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EL ENFOQUE DE GERENCIA SOCIAL

Isabel Licha Junio, 1999

Cambios en el paradigma de las ciencias gerenciales Nuevos enfoques de gerencia pblica Crticas a los nuevos enfoques de gerencia pblica El enfoque de gerencia social Perfil y tendencias de la docencia en el campo de la gerencia social La investigacin en el campo de la gerencia social Conclusiones

Cambios en el paradigma de las ciencias gerenciales En el marco de las transformaciones de la economa mundial y del avance del proceso de globalizacin por efectos de la difusin del nuevo paradigma tecnolgico, se produce tambin un cambio en el enfoque de las ciencias gerenciales, que observamos a lo largo de las ltimas dos dcadas. De acuerdo al enfoque tradicional, la gerencia es entendida como un cuerpo de modelos, mtodos y tcnicas aplicado por el gerente para enfrentar y resolver problemas en una forma racional, ordenada y planificada, en organizaciones jerrquicas y estructuradas segn criterios funcionales. La llamada revolucin postindustrial nos hace pasar de un ciclo de produccin en masa a otro nuevo ciclo modelado por las altas tecnologas y cuyo motor es la innovacin creciente (Crozier, 1997). Por tanto, el gran desafo de la gerencia privada de nuestros das es desarrollar exitosamente iniciativas empresariales bajo condiciones de innovacin creciente, lo cual requiere de capacidades de generacin y desarrollo de nuevas ideas, relaciones giles y horizontales, comunicacin rpida y abierta y estructuras de cooperacin entre socios. El nuevo enfoque de la gerencia en el mbito empresarial transforma el modelo burocrtico de gestin basado en la fragmentacin de tareas y la subordinacin jerrquica, e introduce nuevos requerimientos como el desarrollo de una cultura de la cooperacin y de capacidades especficas para el manejo de la
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complejidad. Ello, a su vez, implica cambios en el modo de razonar que se expresan en una simplificacin de procesos y estructuras. Ejemplo de esto es lo que Crozier destaca al referirse a las diferencias de gestin entre la Toyota y la General Motors: as como la Toyota no contaba con manual de procedimientos, la GM tena un manual de 700 pginas, contraste que evidenciaba la necesidad de avanzar hacia la simplificacin y desconcentracin de procesos y estructuras, para atender la necesidad de funcionar con unidades descentralizadas (ms autnomas), cuyos gerentes (lderes) pudieran actuar con mayor libertad en la toma de decisiones y ser evaluados por resultados. De este modo, la nueva gestin empresarial se caracteriza por el desarrollo de competencias y de un estilo gerencial marcados por una visin estratgica (de largo plazo), planes orientados a resultados, y coordinacin de unidades descentralizadas. Nuevos enfoques de la gerencia pblica La Nueva Gerencia Pblica (NGP) En los aos ochenta, algunos pases desarrollados (Reino Unido, Canad, Australia, Nueva Zelandia, principalmente) lanzan un conjunto de iniciativas orientadas a la modernizacin de los sistemas de administracin pblica, bajo un nuevo enfoque denominado New Public Management" o "nueva gerencia pblica" (NGP). (Meneguzzo, 1998). NGP consiste bsicamente en la adopcin de modelos organizativos flexibles, la descentralizacin de actividades, y la introduccin de mecanismos de mercados (competencia entre organismos pblicos, contrataciones externas con el sector privado lucrativo y no lucrativo, modernizacin de arreglos administrativos, experimentacin con nuevas frmulas de gestin de los servicios). En la prctica ha significado cambios profundos en las estructuras, sistemas y prcticas de la gerencia pblica, que no son meramente administrativos porque apuntan a modificar el gobierno mismo de lo pblico. El NGP es el paradigma donde se inscriben los distintos procesos de cambio en la organizacin y gestin de las administraciones pblicas. Puede ser visto como un enfoque desde el cual se intenta hacer una transferencia de la lgica de gestin privada a las organizaciones pblicas (Lane, 1995). La OECD ha jugado un papel crucial en la difusin de este enfoque, documentndolo y difundindolo en diferentes textos y promoviendo eventos destinados a debatir experiencias enmarcadas en dicho enfoque (OECD-PUMA, 1996). De acuerdo a esta organizacin, los estmulos ms importantes para introducir y desarrollar un conjunto de intervenciones orientadas a redefinir el papel de los gobiernos y de las administraciones pblicas se resumen en los siguientes puntos: - dficit presupuestario en las finanzas pblicas; - insatisfaccin de las demandas sociales; - ineficacia en el manejo de los programas;
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- presiones para alcanzar altos niveles de competitividad en la economa mundial; - internacionalizacin de problemticas econmicas, sociales y culturales. Para responder a tales desafos se disean soluciones caracterizadas por la bsqueda de una reduccin de costos de los servicios, mediante modalidades de oferta ms eficaces (contratacin y cogestin); redimensionamiento de las instituciones pblicas e introduccin de nuevas frmulas de gestin; evaluacin del desempeo y mejoramiento del control social de la gestin; descentralizacintransferencia de responsabilidades del gobierno a las OSC; introduccin de estndares explcitos de calidad de los servicios pblicos; integracin de la tica en la administracin pblica; mejoramiento de la informacin al pblico; y un mayor control ciudadano de la gestin (Meneguzzo, 1998). Segn Hood (1991), uno de los factores que conducen a la aparicin del NGP es el surgimiento de una clase administrativa socialmente heterognea, menos tolerante de estatismo y de enfoques universales de las polticas pblicas. Asimismo, incide en su auge el cambio tcnico, que tiende a desdibujar los lmites que separan la gestin pblica de la privada, sometiendo la gestin pblica a una lgica tecnicista, economicista, propia del sector privado. Es precisamente esa pretensin de universalidad tcnica lo que pone en juego los valores y criterios de decisin inherentes a la gestin de las polticas pblicas, pudiendo resultar en diseos que afecten de manera significativa la condicin de la ciudadana y el desarrollo de la vida pblica. De una manera muy resumida, podramos decir que el NGP es un enfoque muy limitado de gestin pblica, porque promueve un conjunto de valores y criterios de polticas muy circunscritos a los imperativos de reduccin de costos y de "hacer ms con menos", mediante una gerencia de mejor calidad y un diseo estructural diferente. De este modo, no promueve otros valores como equidad, sostenibilidad, tica y democracia participativa.
Componentes del NGP
Prdica Gerencia profesional Significado La accountability exige clara asignacin de responsabilidades por las acciones, y para ello las organizaciones deben contar con gerentes activos, visibles y con poder discrecional en sus cspides. La accountability exige clara fijacin de metas y objetivos, junto con indicadores de logro, expresados en trminos cuantitativos. La asignacin de los recursos y recompensas debe estar vinculada a la medicin del desempeo, y el esfuerzo debe estar centrado en resultados. Se tiende a crear unidades "gerenciables", que separen los intereses de provisin de los de produccin, para lo cual se establecen contratos dentro y fuera del sector pblico, asegurando de esta forma el logro de la eficiencia. Para mejorar estndares y bajar costos se promueve la competencia mediante contratos y ofertas. Se insiste en "hacer ms con menos", reduciendo costos directos, aumentando la disciplina en el trabajo, resistiendo a las demandas de los gremios y sindicatos, etc.

Estndares explcitos y medicin del desempeo Enfasis en control de resultados

Cambios hacia la desagregacin de unidades

Cambios hacia una mayor competencia en el sector pblico Enfasis en mayor disciplina y frugalidad en el uso de los recursos

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Enfasis en adoptar estilos gerenciales propios del sector privado

Se introduce mayor flexibilidad en el empleo y remuneracin, y se usan las herramientas gerenciales del sector privado.

Fuente: Resumen elaborado por la autora, con base en el texto de Hood, 1991, p. 4-5.

La implementacin de la NGP en Nueva Zelandia es considerada por varios autores (Hood, 1991; Boston et al, 1996; Aucoin, 1995) como el resultado de un movimiento exitoso de reforma social de gran coherencia y rigor intelectual, a diferencia de los casos del Reino Unido y Australia, que son de corte ms gerencialista y pragmtico. En Nueva Zelandia la reforma enmarcada en el enfoque del NGP form parte de una estrategia integral de reforma econmica y poltica con miras a fortalecer el desarrollo econmico. Los cambios introducidos mediante el NGP consistieron en el manejo de nuevos instrumentos y tcnicas de gestin, la adopcin de un estilo y modo de gobierno distinto al tradicional y el desarrollo de una cultura distinta sobre los servicios pblicos (Boston et al, 1996). El modelo de Nueva Zelandia apunt a "funcionar mejor y costar menos", proponindose como metas las siguientes: i) mejorar la eficiencia y la eficacia del sector pblico; ii) hacer el sector pblico ms receptivo a las demandas de los "clientes"; iii)reducir gastos; y iv) aumentar la accountability de los gerentes. Para ello se vali de los siguientes instrumentos: privatizacin-comercializacin de los servicios pblicos; fijacin de estndares y medicin de resultados; definicin de responsabilidades gerenciales; y extensa contratacin con terceros. Gobernacin pblica (GP) En los ltimos dos aos se advierten pasos que buscan redefinir al menos parcialmente los contenidos del NGP, para dar entrada a otra visin de la gerencia pblica conocida como Gobernacin Pblica ("public governance"), visin que busca superar algunas de las limitaciones del enfoque del NGP. Las crticas principales que desde el enfoque de gobernacin pblica se plantean al NGP se refieren a su excesiva cercana al mundo de las empresas privadas y a su enfoque mecanicista e insensible a las exigencias que surgen de las especificidades de los procesos de gestin de las administraciones pblicas, principalmente en el rea de las polticas sociales (Hood, 1991). Ante tales limitaciones, se producen intentos de elaboracin de un nuevo paradigma centrado en el desarrollo de las capacidades de gobierno junto con una importante participacin de los actores involucrados en la formacin e implementacin de las polticas pblicas, la promocin de la organizacin de redes y una armonizacin de la gestin con el contexto econmico y social (Meneguzzo, 1998). El principal documento donde se expone el enfoque de Gobernacin Pblica (GP) es el Informe sobre el Desarrollo Mundial 1997 del Banco Mundial, centrado en el tema El Estado en un mundo en transformacin". En dicho informe se desarrollan los principales elementos del enfoque de GP, los cuales son: la construccin de instituciones para un sector pblico capaz y las relaciones Estadosociedad.
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Desde este enfoque, se presta una atencin particular al papel de las instituciones en la accin de gobierno y a los incentivos para reorientar el comportamiento del Estado. Se trata de lograr una administracin pblica eficaz para promover el crecimiento y reducir la pobreza, mediante la formulacin de polticas bien concebidas y la prestacin de bienes y servicios bsicos al menor costo posible. Segn el enfoque de GP, los cimientos de una administracin pblica eficaz seran los siguientes: desarrollar una fuerte capacidad del gobierno central para formular y coordinar polticas, con apoyo en mecanismos que permitan tomar decisiones con conocimiento de causa y en forma disciplinada y responsable, y mediante procesos que admitan la participacin y supervisin de las partes interesadas; desarrollar sistemas de prestacin de servicios eficientes y eficaces; y establecer un sistema de funcin pblica integrado por funcionarios motivados y capaces, con un sistema de contratacin y ascensos basado en el mrito, una remuneracin justa y una fuerte mstica de trabajo.

Como vemos, el nuevo componente que este enfoque agrega con respecto al anterior, es el primer punto que est referido al fortalecimiento de la capacidad de gobierno. Los otros dos componentes son comunes a los dos enfoques. El fortalecimiento de las instituciones para la elaboracin de polticas constituye el elemento central del enfoque de GP. Su importancia reside en el hecho ampliamente aceptado de que los sectores pblicos eficaces de todo el mundo han contado, en general, con las siguientes caractersticas: una fuerte capacidad de formulacin de polticas macroeconmicas y estratgicas; mecanismos para delegar, disciplinar y debatir polticas entre organismos de gobierno; y vnculos institucionalizados con las partes interesadas ajenas al gobierno, que favorecen la transparencia y la responsabilidad, propiciando el intercambio de informacin.

El fortalecimiento de las instituciones tiene como fin lograr gobiernos eficaces, y se apoya en estrategias que acerquen el Estado a la sociedad, a fin que el Estado responda mejor a las demandas sociales. As, en el referido informe se plantea que las polticas y los programas deben reflejar la enorme diversidad de los intereses de la sociedad, a partir de una mayor participacin ciudadana en el diseo y provisin de bienes y servicios, mediante asociaciones entre Estado, empresas y organizaciones cvicas. Se argumenta que la participacin es un medio para aumentar la responsabilidad del Estado frente a los ciudadanos, y que es funcin del Estado reducir las diferencias de ingresos entre ricos y pobres, prestar atencin sanitaria a la poblacin, proveer servicios a los ancianos, ayudar a los desempleados, asistir a la industria, etc. Se insiste en la necesidad de alcanzar el desarrollo de la base institucional de la participacin mediante
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un sistema de reglas, normas y relaciones que facilite una accin coordinada y permita a los ciudadanos emprender iniciativas de cooperacin para el beneficio mutuo: El aumento de las posibilidades de manifestar la propia opinin y de participar puede mejorar la capacidad del Estado de tres maneras. En primer lugar cuando los ciudadanos pueden expresar sus opiniones y reivindicar pblicamente sus demandas en la forma dispuesta por la ley...En segundo lugar, ..., la opinin popular puede atenuar los problemas de informacin y disminuir los gastos de las transacciones... En tercer lugar, ... la aparicin de entidades privadas y ONG como posibles alternativas a los servicios pblicos que los ciudadanos desean... y contribuir a mejorar la prestacin de los mismos...(Banco Mundial, 1997, p. 131-132). Como vemos, el enfoque de GP apunta a mejorar la calidad de la gerencia pblica, qua campo de ejercicio de gobierno, recurriendo a dos elementos estratgicos para lograr eficiencia y eficacia, como lo son el desarrollo de la capacidad tcnica y gerencial de las administraciones pblicas y la institucionalizacin de la participacin ciudadana en los procesos de toma de decisiones y gestin de las polticas pblicas, lo que obligara a la creacin de nuevas reglas del juego que pauten las relaciones de cooperacin buscadas entre Estado y sociedad civil. En el enfoque de GP, la participacin ciudadana adquiere el carcter de instrumento de la eficiencia y la eficacia. Se trata de una participacin que garantizara un entorno estable y "despolitizado" (no conflictivo) para la gestin de las polticas pblicas, en la medida en que ayudara a filtrar demandas sociales mediante una priorizacin de las mismas, mejorara la imagen de los gobiernos en la opinin de los ciudadanos, y reducira el gasto pblico mediante la privatizacin de ciertas reas la co-gestin de programas y proyectos sociales. El nfasis en la participacin de la sociedad civil en el gobierno pblico, propio de este enfoque, sujetndola al logro de la eficiencia y la eficacia, no lo hace demasiado distinto del NGP, aunque a grega una dimensin fundamental de los procesos de formacin de las polticas pblicas con un sentido de equidad y sostenibilidad. Crticas a los nuevos enfoques de gerencia pblica Sobre la nueva gerencia pblica (NGP) Desde este enfoque, la administracin pblica se somete a los desafos propios del paradigma gerencial derivado de la administracin de empresas. El NGP aparece para responder a los imperativos de una mayor eficiencia de la administracin pblica, reflejando la preeminencia de los valores de mercado en las instituciones del sector pblico. Nueva Zelandia y Australia aparecen como modelos paradigmticos del establecimiento del llamado Estado gerente. Esta nueva perspectiva de gestin pblica pone el nfasis en la necesidad de generar un nuevo estilo de organizacin y liderazgo para la provisin de bienes y servicios pblicos mediante la creacin de mercados internos, que reemplazan la jerarqua y los contratos de largo plazo por contratos de corto plazo y licitaciones (Lane, 1995).
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Sobre la gobernacin pblica (GP) Podramos ver este enfoque como una versin ms flexible que el NGP, porque concede cierta holgura en el diseo de opciones de polticas y de formas de prestacin y gestin de los servicios sociales. La gran diferencia con el NGP es que sustituye el trmino de "Gerencia" ("Management") por el de "Gobernacin" ("Governance"), insistiendo en la necesidad del fortalecimiento de capacidades para establecer y respetar acuerdos, reglas y normas, y por consiguiente, significando la importancia de capacidad de gobierno como capacidad poltica para mantener tales acuerdos . El enfoque de gobernacin vs. gerencia pblica apunta a articular dos tipos de capacidades necesarias para el ejercicio de buenos gobiernos: las polticas y las tcnicas, sin que necesariamente lo logre. Podramos preguntarnos si efectivamente mediante este enfoque avanzamos en la prctica hacia una visin ms integrada de lo poltico con lo tecno-administrativo. El trmino "governance" alude a los mecanismos de gerencia y coordinacin de programas pblicos y presupone que un buen gobierno resulta de la superacin de la dicotoma poltica-administracin, reconciliando a su paso fines (polticos) y medios (tcnicos). Adems apuesta a que desde la integracin buscada se habr de transformar el modelo burocrtico para dar paso a nuevas formas (las redes de polticas, los mercados internos, etc), cuyos resultados an no han sido evaluados. La burocracia tradicional es vista como una traba al desarrollo de una nueva lgica que integre eficiencia con accountability poltica (Lane, 1995). Este enfoque aunque es innovador, no necesariamente cumple con su promesa de democratizar la funcin pblica, porque la visin que tiene de la participacin es instrumental y despolitizada, y de esta forma no logra poner los lmites requeridos al predominio de la lgica de la eficiencia para asegurar la formacin de polticas pblicas ms equitativas y democrticas. Pero, sin duda, es un avance con respecto al enfoque del NGP. El enfoque de gerencia social (GS) La gerencia social constituye un nuevo enfoque de gestin de las polticas sociales. La GS se refiere a un cuerpo de conocimientos y prcticas emergentes que sirven de apoyo a la intervencin de los actores sociales involucrados en la resolucin de los problemas que entraban el desarrollo social. La GS como cuerpo de conocimientos y prcticas, es un proceso en plena construccin, que si bien adopta elementos tericos y metodolgicos consolidados, provenientes de distintas disciplinas, agrega continuamente nuevos elementos que se van generando con el anlisis sistemtico de experiencias. Ello plantea la necesidad de adoptar un enfoque heurstico, que permita una construccin continua del conocimiento en dicho campo, de modo tal que a partir de la evaluacin sistemtica de experiencias y mediante lneas de investigacin/accin, se avance progresivamente hacia su consolidacin (Kliksberg, 1997).
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La GS tiene su propia especificidad y autonoma, que la hace distinta de la gerencia privada, movida por otra lgica y propsitos, y tambin de la gerencia burocrtica tradicional, rgida, centralizada, poco transparente y participativa. Su singularidad estara dada por las caractersticas propias de las polticas sociales en sociedades profundamente desiguales, instituciones dbiles y democracias precarias. En general, las polticas sociales se caracterizan por tener objetivos slo realizables en el mediano y largo plazo, a diferencia de los proyectos econmicos que se orientan al corto plazo. Asimismo, los programas sociales estn afectados por las variables del entorno, de carcter poltico, cultural, cognitivo, econmico, capital social, tradiciones, etc, que generan incertidumbre y frenan el carcter innovador que puedan tener las polticas propuestas, jugando a favor o en contra de ellas. Otra caracterstica de las polticas sociales es que para asegurar su viabilidad socio-poltica es preciso asegurar la intervencin de diferentes actores en su diseo y ejecucin. Tambin la implementacin de las polticas sociales se ve afectada por la accin de un "campo de fuerzas", que refleja las relaciones de poder entre actores, lo que exige habilidades gerenciales para el manejo de conflictos y el logro de acuerdos. De igual modo la sostenibilidad y efectividad de las polticas sociales depende en buena medida del grado de participacin comunitaria alcanzado en el diseo e implementacin de los programas y proyectos. La participacin ciudadana se relaciona tambin con la exigencia de accountability, esto es, con la rendicin de cuentas y transparencia de la gestin, lo que a la vez se apoya en las funciones de monitoreo y la evaluacin, que cumplen con el cudruple papel de rendicin de cuentas y responsabilidad gerencial, apoyo a la toma de decisiones oportuna y la gerencia adaptativa, generacin de aprendizaje organizacional, y control ciudadano de la gestin (Kliksberg, 1997). Dada la naturaleza compleja de los problemas a los que se enfrentan los gerentes sociales, segn se desprende de las caractersticas especficas de las polticas sociales antes anotadas, y debido a la grave situacin social de toda la regin latinoamericana, resumida en la profunda brecha de equidad que hoy la distingue y permite catalogarla como la regin ms desigual del mundo, la GS debe ser un campo profesional comprometido con el logro de la igualdad social y la construccin de sociedades profundamente democrticas. Tanto los marcos analticos y conceptuales que forman parte del enfoque de GS, como los instrumentos tcnicos de apoyo gerencial, deben constituir una unidad coherente y apropiada para la gestin de polticas sociales de gran impacto. Este enfoque apunta a superar el sesgo gerencialista/tecnicista que tiende a prevalecer en la gestin en las polticas sociales, adoptando una perspectiva socio-poltica del proceso de formacin de las mismas y subordinando el papel de los instrumentos al logro de los fines perseguidos. De este modo la GS se convierte en un apoyo estratgico de polticas sociales ampliamente progresistas.
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Ahora bien, cul es el perfil deseable de un gerente social comprometido con la construccin de sociedades equitativas y democrticas? Los gerentes sociales se enfrentan a problemas complejos, de muy difcil manejo, en contextos caracterizados por el conjunto de dilemas e impasses a las cuales ya nos referimos. Segn Kliksberg (1995), para lidiar con esas situaciones difciles, los gerentes sociales deben desarrollar distintos tipos de capacidades, relacionados con los siguientes aspectos:

El manejo de la complejidad: el gerente social necesita contar con las habilidades necesarias para enfrentar la inestabilidad el entorno, captando e interpretando adecuadamente las seales de una realidad incierta, mediante actitudes abiertas frente a la incertidumbre y el recurso a instrumentos no tradicionales de percepcin e interpretacin. El logro de la articulacin social: el gerente social debe actuar como propiciador de procesos que empoderen a la comunidad para ejercer el control sobre las decisiones que afectan su bienestar, contribuyan al desarrollo del capital social y a la profundizacin de la democracia participativa. La concertacin: la conduccin de iniciativas sociales que involucran a distintos actores, organizaciones y niveles de gobierno, obliga a desarrollar habilidades gerenciales para impulsar negociaciones y lograr concertaciones, vencer resistencias y movilizar acuerdos institucionales que aseguren la implementacin de los programas. La gerencia de fronteras tecnolgicas: los gerentes sociales deben asumir la direccin de organizaciones innovadoras, altamente flexibles, participativas y eficientes en el logro de sus objetivos y misin. Debido a los cambios continuos en las variables crticas del entorno, y a los cambios observables en las estrategias de los actores, la gerencia social est comprometida con el desarrollo de modelos organizacionales que permitan una adaptacin flexible de las estructuras a tales cambios, sin menoscabo de la eficiencia. Ello hace que la gerencia social se oriente hacia una gerencia del cambio y la innovacin, con base en el trabajo en equipos interdisciplinarios, el desarrollo de un pensamiento estratgico, y la adopcin de un estilo gerencial flexible, adaptativo, participativo y experimental, que permita el aprendizaje organizacional y buenos niveles de desempeo. El desarrollo de una tica de compromiso social: los gerentes sociales deben estar activamente comprometidos con los fines de las polticas sociales, dotados de una alta vocacin de servicio a las comunidades y preparados para contribuir eficazmente al logro de la articulacin social, la concertacin y la participacin ciudadana en la gestin de las polticas sociales.

Perfil y tendencias de la docencia en el campo de la gerencia social


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La emergencia y consolidacin de la gerencia social como un rea de conocimiento y de desempeo profesional se apoya en el desarrollo habido en los ltimos aos en el campo de la docencia de postgrado y la investigacin en polticas pblicas orientadas al desarrollo social.

En las diferentes escuelas que analizamos con el fin de cumplir con los propsitos de esta investigacin1, encontramos que los programas de maestra y doctorado en el rea de la poltica social se inscriben en los generales de polticas pblicas, apareciendo como un mbito particular de ellas. En general, y desde la perspectiva de la poltica social como campo acotado de las polticas pblicas, estos programas se enfocan bajo las siguientes orientaciones: Las polticas pblicas son el resultado de diferentes fuerzas: ellas estn sometidas a la influencia de diversas estructuras y procesos relacionados entre s, diferentes conceptos, prcticas, racionalidades, juegos y relaciones de poder, contextos, roles, valores y criterios etc., pero a la vez, ellas tienen una enorme influencia en la configuracin de la vida social, por las distintas opciones, oportunidades y resultados que generan. El proceso de formacin de polticas se hace mediante una secuencia de etapas y para atender cada una de ellas se requiere de un conjunto de conocimientos cientfico-tcnicos necesarios para realizar un anlisis riguroso y sistemtico de todos los aspectos y factores que las definen. El anlisis de las polticas pblicas requiere del desarrollo de marcos analticos y metodolgicos interdisciplinarios, que articulen mbitos de las disciplinas de la economa, estadstica, ciencias polticas, sociologa y ciencias gerenciales, entre s.
1

Ver programa de la escuela de postgrado en polticas pblicas Irving Harris, de la Universidad de Chicago; el programa de postgrado en Asuntos Internacionales y Pblicos de la Woodrow Wilson School, Universidad de Princeton, 1997; los programas de Gerencia Pblica de la John F. Kennedy School of Government, Universidad de Harvard, 1998; el programa de maestra en Polticas Pblicas de la Universidad de Berkeley, 1998; el programa de maestra en Polticas Pblicas de la Escuela de Polticas Pblicas e Investigacin Social de la UCLA, 1998; el programa del Robert F. Wagner Graduate School of Public Service, New York University, 1997.

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El enfoque propio de la generalidad de estos programas es el llamado Public Management, el cual se centra en el anlisis de los factores polticos y organizacionales que influencian todas las etapas del proceso de formacin de las polticas. Este enfoque recurre a elementos de la gerencia de recursos humanos y organizacionales, anlisis e implementacin de polticas, gerencia del cambio y liderazgo, y adems se apoya en elementos de teora y prctica de los procesos de negociacin en mbitos organizacionales especficos, recurriendo a casos que simulan experiencias de negociacin exitosa La formacin en el campo de las polticas sociales, como mbito particular de las polticas pblicas, en la mayora de los casos considerados a los fines de este estudio, combina una capacitacin analtica rigurosa con experiencia prctica en el mundo real, con especializaciones en una rea especfica. La capacitacin es orientada a desarrollar en ellos competencias para plantear problemas de una manera estructurada, generar informacin sobre una situacin determinada, simular los resultados y efectos de una determinada solucin planteada, y comprender la dinmica del proceso de formacin de las polticas as como de los factores sociales y polticos que las afectan. La formacin de las polticas pblicas es vista como un proceso poltico y tico a la vez, a travs del cual se redistribuye la riqueza econmica y se determina la conducta moral de una sociedad. Desde este enfoque socio-poltico de las polticas pblicas, se intenta por una parte preparar a los participantes en la consideracin de los aspectos relacionados principalmente con la evaluacin del impacto distributivo relevante y la consideracin de las dimensiones ticas de la poltica propuesta y, por la otra, se ensea a identificar y analizar a aquellos participantes en el proceso poltico que tienen un inters en el xito, fracaso o modificacin de las polticas (stakeholder analysis). Como complemento de este tipo de anlisis, se incluye la identificacin de las estrategias que probablemente emplearn los distintos involucrados, la evaluacin del impacto y el posible xito de estas estrategias para una determinada poltica. Estos programas tienen tambin un fuerte nfasis en el anlisis evaluativo de los programas sociales. La etapa evaluativa de resultados e impacto se enmarca en el proceso de formacin de las polticas, contribuyendo de este modo a asegurar que la definicin de las polticas y programas responda cabalmente a las necesidades sociales identificadas, incluya la especificacin de los mtodos de medicin y evaluacin de sus consecuencias y resuelva las dificultades metodolgicas, ticas, polticas y administrativas encontradas en el anlisis prospectivo y restrospectivo del impacto de las mismas.

La investigacin en el campo de la gerencia social


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Las cuatro grandes reas donde se tiende a concentrarse actualmente la investigacin en polticas pblicas son las siguientes: anlisis de polticas (ej. desarrollo y fundamentacin de agendas de polticas sociales, investigacin de temas especficos relacionados con el status y cambios en los sistemas de entrega de los servicios sociales); evaluacin de programas (ej. evaluacin de reformas educativas, efectos de programas educativos y de salud); innovacin en materia de reforma social y polticas contra la pobreza (ej. causas de la pobreza, efectividad de las polticas de reduccin de la pobreza, innovaciones en las reformas de salud y educacin, innovaciones en las polticas contra la pobreza); y capital social/desarrollo comunitario/ciudadana/ participacin social (ej. compromiso cvico, creacin de comunidad, construccin de ciudadana). Las dos ltimas reas de investigacin son las que mejor reflejan las especificidades de la gerencia social y el enfoque de gestin pblica que actualmente tiende a prevalecer. Por tanto, a continuacin entramos a examinarlas con mayor profundidad:

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Estudios sobre innovaciones en el diseo y gerencia de polticas sociales. Las principales innovaciones vienen de la llamada "gerencia participativa", que requieren de la institucionalizacin de nuevas instancias y mecanismos de participacin ciudadana en las polticas pblicas y en los gobiernos locales; el auge de formas de "gestin compartida"; etc. Otras fuentes de innovacin son las experiencias de participacin ciudadana en la formulacin de polticas pblicas, las cuales suponen nuevas formas de articulacin entre organizaciones de la sociedad civil y agencias gubernamentales, que contribuyen a una mayor eficacia de las polticas pero adems contribuyen al empoderamiento de las comunidades ms pobres. En realidad son los gobiernos locales de todas partes quienes han promovido en la ltima dcada un conjunto de iniciativas innovadoras, que contrastan con las acciones tradicionales del Estado en el rea social. Estas iniciativas principalmente apuntan a: i) cambios en las formas de gestin de los programas sociales reflejados en las nuevas relaciones entre Estado y sociedad (participacin de ONGs, comunidades y sector privado) en la provisin y gestin de los servicios sociales; ii) una mayor participacin ciudadana en el diseo, implementacin y control de las polticas sociales; y iii) una mayor articulacin entre las polticas junto con un mayor esfuerzo por mejorar la eficiencia, equidad y calidad de los servicios pblicos. De igual forma en esta lnea de trabajo se inscribe toda una rea de investigacin destinada a considerar los desafos mayores de las polticas sociales en el nuevo milenio, como pueden ser las desigualdades sociales, la necesidad de lograr el empoderamiento de las comunidades, la reduccin de los efectos negativos de las mismas polticas econmicas y sociales, y la exigencia democrtica de garantizar el bien comn, con lo cual las polticas sociales tienden a ser repensadas en trminos de su contribucin a reducir los dficits sociales en los pases, incorporar la poblacin excluida, remover los efectos indeseables de las polticas y favorecer las sinergias e interdependencias necesarias entre los diferentes tipos de intervencin y los actores sociales involucrados. Estudios sobre capital social/desarrollo comunitario/ciudadana/ participacin social. Esta lnea de investigacin ha ganado mucha importancia en los programas de docencia e investigacin sobre poltica y gerencia social, a lo largo de los aos 90. Este campo de investigacin incluye tanto estudios tericos y conceptuales de participacin ciudadana, compromiso cvico y profundizacin democrtica como estudios que documentan innumerables y variadas prcticas exitosas basadas en el empoderamiento comunitario a nivel local. Podramos reconocer dos vertientes de estudios en este campo. La primera se refiere a los temas de capital social, sociedad civil y democracia, cuyo nfasis est puesto en destacar los valores sociales que promueven la participacin activa de la ciudadana en los asuntos pblicos, como un medio de
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revitalizacin democrtica y control social sobre la gestin estatal, es decir, como un proceso mediante el cual se politiza la sociedad y se civiliza la poltica. Una importante contribucin de este debate es la reconceptualizacin amplia de ciudadana para rescatar su papel poltico y pblico. En la segunda vertiente podramos ubicar aquellos estudios centrados en el anlisis de experiencias y procesos de empoderamiento y desarrollo comunitario. El enfoque que tiende a dominar los estudios inscritos en esta lnea se basa en la premisa segn la cual las comunidades son los actores del desarrollo social mejor llamados a ayudarse a s mismos, mediante la identificacin de las fortalezas de sus propios miembros y de sus instituciones, y del trabajo mancomunado para el beneficio de la comunidad. Una premisa importante que junta las dos vertientes de estudios sobre capital social, se refiere a una idea defendida insistentemente segn la cual la accin voluntaria a travs de alianzas comunitarias y asociaciones cvicas puede crear la cooperacin y confianza necesarias entre sus miembros para resolver las dificultades confrontadas (a pesar de la severa restriccin de recursos). Junto con ello se subraya la idea de la fundamental necesidad de restaurar, desarrollar y fortalecer la infraestructura cvica, mediante el apoyo y estmulo al surgimiento de liderazgos cooperativos y solidarios que incorporen el capital social y las redes informales que existen en las comunidades (ej. entre jvenes, mujeres, etc). Conclusiones En las condiciones actuales de profundas transformaciones socioeconmicas y de reformas en las polticas pblicas, la gerencia social es un campo de conocimiento y de desempeo en plena conformacin. Asistimos a un proceso mundial, complejo y muy dinmico, de experimentacin de nuevos enfoques de formacin y gestin de las polticas sociales. Este proceso est despuntando y su orientacin definitiva an no est decidida. Slo mediante una evaluacin del impacto social de tales procesos con la participacin activa y comprometida de la ciudadana podremos lograr que las nuevas direcciones y finalidades de las polticas sociales adquieran un carcter profundamente democrtico y equitativo, y no meramente eficientista.

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