadas”
en práctica y dar significado a las fuertes obligaciones interpersonales que las redes exigen para ser eficaces. 22 Ayudar a una persona indocumentada proporcionándole transporte, alimentación y hospedaje se puede contemplar desde diferentes enfoques morales. Para los amigos y parientes que simpatizan con la difícil situación de los inmigrantes, estos actos son moralmente apropiados, mientras que para algunos agentes de la ley y otros actores con actitudes y convicciones restrictivas respecto de la inmigración, estos mismos actos son ilegales e inmorales. En una situación de inmigración y residencia no autorizada, en la que se hace frente a una imposición fuerte pero imperfecta de la ley, la migración en redes exige evaluaciones morales que van en contra de los valores de la sociedad dominante, al menos tal como se plasman en la ley y en las operaciones de control de la frontera; se trata, en cierto sentido, del desarrollo de una economía moral alternativa.23 No obstante, es importante no sobreestimar las iniciativas y acciones de las poblaciones atrapadas. Para caracterizar la dureza de esta condición, prestamos atención a lo que significa la constante experiencia de estar en el límite. Leo Chavez24 analizó el proceso de cruzar la frontera en términos de ritos de pasaje, desde la separación a través de la experiencia del cruce de la frontera hasta la incorporación a la nueva sociedad. Sin embargo, las personas que viven dentro de la zona fronteriza nunca abandonan el área de cruce, aun cuando en otros aspectos estén asentadas e incorporadas. De este modo, se puede decir que estas personas experimentan un sentido liminar casi permanente que implica la presencia constante de miedo, angustia y tensión. Otra presencia constante en la zona fronteriza como área fuertemente vigilada es la necesidad y, al mismo tiempo, la carencia de identificación. Para evitar llamar la atención sobre su propia condición migratoria e impedir sus consecuencias, los inmigrantes indocumentados se esconden en lugares seguros en el seno de sus propias redes, tratan de tener un aspecto tranquilo y “normal” cuando están en espacios públicos, recurren a historias que reivindican la nacionalidad o la residencia legal, llevan papeles que dicen que están “arreglando” su situación o documentos que muestran que se está tramitando su estatus migratorio, con la esperanza de evitar ser detenidos o deportados. Por todo ello, en la zona fronteriza se presta gran atención a la documentación oficial y al papeleo, así como a aprender a ajustarse a apariencias e identidades sociales “legales”.25 Utilizamos este abordaje en nuestro análisis etnográfico, pero queda mucho por hacer para vincularlo a las diversas ideologías

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Carlos G. Vélez-Ibáñez, Bonds of Mutual Trust: The Cultural Systems of Rotating Credit Associations among Urban Mexicans and Chicanos, Rutger University Press, Nueva Brunswick, Nueva Jersey, 1983. 23 James C. Scott, The Moral Economy of the Peasant: Rebellion and Subsistence in Southeast Asia, Yale University Press, Nueva Haven, Connecticut, 1976. 24 Leo R. Chavez, Shadowed Lives: Undocumented Immigrants in American Society, segunda edición, WadsworthThomson Learning, Belmont, California, 1998. 25 Debbie Nathan, Women and Other Aliens: Essays from the U.S.-Mexican Border, Cinco Puntos Press, El Paso, Texas, 1991.

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de raza, clase y ciudadanía en esta región y en el país en su conjunto, y a las actuaciones y negociaciones específicas que se dan sobre el terreno. Los inmigrantes de la región fronteriza suelen ejercer el humor y la astucia en sus esfuerzos por engañar a las autoridades. Ponen en práctica sus saberes tácticos y de organización social para eludir el arresto, y en el proceso se hacen visibles las acciones e iniciativas así como también las limitaciones del estado liminar permanente en el que viven. Los teléfonos celulares y fijos permiten que las personas que trabajan en redes se avisen de antemano de la presencia esporádica de la Patrulla Fronteriza y los agentes del orden. En asentamientos más pequeños de la periferia urbana como las colonias, lo más común es que los agentes de la ley tengan como objetivo los lugares de trabajo y estén presentes en las calles más transitadas para detener vehículos y pedir la documentación del estatus migratorio a sus conductores. Cuando se efectúan estas redadas, los residentes llaman a sus vecinos para aconsejarles que se queden en casa y traten de no circular por espacios muy vigilados. Aunque esta estrategia de comunicación brinda un cierto nivel de protección y disminuye las posibilidades de ser identificado, registrado, detenido y deportado, termina paradójicamente por dejar atrapados a los inmigrantes dentro de sus casas y comunidades. Esta reclusión autoimpuesta vuelve real el miedo al movimiento y aumenta el aislamiento espacial y la alienación de los inmigrantes. Ellos siguen siendo invisibles para la sociedad dominante, aunque mantienen visibilidad y son escuchados dentro de su pequeño círculo de apoyo. Por todo lo anterior, es importante concebir métodos de investigación que reconozcan y exploren los procesos mixtos de atrapamiento en su totalidad. También para cuestiones prácticas y para incidir en las políticas públicas se requiere entender y analizar las múltiples y complejas barreras a la movilidad y las respuestas complejas y creativas de la población. Para hacer investigación de campo, los conceptos abstractos de movilidad y encierro son importantes para conceptualizar las distintas barreras que impiden el movimiento, así como las formas de acción social que generan e implican mayores riesgos.

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Tres narraciones etnográficas del riesgo y el atrapamiento Las tres narraciones que se presentan a continuación fueron documentadas durante la investigación de doctorado de Núñez en colonias del sur de Nuevo México en 2001 y 2004.26 Estos casos ilustran cómo los inmigrantes que viven en la frontera entre México y Estados Unidos transitan por los procesos de atrapamiento y la moral del riesgo. En la primera narración, Tomás Martínez,27 un inmigrante ahora residente legal de Estados Unidos, describe la tensión, la angustia y la hostilidad que experimentó en sus varios intentos de evitar
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Cuando Núñez realizó este estudio la acompañaba Ada Vargas, estudiante de maestría en Trabajo Social en la Universidad Estatal de Nuevo México, quien estaba interesada en proveer servicios a los inmigrantes y a los pobladores de las colonias. 27 Todos los nombres y apellidos son seudónimos.

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que lo detuvieran y deportaran durante los años en que careció de documentación. El segundo caso contempla la moral del riesgo en el caso de Ida Sánchez, una madre soltera que se siente obligada a hospedar a una familia de inmigrantes indocumentados que viaja hacia el norte. La tercera viñeta etnográfica describe la complicada vida de Manuel Torres, un hombre de edad que sufre una serie de obstáculos y desafíos a su movilidad. Estos casos indican las múltiples fuerzas de atrapamiento que encaran las poblaciones indocumentadas en la región fronteriza entre México y Estados Unidos. Tomás Martínez, un hombre en sus cincuentas, originario del estado de Durango, empezó su narración describiendo sus andanzas con agentes de inmigración y patrones que con frecuencia lo entregaban a la policía para no pagarle sus salarios. Martínez también describe sus múltiples intentos de esquivar al Servicio de Inmigración y Naturalización (ins, por sus siglas en inglés) para evitar la humillante experiencia de ser aventado en un vehículo y ser detenido y mantenido en cautiverio junto con otras personas, como si fueran animales. Dice:
Mis hermanos y yo escapamos del ins en Texas hace muchos años [a principios de los ochenta]. Estábamos acostumbrados a luchar porque no teníamos papeles en este país. Algunos de los patrones para los que trabajamos nos entregaron al ins; la migra nos buscaba constantemente. Nos escondíamos y muchas veces acabamos fugándonos de los vehículos de inmigración; los llamamos perreras porque te meten en ellos como si fueras un perro.

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Martínez y su familia acabaron buscando refugio en las colonias de la región fronteriza como una estrategia para eludir las prácticas agresivas de los agentes de inmigración en el norte de Texas y en Colorado, donde él y sus hermanos eran vulnerables a las redadas de inmigración y a patrones que protegían sus propios intereses a costa de sus empleados. Martínez rememora:
Habíamos trabajado un rato en esa zona del norte de Texas. El antiguo patrón de mi hermano nos había permitido vivir en un viejo remolque en la parte de atrás de su terreno. Era un terrateniente que estaba contratando a trabajadores mexicanos por un tiempo. Conocía las idas y venidas de las incursiones del ins porque dos de sus yernos eran agentes de policía. Siempre que se enteraban de que el ins iba a allanar su propiedad, llamaban a su suegro para que alertara a la gente que trabajaba para él. En todo caso esa vez, cuando llegamos al remolque donde estábamos viviendo, nuestro patrón, que era el propietario del terreno, salió para decirnos que habían pasado los agentes del ins y que estaban al tanto de que estaba alojando a indocumentados. El propietario nos dijo que el ins tenía todos los detalles de la camioneta que manejábamos y de cuántos éramos. Nos dijo que no quería tener problemas con la ley y que los tiempos se habían puesto más difíciles para todos. Le agradecimos su ayuda y mis hermanos y yo juntamos rápidamente la ropa que teníamos y toda la comida que podíamos llevarnos: una bolsa con manzanas. Acabábamos de comprar víveres para toda la semana y tuvimos que dejarlo todo. No teníamos ni idea de a dónde huir.

Tomás había tratado de buscar trabajo en vano junto con sus hermanos en Dallas y San Antonio. Cansado de estar huyendo, finalmente decidió quedarse en una colonia al sur

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de Nuevo México, donde ya había trabajado anteriormente como jornalero agrícola temporal. Allí trabajó en cultivos de cebollas y chile, a la espera de una reforma migratoria. En 1986, Tomás se contaba entre los 2.2 millones de individuos que buscaban la residencia legal bajo la United States Immigration Reform and Control Act, conocida también como irca o Ley Simpson Rodino. Después de establecer su residencia legal en Estados Unidos, Martínez compró un lote de terreno y una casa remolque en una colonia al sur de Nuevo México. Más tarde trajo a su esposa y sus hijos de Durango a vivir con él. Una vez establecido en Estados Unidos, Martínez ayudó a sus hermanos y uno de sus hijos mayores se mudó a vivir cerca de él. Era una manera de extender su propia estabilidad a sus parientes ofreciéndoles un lugar de refugio y apoyo. Cuenta así la reciente reubicación de su familia en el sur de Nuevo México:
Ahora, mis hijos y yo vivimos aquí con nuestras familias. Traje a mi mujer y a mis hijos de Durango. Ya estaba cansado de estar lejos de ellos tanto tiempo. Ahora todos vivimos aquí y vamos a Durango sólo por temporadas para ver a nuestra familia y echarle un ojo a la casa que tenemos allí. Mi esposa y yo hasta fuimos al sur de Texas donde vivía mi hija mayor con su marido y sus hijos. Fuimos a ayudarla a empacar sus pertenencias y a su familia en un camión de mudanzas. Allá no hay trabajo. La ayudamos a empacar, mudarse y desempacar, y ahora todos vivimos más cerca. Era muy duro tenerla tan lejos, sobre todo porque ella y su esposo son indocumentados y no sabíamos qué les podía pasar. Ahora al menos podemos ayudarla en el cuidado de sus hijos, nuestros nietos, y tenerlos en nuestra casa mientras ella y su marido buscan trabajo por ahí.

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En diciembre de 2004, casi dos décadas después de tener la residencia legal en Estados Unidos, Martínez tenía a muchos miembros de su familia nuclear y extendida viviendo a unas cuadras de su casa en una colonia al sur de Nuevo México. Martínez ahora tiene papeles pero se destaca por haber dado facilidades a parientes indocumentados para establecerse en la zona fronteriza, a pesar de que la imposición de la ley laboral se ha intensificado. Estos fuertes núcleos han contribuido a la creación de comunidades de “refugiados”, atrapadas, con residentes en condiciones y circunstancias étnicas, nacionales y económicas similares. En la actualidad, Martínez y su familia viven en una colonia con una densidad tan alta de inmigrantes procedentes de su estado natal que ahora se conoce a la comunidad con el apodo de Duranguito. La siguiente viñeta etnográfica analiza el caso de Ida Sánchez, una mujer de Durango que ejemplifica las redes sociales que combaten al atrapamiento. Este caso pone de relieve la importancia de conocer a alguien que ya esté establecido en Estados Unidos, y específicamente en la región de la frontera, que pueda ofrecer un lugar de refugio a personas interesadas en migrar a otras regiones del interior del país. Este caso también es un ejemplo de algo a lo que la mujer se refiere como el deber moral de ayudar a sus paisanos en busca de una vida mejor. Esta moral del riesgo describe los imperativos morales que conducen a asumir riesgos desafiando los procesos de atrapamiento. Por lo general, esta clase de procesos morales los narran informantes que han albergado a inmigrantes indocumentados que

Comunidades de inmigrantes “atrapadas”
buscan refugio y ayuda temporal, mientras intentan encontrar un trabajo y una vivienda más permanentes en los Estados Unidos. Ida Sánchez es una madre soltera con cuatro hijos y trabaja en el turno de noche de una granja lechera local. Durante una visita de rutina a su vivienda tenía albergadas en su casa a siete personas que acababan de llegar de su ciudad natal en Durango. Sánchez estaba preocupada porque el coyote que las tenía que llevar hasta Albuquerque, Nuevo México, no había regresado para cumplir con su compromiso. El coyote tenía miedo de que hubiera demasiada vigilancia migratoria para poder garantizar el cruce por los puestos de control camino al norte. Los siete miembros de la familia estaban cada vez más inquietos, atrapados dentro de la calurosa casa remolque, sin salir para pasar inadvertidos a los vecinos y autoridades locales. La familia de migrantes necesitaba dinero para comida y para pagar el costo del desplazamiento al norte. Tras una semana de esperar al coyote, uno de los migrantes del grupo salió en busca de trabajo y se puso en contacto con un contratante local que lo empleó en la cosecha de chile. Como tenía cartilla del seguro social podía ser contratado “legalmente”, aunque no aclara si el número de la cartilla era auténtico o no. Los demás miembros de la familia con capacidad física para trabajar decidieron unirse a él en la cosecha de chile. Sumaban el trabajo que hacían todos y cobraban en nombre de una sola persona. Compartían la experiencia colectiva de haber cruzado la frontera y de vivir y trabajar temporalmente en la región fronteriza para reunir el dinero suficiente para pagar su viaje al norte. Mientras tanto, estos migrantes dependían de la ayuda de una conocida de su natal estado de Durango, que les ofreció posada. Sánchez se las arreglaba para albergar a gente en su casa sin llamar la atención sobre su situación, siendo paciente y pensando a largo plazo. Explica el compromiso con sus compatriotas como un deber moral de apoyo a los inmigrantes que lo necesitaban:
Comen todo lo que les puedo conseguir, básicamente frijoles y tortillas. Me preocupa poder alimentarlos a todos. No puedo negarme a atender a mis paisanos porque todos son del lugar donde nací. Si les niego la ayuda, me ridiculizarán y criticarán por darles la espalda. Es lo que hay que hacer. Tengo que aprender a ser paciente hasta que ellos puedan continuar su camino.

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Mientras se pasaba las manos por la frente, Sánchez describía la obligación moral de ayudar a sus paisanos con el verbo tengo, “tengo que ayudarlos, no hay de otra”. Esta expresión muestra que Sánchez asumía los riesgos de proporcionar esta ayuda debido a las fuertes obligaciones recíprocas y sentido del deber moral, que crean y consolidan redes sociales entre su comunidad fronteriza y su localidad de origen en México. Para ella, el riesgo que implica ayudar a inmigrantes indocumentados de su mismo lugar de origen es lo que moralmente se debe hacer. Durante su narración, Sánchez mostraba signos de tensión y angustia en la voz y en sus gestos y movimientos corporales. Por albergar a esta familia extendida en su casa corría el peligro de ser acusada del delito de albergar a inmigrantes indocumentados. No obstante,

Migración y seguridad: nuevo desafío en México

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ella no sólo consideraba su manera de actuar como un deber moral, sino como una inversión para fortalecer sus vínculos sociales y los de su familia en Durango. Sánchez lo expresó como sigue: “Darles la espalda a mis paisanos necesitados de ayuda podría causarle problemas a mi familia en Durango. ¿Qué tal si mis padres o yo misma necesitáramos un favor en México?; ¿quién nos ayudaría?” Su elección de ayudar a sus compatriotas en su viaje al norte a cambio de recibir ayuda en México en caso necesario se basaba en la premisa de crear y fortalecer vínculos transnacionales. El concepto de “moral del riesgo” ayuda a entender el desarrollo histórico y la importancia constante de las redes cuando se está en condición de atrapamiento. Actuar en contra de la ley asumiendo los riesgos que implica genera redes y fortalece intereses de carácter moral particularmente apremiantes, a la vez que asegura favores u obligaciones en el futuro por parte de los individuos que han recibido ayuda, de los miembros de sus familias o de otros aliados sociales. El tercer caso etnográfico de estudio es el de Manuel Torres, un hombre de edad que vive en una colonia al sur de Nuevo México y que describe su vida con las dificultades de su restringida movilidad económica: un vehículo que no funciona, numerosas responsabilidades familiares y un casero que trata de beneficiarse de sus necesidades prestándole dinero con elevadas tasas de interés. Este caso demuestra claramente los múltiples niveles y círculos sobrepuestos del atrapamiento así como la contribución de distintos factores (movilidad económica restringida, obligaciones personales/familiares, falta de transporte, entre otros) a los dilemas de movilidad de Manuel Torres. Torres se sentía atrapado en una situación complicada por no saber qué hacer para su subsistencia en el futuro, su problemática relación con la mujer con quien cohabitaba, las obligaciones familiares con su hijo biológico y con la familia que había quedado abandonada por su reciente deportación a México. Cuando se realizó la entrevista, Torres nos indicó que no había podido dormir porque no podía dejar de pensar en todos sus problemas familiares. Tenía escasos medios para moverse y pocas opciones que le fueran accesibles. Antes de llegar a Nuevo México, su ex esposa e hijos lo habían echado de su casa en México. Ahora que estaba tratando de permanecer en Estados Unidos, sus problemas y deudas se iban acumulando. Cuando se realizó este estudio, la mujer con la que cohabitaba, Sylvia, se había ido a Durango a buscar a su nieto. El padre del niño vivía en una colonia cercana al sur de Nuevo México y trabajaba en una de las granjas lecheras locales. Le había pedido a su madre que fuera a México a buscar a su hijo porque su ex esposa ya no quería o no podía cuidarlo. Sylvia no podía cruzar la frontera porque ya había expirado su permiso para vivir y trabajar en Estados Unidos, pero se había sentido obligada a asumir el riesgo de ir a buscar a su nieto y pasarlo del otro lado porque no tenía quién lo cuidara en México. Exponiéndose a no poder reingresar legalmente a Estados Unidos, Sylvia fue a México acompañada de su nuera, quien tenía un hijo nacido en Estados Unidos. Sylvia trataría de usar el acta de nacimiento de su nieto nacido en Estados Unidos para poder cruzar a su nieto nacido en México.

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Comunidades de inmigrantes “atrapadas”
Intentar pasar de contrabando a un niño por la frontera de México hacia Estados Unidos conlleva muchos riesgos y severos castigos, en particular en tiempos de intensificación de la seguridad fronteriza después del 11 de septiembre de 2001. En los puertos de entrada a Estados Unidos se está usando tecnología cada vez más avanzada y personal especializado para detectar el uso fraudulento de documentos y detener a las personas que tratan de entrar en Estados Unidos sin documentación. Mientras contaba esta difícil situación, Torres reconoció que su esposa y su nieto tuvieron que hacer frente a muchas amenazas y repercusiones en su intento de entrar a Estados Unidos sin papeles. Tenía la esperanza y rezaba para que su mujer llegara sana y salva a casa. Entre ambos habían llegado al acuerdo de que si ella no podía renovar legalmente su permiso o no lograba cruzar la frontera con su nieto, lo iba a llamar para que él empezara a buscar a alguien, un coyote o traficante de personas profesional, para ayudarla a llegar a casa. Cuando se realizó esta entrevista en su vivienda, Torres todavía no había recibido ninguna llamada ni ninguna noticia sobre el paradero de Sylvia y su nieto. Para más complicaciones en la vida de Torres, su hijo biológico, Benjamín, que estaba trabajando en una de las granjas lecheras más grandes del sur de Nuevo México, había sido deportado. Benjamín se había aventurado a salir de la granja para comprar víveres y la Patrulla Fronteriza lo capturó y deportó. En Estados Unidos quedaron su joven esposa indocumentada y su hijo. La familia de Benjamín era ahora responsabilidad de Torres, ya que vivía en la casa de junto en el mismo terreno que Torres estaba rentando y no tenía a nadie más a quien acudir. El patrón de Benjamín ya le había solicitado un permiso de trabajo, o sea que su hijo ya estaba arreglando sus papeles. Mientras hablaba, Torres sacó un gran folder de papel manila doblado en tres que contenía una copia al carbón de un giro de dinero y un recibo de color verde que indicaba que Benjamín ya había enviado sus documentos y pagos al Departamento de Seguridad Interna solicitando su permiso de trabajo. Cuando Benjamín fue detenido por la Patrulla Fronteriza, Torres acudió en busca de ayuda al patrón de Benjamín esperando que corroborara que su permiso de trabajo estaba “en proceso”, pero en el momento de la detención el patrón no estaba en casa. Aunque Benjamín estaba en condiciones idóneas para obtener el permiso de trabajo en Estados Unidos, técnicamente todavía se le consideraba indocumentado y susceptible de deportación. Ante la incertidumbre económica, Torres y su mujer estaban contemplando qué hacer con su vida y tratando de decidir si quedarse a vivir en la región fronteriza al sur de Nuevo México o trasladarse a otro lugar. Aunque la región podía servir de refugio a miles de migrantes, como Tomás Martínez ya nos había señalado, las dificultades de Torres se habían exacerbado por la estrecha cercanía y las obligaciones con los miembros de la familia que vivían en Estados Unidos sin documentación y que dependían en buena medida de su ayuda. Torres tenía problemas con su mujer porque ella quería vivir sólo con él sin las intrusiones diarias de su hijo Benjamín y su familia en su casa remolque. Él entendía que

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Guillermina Gina Núñez y Josiah McC. Heyman
su mujer quisiera privacidad, pero le resultaba difícil decirle a su hijo y vecino que ni él ni su familia eran ya bienvenidos en su casa. La falta de transporte y de movilidad física de Torres también era un problema porque el registro de las placas de su vehículo no estaba actualizado. Recientemente, Torres había pagado más de 600 dólares de multa para que le devolvieran el vehículo que le habían incautado pidiendo prestados 500 dólares a su casera y dando en garantía su casa remolque. Su casera era a la vez su vecina y la propietaria del terreno en el que estaba el remolque de Torres. La dueña había llegado al acuerdo de prestarle el dinero a un interés mensual del 15%, es decir, 75 dólares al mes por el préstamo de 500 dólares. Torres dijo que no sabía qué hacer y que estaba pensando en tratar de vender su viejo remolque y trasladarse al Valle de Texas donde había vivido previamente. Desplazarse iba a ser difícil porque debía dinero con su casa en prenda y no tenía ningún vehículo para transportarse con su familia. Sus problemas son muy personales aunque muchas de las circunstancias a las que se enfrenta involucran a otras personas, como a su esposa, su hijo y sus familias, y sus obligaciones familiares con ellos. En el caso de Manuel Torres, las fuerzas que lo atrapan son múltiples (véanse figuras 1 y 2), y representan lo que es “tener mala pata” o enfrentar “múltiples maleficios”, expresiones útiles para describir los diversos retos y circunstancias que enfrentan las personas y que dificultan su movilidad. Estos tres relatos etnográficos muestran cómo los inmigrantes, pese a sufrir procesos de atrapamiento, siguen desafiando a esas fuerzas a un gran costo legal, económico, psicológico y emocional. A lo largo de nuestra investigación hemos sido testigos y documentado muchos otros ejemplos de atrapamiento y de toma de decisiones que caen dentro de la moral del riesgo.28 Por ejemplo, en su estancia en el condado de Doña Ana, Núñez fue testigo de la separación de una madre de su hijo nacido en Estados Unidos durante una emergencia médica. La madre no pudo acompañar a su hijo en la ambulancia ni en el hospital por temor a que la detuvieran y deportaran. Madre e hijo fueron separados en el puesto de control de la Patrulla Fronteriza, ubicado entre la comunidad donde residían y el hospital más cercano en la ciudad de Las Cruces. Las decisiones que implican riesgos se complican aún más por la gran cantidad de familias con estatus mixto, donde hay residentes legales y miembros indocumentados,29 así como individuos con un estatus ambiguo que están en proceso de legalización y arreglando papeles. Estas estrechas conexiones entre documentados e indocumentados en la situación actual de imposición intensiva de la ley obliga a la gente a decidir si beneficia a unos

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28

Guillermina Gina Núñez, op. cit. Véase también Víctor Talavera, Guillermina Gina Núñez y Josiah McC. Heyman, Deportation in the U.S.-Mexico Borderlands: Anticipation, Experience, and Memory, manuscrito inédito, archivo de la autora. 29 La existencia de 3.1 millones de niños que son ciudadanos estadounidenses y viven en familias con uno o más de los padres sin documentación es una muestra de los hogares con estatus mixto en todo Estados Unidos. La cifra alcanza el 67% del total de los hijos de esas familias; véase Jeffrey S. Passel, Randolph Capps y Michael E. Fix, Undocumented Immigrants: Facts and Figures, Urban Institute Immigration Studies Program, 2004, disponible en www.urban.org/Uploadedpdf/1000587_undoc_immigrants_facts.pdf

Comunidades de inmigrantes “atrapadas”
miembros de la familia más que a otros, o si mantiene a la familia como una unidad moral unificada, aunque sus miembros tengan derechos de circulación muy diferentes. Ni los esfuerzos ni las políticas migratorias más estrictas bastan para suprimir este proceso moral de toma de decisiones a despecho del Estado. No obstante, las personas tienen que hacer frente a constantes y terribles dilemas, angustias y tensiones derivados de una situación de atrapamiento cuyo costo personal es enorme.

Implicaciones para el análisis social El estudio de los procesos de atrapamiento tiene importantes implicaciones para las ciencias sociales aplicadas en tres vertientes: el análisis social, las políticas públicas, y los métodos y ética de investigación. Es necesario que los estudios de la migración y la movilidad incluyan en sus análisis tanto los obstáculos como los temores que implica desafiar la detención y la deportación por agentes estatales, pero también los modos en los que la gente se protege a sí misma y logra la movilidad junto con las consecuencias de este tipo de acción. La ciencia social aplicada y las políticas públicas dirigidas a aumentar la participación pública y el consiguiente suministro de servicios sociales y de salud, útiles y eficaces, han de tomar en cuenta las limitaciones al movimiento y los medios para eludirlas. La movilidad ha sido un tema central de interés en la teoría social reciente, desde donde se ha enfatizado a menudo en la libre movilidad y sus efectos sociales y culturales.30 De estos trabajos se han desprendido muchas percepciones, en especial el concepto de transnacionalismo y el dejar de ver la cultura como un lugar singular y fijo.31 Hemos llegado a la conclusión de que la libertad de movimiento y la posibilidad de acceso a éste son fundamentales para el bienestar de las personas en el mundo contemporáneo. Aunque reciben más atención las largas distancias y los viajes transnacionales, la movilidad local es fundamental. La gente se desplaza para recibir educación y servicios de salud, para votar y asistir a reuniones públicas, para visitar a amigos y familiares, para trabajar, comprar y demás necesidades. No obstante, se ha hecho excesivo hincapié en la facilidad, la voluntad y la libertad de movimientos, sobre todo en lo que se refiere a poblaciones con pocos recursos. Las desigualdades en la movilidad tienen su origen e interactúan de forma compleja con otras desigualdades,
30

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Ariun Appadurai, Modernity at Large: Cultural Dimensions of Globalization, University of Minnesota Press, Minneapolis, 1996; Ulf Hannerz, Transnational Connections: Culture, People, Places, Routledge, Londres, 1996; Aihwa Ong, Flexible Citizenship: The Cultural Logics of Transnationality, Duke University Press, Durham, Carolina del Norte, 1999. 31 Akhil Gupta y James Ferguson (editores), Culture, Power, Place: Explorations in Critical Anthropology, Duke University Press, Durham, Carolina del Norte, 1997; Michael Kearney, Reconceptualizing the Peasantry: Anthropology in Global Perspective, Westview Press, Boulder, Colorado, 1996; Michael Kearney, Changing Fields of Anthropology: From Local to Global, Rowman and Littlefield, Lanham, Maryland, 2004; Nina Glick Schiller, Linda Basch y Cristina Blanc-Szanton, Towards a Transnational Perspective on Migration: Race, Class, Ethnicity, and Nationalism Reconsidered, New York Academy of Sciences, Nueva York, 1992.

Migración y seguridad: nuevo desafío en México

Guillermina Gina Núñez y Josiah McC. Heyman
como la nacionalidad/ciudadanía, la raza y la etnicidad, la edad, el género y la clase. En lugar de proclamar en abstracto una nueva era de movilidad sin límites, Hilary Cunningham y Josiah Heyman32 proponen analizar el concepto de movilidad, paralelamente con procesos de acorralamiento, y llaman la atención sobre los procesos duales que hacen posible y a la vez restringen el movimiento de personas específicas en lugares y tiempos concretos. El Estado moderno delimita los espacios por medio de muros y fronteras, identifica a las personas por medio de documentos como son los pasaportes, y vigila a la población por medio de inspecciones que exigen la presentación y entrega de documentos de identidad.33 Según Michel Foucault34 la vigilancia se convierte en un componente positivo de la libertad, en este caso de la libertad de desplazarse sin trabas cerca y a través de las fronteras. Este es un aspecto “normal” de la vida para las personas documentadas, pero en Estados Unidos también hay una población ilegalizada que carece de documentación aceptable para el gobierno. Estas personas se desplazan por la región fronteriza y cruzan la frontera internacional evitando la vigilancia,35 o quedan encerradas dentro de un lugar por los procesos de atrapamiento, al margen de la vigilancia y la libertad “normal”. En este sentido, el análisis de los procesos de atrapamiento y de las poblaciones clandestinas es una extensión espacial del análisis que hace de la ilegalidad Nicholas P. De Genova.36 Las desigualdades en la movilidad son paradójicas en algunos aspectos. Ser más privilegiado en el movimiento significa también ser identificado más claramente y rastreado en el espacio; tener una cierta capacidad para desafiar la identificación y la vigilancia del Estado conlleva severas sanciones materiales, y se tienen qué asumir graves riesgos para tener acceso a servicios de salud, trabajo y visitas familiares. El concepto de “aplicación estricta de la ley” en la zona fronteriza significaría que la gente no puede entrar a Estados Unidos desde México, y no podría desplazarse hacia el norte por el interior de Estados Unidos. Las redes de apoyo, con su moral del riesgo asociada, rompen este collar geográfico. Las obligaciones y reciprocidades que se describen en los tres casos etnográficos son, por ende, contra-espacializaciones que atraviesan las fronteras, a semejanza del “anillo del Kula”, en un contexto político y económico muy diferente.37

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32 33

Hilary Cunningham y Josiah McC. Heyman, op. cit. Anthony Giddens, The Nation-State and Violence, Polity Press, Cambridge, 1985; John Torpey, The Invention of the Passport: Surveillance, Citizenship, and the State, Cambridge University Press, Cambridge, 2000. 34 Michel Foucault, Discipline and Punish: The Birth of the Prison, Pantheon Books, Nueva York, 1977. 35 Se trata de una exageración en aras de la claridad en el análisis. El Estado es complejo y las organizaciones no gubernamentales relacionadas (como escuelas públicas, algunas clínicas de salud, entre otras) “conocen” la existencia de indocumentados y viceversa, aun cuando esta población se esconde de las instituciones de gobierno. La exigencia reciente para compartir el conocimiento y la vigilancia en el seno del Estado, por ejemplo, compartir la información de proveedores de los servicios locales con los agentes de inmigración, refuerza enormemente la persecución, captura y deportación de migrantes. 36 Nicholas P. De Genova, “Migrant ‘Illegality’ and Deportability in Everyday Life”, Annual Review of Anthropology, vol. 31, 2002, pp. 419-447; “The Legal Production of Mexican/Migrant ‘Illegality’ ”, Latino Studies, vol. 2, núm. 2, 2004, pp. 165-185; Working the Boundaries: Race, Space, and ‘Illegality’ in Mexican Chicago, Duke University Press, Durham, Carolina del Norte, 2005. 37 El anillo del Kula fue documentado por Malinowski, antropólogo británico de origen polaco, para describir una compleja relación de intercambio y reciprocidad de bienes que solidifican las relaciones y obligaciones entre los pobladores de las Islas de Trobriand, al norte del continente australiano y cerca de Papúa-Nueva Guinea.

Comunidades de inmigrantes “atrapadas”
Figura 3 Intercambio de favores que atraviesa espacios nacionales fronterizos

Mujeres que ayudan a los inmigrantes en Estados Unidos

Familias de inmigrantes que ayudan a la familia de la mujer

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Migrantes de más edad ayudan a la mujer inmigrante que va sola

La familia ayuda a otras mujeres en el pueblo cuyos maridos han emigrado al norte

Aunque pueda parecer que esta idea celebra la movilidad, no pretendemos ignorar las desigualdades de poder y sus efectos en las fronteras. Las redes de apoyo a veces posibilitan el desplazamiento de las personas por la zona en la que están atrapadas y permiten que pueda atravesarla, pero ¿con qué fin? Cuando las personas desafían a las fuerzas del orden en la frontera en busca de valores importantes, como visitar a familiares enfermos en México y después regresar, sufren preocupaciones y gastos considerables y muchas veces minimizan la movilidad local y se privan de importantes bienes y servicios, como el trabajo o los servicios de salud preventiva. Además, su capacidad contra-espacial para circular por las regiones fronterizas de Estados Unidos les hace posible “ofrecerse” a patrones, arrendadores y demás. En esas situaciones hay buenas razones para considerar que el estatus de indocumentado, el miedo a las autoridades, la dependencia de traficantes y otros proveedores de “ayuda” ilegal, así como las restricciones al libre movimiento para buscar viviendas y empleos, exacerban las vulnerabilidades a la explotación.38 El concepto de Nandita Sharma de apartheid global sirve para caracterizar esta situación.39 Sharma sostiene que los Estadosnación prósperos han creado segmentos de población y zonas que están presentes dentro del país pero que son entendidas y tratadas como si no existieran o estuvieran fuera de sus

38

Josiah McC. Heyman, “State Effects on Labor Exploitation: The ins and Undocumented Immigrants at the Mexico-United States Border”, en Critique of Anthropology, 1998, pp. 157-180. 39 Nandita Sharma, “Canadian Nationalism and the Making of a Global Apartheid”, Women and Environments International Magazine, 2005, pp. 9-12.

Migración y seguridad: nuevo desafío en México

Guillermina Gina Núñez y Josiah McC. Heyman
fronteras, una excelente descripción de la vida cuando se está atrapado en un proceso de control de la movilidad.

Implicaciones para los métodos y la ética El miedo de los inmigrantes indocumentados a que los detecten y deporten, temor que se exacerba con las prácticas de atrapamiento por las fuerzas del orden, hace que identificar e investigar a esa población sea un reto. Fue difícil identificar a informantes en la región del El Paso y sur de Nuevo México, donde la Patrulla Fronteriza está por todas partes y donde otros agentes de las fuerzas del orden detienen a las personas y las entregan a las autoridades migratorias. Es entendible que los participantes mostraran suspicacia y escepticismo a los investigadores que les preguntaban por su estatus migratorio y cuestiones similares. Para llevar a cabo las entrevistas fue necesario reconocer y aminorar la angustia en los casos en los que los sujetos ya se sentían atrapados y abrumados por no tener documentos. Nos valimos de diferentes estrategias para llegar a la gente y proteger datos delicados, a la vez que minimizamos riesgos y tensiones en la investigación de poblaciones “ilegales”. Las narrativas etnográficas que hemos utilizado en este análisis fueron recolectadas en el sur de Nuevo México en el transcurso del trabajo de campo de Nuñez para su doctorado. Una de las estrategias clave que Núñez utilizó para localizar y entrevistar a informantes no documentados fue buscar la colaboración de agencias, escuelas y organizaciones sin fines de lucro que trabajan con poblaciones de inmigrantes, estrategia que también aplicó nuestro equipo interdisciplinario de antropología y salud pública en el proyecto de 2006-2007. El trabajo dentro de los “espacios seguros” como escuelas, clínicas de salud y agencias no gubernamentales que se especializan en servicios a inmigrantes nos facilitó el acceso a un gran número de participantes, quienes más tarde nos recibieron en la seguridad de sus hogares después de haber desarrollado un cierto nivel de confianza. Otra estrategia clave fue recurrir a reclutadores de informantes en las redes de inmigrantes. Algunos de los residentes urbanos del proyecto de salud fueron identificados mediante una informante clave y su extensa red de trabajadoras domésticas. Uno de los grupos de entrevistados fue convocado por una promotora de salud, que a su vez es indocumentada, y que fue reclutada inicialmente en una oficina de defensa de los derechos de los inmigrantes. A los inmigrantes indocumentados de una comunidad o colonia rural se llegó con la ayuda de un especialista y abogado comunitario que trabaja con poblaciones de inmigrantes. Los informantes clave fueron a su vez retribuidos con “comisiones de intermediarios” por su ayuda y apoyo en la identificación, localización y concertación de entrevistas con los participantes en la investigación. En ambos proyectos de investigación adoptamos las protecciones habituales de la confidencialidad, incluido el uso de seudónimos y evitando el uso de nombres con apellidos y direcciones en las notas del trabajo de campo y las publicaciones. Dedicamos especial aten-

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ción a no llevar con nosotros información identificable sobre personas indocumentadas cuando cruzábamos puestos de control de la Patrulla Fronteriza. En el proyecto de salud de 2006-2007 conseguimos un Certificado de Confidencialidad del Instituto Nacional de Salud (nih, por sus siglas en inglés), que protege los datos personales de los informantes en nuestra investigación de otras agencias del gobierno, y además utilizamos códigos para las entrevistas en lugar de nombres a los que se pudiera rastrear.

Reflexión final: implicaciones para las políticas públicas Los procesos de entrampamiento y de limitaciones a la movilidad deben ocupar un lugar importante en los diseños de programas y políticas dirigidos a poblaciones indocumentadas, sobre todo en zonas fuertemente vigiladas. En primer lugar, las fuerzas del orden pueden dejar aisladas a las poblaciones de los puntos normales de suministro de servicios centrales; se han de crear mecanismos para llegar a las personas que están en esta condición. En segundo lugar, los procesos de entrampamiento son múltiples y tanto los programas como las políticas deben tener en cuenta los complejos efectos de la inmovilidad física, del escaso conocimiento del área geográfica, de medios de transporte limitados, de la imposición de las leyes de inmigración y demás factores. En tercer lugar, el atrapamiento puede tener causas y manifestaciones específicas y ser más severo para ciertos segmentos de la población indocumentada, como mujeres o niños. Por último, las “morales del riesgo” pueden diferir de la cultura dominante en poblaciones que se encuentran atrapadas, y para entender las opciones entre las que se puede elegir (como la de desplazarse para ayudar a parientes indocumentados versus desplazarse para tener acceso a servicios de salud), es preciso basarse en la sensibilidad cultural y social. Tener conciencia de las trabas que obstaculizan la movilidad y el acceso a los servicios es algo crucial para cambiar actitudes, percepciones y procedimientos en la provisión de servicios, factores todos ellos que importan para el bienestar general de las poblaciones inmigrantes, clandestinas y subatendidas. Ya hemos informado a profesionales locales de la salud, así como a funcionarios electos locales, estatales y federales, de las consecuencias de las políticas actuales de inmigración que se desprenden de nuestra investigación. Nuestro material sobre barreras a la movilidad ha sido incorporado a documentos breves y claros dirigidos a planificadores de vivienda y atención a la salud en Nuevo México, funcionarios de educación del distrito en Texas, el procurador del condado de El Paso (cuyo trabajo es poner límites a la injerencia de los sheriffs de condado en la imposición de las leyes migratorias), y a los miembros y el personal del Congreso en 2007-2008, cuando se estaba contemplando una reforma integral de las leyes de inmigración y los derechos humanos en la frontera. Mostramos pruebas a funcionarios de distrito de escuelas locales en una ciudad de Texas de que la disminución en el uso de una clínica local ubicada en una escuela primaria se debía al temor a viajar

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Migración y seguridad: nuevo desafío en México

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que provocaban los puestos de control del sheriff de El Paso, y no a la disminución de la demanda en la comunidad. Como estudiosos y como miembros de nuestras propias comunidades necesitamos reconocer los derechos humanos de las personas con las que trabajamos. En ocasiones esto nos puede llevar a trabajar en clínicas, abogando para que muestren flexibilidad en sus esquemas de pago y permitan que la gente tenga acceso a ellas sin el temor de que la detecten y deporten. Otras veces, tendremos que dirigirnos a funcionarios públicos y electos, para cuestionar y ser críticos acerca de los puestos de control migratorio que obstaculizan la búsqueda de atención médica de emergencia. Cuando se toman en cuenta políticas públicas nacionales, como las frustradas propuestas de reforma integral de la Ley de Inmigración en 2007, abogamos por la legalización para ayudar a muchas personas que en la actualidad se encuentran atrapadas. Simultáneamente, reconocemos la ambigüedad de las propuestas para ampliar los programas de trabajadores visitantes, que generarían una nueva situación de entrampamiento si bien no de ilegalización. Como lo muestra David Griffith,40 los detalles específicos de los programas de trabajadores visitantes y las posturas que adopten los trabajadores y las organizaciones son de suma importancia, y abren camino a una antropología aplicada cuidadosa y fundamentada. Es fundamental reconocer los problemas particulares que plantean los procesos de entrampamiento al análisis social, los métodos de investigación, las aplicaciones prácticas y la ética.

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40

David Griffith, American Guestworkers: Jamaicans and Mexicans in the U. S. Labor Market, State University Press, University Park, Pennsylvania, 2006.

Ciudad Juárez: la Tormenta Perfecta
Tony Payán1

Introducción

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En febrero de 2010 realicé un recorrido acompañado de un periodista de El Paso, Texas, un estudiante mío de posgrado y un amigo de Ciudad Juárez. Fuimos en mi automóvil a dar la vuelta por varias partes de Ciudad Juárez. Visitamos el centro (norte) de la ciudad, luego atravesamos la ciudad hacia el sur, viramos hacia el poniente, regresamos por el norponiente, seguimos hacia el oriente, llegamos al suroriente y atravesamos la ciudad otra vez pero ahora de sur a norte. Nuestro recorrido nos llevó por colonias, avenidas, calles, vecindarios, barrios, centros comerciales y lugares diversos. Tomamos alrededor de 600 fotografías de distintos puntos de la ciudad. Logramos constatar que la ciudad estaba devastada por varios factores. En primer lugar está la crisis económica y financiera con su consecuente desempleo y crecimiento en los niveles de pobreza. En segundo lugar, la ciudad se encuentra asolada por la violencia, con claras manifestaciones: bardas altas, alambres de púas, cientos de guardias de seguridad, fraccionamientos y calles cerradas, retenes, casetas, patrullajes por militares y policías de todos los colores, negocios abatidos por las extorsiones, familias desintegradas por los asesinatos y los secuestros, casas abandonadas, etcétera. Y, en tercer lugar, se encuentran los efectos de una infraestructura urbana en un proceso de rápido deterioro y sedienta de inversión básica. Durante la noche es posible advertir que nadie sale de sus casas; los ciudadanos se encierran en sus casas a la puesta del sol y pocos se atreven a salir a las calles a divertirse. Los negocios de entretenimiento yacen quemados por rehusarse a pagar “la cuota” (extorsión) y los que siguen abiertos lo hacen porque han accedido a pagar parte de sus ganancias a las pandillas que imponen ese nuevo impuesto informal. La vida social de la ciudad está casi completamente agotada; la Zona Pronaf, el centro de entretenimiento nocturno de la urbe, es ahora el símbolo más claro de la defunción de la vida social de la ciudad. Aunque nadie lo sabe a ciencia cierta, datos preliminares del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (inegi) sugieren que Ciudad Juárez perdió
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Profesor de la Universidad de Texas, en El Paso, y de la Universidad Autónoma de Ciudad Juárez, Chihuahua. Correo electrónico: lapayan@utep.edu

Tony Payán
un 24% de su población, es decir, alrededor de 60 mil familias han huido de allí por la violencia. De igual forma, el inegi calcula que alrededor de 11 mil negocios, el 30%, cerraron sus puertas por la misma razón.2 La ciudad supera los 7 mil asesinatos entre enero de 2008 y septiembre de 2010. La violencia de los últimos tres años es atribuible principalmente a las luchas por el control del corredor del tráfico de drogas hacia los Estados Unidos entre el cártel de Ciudad Juárez, bajo el mando de Vicente Carrillo Fuentes, y el cártel de Sinaloa, bajo el mando de Joaquín “El Chapo” Guzmán Loera; también se debe a las luxaciones internas de dichos cárteles causadas por la determinación del gobierno federal mexicano de abatirlos, lo cual genera violencia inter-cártel e intra-cártel.3 En las calles de la ciudad se libran combates entre las bandas que se han aliado con los cárteles: “Los Aztecas”, que apoyan a Vicente Carrillo Fuentes, contra “Los Artistas Asesinos”, de Joaquín Guzmán Loera. Estos enfrentamientos produjeron entre cinco y quince asesinatos diariamente durante 2010. Además, Ciudad Juárez se encuentra ante una ola de impunidad, es decir, un debilitamiento del Estado, principalmente en sus dos elementos de la justicia: los cuerpos policíacos y el sistema judicial. Ante un estado de Chihuahua fallido, la violencia ya no se limita sólo a las guerras entre cárteles y entre éstos y el gobierno federal, sino que hoy se extiende a innumerables grupos de delincuentes que se dedican al robos de vehículos, de casas habitación y de la propiedad en general; a extorsiones a negocios grandes y pequeños; a secuestros y asesinatos sin sentido que llevan a una situación de violencia generalizada en un ambiente de casi total impunidad. Sólo alrededor del 1% de los asesinatos, y un porcentaje aún menor de los demás delitos y crímenes se resuelve, lo cual es testimonio de un colapso no sólo de la sociedad sino del propio Estado. En general, la ciudad luce en unas condiciones penosas y lamentables. Ciudad Juárez es un ejemplo vivo de cómo se colapsa la ciudad bajo el peso de sus propias decisiones y como consecuencia de experimentos sociales, económicos y políticos poco meditados o incluso mal pensados. Los párrafos anteriores son una breve descripción del aspecto físico y de las condiciones actuales de la ciudad. Pero cuando uno se aleja de ella –cual ave al viento–, dejando a un lado por un momento su aspecto físico y el ambiente de incertidumbre, y se pregunta qué es lo que verdaderamente sucede, es evidente que lo que ha sido trastocado es el mismo equilibrio de la ciudad como unidad orgánica, como comunidad, como sociedad. El equilibrio de la urbe ha sido roto, pues se dobla ante serios disturbios propios y ajenos. Ante este panorama, cabe preguntarse: ¿cuál era el equilibrio de la ciudad antes de “la violencia”?; ¿cómo había alcanzado la ciudad su propio ritmo y equilibrio?; ¿en qué se fundamentaba la estabilidad social, económica y política?; ¿era ese equilibrio acaso tan endeble que un disturbio externo, como una guerra entre cárteles, fue capaz de atrapar a
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Juan Pablo Becerra-Acosta, “Huyeron de Juárez 500 mil ciudadanos por la violencia”, Milenio online, 16 de febrero de 2010, disponible en http://impreso.milenio.com/node/8720630. 3 Tony Payán, The Three U.S.-Mexico Border Wars: Drugs, Immigration and Homeland Security, Praeger Security International, Connecticut y Londres, 2006.

Ciudad Juárez: la Tormenta Perfecta
la ciudad en un torbellino de violencia destructiva? Es decir, ¿cómo es que una ciudad que se jactaba de ser progresista, liberal, tolerante, moderna y pujante puede colapsarse social, económica y políticamente de la manera en que Ciudad Juárez lo ha estado haciendo?; ¿qué lleva a una ciudad, a fin de cuentas un organismo vivo y palpitante, a descomponerse como un cadáver?; ¿quiénes son los actores, cuáles las variables, las decisiones y los momentos, que se conjuntaron como elementos meteorológicos para generar la Tormenta Perfecta, para deformar el equilibrio? Y más allá de este análisis explicativo, ¿cómo se puede restaurar ese o crear un nuevo equilibrio orgánico propio de la ciudad y diferente del anterior?; ¿cómo se genera un nuevo equilibrio postviolencia? Dar una contestación a estas interrogantes, aunque sea tentativa, es el objeto de este ensayo.

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El marco teórico:
la teoría de la elasticidad o de los disturbios 4

En cierta forma, una comunidad es un organismo vivo, una especie de sistema social, con procesos sociales, culturales, económicos y políticos propios, generados por sus integrantes para reproducirse, gobernarse y poder alcanzar un nivel de prosperidad material. Una región o una ciudad, como unidad de análisis, pueden entenderse entonces como una comunidad que crea y desarrolla esos mismos procesos hasta alcanzar un equilibrio de crecimiento manejable y sustentable, de gobernabilidad y gobernanza, así como de estabilidad y crecimiento económico.5 Una comunidad es entonces un sistema viviente con partes móviles y subsistemas de muchos tipos que buscan el equilibrio del sistema en su totalidad. Una comunidad o una ciudad, como sistema ecosocial, genera ciertos mecanismos para sostener un nivel de equilibrio entre su estabilidad y su capacidad de asimilar cambios; busca de manera automática ese punto en sus procesos para que los cambios domésticos (disturbios internos) o los que provengan de afuera (disturbios externos) puedan asimilarse sin provocar una ruptura. Se trata de mecanismos que permiten a la comunidad o la ciudad entrar en un proceso de adaptabilidad gradual y evitar un colapso del sistema en su totalidad. Es inevitable que una sociedad sufra cambios internos y externos pero, teóricamente, una comunidad crea y fortalece mecanismos de adaptabilidad para evitar que los cambios amenacen al sistema. También en teoría, una comunidad preferiría procesos de cambio paulatinos que generen el mínimo de disturbios para lograr adaptarse a un nuevo equilibrio. Se presume que las modificaciones bruscas, o los disturbios repentinos, masivos o críticos, causan inestabilidad seria, que puede llegar a colapsar a la comunidad. Así pues, una co4

Este párrafo es un intento por adaptar someramente las teorías de Crawford Stanley Holling sobre un ecosistema y trasladar los conceptos básicos a un sistema ecosocial para explicar el colapso de Ciudad Juárez. Véase “Resilience and Stability of Ecological Systems”, Annual Review of Ecology and Systematics, vol. 47, núm. 1, 1973, pp. 1-23. 5 Kevin Archer, “Regions as Social Organisms: The Lamarckian Characteristics of Vidal de la Blache’s Regional Geography”, Annals of the Association of American Geographers, vol. 83, núm. 3, 1993, pp. 498-514.

Migración y seguridad: nuevo desafío en México

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munidad busca no sólo lograr sus equilibrios autóctonos con mecanismos para manejar los cambios de manera gradual, sino también encontrar formas para minimizar el efecto de los disturbios internos y externos que pudiesen alterar lo establecido. Desafortunadamente, los sistemas creados por los seres humanos no son perfectos. Como decía Carlos Marx, los sistemas y sus propios contextos históricos generan las semillas de su propia destrucción. En este sentido, cada comunidad genera vulnerabilidades en sus procesos de adaptación y búsqueda de equilibrios; y pueden constituirse puntos nodales incapaces de resistir los disturbios internos o externos, de generar resistencias para restaurar el equilibrio o de crear uno nuevo que pueda prevenir el colapso de la sociedad. Técnicamente, una sociedad robusta con pocos nodos de vulnerabilidad es una comunidad que puede resistir los desórdenes, incluso los más severos, y adaptarse rápidamente. Pero si la sociedad no tiene mecanismos fuertes para la absorción de disturbios o si los nodos de vulnerabilidad son demasiados, los trastornos que puedan presentarse tienen una mayor probabilidad de colapsar la comunidad, enviándola a una espiral de caos y violencia. Este es el marco teórico a partir del cual este ensayo pretende explicar el estado presente de Ciudad Juárez y la violencia de los últimos tres años. Se esgrime que la ciudad generó muchos y profundos nodos de vulnerabilidad mediante una serie de decisiones a lo largo de 40 años, que se fueron acumulando y que han sumergido a la comunidad en un desorden. Se pretende, además, demostrar cómo los actores y sus decisiones fueron acumulando estos nodos de vulnerabilidad, y cómo y cuándo aparecieron los disturbios externos en la ciudad. La salida no se vislumbra en el corto plazo, a menos de que la sociedad busque mecanismos para desaparecer esos nodos de vulnerabilidad y recuperar un equilibrio diferente al que se había venido conformando en las últimas cuatro décadas.

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¿Por qué Ciudad Juárez? En estos días en que México, y sobre todo la frontera con los Estados Unidos, se convulsiona bajo una ola de violencia sin precedente,6 es inevitable buscar variables para explicar su origen y carácter, y para analizar los escenarios posibles para el futuro del país.7 Existen varias razones para mirar a la frontera como un punto de referencia importante en la vida presente de México y para explicar la ola de violencia que azota al país y tiene su más cruda expresión en Ciudad Juárez. En primer lugar, un poco de historia reciente deja
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Véase Drug Violence in Mexico: Data and Analysis from 2001-2009, Justice in Mexico Project, Transborder Institute, University of San Diego, disponible en http://justiceinmexico.files.wordpress.com/2010/04/drug_violence.pdf. 7 No soy el primero que presenta a la franja fronteriza como el laboratorio del futuro. Charles Bowden ya había escrito en su libro Juárez: The Laboratory of Our Future, Aperture, Nueva York, 1998, que la frontera, y especialmente Ciudad Juárez, constituían el laboratorio del futuro no sólo de México sino de la frontera sur de Estados Unidos e incluso de ese país. Y aunque el trabajo de Charles Bowden es poco teórico y, por el contrario, descriptivo e incendiario, tiene razón en identificar a Ciudad Juárez como un gran laboratorio social, económico y político.

Ciudad Juárez: la Tormenta Perfecta
ver que durante el siglo xx y hasta hoy, la frontera norte ha sido un importante laboratorio social, económico y político. Es decir, se ha experimentado de manera abierta y hasta aleatoria con nuevos modelos de desarrollo. Al mismo tiempo, la frontera no ha podido despojarse de lo que es: parte íntegra de México, del mundo en vías de desarrollo con todos los atavismos que esto implica. Esta intersección entre lo nuevo y experimental con lo viejo y anquilosado ha generado importantes tensiones que ayudan a entender el estado y carácter presentes de la frontera y la violencia que se vive. Segundo, la frontera norte de México, por haber sido siempre el lugar donde se han ensayado los actos más riesgosos del escenario nacional, ha cosechado los grandes beneficios de esa experimentación, pero también ha pagado altos costos por los errores. Beneficios y costos han sido desigualmente distribuidos: los primeros han sido acumulados por unos cuantos, los segundos se han pagado por la mayoría. La acumulación capitalista de los beneficios y el precio socializado de los costos han generado tensiones sociales, económicas, y políticas que constituyen en su conjunto un instrumento heurístico para el análisis de la situación en la frontera y la violencia que la envuelve. Tercero, la frontera ha sido el terreno en el cual se han agolpado las fuerzas legales e ilegales más virulentas y despiadadas de la globalización y donde las discrepancias y disparidades ocasionadas por cambios de sistema impuestos por meras líneas dibujadas en el suelo se han manifestado de manera abrasiva. Han surgido nuevas tensiones, y su estudio nos puede auxiliar en el examen del contorno y perfil actual de la frontera y sus violencias. Tomando en cuenta estas tres grandes tensiones: 1) la apertura de la frontera y su inclinación por la experimentación, en contraste con su ubicación geográfica dentro de un mundo agobiado por el subdesarrollo; 2) los grandes beneficios económicos desigualmente distribuidos y altamente concentrados, aunados a los altos costos sociales que se han tenido que pagar; y 3) el choque de fuerzas mundiales que trascienden la zona fronteriza, se pueden identificar los disturbios internos y externos que contribuyen a una explicación global de lo que ocurre en la frontera y sus violencias, particularmente en Ciudad Juárez. Es fundamental entonces combinar el poder explicativo de estos tres elementos para entender lo que está pasando, con miras a identificar a los actores, las decisiones con todos sus errores y aciertos, y la trayectoria histórica que ha llevado a la frontera a ser lo que es hoy. Solamente así podría diseñarse una propuesta de política pública de mayor efectividad e incrementar la gobernabilidad democrática en un escenario cambiante y complejo, como lo es la frontera. Para reiterar: en todo México, Ciudad Juárez es la concentración urbana en donde se acumula la violencia más intensa. De los casi 30 mil asesinatos que han ocurrido durante el sexenio del presidente Felipe Calderón, cerca del 30% se presentan allí. Por esto, se hace necesario mirar a Ciudad Juárez no como un caso extremo, sino como un caso único y revelador; y preguntarnos qué es lo que esta ciudad, con un colapso extremo, puede revelar de los grandes experimentos sociales, políticos y económicos del país y los resultados que han arrojado. Asimismo, el caso de Ciudad Juárez muestra el funcionamiento de las fuer-

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zas de la globalización, tanto de las legales como de las ilegales, que hoy se acumulan en esta unidad geográfica. Se hace necesario ver a Ciudad Juárez no como un caso excepcional y, por tanto no representativo, sino como uno en donde los factores más imperceptibles podrían ser los más tóxicos de los grandes experimentos sociales, económicos y políticos así como los originados en las grandes fuerzas de la globalización se manifiestan en su forma más prístina. Por eso, al analizar la frontera se justifica comenzar por Ciudad Juárez, pues es el caso más apropiado para el estudio de los efectos más perniciosos de las actitudes y decisiones sociales, económicas y políticas de la sociedad mexicana y de sus gobiernos y, desde mi perspectiva, el caso más útil en el estudio de la teoría del equilibrio social, de las vulnerabilidades que se esconden en ese equilibrio, y de la capacidad de los disturbios internos y externos para generar el colapso. Así, Ciudad Juárez se convierte no sólo en un caso de estudio sino en un estudio para muchos casos.8 Cabe preguntarse cuál fue el desarrollo de Ciudad Juárez y en qué puntos generó nodos de vulnerabilidad en sus procesos históricos, sociales, culturales, económicos y políticos, y en la incubación de sus propios equilibrios internos. El análisis de estos nodos en sus procesos permitirá determinar por qué la ciudad no logró adaptarse a los disturbios externos que comenzaron a azotarla, principalmente al más severo que haya enfrentado en su historia reciente: la guerra entre los cárteles de la droga a partir de los últimos meses del 2007 9 y la decisión del presidente Felipe Calderón de combatirlos. A esto se suma la mayor crisis financiera desde la Gran Depresión, la cual está íntimamente ligada al papel que juega Ciudad Juárez en el mercado internacional a través de la industria maquiladora. Lejos de encontrar un nuevo equilibrio, la ciudad no logró adaptarse ni hacer uso de sus propios recursos para resistir los efectos de estos trastornos externos, que trastocaron los nodos de vulnerabilidad de la ciudad, y la dejaron en jaque, una situación de la cual no acaba de recuperarse. En las siguientes secciones se pretende explicar cómo es que la ciudad acumuló esas vulnerabilidades o socavó su propia robustez para resistir, de manera elástica y manejable, el advenimiento de los conflictos propios. Se argumenta también que estas vulnerabilidades tienen mucho que ver con la localización geográfica de la ciudad, es decir, con su carácter de frontera.

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Sin duda, el lector de este ensayo se preguntará: ¿por qué es necesario otro estudio sobre Ciudad Juárez? Es indudable que Ciudad Juárez es un caso que se ha estudiado con amplitud en muchas tesis, disertaciones, discusiones, libros, artículos, etcétera. No es que el caso no haya sido estudiado lo suficiente sino que no existe, desde mi punto de vista, un estudio que tome todos los ejes transversales de la ciudad y los examine desde varios ángulos, cual un prisma, para determinar cómo se atraviesan los unos a los otros y dónde pudiesen encontrarse los puntos más explosivos que hoy han resultado en una ciudad convulsionada por la marginación, la violencia, el desentendimiento del gobierno, la impunidad, y otros perversos fenómenos, incluyendo la suspensión de facto del derecho de sus ciudadanos a una vida tranquila y próspera. 9 Esta “guerra entre cárteles” queda confirmada por las declaraciones de Edgar Valdez Villarreal, “La Barbie”, quien fuera capturado en septiembre de 2010. Véase El Universal, disponible en www.eluniversal.com.mx/nacion/180154.html.

Ciudad Juárez: la Tormenta Perfecta
Opciones, elecciones y consecuencias Como todas las demás comunidades, una fronteriza también debe entenderse como un ámbito complejo, pero con ciertas diferencias que es necesario considerar para su análisis. La localización geográfica de la franja fronteriza constituye en sí una variable importante para entender los procesos de la comunidad y, por ende, los mecanismos mediante los cuales ésta busca sus niveles de equilibrio social, cultural, económico y político. A lo largo de la historia de la frontera, sus comunidades han entrado en procesos íntimamente conectados con su carácter regional, con su ubicación. La frontera ha generado disturbios o alteraciones al sistema ecosocial que tienen que ver con su situación geográfica; con los actores, sus acciones, las oportunidades, las decisiones y los procesos autóctonos en los cuales siempre interviene dicha variable como una dimensión de análisis importante para entender el desarrollo histórico de sus comunidades. Con base en estas observaciones, se puede aducir que Ciudad Juárez, como unidad orgánica, se ha enfrentado a ciertos procesos históricos que tienen que ver con su carácter de frontera y, en ese sentido, es diferente a comunidades ajenas a esta situación geográfica y similar a las que la comparten. En la frontera, las consecuencias de los procesos históricos propios se manifiestan rápidamente. En una ciudad como Juárez, el ambiente exige que el sistema ecosocial se adapte con velocidad y responda de manera precipitada para crear un nuevo equilibrio ante los golpeteos de las complicaciones generadas en la frontera como lugar de flujos y cambios bruscos y vertiginosos. La frontera es, pues, un ámbito en el cual se puede poner a prueba la teoría de Holling, en donde se esgrime que una comunidad debe responder a los disturbios y alteraciones en el ambiente ecosocial, mediante sus funciones y estructuras básicas, para alcanzar un nuevo equilibrio; pero si los trastornos son demasiados y muy profundos, la comunidad puede colapsarse.10 Asimismo, se puede poner a prueba la teoría de la elasticidad o robustez de los mecanismos de adaptabilidad a los disturbios, e integrar la idea de que la comunidad necesita generar un nuevo equilibrio propio y diferente al que ha venido desarrollando durante los últimos cuarenta años. Cabe entonces preguntarse: ¿cuáles son esos procesos históricos, esas decisiones sociales, culturales, económicas y políticas que generaron alteraciones profundas y han sumido a la comunidad en el colapso en el cual se encuentra?

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La sociedad y el escapismo transfronterizo: clase y clasismo Cuando uno habla con los fronterizos y les pregunta cuáles son las cualidades de la frontera y sus habitantes aparecen varias respuestas: independientes, forjadores, luchadores, trabajadores, aguerridos, individualistas son algunos de los principales adjetivos califica10

Crawford Stanley Holling, op. cit.

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tivos que citan como cualidades de las personas de esta región. En ciertos contextos, y quizá parcialmente en todos, estas características son fundamentales para la sobrevivencia y la prosperidad de los individuos y sus comunidades. El problema es que casi nadie en la frontera cita los adjetivos calificativos que constituirían el equilibrio: social, colectivista, cívico, generoso, entre otros. En este sentido, es claro que la cultura social de la frontera se ha inclinado hacia la derecha: el individualismo extremo, aunque se ha olvidado de los aspectos que construyen una sociedad equilibrada, en la cual los individuos se preocupan por algo más que ellos mismos y su prosperidad individual. Con esto no se pretende decir que en la frontera no existen individuos preocupados por su comunidad, los hay, pero no en suficiente cantidad para constituir una masa crítica y lograr impulsar un Estado social donde el bienestar de la comunidad sea tan importante como el individual. Veamos un ejemplo. Muchos individuos llegaron a la franja recientemente en busca de trabajo en la industria de la maquiladora. Algunos llegaron con la intención de establecerse de manera temporal, pero no lograron escapar de las garras de la necesidad de empleo y tuvieron que asentarse permanentemente, aunque en condiciones muy precarias porque las estructuras de gobierno no tuvieron la capacidad de urbanizar todas las zonas rápidamente en los sitios de llegada de los migrantes nacionales. La mayoría buscaba, además, la oportunidad de cruzar la frontera lo antes posible, y la ciudad era un mero trampolín para seguir su ruta al norte. En este sentido, el arraigo necesario de un individuo hacia la comunidad estuvo ausente en muchas formas. El propio fronterizo –en el caso de los juarenses que tienen ya varias generaciones esto es más notable –buscó la forma de migrar hacia los Estados Unidos. Otros incluso buscaron la residencia en El Paso, Texas, para que sus hijos nacieran con la ciudadanía americana y se abrieran oportunidades en los Estados Unidos. No se puede culpar a ningún padre por procurar la ciudadanía estadounidense para sus hijos; ésta se entiende más como un documento relacionado con la movilidad, la oportunidad y el acceso y no tanto como lealtad política o cívica. La realidad es que muchos juarenses, sobre todo de la clase alta, son personas que tienen la doble nacionalidad y prefieren vivir en El Paso y venir a Ciudad Juárez sólo a cobrar las ganancias de sus negocios. Paulatinamente, sus hijos se mudan hacia otras ciudades del interior de los Estados Unidos y la clase alta y media alta de Ciudad Juárez se ha ido desvaneciendo con el tiempo. No existe entre estos individuos y familias ninguna lealtad a Ciudad Juárez más allá del bienestar de la persona y del clan más inmediato. La ciudad es, como mínimo, un trampolín, y a lo mucho una fuente de ingresos para sostener una vida en El Paso, Texas, o para lograr un estatus más elevado en el país vecino. Tal es el caso de una nueva organización en El Paso, Texas, denominada La Red, donde participan varios cientos de empresarios juarenses, que se reúnen semanalmente en un conocido restaurante local.11 Estos empresarios y sus familias prefirieron huir de Ciudad Juárez antes

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Este grupo, con sus propósitos, organización, misión, visión, etcétera, ha comenzado a proyectarse en la comunidad de El Paso, Texas, disponible en www.laredmexicoelpaso.org (fecha de consulta: 8 de octubre de 2010).

Ciudad Juárez: la Tormenta Perfecta
que reafirmar su lealtad a la ciudad y utilizar los medios políticos y financieros a su alcance para reconstituir el tejido de la sociedad juarense. De hecho, el propio ex alcalde de Ciudad Juárez, José Reyes Ferriz, residía con su familia en El Paso, Texas, para evitar el constante estrés psicológico de vivir con la incertidumbre de la violencia mientras gobernaba la ciudad.12 Las clases no adineradas de la ciudad ya han comenzado un éxodo masivo también, sólo que éstas no lo hacen hacia los Estados Unidos sino hacia otros puntos del país con menores índices de violencia. Los cálculos de cuántas personas han abandonado la ciudad varían, pero se sabe que alcanzan ya los varios cientos de miles de personas: antes, la ciudad contaba con 1’390 mil habitantes, ahora la población se estima en alrededor de un millón de habitantes. Si aceptamos la cifra de 75 mil familias, y un promedio de cuatro miembros por familia, estamos hablando de un éxodo de más de 300 mil personas. Sin embargo, esta cifra de 75 mil queda por debajo de las 100 mil viviendas que según estimaciones del inegi hoy están vacías en Ciudad Juárez.13 Esta patología del escapismo social es en cierta forma única en la frontera, porque la proximidad con los Estados Unidos permite a ciertos sectores privilegiados preocuparse solamente por extraer la rentas máximas de sus inversiones en la ciudad sin considerarse con ninguna obligación de regresar algo en forma de inversión en el desarrollo, acciones filantrópicas o una preocupación para el mejoramiento de la comunidad en general. Este escapismo les permite no involucrarse en la resolución de los problemas, ni promover formas de organización que favorezcan la gobernabilidad en momentos de alta vulnerabilidad. En este sentido, la variable “frontera” se convierte en una desventaja, porque mientras que en tiempos de prosperidad y estabilidad significa tolerancia, crecimiento económico, atracción de capital humano, financiero y social, en tiempos de crisis, por el contrario, significa caos, división, depresión y fuga de capital humano, financiero y social. Los valores más importantes se han ido perdiendo, y la situación a finales de 2010 contrasta drásticamente con la actitud activa de involucramiento cívico que se dio en la década de 1980, durante el movimiento por la democratización y la campaña de la desobediencia civil.14

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El neoliberalismo y la destrucción de Ciudad Juárez Los juarenses siempre se han concebido como una comunidad pujante, experimental, tolerante, emprendedora, de vanguardia. De hecho, culturalmente Ciudad Juárez ha pagado
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Algunos detalles de su residencia en El Paso, Texas, han sido tema de discusión pública en los periódicos de la ciudad y en Internet, disponible en http://resistechihuahua.blogspot.com/2009/01/blog-post.html (fecha de consulta: 20 de septiembre de 2010). 13 El autor logró constatarlo al entrevistar a dos personas que levantaron el censo de 2010 a mediados del año en Ciudad Juárez. Estos encuestadores reportaron por lo menos un 25% de las viviendas como vacías. 14 Véase el artículo de Julieta Marcone sobre la desobediencia civil donde se menciona a Chihuahua, “Las razones de la desobediencia civil en las sociedades democráticas”, Andamios, vol. 5, núm. 10, abril de 2009, pp. 39-69, disponible en www.uacm.edu.mx/sitios/andamios/num10/dossier3.pdf; también Alberto Aziz Nassif, Prácticas electorales y democracia en Chihuahua, ciesas, México, 1987.

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un precio por esa reputación. Muchos chihuahuenses y personas de otras partes del país consideran que Ciudad Juárez, Tijuana y otras ciudades fronterizas son lugares de vicio y perdición, de prostitución y drogas, de tolerancia inmoral y de depravación. Pero la realidad es que a Ciudad Juárez le han hecho mucho más daño sus propias políticas económicas, particularmente aquellas basadas en el modelo de desarrollo de exportación cuyo núcleo lo constituye la industria maquiladora. Veamos por qué. En 1962, O’Dowd & Associates, una compañía consultora de El Paso, Texas, presentó en Washington, D.C., un proyecto titulado “Proposed Ciudad Juárez-El Paso International ‘Free Foreign Trade Zone’ ”. Este documento fue una propuesta seminal de lo que se convertiría en cuestión de años en la industria maquiladora. A partir de los años sesenta y setenta el proyecto se consolida y México permite la creación del Programa Nacional Fronterizo (Pronaf), a contrapelo del modelo mexicano de industrialización mediante la sustitución de importaciones. Los liderazgos políticos y económicos de Ciudad Juárez se dedicaron a convencer a inmigrantes de varias partes del país para trabajar en la industria maquiladora y cientos de miles de personas fueron atraídas a la ciudad con la promesa de un empleo. La población juarense se duplicó durante las siguientes cuatro décadas.15 Este proceso de reclutamiento de trabajadores se efectuó sin considerar la capacidad de expansión de la ciudad en la provisión de servicios, desde los educativos hasta la infraestructura habitacional y la tenencia de la tierra. Como consecuencia, la región adquirió su aspecto dilapidado, característica todavía presente en grandes segmentos geográficos de la zona urbana. La cultura industrial de las maquiladoras concibe a los trabajadores como piezas mecánicas, sin considerar sus aspiraciones como seres humanos; a esta concepción utilitarista se sumaron los liderazgos de la ciudad, que permitieron a la industria maquiladora la constante violación de las leyes laborales, mediante una flexibilidad laboral de contrato y despido que no se le permitió a otros centros industriales del interior del país. Asimismo la ciudad, que no tuvo la capacidad de otorgar servicios públicos a sus nuevos habitantes, terminó creando condiciones de asentamientos humanos tan precarios que muchos de los nuevos juarenses, hijos de los y las trabajadoras en las maquiladoras, crecieron en las calles con horarios escolares limitados y sin programas de guardería o actividades extracurriculares que les permitieran prepararse para un futuro en el mercado laboral, cada vez más estrecho. La ciudad tiene actualmente alrededor de 150 mil estudiantes en edad universitaria, pero la máxima casa de estudios, la Universidad Autónoma de Ciudad Juárez, tiene capacidad para atender a lo mucho a 25 mil jóvenes. Un número considerable queda fuera de las oportunidades educativas y, dada la recesión, fuera también de las oportunidades laborales. Este excedente laboral constituye la mano de obra disponible para las pandillas y los cárteles que operan en la ciudad. De hecho, las estadísticas muestran que la mayoría de las víctimas y
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James Peach y James D. Williams, “Population and Economic Dynamics of the U. S.-Mexican Border: Past, Present and Future”, en Paul Ganster (editor), The U.S.-Mexican Border Environment: A Roadmap to a Sustainable 2020, San Diego State University Press, San Diego, 2000, pp. 37-72.

Ciudad Juárez: la Tormenta Perfecta
victimarios continúan siendo personas jóvenes, de entre 18 y 40 años, precisamente las generaciones que nacieron y crecieron durante el boom de la maquiladora en Ciudad Juárez. Sumados a los problemas estructurales, consecuencia de una política de desarrollo deliberadamente parcial, los liderazgos de la ciudad cometieron otros errores importantes. Gran parte de la industria maquiladora se insertó en la manufactura de autopartes. Los cuatro centros de investigación y diseño que Ciudad Juárez llegó a tener fueron dedicados a la industria automotriz. Esto constituyó un desacierto, pues la crisis financiera y económica, y por consecuencia laboral, que golpeó al mundo entre 2008 y 2010, condujo al colapso de la industria automotriz. Por la falta de diversificación estratégica, la ciudad pagó un precio adicional al perder alrededor de 80 mil empleos en la industria maquiladora. Así, se puede argumentar que la ciudad no es un centro de consumo importante en el mundo sino que, en el esquema de Saskia Sassen,16 constituye un centro periférico dedicado a la producción para las grandes ciudades del núcleo de consumo, como Nueva York, Londres, Los Ángeles, Houston, México, Tokio o París. Ante esta dependencia y vulnerabilidad, el colapso fue inevitable. Sin embargo es posible, a partir de los liderazgos económicos y políticos, tomar decisiones de diversificación de la industria local para aminorar los efectos de las crisis potenciales. Es decir, los liderazgos de la ciudad debieron haber pensado no sólo en los ciclos de negocios normales en la economía, sino en la posibilidad de cambios bruscos y, por ende, en la necesidad de diversificación económica para contar con alternativas para enfrentar una crisis como la que azotó al mundo entre 2008 y 2010. En cierta forma la ciudad fue víctima de sus propias decisiones, que se dirigieron casi exclusivamente a fomentar la especialización en la industria automotriz. Es necesario que la ciudad construya una nueva concepción de su papel en la economía mundial, y si no es posible evitar su vocación manufacturera en el corto y mediano plazos, sí deberá considerar la conformación de vocaciones distintas a la manufacturera para lograr reducir los efectos de los vaivenes de decisiones que se toman lejos de la ciudad, y de las que depende su desarrollo. Las decisiones económicas de la ciudad como ente colectivo no fueron las únicas variables que contribuyeron a su colapso. La ciudad tuvo sus propios procesos políticos que coadyuvaron al desplome que hoy sufre. Esto constituye una paradoja, ya que Ciudad Juárez fue pionera y pieza clave en el movimiento por la democratización de México. Aquí se gestó el triunfo más importante del Partido Acción Nacional en 1983. Encabezó también el movimiento de la desobediencia civil en 1986, cuando el gobierno mexicano tomó la decisión de apoyar un fraude electoral para evitar que una gubernatura cayera en manos de la oposición. Los juarenses se entregaron a esta movilización democratizadora con un entusiasmo con pocos precedentes desde la Revolución Mexicana. Sin embargo, dejaron su transición incompleta y no supieron cómo aprovechar el momento del cambio para crear mecanismos ciudadanos para aumentar la transparencia y, sobre todo, la honestidad en
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Saskia Sassen, Cities in a World Economy, University of Chicago, Chicago, 2006.

Migración y seguridad: nuevo desafío en México

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el uso de los recursos públicos. La corrupción cuesta y los juarenses no supieron traducir sus logros en las calles y los puentes internacionales en una transformación estructural del gobierno municipal o del gobierno estatal, ni en la modificación de las prácticas políticas viciadas, a las cuales el pan se entregó de igual manera que el pri lo había venido haciendo desde décadas anteriores. La incapacidad de los juarenses para transformar sus propias instituciones políticas y administrativas significó la eventual decadencia de los liderazgos políticos panistas y el retorno de las prácticas clientelares del viejo priísmo. Hoy el cambio político en Ciudad Juárez se antoja lejano, particularmente porque los juarenses se han dado al escapismo y las élites que pudieran producir los liderazgos del futuro han huido de la ciudad, generando una hemorragia más de capital humano que tiene a la ciudad sumida en una espiral decadente.

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frontera y la globalización: lo legal y lo ilegal.

La Tormenta Perfecta Ciudad Juárez tiene una condición geopolítica propia del norte de México. No puede escapar a su condición de frontera y ésta constituye el nodo que puede apoyar la explicación de lo legal y lo ilegal en la ciudad, así como las razones por las cuales una ciudad fronteriza debe tener particular cautela en la toma de sus decisiones. Por ejemplo, es su condición geopolítica de frontera lo que le ha permitido a Ciudad Juárez tomar decisiones económicas para explotar las ventajas derivadas de su ubicación adyacente al mercado de consumo más grande del mundo. Esta misma condición geopolítica le ha permitido a la ciudad tomar ventaja en varias ramas de negocios legales e impulsar proyectos industrializadores que han generado enorme riqueza económica. Pero es esta misma ubicación de frontera lo que ha favorecido también el extraordinario crecimiento del crimen organizado.17 Es decir, Ciudad Juárez ha tenido ventajas, pero también ha sufrido consecuencias negativas por su condición de frontera, la cual no es una variable sino una constante, tanto en lo legal como en lo ilegal. Esto no es algo nuevo. Arriba hablamos ya de cómo Ciudad Juárez aprovechó su ubicación para generar un modelo de industrialización distinto al de México y a contrapelo de la propia historia económica del país en las décadas de 1960 y 1970. Pero en el campo de lo ilegal, la ciudad tuvo también suficiente experiencia en el desarrollo de actividades ilícitas, desde la prostitución y la venta del alcohol durante la era de la prohibición hasta el tráfico de personas y estupefacientes y el lavado de dinero. Se puede argumentar que desde hace ya décadas, la comunidad desarrolló un cierto expertise delictivo que ha evolucionado de tal manera que las organizaciones criminales constituyen verdaderas universidades que continuamen-

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David Danelo, “The Geopolitics of Northern Mexico”, E-Notes of the Foreign Policy Research Institute, 12 de noviembre de 2010, disponible en www.fpri.org/research/latinamerica/1101northernmexico/

Ciudad Juárez: la Tormenta Perfecta
te mejoran sus técnicas y reclutan nuevos miembros. Además, en un proceso que puede seguirse a partir de mediados de la década de 1990, estas organizaciones han aumentado su poderío y han podido cooptar algunos sectores de los cuerpos policíacos y, según ciertas versiones, también de la clase política y las élites económicas. El crimen organizado en Ciudad Juárez no puede entenderse sin la consideración de varios elementos importantes. El primero es su papel durante los años veinte y treinta del siglo pasado, cuando un segmento de la población de la ciudad se organizó para producir y contrabandear alcohol para el mercado en Estados Unidos, donde se vivía la era prohibicionista. En esa misma época la organización delictiva comienza a sentar sus bases alrededor del contrabando de marihuana, en parte liderados por La Nacha González. En la década de 1960, cuando los Estados Unidos clausuraron el Programa Bracero, que permitía que casi cinco millones de mexicanos trabajaran de manera legal en su territorio, Ciudad Juárez agregó a sus actividades ilegales el tráfico de personas indocumentadas hacia el territorio del país vecino. Además, cuando se decide terminar con el tráfico de estupefacientes en el mar Caribe, México se convierte en el principal corredor de cocaína de Sudamérica a Estados Unidos, lo cual hace de Ciudad Juárez un punto altamente deseable para los cárteles de la cocaína, los cuales finalmente se organizaron durante la década de los noventa en cuatro grandes corredores fronterizos. No pretendo con esto dar cuenta de la historia del narcotráfico en Ciudad Juárez ni en la franja fronteriza, sino observar someramente cómo se fue gestando y endureciendo la naturaleza del narcotráfico en dicha ciudad, a partir de decisiones que se tomaron en parte fuera y en parte dentro de la misma. Todo esto se agrava a partir de la muerte de Amado Carrillo Fuentes en 1997, pues sus sucesores comenzaron a exigirle a los cuerpos policiales no sólo su complacencia sino su participación activa en el negocio del narcotráfico. Las autoridades, por malicia o negligencia, ignoraron este importante cambio estructural en el sistema de justicia del municipio y del Estado. Así pues, el avance histórico del crimen organizado a lo largo del siglo xx, aunado a las miopes decisiones económicas y políticas de la ciudad, fueron factores que se conjuntaron para agravar la situación y crear puntos de gran vulnerabilidad social y cultural. Este era el escenario cuando los cárteles de Juárez (bajo el mando de Vicente Carrillo Fuentes) y de Sinaloa (bajo el mando de Joaquín Guzmán Loera) deciden entrar en un enfrentamiento por la plaza, y suman cada uno como aliado a pandillas locales que ya azotaban a la población: los Aztecas y los Artistas Asesinos. La estrategia del presidente Felipe Calderón es de confrontación directa al crimen organizado y, por tanto, las fuerzas gubernamentales hacen también presencia en Juárez. A ello sumamos la crisis global que castigó severamente a la industria automotriz y tenemos una serie de factores que contribuyeron a inflamar los nodos de vulnerabilidad de la ciudad y finalmente a colapsarla en una espiral de violencia de la que todavía no se recupera. Es quizás un tanto injusto hacer una relatoría tan breve y superficial de lo que ha sucedido en Juárez a lo largo de décadas, pero el punto clave de esta reflexión no es contar una historia

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con lujo de detalles, sino identificar los puntos decisorios internos y externos a la ciudad que fueron claves para llevar a la comunidad juarense al punto en el que encuentra hoy en día. Ciudad Juárez se encuentra a la fecha en lo que se podría llamar la Tormenta Perfecta. Para llegar al concepto anterior se requieren de muchas variables, todas en su punto máximo de expresión y en la combinación correcta. Es evidente que se conjuntaron una serie de factores y decisiones económicas, políticas, sociales y culturales incorrectas: 1) la guerra entre cárteles; 2) la estrategia del gobierno federal de combatir frontalmente al crimen organizado; y 3) una crisis financiera fuera de las manos de la ciudad, pero que hizo que ésta entrara en una crisis de seguridad y que sus puntos de vulnerabilidad cedieran ante los disturbios generados por estas decisiones ajenas a la comunidad.

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¿Cómo recuperar el equilibrio? Sería un error, como lo han hecho muchos políticos y burócratas mexicanos, ignorar a Ciudad Juárez como una comunidad que pudiese significar el futuro de México o, por lo menos, de varias otras comunidades. Este centro urbano ha sido, en efecto, un laboratorio del futuro del país,18 y como tal, debe ser un caso importante en el análisis de las políticas públicas mexicanas, porque constituye un palimpsesto que puede resarcir algunas de las malas decisiones que permitieron la creación de vulnerabilidades en la comunidad, la cual no pudo resistir los embates de los disturbios creados por decisiones que se tomaron fuera de ella. Es decir, la ciudad merece un estudio meticuloso para aprender no sólo cómo puede restaurar sus propios equilibrios internos para salir con éxito de la crisis de seguridad que enfrenta, sino que permitan derivar lecciones importantes de cómo una comunidad debe fortalecer sus coyunturas y calibrar sus decisiones para aminorar el impacto de los trastornos que puedan generarse alrededor o incluso dentro de la misma. Hay otra razón por la cual es necesario considerar a Ciudad Juárez de suma importancia. De acuerdo con el trabajo de Tamara Makarenko existe un continuum entre el crimen organizado y la posibilidad de que éste decida practicar un terrorismo más abierto y político, quizá mediado por su capacidad de fuego y su deseo de cooptar suficientes autoridades políticas para que pueda seguir operando. Si las autoridades políticas no se prestan al juego de la impunidad del crimen organizado, éste entonces pudiera comenzar a retomar lecciones aprendidas de quienes sí tienen objetivos políticos, tales como los grupos terroristas.19 El coche-bomba que explotó en Ciudad Juárez el 15 de julio de 2010 pudiera constituir una evidencia de que los grupos del crimen organizado han comenzado a buscar tácticas o

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Charles Bowden, Juárez: The Laboratory of Our Future, Aperture, Nueva York, 1998. Véase también Andrés Guzmán, “Fetichismos y estereotipos en Ciudad Juárez: The Laboratory of Our Future”, Divergencias. Revista de Estudios Lingüísticos y Literarios, vol. 7, núm. 1, 2009, pp. 37-46. 19 Tamara Makarenko, “The Crime-Terror Continuum: Tracing the Interplay between Transnational Organized Crime and Terrorism”, disponible en www.silkroadstudies.org/new/docs/publications/Makarenko_GlobalCrime.pdf

Ciudad Juárez: la Tormenta Perfecta
incluso objetivos más acordes al modus operandi de los grupos terroristas. De igual forma, se pueden considerar los ataques indiscriminados en donde los sicarios ya no muestran la intención de discernir a los inocentes de los culpables, sino que se dedican a atacar a todos los presentes alrededor de su objetivo en la fiesta, el restaurante, o el lugar en el cual lo encuentran. Asimismo, se pueden considerar los actos intimidatorios contra periodistas y figuras gubernamentales, ya sean políticos o burócratas, que no se someten a los designios de los maleante. Todo esto constituye una transición del crimen organizado al terror. Ante la prospectiva de que el crimen organizado se transforme en terror, o por lo menos que la situación se estabilice en un alto número de asesinatos y otro tipo de delitos (extorsiones, secuestros, etcétera), cabe entonces preguntarse cuáles son las soluciones a este problema. Desafortunadamente no es posible permitirse pensar que es de corto plazo y que las vulnerabilidades de Ciudad Juárez pueden resolverse en cuestión de meses. Sería absurdo pensar que estas vulnerabilidades, que se han ido gestando a lo largo de 40 años o más, puedan resolverse rápidamente. Hay medidas que se pueden tomar a corto plazo, pero la mayor parte de la reconstrucción de la ciudad es un proyecto de años. Veamos algunas. La ciudad debe comenzar por instrumentar medidas drásticas e inmediatas ante los ciudadanos más violentos. El objetivo de esta primera resolución debe ser reducir los asesinatos. No se puede permitir que los asesinatos sigan siendo parte de la normalidad de la ciudad. Esto requiere de una vigilancia continua con policías reformados y preparados para responder a la violencia de manera inmediata. Al mismo tiempo la policía, para ser competente, requiere de un blindaje especial contra la corrupción, particularmente con base en el hecho de que muchos ya habían sido cooptados por el crimen organizado. Estos dos objetivos deben ser simultáneos. La reducción de la violencia también consistiría en empoderar a los ciudadanos para que ejerzan la vigilancia en sus colonias y reparen su propia infraestructura. En su artículo “Broken Windows”, James Q. Wilson y George L. Kelling argumentan de manera convincente que es necesario que los ciudadanos y el gobierno busquen un arreglo que permita a los vecinos la reparación de sus propios lugares de residencia, sus escuelas y sus sitios de reunión para expulsar a la imagen negativa de la ciudad.20 Este tipo de estrategias de recuperación de los espacios urbanos, de una manera muy material, sería un importante paso si logran disuadir conductas antisociales mediante procesos de señalamientos éticos y simbólicos a los maleantes, para indicarles que en estos espacios no encontrarán cabida. Esto coadyuvará, en teoría, a imponer normas de orden sobre el desorden y de reglas sobre la anomia. Acompañando estas medidas existe la necesidad de atender a los grupos demográficos más vulnerables, como los jóvenes, niños, niñas y mujeres, y asegurarles oportunidades de educación, empleo y esparcimiento. Casi todas las estadísticas muestran que estos grupos son altamente vulnerables tanto a la pobreza extrema como a la pobreza de habilidades y, en cier-

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James Q. Wilson y George L. Kelling, “Broken Windows”, The Atlantic Monthly, disponible en /www.manhattan-institute.org/pdf/_atlantic_monthly-broken_windows.pdf

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ta manera, a ser reclutados por pandillas y otras organizaciones criminales.21 Pero hacer esto requiere de una inversión sostenida de miles de millones de pesos durante varios años. Hasta el momento, la mentalidad de concebir a los seres humanos como meros trabajadores que tendrán que sobrevivir a los embates de las crisis económicas y al colapso por sus propios medios prevalece en Ciudad Juárez. El Plan Juárez del gobierno federal pudiera ser un buen comienzo, pero hasta el momento los frutos todavía están por verse. Pero ante las condiciones de violencia que prevalecen en la ciudad, estas estrategias deben ser particularmente agresivas, cual ataque frontal con antibióticos a una infección seria. Esto no es una observación trivial dado que es importante entender que se está tratando de curar un cáncer (la violencia despiadada que hoy sufren los juarenses) mientras se combate una infección casi fatal: la inequidad generada por el modelo económico, político, social y cultural de la metrópoli. Otra medida, a largo plazo, es trabajar en una nueva concepción de la vocación de la ciudad. Ciudad Juárez contó anteriormente con la ventaja comparativa de la mano de obra barata. Con el tiempo, fue transformándola en mano de obra medianamente calificada, pero aún así mucho más barata que en otros lugares. No obstante, en los últimos años la ciudad comenzó a perder su ventaja maquiladora, sobre todo en el rubro de mano de obra barata, ante comunidades que continúan compitiendo por la industria buscando salarios todavía más bajos, como es el caso de algunas comunidades centroamericanas, como San Pedro Sula en Honduras. Es necesario que los liderazgos económicos y políticos de la urbe generen una agenda para revalorar la ventaja comparativa y buscar la manera de transformar la región de una entidad manufacturera a una que preste servicios importantes, como los médicos, a los mercados norteamericano y mexicano. Desafortunadamente, hasta hoy la mayor parte de los planes de recuperación proponen reforzar la vocación manufacturera de la localidad con base en la mano de obra barata. Esto, sin embargo, sería buscar la reafirmación de un modelo de desarrollo que produjo muchas vulnerabilidades en la comunidad, como hemos analizado. Sin embargo, mientras continúe la presente hemorragia de liderazgos y de capital humano, financiero y social es muy posible que una nueva concepción de la vocación de la ciudad se dé sólo en el largo plazo.

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Conclusión Se puede decir que una comunidad como Ciudad Juárez, si se la considera de manera orgánica como una entidad ecosocial, tiene la capacidad de generar vulnerabilidades y fortalezas para la resistencia ante disturbios internos y externos y, si es sacudida por esos disturbios, puede generar nuevos equilibrios que le permitan su restauración. Pero las vulnerabilidades y fortalezas de una comunidad para resistir tales trastornos y restaurar su

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Eduardo Guerrero Gutiérrez, “Cómo reducir la violencia en México”, Nexos, 3 de noviembre de 2010, disponible en www.nexos.com.mx/?P=leerarticulo&Article=1197808.

Ciudad Juárez: la Tormenta Perfecta
equilibrio dependen de la elasticidad con la que pueda adaptarse rápidamente a los cambios que se requieren para generar alternativas y para adecuar sus procesos decisorios. En el caso de Ciudad Juárez la comunidad, a través de una indolencia humana, comenzó a generar resentimientos sociales, rapiñas económicas, decisiones políticas que confundían el bien particular con el bien social, y una cultura pobre e incapaz de generar alternativas de esparcimiento y educación para sus niños y jóvenes. Aunado todo esto a su condición de frontera y, por tanto, de sitio atractivo para negocios tanto claros como oscuros, Ciudad Juárez logra prosperar mientras las variables –su vocación manufacturera, por ejemplo– continuaron en movimiento. Pero al tomarse decisiones importantes fuera de la ciudad, paralelamente a una crisis, se fraguó la Tormenta Perfecta y la ciudad, con sus nodos de vulnerabilidad, se colapsó. El análisis que aquí se hace debe servir para observar de manera comparativa otras comunidades en riesgo; para analizar la toma de decisiones de las élites gobernantes; y para examinar e identificar con gran cuidado los nodos de vulnerabilidad que se van desarrollando con el tiempo. Pero quizá la lección más importante sea asegurarse de que a los seres humanos se les vea como lo que son y no como meras “patas y manos” capaces de agregar plusvalía a un producto pero sin aspiraciones a una vida digna y próspera. Este es probablemente el peor error que Ciudad Juárez cometió y por el cual hoy paga un precio muy alto.

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Los migrantes indocumentados: su vulnerabilidad y la nuestra
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De los otros y de nos

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Los migrantes internacionales que llegan o transitan por México sin documentación provienen principalmente de Centroamérica (Guatemala, Honduras, El Salvador y Nicaragua) en un 95%; primero fueron las migraciones regionales al sur de país, luego las transmigraciones. En menor medida y como flujos de paso están las migraciones procedentes del Caribe (Cuba), la región andina (Ecuador) y de algunos países extracontinentales (China y la India, de manera destacada). Se puede decir que hay migrantes centroamericanos que tienen como destino el sur y sureste mexicano y otros que son de tránsito. Ambos flujos comparten parte de las rutas migratorias y del entramado social que las acompaña, mientras otros han ido generando o encontrando, en tiempos muy recientes, nuevas redes necesarias para lograr su objetivo de traslado. Los últimos, que procuran pasar rápido y en la opacidad social, son los más vulnerables, los que más daños reciben en cantidad, recurrencia, variedad, diversidad de agentes participantes y en distintos territorios. Ello no quiere decir que los flujos regionales estén exentos de sufrir agresiones; por el contrario, son víctimas de abusos y excesos por quienes los contratan o les prestan algún servicio en formas ilegales. Dada su presencia de larga data y la existencia de relaciones sociales construidas a lo largo del tiempo se han ido decantando procesos que, sin dejar de ser conflictivos y muchos de ellos ilegales, son vistos y asumidos como “naturales”, como tensiones propias de la interacción humana. Así, en la incorporación de los migrantes regionales al acontecer local se agrava su vulnerabilidad, que aunque está reconocida permanece subsumida y no es valorada en su justa dimensión. Por otra parte, existen los flujos transmigratorios de procedencia extracontinental que, en mayor medida, sólo pueden realizar su travesía por el país con el concurso de redes de traficantes. Éstos están expuestos a otro tipo de vulnerabilidades, fundamentalmente cometidas por quienes los pasan por las rutas, los funcionarios públicos corruptos que

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Profesor e investigador de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (Flacso), sede académica de México. Correo electrónico: casillas@flacso.edu.mx.

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facilitan el paso y, últimamente, por la delincuencia organizada que cobra a los traficantes un monto determinado a fin de franquearles el paso por el país. Históricamente, son los guatemaltecos los que tienen vínculos de mayor data, seguidos por personas de otras nacionalidades como la hondureña y la salvadoreña, muy recientes en el tiempo. Estos flujos, sumados a los refugiados de los años ochenta del siglo xx, forman una trama social de gran importancia para entender el acontecer diario en la frontera sur de México. Frente a la migración centroamericana indocumentada regional, la autoridad migratoria mexicana optó, durante mucho tiempo, por facilitarle el ingreso y la estadía. Se practicó una flexibilidad que favoreció la permeabilidad social transfronteriza que dio estabilidad en la frontera y mano de obra barata, en beneficio de una cultura laboral ajena al marco legal. Por el contrario, poco se hizo para contrarrestar los abusos y excesos (aún vigentes y extendidos en distintos ámbitos sociales de la relación) de los contratantes de migrantes indocumentados en algunas poblaciones lugareñas. A finales de los años ochenta del siglo pasado, y ante la emergencia de los flujos transmigratorios, se inició un proceso dirigido al control de los mismos. Por un lado, aunque de manera laxa, se avanzó hacia un mayor registro, un proceso que en fecha reciente ha llevado a la emisión de un nuevo documento migratorio regional y fronterizo que pretende lograr mejores condiciones en la relación social y laboral, vía la intervención gubernamental, que enfrenta la inercia cultural de las partes involucradas y los intereses explícitos de quienes se benefician de la vulnerabilidad del indocumentado. Su tarea no es fácil y habrá que trabajar mucho para que en el mediano plazo se empiecen a ver resultados favorables. Por otra parte, se pusieron en práctica las primeras medidas de contención de la transmigración, las cuales continuaron en el siguiente siglo como el Plan Sur y los nuevos esquemas de detección y detención. Hubo también incrementos en los totales de personas aseguradas y deportadas, cuyo clímax numérico se alcanzó en 2005 al sumar cerca de un cuarto de millón de individuos. Sin embargo hay que destacar que existieron, al mismo tiempo, otros nuevos efectos secundarios de largo alcance social en el territorio y en el tiempo. En un primer momento, con el mayor control fronterizo se produjo la generalización del empleo de traficantes de personas ante la necesidad de los transmigrantes de contar con guías y acompañantes durante la travesía por México. Si se cerraba la puerta de la legalidad quedaban los caminos crecientes de la sociedad, muchos de ellos ilegales. No todos los traficantes actuaban de manera independiente, hubo quienes lo hacían con la complicidad de funcionarios corruptos, los cuales podían actuar solos o en redes más amplias. Es en el siglo xxi cuando aparecen nuevas formas delictivas –pues quienes delinquen también evolucionan, innovan, pues de lo contario corren el riesgo de ser neutralizados–, algunas ya asociadas con el crimen organizado transnacional, principalmente con el narcotráfico y con la trata de personas. Es decir, son nuevas macro-organizaciones. Éstas subsumen a las personas y organizaciones tradicionales de tráfico de personas y les cobran derecho de paso por su labor. De esta manera, todos son víctimas. El migrante indocumentado y ahora sus familiares, pues ambos son afectados directamente.

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Los migrantes indocumentados: su vulnerabilidad y la nuestra
Los migrantes indocumentados, con el paso del tiempo, han generado un conocimiento sobre cómo trasladarse que se ha transmitido de generación en generación; han desarrollado sus redes sociales; han ajustado su cultura de la organización a los avatares de la travesía e inserción en los lugares de destino; han generado maneras de relacionarse con los organismos humanitarios, con las redes de traficantes de personas, con las instituciones en los lugares de tránsito y destino, sea para recibir algún tipo de asistencia o para evitarlas cuando les es posible y necesario. Es una forma específica de poder social de quienes no tienen poder institucional. Hay otros, empero, que social y personalmente están menos preparados para migrar y cuentan con menos recursos del saber colectivo para llegar a nuevas tierras a bajo costo, lo cual no deja de tener una dosis de ironía, pues éstos pagan los precios más altos y muchas veces hasta con su vida. En su contra tienen el ser más jóvenes, tener menos conocimiento acumulado, menor transmisión del mismo a las generaciones venideras y mayores fisuras en su tejido sociocultural; incluso su fenotipo los hace más identificables: encarnan la otredad sin ambages. Éstos, de alguna manera, siguen siendo los mismos: la carne de cañón de todos y para todo. Con más o menos recursos, ningún indocumentado cuenta con garantía plena para transitar y llegar sin menoscabo de sus bienes y sin exposición de su integridad física a riesgos de distinta índole, incluso la muerte, lo que constituye un gran desafío desencadenado por el nuevo proceso delictivo.

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Nuevos peligros Hoy, los migrantes del sur, ya desde antes de llegar a México son objeto de agresiones diversas en países como Honduras, El Salvador y todavía más en Guatemala. La esquilma, hasta el momento, es de bolsillos acompañada de golpes y gritos. Aún en esos lugares no se llega a la violencia sexual, la mutilación de miembros, la tortura o el secuestro, pero el camino ya está iniciado. Es sólo cuestión de tiempo si las cosas siguen como van. A lo anterior hay que agregar lo que sucede en el norte: bajo otras modalidades y circunstancias, en los condados sureños de Estados Unidos también se saca provecho de la vulnerabilidad del indocumentado, como lo testimonian quienes son devueltos por la frontera con México. Hay en curso procesos de transnacionalización del delito que tienen como objetivo único y central al indocumentado y sus familias y, para tal efecto, recurren a una amplia gama de medios y actores subordinados. Conjugan participaciones de personas y redes locales con otras regionales, nacionales e internacionales. La asistematicidad es parte de su sistema; el contacto circunstancial es parte de su proceder orgánico; el monitoreo territorial diario es parte de su presencia geográfica; la red ferroviaria y las casas/albergues de migrantes sus lugares de secuestro masivo por excelencia. Las cadenas delictivas se sirven de la innovación tecnológica y de la extensión de las redes financieras, en particular de las que envían y reciben remesas. Lo que en un primer momento sirvió para el envió y cobro de las mismas para los gastos durante la travesía, se convirtió en un mecanismo para el pago de rescates de migrantes indocumentados secuestrados.

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No obstante, si no hay posibilidad de cobrar rescate hay dos opciones para el secuestrado: 1) pagar ayudando a secuestrar a otros, realizando alguna actividad de apoyo en el cuidado de los secuestrados o engrosando las filas de los secuestradores; y 2) darles ocupación a los llamados “carniceros”, los que se encargan de matar, destazar y desaparecer los cuerpos de quienes carecen de medios y disposición para pagar de alguna forma. Hasta el momento, escapar y ser rescatado es casi un milagro. Afortunadamente llega a ocurrir, pero no cotidianamente. Los patios de la red ferroviaria han sido el lugar de concentración de la masa migrante indocumentada. Actualmente, también es uno de los sitios en donde los secuestradores, vía sus agentes de avanzada, detectan, clasifican y distribuyen a los migrantes en vagones según su circunstancia: a) quienes llegan a un tipo de acuerdo para el traslado; b) quienes serán objeto de secuestro; y c) quienes serán desecho o materia para delincuentes de menor monta. El crimen también tiene su racionalidad, se da su tiempo para administrar mejor sus recursos y lograr el máximo provecho posible. Una manera de actuar es no incidir en la paz pública local, es decir, no atraer o disminuir la atención y no involucrar a los lugareños; de esta manera se comparte la complicidad y se logra el silencio social. Así, el indocumentado es la presa por excelencia: es de otros, es de fuera. Los albergues humanitarios han sido objeto de infiltración en todo tiempo y lugar. Antes, por ejemplo, los traficantes de personas identificaban a posibles “pollos” para que “sus” indocumentados recuperaran fuerzas gracias al humanitarismo engañado; asimismo, ciertos agentes de diversos cuerpos de seguridad lo hacían bajo los motivos más variados. En la actualidad y sin que las otras formas de infiltración dejen de ocurrir, los albergues son sitios en donde los agentes de avanzada de la nueva delincuencia organizada buscan a los secuestrables. Por ello, los daños crecientes a los indocumentados nos han alcanzado, nos los hacen a nosotros. A los migrantes les quitan la plata y quizá la vida. A nosotros nos quitan el tejido social. Los entornos sociales por donde pasan los migrantes no son siempre solidarios y comprensivos. Hay quienes les dan la mano, pero hay otros que tiran de ella para abusar. No pueden entenderse los delitos mayores actuales sin hacer referencia a los abusos que antes, a distinta escala, realizan los lugareños y avecindados recientes. Es el caldo de cultivo, es el campo de cosecha. Un operativo para secuestrar migrantes, en promedio unos 30 por cada operación, demanda logística de personas y vehículos; ubicación estratégica en vías de comunicación públicas determinadas; desplazamientos coordinados a lugares de concentración; sitios en que se les alimenta de manera precaria, castiga, golpea, tortura, se les llega a amputar partes del cuerpo y hasta matar. De acuerdo con algunos testimonios, entre secuestrados, vigilantes, cobradores de rescate, carniceros y otros hay decenas y decenas de personas involucradas; ¿nadie los ve?, ¿nadie sabe qué ocurre?, ¿nadie les vende algo?, ¿nadie recibe algún beneficio por tanta actividad? El silencio social es un cómplice que tiene efectos sistémicos. Ahora bien, ¿cómo tratar de explicar esa maraña de procesos mezclados, cuáles son los hilos conductores? Es menester pasar a una elaboración conceptual, a una narrativa con cierto grado de abstracción que requiere de una prosa diferente.

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Nacionalismos, identidades y comunidades Hay una tendencia social, basada en cierto nacionalismo, a establecer relaciones verticales y desiguales en agravio de la otredad extranjera. Así, cobran vida y fuerza adjetivos como “gringo” para los del norte; mientras que para los del sur, de inmediato se les simplifica diciendo que viven en “guatepeor”. En la medida en que este modo de pensar no es encauzado a su exclusiva dimensión administrativa da lugar a relaciones de dominante y dominado; de nacional y extranjero; del que expropia y del que es forzado a dar; de quien actúa y permanece impune, y de quien es vulnerado y carece de defensa real. No obstante, en la materialización de la dominación nacional/extranjero gravitan de manera fundamental el peso de las políticas de protección consular y el peso de las políticas de destino o tránsito. Así, aunque el adjetivo “gringo” persista los acreedores del mismo no requieren visa para ingresar a territorio mexicano y hasta fecha reciente ni siquiera pasaporte, el cual ya es ahora requisito indispensable por disposición unilateral del gobierno estadounidense. En contra y como es sabido, los mexicanos sí requieren de esta documentación para ingresar a Estados Unidos. Es decir, existe una ausencia de reciprocidad en detrimento de México. Por el contrario, para los mexicanos que van a Centroamérica no es menester la visa, pero para los centroamericanos sí se establece el requerimiento de la misma si desean ingresar a México, así sea diferenciada por tipo de actividad, máxime si se presume la intención de que el migrante pretende llegar a territorio estadounidense.2 Tampoco en este caso priva la reciprocidad entre Estados vecinos. Esas políticas migratorias permean hasta las relaciones sociales cotidianas que hacen ver que, para efectos de vulnerabilidad basada en la nacionalidad, no todos los extranjeros son iguales, ni para la autoridad ni para quienes, en y desde la sociedad han hecho de ellos su fuente de enriquecimiento y de concreción de su cauda de agresión. En ese conjunto de diferencias la identidad centroamericana indocumentada resulta la más vulnerable de todas las otredades extranjeras posibles, aunque dentro de éstas también es posible señalar diferencias. En efecto, en ellas hay quienes carecen de menor historia migratoria generacional; de menor imaginario compartido de la vivencia transmigratoria; de menos redes sociales de acompañamiento; de menor cultura organizacional utilizable durante la transmigración, y de un fenotipo más identificable con la otredad que los hará más susceptibles de ser identificados y tratados como la otredad explotable. Quienes con más frecuencia reúnen estas condiciones y circunstancias son los nacionales de Honduras.

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Para 2006 había en la frontera sur de México el Pase Local que emite Guatemala y sella México (vale para guatemaltecos pero no para los beliceños), la Forma Migratoria de Visitante Local (fmvl), la Forma Migratoria de Visitante Agrícola (fmva), la Forma Migratoria 3 (fm 3), la Forma Migratoria 2 (fm 2) y la Forma Migratoria para Turistas, Transmigrantes, Visitantes, Personas de Negocios y Visitantes Consejeros (fmttv), la cual requería de pasaporte. En fecha reciente se ha introducido una simplificación administrativa que amplía la cobertura de actividades laborales por desarrollar y su temporalidad, entre otras innovaciones, aunque el esquema central clasificatorio sigue vigente.

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Adicionalmente, las diferencias de edad y sexo en las culturas adultocéntricas y patriarcales agravan la situación, con la existencia misma de determinado tipo de migrantes: niñas, adolescentes y mujeres, particularmente para la violencia sexual en cualquier ámbito y para la explotación sexual en la modalidad de trata de personas. En la frontera sur son mayoritariamente las hondureñas las destinadas al comercio sexual, aunque en esta modalidad influye el gusto y apetencias sexuales de la clientela; y las guatemaltecas en menor número, pero mayoritariamente en labores domésticas y servicios varios, ya que se da una especie de división técnica de usos y destinos de la otredad sexual. Es decir, cada uno y una encarnarán por excelencia la expresión más lograda de la vulnerabilidad, de un mayor desequilibrio en la relación nacional/extranjero y una mayor inequidad en el sistema jerarquizado de poder entre los sectores sociales e institucionales concurrentes. La dinámica propia de las comunidades mexicanas a lo largo de las rutas migratorias lleva a algunos de sus componentes a identificarse con un tipo o rasgos de identidad nacional que los hace hostiles hacia las comunidades de transmigrantes y, a la vez, que ven en un entorno de limitaciones y carencias algún elemento de vulnerabilidad en la otredad que puede ser aprovechado como la causa de su actuación, así sea ésta delictiva. Ahora bien, dado que pueden ser diversas las formas de pensar y actuar para obtener algún tipo de beneficio de la vulnerabilidad del indocumentado, resulta pertinente hacer una distinción entre la agresión y la violencia: una inmediatista y restringida respecto de los actores, las causas y las consecuencias para la primera; y otra más amplia y difusa para la segunda. O bien, en el caso donde se señalan los aspectos de fijación e internalización de la violencia en los individuos o grupos, distinguir el “aprendizaje basado en la experiencia” y las “causas situacionales” para el despliegue e institucionalización de la misma. Con estos elementos, lo que se busca es exponer los puntos de referencia y las señales del camino, no sólo las visiones detalladas del terreno. Se pretende, como lo hacen los médicos, presentar una sintomatología, sus componentes y las manifestaciones específicas observadas en este campo, en testimonios diversos de cómo esas prácticas delictivas dañan el tejido social. La complementariedad que existe entre la forma en que se constituye y se organiza la sociedad puede provocar y/o ser el origen del desarrollo de acciones de carácter agresivo (el inicio o la matriz estructural de la violencia), así como de una violencia resultado de acciones concretas y en situaciones particulares de individuos y/o grupos (el desencadenante contextual de la violencia). La matriz estructural de la violencia puede verse como un contexto de amplio alcance que muestra su carácter simbólico, ideológico u organizativo, y que suele considerarse como necesario pero no siempre suficiente. En referencia a ella van a actuar los contextos particulares, los cuales pueden presentar elementos de diferente alcance según afecten a individuos, grupos pequeños o a comunidades enteras. Así, estos elementos serán vistos más como desencadenantes o posibilitadores de las acciones violentas concretas. La diferencia principal radica en la importancia explicativa que se les concedan a cada uno de los orígenes, que a la vez puede estar un tanto condicionada

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por los objetivos e intereses de la perspectiva de análisis, lo que afecta también a la propia conceptualización de los tipos de violencia. Para algunos, el modelo económico da lugar a la migración, la cual abre paso a la desesperación de los migrantes para que violen la ley cuando cruzan fronteras; para otros, será el mismo fin económico la causa directa para agredir a las personas, sean migrantes o no. De esta suerte habrá elementos de historicidad, transhistoricidad y ahistoricidad presentes al mismo tiempo o que mantienen discrepancias en una misma perspectiva. Importa, en consecuencia, tener claro qué se analiza y desde dónde se hace para saber qué noción jurídica es la que se convierte en prenoción social; en juicio sobre la otredad; en ideología sobre la extranjería; en justificación de la acción en contra. En pocas palabras, en actos socialmente aceptados, justificables, tolerados por quienes imparten la justicia en territorio nacional. La articulación de la matriz estructural con los entornos particulares no es estable y no se reproduce automáticamente, al menos la parte baja de esa relación vertical presiona desde su circunstancia de subordinada para su reconocimiento como semejantes, sobre todo en comunidades donde se exalta el orden igualitario de vecinos y hermanos latinoamericanos. De manera que en este sistema se necesita de un “insumo violento”, de una inversión agresiva para mantener el orden vertical de dominación. Dicho de otra forma, lo que se obtuvo por conquista está destinado a ser reconquistado diariamente; lo que se obtuvo por usurpación, como rendición de tributo en especie, en dinero, en servicio, o de pleitesía en un juego de dignidades diferenciadas, demandará la agresión como rutina, por más “naturalizado” que sea su aspecto. En este sistema siempre a punto del conflicto no existe posibilidad alguna de la producción y reproducción de relaciones sociales pacíficas entre nacionales y extranjeros. Por ello, quienes han hecho del abuso de la vulnerabilidad del migrante su profesión sean o devengan en organizaciones dinámicas en constante evaluación, donde el error puede significar la muerte de los actores sociales infractores. Hay poco margen para la rectificación, el aprendizaje, o la improvisación. A mayor número de mediaciones, más posibilidades de éxito, vida y ganancia. De lo contrario, la muerte o el encarcelamiento están a la vuelta de la esquina para la parte dominada de la relación vertical.

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¿Y el Estado? Sus políticas y su responsabilidad Por ello es importante hacer mención de la responsabilidad del Estado respecto de la forma en que favorece la construcción del tejido social nacional y su relación con la otredad extranjera. Así sea breve la referencia, habría que tener presentes los siguientes antecedentes:3

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Véase Instituto Nacional de Migración, Compilación histórica de la legislación migratoria en México 1909-1996, Talleres Gráficos de México, México, 1996, p. 229.

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1) Ley de Inmigración de 1909, que establecía restricciones a los extranjeros por motivos de salud pública (enfermedades contagiosas); a los prófugos de la justicia que hubiesen cometido delitos sancionados por las leyes mexicanas o que se convirtiesen en una carga pública por vagancia o malvivencia; e instauró criterios para el ingreso de menores de edad, de ancianos y de mujeres menores de 25, todos dependientes económicos, sin sustento. Esta ley se cambió porque se “constituyó [en] un obstáculo para regular adecuadamente el ingreso de extranjeros perniciosos 4 al territorio nacional”; 2) Ley de Inmigración de 1926, que establecía la obligación de los extranjeros de someterse a la inspección de las autoridades migratorias, con el fin de comprobar su buena conducta y forma honesta de vivir; asimismo, enumeraba los casos en los que se restringía la inmigración extranjera. Se presentan, también, reglas taxativas para la inmigración de trabajadores. Existe desde entonces una distinción entre inmigrante y emigrante. Es el primer esbozo del Registro Nacional de Extranjeros. En la “Exposición de motivos” de esta ley se señala que “para las mujeres se fija la edad de 25 años por considerar que en ella la mujer tiene suficiente discernimiento y cabal desarrollo físico y mental para poder vivir por sí sola, con menor peligro de constituirse en elemento perjudicial para la sociedad ”;5 3) Ley de Inmigración de 1930, que estipula que el servicio migratorio estaría a cargo de manera exclusiva de la Secretaría de Gobernación. Conceptualiza también, de manera definitiva, la diferencia entre No Inmigrante y la de Inmigrante. En 1932 se establece el primer Reglamento sobre una ley de migración. En el Artículo 6, capítulo x, se dice que: “Se considera de público beneficio la inmigración individual o colectiva, de extranjeros sanos, capacitados para el trabajo, de buen comportamiento y pertenecientes a razas que, por sus condiciones, sean fácilmente asimilables 6 a nuestro medio, con beneficio para la especie y para las condiciones económicas del país”; 4) Ley General de Población de 1936. Es la primera con este nombre en la historia del país. Se crea la Dirección General de Población y el Consejo Consultivo de Población (instancia intersecretarial). Esta ley prohíbe “por tiempo indefinido la entrada al país de inmigrantes trabajadores” y multa a los contratistas de inmigrantes ilegales.7 Véase particularmente el Artículo 1, inciso ii, “La fusión étnica de los grupos nacionales”, y el iii, “El acrecentamiento del mestizaje nacional mediante la asimilación de los elementos extranjeros”;

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Cursivas del autor. Cursivas del autor. 6 Cursivas del autor. La asimilación será un propósito que incluirá a los distintos grupos étnicos en el país, vía la fusión, según se registra en otras disposiciones legales y en la ley de 1936. Es decir, la asimilación de extranjeros e indígenas a un modelo de mestizaje, de ciudadanía, desde la lógica del Estado moderno mexicano. 7 Cursivas del autor.

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5) La Ley General de Población de 1947 dice en la “Exposición de motivos” que es evidente “que han fracasado los intentos previos de asimilar 8 a un alto porcentaje de los inmigrantes ya admitidos” con base en las disposiciones legales previas, antecedente directo de las actuales normas migratorias de México. Se empieza a considerar la necesidad de ser selectivos con los flujos migratorios y simplifica la internación de inversionistas, técnicos, peritos o personal especializado. Establece asimismo la admisión de perseguidos los políticos de países iberoamericanos (derecho de asilo); 6) Ley General Población de 1974, con la que se crea el Consejo Nacional de Población; se amplía el asilo territorial a todos los extranjeros; se incluye la figura del rentista y se posibilita que los extranjeros puedan realizar actividades académicas y docentes; regula la adquisición de bienes inmuebles, acciones de empresas y se establecen las sanciones, por primera vez, para los traficantes de indocumentados; el Artículo 36, capítulo iii, señala que: “La Secretaría de Gobernación tomará las medidas necesarias para ofrecer condiciones que faciliten el arraigo y la asimilación en México de investigadores, científicos y técnicos extranjeros”; 7) Creación del Instituto Nacional de Migración (inm) el 19 de octubre de 1993; 8) Ley General de Población de 1996, donde se incluye una nueva figura legal, el “Asimilado” en la forma migratoria de Inmigrante, “que toma en cuenta actividades no consideradas en las otras características migratorias que señala la ley, a fin de incorporar el proceso de reconocimiento de asimilación demográfica al país”.9 En la de No Inmigrante se adiciona la de “ministro de culto o asociado religioso” a las preexistentes: turista, transmigrante, visitante, asilado político, refugiado, estudiante, visitante distinguido, visitante local, visitante provisional y corresponsal; y 9) Por Acuerdo del Poder Ejecutivo del 18 de mayo de 2006 se reconoce al inm como instancia de seguridad nacional, “por lo que sus bases de datos y sistemas de información que resulten pertinentes, deberán integrar la Red Nacional de Información prevista […]” (Artículo 1); Artículo 2, inciso iv: “Proporcionar la información que posea […], para investigar las siguientes amenazas a la Seguridad Nacional: a) actos tendentes a consumar espionaje, sabotaje, terrorismo, rebelión, traición a la patria y demás delitos en contra de los Estados Unidos Mexicanos dentro del territorio nacional; b) actos de interferencia extranjera en los asuntos nacionales que puedan implicar una afectación al Estado mexicano”; y la información que provenga del inm, para efectos de Seguridad Nacional, tendrá carácter de reservada, conforme a la Ley (Artículo 4).

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Cursivas del autor. Las otras características del inmigrante son: rentista, inversionista, profesional, cargo de confianza, científico, técnico y familiares.

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Los resultados estadísticos de ese amplio marco jurídico se pueden observar en el siguiente cuadro:
Cuadro 1

Población nacida en el extranjero residente en México según censos de población y vivienda, 1930-2000
Años
1930 1940

Población total de México
16,552,722 19,653,552 25,791,017 34,923,129 48,225,238 66,846,833 81,249,645 97,483,412

Extranjeros
159,876 177,375 182,343 223,468 191,184 266,900 340,824 492,617*296,253

%
0.97 0.90 0.71 0.64 0.40 0.40 0.42 0.51

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1950 1960 1970 1980 1990 2000

Fuente: Censos de Población y Vivienda, inegi, varios años. Centro de Estudios Migratorios, Aspectos generales de la inmigración actual en México, Instituto Nacional de Migración, México, septiembre de 2009, disponible en www.inm.gob.mx/static/Centro_de_Estudios/Avances_Investigacion/Aspectos_Grales.pdf * Estimado restando menores de 16 años en Estados Unidos, residentes en México y en hogares donde todos los miembros son nacidos en México.

Dicho de otra manera, la política de aliento a una inmigración selectiva, en el largo plazo sólo ha logrado atraer a un volumen reducido de extranjeros a la vida formal en el país. Sin embargo, y más en los últimos 30 años del siglo xx, a México han llegado y por él han pasado importantes flujos de transmigrantes mayoritariamente centroamericanos indocumentados. Aunque se desconoce su volumen total éste bien pudiera significar una importante proporción de la totalidad de extranjeros documentados. Las autoridades migratorias estiman que por la frontera sur mexicana se dan dos millones de cruces de personas al año,10 una cantidad menor si se compara con los poco más de 300 millones de cruces en la frontera norte; si se toma en cuenta que en Centroamérica viven cerca de 40 millones de personas, y que esos dos millones provienen principalmente de cuatro de siete países del Istmo, este fenómeno tiene un mayor impacto social. Adicionalmente, si buena parte de ese volumen corresponde a transmigrantes indocumentados y a trabajadores transfronterizos que dinamizan la economía y el comercio del sureste mexicano, la normativa migratoria y la percepción que se tenga de la otredad extranjera tienen influencia diaria en las relaciones cotidianas de los distintos sectores so10

Véase el dossier Flujo de entradas de extranjeros por la frontera sur terrestre de México registradas por el Instituto Nacional de Migración, Instituto Nacional de Migración, Centro de Estudios Migratorios, México, marzo de 2005, p. 11.

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ciales involucrados. Es allí en donde la prenoción y el prejuicio pueden dañar no sólo al migrante, sino también los términos de la relación social que con él se establezca. Por el conjunto de disposiciones legales antes presentadas, el Estado establece la distinción entre el nacional y el extranjero. También hay elementos conceptuales y jurídicos que favorecen en el largo plazo a la minusvalía del extranjero, máxime si a éste se le asocia con elementos socioculturales e históricos que hacen guardar cuentas pendientes de distinto tipo con las otredades nacionales vecinas; existe desde la limitación por motivos de salud, por edad, por género, hasta llegar a criterios de seguridad nacional definidos en documentación de circulación restringida, es decir, que no es pública.11 En ese contexto puede ser entendible, aunque no justificable, lo que se atreviera a decir en un foro público un alto funcionario del Poder Judicial:
• El inmigrante ilegal, el indocumentado o, para efectos prácticos de exposición, el ilegal, posee una carga emocional importante de resentimiento hacia su país, en general, y hacia cualquier tipo de autoridad o reglamentación, en lo particular. Por lo tanto, se encuentra dispuesto a violar cualquier norma o intento de reglamentación sobre su persona, aun a costa de su propia vida. • El ilegal ha perdido su sentido de pertenencia e identidad nacional, lo que puede reflejar y manifestar en su conducta, e incluso promover entre sus vecinos durante su estancia, en el lugar de tránsito o de permanencia. • Las condiciones de salud e higiene, en general, de los indocumentados pueden llegar a representar verdaderos problemas de salud pública en el país al que arriban, ya sea en tránsito o permanencia. • Las costumbres o hábitos de los indocumentados, su cultura en general, tiende a ser reproducida en el país en el que permanecen, sea de manera transitoria o definitiva. A su vez, esta situación llega a provocar la desintegración familiar y permea hasta la pérdida de un auténtico sentimiento nacionalista entre la ciudadanía. • Cuando se trata de inmigrantes ilegales que han escapado de su país de origen por motivos políticos, ideológicos o sectarios, llegan a representar verdaderos focos de infiltración cultural, cuyo control escapa de las autoridades del país-destino o de tránsito. • La necesidad de encontrar formas de supervivencia lleva al ilegal a desempeñar cualquier tipo de actividad retribuible, ya sea legal o ilegal. En el caso de la primera, obviamente desplaza a la mano de obra del país de tránsito o de estancia permanente; en tanto que en las segundas – como el robo, la prostitución y los delitos contra la salud– causan graves daños a la ciudadanía del país al que arriban.12

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Esos elementos no niegan las expresiones jurídicas, sociales, políticas y culturales que, de manera paralela, existen en favor de los extranjeros en determinadas circunstancias; baste recordar los multicitados casos de solidaridad con los refugiados españoles, el asilo a políticos e intelectuales del Cono Sur y los refugiados centroamericanos, en los años setenta y ochenta. Por otra parte, cada una de las restricciones señaladas hay que ubicarlas en su contexto histórico para analizarlas y justipreciarlas. Lo que aquí se argumenta es cómo al paso del tiempo esas restricciones quedan en la sociedad como elemento diferenciador que se aplica al extranjero de manera indiferenciada, es decir, fuera de contexto. Dicho de otra forma, al pasar al imaginario social pierden su razón histórica, sea ésta aceptable o no, para convertirse en un prejuicio de uso indiscriminado. 12 Bernardo Espino del Castillo, “Combate al tráfico de indocumentados”, Asuntos migratorios en México. Opiniones de la sociedad, Instituto Nacional de Migración-Secretaría de Gobernación, México, 1996, pp. 151-152.

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Por distintas razones, la primera respuesta es que el Estado declara proteger la vida de toda persona que se encuentre bajo su jurisdicción. Por un lado, el Estado tiene la facultad de decidir en materia de protección de la otredad nacional, es decir, de favorecer la permeabilidad social con el concurso de los extranjeros. Y por otro, hace hincapié en la porosidad que se encuentra en una geografía fronteriza escasamente ocupada por representaciones gubernamentales, excluyendo y sancionando a la otredad extranjera. Así, en última instancia, dispone de la vida de las personas extranjeras, o tolera que en su territorio determinados grupos sociales abusen de ellas. En resumen, no es lo mismo poner el acento en la permeabilidad social que incluye al extranjero que referirse a la porosidad que hace relación a la escasa vida institucional desarrollada; la primera se refiere al tejido social, la segunda al desarrollo institucional. Son dos cosas diferentes, aunque relacionadas. El Estado tiene la facultad para definir al extranjero no sólo en la relación de sus nacionales con personas de otros países, sino que también en su territorio por el régimen de derechos, limitaciones y obligaciones que impone. Hasta ahora se ha asumido la capacidad de adoptar formas jurídicas y administrativas que han derivado en prácticas concretas de separación, segregación y ostracismo, de poner al extranjero fuera de la ley (de ahí su connotación de indocumentado); en una palabra, de declararlo vulnerablemente diferente. Este es el punto central: convertir en desprotegida a la otredad extranjera por el simple hecho de serlo. Lo importante de la actual política migratoria es que mantiene como una posibilidad real, así sea extrema, el hecho de la diferenciación que vulnera, lo que establece pautas en la mentalidad y en la actuación social. Cada acción en contra del migrante es distinta y correspondiente. Por ello, es posible que ocurra en cualquier lugar del territorio nacional con participantes vestidos de civil o uniformados y con distintos medios: armas de diverso calibre o legajos administrativos. Todo puede suceder, así como los beneficios que se obtienen y la forma en que se distribuyen.

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De los orígenes y manifestaciones actuales de la violencia en contra de los migrantes: el tráfico, la trata, el secuestro
y el asesinato como sus rasgos contemporáneos

La violencia es una forma determinada de comportamiento y de acción entretejida con otras instancias e interacciones sociales, culturales, políticas, económicas, institucionales o circunstanciales. Sin embargo, como forma de conducta es frecuente que rebase el ámbito puramente individual de las personas y afecte también a grupos, asociaciones e instituciones hasta llegar a instancias y niveles menos concretos e identificables y nutra el imaginario colectivo.

El licenciado Espino habló en su calidad de coordinador general de la zona centro de la Subprocuraduría General de la República.

Los migrantes indocumentados: su vulnerabilidad y la nuestra
Un nacionalismo que para fortalecer la identidad (no importa lo que esto signifique) enaltezca determinadas virtudes locales y menosprecie las identidades nacionales vecinas constituye, por ejemplo, una manera de favorecer el maltrato hacia la otredad extranjera. De allí se siguen los abusos y daños mayores hacia los que se considera que menos valen. La extracción simbólica de atributos del extranjero permitirá, en consecuencia, el robo de los bienes que los migrantes indocumentados puedan portar o sus parientes puedan remitir a la red de traficantes o de secuestradores como pago de rescate. Así, los migrantes indocumentados reciben al menos alguna o varias de los siguientes tipos de agresión o violencia: 1) asalto y robo; 2) violencia física; 3) violencia sexual; 4) secuestro; 5) torturas y amputaciones; 6) chantajes; 7) explotación laboral (trata de personas); 8) explotación sexual (trata de personas); 9) reclusión; y 10) muerte. También se sabe que un número importante de migrantes son objeto de agresión reiterada a lo largo de su trayectoria migratoria. Aunque todavía no es posible cuantificar con rigor académico el número de indocumentados agredidos y violentados, se tienen abundantes evidencias de la existencia de procesos delictivos que han hecho de los migrantes, o de los indocumentados de manera más específica, el objetivo de su proceder. Hay que destacar que los migrantes documentados están expuestos también a una variedad de abusos, actos de corrupción, trasiegos administrativos que no sólo están incluidos en tabuladores y criterios de uso discrecional del aparato burocrático, sino también de una amplia gama de prestadores de servicios documentales que actúan de manera independiente o en contubernio con funcionarios desleales. No obstante, se trata de otro tipo de opacidad de la que poco se sabe, documenta y corrige. Así:
[…] se han generado o potenciado mundos sociales paralelos que no requieren del Estado, que lo evitan cuantas veces pueden, o se sirven de él para sus propósitos más diversos. Todos para sacar provecho del migrante: el submundo de los traficantes de migrantes es uno de ellos. Otro, el de los delincuentes que los roban y asaltan. Otro más, el que hace víctimas de la trata a mujeres y menores migrantes. Otro, el que abusa al extremo de las empleadas domésticas guatemaltecas en Tapachula y otros lugares de Chiapas. Otro, el de la corrupción, ese muerto institucional que goza de cabal salud en todo el país. Otro, el de los garroteros y guardias privados que los asolan y azotan impunemente en los trenes. Otro, el de los conductores de combis, micros y transporte público que encarecen la tarifa al pasajero por el simple hecho de ser extranjero. Otro, el de los agentes gubernamentales que infiltran albergues y organismos humanitarios por considerarlos centros de delito. Otro, el de quienes fungen como prestanombres para el cobro de remesas de centroamericanos en México, cobrando porcentajes significativos y mostrado su proceder como solidario y gratuito. Otro, el de los narcotraficantes que le hablan al migrante de beneficios y protección, cuando no de amenazas y chantajes, para su traslado hormiga a cambio de carga y distribución de estupefacientes. Otro, el de los empresarios que ponen a trabajar a grupos de niños, niñas y adolescentes en la venta de dulces, cigarrillos, enseres domésticos, productos “piratas”, entre otros, con jornadas extenuantes y salarios de hambre, sin prestación social, de educación o salud alguna. Otro, el de la venta

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de documentación apócrifa. Otro, el de la gente con cierto poder que ve en cada mujer migrante, sobre todo joven, una vagina que compense sus servicios migratorios; si no se la dan de buena manera, la exige y la toma por la fuerza. Otro, el que descalifica y alienta las hogueras jacobinas al llamar a las monjas “madres salvatruchas” haciendo un parangón conscientemente equívoco con la Mara Salvatrucha. Otro, el de quienes se sirven del proceder delictivo de algunos grupos de jóvenes migrantes marginales para criminalizar a toda la juventud marginal de México y Centroamérica. Otro, el de los empresarios agrícolas que no pagan salarios legales, ya no digamos justos, que esquilman o que simplemente no pagan, o lo hacen a destiempo y debido a presiones institucionales. Otro, el del enfado, incomprensión o apatía que ocasiona leer este listado que, sin ser exhaustivo, muestra una pluralidad de situaciones que por sí mismas constituyen un problema actual o potencial de seguridad pública y seguridad para todos.13

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El estudio sobre la violencia en contra de los indocumentados se puede abordar, principalmente, de tres maneras: 1) la que atiende a los orígenes y las causas; 2) la que se preocupa por las formas que asume y las dinámicas propias que desarrolla; y 3) la que se ocuparía principalmente de las consecuencias y efectos que su despliegue genera. Atravesando estas tres formas se encontraría una preocupación tendente a calificar dichos comportamientos violentos desde varias situaciones, como pueden ser algunas preocupaciones centradas en los agentes participantes, tanto de quienes los ejecutan y quienes los padecen, como de quienes se encuentran en el entorno, inmediato o mediato. O bien, este estudio se calificaría desde situaciones valorativas y de creencias, sean políticas o culturales, por mencionar algunas. Considerando los contextos determinados en los que se producen los actos de violencia, los testimonios de los migrantes vejados y sobrevivientes, así como la experiencia de distintos actores sociales humanitarios y de dependencias públicas, en particular del Grupo Beta, bien se puede nutrir la construcción analítica de las vías de abordaje analizadas. Mas, por razones de espacio, en este texto sólo se presenta la propuesta, algo de información empírica y algunas de las voces autorizadas un futuro análisis. Los aspectos que caracterizan a este tipo de violencia hacia los indocumentados son: 1) su diseminación masiva en la sociedad, que garantiza su carta de “naturalidad” como parte de comportamientos considerados “normales” y ordinarios; 2) su arraigo en valores sociales compartidos, que se reproducen en la relaciones formales y familiares, lo que permite su justificación; 3) la falta de nombres u otras formas de designación e identificación de la diversidad de conductas lesivas, que resulta en la casi imposibilidad de señalarla y denunciarla, lo que impide a sus víctimas defenderse y buscar ayuda; y 4) la claridad de que los indocumentados constituyen el grupo social subalterno que mejor reúne las características de la vulnerabilidad, combinada con la impunidad para el agresor.

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Rodolfo Casillas R., Una vida discreta, fugaz y anónima: los centroamericanos transmigrantes en México, Comisión Nacional de Derechos Humanos-Organización Internacional para las Migraciones, México, 2007, pp. 59-60.

Los migrantes indocumentados: su vulnerabilidad y la nuestra
Aunque se presentan expresiones de violencia individual, desagregada y despatarrada en cualquier punto del territorio nacional (que debieran ser atendidas), la agresión colectiva que ocasiona daños físicos directos a personas y sus bienes es infringida por al menos dos personas que requieren cierta coordinación, aún cuando sea mínima. Esta definición acotada permite una amplia gama de interacciones sociales, es decir, procesos de amplia repercusión que producen daños de consideración en el tejido social. Dos elementos importantes para ubicar los diferentes tipos de violencia colectiva se refieren a la centralidad y el grado de coordinación entre los actores. El primero se ocupa de la importancia que los actos violentos tienen en sí para el desarrollo de las actividades de los grupos que participan; es decir, si la acción violenta determina las coordenadas de la actuación del grupo o es sólo una manifestación indirecta, y no necesaria, que se produce de forma secundaria en interrelaciones predominantemente no violentas. El segundo se refiere a los acuerdos compartidos, conscientes o tácitos, entre los actores que participan, donde las tendencias pueden ir desde alguna señal improvisada y/o algún aspecto cultural compartido hasta las organizaciones bien establecidas y centralizadas, como las que cometen secuestros de migrantes o las que se dedican a la trata de niñas, adolescentes y mujeres migrantes para fines de explotación sexual. Ambos elementos ayudan a establecer y a explicar el grado de destrucción que resulta de estas interacciones. En términos generales, la destructividad crece al aumentar la relevancia y la coordinación. Los secuestros implican todo un ritual, con mayor relevancia de la violencia y una mejor coordinación y división de los participantes. Hay una racionalidad para realizar el traslado; para someter a presión al secuestrado para que revele los datos de su familia; para que se conduzca con docilidad durante el secuestro; para que, al ser liberado, rescatado o se haya fugado “olvide” el rostro de sus victimarios, “olvide” lo que presenció, lo que escuchó, lo que realizó. La reproducción de la violencia hacia el indocumentado requiere, también, del “olvido” de lo ocurrido, así como de quienes se quedaron con sus pertenencias y/o le infringieron daños de distinta índole. La memoria del agresor, que permite la reproducción de la práctica, va de la mano del olvido del agredido. La relación de la violencia con la historia podría verse en dos sentidos, principalmente: 1) tener en cuenta que a lo largo de la historia migratoria, o de alguna comunidad en particular como la de los centroamericanos, han aparecido situaciones o episodios violentos; es decir, la violencia es un elemento dentro de una relación histórica más amplia, el cual puede ser importante o meramente accidental, no necesario, pero tampoco es inevitable su reproducción; y 2) considerar que un acto o una serie de actos concretos de violencia presentan líneas de sucesión histórica, es decir, que la manifestación de la violencia tuvo condiciones de preparación y tiene consecuencias, las cuales, a su vez, pueden ser la condición para una nueva violencia. Se puede establecer la unión de estos dos sentidos cuando se consideran los marcos de las relaciones sociales y las circunstancias históricas determinadas como factores estrechamente relacionados con la manifestación o no de la violencia.

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En un acto violento en contra de los migrantes siempre está el concurso de varios participantes. Sólo es cuestión de analizar, primero, al perpetrador; segundo, a la víctima; tercero, la reacción de la demás gente, sea dentro de un pequeño o de un amplio círculo, como puede ser el de los migrantes. Por ejemplo, en Centroamérica, donde se vivió una gran violencia político-militar hace veinte años, para no hablar de otras, es un elemento a considerar. De allí que las agresiones hacia los migrantes no sean un hecho aislado sino esencialmente social y, por tanto, explicable y solucionable. Y si la violencia es un hecho que ocurre en tiempo y espacio verificables, se trata de procesos históricos insoslayables. La importancia que tiene considerar a la violencia en sus relaciones históricas, no sólo consigo misma sino en las relaciones sociales más amplias, radica en que de esta manera se puede tener una mejor comprensión de ella y, así, realizar una evaluación más clara y comprensiva. Concentrarse en la inmediatez del acto violento y en uno o dos de sus participantes (el agresor o la víctima), puede ocultar las causas no visibles (inmediatamente) y llevar a soluciones que sólo son paliativos del problema, como ha ocurrido con la relación entre los migrantes y los polleros. En efecto, los medios, y en frecuentes ocasiones las autoridades, han mostrado al pollero aprendido con aires que presumen la terminación de la red de traficantes cuando, en realidad, sólo se ha detenido a un eslabón visible, no siempre el más importante y, por tanto, con frecuencia de fácil sustitución. De allí que la red de tráfico no sufra menoscabo alguno. La violencia como medio se adecua a un tipo de consideración racional, la instrumental, mientras que la que es un fin en sí misma se considera como irracional, pues está asentada en cuestiones de tipo emocional. Sin embargo, estas relaciones suelen no ser tan sencillas. Desde el aspecto individual existen emociones como la frustración, la ira, el odio, el temor, etcétera, mientras que en el social existe el fanatismo, el nacionalismo exacerbado, la venganza étnica y el resentimiento de clase, entre otras.14 Si se considera que la fuente de la violencia y/o agresión es, más bien, una táctica para la persecución de otros fines (poderío económico basado en lo robado a los migrantes; bienes materiales, como los haberes sustraídos; satisfacciones personales o colectivas, como la violación sexual; o el liderazgo en el grupo delictivo), se estaría considerando a la violencia como un medio que, al ser sopesado y calculado, estaría en consonancia con una racionalidad instrumental. Dado que la relación medios-fines puede variar según se considere cierta amplitud en la sucesión temporal (como cuando alguien asesina a un migrante como castigo por negarse a dar los datos de familiares que faciliten el cobro de rescate), este acto puede ser concebido como un fin en sí mismo; pero si se considera que el crimen es un hecho necesario para adquirir cierto estatus o poder en una comunidad determinada (ante los secuestrados y ante los cómplices del secuestro), éste sería un medio para alcanzar dicho estatus. Así, la separación entre medios y fines, y por tanto entre racionalidad y emotividad, ya no sería
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También pueden tener cabida aquellas acciones violentas que se cometen por el placer que éstas reportan. Hay quienes consideran que persiguen a un migrante como si se fueran de cacería. Wolfgang Sofsky, por ejemplo, nos habla de varias situaciones de violencia en las que el placer es un elemento importante. Véase su libro Tratado sobre la violencia, Abada, Madrid, 2006.

Los migrantes indocumentados: su vulnerabilidad y la nuestra
tan nítida. Ambas cuestiones pueden tener cabida en la explicación del acto violento y será la perspectiva desde la que se le considere (en este caso, de sucesión temporal) la que privilegiará la instrumentalidad o emotividad, la racionalidad o irracionalidad del mismo. De una forma parecida se puede considerar la relación medios-fines (sobre todo en el caso de hechos violentos que implican a varios actores) cuando un mismo suceso violento puede tener un sentido diferente para los distintos actores que contribuyeron a realizarlo, o cuando los dirigentes de alguna agrupación quieren eliminar a algún bando rival para obtener el control de algún territorio o un bien, mientras que sus seguidores lo buscan como expresión de supuestos odios sociales o nacionales. Aquí también la instrumentalidad y la emotividad pueden tener cabida, pero será el punto de vista desde el cual se analice el que dará mayor relevancia a uno u otro aspecto. La relación de la violencia con la razón es compleja, pues atiende a distintas consideraciones; a diferencias en las percepciones de implicados, evaluadores y analistas; a la amplitud temporal desde la que se contemple; pero también a los diferentes tipos de que se trate y a las perspectivas desde las que se aborden. Esto lleva a considerar que una negación y condenación de la violencia por considerarla tajantemente irracional puede correr el peligro de no valorarla en sus dimensiones más precisas y ocultar o desdibujar algunos comportamientos o situaciones de violencia realizados desde una postura perfectamente racional. Por ello, es importante tener presente que el poder de quienes delinquen con los migrantes está inserto en ciertos procesos sociales locales; no es una posesión o una invasión de ellos, al menos para la mayoría de los actos delictivos. En este sentido, el secuestro de migrantes no es una medida desesperada del crimen organizado, una especie de fuga, de localización de un nuevo nicho delictivo a cambio del anterior, sino la expresión concreta de su capacidad de desarrollo, organización e innovación que vincula a nacionales de otros lugares de México y a algunos centroamericanos con poblaciones locales. Lo mismo ocurre con respecto a la constitución de la delincuencia organizada que se ubica sobre las redes de tráfico de indocumentados de menor desarrollo y recursos, para cobrarles un monto determinado por cada traslado que realizan, por su “seguridad” y el “derecho de paso”. No necesariamente se trata de un sometimiento y subyugación generalizada, sino que su influencia puede realizarse por medios de convencimiento y participación vía la distribución de beneficios con sectores sociales locales. De igual forma, esas preferencias pueden ser de diferente índole, desde intereses materiales hasta otros menos tangibles, como algunos valores de supremacía nacional o de minusvalía del extranjero indocumentado, creencias, o un ordenamiento del estatus y del lugar que se ocupa en él. Llega un momento en que el ejercicio de poder del delincuente sobre el indocumentado puede recurrir o no a medios violentos. El poder no siempre necesita la violencia para ejercerse, ni la violencia siempre está ligada a una forma de poder. Recuérdese, por ejemplo, el consejo dado a las mujeres centroamericanas en sus localidades de origen antes de migrar: “en México te van a violar”, y efectivamente violan a muchas de ellas. En todo caso, cuan-

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do se establece esta relación la violencia también puede adquirir las modalidades relacionales o estructurales que conectan con el presente, pero también con el pasado, con la historia de victimario y de víctima. Aquí habría margen para un ejercicio de tipo psicológico para analizar cómo el conocimiento previo por parte del indocumentado, de la mujer indocumentada, de lo que le ocurrirá en la travesía genera una predisposición que, sin negar el contenido y significado de la agresión recibida, da lugar a un tipo de entendimiento entre víctima y victimario antes, durante y después del acto violento. De allí que los márgenes de vulnerabilidad/impunidad cobren una dimensión mayor. Se da lugar a la creación y al mantenimiento de un orden de sumisión-dominio no como una lucha consciente contra el orden institucional nacional, sino simple y llanamente como un ataque de grupos nacionales subalternos a grupos extranjeros subalternos, un acto de sometimiento y desposesión de parte de unos individuos, en su mayoría mexicanos, hacia otros, principalmente centroamericanos. Ello no niega que el uso de armamento de alto poder y el cobro de derecho de paso y de vida (rescate) pueden tener algún tipo de relación con dos monopolios de la concepción clásica del Estado moderno: el de las armas y el de la hacienda pública. Sin embargo, esas prácticas, en estos casos, no tienen como objetivo la creación de un Estado sustituto o paralelo, aunque es innegable que éste termine lesionado, ya de por sí por otras acciones, otros frentes, otras dinámicas de conflicto.15 El alejamiento de los intereses políticos del Estado de la problemática de los migrantes indocumentados ha tenido como consecuencia una creciente desinhibición del grado y los alcances de la violencia que los grupos subalternos locales han concentrado en esa otredad, en una mezcla de frustración, nacionalismo equívoco, abuso del más débil, medio de satisfacción de necesidades inmediatas, vía de mejora y de promoción social local. Estos procesos internos en una comunidad determinada la llevan a asumir (para ella y en ella) una distinción e identidad sociales fuertes que la hacen hostil a otras comunidades. A la vez, mientras que la formación de esos rasgos y resultantes se quedan y encarnan en los lugareños, la vulnerabilidad, que también se queda, se encarna día a día de manera fluida con los migrantes que pasan por esas localidades en que su otredad enuncia su sumisión programada. La institucionalización de la violencia, como su aprendizaje, guardan relación; ambas llevan a su internalización, en los individuos y/o en los grupos, aunque siguen vías opuestas. El aprendizaje recorre el camino que va de ciertas prácticas y experiencias vitales al interior del individuo, desarrollando en él motivaciones agresivas y un repertorio de maneras de actuar que podrá desplegar en relaciones futuras hacia el migrante. La institucionalización de la violencia, por su parte, recorre el camino que va de de alguna estructura simbólica (y de

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Resulta pertinente recordar lo que el Programa para la Seguridad Nacional 2009-2012, del gobierno federal mexicano, define como seguridad nacional: amenaza, riesgo, peligro interior y tejido social, justamente para precisar que los flujos migratorios de extranjeros, particularmente los de indocumentados, no pueden ser considerados como causantes de problema alguno asociado a tales definiciones sino, en todo caso, son parte del tejido social que habría que proteger.

Los migrantes indocumentados: su vulnerabilidad y la nuestra
estructuras organizativas e ideologías que minusvaloran al indocumentado) a la cotidianidad de las relaciones grupales, desplegando o posibilitando los actos, comportamientos e interacciones violentas. En general, los dos procesos son importantes en cuanto a la materialización y fijación, desde los individuos hasta las colectividades, de la agresión/violencia. Así, agredir físicamente a alguien con el fin de arrebatarle algún bien es muy diferente a socavarlo moralmente para someterlo a una situación de dominación. Sin embargo, ambas acciones responden a procesos diferentes que convergen en la persona del indocumentado. Se puede intentar localizar actos y comportamientos discretos y más o menos inmediatos en lo cotidiano de quienes a baja escala abusan del indocumentado, como ya se mostró en actividades ordinarias páginas atrás, pero también de otros que con la discreción producto de la amenaza/contubernio violentan a mayor escala a la extranjería, como sería el caso del tráfico y secuestro masivo. A partir de estos actos es fácil localizar a los agentes: aquel o aquellos que realizan el acto, y a la víctima o víctimas. Es decir, se puede establecer una situación de responsabilidad, que también señalaría las formas de atención y abordaje hacia la(s) víctima(s). Las causas de estos actos discretos podrían igualmente ser relativamente fáciles de identificar y, con ello, buscar su eliminación o cuando menos su control. Me parece, por ejemplo, que eso es lo que ocurre cuando se habla de los sitios en donde se ubica a los migrantes, sea para esquilmarlos, sea para secuestrarlos, con el fin de incrementar las medidas de seguridad pública. También se puede atender a situaciones de violencia más difusas en las que no se busque localizar las causas inmediatas, el origen o raíz de las mismas, sino las bases ideológicas que minusvaloran la otredad extranjera. Desde esta postura, las delimitaciones propias de los agentes, las responsabilidades y sus actuaciones inmediatas en la atención hacia los migrantes resultan más difíciles. Se busca un cambio más profundo, más radical, para superar las condiciones que permiten el surgimiento de la violencia y así evitar la violación de derechos. Teniendo en cuenta que el castigo y la atención puestos cuando surje un acto violento siempre dejan abierta la posibilidad para que el acto se vuelva a presentar en otro momento y con otros agentes es que debemos atender el origen de dicha violencia. No se trata de descalificar o negar la primera postura, pero se debe ir más allá y atender situaciones más generales y amplias. Los espacios de transmigración no generan lazos de arraigo e identidad del migrante con el espacio físico por el que transita; de allí la mayor vulnerabilidad social del indocumentado. Mas, a la vez, en ellos y en los lugareños van generando, alimentando, dejando recuerdos colectivos; se crean espacios de memoria que se renuevan en cuanto hay migrantes que por allí pasan, y así, “estando de paso”, crean una relación con la otredad, la de ellos, que vive y paga, en indocumentados de carne y hueso, la minusvalía que se le achaca en su ser extranjero y en su circunstancia migratoria de indocumentado. ¿Hasta cuándo seguirá esa historia?

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Migración y seguridad: nuevo desafío en México

Rodolfo Casillas R.

Otredades sin minusvalía, el reto La minusvalía asignada a la otredad, la del indocumentado, es parte de una estructura que es más del ámbito de las instituciones que de los sujetos sociales que integran a la sociedad mexicana. De allí la necesidad del cambio estructural a nivel de las leyes y del imaginario cultural que dieron lugar a la ficción legal y social del extranjero vulnerable; no porque nosotros los veamos minusvalorados valemos más, ni ellos son menos, eso ya ha quedado suficientemente demostrado. Pero socialmente sí hemos caído en el equívoco de hacerlos más vulnerables, lo que permitió que emergieran sectores sociales que practicaran el abuso, que hicieran de ello su modus vivendi. Abusando del otro han llegado también a abusar de nosotros. Sin defender a los migrantes no nos defendemos a nosotros, pues peligra nuestro tejido social. Sin otredad no tenemos referente y, sin ella, no somos. Seamos.

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Acciones en tiempos de riesgo: el trabajo de las organizaciones de la sociedad civil en un contexto de creciente violencia
Odette Solís García1

El vínculo que se ha fortalecido en los últimos años entre los temas de migración y seguridad también ha afectado el trabajo de los defensores de los derechos humanos de los migrantes. La situación de estos actores sociales en México es cada vez más vulnerable conforme se van documentando los hechos que demuestran el acotamiento de su trabajo. El contexto en que se desarrollan dichas agresiones es de una creciente violencia e inseguridad, desatada por la lucha frontal del gobierno de Felipe Calderón contra el narcotráfico. Existe una percepción generalizada, en cuanto a que el presidente decidió emprender esta tarea sin haber calibrado suficientemente todas las dimensiones y el alcance del crimen organizado, con el fin último de legitimarse ante la pequeña diferencia porcentual de votos durante las elecciones del año 2006. La inclusión de militares en las tareas de seguridad pública ha generado preocupación en la medida en que los miembros de las fuerzas armadas empiezan a ser objeto de acusaciones por obstaculizar las labores de los defensores de derechos humanos y cometer violaciones a los mismos. Lo paradójico del tema es que en el ámbito internacional México mantiene una fuerte retórica sobre el tema de los derechos humanos. En los últimos cuatro años es visible un notable interés de la comunidad internacional respecto de la situación de las personas de las organizaciones civiles que trabajan con migrantes. Tres documentos publicados en 2009 por el Observatorio para la Protección de los Defensores de Derechos Humanos,2 por la Oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos (oacnudh),3 y por Peace Watch Switzerland y el Espacio de Defensoras y Defensores de Oaxaca,4 permiten visibilizar lo peligrosa que se ha vuelto esta labor en México. En este trabajo se presentan
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Investigadora de la Comisión Estatal de Derechos Humanos de Quintana Roo. Integrante del proyecto “Migración y Seguridad” del casede. Correo electrónico: odette_sg@hotmail.com 2 Observatorio para la Protección de los Defensores de los Derechos Humanos, México: defensores de derechos humanos frente a la mutación política y la violencia, Federación Internacional de Derechos Humanos-Organización Mundial contra la Tortura, febrero de 2009, disponible en www.omct.org/files/2009/02/5368/informe_mision_mexico.pdf 3 Oficina en México del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos, Defender los derechos humanos: entre el compromiso y el riesgo, México, 2009, disponible en www.hchr.org.mx/documentos/ libros/informepdf.pdf 4 Peace Watch Switzerland-Espacio de Defensoras y Defensores de Oaxaca, Diagnóstico sobre la situación de las defensoras y los defensores de derechos humanos en Oaxaca, México, junio de 2009, disponible en http://consorciooaxaca.org.mx/wp-content/uploads/2009/10/20091021-diagnostico-pdf-defensores.pdf

Odette Solís García
algunos puntos importantes de estos documentos con el fin de dar cuenta de la situación general en este tema, para luego dar paso a algunos casos concretos que muestran los riesgos que crecientemente enfrentan los defensores de derechos humanos de los migrantes. El informe México: defensores de derechos humanos frente a la mutación política y la violencia,5 sostiene que en el interior del país predomina la desconfianza y un diálogo nulo entre las instituciones gubernamentales y la sociedad civil, sobre todo en el tema de derechos humanos. Ello deriva de una postura no oficial pero adoptada en la práctica por algunos funcionarios que conciben a los derechos humanos como un obstáculo para la seguridad y el desarrollo económico. Esta visión deja poco espacio a la interacción con la sociedad civil y la práctica se aleja de las normas internacionales en materia de derechos humanos aceptadas por México. A estos problemas estructurales habría que sumar que la agenda del gobierno se encuentra dominada por el tema de la seguridad pública nacional, lo que conduce a la autojustificación de medidas, como el uso de la fuerza armada, ante la débil eficacia de los cuerpos estatales y municipales. El peligro de una perspectiva con énfasis en un concepto restringido de seguridad es una probable puesta en marcha de un sistema radical –que por supuesto contravendría a las normas internacionales de derechos humanos– donde el arraigo y el régimen penal de excepciones se aplicarían en circunstancias ordinarias a ciertas categorías de personas presuntamente relacionadas con el crimen organizado. Respecto del tema de impartición de justicia se señala que:
Además de la judicialización de los conflictos sociales, a los dirigentes comunitarios, asociativos, participantes en protestas sociales y, desde luego, los defensores de derechos humanos, también se les persigue más asiduamente con base en pruebas prefabricadas, acusaciones infundadas, declaraciones obtenidas mediante apremios ilegales, etcétera. En esa perspectiva los procesos judiciales permanecen abiertos, aun en caso de desistimiento de la acción y órdenes de aprehensión son mantenidas en “suspenso”, generándose con ello un ambiente de temor por el riesgo de detenciones imprevistas, además de disponerse de justificativos, de la práctica de arrestos arbitrarios y la detención ilegal. Algunos activistas sociales sentenciados a penas de prisión habrían sido detenidos nuevamente, al momento de ser liberados o poco después, con base en órdenes de detención hasta entonces desconocidas. Al parecer, en ciertos casos, además, personas injustamente juzgadas o sentenciadas son posteriormente liberadas en forma “condicional” o “provisional”, imponiéndoseles la obligación de firmar periódicamente un registro en el tribunal o de presentarse cuantas veces les requiera el juez.6

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En este contexto pareciera que en México no existe quién ayude a los defensores. Si bien en el país existe la figura del ombudsman –al que por cierto se le destina un gran presupuesto comparado con los parámetros internacionales– entre los defensores permanece cierta percepción de desconfianza hacia la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (cndh), ya que a pesar de sus recursos los resultados son deficientes. La cndh no goza de popularidad
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Observatorio para la Protección de los Defensores de los Derechos Humanos, op. cit. Ibid., p. 35.

Acciones en tiempos de riesgo
en el sector público, y su facultad discrecional para decidir qué casos canaliza y cuáles no es considerada por algunas organizaciones civiles como falta de transparencia en su funcionamiento. Otros la consideran un factor que contribuye a la ruptura del tejido social en las comunidades al crear organizaciones paralelas a las estructuras comunitarias y, así, “estancar” ciertas demandas.7 Los defensores no siempre encuentran en el ombudsman una figura de apoyo para la tarea de la procuración de los derechos humanos. El acceso a la justicia es restringido para estos defensores, debido en parte a la pérdida de eficacia de los juicios de amparo en la protección de los derechos humanos a causa de las limitaciones conceptuales y legales. La Suprema Corte de Justicia de la Nación (scjn) ha incorporado estándares internacionales en sus decisiones, aunque de una manera limitada, y a pesar de que ha ejercido su facultad de investigación en los casos de violaciones graves a los derechos humanos, ha autorregulado su actuación para evitar un incremento sustancial de peticiones.8 Las instituciones internacionales, como la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (cidh) y el Consejo de Derechos Humanos (cdh) de las Naciones Unidas, también han sido un recurso utilizado por las organizaciones civiles para defender la vida de los defensores. Sin embargo, estas instituciones generalmente se limitan a recomendar al Estado mexicano la puesta en marcha de medidas cautelares para la protección de estos actores. Ejemplo de ello fue cuando en 2009 la cdh de la onu recomendó “incrementar la efectividad de las medidas preventivas para proteger a los defensores y defensoras de derechos humanos, reconocer públicamente el importante papel de los defensores en México y que los crímenes en contra de periodistas, abogados y defensores de derechos humanos sean investigados de manera efectiva y se castigue a los responsables.” 9

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Los defensores de derechos humanos
en el contexto de la inseguridad

De acuerdo con el anterior representante en México de la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos de la onu, Alberto Brunori, los defensores que padecen más los problemas de agresiones son quienes participan activamente en la lucha por los derechos económicos, sociales y culturales; de las mujeres; de migrantes; de periodistas; de pueblos indígenas, y quienes están a favor de los derechos de los homosexuales.10 Los defensores en

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Ibid., p. 33. Oficina en México del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos, op. cit., pp. 24- 25. 9 Insyde, “ong condenan agresiones contra defensores en Guerrero”, boletín de prensa, México, 25 de marzo de 2009, disponible en www.insyde.org.mx/shownews.asp?newsid=110 (consultada el 17 de octubre de 2010). 10 “Impunes, las agresiones contra defensores de derechos humanos: Brunori”, Proceso, México, 14 de enero de 2010, disponible en www.proceso.com.mx/rv/modHome/detalleExclusiva/75582 (consultada el 17 de octubre de 2010). Por homosexuales entiéndase la comunidad lésbico­ -gay-bisexual-transexual-transgénero e intersexual (lgbtti).

Migración y seguridad: nuevo desafío en México

Odette Solís García
México viven una compleja situación en cuestión de derechos humanos: en algunas ocasiones, cuando requieren de seguridad para salvaguardar su integridad física, las instancias que deberían protegerlos son las que se presentan como una amenaza. Las entidades donde proliferan las denuncias de agresiones contra los defensores de derechos humanos son Oaxaca, Distrito Federal, Guerrero, Chiapas y Chihuahua.11 Oaxaca es el estado en donde se recibieron más denuncias. ¿Por qué? El gobierno de Ulises Ruiz (2004-2010) se caracterizó por la represión, hostigamiento, intimidación, así como persecución política y judicial de líderes de organizaciones sociales, activistas políticos, periodistas, comunidades y defensores de derechos humanos. El año 2006 fue el periodo más violento, representado por una fuerte crisis social y por denuncias sobre los abusos de poder que fueron causa de agresiones hacia quienes las revelaban, en medio de un clima de impunidad.12 Aún después del periodo más álgido de la crisis política y social en Oaxaca la situación no ha mejorado para los defensores, y es que de acuerdo con la información recabada durante los años 2008 y 2009 el hostigamiento persistía: de un total de 17 organizaciones entrevistadas sólo tres no habían sufrido amenazas directamente. Las organizaciones señalan como autores de estas agresiones:
[…] al mismo estado o a grupos relacionados con el gobierno de Oaxaca […]. También en el sector de agresores se nota un aumento de menciones, comparando las entrevistas del 2008 al 2009: la policía duplicó (de seis a 12 menciones) sus intimidaciones; y el papel que juegan los medios afiliados al gobierno como responsables del hostigamiento aumentó de tres a seis menciones. Nuevos actores que el año pasado no fueron mencionados por las organizaciones son “desconocidos” y el Ejército.13

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Por otro lado, y de acuerdo con la oacnudh, de 2006 hasta el primer semestre de 2009 se registraron 128 eventos o limitaciones en la labor de estos actores y estos sucesos no constituyen situaciones extraordinarias sino cotidianas. Lo más alarmante es que del total de estos casos solamente en el 1.5% se había logrado procesar y sancionar a los responsables, lo cual muestra un alto nivel de impunidad.14 Las agresiones más recurrentes están constituidas en primer lugar por las amenazas, seguidas del uso arbitrario del sistema penal, el hostigamiento, las injerencias arbitrarias, las declaraciones de desprestigio, la privación arbitraria de la vida, las agresiones físicas, los atentados, las detenciones arbitrarias, la violación al derecho a la libertad y a la seguridad personal, entre otras.15

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Evangelina Hernández, “Indefensos, protectores de garantías”, El Universal, México, 22 de noviembre de 2009, disponible en www.eluniversal.com.mx/estados/73752.html (fecha de consulta: 22 de noviembre de 2009). 12 Peace Watch Switzerland-Espacio de Defensoras y Defensores de Oaxaca, op. cit., p. 8. 13 Ibid., pp. 16-17. 14 Oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos en México, op. cit. 15 Peace Watch Switzerland-Espacio de Defensoras y Defensores de Oaxaca, op. cit., p. 13.

Acciones en tiempos de riesgo
Casos de defensores y defensoras de los migrantes Los transmigrantes extranjeros, principalmente centroamericanos, son un grupo vulnerable ya que al ingresar a territorio mexicano se exponen a abusos de poder por parte de las autoridades, tanto del Instituto Nacional de Migración (inm) como de diversos cuerpos policíacos municipales, estatales y federales. También son víctimas de la delincuencia común y organizada. Los peligros que enfrentan son diversos: robos, agresiones, violaciones sexuales, hostigamiento, extorsiones, etcétera. Actualmente se suma un factor de peligro que tiene que ver con la escalada de violencia: el creciente número de secuestros por parte del crimen organizado tal y como da cuenta el Informe especial de la cndh.16 Incluso, de acuerdo con lo rescatado por Ana Lilia Pérez: “A juicio de la Organización de las Naciones Unidas, la situación de riesgo se relaciona con que la migración transnacional sigue siendo un negocio en México, gestionado principalmente por redes de bandas involucradas en el contrabando, la trata de personas y el tráfico de drogas, con la colaboración de las autoridades locales, municipales, estatales y federales.”17 No es coincidencia el deterioro de los derechos humanos de los migrantes y sus defensores; la organización Sin Fronteras señala que el acoso está relacionado con el endurecimiento de la política migratoria desde 2006, con la inclusión del inm al Consejo Nacional de Seguridad, con la Ley de Seguridad Nacional afín a la Patriot Act de los Estados Unidos y con la Iniciativa Mérida.18 En México, las casas o albergues de migrantes son operadas, en su mayoría, por instituciones o redes religiosas. Existen alrededor de 47 a lo largo del país y tienen presencia, principalmente, a lo largo de la ruta migratoria. Sus funciones consisten en proporcionar alojamiento, alimentos, apoyo espiritual, orientación y atención médica en la medida de sus posibilidades, así como en promover y defender los derechos humanos de los y las migrantes. Reciben tanto a los migrantes que se dirigen hacia Estados Unidos como a los mexicanos que han sido deportados de dicho país y necesitan ayuda para retornar a su lugar de origen. Las organizaciones civiles pueden recibir y utilizar recursos públicos conforme lo dispone la Ley Federal de Fomento a las Actividades Realizadas por las Organizaciones de la Sociedad Civil. La posibilidad de ello depende del cumplimiento de ciertos requisitos:
[…] especialmente de inscripción en el Registro Federal de Organizaciones de la Sociedad Civil o en los registros respectivos en los planos estatales y del Distrito Federal; algo que, según algunas opiniones, constituye un obstáculo para la mayoría de las organizaciones que carecen del estatus jurídico requerido para acceder a inscribirse en el Registro Federal u otros [...]; la

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Comisión Nacional de los Derechos Humanos, Informe especial sobre los casos de secuestro en contra de migrantes, México, 15 de junio de 2009, disponible en www.cndh.org.mx/informes/Especiales/infEspSecMigra. pdf (consultada el 20 de octubre de 2010). 17 Ana Lilia Pérez, “Padre Pantoja, la batalla por los migrantes”, Contralínea, México, 24 de enero de 2010, disponible en http://contralinea.info/archivo-revista/index.php/2010/01/24/pedro-pantoja-la-batalla-por-los-migrantes/ (consultada el 18 de octubre de 2010). 18 Observatorio para la Protección de los Defensores de Derechos Humanos, op. cit., p. 17.

Migración y seguridad: nuevo desafío en México

Odette Solís García
mayoría de las organizaciones no logran alcanzar recursos suficientes, especialmente por su exclusión de las fuentes de financiamientos dictadas por las políticas de cooperación internacional, que sólo desbloquean fondos a organizaciones debidamente registradas y que puedan justificar “una capacidad financiera alta”.19

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Las casas de migrantes funcionan gracias a los donativos financieros y en especie como ropa, alimentos, zapatos y artículos de higiene personal para los que buscan ayuda. Generalmente los migrantes acuden a ellas en busca de refugio y protección de las bandas criminales o de las mismas autoridades. El impacto de estas casas es de grandes proporciones si consideramos el número de personas atendidas. De acuerdo con la información emitida en la página de la Red Casas del Migrante Scalabrini, tan sólo en la Casa del Migrante Nazareth, localizada en Nuevo Laredo, atienden un promedio de 100 personas diariamente, lo cual significaría 36,500 migrantes atendidos al año.20 De estas cifras se desprende el dato de que el Estado no está garantizando uno de los derechos inalienables: la seguridad. Los informes de distintas organizaciones civiles dejan en evidencia la vulnerabilidad de los migrantes frente a acciones de la delincuencia común y los abusos de las autoridades municipales, estatales y federales; por si fuera poco, también deben protegerse del crimen organizado que en algunas ocasiones está coludido con las autoridades. Las funciones de las casas de migrantes no se limitan al apoyo directo al migrante sino que, como hemos visto en los últimos años, también se dedican junto con otras asociaciones civiles a denunciar los abusos en contra de migrantes con el objetivo de sensibilizar a la sociedad y exigir la actuación de las autoridades responsables. En este tenor se publican los informes realizados periódicamente por las organizaciones Casa Belén, Posada del Migrante; Humanidad Sin Fronteras y Frontera con Justicia, que llevan por título Sobre la situación de los derechos humanos de las personas migrantes en tránsito por México.21 El apoyo a los migrantes y la labor de denuncia que realizan las organizaciones civiles son tareas que se desarrollan sin contar con suficientes garantías de seguridad. Para sustentar esta afirmación, a continuación presentamos algunos casos de violaciones de derechos humanos de los defensores durante los últimos dos años. No es de extrañar que si Oaxaca ocupa el primer lugar de denuncias recibidas por agresiones, sea allí donde se presenten en repetidas ocasiones violaciones a los derechos humanos de los defensores de migrantes. Tal es el caso del padre Alejandro Solalinde, quien dirige el albergue Hermanos en el Camino, en Ixtepec, Oaxaca, en donde reciben diariamente varios grupos de migrantes procedentes de Centroamérica en busca de asistencia social. Según lo divulga Amnistía Internacional, uno de esos hechos se suscitó en junio de 2008, cuando un grupo de unos 50 residentes de
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Ibid., p. 45. Red Casas del Migrante Scalabrini, “Presentación de la Casa del Migrante Nazareth”, disponible en www. migrante.com.mx/AguaPrieta.htm (consultada el 21 de septiembre de 2010). 21 El más reciente lo constituye el “Sexto informe sobre la situación de los derechos humanos de las personas migrantes en tránsito por México”, junio de 2010, disponible en http://alainet.org/images/VI%20Informe%20migrante%20por%20mexico.pdf
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Acciones en tiempos de riesgo
Ixtepec encabezado por el alcalde y 14 policías municipales irrumpieron en el albergue y amenazaron con prender fuego al edificio si no se cerraba en un plazo de 48 horas. A pesar de ello, el padre y otros voluntarios continúan su trabajo de asistencia a los migrantes.22 Otro atropello se suscitó el 20 de abril de 2010, cuando funcionarios de la delegación regional del inm presentaron una denuncia ante la Procuraduría General de la República, Delegación de Oaxaca, quedando registrada bajo el número de averiguación previa: a.p. pgr/oax/oax/iii/257-d/2010, en contra del padre Solalinde y Nancy García por el delito de tráfico de personas con la agravante de transportar a menores. Para esta denuncia se obtuvieron las declaraciones de las menores en cuestión sin que les otorgaran las garantías judiciales. Incluso se criminalizaba a la madre de las menores.23 De manera inmediata la Comisión Interamericana de Derechos Humanos solicitó a las autoridades correspondientes que brindaran medidas cautelares para proteger la vida e integridad personal de José Alejandro Solalinde Guerra, David Álvarez Vargas, Areli Palomo Contreras, Mario Calderón López y Norma Araceli Doblado Abrego. Como respuesta, en julio de ese año el gobierno federal emitió un comunicado en relación con el caso en el que reconoció el derecho individual o colectivo de promover y procurar la protección y realización de los derechos humanos y las libertades fundamentales, tal como lo establece la Declaración de las Naciones Unidas sobre el derecho y el deber de los individuos, los grupos y las instituciones de promover y proteger los derechos humanos y las libertades fundamentales universalmente reconocidos.24 La cidh también intervino en el caso del padre Pedro Pantoja Arreola, fundador de Belén, Posada del Migrante, ubicada en el estado de Coahuila, cuando se difundió la noticia del asesinato de una ciudadana de nombre Perla Quintero a manos de un individuo de nacionalidad hondureña que habría entrado a México de manera irregular. A raíz de este hecho se inició una campaña de desprestigio en contra del albergue, argumentándose que la asistencia humanitaria que proporcionaba fomentaba la presencia de personas migrantes indocumentadas. En reiteradas ocasiones se desataron actos de intimidación en contra de los migrantes y de dicha institución:
[El 2 de octubre] un individuo se acercó hasta la puerta de Belén, Posada del Migrante, con un periódico en la mano y tildó a las personas migrantes de asesinos. Al poco rato, cuando un muchacho hondureño salió del centro, el hombre lo humilló en la vía pública, insultándolo y responsabilizándolo de los hechos. Ese mismo día en la tarde, otro hombre se detuvo enfrente de Belén, Posada del Migrante, e increpó a las personas que se encontraban en el centro tachándolas de asesinos. [El 3 de octubre] otro individuo se acercó hasta las puertas de

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Amnistía Internacional, “La vida del padre Alejandro Solalinde corre peligro”, 17 de octubre de 2010, disponible en www.es.amnesty.org/actua/acciones/mexico-padre-solalinde-peligro/ 23 Leticia Valderrama, “Caso criminalización de defensores en Oaxaca”, Tribunal migrante, México, 3 de agosto de 2010, disponible en http://tribunalmigrante.saltoscuanticos.org/?p=473 (consultada el 17 de agosto de 2010). 24 Secretaría de Gobernación, “Gobierno destaca labor de albergues y casas para migrantes”, comunicado 277/10, Presidencia de la República, Sala de Prensa, México, 21 de julio de 2010, disponible en www.presidencia.gob. mx/prensa/segob/?contenido=58797 (consultada el 17 de octubre de 2010).

Migración y seguridad: nuevo desafío en México

Odette Solís García
la institución. Rompió dos botellas de vidrio con las cuales amenazó con herir a las personas migrantes, calificándolas nuevamente de asesinos. 25

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Las agresiones referidas muestran una falta de reconocimiento y valoración social del trabajo de las organizaciones civiles como instituciones de apoyo y denuncia, así como del compromiso de las personas que colaboran en estos espacios en pro de los derechos humanos. Las asociaciones Frontera con Justicia y Humanidad sin Fronteras han denunciado la expansión de los negocios ilícitos de los Zetas a lo largo del territorio nacional, y han señalado el apoyo que en ocasiones estos grupos delictivos reciben mediante la complicidad de las autoridades. Estas declaraciones trajeron como consecuencia que sus teléfonos fueran intervenidos y que aumentaran las intimidaciones y amenazas. A pesar de estos intentos por frenar su trabajo, los casos que llegaron al conocimiento de estas organizaciones fueron reportados y registrados en la Red de Registro Nacional de Agresiones a Migrantes. Esta información fue retomada por la cndh para elaborar el Informe especial de los casos de secuestros contra los migrantes.26 Los defensores también deben luchar contra los embates provenientes de actores locales. En octubre de 2009 el diputado local por Coahuila, Carlos Ulises Orta, de extracción panista, promovió un punto de acuerdo para que el Congreso de la Unión controlara y limitara las funciones de las casas de migrantes establecidas en el país, además de denunciarlas por violar las leyes.27 En este acuerdo se recalcan los artículos legales que imponen sanciones a quienes protegen a los migrantes, lo que denota una gran reprobación hacia los trabajos de los defensores de los derechos humanos de los migrantes al mismo tiempo que promueve la criminalización de los migrantes y la xenofobia. Los periodistas que se dedican a documentar las violaciones de los derechos humanos de los migrantes de igual forma han sido obstaculizados por las autoridades. Tal fue el caso de Ireneo Mújica Arzate, quien de acuerdo con la información proporcionada por la Federación Internacional de Derechos Humanos (fidh) en julio de 2010 se encontraba documentando las agresiones sufridas por los migrantes durante su travesía en el tren. Un operativo del inm detuvo a 18 migrantes y al periodista en Soltepec. Los oficiales le requieren su equipo de filmación, pero éste se negó, motivo por el cual fue asaltado, golpeado y abandonado. Cuando el periodista llegó a Puebla realizó una huelga de hambre frente al inm como forma de protesta, por lo que fue detenido por la Policía Municipal por alterar el orden público.28

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Federación Internacional de Derechos Humanos, “Hostigamiento y difamación en contra del padre Pedro Pantoja Arreola-mex 011/1009/obs 146”, México, 13 de octubre de 2009, disponible en www.fidh.org/Hostigamiento-y-difamacion-en-contra-del-Padre (consultada el 17 de octubre de 2010). 26 Veáse Ana Lilia Pérez, op. cit. 27 Idem. 28 Idem.

Acciones en tiempos de riesgo
Los defensores en el marco de la Ley General de Población Durante el actual sexenio se han realizado tres reformas a la Ley General de Población. En el año 2008 se modificaron los artículos 118 y 125, y se derogaron los artículos 119, 120, 121, 123, 124 y el 127. El objetivo fue revertir la criminalización de la migración ya que, por ejemplo, el artículo 123 imponía una pena máxima de dos años de prisión y una multa de cinco mil pesos al extranjero que se internara ilegalmente en el país. Asimismo, la pena era de diez años a quien habiendo sido expulsado con anterioridad se internase de nueva cuenta al territorio nacional.29 El principal argumento para la reforma fue que estos artículos “penalizaban severamente los actos más frecuentemente efectuados en el contexto de la migración indocumentada, lo cual es inadmisible por distanciarse de las exigencias sociales y el respeto a los derechos humanos de los migrantes.”30 En 2009 se adicionó el Artículo 6 de la ley en cuestión en relación con la integración del Consejo Nacional de Población. En 2010 se reformaron el Artículo 42 en su fracción iii, el Artículo 138 –párrafo primero y cuarto– así como el Artículo 143. Es importante destacar que el Artículo 138 modificado impone una pena de ocho a 16 años de prisión y una multa de cinco a 15 mil días de salario mínimo a quien introduzca extranjeros a territorio mexicano sin la documentación requerida, o a aquel que para propósitos de tráfico los albergue o transporte por el territorio nacional, así como el hecho de que sean ocultados para evitar la revisión migratoria. De igual manera, en este mismo artículo se estipula el aumento de la pena cuando dichas conductas se realicen con menores o en condiciones que pongan en peligro la vida e integridad de los indocumentados, sean sometidos a tratos inhumanos o si el autor del delito es un servidor público.31 El alcance de este artículo puede ser contraproducente para las casas de migrantes, pues si bien se menciona que se castiga a aquellos que alberguen a los migrantes para propósitos de tráfico, no siempre se diferencia cuando se trata de ayuda humanitaria. Como lo señala Leticia Gutiérrez, de la casa Pastoral de la Movilidad Humana, mientras que el objetivo del tráfico es el lucro, el del trabajo humanitario es el acompañamiento, es gratuito y, por tanto, no implica delito.32 En Chiapas, los integrantes de la Pastoral Migrante han sufrido acosos –como es el caso del padre Heynan Vázquez– ya que reciben llamadas anónimas y son constantemente vigilados por supuestos voluntarios. El padre afirma estar consciente del riesgo que implica su labor de ayuda al migrante: en 2007 se le informó por medio de un

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Sandra Torres, “Reforman la lgp para despenalizar la migración indocumentada”, Cimacnoticias, México, 5 de mayo de 2008, disponible en www.cimacnoticias.com/site/08050512-Reforman-la-lgp-par.33036.0.html (consultada el 20 de octubre de 2010). 30 Idem. 31 Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, Ley General de Población, Diario Oficial de la Federación, México, 2 de julio de 2010 (última reforma publicada). 32 Gilberto Hernández, “Señales de esperanza en la ruta de la muerte”, El observador de la actualidad, núm. 797, México, 17 de octubre de 2010, disponible en www.elobservadorenlinea.com/content/view/2517/1/ (consultada el 17 de octubre de 2010).

Migración y seguridad: nuevo desafío en México

Odette Solís García
agente de la Procuraduría General de la República que había una acusación en su contra por tráfico de migrantes, aunque finalmente el caso no prosperó por falta pruebas.33 Los defensores de derechos humanos no siempre pertenecen a alguna asociación. La solidaridad que un ciudadano extiende a personas en situaciones vulnerables es un acto humanitario. Desafortunadamente, en México parece ser que hasta los mismos actos de generosidad pueden ser presa de castigos. Tal es el caso de la señora María Concepción Moreno Arteaga de la comunidad de El Ahorcado, Querétaro, quien por el simple hecho de proporcionar agua, alimento y albergue a migrantes fue detenida en 2005 por agentes de la Agencia Federal de Investigaciones (afi) y se le acusó de tráfico de personas. El caso llegó hasta la scjn, la cual se pronunció a favor de la señora Moreno reconociendo que el hecho de haber brindado alimentos y albergue es un acto humanitario legítimo.34

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Infiltración del crimen organizado en casas de migrantes La ineficacia de los cuerpos policiales y del inm para prevenir el secuestro de migrantes ha facilitado la operación de bandas criminales en los albergues de migrantes. Esta fue una de las principales denuncias hacia la Procuraduría General de la República por parte de 12 organizaciones defensoras de derechos humanos en conferencia de prensa en julio de 2009. En este ambiente proliferan los hostigamientos y amenazas hacia los migrantes y los defensores de derechos humanos de las casas de migrantes. De acuerdo con el padre Pedro Pantoja: “El nuevo modus operandi de los grupos delictivos fue detectado hace año y medio, cuando algunos migrantes empezaron a ubicar a los plagiarios infiltrados en los albergues, quienes operan en contubernio con polleros, autoridades policiacas y administrativas, así como cárteles de la droga, que al cometer sus delitos se han identificado como miembros de los Zetas.” 35 En estas casas existen testimonios de cómo conviven los secuestradores infiltrados con los migrantes con el fin de buscar potenciales víctimas; de extracciones violentas de migrantes por parte de grupos armados; de enganchadores que prometen cruzarlos al “otro lado”; de amenazas hacia individuos para que “saquen” a otros migrantes de las casas y los lleven a casas de seguridad. El personal de las casas, de manera directa, brinda solidaridad a los migrantes; sin embargo, lo expuesto muestra su creciente vulnerabilidad frente al crimen organizado. El padre Solalinde ha denunciado que para infiltrar las casas de migrantes el crimen organizado tiene toda una estrategia y cuenta con informantes y cómplices a lo largo del recorrido del tren.36 En Tabasco, el ombudsman estatal ha declarado que el criObservatorio para la Protección de los Defensores de Derechos Humanos, op. cit., p. 49. Idem. 35 G. León, “Las Casas del Migrante, infiltradas por grupos criminales, denuncian ong”, La Jornada, México, 25 de julio de 2009, disponible en www.jornada.unam.mx/2009/07/25/index.php?section=politica&article=008n1pol (consultada el 20 de octubre de 2010). 36 Eduardo González, “El crimen organizado se infiltra en los albergues y casas para migrantes” (segunda parte), La Jornada Michoacán, México, 23 de noviembre de 2009, disponible en www.lajornadamichoacan.com. mx/2009/11/23/index.php?section=politica&article=005n1pol
34 33

Acciones en tiempos de riesgo
men organizado recluta pandillas locales para infiltrar a sus miembros entre los migrantes centroamericanos, con la tarea de informar quiénes pueden ser secuestrables a partir de la obtención de ciertos datos; por ejemplo, con cuánto dinero viajan o quién es el contacto con sus familiares radicados en Estados Unidos. Así los plagian y extorsionan.37 Dichas extorsiones varían. En uno de los casos atendidos por la cndh de 80 migrantes secuestrados en 2007, los captores pedían entre 700 y mil dólares por cada uno de ellos.38 En el informe especial de 2009 relativo a los secuestros de migrantes que elaboró la cndh se estimó que los montos exigidos eran, en promedio, de 2,500 dólares. De ese último documento se pueden rescatar diversos testimonios que evidencian la vulnerabilidad de las casas de migrantes. Las modalidades son diversas; por ejemplo, la declaración de un hondureño que fue víctima de secuestro en Tabasco y que, finalmente, pudo escapar de sus captores aunque su familia sí fue extorsionada telefónicamente, con la advertencia de que si se atrevían a acudir al inm lo iban a “sacar”. O el caso de un menor de origen guatemalteco secuestrado junto con otros diez migrantes en Orizaba, Veracruz, que había conocido a uno de sus captores en un albergue de migrantes, donde se había ganado su confianza haciéndose pasar como uno de ellos. Existe también el testimonio de una migrante hondureña en San Luis Potosí, amenazada por unos individuos para que sacara a diez migrantes de las casas de apoyo, con la oferta de dejarla libre y brindarle ayuda para llegar a Estados Unidos sin cobrarle pero bajo la amenaza de matarla en caso de no cumplir con el objetivo.39 Habría que agregar que en otros testimonios se puede notar que los secuestros se realizaban cerca de los albergues de migrantes. El fin de estos secuestros es, por lo regular, extorsionar a los familiares de las víctimas radicados en Estados Unidos, aunque también para reclutarlos como miembros de las bandas criminales, ya sea para convertirlos en sicarios o en trabajadores de las casas de seguridad (principalmente las mujeres sobrevivientes de los secuestros); para el negocio de trata de personas; o para el tráfico de órganos. Es inobjetable que la delincuencia organizada resulta un factor de riesgo para la integridad de los defensores de migrantes. En una entrevista a cnn México, Blanca Martínez denunció que en un periodo de cuatro meses el Centro Diocesano para los Derechos Humanos Fray Juan de Larios, asentado en Saltillo, Coahuila, sufrió 100 agresiones en represalia por su labor con los migrantes. También mencionó que son vigilados por grupos armados y reciben amenazas telefónicas para que cesen sus actividades. Se deduce entonces que la finalidad de estas intimidaciones es evitar que su labor humanitaria interfiera u obstaculice los negocios ilícitos de los grupos detrás de estos hechos. En la misma nota resalta la declaración de Melisa Vértiz, donde narra que los ataques del crimen organizado
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Armando Guzmán, “Tabasco, también cementerio de migrantes”, Proceso, México, 31 de agosto de 2010, disponible en www.proceso.com.mx/rv/modHome/detalleExclusiva/82887 (consultada el 22 de octubre de 2010). 38 Gastón Monge, “cndh investiga secuestro de migrantes en Nuevo Laredo”, En Línea Directa, México, 6 de febrero de 2007, disponible en www.enlineadirecta.info/nota.php?art_id=16528&titulo=cndh_investiga_secuestro_de_migrantes_en_Nuevo_Laredo.html (consultada el 20 de octubre de 2010). 39 Comisión Nacional de Derechos Humanos, op. cit., pp. 42-45.

Migración y seguridad: nuevo desafío en México

Odette Solís García
contra el Centro de Derechos Humanos Fray Matías de Córdova, en Tapachula, Chiapas, han obligado a varios de sus activistas a dejar el país al no tener garantías de seguridad.40 Otro caso es el del albergue San Juan Diego Cuauhtlatoatzin, en Lechería, Tultitlán, Estado de México, para el cual la cndh solicitó medidas cautelares a la Secretaría de Seguridad Pública Federal, con la finalidad de:
[…] prevenir la comisión de hechos de difícil o imposible reparación, luego de que presuntos elementos de la Policía Federal allanaron dicho albergue. Los hechos ocurrieron en julio de 2010 cuando personas con uniformes de la Policía Federal, con el rostro cubierto y armas largas, ingresaron al albergue sin orden judicial. Además de agredirlos verbal y físicamente, así como de apuntarles con sus armas, pretendieron llevarse a los migrantes por la fuerza en camionetas sin logotipos oficiales, algunas de ellas sin placas de circulación […]. Al enterarse que visitadores de la cndh se dirigían a ese sitio, los presuntos elementos policiales dejaron a los migrantes y abandonaron el albergue.41

176

Es evidente que existen muchos casos más por denunciar y exponer; sin embargo, el mensaje está ya lo suficientemente claro. Las organizaciones no gubernamentales, asociaciones civiles y demás agrupaciones y personas solidarias llenan el vacío que el Estado mexicano ha dejado en la procuración de los derechos humanos de los migrantes.

Conclusiones En reiteradas ocasiones se ha mencionado que los migrantes que entran de manera irregular a territorio mexicano permanecen invisibles ante el gobierno, las autoridades y ante la misma sociedad. Al hacer un recorrido por algunos casos indicativos de violaciones de derechos humanos en contra de sus defensores no queda más que reconocer que también ellos, y el imprescindible trabajo que realizan, permanecen invisibles y no han logrado el reconocimiento y la protección del gobierno y de la sociedad. Los migrantes no son los únicos criminalizados sino también sus defensores, por lo que surge la interrogante: ¿quién defiende a los defensores? A pesar de la adherencia de México a mecanismos e instituciones internacionales que promueven los derechos humanos, en la práctica todavía falta mucho por hacer. Los defensores promueven y procuran los derechos humanos; sin sus denuncias y acciones no sería posible la construcción de una vida democrática. Sin embargo, a pesar de que el trabajo de los defensores de derechos humanos está legitimado por la sociedad, es claro que su labor está cada vez más limitada y que incluso los están orillando a integrar una estrategia de seguridad en sus planes de trabajo.

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Diana Amador, “Los defensores de indocumentados también son perseguidos por el crimen”, cnn México, México, 9 de septiembre de 2010, disponible en http://mexico.cnn.com/nacional/2010/09/09/los-defensores-deindocumentados-tambien-son-perseguidos-por-el-crimen (consultada el 18 de octubre de 2010). 41 “Reprueba cndh agresión a casa del migrante”, El Sol de Zamora, México, 3 de julio de 2010, disponible en http://www.oem.com.mx/elsoldezamora/notas/n1694679.htm (consultada el 17 de octubre de 2010).

Acciones en tiempos de riesgo
La defensa de los migrantes es una cuestión de justicia social donde están involucrados la ética y la realidad. Por moral, por convicción y por justicia, los defensores protegen los derechos de los migrantes a pesar de todos los elementos adversos que obstaculizan su trabajo y, en ocasiones, llegan a un punto tal que arriesgan su libertad, pues las autoridades y los servidores públicos han llegado a condenar y penalizar la asistencia a los migrantes. Los riesgos se han incrementado debido a la creciente participación de las organizaciones criminales en el negocio del tráfico de migrantes. Los modestos avances, como la descriminalización de la migración, no son suficientes. Se requieren reformas estructurales así como mejoras en el sistema de impartición de justicia y que la condición de migrante indocumentado no sea una limitante para ejercer su derecho de denunciar y obtener justicia y protección. Así, se hace necesaria una perspectiva de derechos humanos en las políticas públicas. Las difíciles condiciones que enfrentan los migrantes en tránsito por México y los ataques al trabajo de quienes defienden sus derechos humanos son causados por el hostigamiento de ciertos elementos corruptos que laboran en los distintos niveles de gobierno, por la incontrolable ola de violencia que azota al país y por la ineficacia de las autoridades. Aunque las personas que se dedican a la defensa de los derechos de los migrantes han acudido a organismos internacionales como la Corte y la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, el activismo social en México está gravemente expuesto, situación que no mejorará sin un acuerdo social que transforme las condiciones del país. Por ello, es esencial insistir en incentivar políticas públicas que permitan el desarrollo social de México, para lo cual se necesita con urgencia un cambio de paradigma en la agenda gubernamental.

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Migración y seguridad: nuevo desafío en México

México, Centroamérica y Estados Unidos: migración y seguridad
Raúl Benítez Manaut1

La geopolítica de la inseguridad en las fronteras de México

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Las dos fronteras de México se consideran espacios de vulnerabilidad para la seguridad nacional. La norte, que limita con los estados de California, Arizona, Nuevo México y Texas, vive intensamente los problemas generados por el establecimiento de las más importantes organizaciones criminales mexicanas en Tijuana, Ciudad Juárez, Nuevo Laredo, Matamoros y Reynosa, y por el tráfico de armas, derivado en parte por la política de libre venta en Estados Unidos.2 De igual forma el tráfico de migrantes, principalmente centro y sudamericanos, se ha vuelto un grave asunto humanitario pues se ha desarrollado la actividad ilícita del tráfico de personas desde las fronteras de Guatemala y Belice hacia Estados Unidos. Los migrantes son víctimas de las organizaciones criminales ya que se ven orillados a utilizar sus servicios, debido a las dificultades derivadas del mayor control de la frontera sur de México, de las rutas de migración y de la frontera sur de Estados Unidos. Este fenómeno se ha incrementado desde los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001, cuando se reforzó la vigilancia fronteriza por temor a un nuevo ataque y al ingreso de células terroristas desde Canadá y México. Esto conduce a un problema de “administración” de las fronteras para el gobierno mexicano, orientando las políticas para que dejen de ser fronteras abiertas y se puedan transformar en espacios binacionales legales con capacidad de control gubernamental.3 Los dos temas prioritarios para la seguridad de México en las fronteras, la migración y el crimen organizado, emergen con gran fuerza en la agenda del Estado mexicano. La migración confronta a Estados Unidos con la postura de México y los países centroamericanos. La potencia del norte, por su gran imán económico y de oportunidad para sectores de

1

Presidente del casede e investigador del Centro de Investigaciones sobre América del Norte, Universidad Nacional Autónoma de México. Correo electrónico: raulmanaut@hotmail.com 2 Statement of Jess T. Ford, Firearms Trafficking. U.S. Efforts to Combat Arms Trafficking to Mexico Face Planning and Coordination Challenges, gao Report, Washington D. C., 19 de junio de 2009. 3 Luis Herrera-Lasso, “México y la administración de sus fronteras: una mirada al futuro”, en Rafael Fernández de Castro y Erika Ruíz Sandoval (coordinadores), La agenda internacional de México 2006-2012, Ariel, México, 2006.

Raúl Benítez Manaut
población de bajos ingresos, busca regularla, contenerla hasta donde sea posible, y trata de frenarla en el punto crítico: la frontera. México y Centroamérica, por sus debilidades estructurales, necesitan fronteras abiertas como “válvula de escape” para amplios sectores de la población, principalmente jóvenes que no tienen empleos en sus lugares de origen.4 En Estados Unidos, la primera ley para restringir el ingreso de mexicanos data de 1917, precisamente derivada de las elevadas migraciones producto de la expulsión de población por motivos económicos y políticos que provocó la Revolución.5 A lo largo del siglo xx, el tema fue objeto de gran cantidad de negociaciones entre ambos gobiernos. El resto de los migrantes de América Latina –con excepción de los cubanos, que gozan de una legislación migratoria particular– se regulan tácitamente con la legislación general o la derivada de las negociaciones entre México y Estados Unidos. En el caso de México, la ausencia de políticas migratorias es la característica de todos los gobiernos que tuvo el país durante el siglo xx. México buscó, durante un muy corto plazo de tiempo en el año 2001, que Estados Unidos debatiera el tema migratorio tomando en cuenta el punto de vista mexicano. Sin embargo, como las decisiones mexicanas son sólo “reactivas”, basadas en lo que David Ayón denominó “la política de la no política”, los planteamientos mexicanos no prosperaron.6 El crimen organizado no ha sido siempre una prioridad de la seguridad. Existía, pero no amenazaba ni la gobernabilidad, ni la estabilidad económica o política de los países. A fines de la década de los años noventa su crecimiento empezó a mostrar síntomas de gravedad.7 A nivel global, a inicios del siglo xxi los análisis de seguridad internacional lo mostraban como una amenaza emergente e incluso en los foros internacionales se abrieron debates y se llegó a compromisos para combatirlo, como la Convención de Palermo.8 Sin embargo, es hasta después de los ataques del 11 de septiembre de 2001 cuando se percibe al crimen organizado como una amenaza de primer orden, entre otras razones debido a que crecen sus vínculos con organizaciones terroristas –principalmente en países del Medio Oriente y el sur de Asia– y porque se vieron favorecidas las actividades transnacionales por el proceso de globalización y apertura de fronteras en la última década del siglo xx. Así, el vínculo entre crimen organizado y migración crece en la primera década del siglo xxi al aparecer rutas de drogas, principalmente de cocaína, que coinciden con las de los migrantes en su trayecto hacia el norte.

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Alejandra Delano y Mónica Serrano, “Flujos migratorios y seguridad en América del Norte”, en Francisco Alba, Manuel Ángel Castillo y Gustavo Verduzco (coordinadores), Migraciones internacionales, El Colegio de México, México, 2010. 5 Carlos González Herrera, La frontera que vino del norte, Taurus, México, 2008, p. 109. 6 David R. Ayón, “Taming the Diaspora. Migrants and the State, 1986-2006”, en Andrew Selee y Jacqueline Peschard (editores), Mexico´s Democratic Challenges. Politics, Government, and Society, Woodrow Wilson Center Press, Stanford University Press, Washington y Stanford, 2010, p. 232. 7 John Bailey y Roy Godson (editores), Crimen organizado y gobernabilidad democrática. México y la franja fronteriza, Grijalbo, México, 2000. 8 José de Jesús Borjón Nieto, Cooperación internacional contra la delincuencia organizada, Instituto Nacional de Ciencias Penales, México, 2005.

México, Centroamérica y Estados Unidos: migración y seguridad
Noticias desclasificadas de Wikileaks dan cuenta de las abismales diferencias sobre la protección de las fronteras de Estados Unidos y de Guatemala con México. Se afirma que en los cuatro estados frontera entre Estados Unidos y México están desplegados 30 mil oficiales de las diversas agencias federales de Estados Unidos para cubrir 3,099 kilómetros, mientras que en la frontera sur de México sólo hay 125 oficiales de migración para cubrir sus 1,149 kilómetros de extensión. La información concluye que los aterrizajes de aviones con cocaína en Guatemala, cuando son en la noche, alcanzan el 100% de éxito para cruzar la droga a México.9 Esta misma hipótesis se podría aplicar para el cruce ilegal de personas, donde al existir muy pocos agentes de migración se debilita la cobertura del Estado mexicano en la línea fronteriza, dando pie a una sustitución de poderes en favor de las organizaciones de traficantes de personas, tomando en cuenta que para los transmigrantes no es problema cruzar la línea fronteriza México-Guatemala sino traspasar los puntos de control en las vías de comunicación férreas y carreteras para acercarse a Estados Unidos. El crimen organizado va cooptando –y en ocasiones raptando– migrantes en dichas rutas de forma creciente, convirtiéndose en un problema de seguridad pública y de derechos humanos para el Estado mexicano. Al respecto, cabe señalar que la Comisión Nacional de Derechos Humanos así como múltiples organizaciones no gubernamentales defensoras de los derechos de los migrantes han denunciado importantes violaciones a los derechos de los extranjeros durante su paso por México. De igual manera, los gobiernos de América Central han denunciado la desaparición de gran cantidad de personas víctimas de las organizaciones criminales, como los Zetas y el Cártel del Golfo, pues en las rutas carreteras que parten de Chiapas hacia Texas por los estados de Oaxaca, Tabasco, Veracruz y Tamaulipas se ha detectado esta actividad de forma intensa. De esta manera, se ha securitizado el tema de la migración tanto en Estados Unidos como en México y Centroamérica.

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Centroamérica y la frontera sur El ingreso de cocaína a México llega principalmente por mar, básicamente en la costa del Pacífico en Chiapas, Oaxaca y Guerrero; por el Caribe en las costas de Quintana Roo; y por tierra a través de la frontera con Guatemala y Belice. Fuentes militares de Estados Unidos señalan que el norte de Centroamérica y el sur de México son flancos vulnerables de la seguridad de Estados Unidos.10 Debido a la crisis económica estructural que viven los países de Centroamérica ha aumentado la migración hacia el norte. Esto se agravó en 1998 con el paso del huracán Mitch por Guatemala, Honduras, Nicaragua y El Salvador. Igualmente, por razones vinculadas
“Narcos y contrabandistas toman la frontera sur de México”, El País, España, 11 de diciembre de 2010. Se menciona que estos aviones provienen principalmente de Venezuela. 10 John A. Cope, “Una fórmula para proteger el acceso por el sur”, Joint Force Quarterly (versión en español), núm. 42, 2006.
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Migración y seguridad: nuevo desafío en México

Raúl Benítez Manaut
a la debilidad del Estado y a la falta de profesionalización de los servicios de inteligencia y los cuerpos policíacos de los países centroamericanos se produce un aumento inusitado del crimen organizado y del común; aparecen nuevas formas de delincuencia transnacional como las “maras”; y comienza a hablarse de nuevas amenazas emergentes en la región.11 Las maras son el resultado de una doble dinámica: en lo interno, una problemática social vinculada a los fenómenos de la posguerra y sociedades extremadamente polarizadas en distribución del ingreso, al mismo tiempo que el Estado y sus instituciones son incapaces de cubrir las necesidades de empleo, educación y recreación de la población joven empobrecida. Entre los factores externos se encuentran la dinámica transnacional de las migraciones y las políticas de deportación de delincuentes de Estados Unidos implementadas desde mediados de los años noventa, a los que se agrega el tráfico de drogas y los vínculos de las maras con organizaciones criminales, en las rutas de la cocaína entre Colombia, Centroamérica, el Caribe y México. México ha firmado numerosos acuerdos de cooperación con Guatemala y Belice con contenidos similares a los firmados con Estados Unidos, para tener un mayor control de las fronteras.12 Estos se sostienen en la creación de los Grupos de Seguridad Fronteriza Binacional. Las difíciles condiciones geográficas de la región –que es selvática y montañosa–, la deficiente cobertura de las instituciones y la corrupción constituyen escollos para que esos compromisos avancen en resguardar realmente la frontera. En el nivel retórico, los gobernantes se han comprometido a hacer legal la frontera sur de México, pero en la práctica este es un flanco vulnerable para la seguridad del país. Un reciente informe de la onu señala que el conjunto de la región centroamericana presenta gran proclividad al desarrollo de formas delincuenciales muy evolucionadas.13 Se menciona como hipótesis que la alta incidencia de actividades criminales –como el tráfico de personas, drogas y armas de fuego, con el consecuente incremento de las tasas de homicidios y secuestros, lavado de dinero e índices de corrupción– representa un impedimento para el desarrollo económico y la gobernabilidad. Además, la población es proclive a desarrollar culturas de violencia debido a que los conflictos armados han finalizado muy recientemente, lo cual se suma a la limitada acción de la justicia penal y la policía. En este informe se menciona que los tres países en los que se presenta este fenómeno con mayor gravedad son Guatemala, Honduras y El Salvador. Las estadísticas que presenta el informe muestran que en la mayoría de los casos, en términos cuantitativos, los problemas descritos se presentan sobre todo en Guatemala.14 Sin embargo, existe una polémica sobre el aumento de las tasas de delito en los países centroamericanos. Funcionarios policiales de El Salvador afirman que las pandillas causan
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Nielan Barnes, Resumen ejecutivo: pandillas juveniles transnacionales en Centroamérica, México y los Estados Unidos, Red Transnacional de Análisis sobre Maras, itam, México D. F., 2007, disponible en http://interamericanos.itam.mx/maras/resumen.html 12 A su vez, los países de Centroamérica también han firmado numerosos acuerdos de cooperación con Estados Unidos, especialmente para el combate contra el terrorismo. Se puede decir que estos compromisos fueron condición sine qua non para que se firmara el Tratado de Libre Comercio Centroamérica-Estados Unidos. 13 Oficina contra la Droga y el Delito, Crimen y desarrollo en Centroamérica. Atrapados en una encrucijada, onu, Nueva York, 2007, p. 18. 14 Idem.

México, Centroamérica y Estados Unidos: migración y seguridad
más de 50% de los homicidios, mientras otras fuentes, como el Instituto de Medicina Legal, sostienen que solamente el 10% de éstos son causados por maras.15 En el caso de Guatemala, el gobierno y el Congreso, reconociendo la gravedad de la penetración del crimen organizado en las estructuras del Estado, aceptaron el 19 de noviembre del 2006 la creación de la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala (cicig).16 Llamar a la onu para colaborar en el combate contra el crimen significa un reconocimiento de la incapacidad de las estructuras gubernamentales para cumplir esta tarea. Guatemala es considerado un país con una gran debilidad del Estado, lo que favorece a los llamados “poderes ocultos” o “poderes informales” que lo controlan y a su vez reproducen muchas de las condiciones prevalecientes durante la época del dominio de los militares con gran impunidad. Estos poderes se vinculan con las estructuras del crimen organizado para reproducirse.17 En Guatemala también se han desarrollado las actividades de los cárteles mexicanos, principalmente los Zetas, y las autoridades temen un incremento de la violencia similar a la que existe en México.18 En Centroamérica se estimaba que hacia el 2010 existían más de 70 mil pandilleros organizados como maras.19 En México, las autoridades policiales calculan que las pandillas agrupadas de forma similar a las maras suman cuatro mil y que este fenómeno de imitación se inició en el año 2000. Las maras se encuentran principalmente en el sur del país debido a su condición de transmigrantes de Centroamérica a México.20 En el caso particular de Chiapas, por ejemplo, las autoridades han identificado la presencia marera en 24 de alrededor de 130 municipios del estado. Hay 53 clicas o pandillas en Chiapas, de las cuales 37 pertenecen al Barrio-18 y 16 a la Mara Salvatrucha-13. Estas clicas varían en tamaño de ocho a 80 individuos con grupos de edades distintas, pero se estima que 49% de los pandilleros son menores de 18 años; 40% están entre los 18 y los 25 años; 7% se encuentran entre los 26 y los 30 años y sólo el 4% son mayores de 30.21 Estas nuevas formas de actividad delictiva, que vinculan tanto al crimen común como al organizado, tienen muy elevados costos económicos. Hay estudios que estiman que para los

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Javier Martínez Ventura, Maras en El Salvador y su relación con el crimen organizado transnacional, Friedrich Ebert Stiftung, Programa de Cooperación en Seguridad Regional, Bogotá, noviembre de 2010, p. 12. 16 Acuerdo entre la Organización de Naciones Unidas y el Gobierno de Guatemala Relativo al Establecimiento de una Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala (cicig), Nueva York, 19 de noviembre de 2006, disponible en www.cicig.org 17 Susan Peacock y Adriana Beltrán, Poderes ocultos en la Guatemala post conflicto. Grupos armados ilegales y las fuerzas detrás de ellos, Washington Office on Latin America, Washington, D. C., 2005. 18 Jennifer Griffin, “America´s Third War: Fighting Drug Cartels in Guatemala”, Fox News, 13 de diciembre de 2010, disponible en www.foxnws.com/us/2010/12/13/americas-war-fighting-drug-cartels-guatemala 19 “Combating Gangs. Federal Agencies Have Implemented a Central American Gang Strategy, but Could Strengtthen Oversight and Measurement of Efforts”, gao Report, Washington D. C., abril de 2010, p. 6. 20 Raúl Benítez Manaut y Arturo Sotomayor, “El dilema mesoamericano: entre la inseguridad externa y la vulnerabilidad interna”, en Ricardo Lagos (compilador), América Latina: ¿integración o fragmentación?, EdhasaFundación Grupo Mayan, Buenos Aires, 2008. 21 Athanasios Hristoulas, “Las maras en México: perspectivas, percepciones oficiales y política pública”, documento de trabajo del proyecto de investigación “Red Transnacional de Análisis sobre Maras”, itam, México, 2007, disponible en www.interamericanos.itam.mx/maras

Migración y seguridad: nuevo desafío en México

Raúl Benítez Manaut
países desarrollados, los costos de la actividad del crimen alcanzan en promedio el 5% del producto interno bruto (pib). En promedio, en los países atrasados alcanzan el 14% del pib.22 Una estimación reciente calcula que en Centroamérica los costos al sistema de salud, los costos institucionales (legales, judiciales y policiales), los costos preventivos en seguridad privada (en hogares y empresas) y las pérdidas materiales suman el 7.7% del pib.23 Este fenómeno, que en su origen es de seguridad pública, puede afectar la seguridad nacional de México. Ello debido a que las políticas de mano dura aplicadas en Guatemala, Honduras y El Salvador –como la Mano Dura y la Súper Mano Dura de El Salvador, el Plan Escoba en Guatemala y Libertad Azul en Honduras– expulsan a los delincuentes hacia lugares más seguros, como México. Estas políticas no han logrado el éxito esperado y, por el contrario, han aumentado los niveles de criminalidad asociada a esta actividad delincuencial,24 que se agrega a los crecientes problemas de inseguridad pública endógenos que están impactando en la gobernabilidad de la región México-Centroamérica. En los países de América Central la inseguridad es de doble vía: los cárteles mexicanos se vinculan a grupos criminales centroamericanos, mientras los gobiernos de la región afirman que el aumento del crimen organizado proviene de México. Además, la debilidad del Estado, principalmente en Guatemala, favorece a su vez el asentamiento de los cárteles del narcotráfico y la actividad de las maras.25 En los países del istmo cuatro son las actividades principales del crimen organizado: narcotráfico, tráfico de personas, tráfico de armas y homicidios. De estas actividades, las tres primeras tienen como causas fundamentales la ubicación geográfica del istmo así como los fenómenos criminales originados en Colombia, México y Estados Unidos. Es decir, son de origen externo.26 Desde Centroamérica y América del Sur ingresan a México drogas, armas pequeñas y delincuentes.27 México, a su vez, exporta sus cárteles a Centroamérica, principalmente los de Sinaloa, el del Golfo y los Zetas, que actúan en Guatemala. Al mismo tiempo, la población transmigrante sufre la extorsión de los traficantes y de las autoridades gubernamentales corruptas. Asimismo, México envía grandes cantidades de narcóticos hacia Estados Unidos, de donde proviene la demanda de drogas y el financiamiento para que ese comercio ilegal sea posible, además de otro factor que alimenta a toda la criminalidad común y organizada de México: las armas, debido a las facilidades para la venta libre en territorio estadounidense.

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Carlos Acevedo, Los costos económicos de la violencia en Centroamérica, Consejo Nacional de Seguridad Pública, San Salvador, 2008, p. 6. 23 Ibid., p. 13. 24 Esta hipótesis se desarrolla en Rafael Fernández de Castro y Gema Santamaría, “Desmystifying the Maras”, Americas Quarterly, vol. 1, núm. 2, 2007, pp. 64-65. 25 “Guatemala pone presión a los Zetas”, El Nuevo Herald, 5 de mayo de 2009. 26 Max Alberto Loria Ramírez, “La seguridad de Centroamérica con énfasis en el crimen organizado”, en Hans Mathieu y Catalina Niño (editores), Seguridad regional en América Latina y el Caribe. Anuario 2010, Friedrich Ebert Stiftung, Programa de Cooperación en Seguridad Regional, Bogotá, 2010, p. 416. 27 Carmen Rosa de León Escribano, “Armas pequeñas y livianas en América Central y Panamá. Informe subregional”, en Pablo Dreyfus et. al., Armas pequeñas y livianas: una amenaza a la seguridad hemisférica, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (Flacso), San José de Costa Rica, 2007, pp. 259-334.

México, Centroamérica y Estados Unidos: migración y seguridad
Así, problemas como el narcotráfico y la nueva delincuencia transnacional se trasladan desde las fronteras sur y norte de México hacia las ciudades del interior. En el caso de los cárteles del narcotráfico, hay investigaciones que sostienen que las organizaciones “familiares” y las alianzas transnacionales de las organizaciones mexicanas las llevan a establecer aliados en las rutas de tránsito entre Colombia, Centroamérica y Estados Unidos. Así, por ejemplo, se menciona que la organización más poderosa, la Federación de Sinaloa, encabezada por Joaquín “El Chapo” Guzmán, tiene alianzas con la Familia Michoacana y mantiene presencia en todos los países de Centroamérica además de en Colombia, Venezuela, Perú, Ecuador, Chile, Argentina, Paraguay, Uruguay y en 80 ciudades de Estados Unidos. En el caso del Cártel del Golfo y de los Zetas (divididos en 2009) tienen vínculos, además de estos países, en Italia, España y 43 ciudades de Estados Unidos. El Cártel de Tijuana, liderado por la familia Arellano, actúa también en Guatemala, Costa Rica, El Salvador, Nicaragua y 17 ciudades de Estados Unidos. La Familia Michoacana, por su parte, está presente en las ciudades de Chicago y Atlanta. El Cártel de Juárez tiene actividades en El Paso, Texas, y presencia en Argentina y Colombia. Siendo el narcotráfico la actividad más importante del crimen organizado, su “derrame” involucra el tráfico de personas, el tráfico de armas y el lavado de dinero.28 Un diagnóstico de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes de México sostiene que los tres puentes y cinco cruces fronterizos con Guatemala padecen gran inseguridad, saturación de servicios, congestionamiento vehicular, falta de instalaciones apropiadas y de telefonía. Asimismo, se menciona que dos millones de centroamericanos cruzan legal e ilegalmente la frontera anualmente y que esas condiciones propician el crecimiento de las actividades criminales.29 Es claro que las rutas de los migrantes coinciden con el tránsito de la cocaína desde la frontera sur hasta la frontera norte de México. En partes del territorio y en algunas vías de comunicación, las organizaciones criminales han sustituido al Estado o tienen comprados a miembros de las instancias de seguridad desplegadas para (supuestamente) evitar el tráfico de personas y drogas. Con ello han aparecido notables crisis humanitarias afectando la vida de los transmigrantes, principalmente centroamericanos, que se trasladan del sur al norte.30

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Estados Unidos y la frontera norte Los atentados del 11 de septiembre de 2001 en Estados Unidos introdujeron como prioridad el tema del terrorismo en la agenda bilateral y desde entonces la cooperación para su combate se volvió una prioridad absoluta. Se desplegó inmediatamente un plan militar

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Sam Logan, “Narco Networks in the Americas”, Americas Quarterly, primavera de 2010, p. 76. Estudio citado en “Carece de vigilancia frontera sur”, Reforma, México, 16 de noviembre de 2010. 30 Maureen Meyer, “A Dangerous Journey through Mexico: Human Rights Violations against Migrants in Transit”, Washington Office on Latin America-Centro de Derechos Humanos Miguel Agustín Pro Juárez, México, diciembre de 2010.
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Migración y seguridad: nuevo desafío en México

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de protección de las plataformas petroleras en la Sonda de Campeche por la Armada de México; se protegieron todas las instalaciones estratégicas mexicanas, principalmente las energéticas, con prioridad en la frontera; se colaboró en un rápido intercambio de información de tránsito aéreo y se ayudó a proteger la frontera principalmente en sus puntos críticos (Tijuana-San Diego; Ciudad Juárez-El Paso; Nuevo Laredo-Laredo) respondiendo a los requerimientos estadounidenses de control de tránsito de personas y bienes. Extraoficialmente se fortalecieron al máximo los intercambios de información sobre tránsito de extranjeros a nivel migratorio y de inteligencia, y se cooperó intensamente con las agencias de imposición de la ley de Estados Unidos (fbi, dea, etcétera). Por ejemplo, casi inmediatamente se implementaron programas de entrenamiento de personal de seguridad de aeropuertos y fronteras de México con apoyo del fbi. Después del 11 de septiembre se produjo en Estados Unidos una reforma total del sistema de seguridad nacional para combatir la amenaza terrorista. Dos son los ejes de esta revolución doctrinaria: la Defensa de la Patria (Homeland Security) y la Doctrina de Acción Preventiva (Preemptive Action).31 Ambas están íntimamente vinculadas; sin embargo, la primera tiene como prioridad la defensa del territorio y la población de Estados Unidos e implica una reordenación burocrática total, mientras que la segunda se dirige a las acciones de política exterior: diplomáticas, militares, de cooperación económica, de inteligencia, etcétera. Para colaborar en la protección del “Homeland” de Estados Unidos, la participación de México y Canadá es vital. En este contexto, la frontera con México se convierte en un tema de gran relevancia para los intereses de seguridad de Estados Unidos. Actualmente se puede afirmar que todas las corporaciones de seguridad pública, migración, procuración de justicia e inteligencia de México han participado en dichos programas de cooperación.32 Por ejemplo, en el caso del Centro de Investigación y Seguridad Nacional (Cisen), para fortalecer la cooperación en materia de seguridad e inteligencia entre México y Estados Unidos se trabaja con la Dirección Nacional de Inteligencia para reforzar las actividades de la Iniciativa Mérida; con la Agencia de Control de Drogas (dea) y el Buró Federal de Investigaciones (fbi); con las oficinas de Inmigración y Aduanas (ice) y de Alcohol, Tabaco y Armas de Fuego (atf); con el Departamento de Seguridad Interior (dhs); con la oficina de Nuevo México del programa para Áreas de Alta Intensidad de Tráfico de Drogas (hidta) de la Oficina de Política Nacional para el Control de Drogas; con el Departamento de Seguridad Pública del gobierno de Texas, en materia de terrorismo y crimen organizado; y con programas como Global Entry.33

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The White House, National Security Strategy of the United States of America, Washington, septiembre de 2002, disponible en www.whitehouse.gov/nsc/nss.pdf 32 Peter Andreas, “A Tale of Two Borders: The U. S.-Canada and U. S.-México Lines after 9-11”, en Peter Andreas y Thomas Biersteker (editores), The Rebordering of Northamerica: Integration and Exclusion in a New Security Context, Routledge, Nueva York, 2003. 33 Secretaría de Gobernación, Cuarto informe de labores, México, 2010, p. 21.

México, Centroamérica y Estados Unidos: migración y seguridad
La frontera es la línea donde se hace “real” la relación de seguridad México-Estados Unidos.34 Con Canadá, en diciembre de 2001, Estados Unidos firmó el acuerdo de “Fronteras inteligentes” que consta de 30 puntos. Con México, la firma de este compromiso se dio en marzo de 2002 y tiene 22 puntos. Estos acuerdos sellan la cooperación contra el terrorismo y hacen que la participación de todo el sistema de seguridad nacional de México sea muy intensa en apoyo a la seguridad nacional de Estados Unidos. Esta es la parte “cooperativa” de la relación bilateral, la que verdaderamente vale: la implementan por la parte estadounidense el Departamento de Seguridad de la Patria (Homeland Security) y sus dependencias, además del Departamento de Justicia, el Departamento de Defensa, el Departamento de Estado y todo el sistema de inteligencia vinculado a la cooperación con México: cia, dia, dea, migración, etcétera. En la parte mexicana la ejecutan principalmente tres dependencias federales: la Secretaría de Gobernación –el Instituto Nacional de Migración (inm) y el Centro de Investigación y Seguridad Nacional (Cisen), principal servicio de inteligencia de México–; la Procuraduría General de la República y las dos secretarías de Estado militares: la Secretaría de Defensa Nacional y la Secretaría de Marina. En ambos países también tienen participación activa los gobiernos estatales, sobre todo los ubicados en la frontera, y los cuerpos de seguridad pública; en el caso mexicano la Policía Federal Preventiva (pfp), transformada en Policía Federal (pf), debió adaptarse para el combate al narcotráfico. A mediados de la década comenzaron a aparecer tendencias aislacionistas y racistas en Estados Unidos, en parte producto del efecto mediático de la guerra al terrorismo, pues se señaló a la facilidad de ingresar a su territorio de forma ilegal como una de las causas que volvieron vulnerable el país.35 De esta manera comenzó a darse una ola anti-inmigrante que afecta directamente a las poblaciones de México, Centroamérica y en general a América Latina, que viven en ese país de forma indocumentada.36 Este sentimiento fue expresado por Jan C. Ting de la siguiente forma: “La ola de inmigración ilegal debe ser atajada para poder asegurar a Estados Unidos contra el terrorismo”.37 Un reporte de 2009 de la influyente Corporación Rand señala en el mismo sentido: “El movimiento ilegal hacia Estados Unidos desde México es una clara amenaza a la seguridad nacional de Estados Unidos. Los terroristas pueden usar las redes de los traficantes de personas para lograr ingresar a Estados Unidos. El tráfico humano alimenta el crimen y presenta oportunidades adicionales para expander sus operaciones en el país”.38

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Esto es analizado a detalle en José María Ramos García, La gestión de la cooperación transfronteriza MéxicoEstados Unidos en un marco de inseguridad global: problemas y desafíos, Miguel Ángel Porrúa, México, 2004. 35 Christopher Rudolph, National Security and Immigration. Policy Development in the United States and Western Europe since 1945, Stanford University Press, Stanford, 2006. 36 Samuel P. Huntington, “The Hispanic Challenge”, Foreign Policy, núm. 141, marzo-abril de 2004. 37 Jan C. Ting, “Immigration and National Security”, Orbis, invierno de 2006, p. 41. 38 Agnes Gereben Schaefer, Benjamin Bahney y Jack Riley, Security in Mexico. Implications for U. S. Policy Options, Rand Corporation, Santa Mónica, 2009, p. 25.

Migración y seguridad: nuevo desafío en México

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Con el ascenso de estas posiciones en contra de la inmigración este tema se volvió el de mayor conflicto entre los gobiernos de Estados Unidos, México y América Central. Debido a lo anterior, las posibilidades de que se pudiera implementar una legislación federal comprehensiva a favor de la regularización de los indocumentados se alejan. A nivel estatal, poco a poco, por impulso de las fracciones conservadoras, principalmente republicanas, se desarrollan en muchos estados –como Arizona– legislaciones restrictivas de los derechos de los inmigrantes indocumentados. Incluso estos sectores los perciben como una invasión del “tercer mundo”.39 Durante la administración de George W. Bush (2001-2009), los sectores conservadores lograron imponer una agenda para el reforzamiento de la frontera con México, que se sostuvo en intensos debates sobre la construcción de un “muro”. Este planteamiento, de hecho, ha incrementado los presupuestos, la tecnología empleada y el número de funcionarios federales que protegen la frontera. Pese a ello, el desarrollo de redes criminales que realizan el tráfico de personas no ha disminuido sino que, por el contrario, aumenta. La razón se debe al hecho de que al estar más protegida la frontera es mucho más difícil cruzarla de forma individual, por lo que los inmigrantes se ven obligados a contratar a las redes de traficantes para lograr su propósito.40 De igual manera, se ha consolidado la percepción de que las pandillas y las organizaciones criminales de México se han vuelto una amenaza a la seguridad nacional de Estados Unidos.41 Aunque la administración del presidente Barack Obama, iniciada en enero de 2009, ha tratado de impulsar en el nivel federal la idea de una legislación incluyente que procure la regularización de los inmigrantes indocumentados, ello no ha podido concretarse debido a la influencia de los sectores conservadores, como se mostró en las elecciones congresionales de medio término de noviembre de 2010. Lo que conduce no sólo a favorecer las tendencias antimigración sino a vincular el problema con la seguridad nacional, donde incluso hay voces influyentes que sostienen que se debe emplear una fuerza directa de intervención en México con Marines para combatir a las organizaciones criminales en las ciudades mexicanas de la frontera, aduciendo la incapacidad de las autoridades de México. Esta propuesta la realizó recientemente el gobernador de Texas, Rick Perry.42

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La nueva dimensión de la cooperación: Iniciativa Mérida A fines de 2006, una vez declarado presidente electo de México y antes de tomar posesión del cargo, Felipe Calderón viaja a la ciudad de Washington para discutir con el presidente

Patrick J. Buchanan, State of Emergency: The Third World Invasion and Conquest of America, Thomas Dunne Books-St. Martin’s Press, Nueva York, 2006. 40 Statement of Richard Stana, “Alien Smuggling. dhs Could Better Address Alien Smuggling along the Southwest Border by Leveraging Investigative Resources and Measuring Program Performance”, gao Report, Washington D.C., 22 de julio de 2010. 41 Robert Killebrew y Jennifer Bernal, Crime War: Gangs, Cartels and U.S. National Security, Center for a New American Security, Washington D. C., 2010, disponible en www.cnas.org/node/5022. 42 “Ve Perry a milicia de Estados Unidos en México”, Reforma, México, 19 de noviembre de 2010.

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México, Centroamérica y Estados Unidos: migración y seguridad
George W. Bush las posibilidades de la cooperación con México. Calderón hizo énfasis en que el fenómeno del narcotráfico podría rebasar las capacidades del Estado. Después, en marzo de 2007, se acuerda implementar un nuevo marco de cooperación integrado por programas de transferencia de recursos para poder combatir a las organizaciones criminales, el tráfico de drogas y el de armas. Para distinguirlo del Plan Colombia se le denominó Iniciativa Mérida. Originalmente este programa tuvo, en el año fiscal de 2008, un presupuesto de 1.6 mil millones de dólares a ejecutarse entre 2008 y 2010. Se incluyeron recursos para Centroamérica, República Dominicana y Haití. A México se le asignaron 1.4 mil millones de dólares. Cuatro son los objetivos estratégicos de la Iniciativa Mérida para enfrentar el poder de las organizaciones criminales. El primero es actuar para acotar el poder de los cárteles y la impunidad y protección de que gozan por parte de autoridades corruptas. Para ello se necesitaba como primer paso fortalecer todos los organismos que integran el sistema de seguridad del Estado mexicano, conformado principalmente por las fuerzas armadas, la Policía Federal, los organismos de inteligencia y todo el sistema de justicia penal. Como segundo propósito, la Iniciativa Mérida pretende fortalecer el control de la frontera México-Estados Unidos mediante el uso intensivo de tecnología. El tercero es mejorar la capacidad de los sistemas de justicia penal a través de reformas institucionales y administrativas para implementar los juicios orales. Y como cuarto aspecto, controlar las actividades de las pandillas asociadas al tráfico de drogas y disminuir su demanda.43 También la Iniciativa Mérida incluye el fortalecimiento de la sociedad civil a través de la Agencia para el Desarrollo Internacional (usaid, por sus siglas en inglés). El componente geopolítico se incluye con la expansión del proyecto a los países de Centroamérica y el Caribe y con propuestas para controlar también la frontera sur de México, considerada prácticamente abierta y con condiciones muy favorables para el desarrollo de las actividades criminales. México se ubica geopolíticamente en el punto intermedio entre los países productores (andinos) y el mayor mercado de consumo, principalmente de cocaína. Por ello, este problema es a su vez transnacional e interméstico. El propósito real de la Iniciativa Mérida es lograr fortalecer las capacidades de las instituciones del gobierno federal para el combate al narcotráfico, la lucha contra la corrupción, el acceso a nuevas tecnologías de detección y el equipamiento a las fuerzas armadas y la Policía Federal. La cooperación se centra en la transferencia de equipo de alta tecnología, principalmente militar e informático, al igual que en el intercambio de información y en programas de capacitación para militares, policías y jueces. El 30 de junio de 2008 se aprobó en el Congreso de Estados Unidos un primer paquete de 400 millones de dólares, centrado en dos programas: International Narcotics and Law Enforcement (incle) y el Foreign Military Financing (fmf), ambos administrados por el Departamento de Estado. En marzo de 2009 se aprobaron 300 millones de dólares de los dos programas anteriores, así como para el Economic Support Fund (esf). Después, en junio

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Clare Ribando Seelke, Liana Sun Wyler y June S. Beittel, Latin America and the Caribbean: Illicit Drug Trafficking and U. S. Counterdrug Programs, Congressional Research Service, Washington, abril de 2010, p. 15.

Migración y seguridad: nuevo desafío en México

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del mismo año, se autorizó una partida adicional por otros 420 millones de la cuenta incle. Finalmente, en 2010 se aprobaron 210.250 millones más para los tres programas anteriores, sumando un total de 1’330,250 millones de dólares.44 A pesar de estar aprobados los recursos, la Government Accountability Office (gao) de Estados Unidos señala que, hasta marzo de 2010, en realidad se habían transferido aproximadamente el 46% de los recursos y sólo se ha gastado el 9% de los mismos.45 La transferencia de equipo está en su fase inicial, pues incluso la parte más importante del equipo militar, los cuatro aviones casa 235 destinados a la Armada de México aún no se entregan, siendo estos clave para la vigilancia aeronaval del Pacífico y del Caribe, cuyo fin es detectar e interceptar los embarques por mar y aire de cocaína colombiana. En noviembre de 2010 se entregaron cuatro helicópteros Black Hawk a la Policía Federal. La Iniciativa Mérida es un programa fundamental que cambia el viejo aislamiento de México en materia de cooperación en seguridad y defensa. Claramente el gobierno federal impulsó, solicitó y recibe este programa por dos razones: la primera es el incremento de las actividades criminales, el tránsito de cocaína y la violencia asociada a esta actividad, y la segunda se debe a que el sistema mexicano de seguridad está rebasado. El entrenamiento y equipamiento de las fuerzas armadas, cuerpos de seguridad y policíacos, y los servicios de inteligencia de México se han reforzado porque claramente es una misión nueva, para la cual no estaban entrenados ni adoctrinados sus integrantes. Sin embargo, una de las limitantes de la Iniciativa Mérida consiste en que sólo es un programa federal en ambos gobiernos, que excluye a las fuerzas de seguridad estatales y municipales, generando impactos negativos en materia de derechos humanos, ya que muchas de las estrategias de las instituciones federales, al actuar, no consideran las garantías de la población. Jorge Chabat afirma que la política de “confrontación” con el narcotráfico iniciada por Vicente Fox y profundizada por el gobierno de Felipe Calderón es una de las causas principales del gran aumento de la violencia.46

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Conclusiones En el año 2010, el debate en México acerca de la seguridad nacional se focaliza así: ¿se gana o se pierde la guerra al narcotráfico? Este debate se traslada a las dos fronteras debido a que allí
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Public Law 110-252, 30 de junio de 2008, disponible en www.thenationalcouncil.org/galleries/resources-services%20files/Supplemental%20Appropriations%20Act,%202008%20pl%20110-252.pdf; Public Law 111-118, de marzo de 2009, disponible en http://frwebgate.access.gpo.gov/cgi-in/getdoc.cgi?dbname=111_cong_public_ laws&docid=f:publ008.111.pdf; Public Law 111-132, 24 de junio de 2009, disponible en www.gpo.gov/fdsys/ pkg/plaw-111publ32/pdf/plaw-111publ32.pdf; Public Law 111-117, 16 de diciembre de 2009, disponible en http://frwebgate.access.gpo.gov/cgi-in/getdoc.cgi?dbname=111_cong_public_laws&docid=f:publ117.111.pdf 45 Government Accountability Office, Merida Initiative. The United States has Provided Counternarcotics and Anticrime Support but Needs Better Performance Measures, Report to Congressional Requesters, Washington, julio de 2010, p. 7, disponible en www.gao.gov/new.items/d10837.pdf 46 Jorge Chabat, “La respuesta del gobierno de Felipe Calderón al desafío del narcotráfico: entre lo malo y lo peor”, en Arturo Alvarado y Mónica Serrano (coordinadores), Seguridad nacional y seguridad interior, El Colegio de México, México, 2010, p. 36.

México, Centroamérica y Estados Unidos: migración y seguridad
se centran los fenómenos de la inseguridad de forma notable. En la norte, la exportación de cocaína y el aumento notable de la violencia criminal en ciudades como Juárez, Matamoros, Reynosa, Nuevo Laredo y Mier, y en el sur la condición porosa y abierta de la frontera. Al fenómeno de las drogas se agregan los delitos asociados a la migración debido a la necesidad de los migrantes de emplear redes criminales para lograr ingresar a Estados Unidos. Los migrantes se deben esconder de las autoridades y se sienten “atrapados” por una realidad crítica: tienen la opción de jugarse la suerte al ponerse en manos de las organizaciones criminales. Este “entrampamiento”, tal como lo definen Núñez y Heyman, en el caso de los mexicanos en el sur de Estados Unidos consiste en evadir a las autoridades para evitar su apresamiento y la deportación. Lo grave de la situación de los centroamericanos y personas de otras nacionalidades en su paso por México, a diferencia de Estados Unidos, es que los secuestros, las violaciones de mujeres y niñas y los homicidios han alcanzado niveles sin precedente.47 En Estados Unidos, algunos Think Tanks conservadores sostienen que México es un “Estado fallido” o que está en esa dirección. Estas afirmaciones, vinculadas a análisis que hablan del crecimiento de una “insurgencia criminal” que busca controlar al Estado, enfatizan la gravedad de la situación para derivar en recomendaciones acerca de la urgencia del fortalecimiento de la cooperación binacional. A pesar del incremento de la violencia y de las muchas debilidades de las instituciones de seguridad del Estado mexicano, éste aún mantiene las capacidades para hacer frente a los desafíos que plantean los cárteles criminales; este fenómeno no se ha generalizado en todo el país.48 Sin embargo, hay ciudades y algunos estados donde si se podrían sustentar estos diagnósticos. Esto es así en Chihuahua, principalmente en Ciudad Juárez; en Tamaulipas, sobre todo en Reynosa y Matamoros; en Sinaloa, principalmente en Culiacán; y también en el estado de Michoacán, por la violencia empleada por el cártel La Familia Michoacana. Es importante reflexionar sobre el impacto de la violencia sobre el proceso de democratización del país. La transición a la democracia está en un grave peligro en México producto de la acción de las organizaciones criminales. En otras palabras, la llamada guerra al narcotráfico por el presidente, al impulsar el fortalecimiento de las fuerzas armadas y de la Policía Federal, favorece la impunidad y la restricción de garantías así como la violación de los derechos humanos. Esto genera una doble dinámica: el aumento del crimen y el crecimiento de los aparatos de seguridad del Estado.49 Respecto de los derechos humanos, afectados

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Guillermina Gina Núñez y Josiah McC. Heyman, “Comunidades ‘atrapadas’ en los procesos de control de la libre circulación: consecuencias de la intensificación de la vigilancia en la zona fronteriza”, en este mismo volumen, p. 105. 48 Algunos análisis con estos enfoques se encuentran en Sylvia M. Longmire y John P. Longmire, “Redefining Terrorism: Why Mexican Drug Trafficking is More than Just Organized Crime”, Journal of Strategic Security, vol. 1, núm. 1, 1 de noviembre de 2008; John P. Sullivan y Adam Elkus, “Cartel vs. Cartel: Mexico´s Criminal Insurgency”, Small Wars Journal, 2009, disponible en www.smallwarsjournal.com; Max G. Manwaring, “A ‘new’ dynamic in the Western Hemisphere Security Environment: The Mexican Zetas and Other Private Armies”, septiembre de 2009, disponible en www.StrategicStudiesInstitute.army.mil/ 49 Esta hipótesis la ha desarrollado Sergio Aguayo, señalando una gran cantidad de contrarreformas legales que operan en sentido contrario a la pluralidad y la transparencia informativa. Además, la presión por parte de grupos de

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tanto por el enfrentamiento entre los cárteles como por las acciones de las fuerzas armadas y las policías, están siendo perjudicados muchos civiles inocentes. La guerra está provocando una crisis de derechos humanos en México, y esta variable se agrega a otros factores que se debilitan a la democracia.50 Respecto de la migración, la securitización de ésta en Estados Unidos se traslada a México, principalmente en la forma como los migrantes extranjeros son capturados, extorsionados, asesinados, mientras que las mujeres son violadas por miembros de los cárteles, principalmente en la ruta Chiapas, Oaxaca, Tabasco, Veracruz, Tamaulipas, Texas. En este sentido, el problema se agrava por la participación de autoridades in situ en las carreteras y poblaciones ubicadas en las rutas mediante actos de corrupción. Tanto en México como en América Central las capacidades de los gobiernos son muy reducidas, sobre todo ante el poder acumulado por las agrupaciones criminales. A ello se agrega una debilidad endémica de los sistemas políticos en países como Guatemala, Honduras y El Salvador, que impide el desarrollo de capacidades para neutralizar a los traficantes de personas y drogas. Estas debilidades se tratan de subsanar mediante programas de cooperación en defensa, inteligencia, justicia y seguridad pública entre México, Centroamérica y Estados Unidos. Existen obstáculos para que la cooperación en seguridad, y en particular en temas migratorios, avance a mayor velocidad y pueda obtener resultados efectivos. Estos van desde la falta de armonía en las estructuras legales (la Segunda Enmienda de la Constitución de Estados Unidos es un impedimento que agrava la condición de la seguridad de México, pues permite la venta libre de armas a sus ciudadanos, factor básico para el tráfico de armas), y las debilidades institucionales, más pronunciadas en México y Centroamérica, hasta los obstáculos políticos, principalmente los nacionalismos, que generan desconfianzas. Por ejemplo, la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito señaló en 2009 que los gobiernos tienen estructuras muy débiles para combatir la trata de personas.51 Como conclusión, es preciso señalar que las dos fronteras de México están, a pesar de sus notables diferencias, interconectadas y son parte de una misma causal de seguridad marcada por las actividades criminales de tráfico de drogas y personas.

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poder ha debilitado a las agrupaciones de la sociedad civil. Véase Sergio Aguayo Quezada, Vuelta en u. Guía para entender y reactivar la democracia estancada, Taurus, México, 2010. 50 Sergio Aguayo Quezada y Javier Treviño Rangel, “El ‘piadoso olvido’: el pan y los derechos humanos”, en Arturo Alvarado y Mónica Serrano (coordinadores), Seguridad nacional y seguridad interior, op. cit. 51 Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito, Diagnóstico de las capacidades nacionales y regionales para la persecución penal del delito de trata de personas en América Central, San José de Costa Rica, 2009.

Se terminó de imprimir en marzo de 2011 en Ediciones de Lirio, Azucenas núm. 10, colonia San Juan Xalpa, México, d. f. El tiraje constó de 1,000 ejemplares más sobrantes para reposición. Se imprimió sobre papel Eucalipto de 90 gramos, en técnica de impresión offset. El diseño y formación estuvieron a cargo de atril, excelencia editorial, tel. 5421 3925

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