Legislacin

UN ANLISIS NECESARIO EN TIEMPO DE CAMBIOS: GNESIS, EVOLUCIN Y

TENDl=NCIAS RETRO y PROSPECTIVAS DE LA NORMATIVA MINERA
VENEZOLANA.
A NECESSARYANALYSIS IN TIME OF CHANGES: GENESIS, EVOLUTIONAND RETRO AND
PROSPECTIVE TENDENCIES OF VENEZUELAN MINING NORMATlVE.
Guillermo Tinoco Meja\ Ana R. Fernndez A.
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RESUMEN
Esta monografia, escrita a cuatro manos, combina la visin jurdica
con la de planificacin estratgica en el tiempo. Los cambios
normativos que se han dado en el pasado lejano o cercano, o los que
estn anunciados en Venezuela, relacionados con las actividades
mineras y en general con las Ciencias de la Tierra, justifican en
nuestro criterio, una revisin de su gnesis y evolucin, ese saber de
cmo llegaron hasta nuestros das esas normativas y estrategias, para
as obtener en el tiempo y fundamentado en la historia y sus productos
como resultados, una mejor y mayor visin con respecto a los
cambios propuestos. Desde ellos, poder opinar y contribuir.
Palabras clave: Historia, legislacin, minera, planificacin.
ANTECEDENTES
La normativa minera venezolana, tiene sus antecedentes
histricos en la legislacin espaola, a su vez, derivada en
el tiempo lejano pasado, de la romana. Las
modificaciones que se fueron incorporando tenan como
objetivo fundamental, privilegiar al Monarca, dando
nacimiento al sistema regalista, ya que los explotadores
de minas deban pagar dos tributos: un dcimo al fisco y
un dcimo al propietario del suelo (el Prncipe) o regala
(royalty).
Una revisin sucinta histrica de la normativa
precolombina espaola nos lleva hasta los tiempos de
Don Alfonso El Sabio en la llamada ley de Partidas y ms
tarde a Don Alfonso XI en 1838, quien estableci el
tributo obligatorio a la Corona, a todo aquel que obtuviera
producto y beneficio de los suelos y subsuelos, previa
Licencia Real, es decir, el Seoro Real sobre las minas.
Se modificaba la forma de pago tributario mas no la
fuente u origen del derecho a ceder esos permisos.
Trasladndonos a las motivaciones de esos tiempos, la
Corona estaba dbil y requera de tributos para atender el
mantenimiento de ejrcitos para mantener la primaca las
casas reales y la integridad territorial de ellas.
En 1387, el Rey Don Juan I, modific este sistema y
elimin la " licencia y mandato" alfonsina, dando libertad
a sus sbditos en "buscar, catar y cavar" libremente, en
"dominio til" previo pago de las regalas reales. Es
conocida como la Ordenanza de Bribiesca.
En 1492 sucedieron acontecimientos trascendentales en
los reinos de las casas reales de Castilla y Aragn,
conformando lo que hoy denominamos Espaa (anexada
Granada, tras la derrota de los moros) entre ellos, el que
GEOMINAS, Vol. 35, N43, agosto 2007
Recibido: 1-6-07; Aprobado; 27-6-07.
ABSTRACT
This monograph written at four hands combines legal vision
willl strategic planning on the time. The normalive changes
llave been occurl'ed on distant o/' near past, al' those
a/lnounced in Venezuela, relClted to mining activities and
Earlh Sciences, juslify in ollr cri/erion, a revision of their
genesis Clnd evolution, thClf ImolVledge of how those norms
C/nd strategies arrived to the jJ/'cscnt time, thus lo oblain in the
time Clnd bascd on history C/nd its products like results, a beller
and greater vis ion wilh respect to the proposed changes. 1/1
order lO think and contributefrom thell1.
Key words: History, legi slation, mining, planning.
encabez Cristbal Coln, potenciando extraor
dinariamente la minera allende los mares, en el nuevo
mundo que llamaron erradamente Indias, Amrica
hoy. La empresa del llamado descubrimiento, no era
para buscar "especies" como se ha dicho, deformando
la historia para justificar muchas cosas que se quieren
ocultar, sino para encontrar oro y as lo deja
comprobado la carta que escriba Coln a la Reina
Isabel la Catlica, cuando le narraba ese primer da en
Guanani, ese 12 de octubre de 1492 y sus aventuras
aurferas por la isla que hoy comparten Hait y
Repblica Dominicana y otras ms de su Bitcora. Los
reyes cedan sus "mercedes reales" y los interesados
"se obligaban a prestar (pagar) determinadas regalas".
Esto origin situaciones abusivas, como las del Rey
Carlos I, (tambin Carlos V de Alemania), quien
haciendo uso de sus prerrogativas reales se apropi de
las riquezas aurferas y otras que comenzaron a llegar
en abundancia sorprendente a Espaa, desde la
Amrica, casi en su totalidad no producto de
explotacin de minas sino del saqueo impune e
ignominioso a los pueblos nativos. La cal1a que este
abusador Rey envi a Hemn Corts, solicitndole que
arreciaran la obtencin de oro para atender sus guerras
dinsticas, es prueba irrefutable de esta ambicin
enfermiza por el oro americano.
1 Ingc IndO, MSc, PhD. Profesor postgrado UDOruLNCENDES-UCV.
Asesor FUNDAGEOMINAS . Miembro Comisin Nacional de
Normas Tcnicas en representacin del sector econmico privado
nacional. e-mail : gatinocom@cantv.net
, Abogada . Invest igadora FUNDAGEOMINAS en derecho minero y
ambiental histrico. Libre ejercicio. e-mail: anitaftin@cantv.net
113
G. Tinaco, A. Fernndez
Cuando este saqueo se redujo en
volmenes por agotamiento de las
fuentes, se compens con la
explotacin de minas de oro, plata,
estao y otros tipos de minerales, lo
que dio origen a la inmigracin
forzada de africanos, que en el
tiempo dieron y fonnaron en mezcla
frtil con la raza india y conquis
tadora la raza csmica que es el mes
tizaje venezolano y en general de la
Amrica Latina (en nuestro criterio
denominacin errada) de hoy.
La Bula papal Noverit Universi, del
4 de mayo de 1493, del Papa
Alejandro Borgia, espaol, que fue
expedida para solucionar las
diferencias entre Espaa y Portugal
por las riquezas metlicas de las
Indias (Amrica), estableca que
estas riquezas, en el mbito
geogrfico dado a cada reino,
pertenecan a los Seores reales de
Portugal y Espaa por las "mercedes
reales" los mineros se obligaban a
"prestar a los seores sus regalas"
En 1526 el da 9 de diciembre, en
Granada, el Rey Carlos 1 firm la
Cdula Real llamada "de Granada ",
siendo la primera que tuvo objetivo y
aplicacin especifica en Amrica. Es
en cierta forma, la "gnesis" de la
norn1ativa americana, no obstante
firmada en Granada. En ella se da
libertad a los particulares para minar
oro " dando noticias o mentas al
gobernador" y a " prestar (pagar) los
dcimos reales", quedando soste
nido en el tiempo la propiedad real
de las riquezas minerales.
EllO de enero de 1529, en
Valladolid, el soberano Felipe n
finna la ordenanza que "incorporaba
a la Corona en las minas de oro, plata
y azogue (mercurio), as: "Primera
mente reducimos, resumimos e in
corporamos en Nos y en nuestra
Corona y patrimonio todos los
mineros de oro, plata y azogue de
estos, nuestros reinos, en cualquier
partes y lugares que sean y se hallen
realengos o de seoro o abadengo,
agora sea en lo publico, consejill o en
heredamientos y partes y suelos de
particu lares"
El 22 de agosto de 1584, el mismo
Rey Felipe n, edicta las llamadas
Ordenanzas de San Lorenzo, que
derogaba todas las anteriores Leyes
Ordenanzas."Esta ordenanza dice:"
revocamos, anulamos y damos por
ninguna las pragmticas y ordena
mientos hechos en Valladolid y en
Madrid y cualquier reyes de Orde
namiento, Partidas y otros cuales
quier derechos ... " y si bien estaban
dirigidas a la minera de Castilla, se
aplicaron en todo los mbitos geo
grficos de la Corona espaola, por
tanto en Amrica espaola y en
Venezuela. Estas ordenanzas estu
vieron vigentes hasta 1826, cuando
ya hacia un lustro o ms que se haba
vencido a la Corona Espaola en
Carabobo, Boyac, dando la libertad
a lo que hoy son Venezuela y
Colombia.
EI18 de mayo de 1618, el Rey Carlos
Ir , firm lo que se conoce como
"Recopilacin de Indias", cuyo
nombre explica por si mismo su
objetivo: recopilar las leyes y
ordenanzas de Espaa que se
aplicaban en las colonias ameri
canas.
En esa Cdula Real , el Soberano
espaol dispone que "todos los
vasallos, vecinos y mercaderes de las
Indias, que cogieren o sacaren de
cualquier provincia o lugar de ellas,
plata, oro, estao, azogue, fierro o
cualquier metal, haban de jurar y
contribuir y declararlo al real
patrimonio con la quinta parte de lo
que sacaran de ella".
Los aos de la guena independen
tista estuvieron nonnados minera
mente por lo que se conoce como
"Las Ordenanzas de Minera de
Nueva Espaa", que haba sido
finnada por el Rey, el 22 de mayo de
1783.
Como nota interesante para los
efectos de esta monografa, el
anlisis tendencial normati vo y las
estrategias en el tiempo , la
Ordenanza de Minas de Nueva
Espaa, fue derogada en 1854, por el
Primer Cdigo Minero de nuestra
vida republicana, que sancion el
Presidente Jos Gregorio Monagas;
haba sido ratificada, hasta tanto se
dictara una Ley de Minas propia, por
el propio Libertador Simn Bolvar
el24 de octu bre de 1829, quien en el
Decreto de Minera, Artculo 138
estableci que" mientras se forma
una Ordenanza para las m1!1as y
mineros de Colombia, se observar
provisionalmente la Ordenanza de
Minas de Nueva Espaa dada en
mayo de 1783".
Segn Amorer (1991), de la
normativa minera colonial, la que
ms interesa en Venezuela, para los
efectos de su conocimiento,
aplicacin territorial y anlisis, son
las ordenanzas finnadas en Aranjuez
del 22 de mayo de 1763, por el Rey
Carlos III , las "Ordenanzas de Mi
nas de Nueva
Espaa ", que fueron creadas para la
minera de Mxico y su mbito que
cubra extensos territorios que
forman los estados de Nuevo Mxi
co, Texas, California, Colorado, Ne
vada y hasta parte de Utah. Esa es
otra historia sin contar con la verdad
de los hechos y Centroamrica (en
tonces denominado como Nueva
Espaa) pero puestas en vigencia en
todas las colonias espaolas del
continente, como lo fue en el
Vineinato de la Plata, del Per, de la
Nueva Granada, en la Capitana de
Venezuela, el Caribe.
Estas Ordenanzas fueron dictadas
para "la Direccin, Rgimen y
Gobierno del importante Cuerpo de
Minera de Nueva Espaa y su Real
Tribunal General" al decir de su
firmante, el Rey Carlos III pennita
el libre aprovechamiento para los
vasallos del reino, pero exceptuando
a los extranjeros, rdenes religiosas
y mantuvo el tributo real para la
Corona ms los restantes dcimos
tributarios. No obstante esa pro
hibicin, hay evidencias que algunas
rdenes religiosas explotaron la
minera de oro, y llegaron a
acumular grandes volmenes del
metal semi metalurgizado, como fue
el caso de las ordenes catequizadoras
en la Guayana, oro que acopi Piar y
sirvi para la gesta independentista,
una vez que Bolvar tom a
Guayana, despus de la gran victoria
de Chirica que inmortaliz a Manuel
Carlos Piar, el victimado de Angos
tura.
Con el decreto minero de Simn
Bolvar, en 1829, las minas pasaron
de la propiedad de la Corona
espaola a la naciente Repblica de
Colombia, (integrada por hoy
Venezuela, la entonces Nueva
GEOMINAS, Vol. 35, W 43, agosto 2007 114
Granada, hoy Colombia, y la llamada en esa poca
Quito, hoy Ecuador), en orden emanada de su legtima y
mxima autoridad: El Libertador. Es importante
mantener presente este hito histrico para los efectos de
esta monografa. Simn Polvar, siempre fue en su alma,
un minero con toda la carga psquica que ello implica.
Carga que slo conocemos y experimentamos los
mineros de vocacin, desde el alma.
El artculo 10 del Decreto Minero Bolivariano, dice
textualmente que "Conforme a las leyes, las minas de
cualquier clase, corresponden a la Republica cuyo
Gobierno las concede en propiedad y posesin a los
ciudadanos que las pidan bajo las condiciones
expresadas en las leyes y ordenanzas de minas y con las
que contiene este Decreto".
Cuando hizo crisis la unin de las naciones libertadas
por la misma espada, y se produjo la separacin de
Venezuela de Colombia (llamada por algunos
historiadores la "Gran Colombia", para diferenciarla de
la Nueva Granada, que sigui y sigue denominndose
Colombia), proclamada la Cosiata, el Senado y la
Cmara de Representantes (Diputados hoy) de
Venezuela, el 27 de abril de 1832 resuelven que "con
arreglo al decreto del 29 de octubre de 1829,la
Ordenanza que debe servir de regla al gobierno en lo
relativo a minas es la de Nueva Espaii.a de 22 de octubre
de 1783, en los trminos que el mismo Decreto expresa. "
Se mantena una continuidad inalterable con respecto a
la visin del minero Libertador, que haba expresado en
el Decreto que "toda mina con'esponde a la Repblica,
bien est situada en tierras baldas, de comunidades o
particulares o bien sea explotada por los dueos o bien
por otros que la descubran, denuncien y pretendan ... ".
As se continu hasta los aos 50 del siglo XIX, cuando
los problemas que se suscitaron en la regin de hoy
estado Bolvar, conllevaron a la necesidad de emitir un
Cdigo Minero, el primero de nuestra historia
republicana y uno de los primeros del continente, el cual
fue sancionado por el Presidente Jos Gregorio
Monagas en 1854, previa aprobacin por el Congreso
Nacional. Como aspecto de especial importancia,
derog a la Ordenanza de Nueva Espaii.a, que haba
acordado El Libertador, hasta tanto sucediera lo que
entonces se hacia realidad: un autctono y nuevo
Cdigo Minero Nacional. Segn ilustres tratadistas,
estudiosos del asunto, en ese Cdigo no se defina
taxativamente la propiedad de las minas pero se haca
indirectamente, pues en su Artculo 2 de la ley JI de
dicho Cdigo, se dejaba expresado que " ningn
permiso de averiguacin o concesin de mina podr dar
derecho de tirar sondas y abrir excavaciones o
galeras ... , sin el consentimiento formal del propietario
de la superficie", que era la Republica, ya que en el
artculo 2 de la Ley 1 del Cdigo, estableca que " era
propiedad perpetua de la nacin ... ".
El llamado "permiso de averiguacin" lo asimilamos a
lo que hoy se denomina "exploracion" en la vigente
normativa y en el sintagma polismico minero
acadmico, "Exploracin". Las fallas y debilidades que
GEOMINAS, agosto 2007
Un anlisis necesario en tiempo de cambios: Gnesis, .
tenan las ocho (8) leyes del cdigo primigenio
venezolano de minas, fueron subsanadas o por lo menos
eso se intent, con relativo xito, con el Reglamento de
Minas del 4 de enero de 1855 en cuyo artCulo 10
estableca la ilTenunciable propiedad de las minas, de la
Repblica de Venezuela.
En 1864, la Federacin pas la propiedad de las minas y
sus beneficios a los estados federales. Pronto el caos y la
rebatia hizo profundas abolladuras en el sector minero,
a lo que se agreg que se apoder de la minera y las
mmas.
Esta situacin oblig a que se continuara reconociendo
la propiedad y competencia de las minas a los estados
federales, pero se unific el criterio de beneficio en la
Constitucin del 27 de abril de 1881.
La normativa minera tuvo muchas versiones y visiones,
en la medida que las luchas intestinas polticas
partidistas asolaron a la nacin, guerra de guerrillas, de
gamonales, de generales, que llevaron a una crtica y
casi desesperada situacin a la Repblica y por ende al
sector minero.
La Ley de Minas de 1883, el L:ecreto Orgnico de Minas
de 1883, el Cdigo de Minas de 1885, la Ley de Minas
de 1887, el Cdigo de Minas de 1891, el Cdigo de
Minas de 1893, el Cdigo de Minas de 1904, la Ley de
Minas de 1906, el Cdigo de Minas de 1909, el Cdigo
de Minas de 1910, la Ley de Minas de 1915, la Ley de
Minas de 1918, la Ley de Minas de 1922, la Ley de
Minas de 1925, la Ley de Minas de 1928, la Ley de
Minas de 1934 y Ley de Minas de 1936, la Ley de Minas
de 1943, la Ley de Minas de 1945, los Decretos de 1974,
1975, 1976, la Resolucin de junio de 1976, el Decreto
de 1977, Decreto de 1.979, Decreto de 1996, la
Resolucin de 1996, y finalmente, por ahora, el Decreto
con Rango y Fuerza de Ley de Minas de septiembre de
1999, vigente. Todos ellos, mantuvieron inalterable el
mandato de Simn Bolvar: las minas son propiedad
inaleanable e imprescriptibles de la Repblica.
CONSECUENTES
A lo largo de estas dcadas que van desde 1830 a la
fecha, ha estado ausente la Planificacin Estratgica.
Nos referimos a los planes de accin con visin de
futuro, que definan las tcticas y la estrategia mayor para
el logro de los objetivos determinados como metas. De
manera irrebatible, el anlisis retro histrico de las
actividades mineras en general y aurodiamantferas en
lo especfico, muestran una incoherencia programtica,
sujeta a los vaivenes de los conflictos polticos, inter e
intra regionales y hasta corporativos. No son
expresiones subjetivas sino productos de la medicin de
sus productos y calificacin cientfica de sus efectos.
Apenas en 160 aos, hemos logrado extraer el 3,8% del
oro que potencialmente ten<e mos como reservas
probadas e inferidas. Otros il1inera1es atraso y
se da el caso que importamos aquellos que tenemos en
abundancia y exportamos en su altsimo porcentaje,
materias primas minerales sin valor agregado. No nos
referimos a los componentes sociales de la minera, pues
115
G. Tinaco, A. Fernandez .
no es el objetivo bsico de esta
monografia, pero de ella, tenemos
una siembra de pueblos muertos y
fantasmas que quedan como
monumento a la desidia e
incapacidad gerencial del pasado
lejano, cercano y presente.
y aunque conocemos por dentro a
los sectores empresariales mineros
del presente, pblico y privado,
sabemos de sus cuitas y esmeros,
luchas y sacrificios para avanzar, es
innegable que la ausencia de
planificacin estratgica, el
empirismo a veces aterrador de
quienes pretenden gerenciar desde
todos los sectores la actividad, esta
entre los responsables directos de la
baja eficiencia pasada y poca
efectividad para vencer obstculos
del presente.
El proyecto de reforma de Ley de
Minas de 1999 o su sustitucin por
una Ley Orgnica o Cdigo de
Minas, propone entre otras muchas
cosas ms, eliminar las concesiones
como subrogacin administrativa
para pasar a alianzas estratgicas en
sociedad con el estado mismo, sean
privadas o empresas de produccin
social, es decir, convirtindose en
copropietarios de las minas, lo cual
rompera con casi dos siglos de
continuidad de un mandato supremo
de Simn Bolvar, el cual ha
garantizado, en el caos o la quietud
cclicas que ha signado a la sociedad
venezolano en su devenir histrico, a
la minera como tal en lo particular,
la propiedad y soberana total de esos
recursos mineros haya sido
preservada.. Hemos analizado
detenidamente resmenes de diario
de la Asamblea Nacional, escuchado
a varios de los Diputados integrantes
de la Asamblea Nacional y de la
Comisin de Minas de la misma,
asistido a mltiples y variopintos
eventos sobre la problemtica
minera. Hemos dedicado tiempo no
recuperable como tiempo, de
nuestras vidas a estudiar el caso
desde sus pticas legales y
estratgicas, econmicas y cuentas
de resultados y creemos que no
obstante las buenas intenciones del
colectivo legislativo, es contrapro
ducente, esa proposicin que arroja
r los resultados contarios a los que
presuntamente se busca o aspiran.
El petrleo, en sus magnitudes en
todos los rdenes, ha sido un
detonante deformador del perfil
venezolano, subyugando y subsu
miendo a muchos destinos sectoria
les en su imantado efecto.
Esta misma reforma proyectada,
consolida como marginal a la
"Minera en Pequea Escala", aqu
entre nosotros, inclusive en nuestro
cuerpo normativo, llamada "Peque
i'a Minera" dos connotaciones muy
diferentes. Los mineros de este
sector, son marginados y discri
minados, colocados en estado de
minimizacin por la actual Ley de
Minas, al negarle por su condicin
socio econmica, violatorio de la
Constitucin, los "derechos real
inmueble" y otorgarles derechos
precarios intuito personae, como lo
establece la misma ley. El proyecto
de reforma consolida esta aberrante
discriminacin.
Estos dos aspectos, entre otros ms,
son suficientes para que los mineros
de vocacin, acadmicos o no,
establezcan talleres de trabajo para
hacerse or en la Asamblea Nacional
y otros escenarios y evitar que el
sector siga siendo sometido a
estigmatizaciones y limitaciones
ilgicas.
Los millardos o billones que la
nacin ha invertido para preparar tan
excelente masa de profesionales, en
Ciencias de la Tierra, estarn
perdidos, al reducir al sector, que no
slo se debe juzgar por sus aportes al
PIB, econometra sin alma, sino por
su importancia estratgica en el
presente y por tanto hacia el futuro.
Romper, interrumpir la tendencia
histrica bolivariana de la propiedad
soberana y absoluta de las riquezas
mineras que guardan en sus entraas
nuestro s ubsuelo y suelos, la
violacin de los derechos inherentes
a la persona humana con leyes
discriminatorias, en nada ayudan a
encontrar el mejor de los destinos
venezolano, como son sus recursos
naturales, entre ellos, los mineros no
petroleros.
Adems de buenas leyes, necesita
mos de buenos profesionales
mineros, en ciencias de la tierra,
buenos gerentes pblicos y para ser
buenos, hay que tener el adecuado
conocimiento tendencial de las
disciplinas correspondientes.
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