La polica y su evaluacin. Propuestas para la construccin de indicadores de evaluacin en el trabajo policial.

Ignacio Cano.

Centro de Estudios para el Desarrollo, rea Seguridad Ciudadana Nueva de Lyon 0128, Providencia, Santiago de Chile www.policiaysociedad.org

La polica y su evaluacin. Propuestas para la construccin de indicadores de evaluacin en el trabajo policial

Ignacio Cano*

* El autor es Doctor en sociologa, con especialidad en sicologa social. Desde 1996, es investigador del Ncleo de Estudios de la Violencia y profesor de metodologa de la investigacin en el Departamento de Ciencia Poltica de la Universidad Federal Fluminense, Ro de Janeiro.

Presentacin El Programa Polica y Sociedad Democrtica, perteneciente al rea de Seguridad Ciudadana del Centro de Estudios para el Desarrollo (CED), publica ahora un interesante trabajo del socilogo residente en Brasil Ignacio Cano, que busca contribuir en uno de los temas ms complejos en la construccin de fuerzas policiales eficientes y democrticas: mtodos e indicadores utilizables para la evaluacin de la calidad del trabajo policial y de sus resultados. Tal y como han sostenido otros autores, la polica se caracteriza porque la produccin de los operadores de la institucin (outputs) y los resultados de esa produccin son de difcil observacin. Ello dificulta notoriamente la tarea de evaluar la labor policial, cuyos resultados positivos son a menudo invisibles: prevenir el delito, evitar la violencia y controlar situaciones que lesionan los bienes, los derechos y la buena convivencia de la comunidad. Una buena polica preventiva es, en parte, una polica que logra que ciertos hechos no ocurran. Una dificultad adicional al momento de evaluar a la organizacin policial responde al hecho que la informacin utilizable depende de manera importante de la actividad que la propia polica realiza, en un rea de accin donde la informacin carece de precisin debido a la enorme multiplicidad de hechos que se producen, a la frecuencia con la que los afectados no los denuncian, y a que algunos de esos hechos no son denunciados pues carecen de vctimas, dado que se perfeccionan por el acuerdo entre las dos partes participantes, como es el caso del trfico de drogas. Frente a esta complejidad, el autor analiza y propone diferentes alternativas para dicha evaluacin y los indicadores necesarios para realizarla. Para ello recurre a los estudios comparados, especialmente a los realizados en Gran Bretaa y en Estados Unidos Ello no quiere decir, sin embargo, que se deje de lado la realidad que enfrentan las policas latinoamericanas, puesto que en cada caso el autor expone su visin general al respecto. Del anlisis se desprende entonces, tanto un estudio sistemtico del proceso de evaluacin, como esa visin aludida. Este estudio es de inters para la propia polica, para los organismos de gobierno y tambin para la sociedad civil en su conjunto. Esta, como es su derecho, demanda eficacia y eficiencia de la labor policial. Este artculo entrega elementos de conocimiento imprescindibles para evaluar la informacin que entrega la polica. Por otra parte, cabe recordar aqu lo que a menudo se dice, esto es, que la seguridad no es una tarea exclusiva de la polica; es una tarea de todos. De tal manera, dicha demanda implica tambin una colaboracin.

Programa Polica y Sociedad Democrtica Area Seguridad Ciudadana CED

Introduccin

Los ciudadanos de una ciudad o de un pas tienen una imagen formada de cmo es su polica y de en qu medida es una buena polica. Sin embargo, hacer una evaluacin ms precisa, como por ejemplo comparar la calidad de dos fuerzas policiales, es una tarea cargada de dificultades. En el lenguaje de la evaluacin, se distinguen dos dimensiones bsicas:

a) la eficacia o efectividad, o sea, el grado en que una persona o una organizacin alcanza los objetivos que estaban marcados; b) la eficiencia, esto es, la capacidad de lograr esos objetivos con el mnimo costo posible. En el caso de la polica, la nocin de costo podra ser considerada no slo en trminos econmicos sino tambin de otros gravmenes que puede imponer la actuacin policial, en trminos de derechos individuales limitados por su actuacin.

Si una organizacin no consigue sus metas, no cabe hablar de eficiencia, puesto que sta slo puede ser medida como costo por objetivo logrado; por ejemplo, gasto en polica por cada sospechoso capturado o por cada crimen evitado. No obstante, la importancia de la idea de eficiencia es recordarnos que no vale la pena la eficacia a cualquier costo, menos todava cuando ste incide en el ejercicio de derechos individuales o puede recaer en un incremento de las denuncias por abusos policiales.

Este artculo tratar fundamentalmente de la medicin de la eficacia de la polica, de forma que cabe al lector reflexionar posteriormente sobre cmo aplicar estas consideraciones a la hora de medir eficiencia.

La primera puntualizacin que debemos hacer es que cualquier evaluacin debe ser

realizada en funcin de los objetivos inicialmente trazados y de los medios disponibles. No es posible ni sera justo evaluar a posteriori una institucin sin que se conozcan de antemano qu funciones o metas debe atender. Estas metas pueden ser de distinta ndole e involucrar concepciones valricas contrapuestas.

Este trabajo contempla la evaluacin de una polica democrtica, concebida fundamentalmente como un servicio social, en los trminos pioneros enunciados por Sir Robert Peel cuando cre la polica londinense en el siglo pasado. As, nuestra tarea consiste en evaluar a una polica que tiene como objetivo principal la proteccin de los ciudadanos y no su control o su sometimiento al poder poltico. Desgraciadamente, no es posible afirmar que todas las policas de la regin tengan asumido o interiorizado estos principios. Sin embargo, si las evaluamos con arreglo a estos criterios, estaremos contribuyendo a que estos criterios de servicio pblico y proteccin de todos los ciudadanos sean tomados cada vez ms en cuenta en el trabajo policial.

Los nicos lmites que la polica debe observar en su disposicin de servicio a los ciudadanos son la ley y los principios democrticos contenidos en la Constitucin del pas, los que implican que su actuacin no ser discriminatoria ni abusiva.

El otro elemento que debe ser considerado son los medios a disposicin de los policas y el contexto en que trabajan. No sera razonable esperar el mismo desempeo de fuerzas policiales que operan en metrpolis urbanas caracterizadas por el crecimiento descontrolado, la desigualdad y la violencia, y de policas que trabajan en una zona rural y habitada por pequeos productores. De la misma forma, cmo exigir los mismos resultados de organizaciones policiales que cuentan con todos los medios tcnicos y altos salarios, y de cuerpos mal pagados que trabajan en condiciones precarias? En palabras de David Bailey (1996) precisamos evaluar a las policas en trminos que reflejen las necesidades pblicas y en trminos de lo que razonablemente puede esperarse que consigan.

Cuando hablamos de evaluaciones policiales, tres son los posibles mbitos en los que puede
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recaer dicha evaluacin:

a) el desempeo individual de cada polica, en la lnea, por ejemplo, del trabajo del Comit Sheehy en el Reino Unido. Este componente es de gran utilidad gerencial para los dirigentes de la organizacin policial, a la hora de decidir sobre ascensos, sanciones y destinaciones de los agentes, pero no se aplica al nivel macro; b) el impacto de un nuevo programa de trabajo policial. En las ltimas dcadas, especialmente en el mundo anglosajn, se ha experimentado el surgimiento de estrategias de vigilancia comunitarias, descentralizadas y

basadas en la resolucin de problemas. Cada innovacin operativa debe ser evaluada para conocer sus resultados y lmites. A pesar de la dificultad tcnica, existe toda una metodologa de evaluacin de programas sociales destinada especficamente a este fin. Famosos experimentos sobre el patrullaje preventivo e inespecfico en la ciudad de Kansas o sobre el efecto de los interrogatorios en la calle en la ciudad de San Diego en los Estados Unidos lograron, de hecho, cambiar la forma de pensar sobre la polica en las ltimas dcadas; c) la calidad de una organizacin policial en su conjunto, para responder a las preguntas tenemos una buena polica? o cmo debera mejorar nuestra polica?. Un ejemplo son los 22 indicadores de calidad policial propuestos por la Comisin de Auditora para Autoridades Locales y el Servicio Nacional de Salud del Reino Unido. Este es, probablemente, el ms difcil de los tres tipos de evaluaciones, considerando la multiplicidad de dimensiones, abordajes e indicadores, as como las limitaciones de los datos existentes. Este artculo estar centrado en esta ltima opcin: cmo evaluar una organizacin policial.

Otra de las consideraciones previas a una evaluacin en esta rea es el propsito de la evaluacin. Una evaluacin puede ser desarrollada como un procedimiento rutinario de monitoreamiento, para permitir un control central sobre fuerzas locales, o para premiar unidades policiales con un mejor desempeo. El propsito de la evaluacin es fundamental no slo porque ayuda a decidir las dimensiones y los indicadores escogidos para ser
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medidos, sino porque tambin determinar la actitud de la propia institucin policial ante la misma. As, cuanto ms importantes sean las consecuencias prcticas de la evaluacin para los policas (premios, aumentos o disminuciones de presupuestos, etc.) ms probable ser que ellos tiendan a influenciar las informaciones correspondientes. Toda evaluacin debe considerar que la informacin recibida sea enteramente confiable y consistente, teniendo en cuenta que el organismo fiscalizado lo es, segn las informaciones que el mismo produce. Como veremos ms adelante, una polica evaluada segn el esclarecimiento de los casos investigados, podra registrar un nmero menor de casos de hurtos de poca cuanta que son tambin de difcil solucin. Por ejemplo, una polica crecientemente presionada para ser eficaz y eficiente en el Reino Unido a finales de la dcada de 1990 mostraba una reduccin en los crmenes registrados, mientras que las encuestas continuaban sealando un aumento en la incidencia criminal (Reiner, 1998). Esto era debido, segn el autor, a que la polica estara jugando el juego de los nmeros. Esta es una de las paradojas tpicas en este rea: cuanto ms relevante sea una evaluacin mayor es el riesgo de que los datos obtenidos sean poco fiables.

Funciones, Dimensiones e Indicadores

Las policas cumplen funciones diversas. Muchos pases cuentan con varias fuerzas policiales que tienen cometidos diferentes. La divisin ms usual es la que separa la funcin de investigar los delitos de la funcin de preservar el orden y la paz ciudadana.

La primera corresponde a las policas judiciales o investigativas, que constituyen un rgano fundamental del sistema de justicia criminal. En general, estas unidades o fuerzas policiales slo actan de forma reactiva, y su objetivo es colocar a los culpables de los crmenes a disposicin de los jueces con pruebas suficientes para permitir una condena judicial.

La segunda funcin se aplica a las policas que realizan patrullaje preventivo, a los cuerpos anti-disturbios y a cualquier unidad que tenga por objetivo la prevencin del crimen o el mantenimiento del orden. Su actuacin puede ser tanto reactiva como por iniciativa propia, como en el caso del patrullaje.
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Puede decirse que la naturaleza de una polica investigativa es fundamentalmente represiva, mientras que la de una polica de patrullaje es principalmente preventiva, aunque en ltima instancia las dos convergen. As, no hay mejor medida preventiva que la captura y puesta a disposicin judicial de los delincuentes habituales que actan en un rea, y, por otro lado, es normal que durante el patrullaje la funcin preventiva se transforme inmediatamente en represiva cuando el polica presencia un delito flagrante.

Es importante no olvidar que tanto la investigacin criminal como la preservacin del orden son dos aspectos distintos de una funcin ms amplia, que es la provisin de un servicio de seguridad a los ciudadanos1. De cualquier forma, estos dos cometidos debern ser evaluados de forma diferente y con indicadores distintos.

Una distincin fundamental entre los indicadores posibles es la que determina qu tipo de dimensin est siendo medida:

a)

De un lado tenemos indicadores dirigidos a las actividades-medio, esto es,

que analizan lo que la polica hace (por ejemplo, nmero de detenciones o nmero horas/agente de patrulla por da ); b) Del otro lado encontramos indicadores que miden el impacto final, los

objetivos ltimos de la actividad policial (por ejemplo, la incidencia criminal).

Es indudable que cualquier evaluacin de impacto de una institucin debe contemplar, prioritariamente, los resultados finales obtenidos, y no simplemente los esfuerzos desarrollados para conseguirlos; de qu servira tener ms agentes patrullando en la calle si, al final, esto no consigue disminuir la inseguridad reinante. As, las actividades-medio deberan ser consideradas slo en la medida en que consiguiesen sus objetivos. Vistas las cosas de esta forma, no sera ms simple medir los resultados y olvidarse de los medios?
1 Una polica pensada como servicio privilegia el bienestar de la comunidad, en todas las circunstancias, incluso en su labor de combate al crimen.

En un mundo ideal, la respuesta a esta pregunta debera ser un s rotundo. En el mundo real la respuesta es ms complicada. El problema principal, como Bailey (1994) ha mostrado mejor que nadie, es que el producto final del trabajo policial --la seguridad de las personas-- depende principalmente de factores que estn lejos del alcance de la polica. Las tasas de criminalidad varan mucho ms en funcin de factores estructurales como la pobreza, la desigualdad, los hbitats urbanos inadecuados, las migraciones masivas, la desestructuracin familiar, la presencia de minoras marginalizadas que como resultado del desempeo de la polica local. La mejor polica del Canad, por ejemplo, tendra problemas muy serios para acabar con la inseguridad de las poblaciones marginales, ranchitos, villas miserias y favelas latinoamericanas, si tuviera que trabajar en estas condiciones. El mito de que cualquier problema de seguridad es resultado de una mala polica y que podra ser resuelto por una buena polica es simplemente eso, un mito recurrente, que sigue poblando las conciencias de mucha gente y los programas electorales de algunos candidatos.

En este estado de cosas, evaluar a la polica en funcin de este producto final significa juzgarla como resultado de elementos que muchas veces estn fuera de su control y, posiblemente, colocarle una vara exageradamente alta. Cuando se piensa en evaluacin de intervenciones o programas concretos, es posible pensar en metodologas que intenten aislar el efecto especfico de los cambios en la polica en este contexto, analizando la situacin con anterioridad o posterioridad al programa concreto, comparando la situacin de reas donde hubo y donde no hubo cambios en la actuacin policial. Sin embargo, cuando se trata de evaluaciones sistmicas, esta posibilidad se nos antoja muy limitada.

Por otro lado, la medicin de ese producto final que es la seguridad es bastante compleja y est sujeta a sesgos de diverso tipo, como veremos ms adelante.

Si le sumamos a todo esto el hecho de que las actividades-medio estn bajo control directo de la polica que puede as incrementarlas o disminuirlas para conseguir un mejor desempeo y no sujetas al albur incontrolable de los elementos sociales, no es
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difcil entender por qu los criterios de evaluacin tradicionales de las policas son, sobre todo, indicadores de actividad policial. Entre ellos, por ejemplo: nmero de arrestos; nmero de objetos o productos incautados; y tasa de esclarecimiento de crmenes investigados.

Estos tres indicadores fueron los ms usados para evaluar fuerzas policiales durante las ltimas dcadas, junto al nmero de crmenes registrados por la polica, el cual no es exactamente un indicador de actividad policial aunque tambin sea producto, en parte, del modo como la polica acta.

La insatisfaccin con algunos de estos indicadores, como los ndices de desempeo, es clara. El nmero de arrestos o de productos incautados, por ejemplo, puede incrementarse como resultado de un mejor trabajo de la polica, pero tambin en funcin, simplemente, de un aumento de la criminalidad. As, cuando la polica relata un aumento espectacular del volumen de drogas confiscado como un ejemplo de eficacia, muchos analistas fruncen el ceo pensando en un probable crecimiento del volumen de drogas en circulacin.

Por su parte, las acciones preventivas solan ser evaluadas en funcin tambin de la actividad policial: nmero de policas por habitante, nmero de horas/agente de patrullaje en carro o a pie, etc. Como ya hemos sealado, estas acciones policiales pueden no tener el impacto deseado en el resultado final: el aumento de la seguridad. De hecho, algunas investigaciones muy conocidas, como el experimento de patrullaje de Kansas City en 19721973, mostraron que el simple aumento del patrullaje no disminuy la criminalidad ni la percepcin de inseguridad y ni siquiera mejor la evaluacin que los ciudadanos tenan de la polica. Otros estudios (Spelman & Brown, 1981) mostraron que la reduccin en el tiempo de reaccin a las llamadas de emergencia no aumentaba la probabilidad de captura de los sospechosos, fundamentalmente porque las personas denunciaban bastantes minutos despus de los hechos, de forma que la rapidez de la llegada de la polica no tena ninguna consecuencia. Todos estos trabajos contribuyeron para cuestionar el vnculo, supuestamente automtico, entre actividades de prevencin y reduccin de la criminalidad.
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Qu hacer ante este escenario de resultados finales que no son consecuencia fundamental del trabajo policial, y de actividades-medio que no garantizan el objetivo final? La respuesta no puede ser volver a contar simplemente arrestos, drogas y agentes. De hecho, no existe una respuesta definitiva y satisfactoria a este dilema. En consecuencia, los especialistas tienden a concordar en que son necesarios tanto los indicadores de impacto final como los indicadores de actividad y aun los de estructura de la propia fuerza policial. Nunca debemos olvidar el producto final, pero como ste es resultado de mltiples factores, es preciso tambin examinar lo que la polica hace y cmo se estructura.

A la hora de evaluar a la polica hay que tomar en cuenta no slo las funciones tericas que desempea sino todas las otras que realiza en la prctica. Estudios en varios pases muestran que las policas que realizan el patrullaje preventivo pasan buena parte de su tiempo en actividades ajenas al control del delito: regulacin del trfico y de grandes eventos, auxilio en emergencias de diversa ndole, etc. Una parte de esta actividad corresponde al mantenimiento del orden, pero otra corresponde a actividades asistenciales que no estn contempladas dentro de sus funciones especficas. Estas intervenciones normalmente se inician por el sistema de llamadas telefnicas de emergencia o por pedidos en la calle. Con frecuencia, la intervencin policial se limita a un primer momento y acaba en el encaminamiento a una agencia pblica ms apropiada para tratar con el problema.

En cualquier caso, dado que esta actividad ocupa buena parte del tiempo de la polica y es demandada por la ciudadana, una evaluacin basada en la visin de la polica como un servicio no puede dejar de lado estas intervenciones. Por otro lado, la ayuda ofrecida por los policas en situaciones que no son tpicamente de polica contribuye a mejorar la imagen de la organizacin y su relacin con la comunidad donde trabaja, reforzando justamente la idea de servicio a la sociedad.

Nuestra revisin de los diferentes indicadores de efectividad policial estar dividida en varias reas: 1. Incidencia Criminal y de Desorden.
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2. Actividad Policial. 3. Tasa de Esclarecimiento de Investigaciones Criminales 4. Percepcin de Inseguridad 5. Evaluacin de la polica por la Comunidad 6. Autoimagen de los policas 7. Corrupcin, violencia y arbitrariedad policial. 8. Estructura y gerenciamiento de la institucin.

1. Indicadores de Criminalidad y Desorden

Este es por antonomasia el indicador de producto final. El objetivo ltimo de cualquier polica es proveer seguridad, esto es, disminuir la incidencia de crmenes y actos de desorden para conseguir que la comunidad est relativamente libre de riesgos y se sienta segura.

La incidencia criminal ha sido medida tradicionalmente como una tasa que especifica el nmero de registros criminales de determinado tipo de crimen para cada grupo de ciudadanos. Cada pas define los crmenes de forma diferente y presta atencin preferencial a unos u otros, pero las tasas ms comunes son la de homicidios, las de robos y las de hurtos. En el caso de homicidios, hablamos de nmero de vctimas de homicidio

registradas en un ao por cada 100.000 habitantes. Otros crmenes ms frecuentes vienen expresados en tasas por 100.000 o por 1.000 habitantes.

La interpretacin ms obvia sera considerar que ndices de criminalidad bajos revelan una polica de buena calidad. Alternativamente, un descenso de los crmenes indicara una mejora en el desempeo policial. As, una fuerza policial esperara poder atribuirse el mrito de una disminucin de las tasas de criminalidad, aunque las tasas crecientes podran servir de base para el argumento de que ms efectivos policiales y ms recursos son necesarios para luchar contra el crimen. De cualquier forma, esta interpretacin directa es problemtica por varias razones, la primera de las cuales es que, como ya fue indicado, los determinantes ms importantes de la criminalidad estaran fuera de la esfera policial.
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El problema clsico para la mensuracin de la incidencia criminal es que los registros policiales no dependen slo de la prevalencia del fenmeno en cuestin, sino de varios otros factores. En todos los pases del mundo, hay numerosos delitos que no son denunciados a la polica porque la gente piensa que no vale la pena el esfuerzo. En este sentido, se habla de una tasa de subregistro o de subnotificacin, que tiende a ser mayor cuanto menor sea la gravedad del crimen. El subregistro de los hurtos, por ejemplo, es tradicionalmente superior al de los robos. El subregistro es tambin mayor cuanto menor es la confianza en el sistema de justicia criminal. Si la polica y los tribunales son considerados ineficientes o, peor todava, corruptos o peligrosos, muchos ciudadanos no acudirn a los cuarteles policiales para denunciar. Se producen as algunos efectos

paradjicos, como el hecho de que una mejora del servicio policial o de la imagen de la polica puede redundar en un aumento de los registros criminales. Dado que la visin tradicional consiste en interpretar un aumento de los registros como un crecimiento de la criminalidad, cualquier autoridad pblica que consiga mejorar la polica podr enfrentar problemas de comunicacin para explicar la situacin.

Por su parte, la accin de los propios policas puede influenciar el nmero de delitos registrados. Algunos de los registros son fruto de la accin proactiva de la organizacin, como por ejemplo las detenciones flagrantes por venta de drogas. En este punto, no podemos olvidar que el trabajo policial envuelve una amplia dosis de discrecionalidad y todos los policas del mundo la ejercen, por ejemplo, en la decisin de si arrestar o procesar faltas o delitos menores que dan trabajo burocrtico y no resultan en sentencias apreciables. Por tanto, la actividad policial tiene una influencia decisiva sobre el nmero de estos hechos que acaba siendo registrado.

Otros registros son resultado de la iniciativa de los propios ciudadanos. Incluso en estos casos, los policas disponen de un amplio margen para incentivar o desincentivar la presentacin de denuncias. Son muchos los estudios que muestran que no todas las personas que acuden a una estacin de polica con la intencin de registrar una denuncia acaban de hecho registrndola. Es comn que la polica en muchos pases convenza a la
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gente de no registrar un hurto de documentos, por ejemplo, para evitar trabajo burocrtico. Es importante entender que esta capacidad de la polica de condicionar los registros criminales no nace necesariamente de una intencin dolosa o de un propsito de alterar la realidad, sino de su modo normal de trabajar. No obstante, el peligro de influencia es mayor cuando la polica tiene un gran inters en los resultados del indicador.

La mejor estrategia para enfrentar los problemas de validez de los registros criminales como indicadores de incidencia criminal consiste en obtener datos de otras fuentes alternativas. En el caso de los homicidios, los certificados de defuncin procesados por los sistemas de salud pblica ofrecen datos ms homogneos y a menudo ms confiables que los de la polica y el ministerio pblico. Para los robos de automviles o de objetos valiosos, las aseguradoras disponen de datos relevantes. Para el conjunto general de crmenes, la mejor estrategia es recurrir a encuestas de victimizacin en las que se pregunta a una muestra significativa de la poblacin si ellos o sus familias han sido vctimas de robos, agresiones, etc., durante los ltimos seis meses o el ltimo ao. Esta fuente tambin est sujeta a algunos sesgos relativos a la memoria diferencial de los hechos y a la propia definicin de los crmenes (por ejemplo, si alguien se niega a devolver un libro a su propietario algunas personas pueden considerar esto un robo, y otras no; golpear a un nio puede ser percibido como agresin por algunas personas y no por otras, etc.). Sin embargo, ofrece datos de mayor credibilidad que los de la polica o del poder judicial, porque son recogidos directamente de las vctimas sin interferencia institucional. Aun ms, las encuestas de victimizacin permiten medir la tasa de subregistro, o sea, cunta gente no fue a denunciar los incidentes y las razones para ello. Si las encuestas son realizadas peridicamente, tambin permiten saber si este subregistro est cambiando. Varios pases cuentan con encuestas nacionales de victimizacin anuales, que constituyen un instrumento clave para monitorear la incidencia criminal y evaluar los propios datos de la polica. El problema es que cuando se pretende evaluar la incidencia criminal en reas pequeas, como un barrio o una comisara, el costo de estas encuestas se eleva de forma exponencial, pues es necesaria una muestra diferente (y de un tamao relativamente grande) para cada una de estas reas. Esa es una de las razones que ha frenado la difusin de esta metodologa.

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Si ya es difcil medir la incidencia criminal, es an ms complicado estimar la prevalencia de actos de desorden en la comunidad, como vandalismo, graffitis, ruidos molestos, rias callejeras, etc. Los registros policiales de estos actos son todava menos fiables, porque ni los policas ni la gente los registran sistemticamente. Esto no los hace menos importantes, en vista de que la sensacin de seguridad de los moradores de una comunidad depende muchas veces, en buena parte, de estos fenmenos. Una opcin es incluir estos elementos en las encuestas de victimizacin o recurrir a una observacin directa de la comunidad, con los problemas conocidos. Si esta observacin es efectuada por los policas estar sujeta a los sesgos ya apuntados, y si es realizada por observadores independientes ser mucho ms onerosa.

Otra opcin es acudir a indicadores indirectos, como variaciones en el precio del metro cuadrado de suelo en la zona comparado con otras zonas de similares caractersticas con mayor o menor nivel de criminalidad, o a la utilizacin del espacio pblico (horarios de cierre, presencia de gente o de actividades comerciales en la zona, etc.). Estos indicadores son apenas aproximaciones y su mayor valor radica en los posibles cambios observados en los mismos que puedan ser atribuidos a una mayor o menor seguridad en la zona. En este caso, los indicadores reflejarn el impacto tanto de la criminalidad, como de desrdenes pblicos.

Cuando se interpreta la evolucin de los indicadores de incidencia criminal o de desorden en pequeas reas no puede olvidarse la posibilidad de desplazamiento criminal. Este desplazamiento puede hacer que la actuacin criminal cambie de unas reas para otras reas prximas, de unos perodos a otros, de un tipo de crimen a otro o, aun, que haya una variacin en el perfil de las vctimas o en el modus operandi (Karchner & Eck, 1998). Esta preocupacin es especialmente relevante cuando se producen intervenciones policiales focalizadas a algunos lugares o respecto de tipos de crmenes.

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2. Indicadores de Actividad Policial

Como ya hemos visto, los indicadores que miden la actividad de la polica adolecen simultneamente de dos de los principales problemas en este rea: dependen excesivamente de los criterios de la propia polica que puede alterarlos debido a su actividad o por otras razones; y no garantizan que esta actividad desemboque necesariamente en una mejora de la seguridad de la comunidad. De cualquier forma, son importantes en la medida que nos revelan en qu ocupa su tiempo nuestra polica. La mayora de ellos estn centrados en la represin y no en la prevencin.

Algunos de los indicadores ms comunes en esta rea son:

a) Nmero de arrestos efectuados o, ms precisamente, nmero de sospechosos arrestados. Como ya sabemos, los arrestos pueden aumentar como consecuencia de una mayor eficacia policial, pero tambin debido a un aumento de la actividad criminal. Adems, dada la discrecionalidad de su trabajo, los policas optan todos los das por detener o no a los protagonistas de delitos vistos como menores (como comercio sexual y consumo de drogas). Una polica a la que se le exigen mejores resultados en trminos de arrestos, puede fcilmente aumentar los arrestos, utilizndolos como una estrategia de control social contra esos delitos menos importantes o impactantes, ms que como un primer paso para la presentacin de denuncias criminales; los detenidos son entonces liberados y no enfrentan acusaciones formales, siendo la propia detencin la que sirve como castigo y mecanismo de micro-control. Pero si estas detenciones se realizan como mecanismo de control, deberan ser juzgadas segn el control producido, o sea, segn la prevencin de crmenes o

desrdenes, y no en funcin simplemente del nmero.

b) Incautaciones de productos u objetos ilegales, como cantidad de drogas incautadas o armas confiscadas. Como en el caso anterior, un aumento del nmero puede ser tanto una buena noticia mayor efectividad policial como
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una mala noticia incremento del flujo. De forma equivocada, los aumentos suelen ser siempre festejados por las autoridades como prueba de lo primero sin aludir a la segunda posibilidad.

c) Nmero de llamadas de emergencia atendidas y rapidez de la atencin. La rapidez se refiere tanto a la recepcin de la llamada telefnica como al envo de los policas al lugar. Por ejemplo, se calcula el nmero promedio de minutos en que una patrulla llega al lugar donde fue llamada o, alternativamente, el porcentaje de los casos en que los policas llegan dentro de un cierto tiempo lmite estipulado por el departamento, de acuerdo a las condiciones locales. Algunas agencias policiales cuentan tambin el nmero de accidentes provocados por el desplazamiento de los vehculos policiales en respuesta a estas llamadas, como una forma de limitar la tendencia de llegar antes a cualquier precio. d) Proporcin del tiempo de los policas dedicado a actividades-fin, sea en investigacin o en patrullaje. Alternativamente, puede ser calculada la proporcin de policas dedicados a la actividad fin. Este es un indicador comn a otras reas de la administracin pblica, destinado a medir el tamao del aparato administrativo en relacin con las actividades prcticas ejercidas. Idealmente, ningn departamento debera dedicar un alto porcentaje de su tiempo o de su personal a actividades de apoyo. Esto no significa que lo ideal sea minimizar este personal, que tambin es necesario, pero si mantenerlo en una proporcin razonable.

Es necesario volver aqu a la cuestin de las acciones asistenciales de diverso tipo que la polica desarrolla, aunque no formen parte de su cometido formal. A pesar de que indicadores de actividad policial en este mbito no son tan comunes, es importante registrar estas intervenciones: nmero de personas atendidas, direccionamientos a centros mdicos o a servicios sociales, etc. En efecto, en esta rea asistencial no hay ninguna alternativa de medicin que no sea un indicador de actividad policial. Esto es debido a que no es posible pensar en indicadores relativos al producto final en este caso, ya que la polica no es la principal responsable por estos servicios. Por ejemplo, no podramos evaluar a la polica en funcin a la calidad de la salud de una comunidad, ya que esto es competencia de los

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servicios de salud, pero vale la pena subrayar las ocasiones en que la polica ayud en emergencias mdicas.

La filosofa de la polica ha ido cambiando en muchos pases. As se pas de una estrategia reactiva centrada en a la respuesta a las llamadas de la poblacin , a una estrategia proactiva basada en la resolucin de problemas (polica de resolucin de problemas o polica comunitaria), y de tal manera se intensific la bsqueda de

indicadores para medir estas nuevas prioridades. De hecho, es ms difcil mensurar la actividad policial preventiva y proactiva que la reactiva y represiva. Estos nuevos paradigmas de accin policial suelen usar como indicadores el nmero de estas acciones iniciadas por los propios policas: nmero de visitas a ciudadanos y comercios de su rea; nmero de reuniones mantenidas con la comunidad, etc.

3. Tasa de Esclarecimiento de Delitos.

La tasa de esclarecimiento es el indicador por antonomasia para evaluar a una polica investigativa. Tradicionalmente, una polica investigadora es una fuerza eminentemente reactiva que slo acta a partir de las denuncias que recibe para comprobar si sucedi un delito, determinar la identidad de los autores, colocar los acusados a disposicin del juez y acumular pruebas suficientes que permitan una condena judicial2.

Ese es el producto final del trabajo de polica investigativa, mucho ms especfico que el de una polica preventiva o de patrullaje. Las actividades desarrolladas por la polica de investigacin no tendrn mucho valor si no culminan en la identificacin y prisin de los culpables para que sean condenados. En consecuencia, las policas de investigacin son evaluadas fundamentalmente en funcin de este indicador de resultado; la tasa de esclarecimiento de delitos. De tal manera, dicha tasa de esclarecimiento no es un indicador de actividad policial, pues no mide la actividad en s sino el xito en su cometido. Es ms
En verdad, una polica de investigaciones puede actuar tambin de forma pro-activa estimulando las denuncias de los ciudadanos, considerando la alta tasa de subregistro anteriormente explicada, pero esto no
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bien un indicador de calidad del trabajo policial investigativo.

A pesar de ser un indicador mucho ms directo que los de la polica preventiva, no est exento de problemas. El ms importante concierne a la propia definicin de esclarecimiento. Normalmente, las organizaciones policiales consideran esclarecido un crimen cuando ha habido un arresto de al menos un sospechoso. Excepcionalmente, algunas fuerzas permiten contar el caso como esclarecido cuando, habiendo establecido la identidad del autor del crimen y su paradero, el arresto no es posible por alguna razn. En el caso de la definicin usada en el Uniform Crime Report publicado por el FBI en los Estados Unidos, un caso puede considerarse excepcionalmente esclarecido cuando el autor de crimen: a) est muerto; b) la extradicin del mismo no fue concedida por otro pas; c) la vctima del crimen se niega a cooperar; d) es un menor que en vez de ser arrestado es dejado bajo la supervisin de sus tutores; e) la fiscala se niega a acusar al sospechoso por cualquier razn diferente de la falta de pruebas que permitan acusarlo.

Todas estas precisiones no eliminan el hecho fundamental de que la definicin de prueba suficiente para acusar no es tan objetiva como podra pensarse y puede variar entre organizaciones policiales distintas. De hecho una de las limitaciones del estudio tradicional de RAND (1975) sobre la eficacia de los departamentos de investigacin en los Estados Unidos es que las mejores organizaciones policiales probablemente aplicaban criterios ms rigurosos que las fuerzas policiales menos brillantes a la hora de considerar un caso como esclarecido (Hoover, 1998).

Por otro lado, una institucin presionada para producir mejores tasas de esclarecimiento puede, dentro de su discrecionalidad, desarrollar acciones que mejoren su desempeo de
suele ser comn. De todas formas, considerar este elemento complicara notablemente los indicadores de evaluacin de este tipo de policas.

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forma esprea. Estas medidas van desde la concentracin de sus recursos justamente en los tipos de crmenes ms fciles de resolver y abandonando los otros, pasando por otras que abultan artificialmente el nmero de casos resueltos. Un caso extremo que comenta la literatura es el de la polica de Kent (Reino Unido), en el que se comprob que haba agentes que anotaban la matrcula de carros que vean pasar en la calle para despus informar de su recuperacin, sin que el dueo del automvil se enterara de nada.

Hasta aqu hemos tratado del numerador de la tasa de esclarecimiento, esto es, de los crmenes resueltos. Por su parte, el denominador las denuncias recibidas tambin est sujeto a fluctuaciones que pueden afectar el resultado final independientemente de la calidad de las investigaciones. En primer lugar, si el tipo de crmenes registrados vara, y aumentan los crmenes particularmente fciles (o difciles) de esclarecer, habr un claro impacto sobre la tasa, aunque el desempeo policial se mantenga igual. Por eso, es importante calcular tasas de esclarecimiento para cada tipo de delito. En segundo lugar, si la confianza en la polica aumenta, como ya fue explicado, crecer el nmero de denuncias registradas por la polica porque gente que antes no iba a la comisara ahora s lo har. Como los crmenes no denunciados son con frecuencia los de menor valor o dao y los de menor probabilidad de resolucin, es muy probable que el aumento de denuncias recaiga precisamente sobre los casos ms difciles de esclarecer. La consecuencia de esto ser un deterioro de la tasa de esclarecimiento que indicara un aparente empeoramiento del desempeo policial.

Para intentar enfrentar algunos de estos problemas, la Comisin de Auditora del Reino Unido efectu las siguientes recomendaciones relativas al clculo de esta tasa:

a) definir de forma ms rigurosa los criterios de esclarecimiento; b) considerar la dificultad relativa de resolver cada tipo de crimen, estableciendo, por ejemplo, un ndice de solubilidad que dependa de las caractersticas de la denuncia. Esto estimulara a los policas a intentar resolver los casos ms difciles y no slo los fciles;

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c) calcular la tasa de esclarecimiento por polica trabajando en la investigacin de delitos, y no slo por nmero de denuncias recibidas. Esto ayudara a disminuir los impactos que podran provocar las fluctuaciones de las denuncias a lo que ya nos referimos, aunque con la desventaja de que un posible aumento de las denuncias no investigadas, que tendra un efecto muy negativo para la comunidad, no sera siquiera contemplado por esta nueva tasa.

Una manera de evitar la ambigedad relativa al concepto esclarecimiento es obligar a que el esclarecimiento no sea considerado tal hasta que sea confirmado por una acusacin de los fiscales y una sentencia condenatoria por parte de los jueces. Una polica que detiene a numerosas personas que despus son puestos en libertad o absueltos por falta de pruebas no est contribuyendo a mejorar la seguridad pblica. Los arrestos slo tienen sentido si son aplicados a personas consideradas culpables al final del proceso.

Sin embargo, esta estrategia enfrenta dos serios problemas: a) una condena judicial puede demorar aos, lo que no constituye un plazo

operativo para una evaluacin policial; b) cualquier cambio en los criterios o en el desempeo de fiscales y jueces

(por ejemplo, una tendencia a un mayor o menor rigor) puede afectar la probabilidad de condena y, en consecuencia, incidir indirectamente sobre la evaluacin de la polica.

A ninguna organizacin le agrada ser evaluada por el trabajo de otra, y la polica no es una excepcin. Los policas suelen negarse sistemticamente a aceptar cualquier nocin de esclarecimiento que no dependa exclusivamente de ellos mismos. Por otro lado, conseguir que una institucin sirva como parmetro para analizar los datos de otra institucin refuerza la nocin de que el sistema de justicia criminal es justamente eso, un sistema, y que todos los rganos tienen que funcionar de forma coordinada para tener xito, combatiendo as la tendencia al aislacionismo institucional.

Un compromiso razonable sera calcular la tasa de esclarecimiento como el nmero de

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casos de un tipo de crimen determinado en que se present una acusacin del fiscal, dividido por el nmero de denuncias de ese crimen recibidas, salvo casos de muerte del sospechoso o prueba de que el crimen no existi. Esta convalidacin de los arrestos por la fiscala supondra un control externo sobre la calidad de las pruebas acumuladas y evitara el aumentos de arrestos injustificados. Al mismo tiempo, no habra que esperar tanto tiempo, como en el caso de la sentencia judicial.

De todas maneras, la proporcin de los arrestados por la polica que acaban siendo acusados por la fiscala, y la proporcin de los arrestados por la polica que acaban siendo condenados por el juez, son dos indicadores fundamentales que deben ser monitoreados para controlar la posibilidad de un aumento de las detenciones injustificadas.

Otro problema adicional es el perodo considerado para el clculo de la tasa. En rigor, lo indicado sera tomar una serie de denuncias en un momento inicial y analizar cuntas fueron esclarecidas en un momento final. Para eso, es preciso pensar un plazo razonable para que los casos sean investigados, un plazo que podra ser largo y que podra depender del tipo de crimen.

A raz de estas dificultades y de los problemas operativos relativos a acompaar un conjunto de casos a lo largo de todo el proceso, lo ms comn es usar para el clculo las denuncias recibidas, digamos, en un mes o un ao y los casos resueltos durante ese mismo mes o ao. Aqu no hay ninguna garanta de que los casos que estn en el numerador (resueltos) sean los mismos que estn en el denominador (denunciados), porque ambos pueden pertenecer a momentos diferentes. Sin embargo, la tasa es mucho ms fcil de calcular y por eso es la opcin ms utilizada. El problema fundamental de esta estrategia de clculo es que si hay un cambio en el flujo de denuncias (por ejemplo un gran aumento de las denuncias en el mes actual), esto tendr un fuerte impacto sobre la tasa de esclarecimiento (en este caso, disminuyndola) sin que la polica haya tenido tiempo realmente de investigar estas denuncias. Si el flujo de denuncias es constante, entonces la tasa disfruta de un alto grado de validez. Por lo tanto, si la tasa es calculada de esta forma simplificada, es crucial acompaar el flujo de denuncias a lo largo del tiempo para poder
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interpretar los resultados.

Una tasa anloga a la tasa de esclarecimiento para los delitos contra la propiedad es la tasa de recuperacin de objetos robados, fundamentalmente los de mayor valor, como automviles. La tasa sera igual al nmero de automotores recuperados dividido por el nmero de automotores robados. Es un aspecto importante, porque en estas situaciones la prioridad de la vctima es recuperar el objeto, ms que capturar al culpable. Al clculo de esta tasa se le aplican las mismas consideraciones abordadas anteriormente en relacin a la tasa de esclarecimiento, con la ventaja de que la definicin de recuperacin de un objeto es mucho ms obvia que la de culpabilidad de un sospechoso. Por ltimo, si el objeto reaparece pero daado, podra calcularse una tasa alternativa dividiendo el valor econmico del objeto recuperado sobre el valor total sustrado.

4. Indicadores de Percepcin de Seguridad o Inseguridad

El objetivo de la polica es que la poblacin est segura y adems se sienta segura. Esto es importante por una sensacin psicolgica de bienestar y porque la percepcin de inseguridad tiene un costo concreto en la vida de las personas: limitaciones de locomocin y de horarios, disminucin de la actividad comercial, cada del precio de los inmuebles, etc.

La nica forma de medir la inseguridad sentida por los ciudadanos es realizar encuestas de opinin pblica sobre percepcin de seguridad, que pueden ser hechas junto con las encuestas de victimizacin. Cuando las policas comenzaron a ir ms all de los tradicionales indicadores de actividad policial para evaluar sus resultados, la percepcin de seguridad fue una de las primeras medidas incluidas.

As, cuestionarios padronizados aplicados a una muestra significativa de la poblacin contienen preguntas como las siguientes: a) escalas de seguridad-inseguridad o escalas de miedo relativas a la

comunidad o la ciudad; b) escalas de seguridad-inseguridad aplicadas a actividades concretas

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(por ejemplo: en qu medida piensa usted que es seguro caminar solo por las calles de su comunidad durante la noche?, con respuestas como muy seguro, seguro, ni seguro ni inseguro, inseguro y muy inseguro); c) preguntas sobre si la persona ya pens en mudarse por problemas de

inseguridad; d) preguntas sobre qu tipo de crimen piensa que puede afectar con

mayor probabilidad al entrevistado o su familia; e) comparacin de la sensacin de seguridad en su comunidad con otras

comunidades; f) comparacin de la seguridad percibida en el perodo actual con un

perodo anterior.

De la misma forma que la incidencia criminal depende de muchos factores adems de la intervencin de la polica, la sensacin de seguridad o el miedo estn tambin

determinados por otros elementos de fuerte influencia, ajenos a la polica y a la propia incidencia criminal. Resulta claro que debe haber una fuerte correlacin entre la prevalencia de crmenes y actos de desorden en un rea y la sensacin de inseguridad, pero la relacin dista de ser automtica.

Algunos eventos aislados de gran repercusin, como un crimen famoso o perverso que deja honda huella en los moradores de un lugar, pueden tener ms impacto que un aumento general de la criminalidad. En la sociedad moderna, el papel de los medios de comunicacin es fundamental en este campo, por la difusin dada a las noticias de violencia y el filtro selectivo sobre la repercusin de unos u otros hechos. Una disminucin de la violencia mal divulgada puede verse revertida en la opinin pblica por una prensa que d amplia cobertura a algunos sucesos especficos.

En cualquier caso, es importante divulgar los ndices de criminalidad y desorden para que la percepcin de la poblacin tenga la posibilidad de basarse en indicadores objetivos y no slo en impresiones subjetivas. Vale la pena recordar que los pequeos actos de desorden, que tienden a ser ms frecuentes que los crmenes, muchas veces desempean un papel
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igual o ms importante en la sensacin de miedo y vulnerabilidad que la criminalidad.

Proveer sensacin de seguridad es uno de los objetivos finales del trabajo de la polica y como tal debe ser monitoreado, incluso si depende de factores ajenos al trabajo policial. A primera vista, esta inseguridad percibida puede parecer ms fcil de controlar que la incidencia de crmenes o desrdenes, pero la opinin pblica puede ser bastante voltil. En varios pases, tasas de criminalidad consistentemente bajas conviven con una sensacin de inseguridad extendida.

En todo caso, el peso dado a la percepcin de seguridad en la evaluacin policial nunca debe ser superior al de la propia criminalidad o del desorden medidos de forma objetiva, porque no queremos que la polica haga de la percepcin de tranquilidad su prioridad incluso por encima de la seguridad fsica de las personas. Un nfasis excesivo en estos indicadores podra tentar a las policas a ocuparse ms de aspectos cosmticos o de impacto en los medios de comunicacin que de las tasas de riesgo reales. Y dar atencin prioritaria a los ciudadanos que tienen ms miedo podra significar en algunos casos dar preferencia a quienes tiene ms temor pero sufren menos riesgo los ancianos, por ejemplo en comparacin con aquellos que no tienen miedo pero estn expuestos a un riesgo mayor, como los jvenes.

5. Indicadores de Evaluacin de la Polica por la Comunidad.

Si pensamos en una polica como servicio pblico y en la ciudadana como la clientela de la polica, nada ms lgico que considerar la satisfaccin de la poblacin como un punto importante a la hora de evaluar a la polica. Existen jefes policiales, dentro de la nueva mentalidad gerencial, que afirman que no hay mejor evaluacin de la polica que la otorgada directamente por la comunidad a la que sirve.

Al igual que en el caso de la percepcin de seguridad, la evaluacin de la polica tambin depende de otros factores diferentes al desempeo de la propia polica, como las noticias

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difundidas por la prensa. Como en este ltimo caso, esto debe llevar a ciertas cautelas en la interpretacin de los resultados pero no disminuye la importancia de esta dimensin. No obstante, debe subrayarse que un nfasis exclusivo o excesivo sobre este punto en detrimento de la incidencia criminal o de desorden podra empujar a la polica a preocuparse ms de su imagen que del riesgo real para la poblacin.

Estudios en otros pases parecen indicar que la evaluacin general de la polica es bastante estable en cada pas y no depende mucho de factores coyunturales, por lo que sera ms indicada para comparar fuerzas policiales diferentes que para evaluar cambios en la evaluacin de una fuerza a lo largo del tiempo.

La evaluacin de la polica puede ser obtenida de diversas formas, como entrevistas con lderes comunitarios o anlisis de las informaciones publicadas en la prensa. Sin embargo, la forma ms adecuada para medir de forma fidedigna la evaluacin de la ciudadana es realizar una encuesta de opinin a una muestra representativa de la poblacin. Aunque el precio de esta estrategia no es reducido, tiene la ventaja de que la encuesta de victimizacin y la de percepcin de seguridad pueden ser hechas conjuntamente. La nica limitacin es que si se pretende evaluar la introduccin de alguna novedad o cambio en el policiamiento, un gran nmero de personas puede no tener conocimiento preciso de los mismos. En esos casos puede ser conveniente volver a la idea de entrevistar lderes comunitarios.

Un elemento importante para la evaluacin es el grado de satisfaccin de personas que tuvieron una relacin reciente con la polica, particularmente los denunciantes, va telefnica o presencial. Una muestra de los denunciantes debe ser recontactada para aplicrsele un cuestionario que pregunte, por ejemplo, sobre su grado de satisfaccin con el tratamiento recibido por parte de los policas, con la rapidez de la atencin y con el resultado final de la denuncia.

En cuanto al pblico en general, la encuesta puede incluir preguntas como las siguientes: a) escalas de evaluacin o notas (de 0 a 10) concedidas a la polica en

general;
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b)

escalas de evaluacin o notas sobre dimensiones especficas como la

cortesa en el trato de los policas, su profesionalismo, su grado de eficacia, su nivel de honestidad, etc. c) escalas de estatus o prestigio de la profesin policial, comparada con

otras profesiones; d) e) escalas relativas al grado de confianza en la polica; preguntas sobre qu tipo de sensacin (de seguridad o inseguridad)

siente el ciudadano cuando ve un polica en la calle; f) preguntas abiertas sobre qu cosas podra o debera mejorar la polica.

Estas encuestas pueden ser realizadas por correo, telefnicamente o a domicilio, y deben ser efectuadas por personas e instituciones ajenas a la polica para mantener la neutralidad y estimular las respuestas sinceras. Debe considerarse aqu que hay estudios que muestran que la evaluacin de la polica depende del perfil de la persona. Por ejemplo, los jvenes -que tienen ms probabilidad de verse en conflicto con la polica y que en muchos pases se sienten perseguidos por la misma-- tienden a reflejar una evaluacin ms negativa que los ciudadanos de ms edad. Por eso, es importante que la muestra sea representativa y contemple todos los sectores sociales.

La polica puede intentar mejorar su imagen entre los grupos que desconfan de ella promoviendo contactos proactivos con los mismos en situaciones no amenazadoras para ellos, aunque algunas investigaciones muestran que estos contactos en situaciones

especiales no se generalizan hacia la percepcin de la polica en general. As, el trabajo de Hopkins et al. (1992) relata que los policas en las escuelas eran percibidos de forma positiva, pero los estudiantes no los asimilaban a los policas de su barrio, a los que continuaban viendo de forma ms negativa.

6. Autoimagen de los Policas.

Esta es una dimensin complementaria de la imagen que la sociedad tiene de la polica. Su importancia es relativa. Si bien es posible encontrar fuerzas policiales con un alto grado de
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identificacin de sus miembros, de autoestima y de satisfaccin laboral a pesar de que la sociedad desconfa de ellas, como ocurre en los regmenes autoritarios, lo contrario es muy difcil; una organizacin cuyos miembros presentan una baja autoestima, rechazan su propio trabajo y las condiciones del mismo, difcilmente pueden formar parte de una institucin eficiente, sensible a las necesidades del pblico y respetada y querida por la gente.

La falta de identificacin con la institucin, de autoestima de sus miembros, la insatisfaccin con su trabajo y con la organizacin que encontramos en varias policas del continente, son sntomas de deficiencias mucho ms amplias que se reflejan en su eficacia y en su relacin con la sociedad. La satisfaccin laboral, que es un aspecto central en cualquier profesin, es an ms relevante en la polica por este valor diagnstico. Slo policas satisfechos y orgullosos de su trabajo podrn darle a la comunidad el trato y el servicio que precisa, de la misma forma que slo policas que sean tratados con respeto por sus superiores tratarn correctamente a los ciudadanos.

As, sera conveniente realizar una encuesta entre los policas que repitiese varias de las preguntas y escalas de evaluacin de la polica mencionadas en el epgrafe anterior. Adems, debera contener: a) escalas de auto-estima; b) escalas de estatus o prestigio de la profesin policial, comparada con otras profesiones; c) percepcin de la imagen que los policas piensan que la sociedad tiene de ellos; d) escalas de satisfaccin laboral, en general y particularizando diversas dimensiones; e) escalas de identificacin con la institucin y preguntas sobre la centralidad de su profesin en su propia identidad; f) preguntas sobre su deseo de que sus hijos sean policas.

Este ltimo tem puede resumir bastante bien esta dimensin. Una organizacin en la que
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nadie quiere que sus hijos entren a formar parte de ella, es una organizacin de alguna forma enferma.

7. Corrupcin, Violencia y Arbitrariedad Policial.

Cuando pensamos en medir la eficacia policial estamos implcitamente respondiendo a la pregunta de si la institucin consigue alcanzar sus objetivos o, por el contrario, desperdicia recursos. La sensacin aparente es que la polica puede ser eficaz o inocua, pero esa percepcin olvida que, dada su situacin y su carcter armado, tiene tambin el poder para ejercer efectos muy negativos. Estos impactos negativos deben necesariamente ser tomados en consideracin a la hora de la evaluacin. No queremos una organizacin que inhiba el crimen, por un lado, pero lo practique por otro. Es decir, que prevenga la violencia pero actuando con arbitrariedad y violencia.

Estos comportamientos desviados o innecesariamente violentos no slo pueden privar a la polica de su legitimidad y su buena imagen en la poblacin, sino que implicarn un costo directo para la comunidad.

Desgraciadamente, la corrupcin es, con algunas excepciones, un fenmeno relativamente frecuente en algunas policas latinoamericanas y muy difcil de erradicar cuando llega a un nivel endmico. Cuando la corrupcin se ejerce para librar a una persona del castigo que la ley dispone a cambio de algn beneficio personal para el agente, como por ejemplo el cambio de una multa de trfico por una cantidad menor pagada directamente al polica, estamos ante el denominado crimen sin vctima. Se trata del desvo ms invisible de todos, porque las dos partes en la transaccin tienen inters en mantenerla secreta y normalmente no hay testigos. Para poder detectar al menos una parte de estos casos, es preciso mantener un buen sistema de supervisin y un departamento de asuntos internos muy activo. Los actos de corrupcin o desvos de conducta en los que hay un perjudicado, como los malos tratos, son ms fciles de detectar porque la probabilidad de denuncia es mayor.

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En todo caso, si la medicin de la incidencia de crmenes ya es difcil, lo ser mucho ms en estos casos de corrupcin policial donde el subregistro acostumbra ser muy elevado. Por tanto, cuando se piensa en medir este fenmeno, no se puede concluir que si no hay denuncias formales contra policas no hay casos de desvo de conducta. La existencia de denuncias depende ms de que haya estructuras y canales para denunciar estos hechos y confianza de los ciudadanos para hacerlo sin temer represalias que del nivel de irregularidades existentes. As, si hay denuncias al respecto podremos concluir que hay un problema en la polica, pero la ausencia de las mismas no debe llevarnos necesariamente a la conclusin contraria. A menudo sucede que en las reas de la ciudad donde hay ms abusos policiales los moradores estn demasiado asustados como para denunciarlos, mientras que en reas donde la situacin es mejor hay mayor probabilidad de que prosperen las denuncias.

Adems de los delitos hay que considerar, en un nivel de importancia inferior, la existencia de reclamaciones menores, como un trato desconsiderado por parte de los policas o la falta de atencin a los pedidos de intervencin de los ciudadanos. Estas quejas tambin nos dan una idea de la relacin entre la comunidad y la polica y de la calidad de esta ltima. Normalmente, estas reclamaciones tienden a presentar una cierta relacin inversa con las acusaciones de crmenes cometidos por policas. Cuando hay muchos crmenes o desvos de conducta perpetrados por policas, el ambiente no suele ser propicio a denuncias menores ni los ciudadanos piensan que valga la pena presentar quejas de este tipo. Por otro lado, cuando una polica es considerada eficiente y protectora de los ciudadanos, es ms fcil que los ciudadanos decidan reclamar por este tipo de cuestiones, entre otras cosas como consecuencia de mayores expectativas en su relacin con la polica.

La medicin de estos crmenes e irregularidades cometidos por policas puede ser hecha de varias formas: a) nmero de denuncias oficialmente presentadas ante la propia polica; b) nmero de denuncias presentadas ante rganos especiales habilitados para tratar con esta cuestin (Ouvidorias, Procuradora de los Derechos Humanos, etc.);
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c) preguntas sobre abusos sufridos por parte de policas incluidas en encuestas de victimizacin. Si la encuesta es annima, es posible preguntar incluso sobre pequeos actos de corrupcin a policas (coimas) en los que el propio ciudadano est envuelto; d) registros aparecidos en la prensa, que no son una fuente muy confiable pero a veces no hay otra mejor.

Un punto importante es el uso de la fuerza por parte de la polica, particularmente de la fuerza letal. Una buena polica hace un uso mnimo de la fuerza, de acuerdo a las circunstancias, y consigue contener situaciones de tensin sin casi nunca tener que recurrir a la fuerza letal. Una mala polica hace ms uso de las armas del que sera estrictamente necesario, bien por falta de preparacin o bien porque comete ejecuciones sumarias. Varios estudios se han dedicado al anlisis de indicadores de uso excesivo de la fuerza letal (Chevigny, 1991; Cano, 1997) por parte de la polica. Ellos son particularmente necesarios cuando el propio sistema de justicia criminal, por corporativismo, tolerancia u otras razones es incapaz de detectar y juzgar los casos de ejecuciones sumarias.

Algunos de estos indicadores posibles en esta rea son los siguientes: a) nmero de opositores3 muertos por la polica, ponderado de tres formas diferentes: dividido por el nmero de policas, por el nmero de arrestos y por el nmero de habitantes. Este indicador debe ser lo ms moderado posible. b) nmero de policas muertos en accin, ponderado tambin de tres formas: dividido por el nmero total de policas, por el nmero de arrestos y por el nmero de policas que participaron en incidentes armados. Este no es, obviamente, un ndice de uso excesivo de la fuerza contra otros sino, por el contrario, de la capacidad de la polica de protegerse a s misma. Si la accin es arriesgada para el polica, debe esperar en lo posible la llegada de refuerzos y una situacin ms favorable.
3 Opositores son personas contra las que la polica dispar deliberadamente, independientemente de si la accin fue legtima o no.

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c) nmero medio anual de balas disparadas por polica, ponderado de tres maneras: dividido por el nmero de policas, por el nmero de arrestos y por el nmero de armas incautadas. Los tres resultados deben ser reducidos, especialmente el ltimo que es ms preciso al medir uso excesivo de la fuerza. d) porcentaje de los homicidios dolosos provocados por intervenciones policiales, incluyendo opositores, muertes accidentales y policas. Este valor debe ser reducido, teniendo en cuenta que la polica est para proteger vidas y slo debe usar la fuerza letal excepcionalmente, justamente para salvar vidas. e) nmero de opositores muertos dividido por el nmero de policas muertos en enfrentamientos. Aunque es esperable que el nmero de vctimas opositoras sea mayor que el de los policas, si la desproporcin es superior a 10 a 1, el profesor Chevigny resalta que se trata de un uso claramente excesivo de la fuerza. f) nmero de opositores muertos por cada opositor detenido ileso, donde los muertos deberan ser una mnima fraccin. g) nmero de opositores muertos por cada opositor herido, denominado ndice de letalidad. Este es probablemente el mejor indicador de abuso de fuerza. Se espera en cualquier enfrentamiento armado un nmero mayor de heridos que de muertos. Cualquier cociente superior a 1 estar apuntando a un abuso de la fuerza y a la existencia de ejecuciones sumarias. h) indicadores forenses tomados de las autopsias de los opositores muertos, entre ellos: proporcin de las vctimas que recibieron disparos por la espalda y que sufrieron disparos en la cabeza, que deberan ser reducidas; proporcin de los cadveres que presentaban lesiones incompatibles y diferentes de las provocadas por arma de fuego, que, en caso de ser alta, puede ser indicativa de agresiones previas a la ejecucin; disparos a quemarropa que, salvo excepciones de lucha corporal directa, son el signo ms claro de una ejecucin.

8. Estructura y Gerenciamiento de la Institucin.

Como ya fue explicado anteriormente, el hecho de que el producto final del trabajo policial
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sea dependiente de muchos factores motiva el recurso frecuente a medidas de actividad policial y a indicadores que revelen cmo es la estructura y el funcionamiento general de la polica. El nfasis reciente en policiamiento comunitario y policiamiento basado en resolucin de problemas reforz esta tendencia, en la medida en que el impacto de estos cambios en el resultado final del trabajo policial slo se revelar a medio o largo plazo. Por eso, para saber si estas reformas estaban teniendo xito, el primer objetivo pas a ser conocer si la estructura de la polica es de aquellas que favorecen el tipo de policiamiento procurado.

De hecho, si estamos proponiendo un modelo de polica democrtica basada en el principio de servicio ciudadano, un aspecto central de la evaluacin consistir en analizar si el modo cmo la polica est organizada y la manera como es gerenciada son estimuladores, compatibles o contrarios a estos ideales bsicos.

Los indicadores de esta rea son inevitablemente cualitativos en su gran mayora y dependen de la comparacin entre diversas organizaciones policiales para poder ser interpretados de forma razonable. Sin embargo, son centrales para saber si tenemos o no el tipo de polica que deseamos tener. Esta parte de la evaluacin debe realizarse fundamentalmente a partir de documentos y, en segundo lugar, de entrevistas a algunos informantes claves dentro de la institucin. Leyes, reglamentos y documentos administrativos de las policas, as como presupuestos, resoluciones y notas oficiales deben ser reunidos para este fin.

Algunas de las dimensiones de la estructura y el gerenciamiento que deben ser evaluadas de forma cualitativa son las siguientes:

a) Presupuesto. El dinero destinado a seguridad pblica en general y a la polica en particular debe ser suficiente para proveer servicios de calidad y relativos a las expectativas de la poblacin. El presupuesto debe ser pblico y su ejecucin debe estar supervisada por las autoridades competentes y los ciudadanos. b) Seleccin. Cules son los requisitos de admisin en la polica y cmo son las pruebas de
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entrada. Buscamos una polica con requisitos de entrada relativamente exigentes. Por ejemplo, agentes que tengan educacin secundaria o, mejor an, universitaria. La seleccin debe hacerse por pruebas objetivas aplicadas por personal competente e independiente y debe incluir necesariamente una evaluacin psicolgica que evite la entrada de personas con desequilibrios o tendencias agresivas. Idealmente, sera conveniente que los candidatos tuviesen experiencia en algn tipo de actividad profesional y que no fuesen demasiado jvenes, ya que la madurez es un componente esencial de un buen agente. c) Formacin. La formacin de los agentes debera ser relativamente prolongada, no inferior a un ao y, por descontado, nunca inferior a 6 meses. Debe contemplar no slo enseanza de tcnicas policiales sino tambin del papel del polica en una sociedad democrtica, para lo cual deben integrarse los derechos humanos al curriculum, de

preferencia no como una disciplina aparte sino impregnando todas las otras, en especial las operativas.

En el caso particular de enseanza de tiro, el entrenamiento debe hacerse en un nmero suficiente de sesiones y no debe estar basado en el disparo a las zonas centrales de muecos estticos, muchas veces sin piernas ni brazos. El entrenamiento debe ser fundamentalmente situacional, presentando los posibles objetivos en un contexto real, y reforzando el cuidado en la decisin inicial de usar o no el arma, no slo la precisin en el tiro. Estas tcnicas pueden ser aplicadas en ambientes adecuados o en simuladores de computador.

El entrenamiento de uso de la fuerza debe enfatizar la reduccin de la fuerza empleada y tcnicas psicolgicas para reducir la tensin en emergencias.

La academia policial debe ofrecer cursos especializados en reas de policiamiento especfico, pero no sin antes garantizar la formacin global de todos los agentes en las bases generales del trabajo policial. Comienza a ocurrir ya en algunos pases, que slo las disciplinas tcnicas que son especializadas son estudiadas en la Academia, mientras que el resto de las materias es recibida por los alumnos en cursos normales de la universidad, para fomentar la integracin entre policas y otros profesionales y evitar el aislacionismo comn en este tipo de instituciones. La formacin y las instituciones de enseanza policiales no
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deben estar dirigidas exclusivamente a los nuevos candidatos sino que deben ser ofrecidas a todos los policas, de los que se debe exigir un reciclaje regular y a los que se debe ofrecer posibilidades de especializacin. d) Remuneracin, que debe ser suficiente para llevar una vida digna y estar de acuerdo con la responsabilidad del trabajo policial, de forma que contribuya para conseguir una auto-estima favorable y prestigio profesional, a la vez que desestimula la corrupcin. Las diferencias salariales entre la cumbre y la base de la pirmide organizacional deben ser moderadas para reforzar la unidad del cuerpo. e) Estructura funcional, en particular, qu cargos y niveles existen. Los programas de policiamiento comunitario han redundado en general en la disminucin del nmero de niveles jerrquicos existentes. Se estima que un nmero de niveles ms reducido, no ms de 5 o 6, evita fracturas intra-institucionales y facilita la innovacin por parte del polica en la calle. La promocin debe seguir criterios profesionales, como el desempeo funcional y los cursos realizados, y no simplemente la antigedad ni, mucho menos, las simpatas polticas o personales. Los agentes deben ser odos y consultados para decisiones importantes relativas a la institucin. f) Instrumentos de proteccin. Todo polica debe tener acceso a equipamiento de proteccin como chaleco anti-balas y a las armas necesarias para su labor. Los agentes deberan tener acceso a mecanismos de proteccin no letales, como sprays, perros y porras. g) Acompaamiento psicolgico permanente, con especial atencin a agentes en cargos de alto estrs y a las dependencias qumicas, para detectar quin debe ser retirado de la calle temporalmente para prevenir accidentes y tragedias. h) Reglamento disciplinario. El reglamento debe ser pblico, ofrecer oportunidades de defensa y apelacin en todas las instancias, y al mismo tiempo garantizar correcciones relativamente rpidas. Contrariamente a lo que sucede con muchas instituciones policiales la gravedad de las penas debe ser proporcional al dao causado a la sociedad y no a la ruptura de la jerarqua institucional. No debieran existir penas de privacin de libertad por una infraccin administrativa. El reglamento debe traducir los mismos principios y garantas para todos los niveles de la polica. i) Existencia de Normativas y Reglamentos Especficos. La conducta
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policial debe estar pautada, en la medida de lo posible, por reglamentos concretos que sean pblicos y que sirvan de proteccin tanto a la comunidad contra abusos como al agente contra crticas infundadas. j) Investigacin de desvo de conductas. La seccin de investigaciones

internas, cualquiera que sea su nombre, tiene que ser fuerte y bien dotada de recursos. Debe contar con algn mecanismo que garantice que los agentes que trabajan en ella no van a volver al policiamiento normal si no lo desean para no sufrir represalias de aquellos que investigaron. Hay varias formas de resolver este problema, como una carrera o cuerpo propio con estabilidad funcional. Tambin debe haber estmulos para que los mejores investigadores trabajen all, pues a menudo los departamentos de asuntos internos se convierten en destinos indeseables donde slo va quien no puede evitarlo. En el aspecto valorativo, es importante que el espritu de cuerpo no sea interpretado como proteccin a los colegas que cometen irregularidades o crmenes, y que la fidelidad a la comunidad sea priorizada sobre la fidelidad a la corporacin. k) Uso de la Informacin. Una polica que sirve a los ciudadanos debe estar lista para atender demandas y adaptarse a los cambios en las mismas, huyendo de la tentacin burocrtica de ejercer un mismo papel de forma repetitiva. Para ello es fundamental contar con una informacin de calidad, que debe ser usada en la planificacin de objetivos y actividades. De la misma forma, la informacin que la polica produce, salvo la identificacin de vctimas y sospechosos que debe permanecer confidencial, debe estar a disposicin de los ciudadanos con transparencia y con un mecanismo de difusin eficaz. Entre otros, es muy importante que peridicamente. l) Contacto con la comunidad. La organizacin debe contar con foros apropiados y regulares para tener contacto con los ciudadanos, or sus demandas y sus quejas y presentar resultados. Los Consejos Comunitarios o Estatales de Seguridad son ejemplos de rganos que facilitan este intercambio de forma sistemtica m) Relacin con otras policas. Si existen varias organizaciones en un determinado pas o distrito, es oportuno indagar si la relacin entre ellas es de cooperacin, competencia o de
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los ndices de criminalidad y de desrdenes sean divulgados

conflicto. Una polica saludable debe colaborar y no competir con las otras, a pesar de poder tener culturas organizacionales diferentes. n) Descentralizacin. Es consenso entre los especialistas que una polica de servicio al ciudadano debe contar con un margen de discrecionalidad, que ya es tradicionalmente grande, pero debe ser an mayor para poder decidir y adaptarse a las demandas de los sectores locales. o) Perfil y composicin de los agentes. La polica debe contar con miembros de ambos sexos y de todos los orgenes tnicos, de manera que sea lo ms representativa que sea posible de la sociedad donde vive. La apertura a agentes de diversos orgenes tnicos ayudar en la relacin con esas comunidades y disminuir los prejuicios en ambos lados.

Conclusiones.

Una primera conclusin de este panorama es que no existe un indicador nico o sinttico de calidad de la polica. Es preciso contemplar una multiplicidad de indicadores.

Obviamente, un lugar preponderante le corresponde a la tentativa de monitorear el impacto final del trabajo policial, bsicamente el grado de seguridad en que vive la comunidad, medida tanto a travs de tasas de incidencia criminal y de desrdenes como de la percepcin subjetiva que los ciudadanos tienen de su propia seguridad. Como estos resultados finales dependen fundamentalmente de otros muchos factores estructurales ajenos a la polica, sera injusto juzgar a la polica directamente en funcin de los mismos.

Por esa razn, aunque monitorear estos indicadores sea muy importante, la polica no puede ser evaluada exclusivamente en funcin de ellos. Es preciso considerar los indicadores de actividad policial y, en particular, los indicadores de estructura y de gerenciamiento policial para comprobar si ellos son convergentes con el modelo de polica propuesto.

No puede olvidarse que es necesario evaluar a la polica no slo segn su mandato terico, sino incluir tambin en esa evaluacin las actividades que la institucin acaba haciendo aunque no sean de su competencia, como la atencin asistencial. Especialmente si
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recordamos que son intervenciones solicitadas por los propios ciudadanos y que estamos considerando un paradigma de polica como servicio.

Dado que el producto final del trabajo de la polica depende de muchos factores, es metodolgicamente ms slido comparar los indicadores de varias organizaciones, o acompaar los indicadores de una fuerza a lo largo del tiempo, que intentar interpretar el valor absoluto de un indicador. As, esta comparacin longitudinal nos dir si la situacin est mejorando o empeorando y, dado que varios de los factores que inciden en la situacin pueden ser considerados relativamente constantes, ser ms factible intentar interpretar la influencia de los cambios en la polica sobre estos resultados. Del mismo modo, si varias comunidades vecinas y con un perfil similar tienen organizaciones policiales que divergen fuertemente en un indicador, es ms probable que esa divergencia sea debida de hecho a alguna caracterstica de la propia polica.

Para finalizar, es importante subrayar que una de las metas de cualquier evaluacin es informar a los ciudadanos que el poder de la polica para resolver los problemas que le son atribuidos es menor de lo que muchos imaginan; este punto debe ser tomado en consideracin cuando se interpretan los resultados de cualquier evaluacin policial.

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