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QU FUE DEL BUEN SAMARITANO?

NACIONES RICAS, POLTICAS POBRES

Ha-Joon Chang 2008

Contenido
Prlogo El milagro econmico de Mozambique Captulo 1 Retorno al Lexus y al olivo
La historia oficial de la globalizacin La verdadera historia de la globalizacin Neoliberales frente a neoidiotas? Quin dirige la economa mundial? Estn ganando los malos samaritanos? Captulo 2 La doble vida de Daniel Defoe Gran Bretaa se come el mundo La doble vida de la economa britnica Amrica entra en liza Abraham Lincoln y el intento de Amrica por conseguir la supremaca Otros pases, secretos culpables Aprender las lecciones apropiadas de la historia Captulo 3 Mi hijo de seis aos debera trabajar El libre comercio no funciona Mala teora, malos resultados

El sistema comercial internacional y sus descontentos Industria por agricultura? Ms comercio, menos ideologas Captulo 4 El finlands y el elefante Es el capital extranjero esencial? La Madre Teresa del capital extranjero? "Ms peligroso que el poder militar" Un mundo sin fronteras? "La nica cosa peor que ser explotado por el capital..." Captulo 5 El hombre explota al hombre Propiedad estatal en puerto Estatal frente a privado Casos de xito de la propiedad estatal La defensa de la propiedad estatal Los escollos de la privatizacin Gato negro, gato blanco Captulo 6 Windows 98 en 1997 "El pbulo del inters para la llama de la genialidad" John Law y la primera carrera armamentstica tecnolgica Entran en escena los abogados Larga vida al Ratn Mickey Sndwiches envasados sin corteza y crcuma La tirana de las patentes entrelazadas Normas severas y pases en vas de desarrollo Alcanzar el equilibrio justo Captulo 7 Misin imposible? Puede la prudencia financiera ir demasiado lejos? "Atracador, ladrn a mano armada y asesino a sueldo" Hay inflaciones e inflaciones 20 El precio de la estabilidad de los precios Cuando la prudencia no es prudente Keynesianismo para los ricos, monetarismo para los pobres Captulo 8 Zaire frente a Indonesia Perjudica la corrupcin al desarrollo econmico? Prosperidad y honestidad Demasiadas fuerzas del mercado Democracia y el libre mercado Cuando las democracias minan la democracia Democracia y desarrollo econmico Poltica y desarrollo econmico Captulo 9 Japoneses perezosos y alemanes ladrones Son algunas culturas incapaces de desarrollarse econmicamente? Influye la cultura en el desarrollo econmico? Qu es una cultura? El Dr. Jekyll frente a Mr. Hyde Japoneses perezosos y alemanes ladrones Cambiar la cultura Reinventar la cultura Eplogo Sao Paulo, octubre de 2037 Desafiar el mercado Por qu la fabricacin es importante No intente hacerlo en casa Inclinar el terreno de juego

QU FUE DEL BUEN SAMARITANO?

Qu es acertado y qu es fcil

Prlogo El milagro econmico de Mozambique Cmo huir de la pobreza

Mozambique se enfrenta a los grandes


"Anacardos y voltios" Maputo, 28 de junio de 2061 (de la edicin impresa de The Economist) Tres Estrelas anuncia un nuevo hito en la tecnologa de pilas de combustible

En un acto cuidadosamente organizado para coincidir con el da de la independencia del pas, el 25 de junio, Tres Estrelas, el mayor grupo financiero africano de fuera de Sudfrica, con sede en Maputo, present un importante adelanto tecnolgico para la fabricacin en serie de pilas de combustible de hidrgeno. "Guando nuestra nueva planta comience a producir en el otoo de 2063 -anunci el seor Armando Nhumaio, el entusiasta presidente de la empresa-, seremos capaces de enfrentarnos a los grandes de Japn y Estados Unidos ofreciendo a los consumidores un precio mucho mejor." Los analistas estn de acuerdo en que la nueva tecnologa de Tres Estrelas significa que el hidrgeno est listo para sustituir el alcohol como la principal fuente de energa para automviles. "Seguro que plantear un serio desafo a los principales productores de alcohol combustible, como Petrobras de Brasil y Alconas de Malasia", afirma Nelson Mbeki-Malan, el director del prestigioso Instituto de Investigacin de Economa Energtica de la Universidad del Cabo Oeste, Sudfrica. Tres Estrelas ha experimentado un ascenso meterico desde sus humildes comienzos. La empresa empez a exportar anacardos en 1968, siete aos antes de la independencia de Mozambique respecto a los portugueses. Entonces hizo bien en diversificarse en textil y refinado de azcar. Posteriormente, dio un paso ms audaz hacia la electrnica, primero como subcontratista QU FUE DEL BUEN SAMARITANO?electrnico coreano para el gigante 3

Samsung y ms tarde como fabricante independiente. Pero el anuncio en 2030 de que la produccin de pilas de combustible de hidrgeno iba a ser su siguiente aventura gener un escepticismo considerable. "Todo el mundo crey que estbamos locos -dice el seor Nhumaio. La seccin de pilas de combustible perdi dinero durante 17 aos. Por suerte, en aquella poca no tenamos muchos accionistas externos que exigieran resultados inmediatos. Persistimos en nuestra creencia de que construir una compaa de talla mundial requiere un largo perodo de preparacin." La pujanza de la empresa simboliza el milagro econmico que es el Mozambique moderno. En 1995, tres aos despus del final de su sangrienta guerra civil de 16 aos, Mozambique tena una renta per cpita de solo 80 dlares y era literalmente la economa ms pobre del mundo. Con profundas divisiones polticas, una corrupcin muy extendida y un ndice de alfabetizacin lamentable del 33%, sus perspectivas se presentaban muy negras. En 2000, ocho aos despus del final de la guerra civil, el mozambiqueo medio solo ganaba todava 210 dlares anuales, poco ms de la mitad que el ghans medio, que perciba 350 dlares. Sin embargo, desde entonces, el milagro econmico de Mozambique lo ha transformado en una de las economas ms ricas de frica y en un pas slido de ingresos medios altos. Con un poco de suerte y sudor, puede llegar incluso a engrosar las filas de las economas avanzadas en las prximas dos o tres dcadas. "No nos dormiremos en los laureles -asegura el seor Nhumaio, de quien dicen que su picara sonrisa oculta una determinacin inflexible-. Este es un sector complicado en el que la tecnologa cambia deprisa. Los ciclos vitales de los productos son cortos y nadie puede esperar perdurar mucho tiempo como lder del mercado basndose solo en una innovacin. Cualquier da pueden aparecer en el horizonte competidores salidos de la nada." A fin de cuentas, su empresa acaba de dar una desagradable sorpresa a los estadounidenses y los japoneses. Podra un fabricante nigeriano de pilas de combustible relativamente desconocido determinar que, si Tres Estrelas ha sido capaz de salir de las tinieblas ms profundas y encaramarse a la copa del rbol, quiz tambin l pueda hacerlo? Mozambique puede o no lograr hacer realidad mi fantasa. Pero cmo habra reaccionado usted si le hubieran dicho en 1961, un siglo antes del sueo mozambiqueo, que en el plazo de 40 aos Corea del Sur llegara a ser uno de los principales exportadores de telfonos mviles, a la sazn un producto exclusivamente de ciencia ficcin? Por lo menos las pilas de hidrgeno ya existen en la actualidad. En 1961, ocho aos despus del fin de su guerra fratricida con Corea del Norte, la renta anual de Corea del Sur se situaba en 82 dlares por persona. El coreano medio ganaba menos de la mitad que el ciudadano ghans medio (179 dlares).1 La guerra de Corea -que, curiosamente, empez el 25 de junio, el da de la
1 La cifra de los ingresos coreanos corresponde a II.-C. Lee, Ilankook Gyongje Tong- sa [Historia econmica de Corea], Sel, Bup-Moon Sa, 1999 [en coreano], tabla 1 del apndice. La cifra ghanesa procede de C. Kindleberger, Desarrollo econ mico, Madrid, Ediciones del Castillo, 1966, tabla 1-1. * Samsung, en coreano, significa Tres Estrellas, al igual que mi empresa mozambi- quea de ficcin, Tres Estrelas. La ltima QU FUE DEL BUEN rea] de la misma publicacin sobre frase de mi imaginario artculo de The Economist de 2061 est basado en un reportaje SAMARITANO? 4

independencia de Mozambique- fue una de las ms sangrientas de la historia humana, cobrndose cuatro millones de vidas en poco ms de tres aos (1950-1953). La mitad de la base industrial y ms del 75% de los ferrocarriles de Corea del Sur quedaron destruidos en el conflicto. El pas haba demostrado cierta capacidad organizativa al elevar su ndice de alfabetizacin al 71% en 1961 desde el msero nivel del 22% que haba heredado en 1945 de sus dueos coloniales japoneses, que haban dominado Corea desde 1910. Pero era considerado por muchos como un caso perdido de fracaso de desarrollo. Un informe interno de la dcada de 1950 de USAID -a la sazn la principal agencia de ayuda del gobierno estadounidense, al igual que ahora- calificaba a Corea de "pozo sin fondo". Por entonces, las principales exportaciones del pas eran tungsteno, pescado y otros productos bsicos. En cuanto a Samsung," actualmente uno de los principales exportadores de telfonos mviles, semiconductores y ordenadores, la compaa empez como exportador de pescado, vegetales y fruta en 1938, siete aos antes de la independencia de Corea del dominio colonial japons. Hasta la dcada de 1970, sus principales lneas de negocio fueron el refinado de azcar y el textil, que haba fundado a mediados de los aos cincuenta.2 Cuando entr en el sector de los semiconductores adquiriendo el 50% de las acciones de Korea Semiconductor en 1974, nadie la tom en serio. A fin de cuentas, Samsung ni siquiera fabric televisores en color hasta 1977. Cuando declar su intencin, en 1983, de enfrentarse a los grandes de la industria de semiconductores de Estados Unidos y Japn diseando sus propios chips, muy pocos quedaron convencidos. Corea, uno de los lugares ms pobres del mundo, fue el triste pas donde nac el 7 de octubre de 1963. Hoy soy ciudadano de una de las naciones ms ricas, si no la ms rica, del mundo. A lo largo de mi vida, la renta per cpita en Corea se ha multiplicado aproximadamente por 14, en lo que se refiere a poder adquisitivo. El Reino Unido tard ms de dos siglos (entre finales del siglo XVIII y hoy) y Estados Unidos uno y medio (desde la dcada de 1860 hasta ahora) en alcanzar el mismo resultado.3 El progreso material que he presenciado en mis cuarenta y pico aos es como si hubiera comenzado mi vida como un jubilado britnico nacido cuando Jorge III ocupaba el trono o como un abuelo estadounidense nacido cuando Abraham Lincoln era presidente. La casa en la que nac y viv hasta los seis aos estaba en lo que era entonces el lmite noroccidental de Sel, la capital de Corea. Era una de las pequeas (dos dormitorios) pero modernas casas que el gobierno construy con ayuda internacional en un programa para actualizar el ruinoso stock de viviendas del pas. Estaba hecha
Samsung, "As good as it gets?" ("Mejor imposible?", 13 de enero de 2005), cuya ltima frase reza: "Podra un fabricante chino de electrnica relativamente desconocido determinar que, si Samsung ha sido eapaz de salir de las tinieblas ms profundas y encaramarse a la copa del rbol, quiz tambin l pueda hacerlo?". Los 17 aos durante los cuales la seccin de pilas de combustible de mi empresa mozambiquea ficticia perdi dinero es el mismo perodo de inversin durante el cual la seccin de electrnica de Nokia, fundada en 1960, perdi dinero. 2 <>. 3 Calculado a partir de A. Maddison, The World Economy: Ilistorical Statistics, Pars, ocde, 2003, tabla le (Reino Unido), QU FUE DEL BUEN SAMARITANO? 5 tabla 2c (Estados Unidos) y tabla 5c (Corea).

con ladrillos de cemento y dispona de poca calefaccin, por lo que era bastante fra en invierno: la temperatura en el invierno de Corea puede bajar hasta 15 o incluso 20 grados bajo cero. No haba retrete con cisterna, desde luego: eso era solo para los muy ricos. Pero mi familia dispona de grandes lujos de los que muchos otros carecan, gracias a mi padre, un funcionario civil de lite en el Ministerio de Economa que haba ahorrado diligentemente el dinero de su beca mientras estudiaba en Harvard durante un ao. Tenamos un televisor en blanco y negro, que ejerca una atraccin magntica sobre nuestros vecinos. Un amigo de la familia, un joven dentista prometedor en St. Mary's, uno de los hospitales ms grandes del pas, siempre encontraba tiempo para visitarnos cada vez que daban un gran acontecimiento deportivo por televisin, aparentemente por motivos que no tenan nada que ver con el evento. En la Corea actual, estara considerando mejorar el segundo televisor familiar en el dormitorio con una pantalla de plasma. Un primo mo que acababa de mudarse de la ciudad natal de mi padre, Kwangju, a Sel vino de visita en una ocasin e interrog a mi madre sobre el extrao armario blanco que haba en la sala de estar. Era nuestro refrigerador (la cocina era demasiado pequea para alojarlo). Mi esposa, Hee-Jeong, nacida en Kwangju en 1966, cuenta que sus vecinos "depositaban" regularmente su valiosa carne en la heladera de su madre, la esposa de un prspero mdico, como si fuera la directora de un exclusivo banco privado suizo. Puede que una casita de ladrillos de cemento con un televisor en blanco y negro y una heladera no parezca gran cosa, pero era un sueo hecho realidad para la generacin de mis padres, que haban vivido los tiempos ms turbulentos y llenos de privaciones: el dominio colonial japons (1910-1945), la Segunda Guerra Mundial, la escisin del pas en Corea del Norte y Corea del Sur (1948) y la guerra de Corea. Siempre que mi hermana Yonhee, mi hermano Hasok y yo nos quejbamos de la comida, mi madre nos deca que estbamos muy mimados. Nos recordaba que, cuando tena nuestra edad, la gente de su generacin se consideraba privilegiada si contaba con un huevo. Muchas familias no podan permitrselos, y las que podan los reservaban para los padres y los hermanos mayores que trabajaban. Se acordaba de su congoja cuando su hermano pequeo, murindose de hambre durante la guerra de Corea a los cinco aos de edad, deca que se sentira mejor si pudiera sostener un cuenco de arroz en sus manos, aunque estuviera vaco. Por su parte, mi padre, un hombre con un apetito saludable al que le encanta la carne de vaca, tuvo que sobrevivir como estudiante de escuela secundaria durante la guerra de Corea con poco ms que arroz, margarina del ejrcito de Estados Unidos conseguida en el mercado negro, salsa de soja y pasta con chile. A los diez aos, tuvo que presenciar con impotencia cmo su hermano de siete mora de disentera, a la sazn una enfermedad letal que es desconocida en la Corea de hoy. Aos despus, en 2003, cuando estaba de permiso de Cambridge y me encontraba en Corea, ense a mi amigo y mentor, Joseph Stiglitz, el economista laureado con el premio Nobel, el Museo Nacional de Sel. Nos tropezamos con una exposicin de hermosas fotografas en blanco y negro que mostraba personas atendiendo a sus
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actividades cotidianas en los barrios de clase media de Sel durante finales de la dcada de 1950 y principios de la de 1960. Era exactamente como recordaba mi niez. De pie, detrs de m y de Joe, haba dos mujeres de veintipocos aos. Una de ellas exclam: "Cmo puede ser eso Corea? Si parece Vietnam". Haba menos de veinte aos de diferencia entre nuestras edades, pero escenas que me resultaban familiares eran completamente desconocidas para ella. Me volv hacia Joe y le dije lo "privilegiado" que era como economista de desarrollo por haber vivido semejante transformacin. Me senta como un historiador de la Inglaterra medieval que hubiera presenciado de hecho la batalla de Ilastings o un astrnomo que hubiese retrocedido en el tiempo hasta el Big Bang. Nuestra siguiente casa familiar, donde resid entre 1969 y 1981, en el apogeo del milagro econmico coreano, no solo tena un retrete con cisterna sino tambin un sistema de calefaccin central. La caldera, desgraciadamente, se incendi al poco de instalarnos y estuvo a punto de quemar toda la casa. No digo esto en tono de queja; ramos afortunados teniendo una: la mayora de las casas se calentaban con briquetas de carbn, que mataba a miles de personas cada invierno por intoxicacin con monxido de carbono. Pero esta historia da una idea del estado de la tecnologa coreana en esa poca tan remota y al mismo tiempo tan reciente. En 1970 comenc la enseanza primaria. Era una escuela privada de segunda fila que contaba 65 nios por cada clase. Estbamos muy satisfechos porque la escuela estatal contigua tena 90 nios por aula. Aos despus, en un seminario en Cambridge, un orador anunci que, debido a recortes presupuestarios impuestos por el Fondo Monetario Internacional (hablar de esto ms adelante), la cifra media de alumnos por aula en varios pases africanos aument de treinta y tantos a cuarenta y pico en la dcada de 1980. Entonces comprend lo mal que haban ido las cosas en las escuelas coreanas de mi niez. Cuando estaba en enseanza primaria, la escuela ms elegante del pas tena 40 nios por clase, y todo el mundo se preguntaba: "Cmo pueden hacer eso?". Los centros estatales en algunas zonas urbanas en rpida expansin estaban llenos hasta los topes, con hasta 100 alumnos por aula y profesores haciendo turnos dobles y a veces triples. Dadas las circunstancias, no era de extraar que la educacin implicara pegar a los nios libremente y ensearlo todo a base de repetirlo. Este mtodo presenta inconvenientes obvios, pero por lo menos Corea se las ha arreglado para proporcionar seis aos de educacin, como mnimo, a prcticamente todos los nios desde la dcada de 1960. En 1972, cuando cursaba tercero, el patio de mi escuela se convirti de pronto en un campamento para soldados. Estaban all para evitar manifestaciones estudiantiles contra la ley marcial impuesta por el presidente del pas, el (ex) general Park ChungHee. Afortunadamente, no estaban all para ocuparse de m y de mis amigos. Los nios coreanos podamos ser conocidos por nuestra precocidad acadmica, pero la poltica constitucional quedaba un poco fuera de nuestro alcance a los nueve aos. Mi escuela primaria estaba vinculada a una universidad, cuyos rebeldes estudiantes eran el objetivo de los soldados. De hecho, los estudiantes universitarios coreanos fueron la conciencia de la nacin durante el aciago perodo poltico de la dictadura
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militar y tambin interpretaron el papel principal a la hora de acabar con ella en 1987. Despus de acceder al poder en un golpe de Estado en 1961, el general Park se volvi "civil" y gan tres elecciones consecutivas. Sus victorias electorales fueron propiciadas por su xito al poner en marcha el "milagro" econmico del pas mediante sus Planes Quinquenales para el Desarrollo Econmico. Pero esas victorias fueron garantizadas tambin por fraudes electorales y jugarretas polticas. Su tercer y supuestamente ltimo mandato como presidente deba concluir en 1974, pero Park era incapaz de renunciar. Hacia la mitad de su tercera legislatura, hizo lo que los latinoamericanos 11aman un "autogolpe". Esto supuso disolver el parlamento e instaurar un sistema electoral amaado para garantizarle la presidencia vitalicia. Su excusa fue que el pas no poda permitirse el caos de la democracia. Tena que defenderse del comunismo norcoreano, se dijo al pueblo, y acelerar su desarrollo econmico. Su anunciado objetivo de aumentar la renta per cpita del pas hasta 1.000 dlares en 1981 fue considerado excesivamente ambicioso, rayando en el delirio. El presidente Park puso en marcha el ambicioso programa de Industrializacin Pesada y Qumica (IPQ) en 1973. La primera fundicin y el primer astillero moderno empezaron a producir, y los primeros coches de fabricacin nacional (hechos bsicamente con piezas importadas) salieron de las cadenas de montaje. Se fundaron nuevas empresas de electrnica, maquinaria, qumica y otros sectores avanzados. Durante este perodo, la renta per cpita del pas se multiplic espectacularmente por cinco, en dlares USA , entre 1972 y 1979. El objetivo aparentemente delirante de Park de una renta per cpita de 1.000 dlares en 1981 se alcanz de hecho cuatro aos antes de lo previsto. Las exportaciones crecieron todava ms rpido, incrementndose nueve veces, en dlares USA , entre 1972 y 1979.4 La obsesin del pas con el desarrollo econmico se reflej plenamente en nuestra educacin. Aprendimos que tenamos el deber patritico de denunciar a cualquiera que fumara cigarrillos extranjeros. La nacin deba utilizar todas las divisas obtenidas de sus exportaciones para importar mquinas y otras inversiones con el fin de desarrollar mejores industrias. Las valiosas divisas eran en realidad el sudor y la sangre de nuestros "soldados industriales" que libraban la guerra de la exportacin en las fbricas del pas. Quienes las derrochaban en cosas frvolas, como cigarrillos extranjeros, eran unos "traidores". No creo que ninguno de mis amigos llegara al extremo de denunciar tales "actos de traicin". Pero cuando los nios vean tabaco extranjero en casa de un amigo, los cotilleos eran inevitables. El padre de ese amigo casi siempre eran hombres los que fumaban-era censurado como un individuo antipatritico y por lo tanto inmoral, si no exactamente como delincuente. Gastar divisas en cualquier cosa no esencial para el desarrollo industrial estaba prohibido o fuertemente penalizado mediante prohibiciones de importacin,
4 La renta per cpita de Corea en 1972 era de 319 dlares (en dlares actuales). En 1979 era de 1.647 dlares. Sus exportaciones totalizaron 1.600 millones de dlares en 1972 y aumentaron hasta 15.100 millones en 1979. Estas estadsticas son de QU FUE Lee, 1999, tabla 1 del apndice (ingresos) y tabla 7 del apndice (exportaciones). DEL BUEN SAMARITANO? 8

aranceles altos e impuestos indirectos (que eran denominados impuestos sobre el consumo de artculos de lujo). Los artculos "de lujo" incluan incluso cosas relativamente sencillas, como coches pequeos, whisky o galletas. Recuerdo el leve entusiasmo nacional cuando se import una remesa de galletas danesas con autorizacin especial del gobierno a finales de la dcada de 1970. Por la misma razn, estaba prohibido viajar al extranjero a menos que se tuviera un permiso explcito del gobierno para hacer negocios o estudiar. Como consecuencia, pese a tener unos cuantos parientes viviendo en Estados Unidos, no haba estado nunca fuera de Corea hasta que viaj a Cambridge a los 23 aos para empezar all como estudiante de posgrado en 1986. Esto no equivale a decir que nadie fumara cigarrillos extranjeros o comiera galletas ilcitas. Circulaba una cantidad considerable de artculos extranjeros ilegales y semilegales. Haba cierto contrabando, sobre todo desde Japn, pero la mayora de los artculos implicados se traan -de forma ilegal o semilegal- de las numerosas bases estadounidenses repartidas por el pas. Los soldados norteamericanos que lucharon en la guerra de Corea todava recordarn a nios coreanos desnutridos corriendo tras ellos suplicndoles chicles o chocolate. Incluso en la Corea de la dcada de 1970, las mercancas del ejrcito estadounidense seguan considerndose artculos de lujo. Las familias de clase media cada vez ms opulentas podan permitirse comprar confites M&M y polvos de zumo Tang de tiendas y vendedores ambulantes. La gente menos acomodada poda ir a restaurantes que servan boodae chige, literalmente "estofado de base militar". Esta era una versin ms barata del estofado coreano clsico, kimchee chige, que utiliza kimchee (coles escabechadas con ajo y aj) pero sustituyendo el otro ingrediente bsico, tripa de cerdo, por carnes ms baratas, como panceta, salchichas y carne de cerdo en conserva sacados de contrabando de las bases militares norteamericanas. Yo suspiraba por tener la posibilidad de probar las latas de carne de cerdo y de vaca en conserva, chocolatinas, galletas y muchas otras cosas ms cuyos nombres ni siquiera conoca, de las cajas de "C Ration" del ejrcito estadounidense (las raciones de comida secada y enlatada para el campo de batalla). Un to materno, que era general en el ejrcito coreano, acumulaba provisiones durante los ejercicios combinados sobre el terreno con sus colegas norteamericanos y me las regalaba de vez en cuando. Los soldados estadounidenses maldecan la nfima calidad de sus raciones de campo. Para m eran como una cesta de picnic de Fortnum & Masn. Pero en aquel tiempo viva en un pas donde el helado de vainilla tena tan poca vainilla que crea que "vainilla" significaba "sin sabor", hasta que aprend ingls en la escuela secundaria. Si tal era la situacin para un nio de clase media bien alimentado como yo, ya puede imaginarse cmo deba de ser para los dems. Cuando iba a la escuela secundaria, mi padre me obsequi una calculadora electrnica Casio, un regalo que jams haba soado. Por entonces costaba probablemente la mitad del salario mensual de un trabajador de una fbrica de ropa, y era un gasto enorme incluso para mi padre, que no escatimaba nada en nuestra
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educacin. Unos 20 aos despus, una combinacin de rpido desarrollo en las tecnologas electrnicas y el aumento del nivel de vida de Corea signific que las calculadoras electrnicas abundaban tanto que se regalaban en los grandes almacenes. Muchas de ellas acabaron siendo juguetes para nios pequeos (no, no creo que se deba a esto que los nios coreanos sean tan buenos en matemticas). El "milagro" econmico de Corea no estuvo, por supuesto, exento de sombras. Muchas chicas de familias pobres en el campo se vean obligadas a encontrar un empleo tan pronto como terminaban la escuela primaria a los 12 aos, para "librarse de una boca ms" que alimentar y para ganar dinero con el fin de que por lo menos un hermano pudiera recibir educacin superior. Muchas acababan como criadas en familias urbanas de clase media, trabajando a cambio de cama y comida y, si tenan suerte, una pequea cantidad de dinero para gastos. Las otras chicas, y los chicos menos afortunados, eran explotados en fbricas cuyas condiciones recordaban a los "oscuros molinos satnicos" del siglo XIX o a las fbricas explotadoras de la China actual. En el sector textil y de la ropa, que eran las principales industrias exportadoras, los obreros solan trabajar 12 horas o ms en unas condiciones muy peligrosas e insalubres por un sueldo bajo. Algunas fbricas se negaban a vender sopa en la cantina, so pena de que los trabajadores necesitaran otro descanso que liquidara sus pinges beneficios. La situacin era mejor en las emergentes industrias pesadas -automviles, acero, qumicas, maquinaria, etc.- pero, por encima de todo, los trabajadores coreanos, con su semana laboral de 53-54 horas de media, invertan ms horas que nadie en el mundo en aquella poca. Aparecieron suburbios urbanos. Puesto que por lo general se extendan por los montes bajos que comprenda buena parte del paisaje coreano, fueron apodados "barrios lunares", el ttulo de una famosa serie televisiva de comedia de situacin de la dcada de 1970. Familias de cinco o seis miembros se hacinaban en una minscula habitacin y cientos de personas compartan un retrete y una sola fuente provisional de agua corriente. Muchos de esos suburbios eran en ltima instancia desalojados por la polica y sus residentes se vean obligados a instalarse en vecindarios extensos, con instalaciones sanitarias an peores y malos accesos, para dejar espacio a los nuevos bloques de pisos destinados a la creciente clase media. Si los pobres no podan salir de los nuevos suburbios con la suficiente rapidez (pero por lo menos era posible abandonarlos, dado el rpido crecimiento de la economa y la creacin de nuevo empleo), el crecimiento urbano descontrolado los atrapaba, con lo que se vean acorralados de nuevo y abandonados en un lugar an ms remoto. Algunas personas terminaban revolviendo basuras en el principal vertedero de la ciudad, la isla Nanji. Poca gente fuera de Corea saba que los hermosos parques pblicos que rodeaban el imponente estadio de ftbol de Sel que vio durante la Copa del Mundo de 2002 estaban construidos literalmente sobre el antiguo vertedero de la isla (que en la actualidad tiene un modernsimo grupo electrgeno ecolgicamente limpio que quema el metano acumulado por la materia orgnica vertida all). En octubre de 1979, cuando yo todava cursaba educacinSAMARITANO? 10 secundaria, el presidente QU FUE DEL BUEN

Park fue asesinado inesperadamente por el jefe de su propio servicio de inteligencia, entre un creciente descontento popular con su dictadura y la confusin econmica posterior a la segunda crisis del petrleo. Sigui una breve "primavera de Sel", con el brote de esperanzas de democracia. Pero fue brutalmente sofocada por el siguiente gobierno militar del general Chun Doo-IIvvan, quien se hizo con el poder despus de la rebelin popular armada de dos semanas que sera aplastada en la matanza de Kwangju de mayo de 1980. Pese a este grave revs poltico, a principios de la dcada de 1980 Corea se haba convertido en un slido pas de renta media, en pie de igualdad con Ecuador, la isla Mauricio y Costa Rica. Pero an estaba muy alejada de la prspera nacin que conocemos hoy. Una de las expresiones argticas comunes entre nuestros estudiantes de instituto era: "lie estado en Hong Kong", lo que significaba: "He tenido una experiencia maravillosa". Todava hoy, Hong Kong es considerablemente ms rico que Corea, pero esa expresin refleja el hecho de que, en la dcada de 1960 o de 1970, la renta per cpita de Hong Kong era tres a cuatro veces mayor que la de mi pas. Cuando fui a la universidad en 1982, me interes por el tema de los derechos sobre la propiedad intelectual, algo que se debate an con ms vehemencia en la actualidad. Por entonces, Corea se haba vuelto lo bastante competente para copiar productos avanzados y lo bastante rica para querer las mejores cosas de la vida (msica, artculos de moda, libros). Pero an no era lo bastante sofisticada para sugerir ideas originales y desarrollar y poseer patentes, derechos de autor y marcas registradas internacionales. Hoy en da, Corea es una de las naciones ms "inventivas" del mundo: figura entre los primeros cinco pases en cuanto al nmero de patentes registradas anualmente por la Oficina de Patentes de Estados Unidos. Pero hasta mediados de la dcada de 1980 vivi de la "retroingeniera". Mis amigos compraban ordenadores "copiados" que eran construidos por talleres pequeos, los cuales desmontaban mquinas ibm, copiaban las piezas y las armaban. Por entonces, el pas era una de las "capitales de la piratera" del mundo, produciendo zapatillas Nike y bolsos Louis Vuitton falsos en enormes cantidades. Los que tenan una conciencia ms delicada se conformaban con casi-falsificaciones. Eran zapatillas que parecan Nike pero se llamaban Nice, o que llevaban el anagrama de Nike pero con una punta ms. Los artculos falsificados rara vez se vendan como el original. Quienes los compraban eran del todo conscientes de que adquiran falsificaciones; se trataba de hacer una declaracin de moda ms que de engaar. Los productos protegidos por derechos de autor se trataban del mismo modo. En la actualidad Corea exporta una cantidad enorme y en aumento de materiales con derechos de autor (pelculas, series de televisin, canciones populares), pero en aquella poca la msica (discos LP) O las pelculas (videos) importadas eran tan caras que poca gente poda permitirse comprar los productos autnticos. Crecimos escuchando discos pirata de rock-and-roll, que llambamos "discos tempura" porque la calidad de su sonido era tan mala que pareca
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que alguien estaba friendo en aceite abundante al fondo. En cuanto a libros extranjeros, an estaban fuera del alcance de la mayora de estudiantes. Perteneciendo a una familia acomodada que estaba dispuesta a invertir en educacin, tuve algunos libros importados. Pero la mayora de mis textos en ingls estaban pirateados. Nunca habra podido entrar y sobrevivir en Cambridge sin esos libros ilegales. Para cuando terminaba mis estudios de posgrado en Cambridge a finales de la dcada de 1980, Corea se haba convertido en un pas slido de ingresos medios altos. La prueba ms clara de ello era que los pases europeos dejaron de exigir a los coreanos sacarse un visado para entrar. De todos modos, por entonces la mayora de nosotros no tena ningn motivo para querer emigrar ilegalmente. En 1996, el pas incluso lleg a entrar en la OCDE (Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico) -el club de los pases ricos- y se declar haber "llegado", aunque esa euforia fue desinflada de mala manera por la crisis financiera que sumergi Corea en 1997. Desde esa crisis, la nacin ya no ha estado a su elevado nivel, bsicamente porque ha adoptado con excesivo entusiasmo el modelo de las "reglas de libre mercado". Pero esa es una historia para ms adelante. Sean cuales sean sus problemas recientes, el crecimiento econmico de Corea y la transformacin social resultante durante las cuatro ltimas dcadas y media han sido verdaderamente espectaculares. Ha pasado de ser uno de los pases ms pobres del mundo a una nacin en pie de igualdad con Portugal y Eslovenia en lo que se refiere a renta per cpita.3 Una nacin cuyas exportaciones principales incluan mineral de tungsteno, pescado y pelucas hechas con cabellos humanos se ha convertido en un centro neurlgico de alta tecnologa, exportando modernos telfonos mviles y televisores de pantalla plana codiciados en todo el mundo. Mejor nutricin y asistencia sanitaria significan que un beb nacido en la Corea actual puede esperar vivir 24 aos ms que alguien nacido a principios de la dcada de 1960 (77 aos en lugar de 53). En vez de 78 bebs de cada 1.000, solo cinco morirn en menos de un ao, rompiendo el corazn de muchos menos padres. En lo que se refiere a estos cambios en las esperanzas de vida, el progreso de Corea es como si Hait se hubiera convertido en Suiza.5 Cmo ha sido posible este "milagro"? Para la mayora de economistas, la respuesta es muy sencilla. Corea ha prosperado porque ha seguido los dictados del libre mercado. Ha adoptado los principios del dinero slido (baja inflacin), gobierno pequeo, empresa privada, libre comercio y simpata por la inversin extranjera. Esta visin se conoce como economa neoliberal. La economa neoliberal es una versin actualizada de la economa liberal del
5 La esperanza de vida al nacer en Corea en 1960 era de 53 aos. En 2003, era de 77 aos. En ese mismo ao, la esperanza de vida era de 51,6 aos en Hait y de 80,5 en Suiza. La mortalidad infantil en Corea era de 78 por 1.000 nacimientos vivos en 1960 y de 5 por 1.000 en 2003. En ese mismo ao, la mortalidad infantil era de 76 en Ilait y de 4 en Suiza. Las cifras coreanas de 1960 corresponden a H.-J. Chang, The Easc Asian Development Experience - the Miracle, the Crisis, and che Future, Zed Press, Londres, 2006, tablas 4.8 (mortalidad infantil) y 4.9 (esperanza de vida). Todas las cifras de 2003 son del PNUD, informe sobre Desarrollo Humano 2005, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Grupo Mundi-Prensa, QU FUE DEL BUEN SAMARITANO? 12 2005, tablas 1 (esperanza de vida) y 10 (mortalidad infantil).

economista del siglo xvm Adam Smith y sus seguidores. Apareci por primera vez en la dcada de 1960 y ha sido la visin econmica predominante desde la de 1980. Los economistas liberales de los siglos xvm y xix crean que la competencia ilimitada en el libre mercado era la mejor manera de organizar una economa, porque obliga a todo el mundo a rendir con la mxima eficiencia. La intervencin del gobierno se consideraba perjudicial porque reduce la presin competitiva restringiendo la entrada de los posibles competidores, ya sea mediante controles de importacin o la creacin de monopolios. Los economistas neoliberales apoyan ciertas cosas que los antiguos liberales no admitan, muy en particular ciertas formas de monopolio (como las patentes o el monopolio del banco central sobre la emisin de billetes) y la democracia poltica. Pero en general comparten el entusiasmo de los antiguos liberales por el libre mercado. Y pese a unos pocos "retoques" a consecuencia de toda una serie de resultados decepcionantes de medidas neoliberales aplicadas a naciones en vas de desarrollo durante el ltimo cuarto de siglo, el programa central neoliberal de desregulacin, privatizacin y apertura del comercio y la inversin internacional ha seguido siendo el mismo desde la Hijeada de 1980. En lo que se refiere a los pases en vas de desarrollo, el programa neoliberal ha sido impuesto por una alianza de gobiernos de pases ricos encabezada por Estados Unidos y arbitrada por la "Impa Trinidad" de organizaciones econmicas internacionales que controlan en buena medida: el Fondo Monetario Internacional (fmi), el Banco Mundial y la Organizacin Mundial del Comercio (omc). Los gobiernos ricos utilizan sus presupuestos de ayuda y el acceso a sus mercados nacionales como incentivos para inducir a las naciones en vas de desarrollo a adoptar medidas neoliberales. Esto se hace a veces para beneficiar a empresas concretas que ejercen presin, pero generalmente para crear un entorno en el pas subdesarrollado en cuestin que sea favorable a los artculos e inversiones extranjeros en general. El fmi y el Banco Mundial hacen su papel adjuntando a sus prstamos la condicin de que los pases receptores adopten polticas neoliberales. La omc contribuye haciendo normas de comercio que favorecen el libre comercio en sectores en los que las naciones ricas son ms fuertes pero no en los que son dbiles (por ejemplo, agricultura o textil). Estos gobiernos y organizaciones internacionales estn respaldados por una legin de idelogos. Algunas de estas personas son acadmicos muy bien preparados que deberan conocer los lmites de sus aspectos econmicos de libre mercado, pero tienden a olvidarlos cuando se trata de dar consejo poltico (como ocurri especialmente cuando asesoraron a las economas ex comunistas en la dcada de 1990). Juntos, esos diversos organismos e individuos forman una poderosa maquinaria propagandstica, un complejo financiero-intelectual respaldado por dinero e influencia. Esta clase dirigente neoliberal nos hara creer que, durante sus aos prodigiosos entre los sesenta y los ochenta, Corea emprendi una estrategia de desarrollo econmico neoliberal.6 La realidad, sin embargo, fue de hecho muy distinta. Lo que
6 Las crticas a la interpretacin neoliberal del milagro coreano pueden encontrarse en A. Amsden,i4sft's Nexc Giant, Nueva York, Oxford University Press, 1989, y II.-J. Chang, The East QU FUE DEL BUEN SAMARITANO?Experienee - che Miraclc, Asian Development 13

Corea hizo durante esas dcadas fue alimentar determinadas industrias nuevas, seleccionadas por el gobierno en consulta con el sector privado, a travs de proteccin arancelaria, subvenciones y otras formas de apoyo gubernamental (por ejemplo, los servicios de informacin de comercializacin en el extranjero suministrados por la agencia de exportacin estatal), hasta que "crecieron" lo suficiente para resistir a la competencia internacional. El gobierno era propietario de todos los bancos, por lo que pudo dirigir el sustento de todo negocio: crdito. Algunos grandes proyectos fueron emprendidos directamente por empresas de titularidad estatal -el fabricante de acero POSCO constituye el mejor ejemplo-, aunque el pas tena una actitud pragmtica, ms que ideolgica, con respecto a la propiedad del Estado. Si las empresas privadas funcionaban bien, ningn problema; si no invertan en reas importantes, el gobierno no tena ningn escrpulo a la hora de fundar empresas de propiedad estatal (EPE ); y si algunas compaas privadas se administraban mal, el gobierno sola adquirirlas, reestructurarlas y generalmente (pero no siempre) revenderlas. El gobierno coreano tambin tena el control absoluto sobre las escasas reservas de divisas (la infraccin de los controles del cambio de divisas poda castigarse con la pena de muerte). Cuando se combinaba con una lista de prioridades en el uso de divisas cuidadosamente diseada, garantizaba que la moneda extranjera ganada con tanto esfuerzo se utilizara para importar maquinaria y materiales industriales fundamentales. El gobierno coreano controlaba tambin muchsimo la inversin extranjera, recibindola con los brazos abiertos en determinados sectores al mismo tiempo que la exclua por completo en otros, segn el plan de desarrollo nacional en curso. Tambin mostraba una actitud laxa hacia las patentes extranjeras, fomentando la "rctroingeniera" y pasando por alto el "pirateo" de productos patentados. La impresin popular de Corea como una economa de libre comercio fue creada por el xito de sus importaciones. Pero este xito no requiere libre cambio, como tambin han demostrado China y Japn. Las exportaciones coreanas de la primera poca -artculos como prendas de ropa y componentes electrnicos baratospretendan todas ellas obtener las divisas fuertes requeridas para pagar las tecnologas avanzadas y las mquinas caras que eran necesarias para las industrias nuevas y ms difciles, que se protegan mediante aranceles y subvenciones. Al mismo tiempo, las barreras arancelarias y subvenciones no estaban all para proteger las industrias de la competencia internacional para siempre, sino para concederles tiempo para asimilar nuevas tecnologas y establecer nuevas competencias organizativas hasta que pudieran competir en el mercado mundial. El milagro econmico coreano fue consecuencia de una mezcla inteligente y pragmtica de incentivos comerciales y direccin estatal. El gobierno coreano no venci el mercado como hicieron los estados comunistas. Sin embargo, tampoco tena una fe ciega en el libre mercado. Si bien se tomaba los mercados en serio, la estrategia coreana reconoca que a menudo deban corregirse mediante la intervencin poltica.
che Crisis, and [he Future, Londres, Zed Press, 2007.
QU FUE DEL BUEN SAMARITANO?

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Ahora bien, si fuera solo Corea la que se enriqueci a travs de esas polticas "herticas", los gurs del libre mercado podran descartar su caso simplemente como la excepcin que confirma la regla. Pero Corea no es una excepcin. Como demostrar ms adelante, prcticamente todos los pases desarrollados de hoy en da, entre ellos Gran Bretaa y Estados Unidos, las supuestas patrias del libre mercado y el libre comercio, se han hecho ricos sobre la base de recetas polticas que van contra las economas neoliberales. Las naciones ricas de hoy utilizaron proteccin y subvenciones, al mismo tiempo que discriminaban a los inversores extranjeros: todo ello anatema para la ortodoxia econmica actual y "ahora severamente restringido por tratados multilaterales, como los cuerdos de la o.uc, y proscrito por donantes de ayuda y organizaciones financieras internacionales (particularmente el FMI y el Banco Mundial). Hay unos pocos pases que no usaron excesiva proteccin, como Holanda y (hasta la Primera Guerra Mundial) Suiza. Pero se desviaron de la ortodoxia de otras maneras, como su negativa a proteger patentes (hablar ms de ello en captulos sucesivos). Los antecedentes de los pases ricos de hoy en polticas referentes a la inversin extranjera, empresas de propiedad estatal, direccin macroeconmica e instituciones polticas muestran tambin desviaciones importantes con respecto a la ortodoxia actual relativa a esas cuestiones. Pero, si ese es el caso, por qu las naciones ricas no recomiendan a los pases actualmente en vas de desarrollo las estrategias que tan buenos resultados les dieron? Por qu en su lugar distribuyen una invencin sobre la historia del capitalismo, y adems mala? En 1841, un economista alemn, Friedrich List, critic a Gran Bretaa por predicar el libre comercio a otros pases, pese a que haba conseguido su supremaca econmica por medio de aranceles altos y subvenciones considerables. Acus a los britnicos de "retirar la escalera" por la que haban subido para alcanzar la posicin ms alta de la economa mundial: "es una argucia muy comn que, cuando alguien ha alcanzado la cumbre de la grandeza, retira la escalera por la que ha subido para privar a los dems de los medios para trepar tras l [cursiva aadida]".8 Hoy en da, hay ciertamente algunas personas en las naciones ricas que predican el libre mercado y el libre comercio a las naciones pobres con la finalidad de capturar porciones ms grandes de los mercados de estas y evitar la aparicin de posibles competidores. Dicen: "Haced lo que decimos, no lo que nosotros hicimos" y actan como "malos samaritanos", aprovechndose de aquellos que estn en apuros." Pero lo ms preocupante es que muchos de los malos samaritanos de hoy ni siquiera se dan cuenta de que estn perjudicando a los pases en vas de desarrollo con sus polticas. La historia del capitalismo se ha reescrito hasta tal punto que mucha gente del mundo rico no percibe la doble moral histrica que supone recomendar libre comercio y libre mercado a naciones en vas de desarrollo.
s

Sigue diciendo: "Cualquier nacin que [...] baya aumentado su capacidad manufacturera y su navegacin basta un QU FUE DEL BUEN SAMARITANO? no punto de desarrollo en el que ninguna otra nacin pueda mantener libre competencia con ella,15 puede hacer nada ms

sensato que retirar esas escaleras de su grandeza, predicar a otras naciones las ventajas del libre cambio y declarar en un tono arrepentido que hasta ahora haba vagado por los caminos del error y ahora, por vez primera, ha logrado descubrir la verdad". Friedrich List, The National System of Political Economy , traducido de la edicin original alemana publicada en 1841 por Sampson Lloyd en 1885 (Londres, Long- mans, Green and Company, ), pp. 295-296 [versin en castellano-. Sistema nacional de econom a pol tica, Madrid, Aguilar, 1955). "Retirar la escalera" es tambin el ttulo de mi libro acadmico sobre el tema, II.-.1. Chang, Retirar la escalera: la estrategia del desarrollo en perspectiva hist rica , Madrid, Los Libros de la Catarata, 2004. * La historia original es la del "buen samaritano" de la Biblia. En esta parbola, un hombre que haba sido asaltado por bandoleros era ayudado por un "buen samaritano", pese al hecho de que los samaritanos tenan fama de insensibles y de ser capaces hasta de aprovecharse de quienes se hallaban en apuros.

No estoy insinuando que existe un siniestro comit secreto en alguna parte que borra sistemticamente la gente indeseable de las fotos y reescribe crnicas histricas. No obstante, la historia la escriben los vencedores y es humano reinterpretar el pasado desde el punto de vista del presente. Como consecuencia, con el tiempo los pases ricos han reescrito gradualmente sus propias historias, aunque de un modo a menudo subconsciente, para hacerlas ms coherentes con la imagen que tienen hoy de s mismos, en lugar de cmo fueron en realidad, de la misma manera que hoy en da se escribe sobre la "Italia" del Renacimiento (un pas que no existi hasta 1871) o se incluye a los noruegos francfonos (reyes conquistadores normandos) en la lista de los reyes y reinas "ingleses". La consecuencia es que muchos malos samaritanos pueden estar recomendando polticas de libre comercio y libre mercado a las naciones pobres con la creencia honesta pero errnea de que esos fueron los caminos que sus propios pases emprendieron en el pasado para hacerse ricos. Pero en realidad estn haciendo las vidas de aquellos a los que tratan de ayudar ms difciles. A veces esos malos samaritanos pueden constituir un problema ms grave que los empeados conscientemente en "retirar la escalera", porque el farisasmo suele ser ms obstinado que el inters propio. As pues, cmo disuadir a los malos samaritanos de perjudicar a los pases pobres, sean cuales sean sus intenciones? Qu otra cosa deberan hacer? Este libro ofrece algunas respuestas por medio de una combinacin de historia, anlisis del mundo actual, algunas predicciones de futuro y sugerencias de cambio. El punto de partida es una verdadera historia del capitalismo y la globalizacin, que examinar en los dos captulos siguientes (1 y 2). En esos captulos demostrar cmo muchas cosas que el lector puede haber aceptado como "hechos histricos" son falsedades o medias verdades. Gran Bretaa y Estados Unidos no son las patrias del libre comercio; de hecho, durante mucho tiempo fueron las naciones ms proteccionistas del mundo. No todos los pases han tenido xito mediante proteccin y subvenciones, pero muy pocos sin ellas. Para los pases en vas de desarrollo, el libre comercio rara vez ha sido una opcin; fue a menudo una imposicin externa, a veces incluso a travs de la fuerza militar. A la mayora de ellos les fue muy mal con el libre comercio; les fue mucho mejor cuando utilizaron proteccin y subvenciones. Las economas ms efectivas han sido las que abrieron su economa de un modo selectivo y gradual. El programa neoliberal de libre comercio y libre mercado afirma sacrificar equidad por crecimiento, pero en realidadFUE DEL BUEN SAMARITANO? 16 de los dos; el no logra ninguno QU

crecimiento se ha frenado durante las ltimas dos dcadas y media cuando se liberaron los mercados y se abrieron las fronteras. En los captulos principales de este libro que siguen a los captulos histricos (3 a 9), utilizo una mezcla de teora econmica, historia y pruebas contemporneas para dar la vuelta a la mayor parte del saber convencional sobre crecimiento. El libre comercio reduce la libertad de eleccin para los pases pobres. No dejar entrar empresas extranjeras puede ser bueno para ellos a largo plazo. Invertir en una compaa que va a registrar prdidas durante 17 aos puede ser una propuesta excelente. Algunas de las mejores sociedades del mundo son propiedad de, y estn administradas por, el Estado. "Tomar prestadas" ideas de extranjeros ms productivos es esencial para el desarrollo econmico. La baja inflacin y la prudencia del gobierno pueden resultar perjudiciales para el desarrollo econmico. Existe corrupcin porque hay demasiado mercado, no demasiado poco. Libre mercado y democracia no son socios naturales. Las naciones no son pobres porque sus habitantes sean perezosos; su poblacin es "perezosa" porque ellas son pobres. Gomo este captulo inicial, el ltimo captulo del libro se abre con una "historia futura" alternativa, pero esta vez muy sombra. El guin es deliberadamente pesimista, pero est firmemente arraigado en la realidad, demostrando lo cerca que estamos de ese futuro si continuamos con las polticas neoliberales difundidas por los malos samaritanos. En el resto del captulo, presento algunos principios bsicos, destilados de las alternativas polticas detalladas que discuto a lo largo del libro, que deberan guiar nuestras acciones si queremos capacitar a los pases en vas de desarrollo para hacer progresar sus economas. Pese a la sombra introduccin, ese captulo -y por ende el libro- concluye con una nota de optimismo, que explica por qu creo que la mayora de malos samaritanos pueden transformarse para que ayuden de verdad a las naciones en vas de desarrollo a mejorar su situacin econmica.
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En 2004, la renta per cpita de Corea era de 13.980 dlares. En ese mismo ao, la renta per cpita era de 14.350 dlares en Portugal y de 14.810 en Eslovenia. Estas cifras son del Banco Mundial, World DevelopmenC Report 2006 - Equity and Development, Nueva York, Oxford Univcrsity Press, 2006, tabla 1.

Captulo 1 Retorno al Lexus y al olivo Mitos y verdades sobre la globalizacin

rase una vez, el principal fabricante de automviles de un pas en vas de desarrollo export sus primeros turismos a Estados Unidos. DEL BUEN SAMARITANO? 17 esta pequea QU FUE Hasta ese da,

empresa solo haba hecho productos de pacotilla: copias malas de artculos de calidad fabricados por naciones ms ricas. El coche no era nada demasiado sofisticado, tan solo un subcompacto (hubiera podido llamarse "cuatro ruedas y un cenicero"). Pero fue un momento grande para el pas y sus exportadores se sintieron orgullosos. Por desgracia, el producto fracas. La mayora de la gente consideraba que el cochecito tena un aspecto feo y los compradores inteligentes eran reacios a gastarse mucho dinero en un turismo que proceda de un lugar donde solo se hacan productos de segunda fila. El auto tuvo que retirarse del mercado estadounidense. Este desastre desemboc en un gran debate entre los ciudadanos del pas. Muchos arguyeron que la empresa debera haberse limitado a su negocio de construir maquinaria textil sencilla. Al fin y al cabo, el principal artculo de exportacin de la nacin era la seda. Si la compaa era incapaz de fabricar buenos coches al cabo de 25 aos intentndolo, no tena ningn futuro en esa actividad. El gobierno haba concedido al fabricante de automviles todas las oportunidades para tener xito. Le haba garantizado altos beneficios en el mercado nacional mediante aranceles altos y controles draconianos sobre la inversin extranjera en el sector automovilstico, liaca menos de diez aos, incluso invirti fondos pblicos para salvar a la empresa de la inminente quiebra. As pues, argumentaban los crticos, haba que dejar entrar libremente coches extranjeros y permitir a los fabricantes de automviles forneos, que haban sido echados a patadas veinte aos antes, establecerse de nuevo. Otros no estaban de acuerdo. Argan que ningn pas haba llegado a ninguna parte sin desarrollar industrias "serias" como la produccin de automviles. Tan solo necesitaban ms tiempo para fabricar coches que sedujeran a todo el mundo. Ese ao era 1958 y el pas era, de hecho, Japn. La empresa era Toyota, y el coche se llamaba Toyopet. Toyota empez como fabricante de maquinaria textil (Toyoda Automatic Loom) y se pas a la produccin automovilstica en 1933. El gobierno japons expuls a General Motors y Ford en 1939 y ech un cable a Toyota con dinero del banco central (Banco de Japn) en 1949. Hov en da, los coches japoneses se consideran algo tan "natural" como el salmn escocs o el vino francs, pero hace menos de 50 aos la mayora de la gente, incluidos muchos japoneses, crea que la industria automovilstica japonesa simplemente no deba existir. Medio siglo despus de la debacle de Toyota, su marca de lujo, Lexus, se ha convertido en una especie de icono de la globaliza- cin, gracias al libro del periodista estadounidense Thomas Friedman The Lexus and the Olive Tree. Esta obra debe su ttulo a una epifana que Friedman tuvo en el "tren bala" Shinkansen durante su viaje a Japn en 1992. Haba hecho una visita a una fbrica Lexus, la cual le impresion en grado sumo. En su tren de regreso de la fbrica de coches en Toyota City hacia Tokio, se encontr con otro artculo en el peridico sobre los problemas en Oriente Medio, donde haba trabajado mucho tiempo como corresponsal. Entonces cay en la cuenta. Comprendi que "medio BUEN SAMARITANO? 18 mundo pareca [...] tener la QU FUE DEL

intencin de construir un Lexus mejor, dedicndose a modernizar, racionalizar y privatizar su economa con el fin de prosperar en el sistema de globalizacin. Y medio mundo -a veces la mitad de un mismo pas, a veces la mitad de una misma persona- segua atrapado en la lucha sobre quin es el dueo de qu olivo".7 Segn Friedman, a menos que encajen en una serie concreta de polticas econmicas que denomina "el cors dorado", los pases del mundo del olivo no sern capaces de unirse al mundo del Lexus. Al describir el "corse dorado", compendia en buena parte la ortodoxia econmica neoliberal de nuestro tiempo: para encajar en l, un pas debe privatizar las empresas de propiedad estatal, mantener baja la inflacin, reducir el tamao de la burocracia gubernamental, equilibrar el presupuesto (si no tiene supervit), liberalizar el comercio, desregular la inversin extranjera, desregular los mercados de capitales, hacer convertibles las divisas, reducir la corrupcin y privatizar las pensiones.8 Segn l, este es el nico camino hacia el xito en la nueva economa global. Su "cors" es el nico equipo adecuado para el duro pero emocionante juego de la globalizacin. Friedman es categrico: "Desgraciadamente, este cors dorado es 'de talla nica' [...]. No siempre es bonito, suave o cmodo. Pero est ah y es el nico modelo en la percha para esta temporada histrica".9 Sin embargo, la verdad es que si el gobierno japons hubiera seguido a los economistas del libre comercio a principios de la dcada de 1960, no habra habido Lexus. En el mejor de los casos, ahora Toyota sera un socio minoritario de algn fabricante de coches occidental, o aun peor, habra desaparecido. Lo mismo habra podido decirse de toda la economa japonesa. Si el pas se hubiera puesto el cors dorado de Friedman antes, Japn habra seguido siendo la fuerza industrial de tercera clase que era en los aos sesenta, con su nivel de ingresos en pie de igualdad con Chile, Argentina y Sudfrica,10 un pas cuyo primer ministro fue despachado de un modo insultante como "un vendedor de transistores" por el presidente francs, Charles de Gaulle.;' En otras palabras, si los japoneses hubieran seguido el consejo de Friedman, ahora no estaran exportando Lexus sino que an estaran discutiendo sobre quin es el dueo de qu morera (que da de comer a los gusanos de seda). La historia oficial de la globalizacin Nuestra fbula de Toyota insina que hay algo espectacularmente discordante en la crnica de la globalizacin presentada por Thomas Friedman y sus colegas. Para decirle exactamente qu es, debo contarle lo que llamo la "historia oficial de la globalizacin" y discutir sus limitaciones. Segn esa historia, la globalizacin ha evolucionado durante los tres ltimos siglos de la siguiente manera.11 Gran Bretaa adopt medidas de libre mercado y libre
7 T. Fricdmun, The Lexus and che Olive Tree, Nueva York, Anchor Books, 2000, p. 31. 8 Ibid., p. 105.
9 Idem.

10 En 1961, la renta per epita de Japn era de 402 dlares, en pie de igualdad con las de Chile (377), Argentina (378) y Sudfrica (396). Estos datos corresponden a C. Kindlebcrger, Desarrollo econmico, Madrid, Ediciones del Castillo, 1966. QU Integration", Bookings 11 J. Sachs y A. NVarncr, "Economic Reform and tlic Process of Global FUE DEL BUEN SAMARITANO? 19 Papera on Economic

comercio en el siglo , mucho antes que otros pases. A mediados del siglo XIX, la superioridad de tales programas se hizo tan evidente, merced al espectacular xito econmico de Gran Bretaa, que otros pases empezaron a liberalizar su comercio y desregular sus economas nacionales. Este orden mundial liberal, perfeccionado haca 1870 bajo la hegemona britnica, estaba basado en: polticas industriales de laissez-faire en el pas; barreras bajas a los flujos internacionales de artculos, capital y mano de obra, y estabilidad macroeconmica, a nivel tanto nacional como internacional, garantizada por los principios de dinero slido (baja inflacin) y presupuestos equilibrados. Sigui un perodo de prosperidad sin precedentes. Por desgracia, las cosas empezaron a torcerse despus de la Primera Guerra Mundial. Respondiendo a la consiguiente inestabilidad de la economa mundial, los pases comenzaron a levantar de nuevo, imprudentemente, barreras arancelarias. En 1930, Estados Unidos abandon el libre comercio y aprob la tristemente clebre Ley Arancelaria Smoot-Hawley. Naciones como Alemania y Japn abandonaron los programas liberales, levantaron barreras arancelarias altas y crearon carteles, que estaban estrechamente relacionados con su fascismo y agresin externa. El sistema mundial de libre comercio termin finalmente en 1932, cuando Gran Bretaa, hasta entonces el adalid del libre comercio, sucumbi a la tentacin y reintrodujo los aranceles. La contraccin e inestabilidad resultantes en la economa mundial, y luego, por ltimo, la Segunda Guerra Mundial, destruyeron los ltimos vestigios del primer orden mundial liberal. Despus de la Segunda Guerra Mundial, la economa global se reorganiz siguiendo una lnea ms liberal, esta vez bajo la hegemona estadounidense. En particular, se hicieron algunos progresos importantes en liberalizacin del comercio entre los pases ricos a travs de las primeras conversaciones del GATT (Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio). Pero el proteccionismo y la intervencin del Estado aun persistan en la mayora de naciones en vas de desarrollo y, ni que decir tiene, en los pases comunistas. Por suerte, las polticas mezquinas han sido en buena parte abandonadas en todo el mundo desde la dcada de 1980 despus del ascenso del neoliberalismo. A finales de los setenta, los fracasos de la llamada industrializacin de sustitucin de importaciones (si) en pases en vas de desarrollo -basada en proteccin, subvenciones y regularizacin- haban sido demasiado obvios para pasarlos por alto." El "milagro" econmico en el este de Asia, que ya estaba practicando el libre comercio y dando la bienvenida a la inversin extranjera, fue un aviso para los dems pases en vas de desarrollo. Despus de la crisis de la deuda del Tercer Mundo en 1982, muchas naciones subdesarrolladas abandonaron el intervencionismo y el proteccionismo y adoptaron el neoliberalismo. La gloria suprema de esa tendencia hacia la integracin
XVIII

Accivicy, N 1, 1995, y M. Wolf, Why Globalisation Works, New Ilaven y Londres, Yale University Press, 2004, son algunas de las versiones ms ponderadas y mejor documentadas, pero en el fondo errneas, de esto. J. Bhagwati en El proteccionismo , Madrid, Alianza Editorial, 1991, y en A Stream of Windows - Unscttling Reflcctions on Trade, iinmigraci n, and Democracy, Cambridge, The M I T Press, 1998, ofrece una versin menos ponderada pero probablemente ms QU FUE DEL BUEN SAMARITANO? 20 representativa.

global fue la cada del comunismo en 1989. La idea que impulsa la industrializacin de sustitucin de importaciones es que un pas atrasado empieza a generar productos industriales que antes importaba, "sustituyendo" as productos industriales importados por equivalentes de produccin nacional. Esto se consigue haciendo las importaciones artificialmente caras por medio de aranceles y cupos contra importaciones, o subvenciones a productores nacionales. Esta estrategia fue adoptada por muchos pases latinoamericanos en la dcada de 1930. Por entonces, la mayora de los dems pases en vas de desarrollo no estaban en situacin de poner en prctica la estrategia ISI, ya que eran colonias o estaban sometidos a "tratados desiguales" que los privaban del derecho de establecer sus propios aranceles (vase ms adelante). La estrategia isz fue adoptada por la mayora de las dems naciones subdesarrolladas despus de conseguir la independencia entre mediados de la dcada de 1940 y mediados de la de 1960. Estos cambios de poltica nacional fueron hechos an ms necesarios por la aceleracin sin precedentes en el desarrollo de las tecnologas del transporte y las comunicaciones. Con estos avances, las posibilidades de llegar a acuerdos econmicos mutuamente beneficiosos con socios en pases lejanos -a travs del comercio y la inversin internacionales- aumentaron espectacularmente. Esto ha hecho de la apertura un determinante de la prosperidad de un pas an ms crucial que antao. Reflejando la integracin econmica global cada vez ms profunda, el sistema de gobierno global se ha reforzado recientemente. An ms importante, en 1995 el G ATT fue asignado a la OMC (Organizacin Mundial del Comercio), una influyente agencia que impulsa la liberalizacin no solo en el comercio sino tambin en otros mbitos, como la regulacin de la inversin extranjera y los derechos sobre la propiedad intelectual. La OMC forma ahora el ncleo del sistema de gobierno econmico global, junto con el (Fondo Monetario Internacional) -a cargo del acceso a fondos a corto plazo- y el Banco Mundial -encargado de inversiones a ms largo plazo. El resultado de todos esos cambios, segn la historia oficial, es una economa mundial globalizada comparable en su liberalidad y potencial para la prosperidad solo con la "edad de oro" anterior del liberalismo (1870-1913). Renato Ruggiero, el primer director general de la OMC, declar solemnemente que, como consecuencia de este nuevo orden mundial, ahora tenemos "la capacidad para erradicar la pobreza global en la primera parte del prximo siglo [XXI], una idea utpica hace solo unas dcadas, pero hoy en da una posibilidad real".12 Esta versin de la historia de la globalizacin es aceptada por la mayora. Se supone que debe ser la hoja de ruta para los diseadores de polticas en el gobierno de sus pases hacia la prosperidad. Por desgracia, pinta un cuadro fundamentalmente
FMI

12 R. Ruggiero, "Whither the Trade System N'cxt?", en J. Bhagwati y M. Ilirscli (eds.), The Uruguay Round und Beyond QU FUE DEL BUEN SAMARITANO? 21 Essays in Ilonour ofArthur Dunkel , Ann Arbor, The University of Michigan Press, 1998, p. 131.

engaoso, distorsionando nuestra comprensin de cules son nuestros orgenes, dnde nos encontramos ahora y hacia dnde podemos estar dirigindonos. Veamos cmo. La verdadera historia de la globalizacin El 30 de junio de 1997, Hong Kong fue devuelto oficialmente a China por su ltimo gobernador britnico, Christopher Patten. Muchos comentaristas britnicos se inquietaron por el destino de la democracia de Hong Kong bajo el Partido Comunista Chino, si bien no se haban autorizado unas elecciones democrticas en la regin hasta 1994, 152 aos despus del comienzo del dominio britnico y solo tres aos antes de la devolucin prevista. Pero, para empezar, no parece que nadie recuerde cmo Hong Kong lleg a ser una posesin britnica. Hong Kong se convirti en colonia britnica despus del tratado de Nankn de 1842, la consecuencia de la Guerra del Opio. Fue un episodio particularmente vergonzante, incluso para los valores del imperialismo decimonnico. El creciente gusto britnico al t haba provocado un enorme dficit comercial con China. En un intento desesperado por tapar el agujero, Gran Bretaa empez a exportar opio producido en la India a China. No se poda permitir que el mero detalle de que la venta de opio fuese ilegal en China obstaculizara la noble causa de cuadrar las cuentas. Cuando un funcionario chino aprehendi una carga ilegal de opio en 1841, el gobernador britnico lo utiliz como pretexto para solventar el problema de una vez por todas declarando la guerra. China fue duramente derrotada en el conflicto y obligada a firmar el tratado de Nankn, por el que "arrendaba" Hong Kong a Gran Bretaa y renunciaba a su derecho a imponer sus propios aranceles. Ah estaba: el autoproclamado lder del mundo "liberal" declarando la guerra a otra nacin porque esta se interpona en su comercio ilegal de narcticos. La verdad es que la libre circulacin de artculos, personas y dinero que tuvo lugar bajo la hegemona britnica entre 1870 y 1913 -el primer episodio de globalizacin- fue posible, en gran parte, por el poder militar ms que por fuerzas del mercado. Aparte de la propia Gran Bretaa, los practicantes del libre comercio durante ese perodo eran bsicamente pases ms dbiles que se haban visto obligados, ms que por voluntad propia, a adoptarlo como consecuencia del dominio colonial o "tratados desiguales" (como el de Nankn) que, entre otras cosas, los privaban del derecho a establecer aranceles y les imponan tarifas fijas bajas (3-5%) determinadas desde el exterior.8
8

Gran Bretaa utiliz primero tratados desiguales en Amrica Latina, empezando por Brasil en 1810, cuando los pases de aquel continente alcanzaron la independencia poltica. Comenzando por el tratado de Nankn, China se vio obligada a firmar una serie de tratados desiguales durante las dos dcadas siguientes. Estos redundaron finalmente en una prdida absoluta de autonoma arancelaria y, de un modo muy simblico, un britnico fue el jefe de aduanas durante 55 aos, de 1S63 a 1908. A partir de 1824, Tailandia (entonces Siam) suscribi varios tratados desiguales, que culminaron con el ms exhaustivo de 1855. Persia firm tratados desiguales en 1836 y 1857, y el imperio otomano, en 1838 y 1861. Japn perdi su autonoma arancelaria despus de una serie de tratados desiguales suscritos tras su apertura en 1853, pero eso no le impidi forzar un tratado desigual eon Corea en 1876. Los pases latinoamericanos ms grandes pudieron recuperar la autonoma tarifaria en la dcada de 1880, antes de que Japn lo hiciera en 1911. Muchos otros la recobraron solo despus de la Primera Guerra Mundial, pero Turqua tuvo que
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esperar para tener autonoma arancelaria hasta 1923 y China hasta 1929. Vase II.-J. Chang, Kicking Away the Ladder - Development Stratcgy in Historical Perspective, Londres, Anthem Press, 2002, pp. 53-54 [versin en castellano: Retirar la escalera: la estrategia del desarrollo en perspectiva histrica, Madrid, Los Libros de la Catarata, 2004 .

Pese a su papel clave en la promocin del "libre" comercio a finales del siglo XIX y principios del XX, el colonialismo y los tratados desiguales apenas reciben mencin alguna en la multitud de libros proglobalizacin.9 Aun cuando se tratan explcitamente, su papel se considera positivo en conjunto. Por ejemplo, en su aclamado libro El imperio britnico: cmo Gran Bretaa forj el orden mundial, el historiador britnico Niall Ferguson apunta honestamente muchas de las fechoras del imperio britnico, entre ellas la guerra del Opio, pero sostiene que el imperio fue globalmente una buena cosa: podra decirse que fue la manera ms barata posible de garantizar el libre comercio, que beneficia a todo el mundo. 10 No obstante, a los pases sometidos al dominio colonial y a tratados desiguales les fue muy mal. Entre 1870 y 1913, la renta per cpita en Asia (excluyendo Japn) creci 0,4% anual, mientras que la de Africa lo hizo 0,6% anual.11 Las cifras correspondientes fueron del 1,3% anual para Europa y del 1,3% para Estados Unidos. 12 Resulta particularmente interesante observar que los pases latinoamericanos, que a la sazn haban recuperado la autonoma arancelaria y ostentaban algunos de los aranceles ms altos del mundo, crecieron tan rpido como Estados Unidos durante ese perodo.13
Por ejemplo, en su controvertido estudio In Praise of Empires, el economista de origen britnicoamericano DeepaU Lal nunca menciona el papel del colonialismo y los tratados desiguales en la propagacin del libre comercio. Vase D. Lal, ln Praise of Empires - Globalisation and Order, Nueva York y Basingstoke, Palgrave Macmillan, 2004.
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Vase N. Ferguson, El imperio britnico: cmo Gran Bretaa forj el orden mundial, Barcelona, Editorial Debate, 2005.
10

11 Despus de alcanzar la independencia, el crecimiento se aceler notablemente en los pases subdesarrollados asiticos. Tin las 13 naciones asiticas (Banglads, Birmania, China, Corea, Filipinas, India, Indonesia, Malasia, Pakistn, Singapur, Sri Lanka, Tailandia y Taixvn) de las que se dispone de datos, los ndices de crecimiento de la renta per cpita aumentaron despus de la descolonizacin. El aumento del ritmo de crecimiento entre la poca colonial (1913-1950) y el perodo poscolonial (1950-1999) oscil entre 1,1 puntos porcentuales (Banglads: de -0,2% a 0,9%) y 6,4 puntos (Corea: de -0,4% a 6,0%). En Africa, el ndice de crecimiento de la renta per cpita fue del 0,6% durante el perodo colonial (1820-1950). En las dcadas de 1960 y 1970, cuando la mayora de los pases del continente negro se volvieron independientes, los ndices de crecimiento aumentaron el 2% para las naciones con ingresos medios. Incluso los pases ms pobres, a los que generalmente les costaba trabajo crecer, lo hacan al 1%, el doble del ritmo del perodo QU FUE DEL BUEN SAMARITANO? 23

colonial. II.-J. Chang, Why Devcloping Comunes A'eed Tarif/s - IIow WTO N\MA Negotiations Could Deny Dcveloping Countries' Right o a Future, Ginebra, Oxt'am, y Oxford, South Centre, 2005, descargable en <http:/ /www.southeentre.org/publications/SouthPers- pectiveSeriesAVhyDcvCountri esNeedTarifsNe\v.ptl>, tablas 5 y 7. 12Maddison, The World Eeonomy: Histrica! Statistics, Pars, OCDK, 2003, tabla 8b. 13 Los aranceles medios en Amrica Latina eran de entre el 17% (Mxico, 1870- 1899) y el 47% (Colombia, 1900-1913). Vase la tabla 4 en M. Clemens y .1. William- son, "Closcd Jaguar, Open Dragn: Comparing Tariffs in Latn America and Asia before World War II", documento de trabajo del NIIEH, N" 9041, Cambridge, National Bureau of Economic Research, 2002. Entre 1820 y 1870, cuando estuvieron sujetos a tratados desiguales, la renta per cpita en los pases latinoamericanos se mantuvo estable (ndice de crecimiento de -0,03% anual). El ritmo de crecimiento de la renta per cpita anual en America Latina aument el 1,8% durante 1870-1913, cuando la mayora de naciones de la regin adquirieron la autonoma arancelaria, pero ni siquiera eso puede compararse con el ndice de crecimiento de la renta per cpita del 3,1% que el continente alcanz durante las dcadas de 1960 y 1970. Estas cifras del crecimiento de la renta corresponden a Maddison, 2003, tabla 8b.

Al mismo tiempo que imponan el libre comercio a naciones ms dbiles a travs del colonialismo y los tratados desiguales, los pases ricos mantenan aranceles altos, especialmente aranceles industriales, para s, como veremos ms detalladamente en el siguiente captulo. Para empezar, Gran Bretaa, la supuesta patria del libre comercio, fue uno de los pases ms proteccionistas hasta que se convirti al libre comercio a mediados del siglo XIX. Hubo un breve perodo durante las dcadas de 1860 y 1870 en que existi algo parecido al libre comercio en Europa, sobre todo con aranceles cero en Gran Bretaa. Sin embargo, result algo efmero. A partir de la dcada de 1880, la mayora de pases europeos volvieron a levantar barreras protectoras, en parte para proteger a sus agricultores de los alimentos baratos importados del Nuevo Mundo y en parte para promocionar sus emergentes industrias "pesada y qumica", como acero, productos qumicos y maquinaria. 14 Finalmente, incluso Gran Bretaa, como ya he sealado, el arquitecto principal de la primera ola de globalizacin, abandon el libre comercio y reintrodujo los aranceles en 1932. La historia oficial describe este acontecimiento diciendo que Gran Bretaa "sucumbi a la tentacin" del proteccionismo. Pero, como de costumbre, deja de mencionar que esto fue debido al declive de la supremaca econmica britnica, que a su vez era consecuencia del xito del proteccionismo por parte de pases competidores, especialmente Estados Unidos, al desarrollar sus nuevas industrias. As, la historia de la primera globalizacin a finales del siglo XIX y principios del XX se ha reescrito hoy en da para ajustara a la ortodoxia neoliberal actual. La importancia de la historia del proteccionismo en las naciones ricas de hoy est sumamente minimizada, mientras que el origen imperialista del alto grado de integracin global por parte de los pases en vas de desarrollo actuales apenas se menciona. Tambin el teln que cae sobre este episodio -es decir, el abandono del libre comercio por parte de Gran Bretaa- se presenta de un modo parcial. Rara vez se menciona que lo que en realidad hizo que Gran Bretaa renunciara al libre comercio fue precisamente el uso eficaz del proteccionismo por parte de sus competidores.

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Neoliberales frente a neoidiotas? En la historia oficial de la globalizacin, el primer perodo posterior a la Segunda Guerra Mundial se describe como una poca de globalizacin incompleta. Si bien se dice que hubo un aumento considerable de integracin entre los pases ricos, lo cual aceler su crecimiento, la mayora de naciones en vas de desarrollo se negaron a participar de lleno en la economa global hasta la dcada de 1980, quedndose fuera del progreso econmico.
Por ejemplo, entre 1875 y 1913, los ndices tarifarios medios sobre productos manufacturados aumentaron del 3-5% al 20% en Suceia, del 4-6% al 13% en Alemania, del 8-10% al 18% en Italia y del 10-12% al 20% en Francia. Vase II.-J. Cha, 2002, p. 17, tabla 2.1.

Este relato tergiversa el proceso de globalizacin entre los pases ricos durante ese perodo. Estas naciones bajaron considerablemente sus barreras arancelarias entre las dcadas de 1950 y 1970. Pero en ese espacio de tiempo, tambin usaron muchas otras medidas nacionalistas para fomentar su propio desarrollo econmico: subvenciones (especialmente para investigacin y desarrollo, o + ), empresas de propiedad estatal, direccin gubernamental de crditos bancarios, controles de capital, etc. Cuando comenzaron a aplicar programas neoliberales, su crecimiento se fren. En los aos sesenta y setenta, la renta per cpita en los pases ricos aument el 3,2% anual, pero su ndice de crecimiento cay sustancialmente al 2,1% en las dos dcadas siguientes. Pero ms engaosa es la descripcin de las experiencias de los pases en vas de desarrollo. El perodo de posguerra es descrito por los historiadores oficiales de la globalizacin como una poca de desastres econmicos en esas naciones. Arguyen que esto se debi a que esos pases creyeron en teoras econmicas "errneas" que los llevaron a pensar que podan desafiar la lgica del mercado. Como consecuencia, suprimieron actividades para las que estaban bien capacitados (agricultura, extraccin minera y fabricacin con mucha mano de obra) y fomentaron proyectos "de elefante blanco" que les hacan sentirse orgullosos pero eran disparates econmicos, cuyo ejemplo ms notable es el de la produccin fuertemente subvencionada de aviones a reaccin en Indonesia. El derecho a la "proteccin asimtrica" que las naciones en vas de desarrollo obtuvieron en 1964 en el mareo del . se describe como "la cuerda proverbial en la que colgar la economa propia", en un conocido artculo de Jeffrey Sachs y Andrew Warner.16 Gustavo Franco, ex presidente del banco central de Brasil (1997-1999), hizo el mismo comentario de un modo ms sucinto, aunque tambin ms grosero, cuando afirm que el objetivo de su programa era "deshacer cuarenta aos de estupidez" y que la nica opcin pasaba por "ser neoliberal o neoidiota". QU FUE DEL BUEN SAMARITANO? 25
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Chang, 2005, p. 63, tablas 9 y 10. Sachs y Warner, 1995, p. 17. La cita completa de los fragmentos pertinentes: "El pesimismo exportador se combin con la idea del gran impulso para generar la muy influyente opinin de t|iie el comercio abierto condenara a los pases en vas de desarrollo a una sumisin duradera en el sistema internacional como exportadores de materias primas e importadores de artculos manufacturados. La Comisin
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El problema de esta interpretacin es que los "malos tiempos del pasado" en los pases en vas de desarrollo no fueron tan malos. Durante las dcadas de 1960 y 1970, cuando emprendan las polticas "errneas" de proteccionismo e intervencin estatal, la renta per cpita en esos pases creci el 3,0% anual.13 Como mi estimado colega el profesor Ajit Singh seal en una ocasin, ese fue el perodo de la "Revolucin industrial en el Tercer Mundo".14Este ritmo de crecimiento es una mejora enorme con respecto al que alcanzaron bajo el libre comercio durante la "era del imperialismo" (vase ms arriba) y es favorable en comparacin con el 1-1,5% obtenido por los pases ricos durante la Revolucin industrial del siglo xix. Tambin sigue siendo el mejor que han conocido jams. Desde la dcada de 1980, despus de que aplicaran polticas neoliberales, crecieron solo a la mitad del ritmo registrado en los aos sesenta y setenta (1,7%). El crecimiento se fren tambin en las naciones ricas, pero la ralentizacin fue menos acusada (del 3,2% al 2,1%), entre otras razones porque no introdujeron polticas neoliberales en la medida en que lo hicieron los pases en desarrollo. El ndice de crecimiento medio de las naciones subdesarrolladas en este perodo sera an ms bajo si excluyramos China y la India. Estos dos pases, que contaban con el 12% de los ingresos totales de las naciones en vas de desarrollo en 1980 y el 30% en 2000, se han negado hasta ahora a ponerse el "cors dorado" de Thomas Friedman.15 La prdida de crecimiento ha sido particularmente apreciable en Amrica Latina y Africa, donde se pusieron en prctica programas neoliberales ms a fondo que en Asia. En las dcadas de 1960 y 1970, la renta per cpita en Amrica Latina creca a razn del 3,1% anual, ligeramente ms rpido que la media de los pases en desarrollo. Brasil, especialmente, creca casi tan deprisa como las economas "milagro" del este de Asia. Sin embargo, a partir de los aos ochenta, cuando el continente adopt el neoliberalismo, Amrica Latina ha estado creciendo a menos de un tercio del ritmo de los "malos tiempos del pasado". Aunque descartemos los ochenta como una dcada de ajuste y la saquemos de la ecuacin, la renta per cpita
13'' Segn una entrevista publicada en la revista Veja, del 15 de noviembre de 1996, traducida y citada por G. Palma, "The Latin American Economies During the Se- eoild llalf of the Twentieth Century - from the Age of 1S1 to thc Age of the End of Ilistorv", en II.-J. Chang (ed.), Rethinking De-velopmen Economies, Londres, Anthcm Press, 2003, p. 149, notas finales 15 y 16. 1S Chang, 2002, p. 132, tabla 4.2. 1419 A. Singh, "The State of Industry in the Third World in the 1980s: Analvtical nd Policy Issues", documento de trabajo, N 137, abril de 1990, Kellogg Institute for International Studies, Notrc Dame Universitv, 1990. 15 Las cifras de 1980 y 2000 se han calculado, respectivamente, a partir del nmero de 1997 (tabla 12) y del nmero de 2002 QU FUE Oxford LIniversity Press. (tabla 1) del Banco Mundial, Informe sobre Desarrollo Mundial, Nueva York,DEL BUEN SAMARITANO? 26

en la regin durante los noventa creci a bsicamente la mitad del ritmo de los "malos tiempos" (3,1% frente a 1,7%). Entre 2000 y 2005, a la regin le ha ido an peor: prcticamente se ha estancado, con un crecimiento de la renta per cpita de solo el 0,6% anual.16 En cuanto a frica, sus ingresos per cpita crecieron relativamente despacio incluso en las dcadas de 1960 y 1970 (1-2% anual). Pero desde los aos ochenta, el continente negro ha experimentado un descenso del nivel de vida. Este dato supone una dura crtica de la ortodoxia neoliberal, porque la mayora de las economas de Africa han sido prcticamente dirigidas por el FMI y el Banco Mundial durante el ltimo cuarto de siglo. El pobre balance de crecimiento de la globalizacin neoliberal desde la dcada de 1980 resulta particularmente penoso. Acelerar el crecimiento -en caso necesario al precio de aumentar la desigualdad y posiblemente cierto incremento de la pobrezaera el objetivo declarado de la reforma neoliberal. Nos han dicho reiteradamente que primero tenemos que "crear ms riqueza" antes de poder distribuirla de un modo ms extenso y que el neoliberalismo era la manera de hacer eso. Como consecuencia de las polticas neoliberales, la desigualdad en las rentas ha aumentado en la mayora de pases como estaba previsto, pero el crecimiento se ha frenado de hecho considerablemente.22 Adems, la inestabilidad econmica se ha incrementado notablemente durante el perodo de predominio neoliberal. El mundo, especialmente el subdesarrollado, ha conocido crisis financieras ms frecuentes y a mayor escala desde la dcada de 1980. Dicho de otro modo, la globalizacin neoliberal no ha cumplido lo prometido en todos los frentes de la vida econmica: crecimiento, igualdad y estabilidad. A pesar de ello, no dejan de decirnos cmo la globalizacin neoliberal ha aportado unas ventajas sin precedentes. La tergiversacin de los hechos en la historia oficial de la globalizacin se pone de manifiesto tambin a nivel de pas. Contrariamente a lo que la ortodoxia quera hacernos creer, prcticamente todos los pases en vas de desarrollo prsperos desde la Segunda Guerra Mundial tuvieron xito en un principio mediante polticas nacionalistas, utilizando proteccin, subvenciones y otras formas de intervencin del gobierno. Ya he hablado del caso de mi Corea natal con cierto detalle en el prlogo, pero otras economas "milagro" del este asitico han tenido xito tambin mediante un enfoque estratgico de integracin a la economa global. Taiwn emple una estrategia que es muy parecida a la de Corea, aunque utiliz en mayor medida empresas de propiedad estatal al mismo tiempo que era algo ms receptivo a los inversores extranjeros que Corea. Singapur ha tenido libre comercio y ha confiado muchsimo en la inversin extranjera pero, aun as, no se ajusta en otros aspectos al ideal neoliberal. Si bien dio la bienvenida a los inversores forneos, utiliz subvenciones considerables con el fin
16 M. Weisbrot, D . Baker y Center for Economie and velopnient_2005_09.pdf>.
D.

Rosnick, "The Seorecard on Devclopment: 25 Years of Diminislied Progress", Washington, D.C., Policv Research, septiembre de 2005, descargable de <http://www.cepr.net/publications/deQU FUE DEL BUEN SAMARITANO?

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de atraer corporaciones transnacionales en sectores que consideraba estratgicos, sobre todo en forma de inversin del gobierno en infraestructura y educacin dirigida a industrias concretas. Adems, tiene uno de los sectores empresariales de propiedad estatal ms grandes del mundo, incluido el Consejo de la Vivienda y el Desarrollo, que suministra el 85% de todas las viviendas (casi todo el terreno es propiedad del gobierno).
2

- Algunos comentaristas sostienen que el reciente avance en la globalizacin lia hecho el mundo ms igual. Esta consecuencia es muy discutida, pero, aunque sea cierta, ha ocurrido, hablando en plata, porque muchos chinos se han vuelto ricos, no porque la distribucin de la riqueza se haya igualado ms dentro de los pases. Pasara lo que pasara con la desigualdad "global", pocos discuten que la desigualdad de ingresos ha aumentado en la mayora de naciones, entre ellas la propia China, durante los ltimos 20-25 aos. Sobre este debate, vanse A. Cornia, "Globalisation and tlie Distribution of Income betwcen and vvithin Countries", en II.-J. Chang, Rechinking Development Economas, Londres, Anthem Press, 2003, y B. Milanovic, La era de las desigualdades: dimensiones de la desigualdad internacional y global, Madrid, Editorial Sistema, 2006.

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Hong Kong es la excepcin que confirma la regla. Se hizo rico pese a tener libre comercio y una poltica industrial de laissez- faire. Pero nunca fue un Estado independiente (ni siquiera una ciudad-estado como Singapur), sino una ciudad con una entidad mayor. Hasta 1997, fue una colonia britnica usada como plataforma para los intereses comerciales y financieros de Gran Bretaa en Asia. Hoy en da es el centro financiero de la economa china. Estas circunstancias hicieron menos necesario para Hong Kong contar con una base industrial independiente, pero, aun as, generaba dos veces la produccin industrial per cpita de Corea hasta mediados de la dcada de 1980, cuando se inici su plena absorcin en China. Pero ni siquiera Hong Kong era una economa de libre mercado completa. An ms importante, todo el terreno era propiedad del gobierno con el fin de controlar la situacin de la vivienda. Los casos ms recientes de xito econmico de China, y cada vez ms la India, son tambin ejemplos que ilustran la importancia de la estrategia, en lugar de una integracin sin condiciones en la economa global basada en un enfoque nacionalista. Como Estados Unidos a mediados del siglo xix, o de Japn y Corea a mitad del xx, China emple aranceles altos para construir su base industrial. Hasta la dcada de 1990, el arancel medio de China superaba el 30%. Hay que reconocer que ha estado ms abierta a la inversin extranjera de como lo estuvieron Japn o Corea. Pero tambin impuso lmites a la propiedad extranjera y requisitos de contenido local (los requisitos de que las empresas forneas compren por lo menos una determinada parte de sus suministros a proveedores locales). El reciente xito econmico de la India suele ser atribuido por los proglobalizadores a su liberalizacin comercial y financiera a principios de la dcada de 1990. Sin embargo, como revela algn estudio reciente, la aceleracin del crecimiento de la India comenz en realidad en los aos ochenta, rebatiendo as la simple teora de que "una mayor apertura acelera el crecimiento".17 Adems, incluso despus de la liberalizacin comercial de principios de los noventa los aranceles industriales medios de la India superaban el 30% (y son ahora del 25%). El proteccionismo de la India anterior a la dcada de 1990 fue sin duda exagerado en algunos sectores. Pero esto no equivale a decir que el pas hubiese tenido todava ms xito de haber adoptado el libre comercio al obtener la independencia en 1947. La India ha impuesto tambin severas limitaciones a la inversin extranjera directa: restricciones de entrada, de propiedad y diversos requisitos de funcionamiento (por ejemplo, requisitos de contenido local). El nico pas que parece haber prosperado en el perodo de globalizacin de posguerra usando la estrategia neoliberal es Chile. De hecho, Chile adopt esa estrategia antes que nadie, Estados Unidos y Gran Bretaa incluidos, despus del golpe de Estado del general Augusto Pinochet en 1973. Desde entonces, el pas se ha
17 Por ejemplo, vase D. Rodrik y A. Subramaniam, "From 'Hind Growth' to Growth Acccleration: The Mystcry of Indian Growth Transition", Kennedy Sehool of Government, Universidad de Harvard, marzo de 2004, mimeo. Descargablc de chttp; //ksghome.harvard.cdu/-drodril{/IndiapapcrdraftMarcli2.pdf>.
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desarrollado bastante bien, aunque no tan rpido como las economas "milagro" del este de Asia.18 Y Chile ha sido citado constantemente como un caso de xito neoliberal. El buen rendimiento de su crecimiento es innegable. Pero incluso el caso chileno es ms complejo de lo que la ortodoxia da a entender. El primer experimento de Chile con el neoliberalismo, dirigido por los llamados Chicago Boys (un grupo de economistas chilenos formados en la Universidad de Chicago, uno de los centros de la economa neoliberal), fue un desastre. Desemboc en un terrible crac financiero en 1982, que hubo que resolver nacionalizando todo el sector de la banca. Merced a esta crisis, el pas no recuper el nivel de rentas anterior a Pinochet hasta finales de la dcada de 1980.25 En el momento que el neoliberalismo de Chile se volvi ms pragmtico despus del crac fue cuando el pas empez a ir bien. Por ejemplo, el gobierno proporcion a los exportadores mucha ayuda en comercializacin en el extranjero e + .26 Tambin us controles de capital en los aos noventa para reducir con xito la entrada de fondos especulativos a corto plazo, aunque su reciente acuerdo de libre comercio con Estados Unidos le ha obligado a prometer no volver a emplearlos. An ms importante, existen muchas dudas acerca de la sostenibilidad del crecimiento de Chile. Durante las tres ltimas dcadas, el pas ha perdido numerosas industrias manufactureras y se ha vuelto excesivamente dependiente de las exportaciones basadas en recursos naturales. Adoleciendo de la falta de competencias tecnolgicas para pasar a actividades de mayor productividad, Chile afronta un lmite evidente al nivel de prosperidad que puede alcanzar a largo plazo. En resumen, la verdad de la globalizacin posterior a 1945 es casi lo opuesto a la historia oficial. Durante el perodo de globalizacin controlada sustentada por polticas nacionalistas entre los aos cincuenta y setenta, la economa mundial, sobre todo en el mundo en vas de desarrollo, creca ms deprisa, era ms estable y tena una distribucin de las rentas ms equitativa que durante las ltimas dos dcadas y media de globalizacin neoliberal rpida y descontrolada. No obstante, ese perodo es representado en la historia oficial como una poca de autntico desastre de las polticas nacionalistas, especialmente en pases en vas de desarrollo. Esta tergiversacin de los hechos histricos se est difundiendo con el fin de ocultar el fracaso de los programas neoliberales.
I D

2:1

La renta per epita de Chile (en dlares de 1990, como todas las cifras siguientes) era de 5.293 dlares en 1970, cuando Salvador Allende, el presidente de izquierdas que fue posteriormente derrocado por l'inochct, lleg al poder. Pese a la mala prensa que Allende ha estado recibiendo en la historia oficial del capitalismo, la renta per epita en
18 El ndice de crecimiento per epita anual del rm entre 1975 y 2003 fue del 4% en Chile, 4,9% en Singapur y 6,1% en Corea. Vase I'NUD, Informe sobre Desarrollo Humano 2005, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Grupo MundiPrensa, 2005.
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Chile aument mucho durante su presidencia: fue de 5.663 dlares en 1971 y de 5.492 en 1972. Despus del golpe de Estado, la renta per epita de Chile disminuy, hasta tocar fondo en 4.323 dlares en 1975. A partir de 1976 comenz a subir de nuevo y alcanz un mximo de 5.956 dlares en 1981, bsicamente gracias a la burbuja financiera. Tras el crac financiero, volvi a bajar a 4.898 dlares en 1983 y no recuper el nivel anterior al golpe de Estado hasta 1987, en 5.590 dlares. Estos datos corresponden a Maddison, 2003, tabla 4e.
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Public Citizen's Global Trade Watch, "The Uses of Chile: How Politics Trum- ped Truth in the Neo-liberal Revisin of Chile's Development", proposicin para el debate, septiembre de 2006. Deseargable en <http:/www.citizen.org/documents/ chilealternatives.pdf>.

Quin dirige la economa mundial? La mayor parte de lo que ocurre en la economa mundial est determinada por los pases ricos, sin siquiera pretenderlo. Ostentan el 80% de la produccin mundial, llevan a cabo el 70% del comercio internacional y efectan entre el 70% y el 90% (dependiendo del ao) de todas las inversiones extranjeras directas.27 Esto significa que sus polticas nacionales pueden influir muchsimo en la economa mundial. Pero ms importante que su peso es el inters de los pases ricos por utilizar ese peso en el trazado de las reglas de la economa mundial. Por ejemplo, las naciones desarrolladas inducen a las ms pobres a adoptar polticas concretas imponindolas como condicin para su ayuda extranjera u ofrecindoles acuerdos comerciales preferentes a cambio de "buen comportamiento" (adopcin de medidas neoliberales). Incluso ms importantes a la hora de trazar opciones para los pases subdesarrollados son, sin embargo, lo que yo llamo la "Impa Trinidad" de organizaciones multilaterales, a saber, el , el Banco Mundial y la (Organizacin Mundial del Comercio). Si bien no son tteres de los pases ricos, la Impa Trinidad est bsicamente controlada por estos, por lo que conciben y ponen en prctica polticas de mal samaritano que esos pases quieren. El y el Banco Mundial se fundaron en un principio en una conferencia entre las fuerzas aliadas (fundamentalmente Estados Unidos y Gran Bretaa), que ide la forma de gobierno econmico internacional de posguerra. Esta reunin tuvo lugar en el complejo de Bretton Woods, en New llampshire, por lo que esas agencias son a veces denominadas colectivamente las Instituciones de Bretton Woods ( ). El se fund para prestar dinero a pases en crisis de balanza de pagos para que pudieran reducir sus dficit sin necesidad de recurrir a la deflacin. El Canco Mundial se cre para ayudar en la reconstruccin de pases devastados por la guerra en Europa y en el desarrollo econmico de las sociedades poscoloniales que estaban a punto de aparecer, de ah que reciba el nombre oficial de Canco Internacional para la Reconstruccin y el Desarrollo. En teora esto deba hacerse financiando provectos de desarrollo de infraestructuras (por ejemplo, carreteras, puentes, presas).
KMI OMC FMI IBW FMI

' La cifra de produccin es del Banco Mundial, 2006. La cifra de comercio es de la OMT, World Trade 2004, "Prospects t'or 2005: Developing couiuries' goods trade surges to 50-ycar peak" (comunicado de prensa), publicado el 14 de abril de 2005. Las cifras de IED proceden de varios nmeros de la L'NCTAD, Informe sobre inversin mundial.
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Despus de la crisis de la deuda del Tercer Mundo de 1982, las funciones tanto del como del Canco Mundial cambiaron drsticamente. Comenzaron a ejercer una influencia poltica mucho ms intensa sobre los pases en vas de desarrollo a travs de su operacin conjunta de los llamados programas de ajuste estructural ( ). Estos programas abarcaban un espectro de polticas mucho ms amplio del que se haba encargado en un principio a las Instituciones de Bretton Woods. Ahora las se implicaron de lleno en prcticamente todas las reas de la poltica econmica en el mundo subdesarrollado. Se extendieron por mbitos como presupuestos del gobierno, regulacin industrial, fijacin de precios agrcolas, regulacin del mercado laboral, privatizacin, etc. En la dcada de 1990, se dio un paso ms en esta "expansin lenta de roles" cuando empezaron a vincular las llamadas condicionales relacionadas con la gobernanza a sus prstamos. Entre ellas se inclua la intervencin en reas hasta entonces inconcebibles, como democracia, descentralizacin del gobierno, independencia del banco central y gobernanza corporativa. Esta expansin lenta de roles plantea un problema serio. El Banco Mundial y el empezaron con mandatos bastante limitados. Posteriormente, afirmaron que tenan que intervenir en nuevas esferas fuera de sus mandatos originales, por cuanto tambin ellos afectaban al rendimiento econmico, donde un fallo ha llevado a algunos pases a pedirles prestado dinero. Pero, a la luz de este razonamiento, no hay ningn mbito de nuestra vida en el que las no puedan intervenir. Todo lo que sucede en un pas tiene repercusiones en su rendimiento econmico. Segn esta lgica, el y el Banco Mundial deberan poder imponer condiciones sobre todo, desde decisiones de fertilidad, pasando por la integracin tnica y la igualdad de gnero, hasta los valores culturales. No me malinterprete. No soy de esas personas que estn en contra de las condiciones de prstamo por principio. Es razonable que el prestamista ponga condiciones. Pero estas deberan limitarse solo a aquellos aspectos que guardan ms relacin con la devolucin del prstamo. De otro modo, el prestamista puede inmiscuirse en todos los mbitos de la vida del prestatario. Supongamos que soy un pequeo empresario y trato de pedir prestado dinero a mi banco para ampliar mi fbrica. Sera normal que el director de mi banco impusiera una condicin unilateral sobre el modo en que voy a restituir el prstamo. Incluso podra ser razonable que impusiera condiciones sobre el tipo de materiales de construccin que puedo utilizar y el tipo de maquinaria que puedo comprar al ampliar mi negocio. Pero si vincula la condicin de que reduzca mi consumo de alimentos grasos sobre la base (no del todo irrelevante) de que una dicta rica en grasas limita mi capacidad para devolver el prstamo perjudicando mi salud, se me antojara algo estpidamente indiscreto. Por supuesto, si estoy muy desesperado, puedo tragarme mi orgullo y aceptar incluso esta condicin poco razonable. Pero si impone adems la condicin de que pase menos de una hora diaria en casa (sobre la base de que dedicar menos tiempo a la familia aumentar mi disponibilidad de tiempo para hacer negocio y por lo tanto reducir la posibilidad de un inFMI FAE IBW FMI IBW FMI

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cumplimiento de pago del prstamo), seguramente le propinar un puetazo en la cara y saldr del banco hecho una furia. No es que mi dicta y mi vida familiar no tengan nada que ver con mi capacidad para dirigir mi negocio. Tal y como razona el director de mi banco, s tienen que ver. Pero la cuestin es que su pertinencia es indirecta e insignificante. Al principio, el slo impona condiciones estrechamente relacionadas con la gestin por parte del pas prestatario de su balanza de pagos, como la devaluacin monetaria. Pero luego empez a poner condiciones sobre los presupuestos del gobierno alegando que los dficit presupuestarios son una causa clave de problemas de balanza de pagos. Esto llev a la imposicin de condiciones como la privatizacin de empresas de propiedad estatal, porque se argy que las prdidas ocasionadas por tales compaas eran una importante fuente de dficit presupuestarios en muchas naciones n vas de desarrollo. En cuanto comenz esta extensin de lgica, ya no se detuvo. Puesto que todo est relacionado con todo lo dems, cualquier cosa poda ser una condicin. En 1997, en Corea, por ejemplo, el FMI dict condiciones sobre la cantidad de deuda que las empresas del sector privado podan tener, por el motivo de que el endeudamiento excesivo de esas compaas era la causa principal de la crisis financiera de Corea. Y por si todo esto fuera poco, las naciones ricas malas samarita- nas suelen exigir, como condicin para su contribucin financiera a los paquetes del FMI, que el pas prestatario sea obligado a adoptar polticas que tienen poco que ver con arreglar su economa pero que sirven los intereses de los pases ricos que prestan el dinero. Por ejemplo, al ver el acuerdo de 1997 que Corea suscribi con el FMI , un observador indignado coment: "Varios puntos del plan del FMI son repeticiones de las polticas que Japn y Estados Unidos han tratado de hacer adoptar a Corea desde hace tiempo. Entre ellos figuran acelerar las [...] reducciones de barreras arancelarias a productos japoneses concretos y abrir los mercados de capitales para que los inversores extranjeros puedan tener la propiedad mayoritaria de empresas coreanas, meterse en adquisiciones hostiles [...] y ampliar la participacin directa en banca y otros servicios financieros. Aunque la mayor competencia de importaciones manufactureras y ms propiedad extranjera podran [...] ayudar a la economa coreana, los coreanos y otros lo consideraron [...] como un abuso de poder del FMI forzar a Corea en una poca de debilidad a aceptar polticas comerciales y de inversin que haba rechazado anteriormente".19 Quien dijo esto no era un anarquista anticapitalista sino Martin Feldstein, el economista conservador de Harvard que fue el principal asesor econmico de Ronald Reagan en la dcada de 1980. La expansin lenta de roles del FMI-Banco Mundial, combinada con el abuso de condiciones por parte de las naciones malas samaritanas, es particularmente inaceptable cuando los programas de las Instituciones de Bretton Woods han generado un crecimiento ms lento, una distribucin de ingresos ms desigual y una mayor inestabilidad econmica en la mayora de pases en vas de desarrollo, tal
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19 M. Feldstein, "Rcfocusing the IMF", Foreign Affuirs, vol. 77, N 2, marzo/abril de 1998.

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como he sealado ms al comienzo de este captulo. Pero cmo es posible que el FMI y el Banco Mundial insistan tanto en aplicar las polticas inadecuadas que tan malos resultados generan? Esto se debe a que su estructura de gobierno los predispone seriamente a favor de los intereses de los pases ricos. Sus decisiones se toman bsicamente en funcin del capital social en acciones que posee un pas (dicho de otro modo, tienen un sistema de un dlar, un voto). Esto supone que las naciones ricas, que controlan colectivamente el 60% de las acciones con derecho a voto, ejercen un control absoluto sobre sus polticas, mientras que Estados Unidos tiene de hecho derecho a veto con respecto a las decisiones en las 18 reas ms importantes.20 Una consecuencia de esta estructura de gobierno es que el Banco Mundial y el FMI han impuesto a los pases en vas de desarrollo paquetes de medidas estndar que son considerados umversalmente vlidos por los pases ricos, en lugar de polticas que se disean cuidadosamente para cada nacin subdesarrollada concreta, generando as, de manera previsible, malos resultados. Otra consecuencia es que, aunque sus medidas puedan ser adecuadas, a menudo han fracasado porque los locales se resisten a ellas al serles impuestas desde fuera. Respondiendo a las crecientes crticas, el Banco Mundial y el FMI han reaccionado recientemente de varias maneras. Por un lado, se han dado algunos pasos de fachada. As, el FMI llama ahora al Programa de Ajuste Estructural el Programa de Reduccin de la Pobreza y Crecimiento, con el fin de demostrar que se preocupa por los problemas de la pobreza, aunque el contenido de ese programa apenas ha cambiado con respecto al anterior. Por otro lado, se han hecho autnticos esfuerzos por abrir dilogos con un electorado ms amplio, especialmente el compromiso del Banco Mundial con ON'G (organizaciones no gubernamentales). Pero las repercusiones de esas consultas son, en el mejor de los casos, insignificantes. Adems, cuando un nmero cada vez mayor de ONG en pases en vas de desarrollo es financiado indirectamente por el Banco Mundial, el valor de semejante ejercicio es cada vez ms dudoso. El FMI y el Banco Mundial tambin han intentado aumentar la "propiedad local" de sus programas implicando a personas locales en su diseo. No obstante, esto ha dado pocos frutos. Muchos pases en vas de desarrollo adolecen de la falta de recursos intelectuales para discutir con organizaciones internacionales poderosas con un ejrcito de economistas muy bien preparados y mucho peso financiero detrs. Adems, el Banco Mundial y el FMI lian adoptado lo que yo llamo el "enfoque Ilenry Ford ante la diversidad" (Ford dijo que los clientes podan tener un coche pintado "de cualquier color siempre y cuando sea negro"). La gama de variacin local en las
20 Las decisiones en los 18 campos ms importantes en el KMI requieren una mayora del 85%. Estados Unidos posee una parte del 17,35%. Por lo tanto, puede vetar unilateralmcnte cualquier propuesta que no le agrade. Por lo menos tres de los cuatro partcipes principales siguientes sou necesarios para bloquear lina propuesta (Japn con el 6,22%; Alemania con el 6,08%; Gran Bretaa o Francia con el 5,02% cada uno). Hay tambin 21 asuntos que requieren una mayora del 70%. Esto su pone que cualquier propuesta relativa a esas cuestiones puede ser derrotada si los cinco partcipes principales mencionados se alian contra ella. Vase A. Buira, "The Governance of the IMF in a Global Eeonomy", documento de investigacin del G24, descargablc en <http://g24.org/buiragva.pdt'>.'
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polticas que consideran aceptables es muy limitada. Asimismo, con la tendencia creciente de las naciones en vas de desarrollo a elegir o nombrar ex funcionarios del Banco Mundial o del FMI para detentar cargos econmicos clave, las soluciones "locales" se parecen cada vez ms a las soluciones propuestas por las Instituciones de Bretton Woods. Completando la Impa Trinidad, la Organizacin Mundial del Comercio entr en funcionamiento en 1995, a la conclusin de la llamada ronda de Uruguay de las conversaciones del GATT. Hablar de la esencia de lo que hace la OMC en mayor detalle en captulos posteriores, por lo que ahora solo me centrar en su estructura de gobierno. La Organizacin Mundial del Comercio ha sido criticada por varios motivos. Muchos creen que es poco ms que un instrumento con el que los pases desarrollados se entrometen en mercados en vas de desarrollo. Otros sostienen que se ha convertido en un vehculo para promover los intereses de las corporaciones transnacionales. Hay elementos de verdad en estas dos crticas, como demostrar en captulos sucesivos. Pero, a pesar de esas crticas, la Organizacin Mundial del Comercio es un organismo internacional en cuya direccin los pases en vas de desarrollo son los que tienen ms que decir. A diferencia del FMI O el Banco Mundial, es "democrtica", en el sentido de atribuir un voto a cada nacin (desde luego, podemos debatir si conceder a China, con 1.300 millones de habitantes, y a Luxemburgo, con menos de medio milln, un voto a cada uno es realmente "democrtico"). Y, a diferencia de las Naciones Unidas, donde los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad tienen derecho de veto, ningn pas lo tiene en la OMC. Como cuentan con ventaja numrica, los pases en vas de desarrollo tienen mucho ms peso en la OMC que en el FMI O el Banco Mundial. Por desgracia, en la prctica, los votos nunca se tienen en cuenta, y la organizacin es dirigida bsicamente por una oligarqua que comprende un nmero reducido de naciones ricas. Dicen que, en varias reuniones del gabinete (Ginebra 1998, Seattle 1999, Dola 2001, Cancn 2003), todas las negociaciones importantes se mantuvieron en los llamados salones verdes exclusivamente "por invitacin". Solo los pases ricos y algunas grandes naciones en vas de desarrollo que no pueden desor (por ejemplo, la India y Brasil) fueron invitados. Especialmente durante la reunin en Seattle de 1999, se dijo que algunos delegados de pases subdesarrollados que trataron de acceder a los salones verdes sin invitacin fueron echados fsicamente. Pero incluso sin medidas tan extremas, las decisiones tienden a favorecer a las naciones ricas. Pueden amenazar y sobornar a los pases subdesarrollados mediante sus presupuestos de ayuda extranjera o usando su influencia sobre las decisiones de prstamos por parte del FMI, el Banco Mundial y las instituciones financieras multilaterales "regionales"." Adems, existe una enorme brecha en recursos intelectuales y de negociacin entre los dos grupos de naciones. Un ex alumno mo, que acaba de dejar el servicio diplomtico de su pas natal en Africa, me dijo en cierta ocasin que su pas solo
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dispona de tres personas, l incluido, para asistir a todas las reuniones de la OMC en Ginebra. Sola haber ms de doce reuniones diarias, por lo que l y sus colegas prescindan de participar en algunas y se repartan el resto entre los tres. Esto significaba que solo podan destinar de dos a tres horas a cada reunin. Unas veces entraban en el momento oportuno y hacan algunas aportaciones tiles. Otras veces no tenan tanta suerte y quedaban completamente perdidos. En cambio, Estados Unidos -para llevar el ejemplo al otro extremo- contaba con docenas de personas trabajando solo en derechos sobre la propiedad intelectual. Pero mi ex alumno dijo que su pas era afortunado: ms de 20 naciones en vas de desarrollo no tenan ni una sola persona delegada en Ginebra, y muchas tenan que pasar con solo una o dos personas. Pueden contarse muchos ms casos parecidos, pero todos indican que las negociaciones comerciales internacionales son un asunto muy desequilibrado; es como una guerra en la que unos luchan con pistolas y los otros entablan combate con bombardeos areos.

Entre ellas figuran el Banco de Desarrollo Asitico, el Banco de Desarrollo In- teramericano, el Banco de Desarrollo Africano y el Banco Europeo para la Reconstruccin y el Desarrollo, que se ocupa de las economas ex comunistas.

Estn ganando los malos samaritanos? Margaret Thatcher, la primer ministro britnica que encabez la contrarrevolucin neoliberal, desautoriz en cierta ocasin a sus crticos diciendo que "No hay alternativa". El espritu de este argumento -conocido por las siglas inglesas TINA ("There Is No Alternative")- est presente en el modo en que los malos samaritanos pintan la globalizacin. A los malos samaritanos les gusta presentar la globalizacin como una consecuencia inevitable de los incesantes adelantos en las tecnologas de comunicaciones y transportes. Les agrada calificar a sus crticos de "luditas de hoy"21 retrgrados que "discuten sobre quin es el dueo de qu olivo". Argumentan que ir contra esta corriente histrica solo ocasiona desastres, como demuestran la cada de la economa mundial durante el perodo de entregue- rras y los fracasos de la industrializacin dirigida por el Estado en los pases en vas de desarrollo en las dcadas de 1960 y 1970. Arguyen que solo hay un modo de sobrevivir a la fuerza de la marea histrica que es la globalizacin, y consiste en ponerse el cors dorado de talla nica que prcticamente todas las economas eficaces supuestamente lian llevado en su camino
21 Los luditas son los obreros textiles ingleses de principios del siglo xix que trataron de dar marcha atrs a la Revolucin Industrial destruyendo mquinas. En el Foro Econmico Mundial de Davos, Suiza, en 2003, el seor Richard McCormiek, el presidente de la Cmara Internacional de Comercio, calific a los manifestantes antiglobalizacin de "luditas de hoy que quieren preparar el mundo para el estancamiento [...], cuya hostilidad hacia los negocios los convierte en los enemigos de los pobres". Publicado por el sitio web de la msc el 12 de febrero de 2003.
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hacia la prosperidad. No hay alternativa. En este captulo he demostrado que la conclusin de emana de una comprensin fundamentalmente deficiente de las fuerzas que impulsan la globalizacin y una tergiversacin de la historia para hacerla encajar en la teora. El libre comercio fue a menudo impuesto a, en lugar de elegido por, los pases ms dbiles. La mayora de naciones que tuvieron eleccin no optaron por el libre comercio ms que durante breves perodos. Prcticamente todas las economas efectivas, desarrolladas v en vas de desarrollo, alcanzaron el lugar que ocupan mediante una integracin selectiva y estratgica en la economa mundial, ms que a travs de una integracin global sin condiciones. El rendimiento de los pases subdesarrollados fue mucho mejor cuando disfrutaron de una buena dosis de autonoma poltica durante los "malos tiempos del pasado" de industrializacin dirigida por el Estado que cuando se vieron completamente privados de ella durante la primera globalizacin (en la era del dominio colonial y los tratados desiguales) o cuando tuvieron mucha menos autonoma poltica (como en el ltimo cuarto de siglo). No hay nada inevitable en la globalizacin, porque est ms impulsada por la poltica (esto es, voluntad y decisin humanas) que por la tecnologa, como afirman los malos samaritanos. Si fuese la tecnologa lo que dictara el alcance de la globalizacin, sera imposible explicar cmo el mundo estaba mucho menos globalizado en la dcada de 1970 (cuando contbamos con todas las tecnologas modernas de transportes y comunicaciones excepto internet) que en la de 1870 (cuando dependamos de buques de vapor y telegrafa por cable). La tecnologa solo define los lmites externos de la globalizacin. La forma exacta que adopte depende de lo que hagamos con las polticas nacionales y de los acuerdos internacionales que suscribamos. Si se es el caso, la tesis de . se equivoca. Ilay una alternativa, o ms bien hay muchas alternativas, a la globalizacin neoliberal que est aconteciendo hoy. El resto de este libro se propone analizar esas alternativas.
TINA TI VA

Esto sucedi cuando el primer ministro japons, Hayao lkeda, visit Francia en 1964. "The Undiplomat", Time, 4 de abril de 1969.

Captulo 2 La doble vida de Daniel Defoe Cmo se enriquecen los pases ricos?

Daniel Defoe, el autor de Robinson Crusoe, tuvo una vida pintoresca. Antes de escribir novelas era un hombre de negocios que importaba artculos de lana, calcetera, vino y tabaco. Tambin trabaj en el gobierno en las loteras reales y en la Glass Dutv Office que recaudaba el clebre "impuesto de ventanas", un tributo sobre la
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propiedad que se perciba segn el nmero de ventanas de una casa. Fue tambin un influyente autor de panfletos polticos y llev una doble vida como espa del gobierno. Primero espi para Robert Ilarley, el portavoz del Partido Conservador en la Cmara de los Comunes. Ms tarde se complic an ms la vida espiando para el gobierno liberal de Robert Walpole, archienemigo poltico de Harley. Como si ser empresario, novelista, recaudador de impuestos, comentarista poltico y espa no proporcionara suficiente estmulo, Defoe fue tambin economista. Este aspecto de su vida es an menos conocido que su faceta de espa. A diferencia de sus novelas, entre las que se incluyen Robinson Crusoe y Mol Flanders, la principal obra econmica de Defoe, A Plan of the English Commerce (1728), est hoy casi olvidada. La popular biografa de Defoe escrita por Richard West no menciona este libro para nada, mientras que la galardonada biografa de Paula Backscheider lo cita bsicamente en relacin con temas menores, como la opinin de Defoe sobre los indios americanos.22 Sin embargo, esta obra era una crnica concienzuda y perspicaz de la poltica industrial de los Tudor que tiene mucho que ensearnos hoy. En el libro (en adelante A Plan), Defoe describe cmo los monarcas Tudor, sobre todo Enrique VII e Isabel I, usaron el proteccionismo, subvenciones, distribucin de derechos de monopolio, espionaje industrial patrocinado por el gobierno y otros medios de intervencin gubernamental para desarrollar la industria manufacturera de la lana de Inglaterra, a la sazn el sector ms avanzado tecnolgicamente de Europa. Hasta la poca de los Tudor, Gran Bretaa haba sido una economa relativamente atrasada, dependiendo de las exportaciones de lana virgen para financiar las importaciones. La industria manufacturera de la lana se concentraba en los Pases Bajos (actualmente Blgica y Holanda), especialmente en las ciudades de Brujas, Gante e Ypres, en Flandes. Gran Bretaa exportaba su lana virgen y obtena beneficios razonables. Pero aquellos extranjeros que saban cmo convertir la lana en ropa estaban generando dividendos mucho mayores. Dice una ley de la competencia que quienes saben hacer cosas difciles que otros no pueden hacer obtienen ms beneficios. Tal es la situacin que Enrique VII quiso cambiar a finales del siglo xv.23 Segn Defoe, Enrique VII envi misiones reales a identificar lugares adecuados para manufacturar lana.24 Como Eduardo III antes que l, reclut furtivamente obreros
Richard West, Daniel Defoe - The Life and Seranee, Snrprising Adventures, Nuc- va York, Carroll & Graf Publishers, 1998, y Paula Backseheidcr, Daniel Defoe - lis Life, Baltimore, Johns llopkins University Press, 1990.
22

23Sin embargo, no fue el primero en intentarlo. Reyes ingleses precedentes, como Enrique 111 y Eduardo 1, trataron de reclutar tejedores flamencos. Adems de hacer lo propio, Eduardo III centraliz el comercio en lana virgen e impuso un estricto control sobre las exportaciones laneras. Prohibi la importacin de ropa de lana, abriendo as un espacio para los productores ingleses que no podan competir con los entonces dominantes productores flamencos. Fue tambin un excelente propa gandista poltico que entendi el poder de los smbolos, ll y sus cortesanos vestan solo ropa inglesa para dar ejemplo de su poltica "Compre artculos ingleses" (como la suvadeshi de Gandhi). Orden al lord chancellar (que preside la Cmara de los Comunes) que se sentara precisamente sobre un saco de lana -una tradicin que se ha perpetuado hasta hoy- para recalcar la importancia del comercio lanero para el pas. 24Enrique VII "levant la manufactura de la lana en varias partes de su pas, es pecialmente en Wakeficld, Lceds y Ilallifax , en el West Riding de Yorkshirc, una comarca escogida por su situacin, ajustada al trabajo, al estar repleta de innu merables manantiales, pozos de carbn y otras cosas adecuadas para llevar a cabo semejante actividad" (A Plan, p. 95, cursiva original).
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especializados de los Pases

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Bajos.25 Tambin aument el impuesto sobre la exportacin de lana ; virgen, e incluso lleg a prohibirla temporalmente, con el fin de ; "fomentar un mayor procesamiento de la materia prima en el pas. " En 1489, prohibi adems la exportacin de ropa sin acabar, salvo para prendas bastas por debajo de cierto valor de mercado, para estimular su procesamiento dentro de sus fronteras. 1"' Su hijo, Enrique VIII, continu esta poltica y prohibi la exportacin de ropa sin acabar en 1512, 1513 y 1536. Como subraya Defoe, Enrique VII no se haca ilusiones con : respecto a cunto tardaran los productores ingleses en dar alcance i a sus sofisticados competidores en los Pases Bajos.26 El rey subi los derechos de exportacin sobre la lana virgen solo cuando la i industria inglesa estuvo lo bastante establecida para absorber el volumen de lana para procesar. Entonces Enrique se apresur a re- | tirar su prohibicin de las exportaciones de lana virgen cuando se hizo evidente que Gran Bretaa simplemente no tena la capacidad | suficiente para procesar toda la materia prima que produca.27 De i hecho, segn A Plan, no fue hasta 1578, a mitad del reinado de Isa- | bel I (15581603) -casi cien aos despus de que Enrique VII hubiera emprendido su poltica de "industrializacin de sustitucin de importaciones" en 1498-, cuando Gran Bretaa tuvo suficiente capacidad de procesamiento para prohibir las exportaciones de lana virgen por completo.8 Pero, una vez impuesta, esa prohibicin llev a la ruina a los fabricantes competidores de los Pases Bajos, que ahora estaban privados de sus materias primas. Sin las polticas impuestas por Enrique VII y continuadas por sus sucesores, habra sido muy difcil, por no decir imposible, que Gran Bretaa hubiera pasado de ser un exportador de materia prima al centro europeo de la industria de tecnologa avanzada del momento. La fabricacin de lana se convirti en el sector exportador ms importante del pas. Suministraba la mayor parte de los beneficios de exportacin para financiar la importacin masiva de materias primas y alimentos que impulsaron la Revolucin industrial.9 A Plan hace pedazos el mito fundador del capitalismo de que Gran Bretaa tuvo xito porque dio con el verdadero camino hacia la prosperidad antes que otros pases: el libre mercado y el libre comercio. El hroe de ficcin de Daniel Defoe, Robinson Crusoe, es utilizado a menudo por los
25 Enrique Vil "consigui en secreto que muchos extranjeros, que estaban per/ceta- mente cualificados en la fabricacin, vinieran e instruyeran a su propio pueblo en sus comienzos" (A Plan, p. 96). 26 Enrique VII se dio cuenta de que "los flamencos estaban aventajados en el oficio, eran muy experimentados y se dedicaban a esto y aquello, a nuevas clases y tipos de artculos, que los ingleses no podan conocer en ese momento, y si los conocan, no tenan an la pericia para imitarlos, y que por lo tanto deba proceder gradual mente". De modo que "saba [...] que era una empresa de tal magnitud, as como mereca la mayor prudencia y cautela, que no deba intentarse temerariamente; as pues, no tena que impulsarse con excesivo entusiasmo" (A Plan, p. 96, cursiva original). 27 Enrique VII "no prohibi enseguida exportar lana a los flamencos, ni tampoco carg, hasta unos aos despus, su exportacin con ms derechos de los que haba impuesto antes" (/I Plan, p. 96). En cuanto a 1.a prohibicin de exportaciones de lana virgen, Defoe dice que Enrique VII estaba "tan lejos [...] de poder completar su proyecto, que nunca pudo llegar a la prohibicin total de exportar lana en este reino" (A Plan, p. 96). As pues, aunque Enrique VII "fingi en una ocasin impedir la exportacin de lana, hizo la vista gorda a la infraccin de su orden, y posteriormente anul la prohibicin por completo" (A Plan, p. 97).
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profesores de economa como el ejemplo puro del "hombre econmico racional", el hroe de la economa neoliberal de libre mercado. Sostienen que, aunque vive solo, Crusoe tiene que tomar decisiones "econmicas" continuamente. Debe decidir cunto trabajar con el fin de satisfacer su deseo de consumo material y ocio. Siendo un hombre racional, invierte exactamente la mnima cantidad de trabajo para alcanzar ese objetivo. Supongamos que Crusoe descubre entonces a otro hombre que vive solo en una isla vecina. Cmo deberan comerciar entre ellos? La teora del libre mercado dice que introducir un mercado (cambio) no altera fundamentalmente la naturaleza de la situacin de Crusoe. La vida sigue en buena parte igual que antes, con la consideracin adicional de que ahora debe establecer el tipo de cambio entre su producto y el de su vecino. Como es un hombre racional, seguir tomando las decisiones adecuadas. Segn la economa librecambista, es precisamente porque somos como Crusoe por lo que el libre mercado funciona. Sabemos exactamente qu queremos y el mejor modo de conseguirlo. Por consiguiente, dejar que la gente haga lo que quiere y saber que es bueno para ellos es la mejor forma de dirigir la economa. El gobierno no hace ms que interponerse en el camino.
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Las exportaciones de ropa (fundamentalmente de lana) equivalan al 70% de las exportaciones inglesas en 1700 y siguieron superando el 50% del total hasta la dcada de 1770. A. Musson, The Growth qf British Iiulustry, Londres, B.T. Batsford Ltd., 1978, p. 85.

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El tipo de economa que sustenta el Plan de Defoe es exactamente lo contrario de la economa de Robinson Crusoe. En A Plan, Defoe demuestra claramente que no fue el libre mercado sino la proteccin y las subvenciones del gobierno lo que desarroll la industria lanera britnica. Contraviniendo las seales del mercado en el sentido de que su pas era un productor eficiente de lana virgen y que deba seguir sindolo, Enrique VII introdujo polticas que tergiversaron intencionadamente esas verdades poco gratas. Al hacerlo, inici el proceso que con el tiempo transform Gran Bretaa en una destacada nacin industrial. El desarrollo econmico requiere personas como Enrique VII, que construy un nuevo futuro, en lugar de personas como Robinson Crusoe, que viven para el presente. As pues, adems de su doble vida como espa, Defoe llev tambin una doble vida como economista: sin darse cuenta, cre el protagonista de la economa librecambista en su obra de ficcin, pero su propio anlisis econmico ilustraba claramente las limitaciones del libre mercado y el libre comercio. Gran Bretaa se come el mundo Defoe comenz su doble vida como espa al servicio del gobierno conservador, pero ms adelante, como he mencionado, espi para el gobierno liberal de Robert Walpole. Este es comnmente conocido como el primer primer ministro britnico, aunque nunca fue llamado as por sus contemporneos.28 Walpole destac por su venalidad: dicen de l que "redujo la corrupcin a un sistema regular". Ama hbilmente el desembolso de ttulos aristocrticos, agencias del gobierno y beneficios adicionales con el fin de mantener su base de poder, lo que le permiti seguir siendo el primer ministro durante la friolera de 21 aos (1721-1742). Sus aptitudes polticas fueron inmortalizadas por Jonathan Swift en su novela Los viajes de Gulliver, en el personaje de Flimnap. Flimnap es el primer ministro del imperio de Lilliput y el campen del baile de cuerda, el frvolo mtodo por el que son elegidos los detentares de los altos cargos de Lilliput.11 Pero Walpole fue un gestor econmico sumamente competente. Durante su mandato como ministro de Economa y Hacienda, mejor la solvencia de su gobierno creando un "fondo de amortizacin" destinado a devolver las deudas. Lleg a ser primer ministro en 1721 porque era considerado la nica persona con capacidad para manejar el desastre financiero provocado por la infame Burbuja del Mar del Sur." Al convertirse en primer ministro, Walpole emprendi una reforma poltica que cambi radicalmente el foco de los programas industriales y comerciales de Gran Bretaa. Antes de Walpole, las polticas del gobierno britnico se encaminaban, por lo general, a captar comercio mediante la colonizacin y la Ley de Navegacin (que
28 En esencia, sin embargo, Walpole mercee ese ttulo porque ningn jefe de go bierno anterior goz de un poder poltico de tanto alcance como el suyo. Walpole fue tambin el primero en instalarse (en 1735) en 10 Downing Street, la clebre residencia oficial del primer ministro britnico.
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exiga que todo el comercio con Gran Bretaa se llevara a cabo en buques britnicos) y a generar ingresos para el gobierno. La promocin de la fabricacin de lana fue la excepcin ms importante, pero incluso eso fue motivado en parte por el deseo de generar ms ingresos gubernamentales. En cambio, las polticas introducidas por Walpole despus de 1721 iban dirigidas intencionadamente a fomentar las industrias manufactureras. Al presentar la nueva ley, Walpole declar a travs del discurso del rey al Parlamento: "Es evidente que nada contribuye tanto a promover el bienestar pblico como la exportacin de artculos manufacturados y la importacin de materias primas extranjeras".29La ley de Walpole de 1721 pretenda fundamentalmente proteger las industrias manufactureras britnicas de la competencia exterior, subvencionarlas y animarlas a exportar.30 Los aranceles sobre los productos manufacturados extranjeros subieron considerablemente, mientras que los aranceles sobre las materias primas empleadas para la fabricacin bajaban o incluso se supriman poi completo. Las exportaciones manufactureras fueron estimuladas por una serie de medidas, entre ellas subvenciones a la exportacin.31 Por ltimo, se introdujo regulacin para controlar la calidad de los artculos manufacturados, especialmente los textiles, para que fabricantes poco escrupulosos no mancillaran la reputacin de los productos britnicos en los mercados extranjeros.13

'1 Walpole cosech tambin crticas vehementes, principalmente por su corrupcin, de otros personajes literarios importantes de su tiempo, como el Dr. Samuel Johnson (A Dictionary of t/ie English Language), llenrv Fielding (Tom Jones) y John Gav (The Beggar'a Opera). Da la impresin de que uno no contaba en el mundo literario georgiano a menos que tuviera algo que decir contra Walpole. Su vinculacin con la literatura no acaba ah. Su cuarto hijo, llorace Walpole, antiguo poltico, fue novelista, considerado el fundador del gnero novelesco gtico. Se atribuye tambin a iloracc Walpole la acuacin del trmino "screndipia", a partir del relato persa de la misteriosa isla de Serendip (que se cree corresponda a Sri Lanka). La Compaa del Mar del Sur fue fundada en 1711 por Robert Ilarley, el primer cliente para el que espi Defoe, y se 1c concedieron derechos exclusivos de comercio en la Sudamrica espaola. Obtuvo
29 Citado en F. List, The Nacional System of Political Economy, traducido en 1885 de la edicin original en alemn publicada en 1841 por Sampson Llovd, Londres Longmans, Green, and Conipany, p. 40 [versin en castellano: Sistema nacional de economa poltica, Aguilar, Madrid, 1955]. 30 Para informacin, vanse: N. Brisco, The Economic Policy of Robert Walpole, Nueva York, The Columbia University Press, 1907, pp. 131-133, 148-155, 169-171; R. Davis, "The Rise of Proteetion in England, 1689-1786", Economic listory Re- view, vol. 19, N 2, 1966, pp. 313-314; J. McCusker, "Uritish Mercantilist Policios and the American Colonies", en S. Engerman y R. Gallman (cds.), The Cambridge Economic llistory of the United States, Vol. 1: The Colonial Era, Cambridge, Cambridge University Press, 1996, p. 358; C. Wilson, England's Apprenticeship, 1603- 1763, 2" ed., Londres y Nueva York, Longman, 1984, p. 267. 31 Las subvenciones a la exportacin se ampliaron a nuevos artculos exportados, como productos de seda (1722) y plvora (1731), mientras que las subvenciones existentes a la exportacin de lona y azcar refinado se incrementaron en 1731 y 1733, respectivamente.
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pocos beneficios reales, pero infl el valor de su comercio potencial con los rumores ms extravagantes. En 1720 se produjo una fiebre especulativa en torno a sus acciones, cuyo precio se multiplic por diez en siete meses cutre enero y agosto. Entonces el precio por accin comenz a bajar y, a principios do 1721, haba cado hasta el valor que tena en enero de 1720.

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Tales polticas son asombrosamente parecidas a las usadas con tanto xito por las economas "milagro" del este asitico, como Japn, Corea y Taiwn, despus de la Segunda Guerra Mundial. Unas polticas que muchos creen, como yo mismo crea, que fueron inventadas por los diseadores de polticas japoneses en la dcada de 1950 -como la retirada de derechos sobre los suministros para productos manufacturados exportados" y la imposicin de niveles de calidad de los productos de exportacin por parte del gobierno-" eran en realidad antiguas invenciones britnicas.16 Las polticas proteccionistas de Walpolc se mantuvieron vigentes durante el siglo siguiente, ayudando a las industrias manufactureras britnicas a dar alcance y finalmente superar a sus homologas en el Continente. Gran Bretaa sigui siendo una nacin muy proteccionista hasta mediados del siglo xix. En 1820, el ndice medio de los aranceles britnicos sobre las importaciones manufactureras era del 4555%, comparado con el 6-8% en los Pases Bajos, el 8-12% en Alemania y Suiza y en torno al 20% en Francia.17 Pero los aranceles no eran la nica arma en el arsenal de la poltica comercial britnica. En lo que se refera a sus colonias, Gran Bretaa estaba encantada de imponer una prohibicin absoluta de las actividades manufactureras avanzadas que no le interesaba desarrollar. Walpole prohibi la construccin de nuevas fundiciones de laminacin y cortado en Estados Unidos, obligando a los norteamericanos a especializarse en hierro en lingotes y en barras de bajo valor aadido en lugar de productos de acero de alto valor aadido.

Esta es una prctica en la que un fabricante que exporta un producto recupera el arancel que lia pagado por los suministros importados empleados en la produccin de esc artculo. Es un modo de fomentar las exportaciones.

"" Esta es una prctica en la que el gobierno establece los niveles mnimos de calidad para los productos exportados y sanciona a los exportadores que no los cumplen. Con esto se pretende impedir que artculos exportados de calidad inferior perjudiquen la imagen del pas exportador. Es particularmente til cuando los productos no tienen nombres de marca muy conocidos y, por lo tanto, son identificados por su origen nacional.

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Brisco seala que la primera retirada de derechos fue concedida bajo el reinado de Guillermo y Mara a la exportacin de cervezas, sidra de manzana y sidra de pera (1907, p. 153).

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Las cifras para Alemania, Suiza y los Pases Bajos (Blgica y Holanda estuvieron unidas durante 1815-1830) proceden de P. Bairoch, Economice and World His- tory - Mytlis and Paradoxes, Brighton, Wheatheaf, 1993, p. 40, tabla 3.3. Bairoch no facilit la cifra francesa, debido a las dificultades implcitas en el clculo, pero la estimacin de John Nvo del ndice tarifario global francs (no solo fabricacin) basada en recibos aduaneros lo sita en el 20,3% para el perodo 1821-1825. Dado que la cifra britnica correspondiente era de 53,1%, que est en la linca del 45-55% de Bairoch, tal vez no sea irrazonable decir que el ndice tarifario medio francs oscilaba en torno al 20%. Vase .1. Nve, "The Mytli of Free-Trade Britain and For- tress Franee: Tariffs and Trade in the Ninetcenth Century", Journal o/Economa Ilintory, vol. 51, N 1, 1991.

Gran Bretaa prohibi tambin las exportaciones de sus colonias que competan con sus propios productos, tanto a su propio territorio como al extranjero. Prohibi las importaciones de tejidos de algodn de la India ("percales"), que eran entonces superiores a los britnicos. En 1699 prohibi la exportacin de ropa de lana desde sus colonias a otros pases (la Ley de la Lana), acabando con el sector irlands y sofocando la emergencia de la manufactura lanera en Amrica. Por ltimo, se utilizaron polticas para fomentar la produccin de artculos de primera necesidad en las colonias. Walpole concedi subvenciones a la exportacin (en la vertiente americana) y aboli los impuestos sobre importacin (en la vertiente britnica) de materias primas producidas en las colonias americanas (como camo, lea y madera). Quera tener la absoluta certeza de que los colonos se limitaban a generar productos primarios y no emergieran jams como competidores de los fabricantes britnicos. As, se vieron obligados a dejar las industrias de "tecnologa avanzada", ms lucrativas, en manos britnicas, lo cual garantizaba que Gran Bretaa disfrutara de las ventajas de estar a la vanguardia del desarrollo mundial.32 La doble vida de la economa britnica El primer economista librecambista de fama mundial, Adam Smith, atac con vehemencia el "sistema mercantil", cuyo principal arquitecto era Walpole. La obra maestra de Adam Smith, La riqueza de las Naciones, se public en 1776, en el apogeo
32 Brisco (1907) resume claramente este aspecto de la poltica de Walpole: "Se in tent a travs de regulaciones comerciales e industriales restringir las colonias a la produccin de materias primas qtie Inglaterra quera conseguir, para desalentar cualquier producto manufacturado que pudiera competir de algn modo con los de la patria y para limitar sus mercados al comerciante y fabricante ingleses" (p. 165). * No obstante, Smith fue incluso ms patriota que economista librecambista. Apoy el libre mercado y el libre comercio solo porque entenda que eran buenos para Gran Bretaa, como podemos apreciar en su elogio de la Ley de Navegacin -el tipo de regulacin ms descaradamente "distorsionadora del mercado"- como "la ms sabia de todas las normas comerciales de Inglaterra".
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del sistema mercantil britnico. Arguy que las restricciones a la competencia que ese sistema generaba mediante proteccin, subvenciones y concesin de derechos de monopolio eran perjudiciales para la economa britnica." Adam Smith entenda que las polticas de Walpole estaban quedando obsoletas. Sin ellas, muchos sectores britnicos habran ido a la bancarrota antes de que hubieran tenido la oportunidad de alcanzar a sus rivales superiores en el extranjero. Pero una vez que las industrias britnicas se haban vuelto competitivas a nivel internacional, la proteccin se haca menos necesaria y hasta contraproducente. Es probable que proteger sectores que ya no requieren proteccin haga que se vuelvan confiados y poco productivos, como observ Smith. As pues, ahora a Gran Bretaa le convena cada vez ms adoptar el libre comercio. Con todo, Smith iba algo adelantado a su poca. Transcurrira otra generacin antes de que sus ideas se tornaran verdaderamente influyentes, y no fue hasta 84 aos despus de que se publicara La riqueza de las naciones cuando Gran Bretaa lleg a ser una autntica nacin librecambista. Al final de las guerras napolenicas en 1815, cuatro dcadas despus de la publicacin de La riqueza de las naciones, los fabricantes britnicos estaban firmemente consolidados como los ms eficientes del mundo, salvo en unas pocas reas en las que pases como Blgica y Suiza posean ventaja tecnolgica. Los fabricantes britnicos entendieron correctamente que ahora les interesaba adoptar el libre comercio y empezaron a hacer campaa a su favor (habiendo dicho eso, naturalmente estuvieron encantados de restringir el comercio cuando les convena, como hicieron los hilanderos de algodn con respecto a la exportacin de maquinaria textil que poda ayudar a sus competidores extranjeros). En particular, los fabricantes hicieron campaa a favor de la abolicin de la Ley del Maz que limitaba la capacidad del pas para importar cereales baratos. Alimentos ms baratos eran importantes para ellos porque permitan reducir los salarios y aumentar los beneficios. Contribuy decisivamente a la campaa contra la Ley del Maz el economista, poltico y jugador de bolsa David Ricardo. Ricardo propuso la teora de la ventaja comparativa que an constituye el ncleo de la teora librecambista. Antes de Ricardo, la gente crea que el comercio extranjero solo tiene sentido si un pas puede hacer algo ms barato que su socio comercial. Ricardo, en una brillante inversin de esta observacin racional, argument que el comercio entre dos pases tiene sentido incluso cuando uno puede producir algo ms barato que otro. Aunque esta nacin sea ms eficiente en la produccin de todo que la otra, todava puede beneficiarse especializndose en cosas en las que tiene la mayor ventaja de coste sobre su socio comercial. Inversamente, incluso un pas que no tiene ventaja de coste sobre su socio comercial en la produccin de ningn artculo puede beneficiarse del comercio si se especializa en productos en los que presenta la menor desventaja de coste. Con esta teora, Ricardo proporcion a los librecambistas decimonnicos una herramienta
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sencilla pero potente para sostener que el libre comercio beneficia a todos los pases. La teora de Ricardo es completamente acertada... dentro de sus estrechos lmites. Afirma correctamente que, aceptando sus actuales niveles de tecnologa tal como se dan, es mejor que los pases se especialicen en cosas en las que son relativamente mejores. No es posible dar razones en contra de eso. Esta teora falla cuando un pas quiere adquirir tecnologas ms avanzadas para poder hacer cosas ms difciles que pocos ms pueden hacer, es decir, cuando quiere desarrollar su economa. Se requiere tiempo y experiencia para absorber nuevas tecnologas, por lo que los productores tecnolgicamente atrasados necesitan algn tiempo de proteccin de la competencia internacional durante ese perodo de aprendizaje. Esa proteccin es costosa, porque el pas est renunciando a la posibilidad de importar productos mejores y ms baratos. Sin embargo, es un precio que debe pagar si quiere desarrollar industrias avanzadas. Vista as, la teora de Ricardo es para aquellos que aceptan el statu quo pero no para quienes quieren cambiarlo. El gran cambio en la poltica comercial britnica se produjo en 1846, cuando la Ley del Maz fue abrogada y los aranceles sobre muchos productos manufactureros fueron abolidos. A los economistas librecambistas actuales les gusta representar la abrogacin de la Ley del Maz como la victoria definitiva del conocimiento de Adam Smith y David Ricardo sobre el mercantilismo desatinado.33 El principal economista librecambista de nuestro tiempo, Jagdish Bhagwati, de la Universidad de Columbia, lo llama una "transicin histrica".34 No obstante, muchos historiadores familiarizados con aquella poca sealan que producir alimentos ms baratos era solo un objetivo de los defensores de la campaa contra la Ley del Maz. Fue tambin un acto de "imperialismo librecambista" que pretenda "frenar el paso a la industrializacin en el Continente ampliando el mercado para productos agrcolas y materias primas".35 Abriendo ms su mercado agrcola nacional, Gran Bretaa quera volver a atraer a sus competidores a la agricultura. De hecho, el lder del movimiento contrario a la Ley del Maz, Richard Cobden, argy que, sin las Leyes del Maz, "con toda probabilidad el sistema
33 Willy de Clerq, el comisionado europeo para relaciones econmicas externas du rante finales de la dcada de 1980, salmodia que "solo como resultado de la terica legitimidad del libre comercio si se compara con el difundido mercantilismo proporcionado por David Ricardo, John Stuart Mili y David Hume, Adam Smith y otros de la Ilustracin escocesa, y como consecuencia de la relativa estabilidad aportada por el Reino Unido como la superpotencia o hegemona nica y relativamente be nevolente durante la segunda mitad del siglo xix, el libre cambio pudo prosperar por vez primera". W. de Clerq, "The End of Ilistorv t'or Free Trade?", en J. Bhagwati y M. Ilirsch (eds.), The Uruguay Round and Bcyond - Esnays in llonour of rthur Dunkel, Ann Arbor, The University of Michigan Press, 1996, p. 196. 34 J. Bhagwati, Protcctionixm, Cambridge, The MIT Press, 1985, p. 18 [versin en castellano: El proteccionismo, Madrid, Alianza Editorial, 1991], Bhagwati, junto con otros economistas librecambistas actuales, concede tanta importancia a este episodio que utiliza como cubierta del libro una vieta de 1845 sacada de la revista satrica Punch que representa al primer ministro, Robcrt Pecl, como un muchacho aturdido que es conducido con firmeza hacia el camino recto del libre comercio por el severo y honrado personaje de Richard Cobden, el principal defensor de la campaa contra la Ley del Maz. 35 C. Kindlebcrger, "Gerniany's Overtaking of England, 1806 to 1914" (captulo 7), Economic Rexponse: Comparan-ve Studies in Trade, Finance, and Growth, Cambridge, Harvard University Press, 1978, p. 196.
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industrial no habra tenido lugar en Amrica y Alemania. Lo ms seguro es que no habra podido prosperar, como lo ha hecho, tanto en esos dos estados como en Francia, Blgica y Suiza, a travs de las acogedoras bondades que los alimentos caros de los artesanos britnicos han ofrecido a los fabricantes ms baratos de esos pases".36 En ese mismo espritu, en 1840, John Bowring, del Departamento de Comercio y Exportacin britnico, un miembro clave de la liga contraria a la Ley del Maz, aconsej a los estados miembros de la Zollverein (Unin Aduanera) alemana que se especializaran en la produccin de trigo y lo vendieran para comprar productos manufacturados britnicos.37 Adems, no fue hasta 1860 cuando se abolieron los aranceles por completo. Dicho de otro modo, Gran Bretaa adopt el libre comercio solo cuando hubo adquirido una ventaja tecnolgica sobre sus competidores "detrs de unas barreras arancelarias altas y duraderas", como el eminente historiador econmico Paul Bairoch dijo en cierta ocasin. 38 No es de extraar que Friedrich List hablara de "retirar la escalera". Amrica entra en liza Puede que la mejor crtica de la hipocresa de Gran Bretaa haya sido escrita por un alemn, pero el pas que mejor resisti la retirada de la escalera por parte britnica en lo que se refiere a poltica no fue Alemania. Tampoco Francia, comnmente conocida como el contrapunto proteccionista a la Gran Bretaa librecambista. En realidad, quien puso el contrapeso fue Estados Unidos, antigua colonia britnica y actualmente el adalid del libre comercio. Bajo el dominio britnico, Estados Unidos recibi el pleno trato colonial de Gran Bretaa. Naturalmente, se le neg el uso de aranceles para proteger sus nuevas industrias. Se le prohibi exportar productos que compitieran con los britnicos. Se le concedi subvenciones para producir materias primas. Adems, se impuso restricciones absolutas a lo que los norteamericanos podan fabricar. Como mejor se resume el espritu que impuls esta poltica es a travs de un comentario que William Pitt el Viejo hizo en 1770. Al enterarse de que estaban apareciendo nuevas industrias en las colonias americanas, dicen que declar: "No debera permitirse a las colonias [de Nueva Inglaterra] fabricar ni un clavo de herradura".23

36 Este fragmento corresponde a The Politicc Writingu of Richard Cobden, Londres, William Ridgcwav, 1868, vol. 1, p. 150, citado en E. Reinert, "Raw Materials in the Ilistory of Economic Policy - Or whv List (tlie protectionist) and Cobden (thc free trader) both agreed on free trade in corn", en G. Cook (ed.), The Eeono- mics and Politics of International Trade - Freedom and Trade, Volunte 2, Londres, Routledge, 1998, p. 292. 37 Citado en List, 1841, p. 95. Pitt aparece citado como el conde de Chatham, ttulo 38que ostentaba en aquella poca.
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En realidad, las polticas britnicas eran un poco ms indulgentes de lo que esto puede dar a entender: se autorizaban algunas actividades industriales. Pero la fabricacin de productos de alta tecnologa estaba prohibida. No todos los britnicos eran tan duros de corazn como Pitt. Al recomendar el libre comercio a los norteamericanos, algunos estaban convencidos de que les ayudaban. En su Riqueza de las naciones, Adam Smith, el padre escocs de la economa librecambista, aconsej solemnemente a los norteamericanos que no desarrollaran industrias manufactureras. Argy que cualquier intento de "bloquear la importacin de productos manufacturados europeos obstruira el progreso de su pas hacia la riqueza y grandeza verdaderas".39 Muchos norteamericanos estuvieron de acuerdo, entre ellos Thomas Jefferson, el primer secretario de Estado y el tercer presidente de Estados Unidos. Pero otros se opusieron con vehemencia. Sostenan que el pas necesitaba desarrollar industrias manufactureras y usar la proteccin y las subvenciones del gobierno para tal fin, como Gran Bretaa haba hecho antes que ellos. El lder intelectual de este movimiento fue un arribista medio escocs llamado Alexander Hamilton. Ilamilton naci en la isla caribea de Nevis, hijo ilegtimo de un buhonero escocs (que se atribua sin verdadero fundamento una ascendencia aristocrtica) y una mujer de origen francs. Se aup al poder merced a su genialidad e ilimitada energa. A los 22 aos era edecn de George Washington en la Guerra de la Independencia norteamericana. En 1789, a la sorprendentemente temprana edad de 33 aos, lleg a ser el primer ministro de Economa y Hacienda del pas.

39 La cita completa es: "Si los americanos bloquearan la importacin de productos manufacturados europeos, bien por combinacin o por alguna otra clase de violencia, y as dieran un monopolio para que sus propias gentes pudieran manufacturar esos bienes, habran de invertir una considerable parte de su capital en este uso y en vez de acelerar retardaran as el incremento ulterior del valor de su producto anual, obstruyendo el progreso de su pas hacia la riqueza y grandeza verdaderas". Adam Smith, The Wealth o/NaCions [1776], edicin de 1937 de Random Ilouse, pp. 347-348 [versin en castellano: La riqueza de las naciones, Madrid, Alianza Editorial, 2008J. La opinin de Smith tuvo eco ms tarde en el respetado economista francs del siglo xix JeanBaptistc Say, a quien atribuyen haber dicho que, "al igual que Polonia", Estados Unidos debera confiar en la agricultura y olvidarse de fabricar. Mencionado en List, 1841, p. 99.
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r En 1791, Ilamilton present su Informe sobre el asunto de las manufacturas (en adelante el Informe) al Congreso de Estados Unidos. En l, expona su opinin de que el pas necesitaba un gran programa para desarrollar sus industrias. El ncleo de su idea era que una nacin atrasada como Estados Unidos deba proteger sus "industrias incipientes" de la competencia extranjera y mimarlas hasta que pudieran sostenerse por su propio pie. Al recomendar esta linca de actuacin para su joven pas, el insolente ministro de Economa y Hacienda de 33 aos, con solo un ttulo en artes liberales por una universidad de segunda la (el King's College de Nueva York, actualmente la Universidad de Columbia), se opona abiertamente al consejo del economista ms famoso del mundo, Adam Smith. La prctica de proteger "industrias incipientes" ya haba existido antes, como he demostrado, pero fue Ilamilton el primero en convertirla en una teora y darle un nombre (la expresin "industria incipiente" fue inventada por l). Esta teora sera desarrollada ms tarde por Friedrich List, que a menudo es considerado equivocadamente como su padre. En realidad List empez siendo un librecambista; fue uno de los principales promotores de uno de los primeros acuerdos de libre comercio del mundo: la Zollvcrein alemana, o Unin Aduanera. Aprendi el concepto de industria incipiente de los norteamericanos durante su exilio poltico en Estados Unidos en la dcada de 1820. El concepto de industria incipiente de Hamilton inspir los programas de desarrollo econmico de muchas naciones y se convirti en la bestia negra de los economistas librecambistas durante varias generaciones sucesivas. En el Informe, Ilamilton propona una serie de medidas para alcanzar el desarrollo industrial de su pas, entre las cuales: aranceles protectores y prohibiciones de importaciones; subvenciones; prohibicin de exportacin de materias primas clave; liberaliza- cin de la importacin y devolucin de aranceles sobre suministros industriales; primas y patentes para inventos; regulacin de niveles de productos, y desarrollo de infraestructuras financieras y de transporte.40 Aunque Ilamilton advirti con razn sobre el

40 Ilamilton dividi esas medidas en once grupos. Son: (i) "proteger derechos" (aranceles, si se traduce en terminologa moderna); (ii) "prohibicin de artculos rivales o derechos equivalentes a prohibiciones" (prohibicin de importaciones o aranceles prohibitivos); (iii) "prohibicin de la exportacin de los materiales de
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peligro de llevar tales medidas demasiado lejos, constituyen, sin embargo, una serie de prescripciones polticas muy eficaces y "herticas". De haber sido el ministro de Economa y Hacienda de un pas en vas de desarrollo actual, el FMI y el Canco Mundial se habran negado sin duda a prestar dinero a su nacin y estaran ejerciendo presiones para su destitucin. La actuacin del Congreso que sigui al Informe de Ilamilton se qued muy corta con respecto a sus recomendaciones, bsicamente porque la poltica estadounidense de aquella poca estaba dominada por los propietarios de las plantaciones sureas sin inters por desarrollar las industrias manufactureras norteamericanas. Como es comprensible, queran poder importar productos manufacturados de mayor calidad de Europa al precio ms bajo posible con las ganancias que obtenan de exportar productos agrcolas. Despus del Informe de Ilamilton, el arancel medio sobre los artculos manufacturados extranjeros aument desde el 5% a aproximadamente el 12,5%, pero eso no bast para inducir a quienes compraban artculos manufacturados a apoyar las nacientes industrias norteamericanas. Ilamilton dimiti como ministro de Economa y Hacienda en 1795, despus del escndalo que rode su aventura extraconyugal con una mujer casada, sin la posibilidad de seguir desarrollando su programa. La vida de este hombre brillante pero sarcstico termin a los 50 aos (1804) en un duelo con pistolas en Nueva York, al que fue desafiado por su amigo convertido en rival poltico, Aa- ron Burr, a la sazn vicepresidente bajo el mandato de Thomas

productos manufacturados" (prohibicin de exportacin sobre suministros industriales); (iv) "subsidios pecuniarios" (subvenciones); (v) "primas" (subvenciones especiales a innovacin clave); (vi) "la exencin de los materiales de productos manufacturados de derechos" (liberalizaein de la importacin de suministros); (vii) "retiradas de los derechos que se imponen a los materiales de productos manufacturados" (reembolso de los aranceles sobre suministros industriales importados); (viii) "el fomento de nuevos inventos y descubrimientos, en el pas, y de la introduccin en Estados Unidos de los que puedan haberse hecho en otros pases; especialmente los relacionados con maquinaria" (premios y patentes para inventos); (ix) "regulaciones juiciosas para la inspeccin de artculos manufacturados" (regulacin de niveles de productos); (x) "la facilitacin de pagos pecuniarios de un lugar a otro" (desarrollo financiero); y (xi) "la facilitacin del transporte de artculos" (desarrollo de los transportes). Alexander Ilamilton, Report on the Subjeet of Manufactures (1789), reeditado en Ilamilton - Writings, Nueva York, The Librarv of thc America, 2001, pp. 679-708.

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Jefferson.28 Pero, de haber vivido aproximadamente una dcada ms, Hamilton habra podido ver su programa aplicado por entero. Guando estall la guerra anglo-americana en 1812, el Congreso de Estados Unidos dobl inmediatamente los aranceles desde el promedio de 12,5% hasta el 25%. El conflicto tambin cre el espacio para la emergencia de nuevas industrias interrumpiendo las importaciones manufactureras de Gran Bretaa y el resto de Europa. El nuevo grupo de industriales que ahora haba surgido de manera natural quera que la proteccin continuara y, de hecho, se incrementara despus de la guerra.29 En 1816, los aranceles volvieron a subir, aumentando la media al 35%. En 1820, el arancel medio lleg a alcanzar el 40%, estableciendo firmemente el programa de Ilamilton. Ilamilton proporcion el proyecto para la poltica econmica estadounidense hasta el final de la Segunda Guerra Mundial. Su Burr y Ilamilton fueron amigos en su juventud. No obstante, en 1789, Burr cambi de lealtades y acept el cargo de ministro de Justicia del estado de Nueva York propuesto por el gobernador George Clinton, pese a haber hecho campaa a favor del candidato de Ilamilton. En 1791, Burr derrot a Philip Sehuyler, el suegro de Ilamilton, para llegar a ser senador, y entonces us el cargo para oponerse a las polticas de Ilamilton. Este, a su vez, se opuso a la candidatura de Burr a la vicepresidencia en 1792 y a su nombramiento como ministro (embajador) en Francia en 1794. Para colmo, Ilamilton arrebat la presidencia de manos de Burr y le oblig a ser el vicepresidente en las elecciones de 1800. A esos comicios se presentaron cuatro candidatos: John Adams y Charles Pinekncy, del Partido Federalista, y Thomas Jefferson y Aaron Burr, del opuesto Partido Demcrata- Republicano. En la votacin en los colegios electorales, los dos candidatos dem- cratas-republicanos tomaron la delantera, con Burr inesperadamente empatado con Jefferson. Cuando la Cmara de Representantes tuvo que elegir entre los dos candidatos, Ilamilton volvi los federalistas a favor de Jefferson. Esto se hizo pese al hecho de que Ilamilton era casi igual de contrario a Jefferson, porque entenda que Burr era un oportunista sin principios, mientras que Jefferson por
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l lo menos tena principios, aunque errneos. Como consecuencia, Burr tuvo que conformarse con el puesto de vicepresidente. Y entonces, en 1804, cuando Burr se presentaba como gobernador del estado de Nueva York, Ilamilton orquest una campaa verbal contra el, impidindole de nuevo conseguir el cargo que ansiaba, i La informacin anterior corresponde a J. Ellis, Fminding Brotliers - The Revolutionary Generacin, Nueva York, Vintage Books, 2000, pp. 40-41, y J. Garraty y M. Carnes, The American Nation - A Ilistory of the Uniced States, 10a cd., Nueva York, Addison Wesley Longman, 2000, pp. 169-170. Anlogamente, el desarrollo industrial latinoamericano recibi un impulso im- . portante mediante una inesperada interrupcin del comercio internacional provocada por la Gran Depresin durante la dcada de 1930.
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programa de industria incipiente cre las condiciones para un rpido desarrollo industrial. Tambin estableci el mercado de bonos del gobierno y foment el desarrollo del sistema bancario (una vez ms, contra la oposicin de Tilomas Jefferson y sus seguidores).30 No es ninguna hiprbole que la Sociedad Histrica de Nueva York lo haya calificado de "el hombre que fragu la Amrica moderna" en una exposicin reciente.31 Si Estados Unidos hubiera rechazado el punto de vista de Ilamilton y aceptado el de su archirrival, Tilomas Jefferson, para quien la sociedad ideal era una economa agrcola integrada por agricultores terratenientes autnomos (aunque este esclavista tuvo que ocultar los esclavos que mantenan su estilo de vida), jams habra podido dar el salto desde una modesta nacin agraria rebelndose contra su poderoso dueo colonial hasta la mayor superpotencia mundial. Ilamilton propuso emitir bonos del gobierno para financiar inversiones infraestructurales pblicas. La idea de "tomar prestado para invertir" era sospechosa para mucha gente de la poca, incluido Tilomas Jcferson. No favoreca la causa de Ilamilton que el endeudamiento del gobierno en Europa se empleara generalmente para financiar guerras o estilos de vida extravagantes de sus gobernantes. Finalmente Ilamilton logr convencer al Congreso y obtuvo el consentimiento de Jefferson accediendo a desplazar el capital al Sur, hacia la recientemente erigida Washington, D.C. Ilamilton tambin quiso fundar un "banco nacional". La idea era que un banco que fuese en parte propiedad del gobierno (20%) y actuara como el banquero de este poda desarrollar y proporcionar estabilidad al sistema financiero. Poda facilitarle liquidez extra emitiendo billetes de banco, utilizando su posicin especial como institucin respaldada por el gobierno. Se esperaba asimismo que el banco pudiera financiar proyectos industriales importantes para la nacin. Tambin esta idea era considerada peligrosa por Jefferson y sus partidarios, quienes entendan que los bancos eran fundamentalmente vehculos de especulacin y explotacin. Para ellos, un banco semipblico era an peor, porque se basaba en un monopolio creado artificialmente. Para disipar esa posible resistencia, Ilamilton pidi un banco con una escritura de constitucin limitada a 20 aos, que fue concedido, y as se fund en 1791 el Banco de Estados Unidos. Cuando expir su escritura de constitucin, no fue renovada por el Congreso. 15n 1816 se estableci otro Banco de Estados Unidos (el llamado Segundo Banco de Estados Unidos) con otra escritura de constitucin. Cuando solicit su renovacin en 1836, le fue denegada (ms sobre esto en el captulo 4). A partir de entonces, Estados Unidos pas sin siquiera un banco semipblico durante casi 80 aos, hasta que en 1913 se constituy la Junta de Gobernadores del Sistema de Reserva Federal (su banco central). Esa exposicin se titulaba "Alexander Ilamilton: el hombre que forj la Amrica moderna" y se celebr del 10 de septiembre de 2004 al 28 de febrero de 2005. Vase la pgina web <http://www.alexanderhamiltonexhibition.org>.
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Abraham Lincoln y el intento de Amrica por conseguir la supremaca Aunque el programa comercial de Ilamilton estaba bien establecido en la dccada de 1820, los aranceles fueron una fuente de tensiones siempre presente en la poltica estadounidense durante las siguientes tres dcadas. Los estados agrarios del Sur intentaban constantemente rebajar los aranceles industriales, mientras que los estados manufactureros del Norte daban sus razones para mantenerlos altos o incluso subirlos ms. En 1832 Carolina del Sur, que era partidaria del libre comercio, lleg a negarse a aceptar la nueva ley arancelaria federal, lo que llev a una crisis poltica. La llamada Crisis de Anulacin fue resuelta por el presidente Andrevv Jack- son, quien ofreci cierta reduccin arancelaria (aunque no mucha, pese a su imagen como el hroe popular del capitalismo americano librecambista), al mismo tiempo que amenazaba a Carolina del Sur con la intervencin militar. Esto sirvi para remendar la situacin provisionalmente, pero con el tiempo el enconado conflicto lleg a una resolucin violenta en la Guerra de Secesin, que se libr bajo la presidencia de Abraham Lincoln. Muchos norteamericanos llaman a Abraham Lincoln, el decimosexto presidente de Estados Unidos (1861-1865), el Gran Emancipador... de los esclavos americanos. Pero tambin podra ser calificado como el Gran Protector... de la industria manufacturera estadounidense. Lincoln fue un ferviente defensor de la proteccin de la industria incipiente. Se fogue en poltica bajo Henry Clay, del Partido Liberal, quien abogaba por la construccin del "Sistema Americano", que consista en proteccin de la industria incipiente ("proteccin para las industrias nacionales", en palabras del propio Clay) e inversin en infraestructura como canales ("mejoras internas").41 Lincoln, nacido en el estado de Kentucky como Clay, entr en la poltica como legislador liberal del estado de Illinois en 1834 a los 25 aos, y fue el lugarteniente de confianza de Clay durante los primeros tiempos de su carrera poltica. El carismtico Clay destac desde los primeros compases de su carrera. Casi tan pronto como fue elegido para el Congreso en 1810, lleg a ser el portavoz de la Cmara de Representantes (desde 1811 hasta 1820 y de nuevo en 1823-1825). Como poltico del Oeste, quiso convencer a los estados del Oeste de que unieran sus fuerzas a los estados del Norte, en el desarrollo de cuyas industrias manufactureras Clay vea el futuro de su pas. Tradicionalmente los estados del Oeste, sin demasiada industria, haban sido defensores del libre comercio y por lo tanto se aliaban con los estados del Sur, partidarios de este sistema. Clay aleg que deban cambiar de bando con el fin de respaldar un programa proteccionista de desarrollo industrial a cambio
41 El Partido Liberal fue el principal rival del entonces dominante Partido Demcrata (fundado en 1828) entre mediados de la dcada de 1830 y principios de la de 1850. Dio dos presidentes en cinco elecciones entre 1836 y 1856: William Ilarrison (18411844) y Zachary Taylor (1849-1851).
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de inversiones federales en infraestructura para desarrollar la regin. Clay se present a la presidencia en tres ocasiones (1824, 1832 y 1844), sin xito, aunque estuvo muy cerca de conquistar el voto popular en las elecciones de 1844. Los candidatos liberales que consiguieron ser presidentes -William Ha- rrison (18411844) y Zachary Taylor (1849-1851)- eran generales sin ideas polticas o econmicas claras. Al fin, lo que hizo posible que el proteccionismo obtuviera la presidencia con Lincoln como candidato fue la formacin del Partido Republicano. Hoy en da el Partido Republicano se autodeno- mina el GOP ("Grand Od Party"), pero en realidad es ms joven que el Partido Demcrata, que ha existido de una u otra forma desde los tiempos de Thomas Jefferson (cuando se llamaba, de un modo un tanto confuso para el observador moderno, los Republicanos Demcratas). El Partido Republicano fue un invento de mediados del siglo xix, basado en una nueva visin que corresponda a un pas que se estaba moviendo rpidamente hacia fuera (hacia Occidente) y hacia delante (a travs de la industrializacin) en lugar de volver a una economa agraria cada vez ms insostenible basada en la esclavitud. La frmula ganadora que encontr el Partido Republicano fue combinar el Sistema Americano de los liberales con la libre distribucin de tierras pblicas (a menudo ya ocupadas legalmente) tan sumamente deseadas por los estados del Oeste. Esa llamada a la distribucin de tierras pblicas era, naturalmente, una abominacin para los terratenientes del Sur, quienes la consideraban un terreno resbaladizo hacia una reforma agraria exhaustiva. La legislacin para tal distribucin haba sido frustrada constantemente por los diputados sureos. El Partido Republicano se propuso hacer aprobar la Ley sobre fincas rurales (Ilomestead Act), que prometa dar 65 hectreas de tierra a cualquier colono que la explotara durante cinco aos. Esta ley se aprob durante la Guerra de Secesin en 1862, para cuando los diputados del Sur se haban retirado del Congreso. La esclavitud no fue una cuestin tan divisiva en la poltica estadounidense previa a la Guerra de Secesin como la mayora de nosotros cree que fue. Los abolicionistas tuvieron una gran influencia en algunos estados del Norte, especialmente Massachusetts, pero la corriente principal del pensamiento norteo no era abolicionista. Mucha gente que se opona a la esclavitud crea que las personas negras eran racialmentc inferiores y por lo tanto era contraria a concederles la plena ciudadana, incluido el derecho de voto. Consideraba que la propuesta de los radicales de una abolicin inmediata de la esclavitud era muy poco realista. El propio Gran Emancipador comparta esas opiniones. Respondiendo a un editorial en la prensa que instaba a la inmediata emancipacin de los esclavos, Lincoln escribi: "Si pudiera salvar la Unin sin liberar ningn esclavo, lo hara; y si pudiera salvarla liberando todos los esclavos, lo hara; y si pudiera hacerlo liberando algunos y dejando en paz a los dems, tambin lo hara".42 Los historiadores de aquel perodo coinciden en que su
42 Citado en Garraty y Carnes, 2000, p. 405.
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abolicin de la esclavitud en 1862 fue ms un paso estratgico para ganar la guerra que un acto de conviccin moral. El desacuerdo sobre la poltica comercial, de hecho, era al menos tan importante, y posiblemente ms, que la esclavitud como factor que ocasion la Guerra de Secesin. Durante la campaa electoral de 1860, los republicanos de algunos estados proteccionistas acusaron a los demcratas de "partido sudista-britnico secesionista y antiaranceles [la cursiva es ma]", jugando con la idea de Ilamilton del sistema americano que implicaba que el libre comercio convena a los intereses britnicos, no norteamericanos.43 Sin embargo, Lincoln trat de guardar silencio sobre la cuestin arancelaria durante la campaa electoral, no solo para evitar ataques de los demcratas sino tambin para mantener unido el nuevo y frgil partido, en el que militaban algunos librecambistas (fundamentalmente antiguos demcratas que se oponan a la esclavitud). Pero, una vez elegido, Lincoln subi los aranceles industriales hasta su nivel ms alto hasta entonces en la historia de Estados Unidos.3-"1 Se dio como excusa los gastos para la guerra civil, as como el primer aumento importante de los aranceles estadounidenses tuvo lugar durante la guerra anglo-americana (1812-1816). Sin embargo, despus del conflicto, los aranceles se mantuvieron en los mismos niveles que en tiempo de guerra o superiores. Los aranceles sobre las importaciones manufactureras siguieron siendo del 40-50% hasta la Primera Guerra Mundial, y fueron los ms elevados de cualquier pas del mundo.36 En 1913, despus de la victoria electoral demcrata, se aprob el arancel Underwood, que reduca la tarifa media sobre los artculos manufacturados del 44% al 25%.37 Pero los aranceles volvieron a subir poco tiempo despus, gracias a la participacin estadounidense en la Primera Guerra Mundial. Tras la vuelta republicana al poder en 1921, los aranceles subieron otra vez, aunque no regresaron a los niveles del perodo 1861-1913. En 1925, la tarifa media

1S Uno de los asesores econmicos clave de Lincoln fue Ilenry Carey, a la sazn el principal economista estadounidense, que era hijo de uno de los primeros economistas proteccionistas del pas, Matliew Carey, y l mismo un insigne proteccionista. En la actualidad son pocos los que han odo hablar de Carey, pero estuvo considerado como uno de los economistas norteamericanos ms destacados de su poca. Karl Marx y Friedrich Engels llegaron a calificarle de "el nico economista norteamericano de importancia" en su earta a Weydemever, del 5 de marzo de 1852, en K. Marx y F. Engels, Leers to Americana, 184S-95: A Sclcction, Nueva York,
43 La cita corresponde a R. Luthin, "Abraliam Lincoln and the Tari/f", The American llistorical Review, vol. 49, N 4, 1944, p. 616.
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International Publishers, 1953, como aparece citado en O. Fravss, Lincoln, Land, and Labour, traducido por S. Neely de la ediein original francesa (Pars, Publications de la Sorbonne, 1988), Urbana y Chicago, Univcrsity of Illinois Press, 1994, p. 224, nota 46.

16 La consolidacin de un rgimen de poltica comercial proteccionista no fue el nico legado econmico de la presidencia de Lincoln. En 1862, adems de la 11omestead Act, uno de los programas de reforma agraria ms ambiciosos de la historia humana, Lincoln supervis la aprobacin de la Morill Aet. Esta ley estableca los Land-Grant Colleges, que ayudaron a impulsar las competencias de investigacin y desarrollo (i+i>) del pas, que posteriormente llegara a ser el arma competitiva ms importante de la nacin. Si bien el gobierno estadounidense haba apoyado la investigacin agrcola desde la dcada de 1830, la Morill Aet mare un hito en la historia del apoyo gubernamental a la i+n en Estados Unidos. -17 Bairoch, 1993, pp. 37-38.

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sobre las manufacturas haba vuelto a aumentar hasta el 37%. Posteriormente al comienzo de la Gran Depresin, se promulg la Ley Smooth-IIavvley, que aument an ms los aranceles. Junto con la tan loada sabidura del movimiento contrario a la Ley del Maz, la estupidez de la Ley Smooth-IIavvley se ha convertido en una fbula clave en la mitologa del libre comercio. El economista librecambista Jagdish Bhagwati lo llam "el acto ms visible y espectacular de locura anticomercial".44 Pero esta opinin es engaosa. La Ley Smooth-IIavvley puede haber provocado una guerra arancelaria internacional, gracias a su falta de oportunidad, sobre todo dada la nueva condicin de Estados Unidos como la principal nacin acreedora del mundo despus de la Primera Guerra Mundial. Pero sencillamente no fue la desviacin radical con respecto a la postura tradicional de la poltica comercial del pas que los economistas librecambistas afirman que fue. Con posterioridad a esa ley, el ndice arancelario industrial medio se elev hasta el 48%. El aumento del 37% (1925) al 48% (1930) no es precisamente pequeo, pero tampoco un cambio ssmico. Adems, el 48% alcanzado despus de la ley entra perfectamente dentro de la gama de los ndices que haban prevalecido en el pas desde la Guerra de Secesin, si bien en la zona alta. Pese a ser el pas ms proteccionista del mundo durante el siglo xix y hasta la dcada de 1920, Estados Unidos fue tambin la economa de crecimiento ms rpido. El eminente historiador econmico suizo Paul Bairoch seala que no existen pruebas de que la nica reduccin importante del proteccionismo en la economa estadounidense (entre 1846 y 1861) tuviera alguna repercusin positiva apreciable en el ritmo de crecimiento econmico del pas.45 Algunos economistas librecambistas arguyen que Estados Unidos creci rpidamente durante ese perodo a pesar del proteccionismo, porque tuvo muchas otras condiciones favorables para crecer, particularmente sus abundantes recursos naturales, amplio mercado nacional y alto ndice de alfabetismo.46 La fuerza de

44 Bhagwati, 1985, p. 22, nota al pie 10. 45 Bairoch, 1993, pp. 51-52. 46 Criticando mi propio libro, Retirar la escalera, el economista de Dartmouth Doug Irwin afirma que "Estados Unidos empez como un pas muy rico con un ndice de alfabetismo elevado, propiedad agraria ampliamente distribuida, gobierno estable e instituciones polticas competentes que garantizaban en grado sumo la seguridad de la propiedad privada, un extenso mercado interior con libre comercio en artculos y libre movilidad laboral entre regiones, etc. Dadas estas condiciones abrumadora- mente favorables, ni siquiera polticas comerciales muy ineficientes habran podido impedir que tuvieran lugar progresos econmicos". D. rwin (2002), crtica de II.-J. Chang, Retirar la escalera: la estrategia del desarrollo en perspectiva histrica, Madrid, Los Libros de la Catarata, 2004, <http://eh.net/ bookreviews/library/0777. shtml>.
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este contraargumento queda debilitada por el hecho de que, como veremos, muchas otras naciones con pocas de esas condiciones tambin crecieron rpidamente detrs de sus barreras protectoras. Acuden a la mente Alemania, Succia, Francia, Finlandia, Austria, Japn, Taivvn y Corea. No fue hasta despus de la Segunda Guerra Mundial cuando Estados Unidos -con su supremaca industrial ahora incontrovertible- liberaliz su comercio y comenz a liderar la causa del libre cambio. Pero Estados Unidos nunca ha practicado el libre comercio hasta el punto en que lo hizo Gran Bretaa durante su perodo librecambista (de 1860 a 1932). Jams ha tenido un rgimen de aranceles cero como Gran Bretaa. Tambin ha sido mucho ms agresivo al utilizar medidas proteccionistas no arancelarias en caso necesario.47 Adems, al mismo tiempo que pasaba a un comercio ms libre (si no completamente libre), el gobierno estadounidense foment industrias clave por otros medios, por ejemplo financiacin pblica de i+n. Entre la dcada de 1950 y mediados de la de 1990, la financiacin del gobierno federal de Estados Unidos supona el 50-70% de la financiacin total de I+D del pas, lo cual est muy por encima de las cifras, en torno al 20%, que se encuentran en naciones "dirigidas por el gobierno" como Japn y Corea. Si el gobierno federal no hubiera financiado la I+D, Estados Unidos no habra podido mantener su ventaja tecnolgica sobre el resto del mundo en industrias clave como ordenadores, semiconductores, ciencias de la vida, internet y aeroespacial. Otros pases, secretos culpables Dado que el proteccionismo es malo para el crecimiento econmico, cmo es posible que dos de las economas ms prsperas de la historia hayan sido tan proteccionistas? Una posible respuesta es que, si bien Gran Bretaa y Estados Unidos fueron proteccionistas, tambin tuvieron ms xito econmicamente que otros pases porque fueron menos proteccionistas que otros. De hecho, parece probable que otras naciones ricas conocidas por sus tendencias proteccionistas -como Francia, Alemania y Japn- tuvieron barreras arancelarias todava ms altas que las de Gran Bretaa y Estados Unidos. Esto no es cierto. Ninguno de los dems pases que figuran entre las naciones ricas de hoy fue tan proteccionista como Gran Bretaa o Estados Unidos, con la breve excepcin de Espaa en la dcada de 1930.48 Francia, Alemania y Japn -los tres pases que generalmente se consideran las patrias del proteccionismo- siempre
47 Entre ellas se incluan: restricciones "voluntarias" a la exportacin contra exportadores extranjeros prsperos (por ejemplo, empresas automovilsticas japonesas); cupos de importaciones de textil y ropa (mediante el Acuerdo Multifibras); subvenciones agrcolas (comprese con la abrogacin de las Leyes del Maz en Gran Bretaa), y derechos inli-dumping (donde "dumping" es definido por el gobierno estadounidense de un modo predispuesto en contra de las empresas extranjeras, como han demostrado las reiteradas resoluciones de la OMC). 48 Para ms informacin sobre los dems pases de los que se trata en este captulo, vanse Chang, 2002, captulo 2, pp. 32-51, y II.-J. Chang, Why Developing Countrics Nced Tariffs - IIow UTO AMA Ncgotiationx Could Dcny Devcloping Countries' Right to a Future, Ginebra, Oxfam, y Oxford, South Centre, 2005; <http://www.souihcentre.org/publieations/SouthPerspectiveSeriesAVhyDevCoun- triesNeedTariffsNew.pilf>.
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tuvieron aranceles ms bajos que Gran Bretaa o Estados Unidos (hasta que estos se convirtieron al libre cambio despus de su dominio econmico). Francia suele presentarse como el contrapunto proteccionista a la Gran Bretaa librecambista. Pero, entre 1821 y 1875, sobre todo hasta principios de la dcada de 1860, Francia tuvo aranceles ms bajos que Gran Bretaa. 49 Aun cuando se hizo proteccionista -entre las dcadas de 1920 y 1950-, su ndice arancelario industrial medio nunca super el 30%. Los ndices arancelarios industriales medios de Gran Bretaa y Estados Unidos llegaron a alcanzar el 50-55%. Los aranceles siempre fueron relativamente bajos en Alemania. Durante todo el siglo xix y a principios del xx (hasta la Primera Guerra Mundial), el ndice arancelario manufacturero medio en Alemania era del 5-15%, muy por debajo de los ndices del 35-50% estadounidenses y britnicos (antes de la dcada de 1860). Incluso en la dcada de 1920, cuando se volvi ms proteccionista con sus industrias, el ndice arancelario industrial medio de Alemania se mantuvo en torno al 20%. La frecuente ecuacin de fascismo con proteccionismo en la mitologa librecambista es sumamente engaosa en este sentido. En cuanto a Japn, ya desde los albores de su desarrollo industrial practic de hecho el libre cambio. Pero no lo hizo por propia eleccin, sino debido a una serie de tratados desiguales que algunos pases occidentales le obligaron a firmar coincidiendo con su apertura en 1853. Esos tratados mantuvieron el ndice arancelario de Japn por debajo del 5% hasta 1911. Pero, incluso despus de recuperar la autonoma arancelaria y de subir los aranceles manufactureros, el ndice medio de las tarifas industriales fue solo del 30%. No fue hasta despus de la Segunda Guerra Mundial, momento en que Estados Unidos se convirti en el mandams y liberaliz su comercio, cuando pases como Francia empezaron a parecer proteccionistas. Pero, aun entonces, la diferencia no era tan grande. En 1962 el arancel industrial medio en Estados Unidos era todava del 13%. Con unos ndices arancelarios industriales medios de solo el 7%, Holanda y Alemania occidental eran considerablemente menos proteccionistas que Estados Unidos. Los ndices tarifarios en Blgica, Japn, Italia, Austria y Finlandia eran solo ligeramente ms altos, oscilando entre el 14% y el 20%. Francia, con un ndice arancelario del 30% en 1959, constitua una excepcin.50 A principios de la dcada de 1970, Estados Unidos ya no poda afirmar ser el principal practicante del libre comercio. Para entonces, otros pases ricos le haban dado alcance econmicamente y se vean capaces de rebajar sus tarifas industriales. En 1973, el ndice arancelario industrial medio estadounidense era del 12%, comparado con el 13% de Finlandia, el 11% de Austria y el 10% de Japn. El ndice tarifario medio de los pases de la CEE (Comunidad Econmica Europea) era considerablemente inferior al de Estados
49 Vanse las pruebas presentadas en Nve, 1991, 50 Los ndices arancelarios industriales medios eran del 14% en Blgica (1959), 18% en Japn (1962) c Italia (1959), alrededor del 20% en Austria y Finlandia (1962) y 30% en Francia (1959). Vase Chang, 2005, tabla 5.
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Unidos: solo 8%.51 As pues, los dos adalides del libre comercio, Gran Bretaa y Estados Unidos, no solo no eran economas librecambistas, sino que adems haban sido las dos economas ms proteccionistas entre las naciones ricas, esto es, hasta que cada uno se convirti en la potencia industrial dominante del mundo." Por supuesto, los aranceles son solo una de las mltiples herramientas que un pas puede emplear para fomentar sus industrias incipientes. Al fin y al cabo, la recomendacin original de Ilamilton recoga once tipos de medidas para promover la industria incipiente, entre ellas patentes, niveles de calidad de productos e inversin pblica en infraestructura. Puede que Gran Bretaa y Estados Uni- ^jdos hayan usado aranceles de un modo muy agresivo, pero otras naciones utilizaron a menudo otros medios de intervencin poltica -por ejemplo empresas de propiedad estatal, subvenciones o apoyo comercial a la exportacin- ms intensamente. En los primeros tiempos de su industrializacin, cuando no haba suficientes capitalistas del sector privado que pudieran asumir empresas arriesgadas a gran escala, los gobiernos de la mayora de los pases ricos de hoy (salvo Estados Unidos y Gran Bretaa) establecieron empresas de propiedad estatal. En algunos casos, proporcionaron tantas subvenciones y otros tipos de ayuda (por ejemplo sobornar a trabajadores especializados del extranjero) a algunas compaas del sector privado que estas eran en realidad empresas conjuntas pblico-privadas. En el siglo xvm Prusia, el lder de la in- ; dustrializacin alemana, foment industrias como el lino, el hierro y el acero por esos mtodos. Japn fund industrias del acero, la construccin naval y el ferrocarril a travs de propiedad estatal y subvenciones objetivas (hablar ms sobre ello en el captulo 5). A

" Desde luego, el ndice arancelario medio no nos cuenta la historia completa. Un pas puede tener un ndice tarifario medio relativamente bajo, pero esto podra ser consecuencia de la fuerte proteccin de determinados sectores compensada por aranceles muy bajos o cero en otros sectores. Por ejemplo, durante finales del siglo xix y principios del xx, al mismo tiempo que mantena un ndice arancelario industrial medio relativamente moderado (5-15%), Alemania asign una fuerte proteccin tarifaria a industrias estratgicas como el hierro y el acero. Durante el mismo perodo, Suiza tambin proporcion una proteccin alta a sus incipientes industrias de ingeniera, aunque su ndice arancelario medio era del 15-20%. En la primera mitad del siglo xx, Blgica mantuvo niveles moderados de proteccin global (ndice tarifario industrial medio en torno al 10%), pero protegi fuertemente sectores textiles clave (30-60%) y la industria siderrgica.
514s Chang, 2005, tabla 5. En 1973, los pases de la cee incluan a Alemania Occidental, Blgica, Dinamarca, Francia, Holanda, Italia, Luxemburgo y el Reino Unido.
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finales del siglo xix, el gobierno sueco tom la iniciativa en el desarrollo de los ferrocarriles. En 1913 era propietario de la tercera parte de las vas frreas en kilometraje y del 60% en artculos transportados, eso en una poca en que los lderes del desarrollo ferroviario, a saber, Gran Bretaa y Estados Unidos, dependan casi por completo del sector privado. La cooperacin pblico-privada en Suecia continu en el desarrollo de los sectores del telgrafo, el telfono e hidroelctrico. El gobierno sueco tambin subvencion I+D a partir de entonces. Despus de la Segunda Guerra Mundial, los esfuerzos estatales- por fomentar la industria se intensificaron en la mayora de los pases ricos. El mayor cambio tuvo lugar en Francia. Contrariamente a la imagen popular, el Estado francs no siempre ha sido proteccionista. Sin duda haba existido una tradicin de activismo estatal, representado por Jean-Baptiste Colbert, durante muchos aos (1665-1683) el ministro de Economa y Hacienda de Luis XIV, pero fue rechazado despus de la Revolucin francesa. As, entre el final del dominio de Napolen y la Segunda Guerra Mundial, excepto durante el reinado de Napolen III, el Estado francs adopt un enfoque de laissez-fctire extremo ante la poltica econmica. Una importante crnica histrica de la poltica econmica gala seala que, durante ese perodo, la estrategia de promocin industrial del gobierno francs "consisti bsicamente en organizar exposiciones, cuidar las cmaras de comercio, recoger estadsticas econmicas y distribuir condecoraciones a empresarios".52 A partir de 1945, reconociendo que sus polticas conservadoras de no intervencin eran responsables de su relativo declive econmico y por ende de la derrota en dos guerras mundiales, el Estado francs asumi un papel mucho ms activo en la economa. Emprendi una planificacin "indicativa" (opuesta a la "obligatoria" del comunismo), adquiri industrias clave mediante nacionalizacin y canaliz la inversin en sectores estratgicos a travs de bancos de propiedad estatal. Para crear el respiro necesario para que crecieran nuevas industrias, los aranceles industriales se mantuvieron a un nivel relativamente alto hasta la dcada de 1960. Esa estrategia funcion muy bien. En los aos ochenta, Francia se haba transformado en un lder tecnolgico en muchos terrenos.

52 R. Kuisel, Capitalism and the State in Modem Frunce, Cambridge, Cambridge University Press, 1981, p. 14.
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En Japn, el famoso MITI (Ministerio de Comercio e Industria Internacional) organiz un programa de desarrollo industrial que ahora se ha hecho legendario. Los aranceles industriales de Japn no eran particularmente altos despus de la Segunda Guerra Mundial, pero las importaciones estaban estrechamente controladas a travs del control gubernamental sobre el mercado de divisas. Se fomentaron las exportaciones con el fin de aprovechar al mximo las reservas de divisas necesarias para adquirir mejor tecnologa (comprando maquinaria o pagando por licencias tecnolgicas). Esto supuso subvenciones a la exportacin directas e indirectas as como ayuda en informacin y comercializacin de la JETRO (Organizacin del Comercio Exterior de Japn), la agencia de comercio estatal. Hubo otras medidas para crear el espacio necesario para la acumulacin de nuevas competencias productivas por parte de las industrias incipientes. El gobierno japons canaliz crditos subvencionados a sectores clave mediante "programas de crdito dirigido". Tambin regul en gran medida la inversin extranjera de corporaciones transnacionales (CTN). La inversin exterior sencillamente se prohibi en la mayora de industrias clave. Aun cuando se autorizaba, existan lmites estrictos a la propiedad extranjera, por lo general un mximo del 49%. Se exiga a las compaas forneas que transfirieran tecnologa y compraran por lo menos partes especficas de sus suministros en el pas (el llamado requisito de contenido local). El gobierno nipn tambin regul la afluencia de tecnologas, para asegurarse de que no se importaran las demasiado obsoletas o demasiado caras. Sin embargo, a diferencia del siglo xix, el gobierno japons no utiliz empresas de propiedad estatal en industrias manufactureras clave. Pases como Finlandia, Noruega, Italia y Austria -que estaban todos relativamente atrasados al trmino de la Segunda Guerra Mundial y vean la necesidad de un rpido desarrollo industrial- emplearon tambin estrategias similares a las utilizadas por Francia y Japn para fomentar sus industrias. Todos ellos tuvieron aranceles relativamente altos hasta la dcada de 1960. Todos usaron activamente EPE para modernizar sus industrias. Esto sali bien particularmente en Finlandia y Noruega. En Finlandia, Noruega y Austria, el gobierno se implic mucho ms en dirigir el flujo de crdito bancario a sectores estratgicos. Finlandia control muchsimo la inversin extranjera. En muchas partes de Italia, el gobierno local prest apoyo para comercializacin e I+D a pequeas y medianas empresas de la regin. As pues, prcticamente todos los pases ricos de hoy utilizaron polticas nacionalistas (por ejemplo, aranceles, subvenciones, restricciones al comercio extranjero) para fomentar sus industrias incipientes, aunque la combinacin exacta de polticas utilizadas, as como su oportunidad y duracin, variaron de una nacin a otra. Hubo algunas excepciones: en particular Holanda (que haba exhibido las mejores credenciales librecambistas desde el siglo xix) y Suiza (hasta la Primera Guerra Mundial) practicaron sistemticamente el libre comercio. Pero ni siquiera estos pases se ajustan al ideal neoliberal de hoy en da, pues no protegieron las patentes hasta principios del siglo xx. Holanda introdujo una ley de patentes en
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1817, pero la aboli en 1869 y no volvi a aplicarla hasta 1912. Los suizos introdujeron su primera ley de patentes en 1888, pero solo protega inventos mecnicos. No aprobaron una ley de patentes ntegra hasta 1907 (ms sobre estos casos en el captulo 6). Contra la naturaleza de las pruebas histricas que he presentado en este captulo, los economistas librecambistas han argumentado que la mera coexistencia de proteccionismo y desarrollo econmico no demuestra que el primero cause el segundo.53 Eso es cierto. Pero por lo menos trato de explicar algo (el desarrollo econmico) con otra cosa que coexisti con l (el proteccionismo); los economistas librecambistas tienen que justificar cmo el libre comercio puede ser una explicacin del xito econmico de los pases ricos de hoy, cuando sencillamente no se haba practicado demasiado antes de que se enriquecieran. Aprender las lecciones apropiadas de la historia El poltico y filsofo romano Cicern dijo en cierta ocasin: "No saber lo que se ha negociado en tiempos pasados es ser siempre un nio. Si no se hace ningn uso de los esfuerzos de pocas pasadas, el mundo debe permanecer siempre en la infancia del conocimiento". En ninguna otra parte esta observacin es ms pertinente, y al mismo tiempo ms ignorada, que en el diseo de polticas de desarrollo. Si bien disponemos de abundantes experiencias histricas de las que sacar partido, no nos molestamos en aprenderlas y aceptamos ciegamente el mito extendido de que los pases ricos de ahora se desarrollaron a travs de una poltica librecambista de libre mercado. ] Pero la historia nos dice que, en las primeras fases de su de- I sarrollo, prcticamente todas las naciones prsperas utilizaron al- |"gna combinacin de proteccin, subvenciones y regulacin para desarrollar sus economas. La historia de los pases en vas de dc- sarrollo eficientes de los que he hablado en el captulo 1 as lo demuestra. An ms importante, el caso de los pases ricos de hoy tambin lo confirma, como he expuesto en este captulo. Desgraciadamente, otra leccin de la historia es que las naeio- _nes ricas han "retirado la escalera" imponiendo medidas librecambistas de libre mercado a los pases pobres. Naciones ya establecidas no desean ver la aparicin de ms competidores a travs de las polticas nacionalistas que ellas mismas usaron con xito en el pasado. Ni siquiera el miembro ms reciente del club de los pases ricos, mi Corea natal, ha sido una excepcin a esta regla. Pese a haber sido uno de los pases ms proteccionistas del mundo, ahora defiende fuertes reducciones en los aranceles industriales, si no el libre cambio total, en la OMC. Pese a haber sido la capital mundial de la piratera, ahora se indigna porqueFUElosBUEN SAMARITANO? 65 coreanos chinos y los QUf DEL
53 Irwin, 2002, constituye un ejemplo.

estn produciendo CD piratas de msica pop coreana y DVD ilegales de pelculas coreanas. An peor, esos partidarios del libre mercado suelen ser las mismas personas que, no hace mucho, redactaban y aplicaban de hecho polticas intervencionistas y proteccionistas en sus antiguos empleos. La mayora de ellos probablemente aprendieron su economa de libre mercado de libros de texto norteamericanos copiados ilegalmente, mientras escuchaban msica rock-and-roll pirateada y vean videos pirateados de pelculas de Hollywood en su tiempo de ocio. Pero todava ms extendida e importante que la "retirada de la escalera" es la amnesia histrica. En el prlogo he explicado el proceso gradual y sutil en que se recscribe la historia para hacerla encajar en la imagen que un pas tiene de s mismo. Como consecuencia, mucha gente de los pases ricos recomienda polticas librecambistas de libre mercado creyendo sinceramente que son medidas que sus antepasados emplearon con el fin de enriquecer su patria. Guando los pases pobres se quejan de que tales polticas son perjudiciales, esas protestas son desestimadas por ser intelectualmente errneas54o estar al servicio de los intereses de sus dirigentes corruptos.55 A esos malos samaritanos nunca se les ocurre que las polticas que recomiendan estn fundamentalmente reidas con lo que la historia nos ensea que son los mejores programas de desarrollo. La intencin que mueve sus recomendaciones polticas puede ser honrada, pero sus efectos no son menos perjudiciales que las recomendaciones motivadas por la retirada deliberada de la escalera. Por suerte, la historia demuestra tambin que no es inevitable que pases prsperos se comporten como malos samaritanos v, an ms importante, que les conviene por su propio bien no hacerlo. El episodio ms reciente e importante de esta naturaleza ocurri entre el lanzamiento del Plan Marshall en 1947 y el ascenso del neoliberalismo en la dcada de 1980. En junio de 1947 Estados Unidos abandon su poltica anterior de debilitar intencionadamente la economa alemana y puso en marcha el Plan Marshall, que canaliz una gran cantidad de dinero hacia la reconstruccin de la Europa de posguerra.* Aunque la suma comprometida en l no era enorme, el Plan Marshall
54 En su elogiado artculo citado en el captulo 1, Jeffrey Sachs y Andrcw Warner exponen cmo las teoras "errneas" lian influido sobre pases en vas de desarrollo para adoptar polticas "equivocadas". J. Sachs y A. Warner, "Economic Reform and che Proccss of Global Integration", Hookings Papera on Economic Activity, N 1, 1995, pp. 11-21. 55 Cuando las conversaciones de Cancn de la OMC fracasaron, Willcm Buitcr, el distinguido economista holands que era entonces el economista jefe del UIRD (Banco Europeo para la Reconstruccin y el Desarrollo) declar: "Aunque los dirigentes de las naciones en vas de desarrollo gobiernan pases que son, por trmino medio, pobres o muy pobres, eso no significa que esos lderes hablen necesariamente en nombre de los pobres y los ms pobres de sus pases. Algunos s lo hacen; otros representan lites corruptas y represivas que viven de las rentas generadas por la imposicin de barreras al comercio y otras distorsiones, a costa de sus ciudadanos ms pobres e indefensos". Vase Willein Buitcr, "If anything is rcscued from Can cn, politics must takc preccdence over eeonomies", carta al director, financia/ Timen, 16 de septiembre de 2003. El Plan Marshall fue anunciado por Georgc Marshall, a la sazn secretario de Estado de los Estados Unidos, en su alocucin a la Universidad de Harvard el 5 de junio de 1947. Sus detalles se negociaron en una reunin celebrada en Pars desde el 12 de julio de 1947. Se inici en 194S y concluy en 1951, canalizando unos 13.000 millones de dlares (equivalentes a 130.000 millones de dlares actuales) hacia
QU FUE DEL BUEN SAMAR1TAN0?

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tuvo un papel importante en el arranque de las economas europeas devastadas por la guerra financiando letras de importacin esenciales y la reconstruccin de infraestructuras. An ms importante, fue una seal poltica de que Estados Unidos vea conveniente para sus intereses que otras naciones, incluidos sus antiguos enemigos, prosperaran. Estados Unidos tambin llev otros pases ricos a ayudar, o por lo menos a permitir, a los pases pobres a desarrollar sus economas a travs de polticas nacionalistas. Mediante el GATT (Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio), fundado tambin en 1947, Estados Unidos y otros pases ricos autorizaron a las naciones en vas de desarrollo a proteger y subvencionar a sus productores ms activamente que jas naciones ricas. Eso fue un marcado contraste con los tiempos del colonialismo y los tratados desiguales, cuando se oblig a los pases subdesarrollados a participar en el libre comercio. Esto se debi en parte al sentimiento de culpabilidad colonial en pases como Gran Bretaa y Francia, pero sobre todo a la actitud ms progresista del entonces nuevo hegmono de la economa global, Estados Unidos, hacia el desarrollo econmico de naciones ms pobres. El resultado de esa estrategia progresista fue espectacular. Los pases ricos experimentaron la llamada "edad de oro del capitalismo" (1950-1973). El ndice de crecimiento de las rentas per cpita subi desde el 1,3% en la edad de oro liberal (1870-1913) hasta el 4,1% en Europa. Ascendi del 1,8% al 2,5% en Estados Unidos, al mismo tiempo que se disparaba del 1,5% al 8,1% en Japn.56

56las economas de Europa devastadas por la guerra. El Plan Marshall reemplaz el Plan Morgcnthau, que haba dictado la poltica exterior norteamericana de posguerra hasta entonces. El Plan Morgcnthau, as llamado por el secretario de Hacienda del momento (1934-1945), se centr en poner fin a la ambicin expansionista de Alemania "pastorendola". Cuando se combin con el deseo de la Unin Sovitica de apoderarse de la avanzada maquinaria alemana, fue muy eficaz para destruir la economa germana. No obstante, pronto se hizo evidente que ese plan era inviable. Tras su visita a Alemania en 1947, el ex presidente estadounidense llerbert Iloover calific el Plan Morgcnthau de "ilusorio" y arguyo que no dara resultado a menos que la poblacin alemana se redujera en 25 millones de habitantes, de 65 a 40 millones. Para una discusin ilustrada sobre el tema, vase E. Reinert, "Increasing Poverty in a Globalised World: Marshall Plans and Morgcnthau Plans as Mechanisms of Polarisation QUf FUE DEL BUEN Press, 2003. of World lneomes", en II.-J. Chang (ed.), Rethinking Development Economics, Londres, Anthem SAMARITANO? 67 50 Los ndices de crecimiento de este prrafo corresponden a A. Maddison, The World Eeonomy: Historical Scatistics, Pars, OCIJE, 2003, tabla 8b.

Estos espectaculares rendimientos de crecimiento se combinaron con baja desigualdad de ingresos y estabilidad econmica. An ms importante, a los pases en vas de desarrollo tambin les fue muy bien durante ese perodo. Como he sealado en el captulo 1, durante las dcadas de 1960 y 1970, cuando utilizaron polticas nacionalistas bajo el "permisivo" sistema internacional, crecieron el 3% en cuanto a rentas per cpita. Eso est muy por encima de lo que haban conseguido bajo las antiguas polticas liberales durante la "primera globalizacin" (1870-1913) y dobla el ritmo que han registrado desde la dcada de 1980 bajo programas neoliberales. Algunos han descartado la generosidad de Estados Unidos durante el perodo 19471979 sobre la base de que era amable con los pases pobres solo debido a la rivalidad con la URSS en la Guerra Fra. Sera absurdo negar que la Guerra Fra tuvo una influencia importante en la poltica exterior estadounidense, pero eso no nos impide reconocer el mrito a quien lo merece. Durante la "era del imperialismo" a finales del siglo xix y principios del xx, las naciones poderosas se comportaron abominablemente con los pases ms pobres a pesar de la intensa rivalidad entre ellas. La historia -reciente y ms lejana- que he expuesto en los dos ltimos captulos pondr al corriente mi discusin en los siguientes, donde explico cmo se equivocan exactamente los malos sa- maritanos de nuestro tiempo con relacin a los mbitos clave de la poltica econmica -comercio internacional, regulacin de inversin extranjera, privatizacin, proteccin de derechos sobre la propiedad intelectual, como patentes, y poltica macroeconmica- y sugiero cmo debera cambiar su comportamiento si queremos fomentar el crecimiento econmico en los pases pobres.
5

G. Ramsay, The English Woollen Industiy, 1500-1750, Londres y Basingstoke, Macmillan, 1982, p. 61. En palabras de Brisco, "Walpole comprendi que, para vender con xito en un mercado muy competitivo, era necesario un nivel alto de artculos. El fabricante, demasiado ansioso por vender a precio ms bajo que su rival, rebajaba la calidad de sus productos, lo cual, al final, se reflejaba en otros artculos de fabricacin inglesa. Solo haba un modo de asegurar artculos de alto nivel, y consista en regular su fabricacin mediante supervisin gubernamental". Brisco, 1907, p. 185. 2i Vase D. Landcs, The Wecilth and Poverty o/Nations, Nueva York, WAV. Norton & Company, 1998, p. 521 [versin en castellano: La riqueza y la pobreza de las naciones, Barcelona, Editorial Crtica, 2003]. 24 Bairoch, 1993, p. 46. Una comisin investigadora francesa de principios del siglo xix arga tambin que "Inglaterra solo ha llegado a la cima de la prosperidad insistiendo durante siglos en el sistema de proteccin y prohibicin". Citado en W. Ashvvorth, Customs and Excise - Trade, Produccin, and Consumpcion in Englancl, 1640-1845, Oxford, Oxford Univcrsity Press, 2003, p. 379.
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Captulo 3 Mi hijo de seis aos debera trabajar Es el libre comercio siempre la solucin?

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Tengo un hijo de seis aos. Se llama Jin-Gyu. Vive a mi costa, pero es muy capaz de ganarse la vida. Le pago el alojamiento, la comida, la educacin y la asistencia sanitaria. Pero millones de nios de su edad ya trabajan. Daniel Defoe, en el siglo xviii, opinaba que los nios podan ganarse el sustento a partir de los cuatro aos. Adems, trabajar le hara mucho bien al carcter de Jin-Gyu. Ahora mismo vive en una burbuja econmica sin ninguna percepcin del valor del dinero. Tiene una apreciacin nula de los esfuerzos que su madre y yo hacemos por l, subvencionando su existencia ociosa y protegindole de la cruda realidad. Est demasiado protegido y debe exponerse a la competencia, para que pueda llegar a ser una persona ms productiva. Pensndolo bien, cuanto mayor sea la eonipetencia a la que se exponga y cuanto antes se haga, mejor ser para su desarrollo futuro. Le inculcar una mentalidad que est lista para el trabajo duro. Debera hacerle dejar la escuela y trabajar. Quiz podra trasladarme a un pas donde el trabajo infantil todava se tolera, para darle ms posibilidades de encontrar un empleo. Puedo orle decir que debo de estar loco. Que soy miope. Cruel. Me dice que debo alimentar y cuidar de mi hijo. Si introduzco a Jin-Gyu en el mercado laboral a los seis aos, puede que llegue a ser un limpiabotas experimentado o incluso un vendedor ambulante prspero, pero jams se convertir en un cirujano cerebral o un fsico nuclear: eso requerira por lo menos doce aos ms de mi proteccin e inversin. Sostiene que, incluso desde una perspectiva puramente materialista, sera ms inteligente por mi parte invertir en la educacin de mi hijo que recrearme pensando en el dinero que ahorro no mandndole a la escuela. A fin de cuentas, si yo tuviera razn, a Oliver Twist le habra ido mejor robando carteras para Fagin en lugar de ser rescatado por el descaminado buen samaritano del seor Brovvnlovv, quien priv al chico de su oportunidad de ser competitivo en el mercado laboral.

Pero este argumento absurdo es en esencia como los economistas librecambistas justifican la liberalizacin del comercio rpida y a gran escala en los pases en vas de desarrollo. Afirman que los productores de esas naciones deben estar expuestos a la mayor competencia posible ahora mismo, para que tengan el incentivo de aumentar su productividad para sobrevivir. La proteccin, en cambio, solo genera autosuficiencia y holgazanera. Cuanto antes se produzca esa exposicin, sigue diciendo el argumento, mejor ser para el desarrollo econmico. Sin embargo, los incentivos solo son una mitad de la historia. La otra es la capacidad. Aunque a Jin-Gyu le ofrecieran una recompensa de 20 millones de libras esterlinas, o bien lo amenazaran con alojarle una bala en la cabeza, no sera capaz de responder al reto de una intervencin cerebral si hubiese dejado la escuela a los seis
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aos. Anlogamente, las industrias de los pases en vas de desarrollo no sobrevivirn si se exponen a la competencia internacional demasiado pronto. Necesitan tiempo para mejorar sus aptitudes dominando tecnologas avanzadas y montando organizaciones efectivas. Esa es la esencia del argumento de la industria incipiente, sobre el que teoriz en un principio Alexander Ilamil- ton, primer ministro de Economa y Hacienda de Estados Unidos, y utilizado por generaciones de diseadores de polticas antes y despus que l, como acabo de ilustrar en el captulo anterior. Naturalmente, la proteccin que proporciono a Jin-Gyu (como dice el propio argumento de la industria incipiente) no debera usarse para defenderle siempre de la competencia. Hacerle trabajar a los seis aos est mal, pero tambin lo est subvencionarle a los cuarenta. Con el tiempo saldr al ancho mundo, encontrar un trabajo y llevar una vida independiente. Solo necesita proteccin mientras acumula las aptitudes para conseguir un empleo satisfactorio y bien remunerado. Desde luego, como sucede con los padres que cran a sus hijos, la proteccin de la industria incipiente puede salir mal. As como algunos padres son protectores en exceso, los gobiernos pueden mimar demasiado a las industrias incipientes. Algunos hijos estn poco dispuestos a prepararse para la vida adulta, as como el apoyo a la industria incipiente se desperdicia con algunas empresas. Del mismo modo en que algunos hijos manipulan a sus padres para que les mantengan hasta despus de la infancia, hay industrias que prolongan la proteccin del gobierno mediante un cabildeo inteligente. Pero la existencia de familias disfuncionales no puede ser un argumento contra el cuidado de los hijos. Anlogamente, los casos de fracasos en la proteccin de la industria incipiente no pueden desacreditar esta estrategia per se. Los ejemplos de mal proteccionismo solo nos dicen que la poltica tiene que emplearse sabiamente. El libre comercio no funciona El libre comercio es bueno: esa es la doctrina que ocupa el centro de la ortodoxia neoliberal. En opinin de los neoliberales, no puede haber una proposicin ms patente que esa. El profesor Willem Buiter, mi distinguido ex colega en Cambridge y antiguo economista jefe del BERD (Banco Europeo para la Reconstruccin y el Desarrollo), lo expres sucintamente en cierta ocasin: "Recuerden: la liberalizacin unilateral del comercio no es una 'concesin' o un 'sacrificio' por el que uno debera ser compensado. Es un acto de inters propio ilustrado. La liberalizacin recproca del comercio mejora los beneficios, pero no es necesaria para la presencia de stos. Toda la economa est ah".57 La fe en la virtud del libre comercio es tan
57 Willem Buiter, "If anvthing is rescued from Canei'm, polities must take precedence over economics", carta al director, Financial Timen, 16 de septiembre de 2003.
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fundamental para la ortodoxia neoliberal que es efectivamente lo que define a un economista neoliberal. Se puede cuestionar (si no rechazar del todo) cualquier otro elemento del programa neoliberal -mercados de capitales abiertos, patentes fuertes o incluso privatizacin- sin abandonar por ello el credo neoliberal. Sin embargo, si uno se opone al libre comercio, est invitando efectivamente a que lo excomulguen. Basndose en estas convicciones, los malos samaritanos han hecho todo lo posible por empujar a los pases en vas de desarrollo hacia el libre cambio, o, cuando menos, hacia un comercio mucho ms libre. Durante el ltimo cuarto de siglo, la mayora de naciones subdesarrolladas han liberalizado el comercio en gran medida. Primero fueron empujadas por el FMI y el Banco Mundial como consecuencia de la crisis de la deuda del Tercer Mundo de 1982. Hubo otro impulso decisivo hacia la liberalizacin del comercio despus de la fundacin de la OMC en 1995. Aproximadamente durante la ltima dcada, han proliferado tambin los acuerdos de libre comercio (KTA) bilaterales y regionales. Por desgracia, durante ese perodo, a los pases en vas de desarrollo no les ha ido nada bien, a pesar de (o debido a, en mi opinin) una masiva liberalizacin comercial, como he demostrado en el captulo 1. El caso de Mxico -ejemplo tpico de la faccin librecambista- resulta particularmente revelador. Si algn pas en vas de desarrollo puede prosperar con el libre comercio, ese debera ser Mxico. Linda con el mayor mercado del mundo (el de Estados Unidos) y ha mantenido un acuerdo de libre cambio con l desde 1995 (Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte, o NAFTA). Tambin tiene una gran dispora viviendo en Estados Unidos, lo que puede proporcionar importantes relaciones comerciales informales.58A diferencia de muchas otras naciones en vas de desarrollo ms pobres, presenta una reserva adecuada de trabajadores cualificados, gerentes competentes e infraestructuras fsicas relativamente desarrolladas (carreteras, puertos, etctera). Los economistas librecambistas sostienen que el libre comercio benefici a Mxico acelerando su crecimiento. De hecho, despus del NAFTA, entre 1994 y 2002, el PII per cpita de Mxico aument a razn de un 1,8% anual, una gran mejora con respecto al ndice del 0,1% registrado entre 1985 y 1995.59 Pero la dcada anterior al NAFTA fue tambin un perodo de extensa liberalizacin comercial para Mxico, tras su conversin al neoliberalismo a mediados de los aos ochenta. De modo que la liberalizacin del comercio fue tambin responsable del ndice de crecimiento del 0,1%. La liberalizacin comercial de gran alcance en las dcadas de 1980 y 1990 seg ringleras enteras de industria mexicana que se haba construido laboriosamente durante el perodo de industrializacin de sustitucin de importaciones (ISI). La
58La mayor parte de la dispora mexicana corresponde a inmigrantes recientes, pero algunos de ellos son descendientes de los primeros mexicanos que se volvieron estadounidenses debido a la anexin de extensas franjas del territorio de Mxico -incluidas la totalidad o parte de los estados modernos de California, Nuevo Mxico, Arizona, Nevada, Utah, Colorado y Wyoming- despus de la guerra entre Estados Unidos y Mxico (1846-1848) bajo el Tratado de Guadalupe Hidalgo (1848). 59 Estas cifras corresponden a M. Weisbrot ct al., "The Scoreeard on Development: 25 Ycars of Diminishcd Progress", Center for Econonlic and Policy Research,
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consecuencia fue, como caba esperar, una ralentizacin del crecimiento econmico, prdida de empleos y reduccin salarial (por la desaparicin de los empleos manufactureros mejor remunerados). Su sector agrcola se vio tambin muy afectado por los productos estadounidenses subvencionados, sobre todo maz, el alimento de primera necesidad de la mayora de mexicanos. Para colmo, la repercusin positiva del NAFTA (en lo que se refiere al aumento de las exportaciones al mercado estadounidense) ha perdido fuelle durante los ltimos aos. Durante 2001-2005, el rendimiento del crecimiento de Mxico ha sido mnimo, con un ritmo de crecimiento anual de rentas per cpita del 0,3% (o un nfimo 1,7% de aumento total durante cinco aos).4 En cambio, durante los "malos tiempos del pasado" de la ISI (1955-1982), los ingresos per cpita de Mxico haban crecido mucho ms rpido que durante el perodo del NAFTA, a un promedio del 3,1% anual.5 Washington, D.G., septiembre de 2005, figura 1, <http://www.cepr.net/publications/ development_2005_ 09.pdf>. La renta per cpita mexicana experiment un descenso en 2001 (-1,8%), 2002 (0,8%) y 2003 (-0,1%) y aument solo el 2,9% en 2004, lo que apenas fue suficiente para devolver los ingresos al nivel de 2001. En 2005, creci a un ritmo estimado del 1,6%. Esto significa que la renta per cpita mexicana al trmino de 2005 era 1,7% mayor de lo que fue en 2001, lo que se traduce en un ndice de crecimiento anual de aproximadamente el 0,3% durante el perodo 2001-2005. Las cifras de 2001-2004 se han sacado de los nmeros pertinentes del informe anual del Banco Mundial, Informe sobre Desarrollo Mundial, Banco Mundial, Washington, D.G. La cifra del aumento de ingresos de 2005 (3%) corresponde a J. G. Morcno-Brid e I. Paunovic, "Od Wine in New Bottles? - Hconomic Policymalring in Left-of-centcr Governmcnts in Latin America", Harvard Review of Latn Amrica, primavera/verano de 2006, p. 47, tabla. El ndice de crecimiento demogrfico (1,4%) se ha extrapolado a partir del Banco Mundial, datos para 2000-2004, hallados en World Development Report 2006, Banco Mundial, Washington, D.C., 2006, p. 292, tabla 1. 5 La renta per cpita de Mxico durante 1955-1882 aument en ms del 6%, segn J. C. Morcno-Brid et al., 2005, NAKTA, y "The Mexican Economv: A Look Back on a Tcn- Year Relationship", North Carolina International La-w and Commerce Register,
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Mxico es un ejemplo particularmente llamativo del fracaso de una liberalizacin del comercio integral prematura, pero hay otros.60En Costa de Marfil, despus de unas reducciones arancelarias del 40% en 1986, las industrias qumica, textil, zapatera y automovilstica prcticamente se hundieron. El desempleo subi vertiginosamente. En Zimbabue, tras la liberalizacin del comercio en 1990, la tasa de desempleo se dispar del 10 al 20%. Se esperaba que los recursos de capital y mano de obra liberados de las empresas que fueron a la quiebra debido a la liberalizacin comercial fueran absorbidos por nuevos negocios. Esto no ocurri a una escala
Para ms informacin, vase II.-J. Chang, Miy Dcveloping Countries Need Tariffs- Haw WTO AMA Negotiations Could Deny Developing Countries' Right to a Fucure, Ginebra, Oxfam, y Oxford, South Centre, 2005; 60 <http:/Avvvw.southcentrc.orgi'publi- cations/SouthPerspectiveSeriesAVhyDevCountriesNeedTariffsNew.pdf>, pp. 78-81.
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suficiente. No es de extraar que el crecimiento se desvaneciera y el desempleo se disparara. La liberacin del comercio ha acarreado tambin otros problemas. Ha aumentado las presiones sobre los presupuestos del gobierno, ya que reduca los ingresos arancelarios. Ese ha sido un problema especialmente grave para los pases ms pobres. Como adolecen de falta de competencias para la recaudacin de impuestos y como los aranceles son la manera ms fcil de recaudar tributos, dependen muchsimo de las tarifas (que a veces suponen ms del 50% del total de ingresos del gobierno).61 Como consecuencia, el ajuste fiscal que se ha tenido que hacer despus de una liberalizacin comercial a gran escala ha sido enorme en muchas naciones en vas de desarrollo: incluso un estudio reciente del FMI demuestra que, en pases de rentas bajas que tienen una capacidad limitada para recaudar otros impuestos, menos del 30% de los ingresos perdidos debido a la liberalizacin del comercio durante los ltimos 25 aos ha sido compensado por otros tributos.62 Adems, los niveles ms bajos de actividad comercial y el mayor desempleo resultante de la liberali- zacin del comercio han reducido tambin los ingresos tributarios. Cuando los pases estaban ya sometidos a una presin considerable por el FMI para reducir sus dficit presupuestarios, una disminucin de ingresos supuso severos recortes de gastos, mermando a menudo terrenos vitales como educacin, sanidad e infraestructuras fsicas, perjudicando as el crecimiento a largo plazo. Es perfectamente posible que cierta dosis de liberalizacin comercial gradual fuera beneficiosa, y hasta necesaria, para determinados pases en vas de desarrollo en la dcada de 1980: acuden a la mente la India y China. Pero lo que ha acontecido durante el ltimo cuarto de siglo ha sido una liberalizacin del comercio rpida, sin planificar y global. Solo para hacer memoria al lector, durante los "malos tiempos del pasado" de la industrializacin de sustitucin de importaciones (ISI) proteccionista, las naciones sub- desarrolladas crecan, de promedio, el doble del ritmo al que lo hacen ahora bajo el libre comercio. Sencillamente, el libre cambio no funciona para los pases en vas de desarrollo. Mala teora, malos resultados A los economistas librecambistas todo esto se les antoja muy misterioso. Cmo pueden ir mal los pases cuando utilizan una poltica tericamente tan bien demostrada ("toda la economa est ah", como dice el profesor Buiter) como el libre comercio? Pero no deberan sorprenderse. Porque su teora presenta algunas limitaciones importantes. El razonamiento del libre cambio moderno se basa en la llamada teora de Heckscher61 Los aranceles suponen el 54,7% de los ingresos del gobierno para Suazilandia, el 53,5% para Madagascar, el 50,3% para Uganda y el 49,8% para Sierra Leona. Vcase Chang, 2005, pp. 16-17. 62 T. Baunsgaard y M. Keen, "Trade Rcvenue and (or?) Trade Liberalisation", documento de trabajo del FMI WP/05/112, Washington, D.C., Fondo Monetario Internacional, 2005.
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Ohlin-Samuelson (o teora HOS). La teora HOS se deriva de la de David Ricardo,

que ya he esbozado en el captulo 2, pero difiere de esta en un aspecto crucial. Entiende que la ventaja comparativa emana de las diferencias internacionales en las dotaciones relativas de "factores de produccin" (capital y mano de obra), en lugar de las diferencias internacionales en tecnologa, como en la teora ricardiana.63

La teora HOS recibe el nombre de los dos economistas suecos, Eli Heckscher y Bertil Ohlin, que la postularon a principios del siglo xx, y Paul Samuelson, el economista estadounidense que la perfeccion a mediados de siglo. En esta versin de la teora del libre cambio, para cada producto solo existe una tecnologa de "prctica ptima" (es decir, ms eficiente), que todos los pases deben usar si quieren producirlo. Si cada producto tiene una tecnologa productiva ptima para su fabricacin, la ventaja comparativa de un pas no puede ser determinada por sus tecnologas, como en la teora de Ricardo. Viene determinada por lo adecuada que la tecnologa empleada para cada producto es para esa nacin. En la teora nos, la idoneidad de una tecnologa concreta para un pas depende de la intensidad con que use el factor de produccin (esto es, mano de obra o capital) del que ese pas est relativamente bien dotado.

63 En este sentido, la teora nos es muy poco realista en un aspecto crucial: supone que los pases en vas de desarrollo pueden usar la misma tecnologa empleada por las naciones desarrolladas, pero la taita de capacidad para utilizar tecnologas ms productivas (y naturalmente ms difciles) es precisamente lo que hace que esos pases sean pobres. De hecho, la proteccin de la industria incipiente est destinada justamente a aumentar esa capacidad, conocida como "capacidad tecnolgica" entre los economistas. * As, "comparativa" en la expresin "ventaja comparativa" no se refiere a la compa racin entre pases sino entre productos. Debido a que la gente confunde estos dos conceptos, a veces cree que las naciones pobres no tienen ventaja comparativa en nada, lo cual es lgicamente imposible.
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Segn la teora librecambista, sea la ricardiana o la versin nos, cada pas posee una ventaja comparativa en algunos productos, de modo que es, por definicin, relativamente mejor produciendo unas cosas que otras/ En la teora nos, una nacin tiene ventaja comparativa en productos que utilizan con mayor intensidad el factor de produccin con el que est relativamente mejor dotada. As pues, aunque Alemania, un pas relativamente ms rico en capital que en mano de obra, puede producir tanto automviles como muecos de peluche a un menor coste que Guatemala, le es ms ventajoso especializarse en coches, porque su produccin emplea capital de un modo ms intenso. Guatemala, aunque es menos eficiente fabricando tanto automviles como muecos de peluche que Alemania, debera especializarse en estos ltimos, cuya produccin utiliza ms mano de obra que capital. Cuanto mejor se adapte un pas a esta pauta subyacente de ventaja comparativa, ms podr consumir. Esto es posible debido al aumento de su propia produccin (de los artculos para los cuales goza de ventaja comparativa) y, an ms importante, debido al mayor comercio con otros pases que se especializan en productos distintos. Cmo puede conseguir esto esa nacin? Dejando las cosas tal como estn. Cuando son libres de elegir, las empresas se especializarn racionalmente (como Robinson Crusoe) en cosas en las que son relativamente buenas y comerciarn con extranjeros. De esto se derivan las proposiciones de que el libre cambio es mejor y que la liberalizacin del comercio, aunque sea unilateral, resulta beneficiosa. Pero la conclusin de la teora nos depende crticamente del supuesto de que los recursos productivos puedan circular libremente a travs de las actividades econmicas. Este supuesto implica que capital y mano de obra liberados de cualquier actividad puedan ser absorbidos inmediatamente y sin coste por otras actividades. Con esta suposicin -conocida como el supuesto de la "perfecta movilidad de factores" entre los economistas-, los ajustes a las pautas " comerciales cambiantes no plantean ningn problema. Si una fundicin cierra debido a un aumento de las importaciones porque, pongamos por caso, el gobierno rebaja los aranceles, los recursos empleados en este sector (los trabajadores, los edificios, los altos hornos) sern utilizados (al mismo nivel de productividad o superior, y por lo tanto mayores ganancias) por otra industria que se haya vuelto relativamente ms lucrativa, por ejemplo la informtica. Nadie sale perdiendo en este proceso. En realidad, esc no es el caso: los factores de produccin no pueden adoptar cualquier forma que sea necesaria. Por lo general permanecen fijos en sus cualidades fsicas y hay pocas mquinas de "uso general" o trabajadores con una "cualificacin general" que puedan ser utilizados por distintas industrias. Los altos hornos de una fundicin en quiebra no pueden reconvertirse en una mquina que fabrica ordenadores; los fundidores no poseen las aptitudes adecuadas para el sector informtico. A menos que se reciclen, los fundidores se quedarn sin empleo. En el mejor de los casos, terminarn trabajando en empleos de baja cualificacin, donde sus aptitudes se desperdician por completo. Este tema es abordado de un modo
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conmovedor en la comedia britnica de 1997 FullMonty, en la que seis fundidores dcsempleados de Sheffield se esfuerzan por reconstruir sus vidas como estrperes masculinos. Es obvio que hay ganadores y perdedores en las pautas comerciales cambiantes, ya sea debido a la liberalizacin del comercio o a la aparicin de nuevos productores extranjeros ms productivos. La mayora de economistas librecambistas aceptarn que haya ganadores y perdedores de la liberalizacin comercial, pero arguyen que su existencia no puede ser un argumento contra esta. La liberalizacin del comercio aporta, en trminos generales, beneficios. Gomo los ganadores ganan ms de lo que pierden los perdedores, los primeros pueden compensar todas las prdidas de los segundos y quedar todava algo para ellos. Esto se conoce como el "principio de compensacin": si los beneficiarios de un cambio econmico pueden compensar del todo a los perdedores y todava queda algo, merece la pena realizar ese cambio. El primer problema de esta argumentacin es que la liberalizacin del comercio no necesariamente reporta beneficios generales. Aunque haya ganadores en el proceso, es posible que sus ganancias no sean tan grandes como las prdidas sufridas por los perjudicados; por ejemplo, cuando la liberalizacin comercial frena el ritmo de crecimiento o incluso hace retroceder la economa, como ha ocurrido en muchos pases en vas de desarrollo en las dos ltimas dcadas. Adems, aunque los ganadores ganen ms de lo que pierdan los perdedores, la compensacin no se produce automticamente a travs del mecanismo del mercado, lo que significa que algunas personas estarn en peor situacin que antes. La liberalizacin del comercio beneficiar a todo el mundo solo cuando los trabajadores despedidos puedan conseguir empleos mejores (o por lo menos igual de buenos) en poco tiempo, y cuando las mquinas liberadas puedan reconvertirse en maquinaria nueva, lo cual sucede pocas veces. Ese es un problema ms grave en las naciones en vas de desarrollo, donde el mecanismo de compensacin es dbil, cuando no inexistente. En los pases desarrollados, el Estado de bienestar social funciona como un mecanismo que compensa en parte las prdidas del proceso de ajuste comercial a travs de subsidios de desempleo, garantas de asistencia sanitaria y educacin e incluso garantas de unos ingresos mnimos. En algunos pases, como Suceia y otras naciones escandinavas, hay tambin planes sumamente eficaces de reciclaje para trabajadores desempleados para que puedan dotarse de nuevas aptitudes. En la mayora de pases subdesarrollados, sin embargo, el Estado de bienestar social es muy dbil y a veces prcticamente inexistente. Gomo consecuencia, las vctimas del ajuste comercial de esas naciones no reciben ni siquiera una compensacin parcial por el sacrificio que han hecho por el resto de la sociedad. Por consiguiente, es probable que los beneficios de la liberalizacin del comercio en los pases pobres se distribuyan de un modo ms desigual que en los rieos. Sobre todo si se tiene en 76 cuenta que muchos habitantes de naciones en vas de desarrollo ya
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son muy pobres y rayan en el nivel de subsistencia, la liberalizacin comercial a gran escala llevada a cabo en un espacio de tiempo corto implica que algunas personas vern arruinado su sustento. Puede que en los pases desarrollados el desempleo debido a ajustes comerciales no sea una cuestin de vida o muerte, pero en los pases subdesarrolla- dos suele serlo. Es por eso por lo que debemos ser ms cautos con la liberalizacin del comercio en las economas ms pobres. El problema del ajuste comercial a corto plazo que surge del inmovilismo de los recursos econmicos y la debilidad de los mecanismos de compensacin, aunque grave, no es ms que un problema secundario de la teora librecambista. El problema ms serio -por lo menos para un economista como yo- es que esa teora pretende la eficiencia en el uso a corto plazo de unos recursos dados, pero no el aumento de los recursos disponibles a travs del desarrollo econmico a largo plazo; contrariamente a lo que sus defensores quieren hacernos creer, la teora librecambista no nos dice que el libre comercio sea positivo para el desarrollo econ mico. El problema es este: los productores de pases en vas de desarrollo que acceden a industrias nuevas necesitan un perodo de aislamiento (parcial) de la competencia internacional (mediante proteccin, subvenciones y otras medidas) antes de poder reunir sus competencias para competir con productores extranjeros superiores. Desde luego, cuando los productores incipientes "crecen" y son capaces de competir con los productores ms avanzados, el aislamiento debe abandonarse. Pero eso tiene que hacerse progresivamente. Si se exponen a demasiada competencia internacional demasiado pronto, es seguro que desaparecern. Esa es la esencia del argumento de la industria incipiente que he expuesto al principio del captulo con un poco de ayuda de mi hijo, Jin-Gyu. Al recomendar el libre cambio a las naciones en vas de desarrollo, los malos samaritanos sealan que todos los pases ricos tienen libre comercio. Pero esto viene a ser como la gente que aconseja a los padres de un nio de seis aos que le encuentren un trabajo, argumentando que los adultos que triunfan no viven a costa de sus padres y, por lo tanto, el hecho de ser independientes debe de ser el motivo de sus xitos. No se dan cuenta de que esos adultos son independientes porque triunfan, y no al revs. De hecho, la mayora de triunfadores son aquellos que han recibido un buen apoyo, econmico y emocional, de sus padres cuando eran nios. Anlogamente, como he comentado en el captulo 2, las naciones ricas liberalizaron su comercio solo cuando sus productores estaban preparados, y aun entonces, por lo general, solo de un modo gradual. En otras palabras, histricamente la liberalizacin comercial ha sido la consecuencia y no la causa del desarrollo econmico. El libre cambio puede ser a menudo -aunque no siempre- la mejor poltica comercial a corto plazo, pues es probable que maxi- mice el consumo vigente de un pas. Pero bajo ningn concepto es la mejor forma de desarrollar una economa. A largo plazo, el libre comercio es una poltica que probablemente condenar a pases en vas de desarrollo a especializarse en sectores que ofrecen un bajo crecimiento de la 77
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productividad y por lo tanto un bajo aumento del nivel de vida. Eso explica por qu tan pocas naciones han prosperado con el libre cambio, mientras que la mayora de los pases prsperos han empleado cierto grado de proteccin de la industria incipiente. Los bajos ingresos que resultan de la falta de desarrollo econmico limitan seriamente la libertad que tienen los pases pobres para decidir su futuro. Paradjicamente, pues, la poltica del "libre" cambio reduce la libertad de las naciones en vas de desarrollo que la practican. El sistema comercial internacional y sus descontentos No importa que la teora librecambista no funcione en la prctica ni en la teora. Pese a sus psimos antecedentes, los pases ricos malos samaritanos han fomentado firmemente la liberalizacin comercial en las naciones subdesarrolladas desde la dcada de 1980. Gomo he expuesto en los captulos anteriores, los pases ricos se haban mostrado dispuestos a permitir a los pobres usar ms proteccin y subvenciones hasta finales de la dcada de 1970. Sin embargo, esto empez a cambiar en los aos ochenta. El cambio fue ms notorio en Estados Unidos, cuyo planteamiento progresista respecto al comercio internacional con naciones econmicamente inferiores dio paso rpidamente a un sistema parecido al "imperialismo librecambista" de la Gran Bretaa decimonnica. Esta nueva direccin fue claramente expresada por el entonces presidente de Estados Unidos, Ronald Reagan, en 1986, al comienzo de la Ronda Uruguay de las conversaciones del GATT, cuando llam a "acuerdos nuevos y ms liberales con nuestros socios comerciales, un acuerdo bajo el cual abran sus mercados de par en par y traten los productos americanos del mismo modo en que tratan los suyos".64 Este acuerdo se realiz a travs de la Ronda Uruguay de las conversaciones sobre comercio del GATT, que comenz en la ciudad uruguaya de Punta del Este en 1986 y concluy en la ciudad marroqu de Marrakech en 1994. El resultado fue el rgimen de la Organizacin Mundial del Comercio, un nuevo rgimen comercial internacional que estaba mucho ms predispuesto contra los pases en vas de desarrollo que el del GATT. A primera vista, la OMC simplemente cre unas "condiciones iguales para todos" entre sus pases miembros, exigiendo que todo el mundo jugara de acuerdo con las mismas reglas; cmo podemos dar razones en contra de eso? Result crtico para el proceso la adopcin del principio de "compromiso nico", lo que significaba que todos los miembros tenan que suscribir todos los acuerdos. En el rgimen del GATT, las naciones podan ponerse a elegir los acuerdos que suscriban y muchos pases en vas de desarrollo podan quedarse fuera de los contratos que no queran, por ejem64 Comentarios en una sesin informativa en la Gasa Blanca para los representantes de la Asociacin de Comercio sobre libre 78 comercio y comercio justo, 17 de julio de 1986.
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plo, el que restringa el uso de subvenciones. Con el compromiso nico, todos los miembros deban atenerse a las mismas reglas. Todos ellos deban reducir sus aranceles. Se les oblig a renunciar a cuotas de importacin, subvenciones a la exportacin (permitidas solo a las naciones ms pobres) y la mayor parte de subvenciones nacionales. Pero, si nos fijamos en detalle, nos damos cuenta de que las condiciones no son iguales para todos. Para empezar, si bien los pases ricos tienen una proteccin media baja, tienden a proteger desproporcionadamente productos que las naciones pobres exportan, sobre todo ropa y textiles. Esto implica que, cuando exportan al mercado de una nacin rica, los pases pobres se enfrentan a aranceles ms altos que otros pases prsperos. Un informe de Oxfam seala que: "El ndice de derechos de importacin global para Estados Unidos es del 1,6%. Ese ndice aumenta mucho para un gran nmero de pases en vas de desarrollo: los derechos de importacin medios oscilan desde alrededor del 4% para la India y Per, pasando por el 7% para Nicaragua, hasta el 1415% para Banglads, Camboya y Nepal".65 Gomo consecuencia, en 2002 la India pag ms aranceles al gobierno estadounidense que Gran Bretaa, pese a que el volumen de su economa era inferior a un tercio de la del Reino Unido. An ms sorprendentemente, en el mismo ao Banglads pag casi tanto en concepto de aranceles al gobierno de Estados Unidos como Francia, pese a que el tamao de su economa era de solo el 3% de la del pas galo.66 Existen tambin razones estructurales que hacen que lo que parecen "condiciones iguales para todos" favorecen de hecho a los pases desarrollados. Los aranceles constituyen el mejor ejemplo. La Ronda Uruguay dio lugar a que todas las naciones, salvo las ms pobres, redujeran mucho los aranceles en trminos proporcionales. Pero los pases en vas de desarrollo acabaron rebajando sus tarifas mucho ms en trminos absolutos, por el simple motivo de que partieron de aranceles ms altos. Por ejemplo, antes del acuerdo de la OMC, la India tena un ndice arancelario medio del 7]%, que se recort hasta el 32%. Las tarifas medias de Estados Unidos bajaron del 7 al 3%. Ambos guarismos son proporcionalmente similares (los dos suponen una rebaja del 55% aproximadamente), pero el impacto absoluto es muy distinto. En el caso de la India, un artculo importado que antes costaba 171 dlares ahora solo costaba 132, un descenso importante en lo que paga el consumidor (alrededor de un 23%) que alterara radicalmente su conducta de consumo. En el caso americano, el precio que paga el consumidor habra bajado de 107 a 103 dlares, una diferencia de
65 Oxfam, "Running into the Sand - Whv Failure at Cancun Trade Talks Threatcns tlie World's Poorest People", informe de Oxfam, agosto de 2003, p. 24. 66 Las cifras arancelarias proceden de Oxfam (2003), pp. 25-27. Las cifras de rentas provienen de los datos del Banco Mundial. En 2002, Francia y Banglads pagaron, respectivamente, unos 320 y 300 millones de dlares en aranceles a Estados Unidos. Los ingresos totales de Banglads en ese mismo ao fueron de 47.000 millones de dlares, mientras que los de Francia fueron de 1,457 billones. En el mismo ao, el Reino Unido pag unos 420 millones de dlares en aranceles estadounidenses, mientras que la India desembols unos 440 millones. Los ingresos del Reino Unido y la India en ese ao fueron de 1,565 billones y 506.000 millones de 79 dlares, respectivamente.
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precio que la mayora de consumidores apenas apreciara (menos del 4%). Dicho de otro modo, el impacto de los recortes arancelarios de la misma proporcin es desproporcionadamente mayor para el pas cuyo ndice tarifario inicial es ms alto. Adems, haba mbitos en los que las "condiciones iguales para todos" suponan una ventaja unilateral para los pases ricos. El ejemplo ms importante es el acuerdo TRIPS (Derechos sobre la Propiedad Intelectual Relativos al Comercio), que reforz la proteccin de patentes y de otros derechos sobre la propiedad intelectual (ms sobre esto en el captulo 6). A diferencia del comercio de artculos y servicios, en el que todo el mundo tiene algo que vender, este es un campo en el que los pases desarrollados son casi siempre vendedores y los subdesarrollados, compradores. Por lo tanto, aumentar la proteccin para los derechos sobre la propiedad intelectual significa que el coste es bsicamente soportado por las naciones en vas de desarrollo. El mismo problema se aplica al acuerdo TRJ.MS (Medidas de Inversin Relacionadas con el Comercio), que limita la capacidad de los pases miembros de la OMC para regular las inversiones extranjeras (ms sobre esto en el captulo 4). Una vez ms, la mayor parte de las naciones pobres solo reciben, pero no realizan, inversin extranjera. As, si bien su capacidad para regular las compaas forneas es limitada, no son "compensadas" por ninguna reduccin de las normas a las que sus empresas nacionales que operan en el extranjero estn sujetas, porque sencillamente adolecen de la falta de tales empresas. Muchas de las excepciones a las reglas se crearon en mbitos en los que los pases desarrollados las necesitaban. Por ejemplo, mientras que la mayora de subvenciones nacionales estn prohibidas, se autorizan aquellas relativas a la agricultura, I+D (investigacin y desarrollo) bsica (a diferencia de comercial) y reduccin de dierencias regionales. Son todas ellas subvenciones muy utilizadas por las naciones ricas. Estas distribuyen aproximadamente 100.000 millones de dlares en ayudas agrcolas todos los aos; entre ellos figuran los 4.000 millones de dlares repartidos entre los 25.000 cultivadores de man estadounidenses y las subvenciones de la UE que permiten a Finlandia producir azcar (de remolacha).67

67 Segn una estimacin de Oxt'am en 2002, los ciudadanos europeos estn apoyando el sector lechero por la bonita suma de 16.000 millones de dlares al ao a travs de subvenciones y aranceles. Esto equivale a ms de 2 dlares por vaca y da; la mitad de la poblacin mundial vive con menos de esa cantidad. Oxfam, "Milking the CAP", informe de Oxfam N 34, Oxford, 80 2002. Descargable en: <http://ww\v. oxfam.org.ul/what_we-do/ issues/trade/downloads/bp34_eap.pdf >.
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Todos los gobiernos de pases ricos, sobre todo el de Estados Unidos, subvencionan con grandes cantidades la I+D bsica, la cual aumenta entonces su compctitividad en industrias vinculadas. Adems, esa no es una ayuda que las naciones en vas de desarrollo puedan usar aunque se lo autoricen: sencillamente no efectan mucha I+D bsica, por lo que poco pueden subvencionar. En cuanto a las subvenciones regionales, que han sido muy utilizadas por la Unin Europea, se trata de otro caso de aparente neutralidad que en realidad sirve solo a los intereses bsicamente de pases ricos. Con el pretexto de compensar los desequilibrios regionales, han subvencionado empresas para inducirlas a instalarse en regiones "deprimidas". Dentro de la nacin, esto puede contribuir a una reduccin de la desigualdad regional. Pero, visto desde una perspectiva internacional, hay poca diferencia entre esas subvenciones y las que se conceden para fomentar industrias concretas. Contra estas acusaciones de establecer "condiciones iguales para todos" solo all donde les conviene, los pases ricos suelen aducir que todava dispensan a las naciones en vas de desarrollo un "trato especial y diferencial". Pero ahora este no es ms que una sombra de lo que fue bajo el rgimen del GATT. Si bien se hacen algunas excepciones con los pases subdesarrollados, especialmente los ms pobres ("los pases menos desarrollados", en la jerga de la OMC) , muchas de esas excepciones adoptaron la forma de un "perodo de transicin" ligeramente ms largo (de cinco a diez aos) antes de alcanzar el mismo objetivo final que las naciones ricas, en lugar de la oferta de acuerdos asimtricos permanentes.68 As pues, en el nombre de las "condiciones iguales para todos", los pases ricos malos samaritanos han creado un nuevo sistema comercial internacional que est amaado a su favor. Estn impidiendo a las naciones ms pobres utilizar las herramientas de polticas comerciales e industriales que con tanta eficacia haban empleado ellos mismos en el pasado para fomentar su desarrollo econmico: no solo aranceles y subvenciones, sino tambin regulacin de inversin extranjera y "violacin" de los derechos sobre la propiedad intelectual, como demostrar en los captulos siguientes. Industria por agricultura? No contentos con el resultado de la Ronda Uruguay, los pases ricos han estado presionando para una mayor liberalizacin por parte de las economas en vas de desarrollo. lia habido un empujoncito para hacer ms severas las restricciones sobre los controles de la inversin extranjera, por encima de lo que se acept en el acuerdo TRIMS. Esto se intent primero a travs de la OCDE (en 1998) y luego mediante la Organizacin Mundial del Comercio (en 2003).69Ese paso se frustr en ambas
68 T. Fritz, "Special and Difl'erential Treatment for Developing Countries", informe sobre asuntos globales N 18, Berln, Fundacin Ileinrich Bol!, 2005. 69 En 1998, un acuerdo de inversin multilateral (AIM), que se propona imponer limitaciones severas a la capacidad de los gobiernos para regular la inversin extranjera, fue presentado en la OCUK, el club de los pases ricos. Aparentemente, era un acuerdo suscrito solo entre 81 naciones ricas, pero el objetivo ltimo era que incluyera a los pases en vas de desarrollo. las
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ocasiones, por lo que las naciones desarrolladas han variado su foco y ahora se concentran en una propuesta para reducir drsticamente los aranceles industriales en los pases subdesarrollados. Esta propuesta, apodada AMA (acceso al mercado NO agrcola), se lanz por primera vez en la reunin del gabinete de la Organizacin Mundial del Comercio celebrada en Doha en 2001. Recibi un impulso crtico cuando, en diciembre de 2002, el gobierno de Estados Unidos elev espectacularmente las demandas pidiendo la abolicin de todos los aranceles industriales para 2015. Circulan varias propuestas, pero, si los pases ricos se salen con la suya en las negociaciones AMA, el mximo arancelario para las economas en vas de desarrollo podra bajar del 1096-70% actual al 5%10%, un nivel desconocido desde los tiempos de los "tratados desiguales" en el siglo xix y principios del xx, cuando las naciones ms dbiles estuvieron privadas de autonoma tarifaria y obligadas a fijar un ndice arancelario bajo y uniforme, normalmente del 3%-5%. A cambio de que los pases subdesarrollados recorten los aranceles industriales, los ricos prometen que bajarn sus tarifas y subvenciones agrcolas, para que las naciones pobres puedan aumentar sus exportaciones. Esto se vendi como un pacto ventajoso para todos, aun cuando la liberalizacin comercial unilateral debera ser su propia recompensa, segn la teora librecambista. La propuesta se debati en la reunin del gabinete de la Organizacin Mundial del Comercio celebrada en Hong Kong en diciembre de 2005. Como no se logr llegar a ningn acuerdo, las negociaciones se alargaron hasta el verano siguiente, cuando finalmente se pusieron en un estado de "animacin suspendida" (el seor Kamal Nath, el ministro de Comercio indio, defini la negociacin como algo "entre cuidados intensivos y el crematorio"). Los pases ricos dijeron que las naciones en vas de desarrollo no ofrecan suficientes recortes de los aranceles industriales, mientras que los pases subdesarrollados arguyeron que las naciones ricas exigan unas rebajas tarifarias industriales excesivas y no ofrecan una reduccin suficiente de las tarifas y subvenciones agrcolas. Las negociaciones estn estancadas por el momento, pero ese "trueque industria-agricultura" es considerado bsicamente por muchos, incluidos algunos crticos tradicionales de la OMC, como la va del progreso. A corto plazo, una mayor apertura de los mercados agrcolas en los pases ricos puede beneficiar a naciones en vas de desarrollo, pero solo unas pocas. Muchos pases subdesarrollados son de hecho importadores agrcolas netos y por lo tanto es
Proponiendo autorizar a las naciones subdesarrolladas suscribir el acuerdo voluntariamente, los pases ricos confiaban en que todos los pases en vas de desarrollo se vieran obligados a la larga a firmarlo so pena de ser excluidos por la comunidad internacional de inversores. Algunas naciones en vas de desarrollo, como Argentina (a la sazn un fiel discpulo del FMI y el Banco Mundial), se ofrecieron entusiasmadas como voluntarios para firmarlo, presionando a otros pases subdesarrollados para que hicieran lo mismo. Cuando la propuesta se frustr en 1998 debido a desavenencias entre las propias naciones ricas, estas trataron de devolverla a la agenda internacional presentndola a la O.MC. Sin embargo, en la reunin del gabinete de Canen en 2003 qued fuera de la agenda de la OMC debido a la resistencia de los pases en vas de desarrollo. Sobre la evolucin de esos acontecimientos, vase II.-J. Chang y D. Green, The Northern WTO Agenda 011 Investment: Do as we Say, Not as we Did, 82 Londres, South Centre, Ginebra, CAFOD, 2003, pp. 1-4.
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improbable que se beneficien de ello. Incluso pueden resultar perjudicados, si son importadores de aquellos productos agrcolas que estn muy subvencionados por los pases ricos. La eliminacin de esas subvenciones incrementara las letras de importacin de esas naciones en desarrollo. En lneas generales, los principales beneficiarios de la apertura de mercados agrcolas en el Primer Mundo sern aquellos pases ricos con una agricultura slida: Estados Unidos, Canad, Australia y Nueva Zelanda. 70 Las naciones desarrolladas no protegen muchos productos agrcolas exportados por pases pobres (por ejemplo, caf, t, cacao) por la simple razn de que no tienen ningn productor nacional que proteger. As pues, donde la proteccin y las subvenciones van a bajar es bsicamente en productos agrcolas de "zonas templadas" como trigo, ternera y lcteos. Solo dos pases en vas de desarrollo, Brasil y Argentina, son grandes exportadores de esos productos. Adems, algunos (aunque evidentemente no todos) de los posibles "perdedores" de la liberalizacin del comercio agrcola dentro de los pases ricos sern las personas menos prsperas para sus niveles nacionales (por ejemplo, los agricultores en apuros de Noruega, Japn o Suiza), mientras que algunos de los beneficiarios en las naciones en vas de desarrollo son ya ricos incluso para los estndares internacionales (por ejemplo, los capitalistas agrcolas de Brasil o Argentina). En este sentido, la imagen popular de que la liberalizacin agrcola en los pases ricos est ayudando a los campesinos pobres de naciones subdesarrolladas es engaosa." An ms importante, aquellos que consideran la liberalizacin agrcola en los pases ricos como una manera importante de ayudar a los pobres a desarrollarse suelen dejar de tener en cuenta que esto no es gratuito. A cambio, las naciones pobres debern hacer concesiones. El problema es que esas concesiones -reducir los aranceles industriales, desmantelar los controles de la inversin extranjera y abandonar los derechos sobre la propiedad intelectual "permisivos"- harn su desarrollo econmico ms difcil a largo plazo. Esas son herramientas polticas que resultan cruciales para el desarrollo econmico, como documento a lo largo de este libro. Dadas las circunstancias, el debate actual en torno a la liberalizacin de la
70 Vase J. Stiglitz y A. Charlton, Fair Trade for All - How Trade Can Promo- tc Development , Oxford Oxford, University Press, 2005, pp. 121-122 y apndice 1 [versin en castellano: Comercio justo para todos, Madrid, Taurus Ediciones, 2007], Para varios clculos numricos de los beneficios de la liberalizacin agrcola en los pases ricos, vase F. Ackerman, "The Shrinking Gains from Trade: A Gritical Assessment of Dola Round Projections", documento de trabajo del Glo bal Development and Environinent Instituto, N 05-01, octubre de 2005, Tuits University. Dos estimaciones del Banco Mundial citadas por Ackerman sitan la parte de los pases desarrollados del beneficio total mundial derivado de la libera lizacin comercial ert la agricultura por naciones de ingresos altos en 75% (41.600 millones de dlares de 55.700 millones) y 70% (126.000 millones de dlares de 182.000 millones). Los otros beneficiarios principales de la liberalizacin agrcola en las naciones ricas, es decir, sus consumidores, no ganan mucho. En proporcin de ingresos, su gasto en productos agrcolas es ya bastante bajo (alrededor de un 13% para alimen tos y 4% para alcohol y tabaco, de lo que solo una parte es el coste del producto agr cola en s). Adems, el comercio de muchos de los 83 productos agrcolas que compran ya est liberalizado (por ejemplo, caf, t y cacao).
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agricultura en naciones ricas se est equivocando en sus prioridades. Puede ser valioso para algunos pases en vas de desarrollo tener acceso a mercados agrcolas en economas desarrolladas." Pero es mucho ms importante que permitamos a las naciones subdesarrolladas usar proteccin, subvenciones y regulacin de la inversin extranjera adecuadamente con el fin de desarrollar sus propias economas, en lugar de darles mercados agrcolas ms grandes en el extranjero. Sobre todo si la regularizaron de la agricultura por parte de los pases ricos solo puede ser "comprada" por las naciones en vas de desarrollo renunciando al uso de las herramientas de promocin de la industria incipiente, no merece la pena pagar ese precio. Los pases subdesarrollados no deberan verse obligados a vender su futuro a cambio de pequeos beneficios inmediatos. En las fases iniciales del desarrollo, la mayor parte de la poblacin vive de la agricultura, por lo que desarrollar esta es crucial para reducir la pobreza. Una mayor productividad agrcola crea tambin una reserva de trabajadores sanos y productivos que podrn utilizarse ms tarde para el desarrollo econmico. En las primeras fases del desarrollo, es probable tambin que los productos agrcolas supongan una gran parte de las exportaciones, porque es posible que el pas disponga de poco ms que vender. Dada la importancia de los beneficios de exportacin para el desarrollo econmico que he expuesto anteriormente, las exportaciones agrcolas deberan incrementarse todo lo posible (aunque puede que la gama no sea demasiado amplia). Y, para eso, una mayor apertura de los mercados agrcolas en pases ricos resulta til. Pero una mayor productividad y ms exportaciones agrcolas suelen exigir la intervencin del Estado en la lnea de "fomento de la industria incipiente". Los productores agrcolas, sobre todo los ms pequeos, necesitan inversin y apoyo gubernamental en infraestructuras (especialmente riego para produccin y carreteras para exportaciones), comercializacin internacional e I+D.

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Ms comercio, menos ideologas Cuesta trabajo de creer hoy en da, pero Corea del Norte era antes ms rica que Corea del Sur. Era la parte de Corea que Japn haba desarrollado industrialmente cuando domin el pas de 1910 a 1945. Los gobernantes coloniales japoneses consideraban la parte septentrional de Corea como la base idnea desde la que poner en marcha su plan imperialista para apoderarse de China. Queda cerca de esta, y cuenta con recursos minerales considerables, sobre todo carbn. Incluso despus de la retirada japonesa, su legado industrial permiti a Corea del Norte mantener su ventaja econmica sobre Corea del Sur hasta bien entrada la dcada de 1960. Actualmente, Corea del Sur es uno de los centros neurlgicos industriales del mundo, mientras que Corea del Norte languidece en la pobreza. Buena parte de eso se debe al hecho de que Corea del Sur comerci agresivamente con el mundo exterior y absorbi activamente tecnologas extranjeras mientras que su vecino del norte emprenda su ideologa de autosuficiencia. A travs del comercio, Corea del Sur se enter de la existencia de tecnologas mejores y obtuvo las divisas que necesitaba para comprarlas. A su manera, Corea del Norte ha conseguido algunas proezas tecnolgicas. Por ejemplo, ha resuelto un modo de fabricar en serie vinalon, una fibra sinttica hecha -de todas las cosas- con caliza, inventada por un cientfico coreano en 1939. Pese a ser la segunda fibra artificial despus del nailon, el vinalon no cuaj en todas partes porque no constitua un tejido cmodo, pero ha permitido a los coreanos ser autosuficientes en ropa. Pero existe un lmite a lo que un solo pas en vas de desarrollo puede inventar por su cuenta sin la importacin continua de tecnologas avanzadas. As, Corea del Norte est tecnolgicamente anclada en el pasado, con tecnologas japonesas de los aos cuarenta y soviticas de los cincuenta, mientras que su vecino del sur es una de las economas tecnolgicamente ms dinmicas del mundo. Necesitamos una prueba mejor de que el comercio es bueno para el desarrollo econmico? Al fin y al cabo, el desarrollo econmico consiste en adquirir y dominar tecnologas avanzadas. En teora, una nacin puede desarrollar esas tecnologas por su cuenta, pero tal estrategia de autosuficiencia tecnolgica pronto se da contra la pared, como se ha visto en el caso norcoreano. Es por eso por lo que todos los casos afortunados de desarrollo econmico han implicado intentos serios de adquirir y dominar tecnologas extranjeras (ms sobre esto en el captulo 6). Pero para poder importar tecnologas de pases desarrollados, las naciones subdesarrolladas requieren divisas para pagarlas, tanto si quieren comprar directamente (por ejemplo, licencias tecnolgicas, servicios de asesora tecnolgica) o indirectamente (por ejemplo, mejores mquinas). Una parte de las divisas necesarias puede proceder de regalos de pases ricos (ayuda extranjera), pero la mayor parte tiene que obtenerse mediante exportaciones. Sin comercio, pues, habr escaso progreso tecnolgico y por lo tanto poco desarrollo econmico.
QU FUE DEL BUEN SAMAftlTANO?

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Pero hay una gran diferencia entre decir que el comercio es esencial para el desarrollo econmico y afirmar que el libre cambio es mejor (o, por lo menos, que el comercio ms libre es mejor) para el desarrollo econmico, como hacen los malos samaritanos. Es este juego de manos el que los economistas librecambistas han utilizado con tanta eficacia para intimidar a sus oponentes: si ests contra el libre cambio, insinan, vas tambin contra el progreso. Como demuestra Corea del Sur, la participacin activa en el comercio internacional no requiere libre cambio. De hecho, si el pas hubiera emprendido el libre comercio y no hubiese fomentado industrias incipientes, no habra llegado a ser una nacin comercial importante. Todava estara exportando materias primas (mineral de tungsteno, pescado, algas) o productos de baja tecnologa y bajo precio (textiles, ropa, pelucas hechas con cabellos humanos) que constituan sus principales artculos de exportacin en la dcada de 1960. Volviendo a la imaginera del captulo 1, de haber seguido la poltica librecambista desde los aos sesenta, los coreanos quiz todava estaran pelendose sobre quin es el dueo de qu mechn de pelo, por as decirlo. El secreto de su xito reside en una mezcla juiciosa de proteccin y comercio abierto, con los mbitos protegidos en cambio constante a medida que se desarrollaban industrias incipientes nuevas y los sectores incipientes antiguos se volvan competitivos a nivel internacional. En cierto modo, eso no es demasiado "secreto". Como he demostrado en los captulos anteriores, es as como casi todas las naciones ricas se enriquecieron y ese es el origen de casi todos los casos de xito recientes en el mundo subdesarrollado. La proteccin no garantiza desarrollo, pero desarrollo sin ella resulta muy difcil. Por lo tanto, si de verdad quieren ayudar a las naciones subdesarrolladas a desarrollarse a travs del comercio, los pases ricos tienen que aceptar el proteccionismo asimtrico, tal como hicieron entre las dcadas de 1950 y 1970. Deberan reconocer que ellos necesitan una proteccin mucho menor para s mismos que la que tienen los pases en vas de desarrollo. El sistema comercial global debera apoyar los esfuerzos de desarrollo de las naciones desfavorecidas permitindoles utilizar con mayor libertad las herramientas de promocin de la industria incipiente, como proteccin arancelaria, subvenciones y regulacin de la inversin extranjera. Por el momento, el sistema autoriza proteccin y subvenciones mucho ms fcilmente en campos en que los pases desarrollados las necesitan. Pero tendra que ser al revs: proteccin y subvenciones deberan ser ms fciles de usar all donde los pases en vas de desarrollo ms las necesitan. En este sentido, es particularmente importante que adoptemos una perspectiva adecuada sobre la liberalizacin de la agricultura en las naciones ricas. Disminuir la proteccin agrcola en esos pases puede ayudar a algunas naciones en vas de desarrollo, sobre todo Brasil y Argentina, pero no a la mayora. Por encima de todo, la liberalizacin agrcola en el mundo rico no debera depender de ms restricciones en el uso de DEL BUENherramientas de fomento de la industria incipiente por parte de las las SAMAftlTANO? 86 QU FUE

naciones subdesarrolladas, como actualmente exigen los pases ricos. No es posible exagerar la importancia del comercio internacional para el desarrollo econmico. Pero el libre cambio no es el mejor camino hacia el desarrollo econmico. El comercio solo lo favorece cuando el pas emplea una mezcla de proteccin y comercio abierto, ajustndola constantemente en funcin de sus necesidades y competencias cambiantes. El comercio es sencillamente demasiado importante para el desarrollo econmico para dejarlo en manos de los economistas librecambistas.
vol. 30. Como el ndice de crecimiento demogrfico de Mxico fue del 2,9% anual, esto nos da un ndice de crecimiento de la renta per cpita de en torno al 3,1%. El ndice de crecimiento demogrfico se ha calculado a partir de A. Maddison, The World Economy - A Millennial Pcrspective, Pars, OCDE, 2001, p. 280, tabla C2-a.

Captulo 4 El finlands y el elefante Deberamos regular la inversin extranjera?

Los finlandeses gustan de contar un chiste sobre s mismos. Qu haran un alemn, un francs, un norteamericano y un finlands si se les pidiera que escribieran un libro sobre el elefante? El alemn, con su meticulosidad caracterstica, escribira un grueso volumen en dos tomos, un estudio perfectamente comentado y titulado Todo lo que se puede saber sobre el elefante. El francs, con su predileccin por las disquisiciones filosficas y angustia existencial, escribira un libro titulado La vida y filosofa del elefante. El norteamericano, con su clebre olfato para las buenas oportunidades de negocio, escribira naturalmente un volumen titulado Cmo ganar dinero con un elefante. El finlands compondra una obra titulada Qu piensa el elefante
de los finlandeses?

Los finlandeses se ren de su excesiva inseguridad. Su preocupacin por su propia identidad es comprensible. Hablan una lengua que tiene ms que ver con el coreano y el japons que con el idioma de sus vecinos suecos o rusos. Finlandia fue una colonia sueca durante unos seiscientos aos y rusa durante un centenar. Como coreano, cuyo pas ha sido hostigado durante miles de aos por todos los vecinos a la vista -los chinos, los hunos, los mongoles, los manches, los japoneses, los estadounidenses, los rusos, cualquiera-, conozco ese sentimiento. As pues, como era de esperar, tras obtener la independencia de Rusia en 1918 Finlandia hizo todo lo posible por no dejar entrar a extranjeros. El pas introdujo una
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serie de leyes en la dcada de 1930 que calific oficialmente a todas las empresas con ms de un 20% de titularidad extranjera de -contenga la respiracin- "peli-; grosas". Puede que los finlandeses no sean el pueblo ms sutil del mundo, pero eso es bastante fuerte incluso tratndose de ellos. Finlandia tuvo, como haba deseado, muy poca inversin extranjera.71 Guando Monty Python cant en 1980 "Finlandia, Finlandia, Finlandia... Tan lamentablemente desatendida, y a menudo desconocida" ("La Cancin de Finlandia"), tal vez no adivinaba que los finlandeses haban querido ser desatendidos y desconocidos. Finalmente la ley finlandesa se relaj en 1987, y el mximo de propiedad extranjera se subi hasta el 40%, pero todas las in-> versiones forneas an tenan que ser aprobadas por el Ministerio de Comercio e Industria. La liberalizacin general de la inversin extranjera no lleg hasta 1993, formando parte de los preparativos para el ingreso del pas en la Unin Europea (UE ) en 1995. Segn la ortodoxia neoliberal, este tipo de estrategia antiextranjera extrema, sobre todo si se mantiene durante medio siglo, debera haber perjudicado seriamente el futuro econmico de Finlandia. No obstante, a partir de mediados de la dcada de 1990, el pas escandinavo ha sido pregonado como el modelo de la integracin global eficaz. En particular, Nokia, su compaa de telefona mvil, se ha instalado, metafricamente hablando, en el saln de la fama de la globalizacin. Una nacin que no quera formar parte de la economa mundial se ha convertido de repente en un icono de la globalizacin. Cmo ha sido posible? Responderemos a eso ms adelante, pero antes examinemos los argumentos a favor y en contra de la inversin extranjera. Es el capital extranjero esencial? A muchos pases en vas de desarrollo les cuesta trabajo generar suficientes ahorros para satisfacer sus propias exigencias de inversin. Dadas las circunstancias, no parece controvertido que cualquier dinero adicional que puedan obtener de otros pases que tienen supervit debera ser bueno. Las naciones subdesarrolladas deberan abrir sus mercados de capitales, dicen los malos samaritanos, para que pueda entrar libremente ese dinero. Segn los economistas neoliberales, la ventaja de disponer de libre circulacin de capital internacional no se limita a llenar esa "falta de ahorros". Mejora la eficiencia econmica permitiendo la entrada de capital en proyectos con las devoluciones ms altas posible a escala global. La libre circulacin transfronteriza de capital se considera tambin como un modo de difundir "la mejor prctica" en poltica gubernamental y gobernanza corporativa. Dice este razonamiento que los inversores
71 Entre 1971 y 1985, la IED constitua solo alrededor del 0,6% de la formacin de capital fijo total (inversin fsica) de Finlandia. Fuera del bloque comunista, solo Japn, con el 0,1%, presentaba un ndice inferior. Estos datos proceden de la UNCTAD, QU FUE DEL BUEN SAMAftlTANO? 88 Informe sobre inversin mundial, Ginebra, Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo, varios aos.

extranjeros se limitaran a irse si compaas y pases no estuvieran bien gestionados.72 Hay quien arguye incluso, de forma controvertida, que esas "ventajas colaterales" son todava ms importantes que los beneficios directos derivados de la distribucin de capital ms eficiente.73 Los flujos de capital extranjero en pases en vas de desarrollo constan de tres elementos principales: donaciones, deudas e inversiones. Las donaciones son dinero entregado (pero a menudo con condiciones) por otro pas y reciben el nombre de ayuda extranjera o asistencia oficial para el desarrollo. Las deudas consisten en prstamos y bonos bancarios (bonos del gobierno y obligaciones negociables).74 Las inversiones estn constituidas por "inversiones de cartera", que son participacin en propiedad (acciones) que busca devoluciones financieras en lugar de influencia en la gestin, e inversin extranjera directa (IED), que supone la compra de acciones ordinarias con vistas a influir en la gestin de la empresa con regularidad.75 Existe una opinin cada vez ms generalizada entre los eco nomistas neoliberales en el sentido de que la ayuda extranjera n( funciona, aunque otros argumentan que el tipo de ayuda "adecuada" (es decir, la que no est motivada fundamentalmente por la geopoltica) s funciona.76 Deudas e inversiones de cartera han sido atacadas tambin por su inestabilidad.77 Los prstamos bancarios tienen fama de ser voltiles. Por ejemplo, en 1998, el total neto de prstamos bancarios a pases en vas de desarrollo fue de 50.000 millones de dlares; despus de una serie de crisis financieras que sumergieron al mundo subdesarrollado (Asia en 1997, Rusia y Brasil en 1998, Argentina en 2002), se volvieron negativos durante los cuatro aos siguientes (72 M. Feldstein, "Aspects of Global Eeonomie Integracin: Outlook for thc Future", documento de trabajo del NBEK , N 7899, Cambridge, National [iureau o Eeonomie Research, 2000. 73 A. Kose ct al., "Financial Globalisation: A Reappraisal", documento de trabajo del FMI, WP/06/189, Washington, D.C., Fondo Monetario Internacional, 2006. 74 Los prstamos bancarios solan ser el elemento dominante de las deudas hasta hace poco, pero ahora los bonos se llevan la parte de! len. Entre 1975 y 1982, los bonos suponan solo el 5% del total neto de la deuda privada contrada por pases en vas de desarrollo. Esa proporcin aument hasta 30% entre 1990 y 1998, y hasta casi el 70% entre 1999 y 2005. Estos datos proceden del Banco Mundial, Global Development Finance, los nmeros de 1999 y 2005. 75 La distincin entre inversiones de cartera e IED es, en la prctica, ambigua, IED suele definirse como la compra por parte de un inversor de ms del 10% de las acciones de una compaa en un pas extranjero, con la intencin de participar en la administracin de la empresa. Pero no hay ninguna teora econmica que diga que el mnimo tiene que ser el 10%. Adems, est apareciendo una forma hbrida que desdibuja an ms el lmite. Tradicionalmente, la inversin extranjera directa ha sido efectuada por corporaciones transnacionales (CTN), que se definen como sociedades annimas productivas con operaciones en ms de un pas. Pero hace poco lo que las Naciones Unidas llaman "fondos de inversin colectiva" (como fondos de capital privado, fondos de inversin mobiliaria o fondos de cobertura) han participado activamente en la inversin ex tranjera directa. La IED a travs de esos fondos difiere de la IED tradicional por parte de CTN porque no tiene los compromisos potcncialmente infinitos de estas. Esos fondos adquieren por lo general empresas con vistas a venderlas al cabo de 5 a 10 aos, o incluso ms pronto, sin mejorar sus competencias productivas, si pueden salirse con la suya. Sobre este fenmeno, vase UNCTAD, Informe sobre inversin mundial 2006 (Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo, Ginebra, 2006). 76 Para una revisin actualizada de la literatura sobre el tema de la ayuda, vase S. Reddy y C. Minoiu, "Development Aid and Economic Growth: A Positivo Long-Run Relation", documento de trabajo del PESA, N 29, septiembre de 2006, Nueva York, Departamento de Asuntos Econmicos y Sociales, Naciones Unidas. 77 Los datos sobre flujos de capital de este prrafo proceden del Banco Mundial, Global Development Finance 2006, Washington, QU FUE DEL BUEN SAMAftlTANO? 89 tabla A.l. D.C., Banco Mundial, 2006,

6.500 millones de dlares anuales de promedio); en 2005, sin embargo, fueron el 30% ms altos que en 1998 (67.000 millones de dlares). Si bien no son tan voltiles como los prstamos bancarios, los flujos de capital a travs de bonos fluctan mucho.78 Las inversiones de cartera son todava ms inestables que los bonos, aunque no tanto como los prstamos bancarios.79

78 Los extranjeros adquirieron 38.000 millones de dlares en bonos de pases subdesarrollados en 1997, pero, durante 1998-2002, esa cifra disminuy hasta 23.000 millones anuales. Durante 2003-2005, la cantidad ascendi a 44.000 millones al ao. Esto significa que, en comparacin con 1997, las compras de bonos durante 1998-2002 fueron 40% inferiores, mientras que las adquisiciones en 2003- 2005 fueron el doble de las del perodo "seco" y el 15% ms elevadas que en 1997. 79 Las inversiones de cartera en pases en vas de desarrollo se redujeron de 31.000 millones de dlares en 1997 a 9.000 millones al ao durante 1998-2002. En 2003- 2005, promediaron 41.000 millones anuales. Esto implica que, durante 1998-2002, la afluencia media anual de inversiones de cartera en naciones subdcsarrolladas fue interior al 30% de su nivel en 1997. En 2003-2005, fue 30% superior a la de 1997 y de 4, 5 veces mayor que en el perodo "seco" de 1998-2002. QU FUE DEL BUEN SAMAftlTANO? 90

Esos flujos no solo son voltiles, sino que adems tienden a entrar y salir justo en el peor momento. Guando las perspectivas econmicas en un pas en desarrollo se consideran buenas, puede entrar demasiado capital financiero extranjero. Esto puede subir temporalmente los precios de activos (por ejemplo, los precios de acciones, de bienes inmuebles) por encima de su valor real, lo que da lugar a burbujas de activos. Guando las cosas van mal, a menudo debido al reventn de la propia burbuja de activos, el capital extranjero tiende a marcharse todo al mismo tiempo, lo cual empeora an ms la recesin econmica. Este "comportamiento gregario" se puso especialmente de manifiesto en las crisis asiticas de 1997, cuando el capital extranjero sali a gran escala, pese a las buenas perspectivas a largo plazo de las economas afectadas (Corea, Hong Kong, Malasia, Tailandia e Indonesia).80 Desde luego, ese tipo de comportamiento -conocido como comportamiento "procclico"- se da tambin entre los inversores nacionales. De hecho, cuando las cosas van mal, esos inversores, utilizando su informacin privilegiada, suelen abandonar el pas antes de que lo hagan los extranjeros. Pero el impacto del comportamiento gregario por parte de los inversores forneos es mucho mayor por la sencilla razn de que los mercados financieros de las naciones en vas de desarrollo son minsculos en relacin con las cantidades de dinero que circulan por el sistema financiero internacional. El mercado burstil de la India, el ms grande del mundo subdesarrollado, tiene menos de la treintava parte del tamao de la bolsa de Estados Unidos. El mercado burstil nigeriano, el segundo ms grande del frica subsahariana, equivale a menos de una cincomilsima parte de la bolsa estadounidense. El mercado burstil de Ghana supone tan solo el 0,006% del norteamericano. Lo que es una simple gota en el ocano de los activos de un pas rico ser una inundacin que puede devastar los mercan dos financieros de las naciones en desarrollo. Dadas las circunstancias, no es ninguna coincidencia que los pases subdesarrollados hayan experimentado crisis financieras ms frecuentes desde que muchos de ellos abrieran sus mercados de capitales a instancias de los malos samaritanos en las dcadas de 1980 y 1990. Segn un estudio realizado por dos ilustres histo riadores econmicos, entre 1945 y 1971, cuando las finanzas glo bales no estaban liberalizadas, las naciones en vas de desarrollo sufrieron cero crisis bancarias, 16 crisis de divisas y una "crisis ge-; mela" (de divisas y bancaria al mismo tiempo). Entre 1973 y 1997, sin embargo, se registraron 17 crisis bancarias, 57 de divisas y 21 gemelas en el mundo subdesarrollado.81 Y eso sin contar algunas de las mayores crisis financieras que ocurrieron despus de 1998 (Brasil, Rusia y Argentina son los casos ms prominentes).
80 Las crisis asiticas estn bien documentadas y analizadas por J. Stiglitz, El malestar en la gobalizacin, Madrid, Taurus Ediciones, 2003. Vanse tambin los ca ptulos pertinentes en II.-J. Chang, G. Palma y II. Whittaker (eds.), Financial Liberalisation and the Asan Crisis, Basingstoke y Nueva York, Palgrave, 2001. 81'-1 B. Eiehengrcen y M. Bordo, "Grises Now and Then: Wliat Lessons from the Last Era of Financial Globalisation", documento QU FUE DEL BUEN SAMARITANO? de trabajo del NBEU , N 8716, Cambridge, National Bureau of Economic Research, 2002.

La inestabilidad y la prociclicidad de los flujos financieros internacionales son lo que hace que hasta algunos entusiastas de la globalizacin, como el profesor Jagdish Bhagwati, adviertan de lo que l llama "los peligros del capitalismo financiero internacional excesivamente optimista".82 Incluso el F.MI, que sola presionar con j fuerza para la apertura de los mercados de capitales durante los aos ochenta y sobre todo los noventa, hace poco ha cambiado de postura al respecto, tornndose mucho ms discreto en su apoyo a la apertura de mercados de capitales en pases en vas de desarrollo.13 Ahora admite que "la apertura prematura de la cuenta de capital [...] puede perjudicar a un pas volviendo la estructura de los flujos desfavorable y haciendo ese pas vulnerable a paradas bruscas o inversiones de flujos".83 La Madre Teresa del capital extranjero? El comportamiento de los flujos financieros internacionales (deuda e inversiones de cartera) contrasta brutalmente con el de la inversin extranjera directa. Los flujos netos de IED a pases en vas de desarrollo fueron de 169.000 millones de dlares en 1997.84Pese a la confusin financiera en el mundo subdesarrollado, fueron todava de 172.000 millones de dlares de promedio anual entre 1998 y 2002.85 Adems de su estabilidad, se cree que la inversin extranjera directa no solo aporta dinero sino tambin muchas otras cosas que favorecen el desarrollo econmico. Sir Len Brittan, un ex comisionado britnico de la Unin Europea, lo resume as: la inversin extranjera directa es "una fuente de capital extra, una contribucin a una balanza de pagos prspera, una base para una mayor productividad, ms empleo, competencia efectiva, produccin racional, transferencia tecnolgica, y una fuente de experiencia gestora".86

82 Ese es el ttulo del captulo 13 de J. Bhagwati, En defensa de la globalizacin: el rosero humano de un mundo global, Barcelona, Editorial Debate, 2005. 83 Kose et al., 2006, pp. 34-35. La cita complcta es: "la apertura prematura de la cuenta capital sin contar con un sector financiero bien desarrollado y supervisado, instituciones bien establecidas y apropiadas polticas macroeconmicas puede daar a un pas ya sea por desfavorable composicin de los flujos de entrada de capitales o por hacer vulnerable al pas respecto de una abrupta restriccin externa o la reversin de los flujos de inversiones". 84 Banco Mundial, Global Development Finalice, 2003, Washington, D.C., Banco Mundial, 2003, tabla 1.1. 85 Banco Mundial, 2006, tabla A.l. 86 L. Brittan, "Invcstment Liberalisation: The Ncxt Great Boost to the World Econo- my", Transnational Corporations, vol. 4, 92 N 1, 1995, p. 2.
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Los argumentos favorables a recibir inversin extranjera directa parecen, pues, abrumadores. La IED es estable, a diferencia de otras formas de afluencias de capital extranjero. Adems, no solo trae dinero sino que tambin mejora las competencias productivas del pas anfitrin aportando organizacin, aptitudes y tecnologa ms avanzadas. No es de extraar que la inversin extranjera directa sea ensalzada como si fuera "la Madre Teresa del capital extranjero", como Gabriel Palma, el distinguido economista chileno que fue mi maestro y es ahora colega mo en Cambridge, seal< irnicamente en cierta ocasin. Pero la inversin extranjera direo ta tiene tambin sus limitaciones y problemas. En primer lugar, puede que los flujos de inversin extranjera directa se hayan mantenido muy estables durante la confusin fi-i nanciera en los pases en vas de desarrollo a finales de la dcada de 1990 y principios de la de 2000, pero no siempre ha sido as para todas las naciones.87 Cuando un pas tiene un mercado de capitales abierto, la IED puede hacerse "lquida" y enviarse bastante rpido. Como seala incluso una publicacin del FMI , la filial extranjera puede usar sus activos para tomar prestado de bancos nacionales, j convertir el dinero en divisas y mandarlo; o bien la empresa matriz puede reclamar el prstamo entre compaas que ha concedido a la filial (esto cuenta como IED).88 En el caso extremo, la mayor parte de la inversin extranjera directa que entra puede volver a salir a travs de estos canales, aportando poco a la situacin de la reserva de divisas del pas anfitrin.89 No solo la IED no es necesariamente una fuente estable de divisas, sino que adems puede tener repercusiones negativas en el mercado de divisas del pas receptor. La IED puede traer divisas, pero tambin puede generar exigencias adicionales para estas (por ejemplo, suministros de importacin, contratacin de prstamos extranjeros). Por supuesto, puede (o no) generar tambin divisas adicionales mediante la exportacin, pero si gana ms dinero extranjero del que utiliza no es una conclusin inevitable. Es por eso por lo que muchas naciones han impuesto controles sobre los ingresos y gastos de divisas por parte de las empresas forneas que efectan la inversin (por ejemplo, cunto deben exportar, cuntos suministros tienen que comprar localmente).90
87 Por ejemplo, un estudio realizado por un grupo de economistas del FMI demuestra que, para una muestra de 30 pases en vas de desarrollo ms pobres durante 1985-2004, las afluencias de IED resultaron ser ms voltiles que las de inversiones de cartera o de deuda. Vase Kose ct al., 2006, tabla 3. Esos 30 pases son Argelia, Banglads, Bolivia, Camern, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Fiyi, Ghana, Guatemala, Honduras, Irn, Jamaica, Kcnia, Malaui, Mauricio, Nepal, Nger, Papa Nueva Guinea, Paraguay, Repblica Dominicana, Sencgal, Sri Lanka, Tanzania, Togo, Trinidad y Tobago, Tnez, Uruguay, Zambia y Zimbabue. Las afluencias de IED fueron menos voltiles que las de inversiones de cartera o de deuda para la muestra de economas de "mercado emergente", que incluye Argentina, Brasil, Chile, China, Colombia, Corea, Egipto, Filipinas, India, Indonesia, Israel, Malasia, Mxico, Pakistn, Per, LSingapur, Sud'rica, Tailandia, Turqua y Venezuela. 88 P. Loungani y A. Razin, "IIow Beneficial is Forcign Direct Investmcnt Cor Dcvelop- ing Countries?", Finance and Development, vol. 28, N 2, 2001. 89 Adems, con la creciente importancia de los fondos de inversin colectiva que he expuesto anteriormente (vase nota 5), existe tambin un acortamiento de los horizontes temporales para la IE, lo que hace ms probable esa "liquidacin" de IED. 90 Entre ellos figuran requisitos de contenido local (en que se exige a las CTN adquirir ms de una determinada parte de QU FUE DEL BUEN SAMARITANO? suministros a productores locales), requisitos de exportacin (en que se ven obligadas a exportar ms de una determinada parte

Otro inconveniente de la inversin extranjera directa es que crea la oportunidad de "fijacin del precio de transferencias" por parte de corporaciones transnacionales (CTN) con operaciones en ms de un pas. Esto se refiere a la prctica en la cual las filiales _jde una CTN se cobran de ms o de menos entre ellas para que los beneficios sean ms elevados en aquellas filiales que operan en naciones con las tasas de impuesto corporativo ms bajas. Y cuando digo cobrar de ms o de menos, lo digo de verdad. Un informe de Ghristian Aid documenta casos de exportaciones con un precio demasiado bajo, como antenas de televisin chinas a 0,40 dlares la unidad, lanzacohetes de Bolivia a 40 dlares y excavadoras estadounidenses a 528, e importaciones con un precio excesivo como sierras para metales a 5.485 dlares la unidad, pinzas japonesas a 4.896 y llaves inglesas a 1.089.91 Ese es un problema clsico de las CTN, pero en la actualidad se ha agravado debido a la proliferacin de parasos fiscales que tienen impuestos sobre la renta de sociedades mnimos o nulos. Las compaas pueden reducir en gran medida sus obligaciones fiscales transmitiendo la mayor parte de sus beneficios a una empresa papelera registrada en un paraso fiscal. Puede decirse que el pas anfitrin no debera quejarse de la fijacin del precio de transferencias, porque, sin la inversin extranjera directa en cuestin, para empezar no se habra generado la renta gravable. Pero ese es un argumento poco sincero. Todas las empresas necesitan usar recursos productivos suministrados por el gobierno con dinero de los contribuyentes (por ejemplo, carreteras, la red de telecomunicaciones, trabajadores que han recibido educacin y formacin financiadas con fondos pblicos). As pues, si la filial de la CTN no paga los tributos que le corresponden, est disfrutando libremente del pas anfitrin. Pese a las tecnologas, aptitudes y experiencia que la inversin extranjera directa supuestamente aporta, las pruebas son ambiguas: "a pesar del supuesto terico de que, de los distintos tipos de afluencias [de capital], la IED presenta las mayores ventajas, no ha resultado fcil demostrar esos beneficios", y es una publicacin del 92 FMI quien lo dice. Por qu ocurre esto? Porque distintas clases de IED tienen efectos productivos diferentes. Guando pensamos en inversin extranjera directa, la mayora de nosotros se imagina a Intel construyendo una nueva fbrica de microchips en Costa Rica o a Volkswagen instalando una nueva cadena de montaje en China; esto se conoce como inversin en nuevas empresas. Pero mucha inversin extranjera directa es efectuada por extranjeros que compran acciones de una compaa local ya existente.93 Esta ltima modalidad de inversin ha supuesto ms de la mitad de la IED total mundial desde la
de su produccin) y requisitos de balance equilibrado de divisas (en que se Ies exige que exporten por lo menos tanto como importan). 91 Christian Aid, "The Shirts off Their Baeks - llow Tax Policies Fleece the Poor", septiembre de 2005. 92 Kose et al, 2006, p. 29. 93 Adems, la inversin en nuevas empresas puede incrementar el impacto negativo de la fijacin de precios de transferencia. Si una CTN que ha comprado una compa a, en lugar de crearla de nuevo, fija los precios de transferencia, la firma que se ha 94 convertido ahora en una filial de la CTN podra pagar menos impuestos que cuando era una empresa domstica.
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dcada de 1990, aunque la proporcin es inferior para las naciones en vas de desarrollo, por la razn evidente de que poseen relativamente menos empresas de las que los extranjeros quieren adquirir. En su apogeo en 2001, representaba hasta el 80% de la IED total mundial.94 La inversin en empresas existentes no aporta nuevas instalaciones de produccin: cuando General Motors compr el fabricante de automviles coreano Daewoo como consecuencia de la crisis financiera de 1997, tan solo adquiri las factoras existentes y produjo los mismos coches, diseados por coreanos, bajo nombres distintos. Con todo, este tipo de inversin todava puede propiciar un aumento de las competencias productivas. Esto se debe a que puede llevar consigo nuevas tcnicas de gestin o ingenieros de mayor calidad. El problema es que no hay ninguna garanta de que esto suceda. En algunos casos, la IED en empresas existentes se realiza con la intencin explcita de no hacer gran cosa por aumentar las competencias productivas de la compaa adquirida: un inversor extranjero directo podra comprar una empresa que cree que est infravalorada por el mercado, sobre todo en tiempos de crisis financiera, y administrarla igual que antes hasta dar con un comprador apropiado.95 A veces el inversor extranjero puede incluso destruir por completo las competencias productivas de la empresa adquirida dedicndose al "vaciamiento". Por ejemplo, cuando la compaa espaola Iberia compr varias compaas areas latinoamericanas en los aos noventa, sustituy sus viejos aviones por los nuevos que eran propiedad de las empresas latinoamericanas, lo que llev a algunas de estas a la quiebra debido a un registro de servicio deficiente y a elevados costes de mantenimiento. Por supuesto, el valor de la inversin extranjera directa para la economa anfitriona no se limita a lo que hace a la empresa en la que se ha efectuado la inversin. La firma afectada contrata trabajadores locales (que pueden aprender nuevas habilidades), compra suministros a productores locales (que pueden recoger nuevas tecnologas en el proceso) y tiene algunos "efectos demostracin" sobre empresas nacionales (mostrndoles nuevas tcnicas de gestin o proporcionando conocimientos sobre mercados extranjeros). Estos efectos, conocidos como "efectos desbordamiento", son adiciones reales a las competencias productivas a largo plazo de una nacin y no deben tomarse a broma.

94 Estos datos proceden de la UNCTAD (Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo). 95 Sobre todo en lo que concierne a IED mediante fondos de inversin colectiva (vanse las notas 5 y 22), esa puede ser la estrategia sensata, por cuanto no poseen los conocimientos especficos del sector para mejorar las competencias productivas de las QU FUE DEL BUEN SAMARITANO? empresas que adquieren.

Por desgracia, es posible que los efectos desbordamiento no lleguen a ocurrir. En el caso extremo, una CTN puede establecer una instalacin "de enclave", donde todos los suministros son importados y lo nico que hacen los locales es participar en una simple cadena de montaje, en la que ni siquiera adquieren nuevas habilidades. Adems, aun en el caso de producirse, los efectos desbordamiento tienden a tener una magnitud relativamente insignificante.96 Es por eso por lo que los gobiernos han intentado magnificarlos imponiendo requisitos de rendimiento referentes, por ejemplo, a transferencia tecnolgica, contenidos locales o exportaciones.97 Una repercusin crtica pero a menudo desconocida de la IED es la que tiene sobre los competidores nacionales (presentes y futu-i ros). La entrada de una CTN a travs de IED puede destruir empresas nacionales existentes que habran podido convertirse en negocios prsperos sin su exposicin prematura a la competencia, o puede evitar la aparicin de competidores domsticos. En tales casos, las competencias productivas a corto plazo aumentan, ya que la filial de la CTN que sustituye a las empresas nacionales (presentes y futuras) es por lo general ms productiva que estas. Pero el nivel de capacidad productiva que el pas puede alcanzar a largo plazo resulta inferior a consecuencia de ello. Esto es debido a que, por lo general, las CTN no transfieren las actividades ms valiosas fuera de su patria, como comentar en mayor detalle ms adelante. Como consecuencia, habr un mximo definido para el nivel de sofisticacin que una filial de CTN puede alcanzar a largo plazo. Volviendo al ejemplo de Toyota del captulo 1, si Japn hubiera liberalizado la IED en su industria automovilstica en la dcada de 1960, no cabe duda de que Toyota no estara produciendo ahora el Lexus; habra desaparecido o, ms probablemente, se habra convertido en una filial apreciada de un fabricante de coches norteamericano. Dadas las circunstancias, un pas en vas de desarrollo puede decidir razonablemente prescindir de las ventajas a corto plazo de la IED para dedicarse a actividades de alto nivel a largo plazo, prohibiendo la IED en determinados sectores o regulndola.98 Esa es exactamente la misma lgica que la de la proteccin de la industria incipiente de la que he hablado en los captulos anteriores: una nacin renuncia a las ventajas a corto plazo del libre comercio con el fin de crear mayores competencias productivas a largo plazo. Y eso explica por qu, histricamente, la mayora de casos de xito econmico han reeurrido a la regulacin de la IED, a menudo de un modo draconiano,
96 Unbcdaneed World,

R. Kozul-Wright y R Rayment, The Resistible Rise of Market Fundamental sm: Rethinking Development Londres, Zed Books, 2007, captulo 4. Vase tambin Kosc et ai, 2006, pp. 27-30.

Policy in an

97 Esas medidas incluyen: requisitos de empresas conjuntas, que aumenta la posibi 98lidad de transferir tecnologa al socio local; condiciones explcitas relativas a transferencia tecnolgica; requisitos de contenido local, que obligan a la CTN a transferir cierta tecnologa al proveedor, y requisitos de exportacin, que obligan a la CTN a utilizar tecnologa actualizada para ser competitiva en el mercado mundial. 11 Sanjaya Lall, el difunto economista de Oxford y uno de los principales expertos en CTN, describi bien este punto: "Si bien tener ms IED, en el margen, puede generalmente (cuando no siempre) I aportar beneficios netos al pas anfitrin, an es cuestin de elegir entre diversas estrategias con respecto al papel de la QU FUE DEL BUEN SAMARITAN0? 96 IED en el desarrollo a largo plazo". Vase S. Lall, "Introduccin", en S. Lall (ed.), Transnational Corporations and Economic Development, Londres, Routledge, 1993.

como demostrar a continuacin. "Ms peligroso que el poder militar" "Ser un da dichoso para nosotros aquel en que ni un solo buen valor americano sea de propiedad extranjera y Estados Unidos deje de ser un terreno de explotacin para banqueros y prestamistas europeos." Esto escribi el Bankers' Magazine estadounidense en 1884.99 Puede que al lector le cueste trabajo entender que un boletn de banqueros publicado en Estados Unidos pudiera ser tan hostil hacia los inversores extranjeros. Pero esto era, de hecho, caracterstico en aquella poca. Estados Unidos tena unos antecedentes terribles en sus relaciones con inversores forneos.100 En 1832, Andrew Jackson, en la actualidad un hroe popular para los partidarios norteamericanos del libre mercado, se neg a renovar la licencia para el banco casi central, el segundo Banco de Estados Unidos, el sucesor de su homnimo de Ilamilton (vase el captulo 2).101 Esto se debi al hecho de que la cuota de propiedad extranjera del banco era demasiado alta: del 30% (los finlandeses anteriores a la UE lo habran aceptado de buena gana!). Al declarar su decisin, Jackson dijo: "Si las acciones del banco pasaran prin-j cipalmente a manos de los sbditos de una nacin extranjera, y por desgracia nos viramos implicados en una guerra con ese pas, cul sera nuestra situacin? [...] Controlar nuestra moneda, recibir nuestro dinero pblico y mantener dependientes a miles de nuestros ciudadanos sera mucho ms formidable y peligroso que el poder naval y militar del enemigo. Si debemos tener un banco [...] ha de ser puramente americano".102 Si el presidente de un pas en vas de desarrollo dijera algo as hoy en da, sera calificado de dinosaurio xenfobo y chantajeado en la comunidad internacional. Desde los primeros tiempos de su desarrollo econmico hasta la Primera Guerra
99 La cita corresponde a Bankers' Magazine, N 38, enero de 1884, tal y como se menciona en Wlkins, The History o/ Foreign Investment in tlie United States to 1914, Cambridge, Harvard University Press, 1989, p. 566. La cita completa dice: "Ser un da dichoso para nosotros cuando ni un solo buen valor americano sea de propiedad extranjera y cuando Estados Unidos deje de ser un terreno de explotacin para banqueros y prestamistas europeos. El tributo que se rinde a los extranjeros es (...) odioso [...]. liemos dejado atrs la necesidad de someternos a la humillacin de ir a Londres, Pars o Frankfort (sie], porque el capital se ha vuelto suficientemente abundante para todas las exigencias nacionales". 100 Tambin los prestamistas extranjeros eran mal tratados. En 1842, Estados Unidos se convirti en un paria en el mercado internacional de capitales cuando los gobiernos de 11 estados faltaron al pago de prstamos extranjeros (principalmente britnicos). Adentrado ese mismo ao, cuando el gobierno federal de Estados Unidos trat de conseguir un prstamo en la City de Londres, The Times contraatac diciendo: "La poblacin de Estados Unidos puede estar completamente convencida de que existe cierta clase de valores que ninguna abundancia de dinero, por grande que sea, puede valorizar, y que en esa clase sus propios valores tienen preeminencia". Citado en T. Cochran y \V. Miller, The Age of Enterprise: A Social History of Industrial America, Nueva York, Macmillan Company, 1942, p. 48. 101 El segundo Banco de Estados Unidos, fundado en 1816 en virtud de una escritura de constitucin de 20 aos, era propiedad del gobierno en el 20%, y en l se depo sitaban los ingresos tributarios federales, pero no tena el monopolio de emisin I QU FUE DEL BUEN SAMARITAN0? 97 de billetes, por lo que no poda considerarse un banco central propiamente dicho. 102 Citado en Wilkins, 1989, p. 84.

Mundial, Estados Unidos fue el mayor importador del mundo de capital extranjero.103 Dadas las circunstancias, haba, naturalmente, una considerable inquietud por la "gestin ausente" de inversores extranjeros:104 "No tenemos horror al CAPITAL EXTRANJERO... si se somete a gestin norteamericana [cursiva y maysculas originales]", manifestNiles' Weekly Register, una revista nacionalista de tradicin hamiltoniana, en 1835.105 Reflejando ese sentimiento, el gobierno federal de Estados Unidos regul enrgicamente la inversin extranjera. Los accionistas forneos no podan votar y solo ciudadanos estadounidenses podan llegar a ser directores de un banco nacional (a diferencia de a nivel de estado). Esto implicaba que "individuos e instituciones financieras del extranjero podan comprar acciones de bancos nacionales estadounidenses si estaban dispuestos a tener ciudadanos norteamericanos como representantes suyos en el consejo de administracin", desalentando as la inversin extranjera en el sector de la banca.106 En 1817 el Congreso impuso un monopolio de navegacin para buques estadounidenses en cabotaje, que se mantuvo hasta la Primera Guerra Mundial.107 Hubo tambin leyes estrictas sobre inversin extranjera en industrias de recursos naturales. Los gobiernos de muchos estados prohibieron o limitaron la inversin en tierras por parte de extranjeros no residentes. La Ley de Propiedad Extranjera prohibi la posesin de tierra por parte de no nacionales -o de compaas de propiedad fornea en ms del 20%- en los "territorios" (a diferencia de los estados hechos y derechos), donde la especulacin de tierras estaba particularmente extendida.108Leyes federales de minera limitaron los derechos de explotacin minera a ciudadanos estadounidenses y sociedades annimas en Estados Unidos. En 1878 se aprob una ley de explotacin forestal, que autorizaba solo a residentes estadounidenses a cortar troncos en tierras pblicas. Algunas leyes estatales (a diferencia de las federales) eran todava ms hostiles a la inversin extranjera. Una serie de estados gravaban las compaas forneas muchsimo ms que las norteamericanas. Hubo una clebre ley de Indiana de 1887 que retir por completo la proteccin judicial a empresas
103An en 1914, cuando se haba vuelto tan rico como el Reino Unido, Estados Unidos era uno de los mayores prestatarios netos del mercado internacional de capitales. La autorizada estimacin de la historiadora estadounidense Mira Wilkins sita el nivel de la deuda extranjera de Estados Unidos en aquella poca en 7.100 millones de dlares, con Rusia (3.800 millones) y Canad (3.700 millones) siguindolo muy lejos (p. 145, tabla 5.3). Desde luego, en ese momento, Estados Unidos, con unos prstamos estimados en 3.500 millones de dlares, era tambin el cuarto pas prestamista del mundo, detrs del Reino Unido (18.000 millones), Francia (9.000 millones) y Alemania (7.300 millones). Sin embargo, incluso despus de restar sus prstamos, Estados Unidos segua ostentando una deuda neta de 3.600 millones de dlares, que era bsicamente la misma que las de Rusia y Canad. Vase Wilkins, 1989.

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Ibid., p. 563.
Citado en
Ibid.,

ibid., p. 85.

p. 583.

107 Ibid., pp. 83 y 583. 108 En aquella poca, esos territorios eran Daltota del Norte, Dakota del Sur, Idaho, Montana, Nuevo Mxico, Utali, I QU FUE DEL BUEN SAMARITAN0? 98 Washington, Wyoming, Oklahoma y Alaska. Las Dakotas, Montana y Washington en 1889, Idaho y Wyoming en 1890, y Utah en 1896 se convirtieron en estados, y por lo tanto ya no estuvieron sujetos a esa ley. Vase ibid., p. 241.

extranjeras.109 A finales del siglo xix, el gobierno del estado de Nueva York adopt una actitud particularmente hostil hacia la IED en el sector financiero, un campo en el que estaba adquiriendo rpidamente una posicin de talla mundial (un caso evidente de proteccin de industria incipiente).110Estableci una ley en la dcada de 1880 que prohiba a los bancos extranjeros participar en "negocios bancarios" (como aceptar depsitos y descontar letras o pagars). La ley de banca de 1914 prohibi el establecimiento de sucursales bancarias extranjeras. Por ejemplo, el London City and Midland Bank (a la sazn el tercer banco del mundo, medido por depsitos) no pudo abrir una sucursal en Nueva York, aun cuando dispona de 867 sucursales en todo el mundo y 45 bancos corresponsales solo en Estados Unidos.111 Pese a sus extensos, y a menudo estrictos, controles sobre la inversin extranjera, Estados Unidos fue el principal receptor de IED durante el siglo xix y principios del xx, del mismo modo en que la estricta regulacin de CTN en China no ha evitado la entrada a raudales de IED en ese pas en las ltimas dcadas. Esto va en contra de la creencia por parte de los malos samaritanos de que la regulacin de la inversin extranjera va a reducir los flujos de inversin, o, inversamente, de que la liberalizacin de la regulacin de la IED incrementar los flujos. Adems, a pesar de o, dira yo, en parte debido a- su estricta regulacin de la inversin externa (adems de imponer aranceles manufactureros que eran los ms altos del mundo), Estados Unidos fue la economa de crecimiento ms rpido del mundo durante todo el siglo xix hasta la dcada de 1920. Esto socava el argumento habitual de que la regulacin de la inversin extranjera perjudica las perspectivas de crccimicnto de una economa. Todava ms draconiano que Estados Unidos en la regulacin de la inversin extranjera fue Japn.43 Especialmente antes de 1963, la propiedad fornea estuvo limitada al 49%, mientras que en muchas "industrias vitales" la IED se prohibi por completo. La inversin extranjera se liberaliz paulatinamente, pero solo en aquellos sectores en los que las empresas nacionales estaban preparadas. Como consecuencia, de todos los pases ajenos al bloque comunista, Japn ha recibido el nivel ms bajo de IED en proporcin a su inversin nacional total.112 Dado este caso, el hecho de que el gobierno japons haya dicho que "poner lmites a la inverisin [extranjera directa] no parecera una decisin apropiada ni siquiera desde la perspectiva de la poltica de desarrollo" en una presentacin reciente ante la OMG es un ejemplo clsico de amnesia histrica selectiva, doble moral y "retirada de la escalera".47 Corea y Taiwn suelen ser considerados como los pioneros de la poltica pro IED, merced a sus tempranos xitos con las zonas de procesamiento para exportaciones (ZPE), donde las empresas inversoras extranjeras estaban poco reguladas. Pero, fuera
109 Wilkins, 1989, p. 579. 110 Ibid., p. 580. 111 Ibid., p. 456. 112 Entre 1971 y 1990, la IED supona menos del 0,1% de la formacin total de capital fijo (inversin fsica) de Japn, I QU FUE DEL BUEN SAMARITAN0? 99 frente al promedio del 3,4% para los pases en vas de desarrollo en conjunto (para 1981-1990). Estos datos corresponden a la UNCTAD, Informe sobre inversin mundial, varios aos.

de esas zonas, impusieron de hecho muchas medidas restrictivas -sobre los inversores externos. Esas restricciones les permitieron acumular competencias tecnolgicas ms rpidamente, lo cual, a su vez, redujo la necesidad del planteamiento de "todo vale" que se encuentra en sus ZPE en los perodos siguientes. Limitaron zonas en las que las compaas extranjeras podan entrar y pusieron mximos a sus cuotas de propiedad. Tambin filtraron las tecnologas introducidas por las CTN e impusieron requisitos de exportacin. Se impuso estrictamente requisitos de contenido local, si bien se aplicaron de una manera menos rigurosa a los productos exportados (para que los suministros nacionales de calidad inferior no perjudicaran en exceso la competitividad de exportacin). Como consecuencia, Corea fue uno de los pases menos dependientes de la IED del mundo hasta finales de la dcada de 1990, cuando adopt medidas neoliberales.48 Taiwn, donde las medidas eran ligeramente ms laxas que en Corea, dependa algo ms de la inversin extranjera, pero esa dependencia segua estando muy por debajo de la media de las naciones en vas de desarrollo.49
Gobierno de Japn, "Communication to the Working Group on Trade and Invest- ment", 27 de junio de 2002, WTAVGTW/125. 48Entre 1971 y 1995, la IED supona menos del 1% de la formacin total de capital fijo en Corea, mientras que el promedio de los pases en vas de desarrollo para el ; perodo 198195 (no se dispone de cifras anteriores a 1980) era del 4,3%. Datos correspondientes a la UNCTAD, varios aos. 49 En Taiwn, entre 1971 y 1995, la IED supona en torno al 2,5% de la formacin i total de capital fijo, frente al promedio de los pases en vas de desarrollo del 4,3% (para 1981-1995). Datos de la UNCTAD, varios aos.
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QU FUE DEL BUEN SAMARITAN0?

100

Los principales pases europeos -Reino Unido, Francia y Alemania- no llegaron tan lejos como Japn, Estados Unidos o Finlandia en la regulacin de la inversin extranjera. Antes de la Segunda Guerra Mundial, no tuvieron necesidad de ello: bsicamente efectuaban, ms que reciban, inversiones extranjeras. Pero a partir de la Segunda Guerra Mundial, cuando eriipezaron a recibir grandes cantidades de inversin norteamericana, y ms tarde japonesa, tambin restringieron las afluencias de IED e impusieron requisitos de rendimiento. Hasta la dcada de 1970, esto "s hizo mayormente a travs de controles de divisas. Despus de que se abolieran esos controles, se utilizaron requisitos de rendimiento informales. Incluso el gobierno del Reino Unido, manifiestamente favorable a los inversores extranjeros, us una variedad de "garantas" y "restricciones voluntarias" con respecto al abastecimiento local de componentes, volmenes de produccin y exportacin.113Guando Nissan instal una planta en el Reino Unido en 1981, se vio obligada a conseguir el 60% de valor agregado localmente, con un perodo durante el cual este se elevara hasta el 80%. Dicen que el gobierno britnico tambin "presion [a Ford y GM] para alcanzar una mejor balanza comercial".'"'114 Ni siquiera casos como los de Singapur e Irlanda, naciones que han prosperado dependiendo muchsimo de la IED, dan prueba de que los gobiernos de los pases anfitriones deberan permitir a las CTN1 hacer lo que quisieran. Al mismo tiempo que aceptaban compaas extranjeras, sus gobiernos emplearon polticas selectivas para atraer inversin exterior hacia campos que consideraban estratgicos para el futuro desarrollo de sus economas. diferencia de Hong Kong, que s tuvo una poltica neoliberal, Singapur ha adoptado siempre un planteamiento muy dirigido. Irlanda comenz a prosperar de verdad solo cuando pas de un enfoque indiscriminado con respecto a la IED ("cuanta ms, mejor") a una estrategia concentrada que se propona atraer inversin extranjera a sectores como electrnica, farmacia, software y servicios financieros. Tambin utiliz ampliamente requisitos de rendimiento.115 En resumen, la historia est del lado de los reguladores. La mayora de los pases ricos de hoy en da regularon la inversin extranjera cuando estaban en el bando receptor. En ocasiones esa regulacin fue draconiana: Finlandia, Japn, Corea y Estados Unidos (en determinados sectores) son los mejores ejemplos. Hubo naciones que prosperaron buscando activamente IED, como Singapur E Irlanda, pero ni siquiera ellas adoptaron el enfoque de aissez-faire hacia las CTN que los malos samaritanos
113 S. Young, N. Ilood y J. Ilamill, Foregn Multinationals and the Britisli Economy - Impact and Policy, Londres, Groom Ilelm, 1988, p. 223.
114 115 Segn Ibid.,p.

225. el estudio de 1981 del Departamento de Comercio de Estados Unidos,

The Use of Investment Incentives and

Performance Requirements by Foreign Gover- nmencs, el 20% de filiales de

estadounidenses que operaban en Irlanda denunciaron la imposici n de requisitos de rendimiento, frente al 2-7% en otros pa ses adelantados: 8% en Australia y Jap n; 7% en B lgica, Canad , Francia y Suiza; 6% en Italia; 3% en el Reino Unido, y 2% en Alemania y Holanda. V ase Young et al. 1988, pp. 199-200. Para m s debates sobre la estrategia irlandesa de I E D , v ase Il.-J. Chang y D. Green, The Northern WTO Agenda o n /nvestnient:BUEN SAMAWTAN0? 101 r ot as we Do as we Say, K QU FUE DEL Did, Londres, Agencia Cat lica para el Desarrollo, y Ginebra, South Centre, 2003, pp. 19-23.
CTN

recomiendan hoy a los pases en vas de desarrollo. Un mundo sin fronteras? La teora econmica, la historia y las experiencias contemporneas nos dicen que, para beneficiarse verdaderamente de la inversin extranjera directa, el gobierno debe regularla bien. A pesar de todo eso, los malos samaritanos han estado esforzndose todo lo posible por ilegalizar prcticamente toda regulacin de IED durante la ltima dcada. A travs de la Organizacin Mundial del Comercio, han introducido el acuerdo TRIMS (Medidas de Inversin Relacionadas con el Comercio), que prohibe cosas como requisitos de contenido local, requisitos de exportacin o requisitos de equilibrio de divisas. Han estado presionando para una mayor liberalizacin a travs de las negociaciones actuales del GATS (Acuerdo General sobre Comercio en Servicios) y una propuesta de acuerdo de inversin a la Organizacin Mundial del Comercio. Los acuerdos bilaterales y regionales de libre comercio y los tratados bilaterales de inversin entre pases ricos y pobres tambin limitan la capacidad de las naciones en vas de desarrollo para regular la IED.
116

116 Especialmente conocido a este respecto es el llamado captulo 11 del NAFTA (Tratado de BUEN SAMAWTAN0? 102 Amrica del Libre Comercio de QU FUE DEL Norte), que Estados Unidos ha conseguido incluir en todos sus acuerdos bilaterales de libre comercio (excepto el suscrito con

Olviden la historia, dicen los malos samaritanos al defender tales actuaciones. Argumentan que, si bien ha tenido algunos mritos en el pasado, la regulacin de la inversin extranjera se ha vuelto innecesaria y vana, gracias a la globalizacin, que ha creado un nuevo "mundo sin fronteras". Sostienen que la "muerte de la distancia" debido a los avances en las tecnologas de comunicaciones y transportes ha hecho las empresas ms mviles y por lo tanto apatridas: ya no estn vinculadas a sus pases de origen. Si las empresas ya no tienen nacionalidad, arguyen, no existen motivos para la discriminacin de compaas extranjeras. Adems, cualquier intento por regular estas es vano, ya que, al ser "libres", se desplazarn a otro pas donde no exista tal regulacin. Hay sin duda una parte de razn en este argumento. Pero es exagerado en grado sumo. Hoy en da hay empresas como Nestl que fabrican menos del 5% de su produccin en su pas (Suiza), pero son en gran medida casos excepcionales. La mayora de las compaas internacionalizadas generan menos de un tercio de su produccin en el extranjero, mientras que el ndice en el caso de empresas japonesas est muy por debajo del 10%.34 Ha habido cierto traslado de actividades "centrales" (como investigacin y desarrollo) al exterior, pero es generalmente a otras naciones desarrolladas, y con una fuerte tendencia "regional" (las regiones, en este sentido, corresponden a Norteamrica, Europa y Japn, que es una regin por s misma).53 En la mayora de compaas, los altos cargos que toman decisiones siguen siendo bsicamente ciudadanos del pas de origen. Una vez ms, se dan casos como el de Carlos Ghosn, el libans-bra- sileo que dirige una compaa francesa (Renault) y otra japonesa (Nissan). Pero no deja de ser tambin una excepcin. El ejemplo ms revelador es la fusin de Daimler-Benz, el fabricante de autoAustralia). El captulo 11 otorga a los inversores extranjeros el derecho a llevar el gobierno del pas anfitrin ante los organismos internacionales especiales de arbitraje del Banco Mundial y las Naciones Unidas si creen que el valor de su inversin se ha reducido debido a la actuacin del gobierno, que va desde la nacionalizacin hasta la regulacin medioambiental. Pese a implicar al gobierno, esos procedimientos de arbitraje estn cerrados a la participacin, observacin y contribucin pblicas.
Kozul-Wright y Rayment, 2007, captulo 4. P. Ilirst y G. Thompson, GlobalizaCion in Question, 2a ed., Cambridge, Polity Press, 1999, captulo 3, aporta una informacin detallada al respecto.
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HAJOON CHANG

mviles alemn, y Chrysler, el fabricante de coches estadounidense, en 1998. En realidad fue la absorcin de Chrysler por Benz. Pero, en el momento de la fusin, se describi como el matrimonio de dos iguales. La nueva compaa, Daimler-Chrysler, hasta tena un nmero paritario de alemanes y norteamericanos en su consejo de administracin. Pero eso fue solo durante los primeros aos. Pronto los germanos superaron ampliamente en nmero a los estadounidenses, por lo general en una proporcin de 10 o 12 a 1 o 2, dependiendo del ao. Cuando son absorbidas, incluso las empresas norteamericanas acaban siendo dirigidas por extranjeros (precisamente en eso consiste la absorcin). Por consiguiente, la nacionalidad de la empresa sigue importando mucho. Quin posee la empresa determina hasta qu punto sus diversas filiales estarn autorizadas a pasar a actividades de mayor nivel. Sera muy ingenuo, sobre todo por parte de pases en vas de desarrollo, disear polticas econmicas sobre el supuesto de que el capital ya no tiene races nacionales. Pero entonces, qu hay del argumento de que, sea necesario o no, ya no es posible en la prctica regular la inversin extranjera? Dicen que, ahora que las CTN se han vuelto ms o menos "libres", pueden castigar a pases que regulan la inversin externa "prescindiendo de sus servicios". Una pregunta inmediata que puede plantearse es: si las empresas se han vuelto tan mviles como para hacer impotente la legislacin nacional, por qu los pases ricos malos samaritanos demuestran tanto inters por instar a las naciones subdesarrolladas a suscribir todos esos acuerdos internacionales que limitan su capacidad para regular la inversin extranjera? Siguiendo la lgica del mercado tan querida por la ortodoxia neoliberal, por qu no limitarse a dejar que los pases elijan el planteamiento que quieran y dejar luego que los inversores extranjeros los castiguen o recompensen optando por invertir solo en aquellas naciones respetuosas con ellos? El mero hecho de que los pases ricos quieran imponer todas esas restricciones a las naciones en desarrollo por medio de acuerdos internacionales revela que a fin de cuentas la regulacin de la IED no es tan vana, contrariamente a lo que afirman los malos samaritanos. En todo caso, no todas las CTN son igual de mviles. Es cierto, hay sectores -como ropa, zapatos y muecos de peluche- para los que existen muchos sitios de inversin potencial porque el equipo de produccin es fcil de trasladar y, como las aptitudes requeridas son bajas, los trabajadores pueden formarse fcilmente. Sin embargo, en muchas otras industrias las empresas no pueden moverse con tanta facilidad por varias razones: la existencia de suministros inmviles (por ejemplo, recursos minerales, una mano de obra con aptitudes particulares), el atractivo del mercado nacional (China es un buen ejemplo) o la red de abastecimiento que han construido con los aos (por ejemplo, la subcontratacin de redes para los fabricantes de automviles japoneses en Tailandia o Malasia). Por ltimo, pero no por ello menos importante, es un error creer que las CTN evitarn QU FUE DEL BUEN SAMARITANO?

necesariamente pases que regulan la IED. Contrariamente a lo que la ortodoxia sugiere, la regulacin no es demasiado importante para determinar el nivel de afluencia de inversin extranjera. De ser as, naciones como China no recibiran demasiada inversin externa. Pero ese pas est obteniendo aproximadamente el 10% de la IED mundial porque ofrece un mercado grande y en rpido crecimiento, una buena mano de obra y buenas infraestructuras (carreteras, puertos). El mismo argumento puede aplicarse a los Estados Unidos del siglo xix. Los estudios revelan que las corporaciones estn sobre todo interesadas en el mercado potencial del pas anfitrin (tamao y crecimiento del mercado), y luego en factores como la calidad de la mano de obra y la infraestructura, mientras que la regulacin es solo un asunto de inters secundario. Incluso el Banco Mundial, un conocido defensor de la liberalizacin de la IED, admiti en cierta ocasin que "los incentivos y regulaciones especficos que rigen la inversin directa tienen menos repercusin en el volumen de inversin que recibe un pas que su clima econmico y poltico en general y sus polticas financieras y de tipos de cambio".36 Como en el caso de su alegato contra la relacin entre comercio internacional y desarrollo econmico, los malos samaritanos han confundido la causalidad. Creen que si se liberaliza la regulacin de la inversin extranjera, entrarn ms inversiones y ayudarn al crecimiento econmico. Pero la inversin extranjera es consecuencia, ms que la causa, del crecimiento econmico. La cruda verdad es que, por muy liberal que sea el rgimen regulador, las empresas extranjeras no entrarn en un pas a menos que su economa ofrezca un mercado atractivo y recursos productivos de alta calidad (mano de obra, infraestructura). Por eso, tantas naciones en vas de desarrollo no han conseguido atraer volmenes importantes de IED, pese a ofrecer a las empresas forneas grados mximos de libertad. Los pases tienen que desarrollar crecimiento antes de que las CTN se interesen por ellos. Si usted organiza una fiesta, no basta con decir a la gente que puede venir y hacer lo que quiera. La gente va a las fiestas en las que sabe que ya ocurren cosas interesantes. Normalmente no viene y hacc cosas interesantes para usted, por ms libertad que les d. "La nica cosa peor que ser explotado por el capital..." Como Joan Robinson, ex catedrtica de economa de Cambridge y puede decirse que la mujer economista ms clebre de la historia, creo que lo nico que es peor que ser explotado por el capital es no ser explotado por el capital. La inversin extranjera, sobre todo lT3irct7pde ser una herramienta muy til para el desarrollo econmico. Pero cun til, depende del tipo de inversin efectuada y cmo la regula el pas anfitrin. La inversin financiera extranjera acarrea ms peligros que ventajas, como incluso los neoliberales reconocen en la actualidad. Si bien la inversin extranjera directa no
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es la Madre Teresa, a menudo aporta ventajas al pas anfitrin a corto plazo. Pero es el largo plazo lo que importa cuando se trata de desarrollo econmico. Aceptar IED sin condiciones puede hacer de hecho que el desarrollo econmico resulte ms difcil a largo plazo. Pese a la hiprbole sobre un "mundo sin fronteras", las CTN no dejan de ser empresas nacionales con operaciones internacionales y, por lo tanto, es improbable que permitan a sus filiales acometer actividades de nivel superior; al mismo tiempo, su presencia puede impedir la aparicin de firmas nacionales que podran emprenderlas a la larga. Es probable que esta situacin perjudique el desarrollo potencial a largo plazo del pas anfitrin. Adems, las ventajas a la larga de la IED dependen en parte de la magnitud y la calidad de los efectos desbordamiento que provocan las CTN, cuya maximiza- cin requiere una intervencin poltica apropiada. Por desgracia, muchas herramientas clave de tal intervencin ya han sido ilega- lizadas por los malos samaritanos (por ejemplo, los requisitos de contenido local). Por consiguiente, la inversin extranjera directa puede ser un mal negocio. A la larga, puede reportar ventajas, pero, a corto plazo, puede de hecho ser perjudicial para el desarrollo econmico. Una vez entendido esto, el xito de Finlandia no resulta sorprendente. La estrategia de ese pas se bas en el reconocimiento de que, si se liberaliza la inversin extranjera demasiado pronto (Finlandia era una de las economas ms pobres de Europa a principios del siglo xx), no habr espacio para que las empresas nacionales desarrollen competencias tecnolgicas y de gestin independientes. Nokia tard 17 aos en obtener algn beneficio de su filial electrnica, que es ahora la compaa de telefona mvil ms grande del mundo. 57 Si Finlandia hubiera liberalizado la inversin extranjera desde el principio, Nokia no sera lo que es hoy. Lo ms probable es que los inversores extranjeros que compraron acciones de Nokia habran exigido a la casa matriz que dejara de subvencionar a la nula filial electrnica, acabando as con el negocio. En el mejor de los casos, alguna CTN habra comprado la seccin de electrnica y la habra convertido en filial suya realizando un trabajo de segunda fila.
Nokia se fund como una compaa de explotacin forestal en 1865. La estructura del grupo Nokia moderno empez a fraguarse cuando Finnish Rubber Works Ltd. (fundada en 1898) compr la mayora de acciones de Nokia en 1918 y de Finnish Cable Works (fundada en 1912) en 1922. Por ltimo, en 1967, las tres empresas se fusionaron para formar Nokia Corporation. Algunos observadores finlandeses resumen la naturaleza de esa fusin diciendo que el nombre de la compaa fusionada (Oy Nokia Ab) provena del procesamiento de madera; la gestin, de la fbrica de cable, y el dinero, de la industria de la goma. La actividad electrnica de Nokia, cuya empresa de telefona mvil constituye el ncleo del negocio de la compaa en la actualidad, se puso en marcha en 1960. Incluso hasta 1967, cuando tuvo lugar la fusin entre Nokia, KRW y KCW, la electrnica generaba solo el 3% de las ventas netas del grupo Nokia. La seccin de electrnica perdi dinero durante los primeros 17 aos, y no obtuvo sus primeros beneficios hasta 1977. La primera red de telefona mvil del mundo, NMT, se introdujo en Escandinavia en 1981 y Nokia fabric los primeros telfonos para coche para ella. Nokia produjo el telfono manual porttil original en 1987. Aprovechando este impulso, el grupo se ampli rpidamente durante la dcada de 1980 adquiriendo una serie de empresas de electrnica y telecomunicaciones en Finlandia, Alemania, Succia y Francia. Desde los aos noventa, el principal negocio de Nokia ha sido el de los telfonos mviles. En esa dcada, QU FUE a ser el lder de la revolucin de las telecomunicaciones mviles. Para ms lleg DEL BUEN SAMARITANO?

informacin, vase II.- J. Chang, Public Investment Management, National Dcvelopment Strategy Poliey Guidance Note, Departamento de Asuntos Econmicos y Sociales de las Naciones Unidas y Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, recuadro 15.

La cara B de este argumento es que la regulacin de inversin extranjera directa puede, paradjicamente, beneficiar a compaas forneas a largo plazo. Si un pas no deja entrar empresas extranjeras o regula mucho sus actividades, no ser bueno para esas compaas a corto plazo. En cambio, si una regulacin juiciosa de la inversin extranjera directa permite a una nacin acumular competencias productivas ms rpidamente y a un nivel ms alto del que es posible sin ella, beneficiar a los inversores externos a largo plazo ofrecindoles una situacin de inversin que es ms prspera y posee mejores suministros productivos (por ejemplo, trabajadores cualificados, buena infraestructura). Finlandia y Corea del Sur son los mejores ejemplos de esto. En parte gracias a su inteligente regulacin de la inversin extranjera, esos pases se han vuelto ms ricos, ms cultos y mucho ms dinmicos tecnolgicamente y, por lo tanto, se han convertido en destinos de inversin ms atractivos de lo que habra sido posible sin tales regulaciones. La inversin extranjera directa puede ayudar al desarrollo econmico, pero solo si se introduce formando parte de una estrategia de desarrollo orientada a largo plazo. Las polticas deberan disearse de manera que la IED no acabe con los productores nacionales, que pueden brindar grandes posibilidades a la larga, al mismo tiempo que se garantiza que las tecnologas avanzadas y las aptitudes de gestin que las corporaciones extranjeras poseen se transfieren a negocios domsticos hasta el punto mximo posible. Como Singapur e Irlanda, algunos pases pueden prosperar, y lo han hecho, atrayendo activamente capital extranjero, sobre todo IED. Pero habr ms naciones que prosperarn, y lo han hecho, cuando regulen ms activamente la inversin extranjera, incluida r la IED. Es probable que el intento por parte de los malos samarita- nos de imposibilitar esa regulacin a los pases subdesarrollados obstaculice, en lugar de ayudar, su desarrollo econmico.

QU FUE DEL BUEN SAMARITANO?

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La nueva opinin, ms matizada, del wn se expone en detalle en dos informes redactados por Kenneth Rogoff, ex economista jefe del FMI (2001-2003), y tres economistas de la misma institucin. E. Prasad, K. Rogoff, S.-J. Wei y A. Kose, "Effcets of Financial Globalisation on Developing Countries: Some Empirical Evidence", documento especial del FMI, N 220, Washington, D.C., Fondo Monetario Internacional, 2003, y Kose ec al., 2006. 45 Para ms informacin, vase M. Yoshino, "Japan as ilost to the International Corporation", en C. Kindleberger (ed.), The International Corporation - A Sympo- sium, Cambridge, The MIT Press, 1970. 56 Canco Mundial, World Development Report, 1985, Nueva York, Oxford University Press, 1985, p. 130.

Captulo 5 El hombre explota al hombre Empresa privada buena, empresa pblica mala?

John Kenneth Galbraith, uno de los pensadores econmicos ms profundos del siglo xx, dijo en cierta ocasin: "Bajo el capitalismo, el hombre explota al hombre; bajo el comunismo, es justo lo contrario". No insinuaba que no hay diferencia entre capitalismo y comunismo, habra sido la ltima persona en hacerlo; Galbraith fue uno de los principales crticos no izquierdistas del capitalismo moderno. Lo que expresaba era la profunda decepcin que mucha gente senta por el fracaso del comunismo para edificar la sociedad igualitaria que haba prometido. Desde su aparicin en el siglo xix, el objetivo clave del movimiento comunista haba sido la abolicin de la propiedad privada de los "medios de produccin" (fbricas y mquinas). Es fcil entender por qu los comunistas consideraban la propiedad privada como la principal causa de la injusticia distributiva del capitalismo. Pero tambin vean la propiedad privada como una causa de ineficiencia econmica. Crean que era el motivo de la anarqua "prdiga" del mercado. Afirmaban que demasiados capitalistas invierten rutinariamente en producir las mismas cosas, porque no conocen los planes de inversin de sus competidores. Con el tiempo, existe superproduccin y algunas de las empresas implicadas van a la quiebra, condenando algunas mquinas al basurero y dejando ociosos a obreros con mucha capacidad para trabajar. El desperdicio causado por este proceso, decan, desaparecera si las decisiones de capitalistas distintos pudieran coordinarse con antelacin mediante una planificacin racional y centralizada: a fin de cuentas, las empresas capitalistas son islas de planificacin rodeadas por el mar anrquico del mercado, como dijo Karl Marx, el principal terico comunista. En consecuencia, crean los comunistas, si se aboliera la propiedad privada, la economa podra gestionarse como si fuera una sola empresa y administrarse as con mayor eficiencia. Desgraciadamente, la economa de planificacin central basada en la propiedad HA-JOON CHANG

estatal de empresas funcion muy mal. Puede que los comunistas tuvieran razn al decir que la competencia sin trabas puede llevar al desperdicio social, pero suprimir toda la competencia a travs de una planificacin central absoluta y la propiedad estatal universal exigi costes enormes al acabar con el dinamismo econmico. La falta de competencia y la excesiva regulacin de lo ms global a lo ms especfico bajo el comunismo tambin engendraron conformismo, papeleo burocrtico y corrupcin. Ahora pocos discuten que el comunismo fracas como sistema econmico. Pero supone un salto lgico enorme ir desde esa conclusin a la proposicin de que las empresas de propiedad estatal (EPE), O empresas pblicas, no funcionan. Esta opinin se puso de moda despus del innovador programa de privatizacin en Gran Bretaa de Margaret Thatcher a principios de la dcada de 1980, y adquiri el estatus de un credo seudorreligioso durante la "transformacin" de las antiguas economas comunistas en los aos noventa. Durante algn tiempo, fue como si todo el mundo ex comunista estuviera hipnotizado por el mantra "privado bueno, pblico malo", que evoca el eslogan antihumano "cuatro patas bueno, dos patas malo" en Rebelin en la granja de George Orwell, esa gran stira del comunismo. La privatizacin de EPE ha sido tambin una atraccin principal de la agenda neoliberal que los malos samaritanos han impuesto a la mayora de pases en vas de desarrollo durante el ltimo cuarto de siglo. Propiedad estatal en puerto Por qu los malos samaritanos creen que las empresas de propiedad estatal deben privatizarse? En el fondo de este argumento contra las EPE subsiste una idea simple pero contundente. Esa idea es que ja gente no tiene pleno cuidado de las cosas que no son suyas. Vemos la confirmacin de esta tesis a diario. Guando el fontanero se toma su tercera pausa para el t a las once de la maana, usted empieza a preguntarse si hara lo mismo en el caso de que reparara su propia caldera. Sabe que la mayora de la gente que tira desperdicios en los parques pblicos nunca hara lo mismo en sus jardines. Parece humano que las personas hagan todo lo posible por cuidar de las cosas que les pertenecen al mismo tiempo que maltratan las ajenas. Por lo tanto, los adversarios de la propiedad _ _estatal sostienen que hay que dar a la gente propiedad, o derechos - a la misma, sobre cosas (empresas incluidas) si se quiere que las usen con mayor eficiencia.117
117 Los derechos a la propiedad no tienen por qu ser derechos a la propiedad privada, como supone implcitamente mucha gente que subraya su papel. Existen muchos derechos a la propiedad comunal que funcionan bien. Multitud de comunidades rurales de todo el mundo poseen derechos a la propiedad comunal que regulan efectivamente el uso de recursos comunes (por ejemplo, bosques, caladeros) para evitar su sobreexplotacin. Un ejemplo ms moderno es el software informtico Open source, como Linux, en el que se invita a los usuarios a mejorar el producto pero se les prohibe utilizar el producto mejorado para su HA-JOON CHANG provecho personal.

La propiedad otorga al dueo dos cosas importantes en lo que se refiere a lo posedo. La primera es el derecho a disfrutar de ello. La segunda es el derecho a reclamar los beneficios de su uso. Puesto que los beneficios son, por definicin, lo que queda al dueo de la propiedad despus de haber pagado todos los suministros que ha adquirido para utilizarla de un modo productivo (por ejemplo, materias primas, mano de obra y otros suministros empleados en su fbrica), el derecho a percibirlos se conoce como "reclamo residual". El problema es que, si el propietario ostenta el reclamo residual, la cuanta de los beneficios no afecta a los proveedores de suministros que perciben pagos fijos. Por definicin, las empresas de propiedad estatal son bienes posedos colectivamente por todos los ciudadanos, que contratan gerentes profesionales con salarios fijos para administrarlos. Dado que es la ciudadana quien ostenta el reclamo residual como propietario de la empresa, los gerentes contratados no se preocupan por la rentabilidad de sus compaas. Desde luego, la ciudadana, en calidad de "principal", puede hacer que sus "agentes", o los gerentes contratados, se interesen por la rentabilidad de las EPE vinculando su paga con esta. Pero tales sistemas de incentivos tienen fama de ser difciles de disear. Esto se debe a que existe un vaco fundamental en la informacin entre los principales y sus agentes. Por ejemplo, cuando la gerente contratada dice que ha hecho todo lo que ha podido y que el mal rendimiento se debe a factores que escapan a su control, al principal le resultar muy difcil demostrar que miente. La dificultad de controlar el comportamiento del agente por parte del principal se conoce como el "problema principal-agente" y los costes resultantes (es decir, la reduccin de los beneficios debido a una mala gestin), el "coste de agencia". El problema principal-agente ocupa el centro del argumento liberal contra las EPE. Pero esa no es la nica causa de ineficiencia de la propiedad estatal de empresas. Los ciudadanos individuales, aunque en teora son los dueos de las empresas pblicas, no tienen incentivos para cuidar de sus propiedades (las compaas en cuestin) controlando adecuadamente a los gerentes contratados. El problema es que cualquier aumento de los beneficios resultante del control complementario de los gerentes de las EPE por parte de algunos ciudadanos ser compartido por toda la ciudadana, mientras que solo aquellos de sus miembros que ejercen el control pagan los costes (por ejemplo, el tiempo y la energa destinados a revisar las cuentas de la empresa o a alertar a los organismos del gobierno competentes sobre cualquier problema). Gomo consecuencia, la actuacin preferida por todos ser no controlar a los gerentes de la empresa pblica para nada y limitarse a viajar gratis a costa de los esfuerzos de los dems. Pero, si todo el mundo hace eso, nadie controlar a los gerentes y el resultado ser un rendimiento deficiente. El lector comprender enseguida el "problema del polizn" si trata de recordar con qu frecuencia ha controlado el rendimiento de cualquiera de las EPE de su pas (de las cuales es uno de los dueos HA-JOON CHANG legtimos): casi seguro que nunca!

Existe todava otra razn contra las empresas de propiedad estatal, conocida como el problema de la "restriccin de presupuesto blando". Este argumento sostiene que, al formar parte del gobierno, las EPE suelen ser capaces de conseguir financiacin adicional por parte de este si experimentan prdidas o estn en peligro de ir a la quiebra. De este modo, segn dicen, las compaas pueden actuar como si los lmites de sus presupuestos fuesen maleables, o "blandos",, y mantener impunemente una gestin laxa. Esta teora de la restriccin de presupuesto blando fue presentada originariamente por el famoso economista hngaro Janos Kornai, para explicar el comportamiento de las empresas de propiedad estatal bajo una planificacin central comunista, pero tambin puede aplicarse a compaas similares en economas capitalistas. Esas "empresas enfermas" de la India que nunca van a la quiebra son el ejemplo citado con mayor frecuencia del problema de la restriccin de presupuesto blando con respecto a empresas de propiedad estatal.118 Estatal frente a privado As pues, las razones contra las empresas de propiedad estatal, o pblica, parecen muy slidas. Los ciudadanos, pese a ser los dueos legtimos de las compaas privadas, no tienen la capacidad ni el incentivo para controlar a sus agentes, que han sido contratados para gestionar las empresas. Estos agentes (gerentes) no maximizan los beneficios de la sociedad, mientras que para los principales (ciudadanos) resulta imposible obligarles a hacerlo, debido a la deficiencia inherente de la informacin que poseen acerca del comportamiento de los agentes y el problema del polizn entre los propios principales. Adems, la propiedad estatal posibilita a las empresas sobrevivir mediante cabildeo poltico en lugar de mediante el aumento de la productividad. Pero estos tres argumentos contra la propiedad estatal de empresas se aplican de hecho tambin a grandes compaas del sector privado. El problema de principalagente y el del polizn afectan a muchas grandes empresas de propiedad privada. Algunas de ellas todava son gestionadas por sus dueos mayoritarios (por ejemplo, BMW, Peugeot), pero la mayora son administradas por gerentes contratados porque la propiedad de sus acciones es dispersa. Si una empresa privada es gestionada por
118 En sentido estricto, la restriccin de presupuesto blando no es un problema debido a la propiedad per se. Lo nico que se necesita para "endurecerlo" es castigar la gestin laxa, lo que puede hacerse incluso bajo propiedad estatal. Adems, las restricciones de presupuesto blando no bastan por s solas para que los gerentes de las empresas sean perezosos. Por qu? Si los gerentes profesionales (tanto si administran una Ere o una empresa privada) saben que sern severamente castigados por una mala gestin (por ejemplo, ver recortado su salario o incluso perder su empleo), no tendrn ningn incentivo para manejar mal sus compaas (permitiendo as, por supuesto, el habitual problema de principal-agente). Si son castigados por gestin deficiente, el hecho de que su compaa sobreviva gracias a la ayuda del gobierno no viene al caso para ellos. Por lo tanto, si bien las restricciones de presupuesto blando son ms probables para las m: debido a la condicin de su propiedad, la causa principal del problema son los incentivos para sus administradores en lugar de las propias limitaciones presupuestarias. De ser as, resulta improbable que la privatizacin altere el rendimiento de las empresas afectadas. Para un debate ms extenso, vase II.-J. Chang, HA-JOON CHANG "The llazard of Moral Ilazard - Untangling the Asian Crisis", World Development, vol. 28, N 4, 2000.

gerentes contratados y hay mltiples accionistas que poseen solo pequeas partes de la compaa, sufrir los mismos problemas que las sociedades de propiedad estatal. Los gerentes contratados (como sus homlogos de las EPE) tampoco tendrn alicientes para invertir ms que niveles de esfuerzo subptimos (el problema princi- palagente), mientras que los accionistas individuales no tendrn suficiente incentivo para controlar a los gerentes contratados (el problema del polizn). En cuanto a las restricciones de presupuesto blando generadas por la poltica, no se limitan a las EPE. Si son polticamente importantes (por ejemplo, grandes empleadores o empresas que operan en industrias polticamente sensibles, como armamento o asistencia mdica), las compaas privadas tambin pueden esperar subvenciones o incluso rescates del gobierno. Justo despus de la Segunda Guerra Mundial, muchas grandes empresas privadas fueron nacionalizadas en muchos pases europeos porque no funcionaban bien. En las dcadas de 1960 y 1970, el declive industrial britnico llev tanto al gobierno laborista como al conservador a nacionalizar empresas clave (Rolls Royce en 1971 bajo los conservadores; British Steel en 1967, British Leyland en 1977, y British Aerospace en el mismo ao bajo los laboristas). O, para citar otro ejemplo, en Grecia 43 empresas privadas prcticamente al borde de la quiebra fueron nacionalizadas entre 1983 y 1987 cuando la economa estaba pasando por una mala racha.119 Inversamente, las compaas estatales no son del todo inmunes a las fuerzas del mercado. Muchas empresas pblicas en todo el mundo han sido cerradas y sus gerentes despedidos por bajo rendimiento: son el equivalente a las quiebras y absorciones corporativas del sector privado. Las empresas privadas saben que podrn sacar partido de las restricciones de presupuesto blando si son lo bastante importantes, y no tienen reparos a la hora de aprovechar la oportunidad al mximo. Como declar un banquero extranjero al Wall Street Journal en medio de la crisis de la deuda del Tercer Mundo de la dcada de 1980, "los banqueros extranjeros somos partidarios del libre mercado cuando salimos a ganar un dlar y creemos en el Estado cuando estamos a punto de perder un dlar".120 De hecho, muchos rescates estatales de grandes empresas del sector privado han sido efectuados por gobiernos declaradamente partidarios del libre mercado. A finales de la dcada de 1970, la construccin naval sueca fue rescatada de la quiebra por el primer gobierno de derechas del pas en 44 aos, pese al hecho de que haba accedido al poder con la promesa de reducir el tamao del Estado. A principios de los aos ochenta, el fabricante de automviles Chrysler, aquejado de problemas, fue rescatado por la administracin republicana de Ronald Reagan, que por entonces estaba en la vanguardia de las reformas neoliberales del mercado. Enfrentado a la
119 T. Georgakopoulos, K. Prodromidis y J. Loizidcs, "Public Enterprises in Greece", Annals of Public and Cooperative Econumics, vol. 58, N 4, 1987.
120 The Wall Street Journal, the Debt Crisis,

24 de mayo de 1985, citado en J. Roddick, HA-JOON CHANG Londres, Latn America Bureau, 1988, p. 109.

The Dance of the Millions: Latin America and

crisis financiera de 1982, despus de su prematura y mal diseada liberalizacin de las finanzas, el gobierno chileno rescat todo el sector de la banca con dinero pblico. Fue el gobierno del general Pinochet, que haba llegado al poder en un sangriento golpe de Estado en defensa del libre mercado y de la propiedad privada. La causa neoliberal contra las empresas de propiedad estatal se habla todava ms socavada por el hecho de que hay multitud de EPE que funcionan bien en la vida real. Muchas de ellas son de hecho compaas de talla mundial. Djeme hablarle de algunas de las ms importantes. Casos de xito de la propiedad estatal Singapore Airlines es una de las compaas areas mejor consideradas del planeta. A menudo votada como la compaa area preferida en el mundo, es eficiente y respetuosa. A diferencia de la mayora de las dems empresas de transportes, jams ha registrado prdidas financieras en sus 35 aos de historia. Esta compaa es propiedad del Estado, controlada en el 57% por Temasek, el holding cuyo nico accionista es el Ministerio de Economa de Singapur. Temasek Holdings posee una participacin mayoritaria'' (generalmente el accionariado mayoritario) en un sinfn de otras empresas sumamente eficientes y lucrativas, llamadas GLC {government-linked companies, compaas estatales enlazadas). Las GLC no solo operan en los habituales sectores de "utilidad" pblica, como telecomunicaciones, energa elctrica y transportes. Tambin lo hacen en campos que son propiedad del sector privado en la mayora de los dems pases, como semiconductores, construccin naval, ingeniera, transporte martimo y banca.3 El gobierno singapurense tambin dirige los rganos estatutarios que suministran determinados artculos y servicios esenciales. Prcticamente todas las tierras del pas son de propiedad pblica y alrededor del 85% de las viviendas son proporcionadas por el Consejo del Desarrollo y la Vivienda. El Consejo de Desarrollo Econmico desarrolla polgonos industriales, incuba nuevas empresas y ofrece servicios de consultora comercial. El sector de las EPE de Singapur es el doble de grande que el de Corea, si se mide en trminos de su contribucin a la produccin nacional. Si se mide en lo que se refiere a su contribucin a la inversin nacional total, es casi tres veces mayor.121 El sector pblico de Corea es, a su vez, el doble de grande que el de Argentina y einco veces
121 Segn un conocido informe del Banco Mundial sobre EPE, la participacin media del sector de las EI'E en el IMI en los 40 pases en vas de desarrollo que estudi fue del 10,7% durante 1978-1991. La cifra correspondiente a Corea fue del 9,9%. Vase Banco Mundial, Bureaucrats in Busviess, Nueva York, Oxford University Press, 1995, tabla A.l. Desgraciadamente, este informe del Banco Mundial no facilitaba los datos sobre Singapur. Sin embargo, el Departamento de Estadstica del gobierno singapu- rense estim que las empresas vinculadas al gobierno representaban un 12,9% del pin en 1998, mientras que el sector pblico sin vinculacin gubernamental (como rganos estatutarios) supone otro 8,9%, lo que arroja un total del 21,8%. El Depar tamento de Estadstica defina las empresas vinculadas al gobierno como aquellas compaas en las que el gobierno posee una HA-JOON CHANG propiedad efectiva del 20% o ms. Para las fuentes, vase Chang, 2006, recuadro 1.

mayor que el de Filipinas, en cuanto a su participacin en los ingresos nacionales.122 Pero comnmente se cree que tanto Argentina como Filipinas han fracasado debido a un Estado demasiado extenso, mientras que Corea y Singapur suelen ser elogiados eomo casos de xito del desarrollo econmico impulsado por el sector privado.
* No existe ninguna definicin convenida de qu es una participacin mavoritaria en las acciones de una empresa. Unos valores en cartera de solo el 15% podran otorgar al accionista el control efectivo sobre una compaa, dependiendo de la estructura de esos valores. Pero, normalmente, unos valores en cartera de aproximadamente el 30% se consideran una participacin mayoritaria. 5 Temasek Holdings ostenta una participacin mayoritaria en las siguientes empresas: el 100% de Singaporc Power (electricidad y gas) y PSA International (puertos), el 67% de Ncptune Oricnt Lines (transporte martimo), el 60% de Chartered Semiconductor Manufacturing (semiconductores), el 56% de SingTel (telecomunicaciones), el 55% de SMRT (servicios de ferrocarriles, autobuses y taxis), el 55% de Singapore Technologies Engineering (ingeniera) y el 51% de SembCorp Industries (ingeniera). Posee tambin una participacin de control en las siguientes empresas: el 32% de SembCorp Marine (construccin naval) y el 28% de DBS (el banco ms grande de Singapur). Vase II.-J. Chang, Public Investment Management, National Development Strategy Policy Guidance Note, Departamento de Asuntos Econmicos y Sociales de las Naciones Unidas y Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, recuadro 1.

122 Segn el Banco Mundial, 1995, tabla A.l, la proporcin del sector de las EPE en el pin durante 1978-1991 fue del HA-JOON CHANG 4,7% en Argentina y del 1,9% en Filipinas.

Corea constituye tambin otro ejemplo espectacular de una empresa pblica prspera en forma del nuevo fabricante de acero (ahora privatizado) poseo (Pohang Iron and Steel Company).123 El gobierno coreano hizo la peticin de un prstamo al Banco Mundial a finales de la dcada de 1960 para construir su primera fundicin moderna. El banco la rechaz alegando que el proyecto era invia- ble. No era una decisin poco razonable. Por entonces los principales artculos de exportacin del pas eran pescado, ropa barata, pelucas y madera contrachapada. Corea no contaba con reservas de ninguna de las dos materias primas clave: mineral de hierro y carbn coquificable. Adems, la Guerra Fra implicaba que ni siquiera poda importarlos de la vecina China comunista. Deban traerse desde Australia. Y para colmo de males, el gobierno coreano se propona dirigir la empresa como una EPE. Qu mejor receta para el desastre? Pero a los diez aos de iniciar la produccin, en 1973 (el proyecto fue financiado por bancos japoneses), la compaa se convirti en uno de los productores de acero ms eficientes del planeta y es actualmente el tercero ms grande del mundo. La experiencia de Taiwn con empresas de propiedad estatal ha sido an ms singular.124 La ideologa econmica oficial de Taiwn se basa en los llamados "Tres principios del pueblo" del doctor Sun Yat-sen, el fundador del Partido Nacionalista (Kuomintang) que organiz el milagro econmico taiwans.125 Esos principios dictaminan que las industrias clave deben ser propiedad del Estado. En consecuencia, Taiwn ha tenido un sector de EPE muy amplio. Durante las dcadas de 1960 y 1970 supuso ms del 16% de la produccin nacional. Muy poeo de l fue privatizado antes de 1996. Incluso despus de la "privatizacin" de 18 (de muchas) empresas de propiedad estatal en 1996, el gobierno taiwans sigue conservando una participacin mayoritaria en ellas (del 35,5% de promedio) y nombra al 60% de los directores de sus consejos de administracin. La estrategia de Taiwn ha consistido en dejar que el sector privado creciera creando un buen entorno econmico (incluyendo, de forma importante, la provisin de suministros baratos y de alta calidad por parte de empresas pblicas) y no preocuparse demasiado por la privatizacin. Durante las tres ltimas dcadas de su dominio econmico, China ha utilizado una estrategia parecida a la de Taiwn. Todas las empresas industriales chinas han sido propiedad del Estado bajo el comunismo maosta. Actualmente el sector pblico de China solo supone el 40% de la produccin industrial.126 Durante los ltimos treinta aos de reforma econmica, algunas empresas de propiedad estatal ms pequeas
123 Para ms informacin sobre vase Chang, 2006, recuadro 2. 124 Ibid., recuadro 3. 125 Esos tres principios son los de minzu (nacionalismo), minquan (poder del pueblo o democracia) y minnheiig (sustento del pueblo). 126 < QU FUE DEL BUEN SAMARITAN0? >.

poseo,

http://wvvw.economywatch.com/worId_economy/china/structur e-ofeconomy. html

han sido privatizadas bajo el eslogan de zhuada fangxiao (tomar el grande, deshacerse del pequeo). Pero la disminucin de la parte de propiedad estatal se ha debido bsicamente al crecimiento del sector privado. Los chinos han dado tambin con un tipo nico de empresa basado en una forma hbrida de propiedad, llamadas TVE (township and village enterpri- ses, empresas de poblados y aldeas). Estas compaas pertenecen oficialmente a autoridades locales, pero por lo general funcionan como si fuesen propiedad privada de personajes polticos locales influyentes.

HA-JOON CHANG

No solo en el este asitico podemos encontrar buenas empresas pblicas. Los triunfos econmicos de muchas economas europeas, como Austria, Finlandia, Francia, Noruega e Italia despus de la Segunda Guerra Mundial, se consiguieron con sectores pblicos muy amplios por lo menos hasta la dcada de 1980. Especialmente en Finlandia y Francia, el sector de las EPE estuvo al frente de la modernizacin tecnolgica. En Finlandia, las empresas pblicas lideraron la modernizacin tecnolgica en explotacin forestal, minera, acero, equipamiento de transporte, maquinaria papelera e industrias qumicas.127 El gobierno finlands renunci a su participacin mayoritaria en solo unas pocas de esas compaas incluso despus de su reciente privatizacin. En el caso de Francia, puede que al lector le sorprenda saber que muchos nombres franceses conocidsimos, como Renault (automviles), Alcatel (equipamiento de telecomunicaciones), St. Gobain (vidrio y otros materiales de construccin), Usinor (acero; fusionada en Arcelor, que ahora forma parte de Arcelor-Mittal, el mayor fabricante de acero del mundo), Thomson (electrnica), Thales (electrnica de defensa), Elf Aquitaine (petrleo y gas), Rhone-Poulenc (farmacuticos; fusionada con la compaa alemana Hoechst para constituir Aventis, que ahora forma parte de Sanofi-Aventis), fueron todos 128 1 EPE. - Esas firmas lideraron la modernizacin tecnolgica y el desarrollo econmico del pas bajo propiedad estatal hasta su privatizacin en diversos momentos entre 1986 y 2000.129

127 J. Willner, "Privatisation and State Ownership in Finland", documento de trabajo de CESio, N 1012, Munich, Instituto de Investigacin Econmica, agosto de 2003. 128 M. Berne y G. Pogorel, "Privatisation Experiences in France", documento presentado en la Conferencia sobre Experiencias de Privatizacin en la uu de CESifo, Cadenabbia (Italia), noviembre de 2003. 129 El easo de la privatizacin de Renault es tpico del proceso de privatizacin fran cs. Renault se estableci como una empresa privada en 1898. Se nacionaliz en 1945 por haber sido "un instrumento del enemigo": su propietario, Louis Renault, fue un colaborador de los nazis. En 1994, el Estado francs empez a vender las acciones, pero se qued con una participacin del 53%. En 1996, renunci a su participacin mayoritaria, reduciendo sus valores en cartera al 46%. No obstante, el 11% de las acciones se vendi a lo que la web de la compaa denomina "un ncleo estable de accionistas principales", muchos de ellos instituciones financieras controladas en parte por el Estado francs. Desde entonces, el gobierno galo ha re ducido paulatinamente su participacin hasta el 15,3% (a fecha de 2005), pero sigue siendo el principal accionista. Adems, una parte importante de esa reduccin de la participacin del gobierno francs se explica por la adquisicin en 2002 del 15% de las acciones de Renault por Nissan, que haba formado una alianza con Renault en 1999. Puesto que Renault ha ostentado la participacin de control (primero el 35%, ahora el 44%) en Nissan desde 1999, el Estado francs controla efectivamente el 30% de las acciones de QU FUE DEL BUEN SAMARITAN0? Renault, convirtindolo en la fuerza dominante en la empresa. Vase Chang, 2006, recuadro 2.

Tambin se encuentran empresas de propiedad estatal que funcionan bien en Amrica Latina. La compaa petrolera brasilea Petrobras es una firma mundial con tecnologas de vanguardia. Embraer (Empresa Brasilea de Aeronutica), el fabricante brasileo de "reactores regionales" (aviones a reaccin de autonoma limitada), se convirti tambin en una compaa de talla mundial bajo propiedad del Estado. Embraer es ahora el mayor productor del mundo de reactores regionales y el tercer fabricante mundial de aviones de todo tipo, detrs de Airbus y Boeing. Se privatiz en 1994, pero el gobierno brasileo todava posee la "accin de oro" (1% del capital), que le permite vetar ciertos acuerdos relativos a ventas de aviones militares y transferencias tecnolgicas a pases extranjeros.13 Si hay tantas empresas pblicas prsperas, por qu rara vez omos hablar de ellas? En parte es debido a la naturaleza de la cobertura, ya sea periodstica o acadmica. Los peridicos tienden a informar de cosas malas: guerras, desastres naturales, epidemias, hambrunas, delitos, quiebras, etc. Si bien es normal y necesario que la prensa se concentre en tales acontecimientos, el hbito periodstico tiende a presentar al pblico la visin ms sombra posible del mundo. En el caso de las EPE, por lo general periodistas y acadmicos las investigan solo cuando las cosas van mal: ineficien- cia, corrupcin o negligencia. Las EPE eficientes captan relativamente poca atencin, del mismo modo que una jornada tranquila y productiva en la vida de un "ciudadano modelo" es improbable que aparezca en primera plana. Existe otra razn, quiz ms importante, para la escasez de informacin positiva referente a las empresas de propiedad estatal. El ascenso del neoliberalismo durante las dos ltimas dcadas ha hecho la titularidad estatal tan impopular entre la opinin pblica que las propias EPE prsperas quieren minimizar su relacin con el Estado. Singapore Airlines no anuncia el hecho de que es propiedad del gobierno. Renault, poseo y Embraer -ahora todas ellas privati- zadas- tratan de minimizar, si no exactamente ocultar, el hecho de que llegaron a ser compaas de talla mundial bajo titularidad estatal. La propiedad parcial del Estado prcticamente es silenciada. Por ejemplo, poca gente sabe que el gobierno estatal (Land) de la Baja Sajonia (Niedersachsen), con una participacin del 18%, es el principal accionista del fabricante de coches Volkswagen. Con todo, la impopularidad de la propiedad estatal no se debe por completo, ni siquiera principalmente, al influjo de la ideologa neoliberal. Hay muchas EPE en todo el mundo que no funcionan bien. Mis ejemplos de EPE de alto rendimiento no pretenden desviar la atencin del lector de las poco eficientes. Se mencionan para demostrar que no hay nada "inevitable" con respecto al bajo rendimiento de las empresas pblicas y que mejorar su eficiencia no requiere necesariamente privatizacin.

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La defensa de la propiedad estatal He demostrado que todas las razones esgrimidas como causas de mal funcionamiento de EPE se aplican tambin a grandes compaas del sector privado de propiedad dispersa, aunque no siempre en la misma medida. Mis ejemplos ilustran tambin que hay muchas empresas pblicas que funcionan muy bien. Pero ni siquiera eso es la historia completa. La teora econmica demuestra que se dan circunstancias en las que las empresas pblicas son superiores a las compaas del sector privado. Una de tales circunstancias se da cuando los inversores del sector privado se niegan a financiar una empresa pese a su viabilidad a largo plazo porque creen que es demasiado arriesgada. Precisamente porque el dinero puede circular con celeridad, los mercados de capitales tienen una propensin inherente a los beneficios a corto plazo y no les agradan los proyectos arriesgados a gran escala con largos perodos de gestacin. Si el mercado de capitales es demasiado prudente para financiar un proyecto viable (esto se conoce como "fallo del mercado de capitales" entre los economistas), el Estado puede hacerlo fundando una EPE. Los fallos del mercado de capitales son ms acusados en las primeras fases de desarrollo, cuando esos mercados estn subdesarrollados y su conservadurismo es mayor. As pues, histricamente, los pases han recurrido a esta opcin con mayor frecuencia en las fases iniciales de su desarrollo, como he mencionado en el captulo 2. En el siglo XVIII, bajo Federico el Grande (1740-1786), Prusia fund una serie de "fbricas modelo" en industrias como textiles (sobre todo lino), metales, armamento, porcelana, seda y refinado de azcar.130 Emulando a Prusia, su modelo de rol, el Estado Meiji japons estableci fbricas modelo de propiedad estatal en varios sectores a finales del siglo XIX. Entre ellas figuraban construccin naval, acero, minera, textiles (algodn, lana y seda) y armamento.131 El gobierno nipn privatiz esas empresas poco despus de su establecimiento, pero algunas de ellas siguieron estando muy subvencionadas incluso despus de la privatizacin, sobre todo las compaas de construccin naval. El fabricante de acero coreano poseo constituye un caso ms moderno y espectacular de una EPE fundada debido al fallo del mercado de capitales. La enseanza general est clara: las empresas pblicas se han fundado a menudo para activar el capitalismo, no para deshancarlo, como comnmente se cree. Las empresas de propiedad estatal pueden ser tambin idneas all donde existe "monopolio natural". Esto se refiere a la situacin en que las condiciones tecnolgicas dictaminan que tener solo un proveedor es el modo ms eficiente de servir al mercado. Electricidad, agua, gas, ferrocarriles y telfonos (terrestres) son ejemplos de monopolio natural. En estas industrias, el principal coste de la
130 W. Ilenderson, Studies in the Economic Policy of Frederick the Great, Londres, Frank Cass, 1963, pp. 136-152. 131 Vanse T. Smith, Polilical Change and Industrial Development in Japn: Government Enterprise, 1868-1880, Stani'ord, Stanford University Press, 1955, y G. C. Alien, Breve historia econmica del Japn moderno, Madrid, Editorial 119 Teenos, 1980, para ms informacin.
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produccin es la construccin de la red de distribucin y, por lo tanto, el coste unitario de suministro disminuir si el nmero de clientes que utilizan los servicios de la red aumenta. En cambio, disponer de varios proveedores, cada uno con sus propias redes de caeras de agua, por ejemplo, incrementa el coste unitario de abastecer a cada familia. Histricamente, esas industrias empezaron a menudo en los pases desarrollados con muchos pequeos productores competidores, pero luego se consolidaron en grandes monopolios regionales o nacionales (y entonces, a menudo, nacionalizados). Cuando hay un monopolio natural, el productor puede cobrar lo que quiera, ya que los consumidores no pueden acudir a nadie ms. Pero no solo se trata de que el productor "explote" al consumidor. Esta situacin genera tambin un coste social del que ni siquiera el proveedor monopolista puede apropiarse, conocido como "prdida de eficiencia en asignacin" en jerga tcnica." En este caso, puede ser econmicamente ms eficiente para el gobierno asumir la actividad en cuestin y explotarla l mismo, produciendo la cantidad socialmente ptima. La tercera razn para que el gobierno funde empresas de propiedad estatal es la equidad entre los ciudadanos. Por ejemplo, si se dejan a compaas del sector privado, los habitantes de zonas remotas pueden no tener acceso a servicios esenciales como correo, agua o transporte: el coste de entregar una carta a una direccin en las remotas zonas montaosas de Suiza es muy superior al de una direccin en Ginebra. Si la empresa que entrega la carta estuviera nicamente interesada en los beneficios, subira el precio de la entrega postal a las regiones montaosas, obligando a los residentes a reducir su uso del servicio postal, o podra incluso suspender el servicio por completo. Si el servicio en cuestin es vital y todos los ciudadanos deben tener derecho a l, el gobierno puede decidir dirigir la actividad por s mismo a travs de una empresa pblica, aunque suponga perder dinero en el proceso. Todas las razones mencionadas para tener EPE pueden abordarse, y lo han sido, por planes en los que empresas privadas operan bajo alguna combinacin de regulacin gubernamental y/o un programa de desgravacin y subvencin. Por ejemplo, el gobierno puede financiar (a travs de un banco de propiedad estatal, por ejemplo) o subvencionar (de sus ingresos tributarios) la compaa privada que acomete una empresa arriesgada y a largo plazo que puede ser beneficiosa para el desarrollo econmico del pas, pero que el mercado de capitales no est dispuesto a financiar. O bien el gobierno puede registrar firmas del sector privado para que operen en industrias de monopolio natural pero regular los precios que pueden cobrar y tambin la cantidad que producen. Puede registrar compaas del sector privado para que suministren servicios esenciales (por ejemplo, correos, ferrocarril, agua) con la condicin de que proporcionen "acceso universal". En consecuencia, puede parecer que las EPE ya NO son necesarias.
" El argumento entero es hasta cierto punto tcnico, pero lo esencial del mismo es lo siguiente. En un mercado

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competitivo, los productores no tienen libertad para fijar el precio, pues un rival siempre puede vender ms barato que ellos hasta el punto en que rebajar ms el precio dar lugar a una prdida. Pero la empresa monopolista puede decidir el precio que cobra variando la cantidad que produce, de modo que solo producir la cantidad a la que se maximiza el beneficio. Este nivel de produccin es, en circunstancias normales, interior al socialmente ptimo, que es aquel en el que el precio mximo que el consumidor est dispuesto a pagar es el mismo que el precio mnimo que el productor requiere para no perder dinero. Guando la cantidad producida es inferior a la socialmente ptima, supone dejar de servir a algunos consumidores que estn perfectamente dispuestos a pagar ms que el precio mnimo que el productor requiere pero no estn dispuestos a soportar el precio al que la empresa monopolista puede maximizar su beneficio. El deseo insatisfecho de estos consumidores desatendidos es bsicamente el coste social del monopolio.

Pero las soluciones de regulacin y/o subvencin suelen ser ms difciles de gestionar que las EPE, particularmente para gobiernos de pases en vas de desarrollo. En primer lugar, las subvenciones exigen ingresos tributarios. Recaudar impuestos puede parecer sencillo, pero NO lo es. Requiere competencias para recopilar y procesar informacin, calcular los tributos debidos y detectar y castigar a los evasorcs. Incluso en los pases ricos de hoy en da, llev mucho tiempo desarrollar esas competencias, como demuestra la historia.132 Las naciones en vas de desarrollo tienen solo capacidades limitadas para recaudar impuestos y, en consecuencia, emplear subvenciones para abordar las limitaciones de los mercados. Como he sealado en el captulo 3, esta dificultad ha sido agravada recientemente por la reduccin de los ingresos arancelarios a consecuencia de la liberalizacin del comercio, especialmente para los pases ms pobres que tienen una dependencia particularmente elevada de rentas arancelarias en sus presupuestos gubernamentales. Una buena regulacin ha resultado difcil incluso en las naciones ms ricas, que cuentan con reguladores sofisticados que disponen de amplios recursos. El turbulento desenlace de la privatizacin de los ferrocarriles britnicos en 1993, que dio lugar a la renacionalizacin de facto de las vas frreas en 2002, o el fracaso de la desregulacin de la electricidad en California, que provoc el tristemente clebre apagn de 2001, son solo los ejemplos ms destacados. Los pases en vas de desarrollo son todava ms deficientes en su capacidad para redactar buenas normas reguladoras y para enfrentarse a las maniobras jurdicas y el cabildeo poltico por parte de las firmas reguladas que suelen ser filiales de, o empresas conjuntas con, gigantescas compaas bien provistas de recursos de naciones ricas. El caso de Maynilad Water Services, un consorcio franco-filipino que asumi el abastecimiento de agua de la mitad de Manila en 1997, y fue elogiado en cierta ocasin por el Banco Mundial como un caso prspero de privatizacin, es muy instructivo al respecto. Pese a haber conseguido, mediante un hbil cabildeo, una serie de aumentos de tarifas que no eran formalmente permitidos bajo las condiciones del contrato original, Maynilad se alej de este cuando los reguladores se negaron a autorizar otro aumento tarifario en 2002.133
Vase II.-J. Chang, Kieking Away the Ladder Press, 2002, p. 101 [versin en castellano: Retirar 121 Madrid, Los Libros de la Catarata, 2004].
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- Development Strategy in His- torical Perspective,

Londres, Anthcm

la escalera: la estrategia del desarrollo en perspectiva hist rica,

Las empresas de propiedad estatal suelen ser soluciones ms prcticas que un sistema de subvenciones y regulaciones para suministradores del sector privado, especialmente en pases subdesarrollados que adolecen de la falta de competencias tributarias y reguladoras. No solo pueden funcionar bien (y, en muchos casos, lo han hecho) sino que, en determinadas circunstancias, pueden ser superiores a las compaas del sector privado. Los escollos de la privatizacin Como he sealado, todas las supuestas causas clave de la ineficien- cia de las EPE -el problema de principal-agente, el problema del polizn y la restriccin de presupuesto blando-, aun siendo reales, no son exclusivas de las empresas de propiedad estatal. Las grandes compaas del sector privado con propiedad dispersa sufren tambin el problema de principal-agente y del polizn. As pues, en estos dos campos, las formas de propiedad importan, pero la divisin crtica no es entre titularidad estatal y privada, sino entre propiedades concentradas y dispersas. En el caso de la restriccin de presupuesto blando, puede decirse que la distincin entre propiedad estatal y privada es ms acusada, pero ni siquiera aqu es absoluta. Porque, como hemos visto, empresas del sector privado polticamente importantes son tambin capaces de recibir ayuda financiera del gobierno, mientras que las EPE pueden estar, y en ocasiones lo han estado, sujetas a fuertes restricciones presupuestarias, entre ellas el cambio de direccin y la sancin definitiva de la liquidacin. Si la titularidad estatal en s misma no es completamente, o ni siquiera predominantemente, la causa primordial de los problemas de las EPE, es poco probable que cambiar la condicin de su propiedad -es decir, la privatizacinresuelva esos problemas. Es ms, la privatizacin presenta numerosos escollos. El primer reto consiste en vender las empresas adecuadas. Sera una mala idea vender compaas pblicas con monopolios naturales o las que suministran servicios esenciales, sobre todo si la competencia reguladora del Estado es dbil. Pero incluso cuando se trata de vender empresas para las que la propiedad pblica no es necesaria, se plantea un dilema. Por lo general el gobierno quiere vender las empresas que funcionan peor, precisamente aquellas que menos interesan a compradores potenciales. En consecuencia, para generar inters del sector privado en una EPE que funciona mal, a menudo el gobierno tiene que invertir mucho en ella y/o reestructurarla. Pero si su funcionamiento puede mejorarse bajo propiedad estatal, de qu sirve privatizarla?134 As pues, a menos que sea polticamente imposible reestructurar una empresa pblica sin un decidido compromiso del gobierno de privatizarla, muchos problemas en las compaas pblicas pueden resolverse sin
134 De hecho, existen pruebas de que los beneficios en la productividad en empresas privatizadas por lo general ocurren antes de la privatizacin mediante una reestructuracin anticipadora, lo que sugiere que reestructurar es ms importante que privatizar. Vase Chang, 2006.122
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privatizacin. Adems, la empresa privatizada debera venderse al precio adecuado. Vender al precio adecuado es el deber del gobierno, como administrador de los activos de los ciudadanos. Si los vende demasiado barato, transfiere riqueza pblica al comprador. Esto plantea una importante cuestin de distribucin. Adems, si la riqueza transferida se lleva fuera del pas, habr una prdida de riqueza nacional. Esto es ms probable que ocurra cuando el comprador est establecido en el extranjero, pero tambin los ciudadanos nacionales pueden guardar el dinero fuera, si existe un mercado de capitales abierto, como se vio en el caso de los "oligarcas" rusos despus de la privatizacin poscomunista. Con el fin de obtener el precio justo, el programa de privatizacin debe hacerse a la escala adecuada y en el momento propicio. Por ejemplo, si un gobierno trata de vender demasiadas empresas en un espacio de tiempo relativamente corto, esto perjudicar a sus precios. Semejante "venta de liquidacin" debilita el poder de negociacin del gobierno, reduciendo as las ganancias que recibe: esto es lo que sucedi en una serie de pases asiticos despus de la crisis financiera de 1997. Es ms, dadas las fluctuaciones en el mercado burstil, es importante privatizar solo cuando las condiciones de la bolsa sean buenas. En este sentido, es una mala idea fijar un plazo rgido para la privatizacin, en lo cual suele insistir el FMI y que algunos gobiernos han adoptado voluntariamente. Ese plazo obligar al gobierno a privatizar sean cuales sean las condiciones del mercado. Todava ms importante es vender las empresas pblicas a los compradores adecuados. Si se quiere que la privatizacin ayude al futuro econmico de un pas, las empresas pblicas deben venderse a gente que tenga capacidad para mejorar su productividad a largo plazo. Por obvio que esto pueda parecer, a menudo no se hace. A menos que el gobierno exija que el comprador tenga un buen historial en la industria (como han hecho algunas naciones), la compaa puede venderse a los que son buenos en ingeniera financiera pero no en administrar la empresa en cuestin. An ms importante, las EPE suelen venderse corruptamente a gente que no tiene competencia para dirigirlas bien: enormes activos de propiedad estatal se transfirieron de un modo corrupto a la nueva "oligarqua" de Rusia tras la cada del comunismo. En muchos pases en vas de desarrollo, los propios procesos de privatizacin han estado plagados tambin de corrupcin, con una gran parte de las ganancias potenciales terminando en los bolsillos de unos pocos empleados de la empresa en lugar de en las arcas del Estado. A veces las transferencias corruptas pueden efectuarse de un modo ilegal, mediante sobornos. Pero tambin pueden hacerse legalmente, por ejemplo cuando funcionarios del gobierno actan como asesores y obtienen honorarios elevados en el proceso. Esto es irnico, dado que un argumento frecuente en contra de las EPE es que estn plagadas de corrupcin. Sin embargo, la triste realidad es que un gobierno que es incapaz de controlar o eliminar la corrupcin en sus EPE no va a adquirir de repente la 123
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capacidad para evitarla cuando las privatice. De hecho, los funcionarios corruptos tienen un incentivo para apresurar la privatizacin a toda costa, porque significa que no deben compartir los sobornos con sus sucesores y pueden "cobrar" todos los futuros flujos de soborno (por ejemplo, los que los gerentes de las EPE pueden obtener de los proveedores). Habra que aadir asimismo que la privatizacin no necesariamente reducir la corrupcin, ya que tambin las empresas del sector privado pueden ser corruptas (vase el captulo 8). La privatizacin de monopolios naturales o servicios esenciales fracasar tambin si no se someten luego al rgimen regulador adecuado. Guando las EPE afectadas son monopolios naturales, la privatizacin sin la capacidad reguladora apropiada por parte del gobierno puede sustituir monopolios pblicos ineficientes pero (polticamente) limitados por monopolios privados ineficientes e ilimitados. Por ejemplo, la venta del abastecimiento de agua de Cochabamba en Bolivia a la compaa estadounidense Bechtel en 1999 dio lugar a una triplicacin inmediata de las tarifas del agua, lo que provoc disturbios que desembocaron en la nacionalizacin de la compaa.135 Guando el gobierno argentino privatiz en parte las carreteras en 1990 concediendo a contratistas el derecho de cobrar peajes a cambio del mantenimiento de la red, "los contratistas que controlaban una carretera que llevaba a un conocido complejo turstico de playa provocaron protestas construyendo barreras de tierra en rutas alternativas para obligar a los automovilistas a pasar por sus cabinas de peaje. Y una vez que los viajeros se quejaron del abuso en otra autopista, los contratistas aparcaron una flota de falsos coches-patrulla en las cabinas de peaje para dar la apariencia de respaldo policial".136 Comentando la privatizacin de la compaa telefnica mexicana de propiedad estatal, Telmex, en 1989, incluso un estudio del Banco Mundial concluy que "la privatizacin de Telmex, junto con su rgimen regulador de tarifas y tributos concomitante, tiene la consecuencia de 'cobrar impuestos' a los consumidores -un colectivo ms bien difuso y desorganizado- y luego distribuir los beneficios entre colectivos mejor definidos: accionistas [extranjeros], empleados y el gobierno".137 El problema del dficit regulador es particularmente grave a nivel de gobierno local. En nombre de la descentralizacin poltica y de "acercar los suministradores de servicios a la gente", el Ban- eo Mundial y gobiernos donantes han presionado hace poco para descomponer las EPE en unidades geogrficamente ms pequeas, dejando as la funcin reguladora a las autoridades locales. Esto parece muy bueno sobre el papel, pero a menudo ha dado lugar, en realidad, a vacos reguladores.138
135 D. Green, Silent Revolution - The Rise and Crisis ofMarket Economas in Latin America, Nueva York, Monthly Review Press, y Londres, Latin American Bureau, 2003, p. 109. 136 Miami Herald, 3 de marzo de 1991. Citado en Green, 2003, p. 107.
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P. Taiidon,

World Bank Conference on the Welfare Consequences of Selling Public Enterprises: Case Studies

vol. 1 "Mxico, Background, Telmex", Departamento de Economas Nacionales del Banco Mundial, 7 de junio de 1992, p. 6.
from Chile, Malaysia, M xico and the U.K.,

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Kessler 124 y Alexander, 2003.


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Gato negro, gato blanco El cuadro con respecto a la gestin de las empresas de propiedad estatal es complejo. Ilay compaas estatales buenas y malas. Incluso para un problema similar, la titularidad pblica puede ser la solucin adecuada en un contexto pero no en otro. Muchos problemas que aquejan a las EPE afectan tambin a grandes empresas del sector privado con propiedad dispersa. A veces la privatizacin funciona bien, pero puede ser una receta para el desastre, especialmente en pases en vas de desarrollo que carecen de las competencias reguladoras necesarias. Aun cuando la privatizacin es la solucin correcta, puede resultar difcil de aplicar en la prctica. Desde luego, decir que el cuadro es complejo no significa que "todo vale". Hay algunas lecciones generales que pueden sacarse de teoras econmicas y ejemplos de la vida real. Las empresas en industrias que son monopolios naturales, sectores que implican una gran inversin y alto riesgo y compaas que suministran servicios esenciales deberan seguir siendo EPE, a menos que el gobierno tenga competencias de recaudacin de impuestos y/o reguladoras muy altas. Si no intervienen otros factores, existe una mayor necesidad de EPE en los pases en vas de desarrollo que en los desarrollados, ya que tienen mercados de capitales subdesarrollados y escasas competencias reguladoras y tributarias. Es poco probable que privatizar empresas polticamente importantes sobre la base de ventas de acciones dispersas resuelva los problemas subyacentes de mal funcionamiento de las EPE, porque la compaa recin privatizada afrontar ms o menos las mismas dificultades que cuando estaba bajo propiedad estatal. Guando se privatiza, hay que tener cuidado de vender la empresa adecuada al precio apropiado al comprador adecuado, y someter despus la compaa al rgimen regulador apropiado; si no se hace esto, es poco probable que la privatizacin d resultado, aun en industrias que no favorecen naturalmente la propiedad estatal. El rendimiento de las EPE puede mejorarse a menudo sin privatizacin. Una cosa importante que hay que hacer es revisar crticamente los objetivos de las empresas y establecer prioridades claras entre ellos. Con mucha frecuencia, se encarga a las empresas pblicas alcanzar demasiadas metas, por ejemplo, objetivos sociales (medidas a favor de las mujeres y las minoras, por ejemplo), creacin de empleo e industrializacin. No hay nada malo en que las empresas de propiedad estatal cumplan mltiples objetivos, pero hay que aclarar cules son los fines y la prioridad relativa entre ellos. Tambin se puede mejorar el sistema de control. En muchos pases, las EPE son controladas por mltiples agencias, lo que significa que no estn supervisadas de manera significativa por ninguna agencia particular o que existe un exceso de supervisin que altera la gestin diaria; por ejemplo, se dijo que la Compaa Elctrica Coreana de propiedad estatal fue sometida a ocho inspecciones
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gubernamentales, de 108 das de duracin, solo en 1981. En tales casos, puede resultar til que las responsabilidades de control se concentren en una sola agencia (como se hizo en Corea en 1984). Tambin el aumento de la competencia puede ser importante para mejorar el rendimiento de las EPE. Ms competencia no siempre es mejor, pero la competencia suele ser la mejor forma de aumentar el rendimiento empresarial.139 Es relativamente fcil hacer que compaas pblicas que no son monopolios naturales compitan con empresas del sector privado, tanto a nivel nacional como en el mercado de exportacin. Ese ha sido el caso de muchas EPE. Por ejemplo, en Francia, Renault (de titularidad estatal hasta 1996 y todava controlada en 30% por el Estado) afront la competencia directa de la empresa privada Peugeot-Citron, as como de productores extranjeros. Aun cuando eran monopolios virtuales en sus mercados nacionales, EPE como Embraer y poseo se vieron obligadas a exportar y, por lo tanto, a competir a nivel internacional. Adems, siempre que sea factible, se puede aumentar la competencia fundando otra EPE.140 Por ejemplo, en 1991, Corea del Sur fund otra EPE, Dacom, especializada en llamadas internacionales, cuya competencia con el monopolio estatal existente, Korea Telecom, contribuy en buena medida a incrementar la eficiencia y la calidad del servicio durante la dcada de 1990. Por supuesto, las EPE suelen estar en industrias donde hay un monopolio natural, en las que aumentar la competencia dentro del sector es imposible o sera socialmente improductivo. Pero, aun en esos sectores, se puede inyectar cierto grado de competencia potenciando algunas industrias "vecinas" (compaas areas frente a ferrocarriles).141

139"Public Enterprise in Devcloping Countries and Economic Efftcieney", UNCTAD Review, N 4, 1993. 140 Algunos economistas arguyen que la competencia puede "simularse" en una industria de monopolio natural dividindola artificialmente en unidades ms pequeas (por ejemplo, regionales) y recompensndolas o castigndolas en funcin de su rendimiento relativo. Por desgracia, este mtodo, llamado de "competencia ficticia", resulta difcil de manejar incluso para reguladores i'e pases desarrollados con muchos recursos, por cuanto implica administrar frmu.as complejas de medicin de rendimiento. Es muy improbable que los reguladores de las naciones en vas de desarrollo puedan abordarlas. Adems, en el caso de industrias de red (por ejemplo ferrocarriles), la ventaja potencial de la competencia ficticia entre unidades regionales debera contraponerse a los costes aumentados de los fallos de coordinacin debidos a la fragmentacin de una red. La privatizacin del ferrocarril britnico en 1993 dio lugar a docenas de operadores nacionales que competan muy poco entre ellos (debido a las concesiones de carcter geogrfico) al mismo tiempo que ofrecan malas conexiones con trenes de otros operadores. 141 Por ejemplo, durante la dcada de 1980, el ferrocarril britnico de propiedad estatal afront una competencia 126 (parcial) muy intensa por parte de compaas de autobuses de propiedad privada en algunos segmentos del mercado.
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En conclusin, no existe ninguna regla infalible para hacer que una empresa de'propiedad estatal sea prspera. Por lo tanto, en lo que concierne a la gestin de EPE, necesitamos una actitud pragmtica en el espritu del clebre comentario del ex lder chino Qeng Xiaoping: "no importa si el gato es blanco o negro mientras cace ratones".
15 23

Ibid., recuadro 2. Numerosos estudios acadmicos han demostrado que la competencia es por lo general ms importante que la condicin de la propiedad para determinar el funcionamiento de las EPE. Para una critica de esos estudios, vase II.-J. Chang y A. Singh,

Captulo 6 Windows 98 en 1997 Est mal "tomar prestadas" ideas?

En el verano de 1997 asista a una conferencia en Hong Kong. La ilimitada energa y bullicio comercial de la ciudad eran emocionantes incluso para un coreano, que no es ajeno a tales cosas. Andando por la concurrida calle, vi docenas de vendedores callejeros vendiendo software informtico y CD de msica pirateados. Lo que me llam la atencin fue el muestrario del sistema operativo Windows 98 para PC. Saba que la gente de Hong Kong, como mis paisanos coreanos, era buena haciendo copias piratas, pero cmo era posible que la copia saliera antes que el original? Haba inventado alguien una mquina del tiempo? Improbable, incluso en Hong Kong. Alguien deba de haber sacado de contrabando el prototipo de Windows 98 que estaba recibiendo los ltimos retoques en los laboratorios de investigacin de Microsoft y preparado una versin pirata. Es bien sabido que el software informtico resulta fcil de copiar. Un nuevo producto que es el resultado de cientos de aos de esfuerzo de desarrollo de software puede copiarse en un disco en unos segundos. As pues, el seor Bill Gates puede ser extraordinariamente generoso en sus obras benficas, pero es un hombre bastante severo cuando alguien copia su software. La industria del entretenimiento y la farmacutica tienen el mismo problema. Es por eso por lo que son sumamente agresivas al promover la fuerte proteccin de los derechos sobre la propiedad intelectual (DPI), eomo patentes, derechos de autor y marcas registradas. Por desgracia, este puado de industrias ha estado dirigiendo toda la agenda internacional sobre DPI durante las dos ltimas dcadas. Encabezan la campaa para introducir el llamado acuerdo TRIPS (Derechos sobre la Propiedad Intelectual Relativos al Comercio) en la Organizacin Mundial del Comercio. Este acuerdo ha ampliado el
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radio de accin, extendido la duracin e intensificado el grado de proteccin de los DPI hasta un punto sin precedentes, haciendo mucho ms difcil para los pases en vas de desarrollo adquirir los nuevos conocimientos que precisan para el desarrollo econmico. "El pbulo del inters para la llama de la genialidad" Muchas naciones africanas estn sufriendo una epidemia de vih/sida.142Desgraciadamente, los frmacos contra el vih/sida son muy caros, costando de 10.000 a 12.000 dlares por paciente y ao. Esto equivale a tres a cuatro veces los ingresos anuales por persona de incluso los pases africanos ms ricos, como Sudfrica o Botsuana, los cuales padecen la epidemia de vih/sida ms grave del mundo. Es de 30 a 40 veces la renta per cpita anual de las naciones ms pobres, como Tanzania y Uganda, que tienen tambin una alta incidencia de esa enfermedad.143 Dadas las circunstancias, es comprensible que algunos pases africanos hayan estado importando medicamentos "copiados" de naciones como la India y Tailandia, que cuestan solo de 3 a 500 dlares, o el 2%-5% del "original". Los gobiernos africanos no han estado haciendo nada revolucionario. Todas las legislaciones de patentes, entre ellas la ley estadounidense ms favorable a los titulares de patentes, contienen una clusula para limitar los derechos de los depositarios de DPI cuando chocan con el inters pblico. En tales circunstancias, los gobiernos pueden cancelar patentes, imponer el permiso de comercializacin obligatorio (obligando al titular de la patente a comercializarla a terceras partes... a un precio razonable) o autorizar importaciones paralelas (importaciones de productos copiados de pases donde el producto no est patentado). De hecho, a consecuencia de la psicosis del ntrax en 2001, el gobierno estadounidense utiliz la condicin del inters pblico de una manera muy efectiva: us la amenaza de comercializacin obligatoria para conseguir un enorme descuento del 80% para Gipro, el frmaco antintrax protegido por patente de Bayer, la compaa farmacutica alemana.144

142 Se calcula que, en 2005, el 6,1% de la poblacin adulta (15-49 aos) del Africa subsahariana es portador del virus vm, frente al 1% del mundo en conjunto. La epidemia ha cobrado proporciones apocalpticas en Botsuana, Lesoto y Sudfrica, pero es tambin muy grave en Uganda, Tanzania y Camern. Las Naciones Unidas estiman que Botsuana registra la epidemia ms seria, con el 24,1% de la poblacin adulta afectada por el virus vm en 2005. Lesoto (23,2%) y Sudfrica (18,8%) la siguen de cerca. El problema es tambin muy grave en Uganda (6,7%), Tanzania (6,5%) y Camern (5,4%). Todas estas estadsticas corresponden a UNAIDS (Programa Conjunto de las Naciones Unidas sobre el vni/sida), Informe sobre la epidemia mundial de sida 2006, 2006, descargable en: <http://data.unaids.org/pub/GlobalRc- port/2006/2006_GR_C1102_es.pdf>. 143 La renta per cpita en 2004 fue de 4.340 dlares en Botsuana, 3.630 en Sudfrica, 800 en Camern, 740 en Lesoto, 330 en Tanzania y 270 en Uganda. Estas cifras corresponden al Banco Mundial, Informe sobre Desarrollo Mundial 2006, tablas 1 y 5. HA-JOON CHANG

Pese a la legitimidad de las acciones de los pases africanos con respecto a los medicamentos para el vih/sida, 41 compaas farmacuticas se asociaron y decidieron infligir un castigo ejemplar al gobierno sudafricano, y lo llevaron ante los tribunales en 2001. Alegaron que la legislacin de frmacos del pas que permita importaciones paralelas y comercializacin obligatoria era contraria al acuerdo TRIPS. Las sucesivas campaas sociales y protestas pblicas dieron una mala imagen de las compaas farmacuticas, que terminaron retirando la demanda. Algunas de ellas incluso ofrecieron descuentos considerables sobre sus propios medicamentos para el vih/sida a naciones africanas para compensar la publicidad negativa generada por aquel episodio. Durante el debate que rode los medicamentos para el vih/sida, las compaas farmacuticas arguyeron que, sin patentes, no habra ms frmacos nuevos: si cualquiera puede "robar" sus inventos, no tienen ningn motivo para invertir en la invencin de nuevas medicinas. Citando a Abraham Lincoln -el nico presidente de Estados Unidos al que se concedi una patente-," quien dijo que "la patente da el pbulo del inters para la llama de la genialidad", Harvey Bale, director general de la Federacin Internacional de Asociaciones de Fabricantes Farmacuticos, declar que "sin derechos sobre la propiedad intelectual, el sector privado no invertir los cientos de millones de dlares necesarios para desarrollar nuevas vacunas para el sida y otras enfermedades infecciosas y no infecciosas".4 En consecuencia, siguieron diciendo las compaas farmacuticas, aquellos que critican el sistema de patentes (y otros DPI) estn poniendo en peligro la provisin futura de nuevas ideas (no solo frmacos), minando as la propia productividad del sistema capitalista. Este argumento parece bastante razonable, pero es solo una media verdad. No es que siempre tengamos que "sobornar" a gente inteligente para que invente cosas nuevas. Los incentivos materiales, aunque importantes, no son lo nico que motiva a las personas a invertir en la produccin de nuevas ideas. En el punto ms lgido del debate sobre el vih/sida, 13 miembros de la Royal Society, la sociedad cientfica ms distinguida del Reino Unido, hizo este contundente comentario en una carta abierta al Financial Times: "Las patentes son solo un medio para fomentar el descubrimiento y la invencin. La curiosidad cientfica, unida al deseo de beneficiar a la humanidad, ha tenido una importancia mucho mayor a lo largo de la historia".3 Multitud de investigadores de todo el mundo proponen nuevas ideas sin cesar, aunque no se beneficien de ellas de forma directa. Los institutos de investigacin del gobierno o las universidades suelen negarse explcitamente a obtener patentes para sus inventos. Todos ellos demuestran que mucha investigacin no est motivada por el beneficio del monopolio de patente. Lincoln recibi la patente estadounidense N 6.469 para "un dispositivo para mantener a flote embarcaciones sobre bajos" el 22 de mayo de 1849. Ese invento consiste en una serieCHANG fuelles fijados al cseo de un buque justo debajo de la lnea de HA-JOON

de flotacin. Al entrar en aguas poco profundas, los fuelles se llenan de aire y la embarcacin, mantenida a flote de ese modo, supuestamente salvar los bajos. No lleg a comercializarse, probablemente porque el peso aadido habra aumentado la probabilidad de topar con bancos de arena con mayor frecuencia. 4 II. Bale, "Access to Esscntial Drugs in Poor Countrics - Key Issues", descargable de <http://ww\v.ifpma.org/Ncws/SpceehDctail.aspx?iiID=4>. "Strong global patent rules increase the cost of medicines", The Financial Times, 14 de febrero de 2001. Ese no es un fenmeno marginal. Mucha investigacin es realizada por organizaciones sin afn de lucro... incluso en Estados Unidos. Por ejemplo, en el ao 2001, el 43% de la financiacin para la investigacin norteamericana en frmacos proceda de la propia industria farmacutica, el 29% provena del gobierno estadounidense y el 28% restante, de organizaciones benficas y universidades privadas.145 As pues, aunque Estados Unidos aboliera las patentes farmacuticas maana y, como respuesta, todas las compaas nacionales del sector cerraran sus laboratorios de investigacin (lo cual no ocurrir), seguira habiendo ms de la mitad de la investigacin en medicamentos de la que existe hoy en aquel pas. Un ligero debilitamiento de los derechos de patente -por ejemplo, ser obligado a cobrar precios ms bajos a colectivos/pases pobres o a aceptar una vida de patente ms corta en naciones en vas de desarrollo- es todava menos probable que d como resultado la desaparicin de nuevas ideas, pese al mantra del lobby pro patentes. No deberamos olvidar tampoco que las patentes son crticas solo para algunas industrias, como la de frmacos y otros productos qumicos, software y entretenimiento, en las que copiar resulta fcil.146 En otros sectores, copiar tecnologa no es sencillo, y la innovacin otorga automticamente al inventor un monopolio tecnolgico temporal, incluso en ausencia de una legislacin de patentes. Ese monopolio es debido a las ventajas naturales concedidas al innovador, como el retraso de imitacin (debido al tiempo que requiere a otros la asimilacin de nuevos conocimientos), la ventaja de la reputacin (de ser el primer productor y por lo tanto
145 Vcase el sitio web de la asociacin de la industria farmacutica de Estados Unidos: chttp: //www.phrma.org/publications/profilc00/chap2.phtm#growth>. ' Por ejemplo, un importante estudio realizado a mediados de la dcada de 1980 146pregunt a los directores de de empresas estadounidenses qu proporcin de los inventos que elaboraban no se habran desarrollado sin proteccin de patente. Entre los 12 grupos industriales seleccionados, hubo solo tres sectores en los que la respuesta fue "alta" (60% para farmacutica, 38% para otras industrias qumicas y 25% para el petrleo). Y hubo otros seis en los que la respuesta fue bsicamente "ninguna" (0% para material de oficina, vehculos de motor, productos del caucho y textiles; el 1% para metales c instrumentos primarios). En las otras tres industrias, la respuesta fue "baja" (17% para maquinaria, 12% para productos metlicos fabricados y 11% para material elctrico). Vase E. Mansficld, "Patent and Innovation: An Empirical Studv", Management Science, vol. 32, febrero de 1986. El resultado de esta investigacin es confirmado por otros estudios realizados en el Reino Unido y Alemania, citados en F. Scherer y D. Ross, Industrial Market Structure and Eco- nomic Performance, Boston, lloughton Mifflin HA-JOON CHANG Company, 1990, p. 629, n. 46.

el ms conocido) y la ventaja en la "carrera por curvas de aprendizaje" (es decir, el aumento natural de productividad mediante experiencia).147 El monopolio temporal resultante es suficiente recompensa para la actividad innovadora en la mayora de industrias. Este fue de hecho un argumento popular contra las patentes en el siglo xix.148 Explica tambin por qu las patentes no constan para nada en la famosa teora de la innovacin del economista estadounidense de origen austraco Joseph Schumpeter, quien crea que la renta de monopolio (o lo que l llama el beneficio empresarial) de la que un innovador tecnolgico disfrutar a trvs~de los mecanismos arriba mencionados es suficiente incentivo para invertir en generar nuevos conocimientos.149 La mayora de industrias no necesitan de hecho patentes y otros DPI para generar nuevos conocimientos, aunque estarn ms que satisfechas de beneficiarse de ellos si se les ofrecen. El lobby pro patentes dice disparates cuando afirma que no habr nuevos adelantos tecnolgicos sin patentes. Incluso en aquellas industrias en las que copiar es fcil y por lo tanto se precisan patentes (y otros DPI), debemos mantener el equilibrio entre los intereses de los titulares de patentes (y de derechos de autor y marcas registradas) y el resto de la sociedad. Un problema obvio es que las patentes, por definicin, crean monopolios, lo que impone costes al resto de la sociedad. Por ejemplo, el titular de la patente podra usar su monopolio tecnolgico para explotar a los consumidores, como algunos creen que est haciendo Microsoft. Pero no es solo el problema de la distribucin de ingresos entre el poseedor de la patente y los consumidores. El monopolio crea tambin una prdida social neta permitiendo al productor maximizar su beneficio produciendo en una cantidad inferior a la socialmente deseable, lo cual provoca prdida social neta (esto se explica en el captulo 5). Adems, como es un sistema en el que "el ganador se lo lleva todo", segn sealan los crticos, el sistema de patentes suele dar lugar a la duplicacin de investigacin entre competidores, lo cual puede suponer un despilfarro desde el punto de vista social. La presuncin no declarada en el argumento pro patentes es que tales costes sern ms que compensados por los beneficios que fluyan de la innovacin aumentada (esto es, mayor productividad), "pero esto no est garantizado. De hecho, en la Europa de mediados de siglo xix, el influyente movimiento antipatentes, clebremente encabezado por la revista britnica del libre mercado, The Economist, se opuso al sistema de patentes por razn de que sus costes seran ms altos que sus
147 Un estudio basado en una investigacin de 650 directores de alto nivel de I+D de empresas con cotizacin en Estados Unidos comprob que las patentes se consideran mucho menos importantes para preservar la ventaja de un innovador que esas "ventajas naturales". Vase R. Levin, A. Klevorick, R. Nclson y S. Winter, "Appropri- ating thc Returns from Industrial Research and Development", Brookings Papers on Economic Acciv y, N3, 1987. 148 F. Machlup y E. Penrose, "The Patent Controversy in the Nineteenth Ccntury", Journal of Economic History, vol. 10, N 1, 1950, p. 18. 149 Vase J. Schumpeter, Capitalismo, socialismo y democracia, Barcelona, Ediciones Folio, 1984. Segn el acreditado historiador del pensamiento econmico Mark Blaug, Schumpeter solo menciona las patentes unas pocas veces en los miles de pginas que escribi. CHANG HA-JOON

beneficios.150 Desde luego, los economistas liberales antipatentes del siglo xix se equivocaron. No supieron reconocer que algunas formas de monopolio, entre ellas la patente, pueden generar ms beneficios que costes. Por ejemplo, la proteccin de la industria incipiente produce ineficiencia creando artificialmente poder monopolista para empresas nacionales, como los economistas librecambistas se complacen en sealar. Pero esa proteccin puede estar justificada, si aumenta la productividad a largo plazo y compensa de sobra los perjuicios del monopolio al que da lugar, como he explicado reiteradamente en los captulos anteriores. Exactamente de la misma manera, defendemos la proteccin de patentes y otros derechos sobre la propiedad intelectual, pese a su potencial para causar ineficiencia y desperdicio, porque creemos que a largo plazo compensarn de sobra esos costes generando nuevas ideas que aumentarn la productividad. Pero aceptar las posibles ventajas del sistema de patentes es distinto a decir que no implica ningn coste. Si lo diseamos mal y proporcionamos demasiada proteccin al titular de la patente, este sistema puede provocar ms costes que beneficios, como en el caso de la proteccin excesiva de la industria incipiente. La ineficiencia derivada de los monopolios y el derroche de la competencia de "el ganador se lo lleva todo" no son los nicos problemas, ni los ms importantes, del sistema de patentes y otras formas parecidas de proteccin de derechos sobre la propiedad intelectual. El impacto ms perjudicial reside en su potencial para bloquear flujos de conocimientos a pases tecnolgicamente atrasados que necesitan tecnologas mejores para desarrollar sus economas. Todo el desarrollo econmico pasa por adoptar tecnologas extranjeras avanzadas. Cualquier factor que lo haga ms difcil, ya sea el sistema de patentes o la prohibicin de la exportacin de tecnologas avanzadas, no es bueno para el desarrollo econmico. Es as de simple. En el pasado, los pases ricos malos samaritanos lo entendieron claramente e hicieron todo lo posible por evitar que esto ocurriera. John Law y la primera carrera armamentstica tecnolgica As como el agua corre desde las tierras altas hacia las bajas, los conocimientos siempre han fluido desde donde hay ms hacia donde hay menos. Aquellos pases que son mejores en la asimilacin del flujo de conocimientos han tenido ms xito en alcanzar a las naciones ms avanzadas econmicamente. Al otro lado de la cerca, aquellas naciones avanzadas que son buenas en el control de la salida de tecnologas esenciales han mantenido su liderazgo tecnolgico durante ms tiempo. La "carrera armamentstica" tecnolgica entre pases atrasados que tratan de adquirir conocimientos avanzados extranjeros y los pases adelantados que intentan impedir
150 Para ms detalles sobre el CHANG movimiento antipatentes, vase Maehlup y Penrose, 1950. HA-JOON

su salida ha ocupado siempre el centro del juego del desarrollo econmico. La carrera armamentstica tecnolgica empez a cobrar una nueva dimensin en el siglo XVIII, con la aparicin de tecnologas industriales modernas que tenan un potencial mucho mayor para el aumento de la productividad que las tradicionales. El lder de esa nueva carrera tecnolgica fue Gran Bretaa. Por varias razones, entre ellas las medidas econmicas de los Tudor y georgianas que hemos visto en el captulo 2, se estaba convirtiendo rpidamente en la principal potencia industrial de Europa y del mundo. Naturalmente, era reacia a desprenderse de sus tecnologas avanzadas. Incluso estableci barreras jurdicas a las salidas de tecnologa. Los dems pases en vas de industrializacin de Europa y Estados Unidos tuvieron que infringir esas leyes para adquirir tecnologas britnicas superiores. Esta nueva carrera armamentstica tecnolgica fue iniciada de lleno por John Law (1671-1729), el legendario financiero-economista escocs que incluso lleg a ser ministro de Economa y Hacienda de Francia durante menos de un ao. Law fue calificado de "experto en ganar dinero" por la autora de su conocida biografa, Janet Gleeson.12 Fue un experto en ganar dinero en ms de un sentido. Fue un financiero sumamente prspero, obteniendo cuantiosas ganancias con la especulacin monetaria, fundando y fusionando grandes bancos y compaas comerciales, consiguiendo monopolios reales para ellos y vendiendo sus acciones con beneficios enormes. Su plan financiero tuvo demasiado xito para su propio bien. Desemboc en la Burbuja de Misissip -una burbuja tres veces mayor que la contempornea Burbuja del Mar del Sur a la que me he referido en el captulo 2-, que ech a perder el sistema financiero francs." Law fue conocido tambin como un gran jugador con una capacidad increble para calcular las probabilidades. Gomo economista, defendi el uso del papel moneda respaldado por un banco central.13 La idea de convertir papel sin valor en dinero mediante la autorizacin del gobierno era un concepto radical en aquella poca. La mayora de la gente crea que solo las cosas que tienen un valor intrnseco, como oro y plata, podan servir como dinero.
12

J. Gleeson, The Moneymaker, Londres, Bantam, 2000. Una biografa ms erudita y un debate sistemtico de las teoras econmicas de Law es A. Murphy, Jolin Law - Economic Theorist and Policy-rnaker, Londres, Clarendon Press, 1997. " Law naci en el seno de una familia de banqueros en Escocia. En 1694, tuvo que huir al Continente despus de matar a un hombre en un duelo. En 1716, al cabo de varios aos de cabildeo, Law recibi autorizacin del gobierno francs para fundar un banco emisor, la Banque Genrale. Su principal promotor era el duque de Or- leans, sobrino de Luis XIV y ms tarde regente del nio rey Luis XV, bisnieto de Luis XIV. En 1718, la Banque Genrale se convirti en la Banque Royale, cuyas emisiones eran garantizadas por el rey. Entre tanto, Law compr la Compagnie du Mississippi en 1717 y la reflot como una compaa de fondo social. Esta empresa absorbi otras compaas comerciales rivales y, en 1719, se convirti en la Compagnie Per- petuelle des lndes, aunque sigui conocindose popularmente como Compagnie du Mississippi. La sociedad tena un monopolio real sobre todo el comercio de ultramar. Con Law emprendiendo planes de instalacin prominente en Luisiana (norteamrica francesa) y generando rumores que exageraban enormemente sus perspectivas, en el verano de 1719 estall una fiebre especulativa en torno a las acciones de la compaa. El precio por accin aument ms de 30 veces entre principios de 1719 y primeros de 1720. Se amasaron tantas grandes fortunas tan rpido -y posteriormente se perdieron en muchos casos- que se acu el termino "millonario" para designar al nuevo superrico. En enero de 1720, Law fue nombrado ministro de
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Economa y Hacienda. Pero la burbuja no tard en reventar, arruinando el sistema financiero francs. El duque de Orleans despidi a Law en diciembre de 1720. Law abandon Francia y finalmente muri sin un cntimo en Venecia en 1729.

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Hoy en da, John Law es recordado principalmente como el chanchullero financiero que provoc la Burbuja de Misissip pero cuyo conocimiento de la economa fue mucho ms all de la mera ingeniera financiera. Comprendi la importancia de la tecnologa en la construccin de una economa fuerte. Al mismo tiempo que ampliaba su actividad bancaria y estableca la Compaa de Misissip, reclut tambin centenares de trabajadores cualificados de Gran Bretaa en un intento por mejorar la tecnologa de Francia.14 En aquel tiempo, conseguir obreros cualificados era la clave para acceder a tecnologas avanzadas. Nadie podra decir, ni siquiera hoy, que los trabajadores son autmatas tontos que repiten la misma tarea del modo tan hilarante pero conmovedor descrito por Charles Chaplin en su pelcula clsica Tiempos modernos. Lo que los trabajadores saben y pueden hacer cuenta en grado sumo para determinar la productividad de una empresa. No obstante, en pocas pasadas su importancia era todava ms acusada, porque ellos mismos encarnaban un buen nmero de tecnologas. Las mquinas eran an bastante primitivas, por lo que la productividad dependa mucho de la cualificacin de los obreros que las manejaban. Los principios cientficos que haba detrs de las operaciones industriales eran mal entendidos, de modo que las instrucciones tcnicas no podan escribirse fcilmente en trminos universales. Una vez ms, el trabajador cualificado tena que estar all para manejar la actividad sin contratiempos.
Segn el eminente historiador econmico Charles Kindleberger, Law afirm que "si el volumen de moneda fuese incrementado por billetes de banco emitidos para prstamos productivos, el empleo y la produccin aumentaran proporcionalmente y el valor del dinero se mantendra estable". Vase C. Kindleberger, Historia financiera de Europa , Barcelona, Editorial Crtica, 1988. Para ms informacin, vase Murphy, 1997.
14

Segn una crnica de la poca, unos 900 trabajadores britnicos -relojeros, tejedores, metalistas y otros- fueron reclutados por el hermano de Law, William, y establecidos en Versalles (Gleeson, 2000, p. 121). El historiador John Ilarris ofrece una estimacin ms pequea: "Unos 70 relojeros fueron reclutados y establecidos en Versalles y Pars, por lo menos 14 vidrieros y ms de 30 metalistas emigraron. Este ltimo grupo inclua cerrajeros y fabricantes de ficheros, bisagras, vigas y un grupo importante de obreros de la fundicin que se instalaron en Chaillot, en Pars. La mayora de los dems trabajadores en metales y vidrio se hallaban en Normanda, en llarfleur y Ilonfteur. Una colonia considerable de trabajadores de la lana se estableci en Charlaval y en la finca normanda recin adquirida por Law, Tancarville. Los principales grupos enumerados no incluan, desde luego, todos los obreros cualificados implicados [...]. El nmero total de trabajadores que emigraron por mediacin del plan de Law fue probablemente de ms de 150 [...]". J. Ilarris, "Movement of Technology between Britain and Europe in the Eighteenth Century", en D. Jeremy (ed.), International Technology Transfer - Europe, Japan, and the USA, 1700-1914, Aldershot, Edward Elgar, 1991.

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Inducida por el intento de Law de birlarle obreros especializados y tambin por una tentativa rusa similar, Gran Bretaa decidi introducir una prohibicin de la emigracin de trabajadores cualificados. Esa ley, aplicada en 1719, declaraba ilegal el reclutamiento de obreros especializados para trabajar en el extranjero. Los trabajadores emigrantes que no regresaran a su pas dentro de los seis meses siguientes a ser requeridos para hacerlo perderan su derecho a tierras y bienes en Gran Bretaa, as como su ciudadana. Se mencionaban especficamente en la ley industrias como la lana, el acero, el hierro, el cobre, otros metales y la relojera, pero en la prctica la legislacin afectaba a todos los sectores.13 Con el paso del tiempo, las mquinas se hicieron ms complejas empezaron a incorporar ms tecnologas. Esto supona que procurarse la maquinaria clave empezaba a ser tan importante como, y cada vez ms importante que, reclutar obreros cualificados. Gran Bretaa aprob una nueva ley en 1750 prohibiendo la exportacin .e "herramientas y utensilios" en las industrias de la lana y la seda. Posteriormente esa prohibicin se ampli y reforz hasta incluir los sectores del algodn y el lino. En 1785 se introdujo la Ley de Herramientas para prohibir la exportacin de muchos tipos distintos de maquinaria.151 Otros pases que pretendan alcanzar a Gran Bretaa saban que tenan que apoderarse de esas tecnologas avanzadas, tanto si el mtodo empleado para hacerlo era "legal" o "ilegal" desde el punto de vista britnico. Los medios "legales" incluan aprendizajes y visitas a fbricas.152 Los medios "ilegales" implicaban que los gobiernos de la Europa continental y Estados Unidos atraan a trabajadores especializados contrariamente a la legislacin britnica. Esos gobiernos tambin emplearon de forma rutinaria espas industriales. En la dcada de 1750, el gobierno francs design a John Holker, un antiguo acabador textil y oficial jacobita de Manchester, como inspector general de manufacturas extranjeras. Al mismo tiempo que aconsejaba tambin a productores franceses sobre tecnologas textiles, la principal misin de Holker consista en dirigir espas industriales y birlar trabajadores cualificados a Gran Bretaa.153 Hubo asimismo mucho contrabando de maquinaria. El contrabando era difcil de detectar. Puesto que las mquinas eran todava bastante sencillas y tenan relativamente pocas piezas, podan desarmarse y sacarse de contrabando en partes con relativa celeridad. A lo largo de todo el siglo XVIII, la carrera armamentstica tecnolgica se libr brutalmente, usando planes de reclutamiento, contrabando de maquinaria y espionaje industrial. Pero a finales de siglo, la naturaleza del juego haba cambiado fundamentalmente con la creciente importancia de los conocimientos "incorpreos",
151 Para ms informacin, vanse Jeremy, 1977, y llarris, 1998. 152 Las tecnologas eran relativamente simples en aquella poca, por lo que durante la visita a una fbrica una persona con la formacin adecuada poda aprender mucho acerca de su tecnologa. 153 Para ms informacin, vanse: Ilarris, 1998; D. Landes, The Unbound Prometh- eu.s - Teclinological Change and Industrial De-velopment in Western Europe from 1750 to the Present, Cambridge, Cambridge University Press, 1969, y K. Bruland (ed.), Technology Transfer and Scandinavian hulustrialisation, Nueva QU FUEBerg, 1991. York, DEL BUEN SAMARITANO? 136

es decir, los conocimientos que podan separarse de los trabajadores y las mquinas que usaban para controlarlos. El desarrollo de la ciencia implicaba que una gran parte -aunque no todo- del conocimiento poda expresarse en lenguaje (cientfico) que era comprensible para cualquiera que tuviera la formacin adecuada. Un ingeniero que entenda los principios de la fsica y la mecnica era capaz de reproducir una mquina solo con echar un vistazo a los bocetos tcnicos. Anlogamente, si se poda conseguir una frmula qumica, era posible para un qumico cualificado reproducir medicinas fcilmente. El conocimiento incorpreo es ms difcil de proteger que el conocimiento encarnado en obreros especializados o en mquinas reales. Una vez anotada una idea en lenguaje cientfico y en ingeniero general, resulta mucho ms fcil copiarla. Guando usted tiene que reclutar a un trabajador cualificado extranjero, existe toda suerte de problemas personales y culturales. Cuando importa una mquina, es posible que no obtenga de ella el mximo rendimiento porque solo entiende superficialmente sus principios operativos. A medida que aumentaba la importancia del conocimiento incorpreo, se hizo ms importante proteger las propias ideas que los obreros o las mquinas que las encarnaban. En consecuencia, la prohibicin britnica de la emigracin de trabajadores fue abolida en 1825, mientras que la de la exportacin de maquinaria se derog en 1842. En su lugar, la ley de patentes se convirti en el instrumento clave para administrar el flujo de ideas. Se supone que el primer sistema de patentes fue utilizado por Venecia en 1474, cuando otorgaba diez aos de privilegios a inventores de "artes y mquinas nuevas". Fue empleado tambin un tanto al azar por algunos estados alemanes en el siglo xvi y por Gran Bretaa a partir del XVII.154 Luego, reflejando la creciente importancia del conocimiento incorpreo, se difundi muy rpidamente desde finales del siglo XVIII, empezando por Francia en 1791, Estados Unidos en 1793 y Austria en 1794. La mayora de los pases ricos de la actualidad establecieron sus leyes de patentes en menos de medio siglo desde la ley francesa.155 Otras leyes de la propiedad intelectual, como la de derechos de autor (introducida por primera vez en Gran Bretaa en 1709) y la de marcas registradas (aplicada por vez primera en Gran Bretaa en 1862) fueron adoptadas por la mayora de las naciones ricas de hoy en da en la segunda mitad del siglo XIX. Con el tiempo, aparecieron acuerdos internacionales sobre DPI, como la Convencin de Pars sobre patentes y marcas registradas (1883)156 y la Convencin de Berna sobre derechos de autor (1886). Pero

154 La ley de patentes britnica vio la luz en 1623 con el Estatuto de Monopolios, aunque hay quien sostiene que en realidad no mereci la denominacin de "ley de patentes" hasta su reforma en 1852. Por ejemplo, vase C. McLeod, Inventing the Industrial Revolution: the Englisli Patent System, 1660-1S00, Cambridge, Cambridge University Press, 1988. 155 Rusia (1812), Prusia (1815), Blgica y Holanda (1817), Espaa (1820), Baviera (1825), Cerdea (1826), el Vaticano (1833), Suecia (1834), Wrttemberg (1836), Portugal (1837) y Sajonia (1843). Vase E. Penrose, Tlie Econ mica of the International Patent System, Baltimore, The Johns Ilopkins Press, 1951, p. 13.QU FUE DEL BUEN SAMARITANO? 137

ni siquiera esos acuerdos internacionales acabaron con el uso de medios "ilegales" en la carrera armamentstica tecnolgica. Entran en escena los abogados El ao 1905 es conocido como el annus mirabilis de la fsica moderna. En ese ao, Albert Einstein public tres informes que cambiaron el rumbo de la fsica para siempre.157 Curiosamente, en aquella poca, Einstein no era catedrtico de fsica sino un humilde funcionario de patentes (un ayudante de examinador tcnico) en la Oficina de Patentes Suiza, que fue su primer empleo. 158 Si Einstein hubiera sido qumico en lugar de fsico, no habra encontrado su primer empleo en la Oficina de Patentes Suiza. Porque, hasta 1907, Suiza no otorg patentes a inventos qumicos 159 De hecho, Suiza no tuvo ningn tipo de ley de patentes hasta 1888. Su ley de patentes de ese ao conceda proteccin solo a "inventos que puedan representarse con maquetas mecnicas". Esta clusula exclua automticamente (e intencionadamente) los inventos qumicos: en aquella poca, los suizos "tomaban prestadas" muchas tecnologas qumicas y farmacuticas de Alemania, a la sazn el lder mundial en esos campos. As pues, no les interesaba conceder patentes qumicas. No fue hasta 1907, bajo la amenaza de sanciones comerciales por parte de Alemania, cuando los suizos decidieron ampliar la proteccin de patentes a los inventos qumicos. No obstante, ni siquiera la nueva ley de patentes protegi las tecnologas qumicas hasta el punto que se espera del sistema TRIPS actual. Gomo muchas otras naciones de la poca, los suizos se negaron a conceder patentes a sustancias qumicas (en vez de procesos qumicos). El razonamiento era que esas sustancias, a diferencia de las invenciones mecnicas, ya existan en la naturaleza y, por lo tanto, el "inventor" meramente haba encontrado un modo de aislarlas en lugar de crear la sustancia en s. Las sustancias qumicas no pudieron patentarse en Suiza hasta 1978. Suiza no era el nico pas del momento sin una ley de patentes. Holanda aboli de hecho su ley de patentes de 1817 en 1869, para no volver a introducirla hasta 1912. Cuando los holandeses derogaron la ley, lo hicieron influenciados en gran medida por el movimiento antipatentes al que he aludido anteriormente: estaban convencidos de que la patente, como monopolio de creacin artificial, iba contra su principio de libre cambio.23 Aprovechando la ausencia de una ley de patentes, la compaa electrnica holandesa Philips, hoy en da un nombre familiar, se fund en 1891
157 Versaban sobre el movimiento browniano, el efecto fotoelctrico y, an ms importante, la relatividad especial. 158 No fue hasta 1911, seis aos despus de obtener su licenciatura, cuando le nombraron catedrtico de fsica en la Universidad de Zurich. 159 Para ms informacin sobre la historia del sistema de patentes suizo, vase Schiff, Industrialisationwithout National Patents - the Netherlands, 1869-1912 and Swit- zerland, 1850-1907, Princeton, Princeton Universitv Press, 1971. QU FUE DEL BUEN SAMARITANO? 138

como productor de bombillas basadas en las patentes "tomadas prestadas" del inventor estadounidense Thomas Edison.160 Puede que Suiza y Holanda hayan sido casos extremos. Pero a lo largo de la mayor parte del siglo xix, los regmenes de DP en los pases ricos actuales fueron todos muy negativos para la proteccin de los derechos sobre la propiedad intelectual extranjeros. Esto fue en parte consecuencia de la relajacin general de las primeras j legislaciones de patentes a la hora de comprobar la originalidad de un invento. Por ejemplo, en Estados Unidos, antes de la revisin de 1836 de su ley de patentes, estas eran concedidas sin ninguna prueba de originalidad, lo cual animaba a los estafadores a patentar mecanismos ya en uso ("falsas patentes") y luego exigir dinero a sus usuarios bajo la amenaza de demanda por infraccin.161 Pero la ausencia de proteccin para los derechos sobre la propiedad intelectual de los extranjeros era a menudo deliberada. En la mayora de naciones, entre ellas Gran Bretaa, Holanda, Austria, Francia y Estados Unidos, se permita explcitamente la patente de invento importado. Guando Peter Durand obtuvo en Gran Bretaa en 1810 una patente para tecnologa de enlatado, utilizando el invento del francs Nicols Appert, la solicitud afirmaba explcitamente que era "un invento que me ha sido comunicado por cierto extranjero", a la sazn una clusula comnmente empleada para obtener una patente sobre una invencin fornea.162 "Tomar prestadas" ideas no se haca solo con respecto a inventos que podan patentarse. Hubo tambin en el siglo xix una falsificacin generalizada de marcas registradas, de un modo similar a como se hara posteriormente en Japn, Corea, Taiwn y, hoy en da, China. En 1862 Gran Bretaa revis su ley de marcas registradas, la Merchandise Mark Act, con el fin especfico de impedir a los extranjeros, especialmente los alemanes, falsificar productos ingleses. La ley revisada exiga al productor especificar el lugar o el pas de fabricacin como parte de la "descripcin comercial" necesaria.163
160 Aunque Edison hizo algunas contribuciones crticas al desarrollo de la bombilla basada en filamento, no la invent sin ayuda, como comnmente se cree. No obstante, ostent todas las patentes pertinentes. 161 Segn T. Cochran y \V. Miller, The Age of Enterprise: A Social History of Indus trial America, Nueva York, The Macniillan Company, 1942, el hecho de que, entre 1820 y 1830, Estados Unidos produjera 535 patentes al ao frente a las 145 de Gran Bretaa se deba fundamentalmente a la diferencia de "escrpulos" (p. 14). Compare esto con el argumento de K. Sokoloff y Z. Khan, 2000, de que fue gracias a un "buen" sistema de patentes por lo que Estados Unidos super de largo a Gran Bretaa en patentado per cpita en 1810, expresado en su documento "lntellcctual Property lnstitutions in the United States: Early Development and Comparative Perspcctive", redactado para el Taller de Verano de Investigacin sobre Instituciones Mercantiles del Banco Mundial, 17-19 de julio de 2000, Washington, D.C., p. 5. Probablemente la verdad se encuentra en algn punto entre ambas posturas. 162 Durand hizo la misma declaracin en relacin con su patente de una lmpara de aceite en 1811. Vase S. Shephard, Pickled, Poned and Canned - IIow the Preser- vation o/Food Changed Civilization, Londres, lleadline, 2000, p. 228. 163 Segn esta ley, "[era] un delito penal vender un artculo hecho en el extranjero que lleve cualquier leyenda o marca que induzca al comprador a creer que se ha fabricado en Inglaterra, en ausencia de otras leyendas que denoten el verdadero lugar de origen". Citado en E. Williams, Made in Germany, Londres, William llenemann, 1896, p. 137. La edicin consultada es la de 1973, con lina introducciQU FUE DEL BUENAlbu, Brighton, The llarvestcr n de Austen SAMARITANO? 139

Sin embargo, la ley subestim el ingenio germano: las empresas alemanas dieron con algunas tcticas evasivas brillantes.164 Por ejemplo, colocaron el sello que indicaba el pas de origen en el embalaje en lugar de los artculos individuales. En cuanto se quitaba el embalaje, los clientes no podan saber el lugar de procedencia del producto. Dicen que esta tcnica ha sido especialmente comn en el caso de relojes y archivadores de acero importados. Si no, los fabricantes alemanes enviaban algunos artculos, como pianos y bicicletas, en piezas y los hacan armar en Inglaterra. O bien ponan el sello que indicaba el pas de origen all donde era prcticamente invisible. El periodista britnico decimonnico Ernest Williams, que escribi un libro sobre la falsificacin alemana, Made in Germany, documenta cmo "una empresa germana, que exporta a Inglaterra grandes cantidades de mquinas de coser, etiquetadas de un modo llamativo con el nombre 'Singer' y 'North- British Sewing Machines', coloca el sello 'Made in Germany' en letra pequea debajo del pedal. Media docena de costureras podan unir sus fuerzas para volver la mquina del revs y leer esa leyenda; si no, no se leera".165 Tambin los derechos de autor se infringan de forma rutinaria. Pese a su actitud actualmente patriotera hacia los derechos de autor, en el pasado Estados Unidos se neg a proteger los derechos extranjeros en su ley de copyright de 1790. Solo suscribi el acuerdo internacional sobre derechos de autor (la Convencin de Berna de 1886) en 1891. Por entonces, Estados Unidos era un neto importador de materiales de copyright y vio la ventaja de proteger , solo autores norteamericanos. Durante otro siglo (hasta 1988) no reconoci los derechos de autor sobre materiales publicados fuera , de su territorio. El cuadro histrico est claro. La falsificacin no se invent en el Asia moderna. Cuando estaban atrasados en lo que se refiere a conocimientos, todos los pases ricos de hoy en da violaron alegremente las patentes, marcas registradas y derechos de autor de otros. Los suizos "tomaron prestados" inventos qumicos alemanes, mientras que los germanos "tomaron prestadas" marcas registradas inglesas y los estadounidenses hicieron lo propio con materiales de copyright britnicos, todo ello sin pagar lo que en la actualidad sera considerado como compensacin "justa". A pesar de esta historia, los pases ricos malos samaritanos obligan ahora a las naciones en vas de desarrollo a reforzar la proteccin de los derechos sobre la propiedad intelectual en un grado histricamente sin precedentes mediante el acuerdo TRIPS y una serie de tratados librecambistas bilaterales. Sostienen que una mayor proteccin de la propiedad intelectual estimular la produccin de nuevos conocimientos y beneficiar a todos, incluidos los pases subdesarrollados. Pero es
Press. 164 Para ms informacin, vase Williams, 1896, p. 138.

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Ibid.

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eso cierto? Larga vida al Ratn Mickey En 1998, la Copyright Term Extensin Act estadounidense ampli el perodo de proteccin de los derechos de autor desde "la vida del autor ms 50 aos, o 75 aos para una obra de autora colectiva" (como se estipul en 1976) a "la vida del autor ms 70 aos, o 95 aos para una obra de autora colectiva". Histricamente hablando, esa era una ampliacin increble del plazo de proteccin del copyright desde los 14 aos originales (renovables por otros 14) establecidos por la Copyright Act de 1790. La ley de 1998 es conocida despectivamente como la Ley de Proteccin del Ratn Mickey, por el hecho de que Disney encabez la presin a su favor en previsin del 75 cumpleaos del Ratn Mickey, creado por primera vez en 1928 (Steamboat Willie). Lo que resulta especialmente singular al respecto es que se aplic de un modo retroactivo. Como debera ser inmediatamente obvio para cualquiera, prorrogar el plazo de proteccin de obras existentes no puede generar nunca nuevos conocimientos.166 La historia no termina con los derechos de autor. La industria farmacutica estadounidense ya ha presionado con xito para ampliar de facto patentes hasta ocho aos, empleando pretextos como la necesidad de compensar los retrasos en el procedimiento de aprobacin de frmacos por parte de la FDA (Food and Drugs Administraron) o la necesidad de proteccin de datos. Dado que las patentes norteamericanas, como los derechos de autor, tenan una duracin de solo 14 aos, esto significa que el sector farmacutico ha doblado efectivamente la vida de la patente para sus inventos. No solo en Estados Unidos se han estado alargando los plazos de los DPI. En el tercer cuarto del siglo xix (1850-1875), la vida media de las patentes en una muestra de 60 pases oscilaba en torno a los 13 aos. Entre 1900 y 1975, se ampli a 16 o 17 aos. Pero hace poco Estados Unidos ha tomado la iniciativa en la aceleracin y consolidacin de esa tendencia ascendente. Ahora ha convertido su plazo de 20 aos para la proteccin de patentes en una "norma global" consagrndolo en el acuerdo TRIPS de la Organizacin Mundial del Comercio: en 2004 el promedio de esos 60 pases se situaba en 19 aos.167 El gobierno estadounidense ha estado extendiendo todo aquello que va ms all del TRIPS, como la ampliacin de facto de las patentes farmacuticas, por medio de acuerdos bilaterales de libre comercio. No s de
166 El insigne economista comercial John Kay asi lo expresa con brillantez en una stira en la que aparecen Virginia Wolf y su agente literario viajando a travs del tiempo. Vase J. Kay, "Copyright lavv's duty to creativity", The Financial Times, 23 de octubre de 2002. 167 Jaffe y Lerner, 2004, p. 94. La media no era exactamente de 20 aos en aquella poca porque algunos pases pobres todava no cumplan del todo con el
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ninguna teora econmica que diga que 20 aos es mejor que 13 o 16 aos como el plazo de proteccin de patentes desde el punto de vista social, pero resulta evidente que cuanto ms largo sea, mejor para los titulares de las patentes. Como la proteccin de derechos sobre la propiedad intelectual implica monopolio (y sus costes sociales), prolongar el periodo de proteccin incrementa claramente esos costes. Alargar el plazo -como cualquier otro reforzamiento de la proteccin de DPIsignifica que la sociedad est pagando ms por nuevos conocimientos. Desde luego, esos costes pueden justificarse si la ampliacin del perodo genera ms conocimiento (reforzando el incentivo para la innovacin), pero no existen pruebas de que eso haya estado ocurriendo, por lo menos no lo suficiente para compensar los mayores costes de proteccin. Dadas las circunstancias, debemos analizar detenidamente si los plazos vigentes de proteccin de DPI son apropiados, y acortarlos si es preciso. Sndwiches envasados sin corteza y crcuma Un supuesto bsico que hay detrs de las leyes de DPI es que la idea nueva a la que se concede proteccin merece ser protegida. Es por eso por lo que todas esas leyes exigen que la idea sea original (que posea "novedad" y "no-obviedad", en la jerga tcnica). Esto puede parecer incontrovertible en trminos abstractos, pero resulta ms difcil de llevar a la prctica, entre otras razones porque los inversores tienen un incentivo para presionar con el fin de bajar el listn de la originalidad. Por ejemplo, como he mencionado al exponer la historia de la ley de patentes suiza, mucha gente cree que las sustancias qumicas (en lugar de los procesos) no son merecedoras de proteccin de patente, porque quienes las han obtenido no han hecho nada verdaderamente original. Por este motivo, las sustancias qumicas y/o farmacuticas no pudieron patentarse en la mayora de las naciones ricas hasta las dcadas de 1960 o 1970: Alemania, Francia, Suiza, Japn y los pases nrdicos. Los productos qumicos siguieron sin poder patentarse en Espaa y Canad hasta principios de los aos noventa.168 Antes del acuerdo TRIPS, la mayora de pases en vas de desarrollo no concedan patentes a productos farmacuticos.33 La mayor parte de ellos no las haban otorgado nunca; otros, como la India y Brasil, haban abolido las patentes de productos farmacuticos (y tambin de procesos, en el caso de Brasil) que tuvieron antao.169 Incluso para cosas cuya patentabilidad no se discute, no hay ninguna forma clara de juzgar qu es una inversin digna. Por ejemplo, cuando Thomas Jcfferson era el comisionado de patentes estadounidense -muy irnico, puesto que se opona a las pa168 Las sustancias qumicas (incluidas las farmacuticas) siguieron sin poder pa tentarse hasta 1967 en Alemania occidental, 1968 en los pases nrdicos, 1976 en Japn, 1978 en Suiza y 1992 en Espaa. Los productos farmacuticos no pudieron patentarse hasta 1959 en Francia, 1979 en Italia y 1992 en Espaa. Esta informacin corresponde a S. Patcl, "Intellectual Property Rights in the Uruguay Round - A Disaster f'or the South?", Economic and Politicai Weckly, 6 de mayo de 19S9, p. 980, y G. Dutfield y U. Suthersanen, "Ilarmonisation or Differentiation in Intellectual Property Protcction? - The Lessons o Ilistory", documento especial 15, Oficina Cuquera ante la ONU, Ginebra, 2004, pp. 5-6. 169 Dutfield y Suthersanen, 2004, p. 6. QU FUE DEL BUEN SAMARITANO? 142

tentes (ya hablar sobre esto ms adelante), pero era ex officio como secretario de Estado-, hizo una labor excelente rechazando solicitudes de patentes con la excusa ms nimia. Cuentan que el nmero de patentes concedidas anualmente se triplic una vez que Jefferson dimiti de su cargo de secretario y por lo tanto dej de ser el comisionado de patentes. Naturalmente, eso no se debi a que los norteamericanos se hubieran vuelto de repente tres veces ms ingeniosos. Desde la dcada de 1980, la barrera de la originalidad para patentes se ha bajado considerablemente en Estados Unidos. En su importante libro sobre la situacin actual del sistema de patentes norteamericano, los profesores Adam Jaffe y Josh Lerner sealan que se han concedido patentes a algunas cosas muy obvias, como la compra por internet en "un clic" de Amazon.com, los "sndvviches envasados sin corteza" de la compaa alimentaria Smuckers y hasta cosas como un "mtodo para refrescar pan" (bsicamente tostar el pan correoso) o un "mtodo de columpiarse en un columpio" (al parecer "inventado" por un nio de cinco aos). 170 En los dos primeros casos, los poseedores de la patente llegaron a utilizar sus nuevos derechos para llevar a sus competidores ante los tribunales: barnesandnoble.com en el primer caso y una pequea empresa de cterin de Michigan llamada Albie's Food, Inc. en el segundo.171 Si bien estos casos ocupan el extremo ms disparatado de la gama, reflejan la tendencia general de que "las pruebas de novedad y no-obviedad, que en teora deben garantizar que el monopolio de patente se otorga solo a ideas verdaderamente originales, se han vuelto en buena medida inoperantes".172 La consecuencia de ello ha sido lo que Jaffe y Lerner denominan una "explosin de patentes". Documentan cmo el nmero de patentes concedidas en Estados Unidos aument en 1% entre 1930 y 1982, el ao en que se afloj el sistema de patentes norteamericano, pero creci en el 5,7% anual durante 1982-2002, cuando se concedieron patentes con mayor prodigalidad.40 Desde luego que ese incremento no se debe a una explosin repentina de la creatividad estadounidense!41 Pero qu debera importarle al resto del mundo que los norteamericanos saquen patentes absurdas? Debera importarle porque el nuevo sistema estadounidense ha fomentado el "robo" de ideas que son muy conocidas en otros pases, sobre todo naciones en vas de desarrollo, pero no estn protegidas por la ley precisamente porque han sido tan bien conocidas durante tanto tiempo. Esto se define como el robo de "conocimientos tradicionales". El mejor ejemplo al respecto es la patente concedida en 1995 a dos investigadores indios de la Universidad de Misissip para el uso mdico de crcuma, cuyas propiedades de curacin de heridas se conocen en la India desde hace miles de aos. La patente solo se retir gracias a la recusacin presentada en los tribunales estadounidenses por el Consejo para la Investigacin Agrcola, con sede en Nueva Delhi. Esa patente an estara vigente si la nacin
170 171 172 Jaffe y Lerner, 2004, pp. 25-26, 34 y 74-75. Ambos casos se resolvieron finalmente fuera de los tribunales. Jaffe y Lerner, 2004, pp. 34-35.

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agraviada fuese un pas en vas de desarrollo pequeo y muy pobre que careciera de los recursos humanos y econmicos de la India para dirimir tales batallas. Por sorprendentes que puedan resultar estos ejemplos, las consecuencias del rebajamiento de la barrera de originalidad n son el principal problema del reciente desequilibrio del sistema de derechos sobre la propiedad intelectual. El problema ms grave es que el sistema de DPI ha empezado a ser un obstculo, en lugar de un acicate, para la innovacin tecnolgica. La tirana de las patentes entrelazadas Sir Isaac Newton dijo en cierta ocasin: "Si he visto un poco ms lejos, es porque me he aupado a hombros de gigantes".42 Se refera al hecho de que las ideas se desarrollan de un modo acumulativo. En la antigua controversia sobre patentes, algunas personas lo utilizaron como argumento contra ellas: cuando emergen nuevas ideas de un fermento de esfuerzo intelectual, cmo podemos decir que la persona que da "los ltimos retoques" a un invento debe llevarle todo el mrito... y el beneficio? Thomas Jefferson se opuso a las patentes por esa misma razn. Argument que las ideas son "como el aire" y por lo tanto no pueden poseerse (aunque no vea ningn inconveniente en poseer seres humanos: l mismo tena muchos esclavos).173

Ibid., p. 12. Ambos catedrticos demuestran tambin que el nmero de juicios por oposicin iniciados en Estados Unidos fue de en torno a los 1.000 anuales hasta mediados de la dcada de 1980, pero ahora superan los 2.500 al ao (Jaffe y Lerner, 2004, p. 14, figura 1.2). Dado que los juicios por oposicin resultan bastante costosos, esto implica que se desvan recursos de la generacin de nuevas ideas a la defensa de ideas existentes. 42En una carta a Robert llooke, con fecha de 5 de febrero de 1676.
40 41

Este problema es inherente al sistema de patentes. Las ideas son las aportaciones ms importantes para generar nuevas ideas. Pero si otros poseen las ideas que usted necesita para desarrollar sus propias nuevas ideas, no puede utilizarlas sin pagar por ellas. Esto puede hacer que la produccin de nuevas ideas sea cara. An peor, corre el riesgo de ser demandado por violacin de patente por sus competidores, que pueden poseer patentes estrechamente relacionadas con las suyas. Esa demanda no solo le har perder dinero sino que adems le impedir seguir desarrollando la tecnologa en litigio. En este sentido, las patentes pueden llegar a ser un obstculo, en vez de un estmulo, para el desarrollo tecnolgico. De hecho, las demandas por violacin de patentes han constituido obstculos
173 As, la opinin de Jefferson de lo que podemos y no podemos tener era justamen te la opuesta a la que compartimos hoy en da; quiz para l no tena importancia poseer otros seres humanos, pero le pareca absurdo que se permitiera a la gente poseer ideas y proteger sus derechos mediante un monopolio artificial oreado por el gobierno FUE DEL BUEN SAMARITANO? 144 QU llamado patentes.

importantes para el progreso tecnolgico en industrias estadounidenses como mquinas de coser (mediados del siglo XIX, aviones (principios del XX) y semiconductores (mediados del XX). El sector de las mquinas de coser (Singer y unas pocas empresas ms) dio con una solucin brillante a ese problema concreto: un "consorcio de patentes", en el que todas las compaas afectadas se intercambiaban entre s todas las patentes pertinentes. En los casos de los aviones (los hermanos Wright contra Glenn Curtiss) y los semiconductores (Texas Instrument contra Fairchild), las empresas afectadas no pudieron llegar a un arreglo, por lo que el gobierno estadounidense intervino para imponer consorcios de patentes. Sin estos, tales industrias no habran progresado como lo han hecho. Por desgracia, el problema de las patentes entrelazadas se ha agravado recientemente. Partes de conocimiento cada vez ms diminutas se han vuelto patentables, hasta el nivel de genes individuales, aumentando as el peligro de que las patentes se conviertan en un obstculo para el progreso tecnolgico. El reciente debate en torno al llamado arroz dorado ilustra muy bien este punto. En 2000, un grupo de cientficos encabezado por Ingo Potrykus (suizo) y Peter Beyer (alemn) anunci una nueva tecnologa para desarrollar genticamente arroz con beta-caroteno extra (que se convierte en vitamina A al digerirse). Debido al color natural del beta-caroteno, el arroz adquiere una tonalidad dorada que le da nombre. Este arroz est considerado tambin "dorado" por algunos porque puede aportar importantes beneficios nutricionales a millones de personas pobres en pases donde el arroz es el alimento esencial.174 El arroz es muy efectivo nutricionalmente, capaz de mantener a ms gente que el trigo, dada la misma superficie de tierra. Pero carece de un nutriente crtico: la vitamina A. Los habitantes pobres de las naciones que consumen arroz tienden a ingerir pocos alimentos ms y por lo tanto padecen deficiencia en vitamina A (VAD). En los albores del siglo xxi, se calcula que 124 millones de personas en 188 pases de frica y Asia estn afectadas por la VAD. Se cree que la VAD es responsable de uno o dos millones de muertes, medio milln de casos de ceguera irreversible y millones de casos de la enfermedad que debilita los ojos, la xeroftalmia, todos los aos.4:1 En 2001, Potrykus y Beyer causaron controversia vendiendo esta tecnologa a la compaa multinacional de farmacutica y biotecnologa Syngenta (a la sazn AstraZeneca).175 Syngenta ya tena en parte derecho legtimo a esa tecnologa, gracias a su financiacin indirecta de la investigacin a travs de la Unin Europea. Y hay que decir a favor de los dos cientficos que mantuvieron duras negociaciones con Syngenta para permitir a los agricultores que ganaban menos de 10.000 dlares anuales cultivando arroz dorado emplear la tecnologa de forma gratuita. Aun as,
174 Sobre todo con el "arroz dorado 2", desarrollado en 2005 por Syngenta, que ahora posee la tecnologa, las ventajas podran ser an mayores. El arroz dorado 2 produce 23 veces ms beta-caroteno que el arroz dorado original. 175 Sobre la controversia acerca del arroz dorado, vase RAFI (Fundacin Internacional para el Progreso Rural), RAFI Communique, septiembre/octubre de 2000, tema N 66. Vase tambin la versin personal de Portvkus en "The 'Golden Rice' Tale", en <http://www.biotcch-info.net/GR_tale.html+golden+rice&hl=ko&gl=kr&c t=elnk&cd=4>. SAMARITANO? 145 QU FUE DEL BUEN

algunos consideraron inaceptable la venta de un adelanto "de utilidad pblica" tan valioso a una sociedad con fines lucrativos. Respondiendo a las crticas, Potrykus y Beyer dijeron que haban tenido que vender su tecnologa a Syngenta debido a las dificultades en la negociacin de licencias para las dems tecnologas patentadas que requeran con el fin de hacer funcionar su invento. Argyeron que, como cientficos, sencillamente no disponan de los recursos ni de las aptitudes necesarias para negociar las 70 patentes pertinentes que pertenecan a 32 empresas y universidades distintas. Los crticos contestaron que estaban exagerando las dificultades. Sealaron que hay solo una docena de patentes que son verdaderamente pertinentes para pases donde el arroz dorado aportara las mayores ventajas. Pero la cuestin todava subsiste. Los tiempos en que la tecnologa poda ser desarrollada en laboratorios nicamente por cientficos han quedado atrs. Ahora se necesita una legin de abogados para negociar el terreno peligroso de las patentes entrelazadas. A menos que encontremos una solucin a este problema, el sistema de patentes puede convertirse de hecho en un obstculo importante, en vez de un estmulo, para el progreso tecnolgico. Normas severas y pases en vas de desarrollo Los cambios recientes en el sistema de derechos sobre la propiedad intelectual han aumentado sus costes, a la vez que han reducido los beneficios. El rebajamiento de la barrera de originalidad y la ampliacin de la vida de la patente (Y otros DPI) han supuesto que, en efecto, estemos pagando ms por cada patente, cuya calidad media, sin embargo, es inferior a la de antes. Los cambios en las actitudes de gobiernos y corporaciones de pases ricos han hecho tambin ms difcil invalidar los intereses comerciales de los titubares de patentes a favor del inters pblico, como hemos visto en el caso del vhi/sida. Y hacer patentables porciones de conocimiento cada vez ms pequeas ha agravado el problema de las patentes entrelazadas, frenando el progreso tecnolgico. Estos efectos negativos han sido mucho mayores para las naciones en vas de desarrollo. La barrera de originalidad ms baja fijada en los pases ricos, sobre todo Estados Unidos, ha hecho ms fcil el robo de conocimientos tradicionales ya existentes a naciones subdesarrolladas. Medicinas muy necesarias se han vuelto mucho ms caras, a la vez que ya no se permite a los pases en vas de desarrollo producir (o importar) frmacos copiados, mientras que su debilidad poltica con respecto a las compaas farmacuticas de las naciones ricas limita su capacidad para utilizar la clusula de inters pblico. Pero el principal problema, hablando en plata, es que el nuevo sistema de DPI ha hecho ms difcil el desarrollo econmico. Cuando el 97% de todas las patentes y la
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inmensa mayora de derechos de autor y marcas registradas obran en poder de pases ricos, el reforzamiento de los derechos de los titulares de DPI supone que adquirir conocimientos se ha vuelto ms difcil para las naciones en vas de desarrollo. El Banco Mundial calcula que, despus del acuerdo TRIPS, solo el aumento en los pagos de licencias tecnolgicas costar a los pases subdesarrollados 45.000 millones de dlares ms al ao, que es casi la mitad del total de la ayuda internacional aportada por las naciones ricas (93.000 millones de dlares anuales en 2004-2005). 47 Aunque cuesta trabajo cuantificar el impacto, el reforzamiento de los derechos de autor ha hecho que la educacin, especialmente la superior, que utiliza libros extranjeros especializados y avanzados, resulte ms cara. Eso no es todo. Si quiere cumplir con el acuerdo TRIPS, cada pas en vas de desarrollo debe gastar mucho dinero para construir y poner en prctica un nuevo sistema de DPI. Este no funciona por s solo. La aplicacin de los derechos de autor y las marcas registradas exige un ejrcito de inspectores. La oficina de patentes necesita cientficos e ingenieros para procesar las solicitudes y los tribunales requieren abogados de patentes para que ayuden a resolver los conflictos. Formar y contratar a toda esa gente cuesta dinero. En un mundo de recursos limitados, formar ms abogados de patentes o contratar ms inspectores para perseguir DVD piratas implica formar menos mdicos y maestros y contratar menos enfermeras o agentes de polica. Est claro cules de esas profesiones necesitan ms los pases en vas de desarrollo.

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El gasto en DPI se cita en M. Wolf, VV7i>' Globalisation Works, New Ilaven, Yale University Press, 2004, p. 217. La cifra de ayuda extranjera corresponde a la OCDI:.

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Lo ms lamentable es que las naciones subdesarrolladas apenas van a recibir nada a cambio de pagar permisos de comercializacin ms caros y soportar gastos adicionales para poner en prctica el nuevo sistema de DPI. Cuando los pases ricos refuerzan su proteccin de DPI, por lo menos pueden esperar cierto incremento de la innovacin, aunque sus beneficios no basten para cubrir los costes aumentados que se derivan de la proteccin reforzada. En cambio, la mayora de pases en vas de desarrollo no tienen las competencias para realizar investigacin. El incentivo para investigar puede haberse incrementado, pero no hay nadie que se aproveche de ello. Es como el caso de mi hijo, Jin-Gyu, que he expuesto en el captulo 3. Si la competencia no existe, no importa los incentivos que haya. Es por eso por lo que incluso el renombrado periodista econmico britnico Martin Wolf, autode- clarado defensor de la globalizacin (pese a su plena conciencia de sus problemas y limitaciones), describe los DPI como "un instrumento de extraccin de rentas" para la mayora de los pases en vas de desarrollo, "con consecuencias potencialmente devastadoras para su capacidad para educar a su poblacin (debido a los derechos de autor), adaptar diseos para su propio uso (idem) y afrontar retos serios de salud pblica".48 Como no dejo de subrayar, los cimientos del desarrollo econmico son la adquisicin de ms conocimientos productivos. Cuanto mayor sea la proteccin internacional para , ms difcil resulta para los pases seguidores adquirir nuevos conocimientos. Es por eso por lo que, histricamente, las naciones no protegieron demasiado (o nada) la propiedad intelectual de los extranjeros cuando necesitaron importar saber. Si el conocimiento es como el agua que mana pendiente abajo, entonces el sistema de actual es como una presa que convierte campos potencialmente frtiles en un erial tecnolgico. Es evidente que esta situacin necesita arreglo. Alcanzar el equilibrio justo
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Una pregunta comn que me plantean cuando critico el sistema de DPI actual en mis conferencias es: "a la vista de que es usted contrario a la propiedad intelectual, permitira a otras personas robarle sus informes de investigacin y publicarlos firmados por ellas?". Esto es sintomtico de la mentalidad simplista que impregna nuestro debate acerca de los derechos sobre la propiedad intelectual. Criticar el sistema de DPI tal como existe hoy en da no es lo mismo que abogar por la abolicin completa de la propiedad intelectual en s. Yo no digo que deberamos abolir patentes, derechos de autor o marcas registradas. Tienen una utilidad. Pero el hecho de que cierta proteccin de los derechos sobre la propiedad intelectual sea beneficiosa, o incluso necesaria, no significa que ms de la misma sea siempre mejor. Una analoga con la sal puede resultar til para explicar este punto con mayor claridad. Un poco de sal es fundamental para nuestra supervivencia. Un poco ms hace la comida ms deleitable, aunque pueda causar

cierto perjuicio a nuestra salud. Pero, por encima de un nivel determinado, el dao que causa la sal a nuestra salud pesa ms que las ventajas que obtenemos de una comida ms sabrosa. La proteccin de los derechos sobre la propiedad intelectual es as. Una porcin mnima de ella puede proporcionar ms beneficios que costes. Pero demasiada puede ocasionar ms costes que beneficios, de modo que acaba perjudicando la economa. As pues, la verdadera pregunta no es si la proteccin de DPI es buena o mala en abstracto. Es cmo alcanzar el equilibrio correcto entre la necesidad de animar a la gente a generar nuevos conocimientos y la necesidad de asegurar que los costes del monopolio resultante no excedan los beneficios que aporta el nuevo saber. Con el fin de hacer eso, debemos disminuir el grado de proteccin de DPI que predomina hoy en da: acortando el perodo de proteccin, levantando la barrera de originalidad y facilitando la comercializacin obligatoria y las importaciones paralelas. Si una proteccin ms dbil lleva a incentivos insuficientes para inventores potenciales, lo que puede ser el caso o no, puede intervenir el sector pblico. Es posible que esto implique la realizacin de investigacin directa por parte de organismos pblicos, nacionales (por ejemplo, los Institutos Nacionales de Salud de Estados Unidos) o internacionales (por ejemplo, el Instituto Internacional de Investigacin del Arroz que desarroll las variedades de arroz de la Revolucin Verde). Puede hacerse por medio de subvenciones destinadas a I+D a compaas del sector privado, con una condicin impuesta respecto al acceso pblico al producto final.176 De todos modos el sector pblico, a nivel nacional e internacional, ya est haciendo estas cosas, por lo que no sera una desviacin radical de la prctica existente. Simplemente sera cuestin de intervenir y redirigir los esfuerzos que existen. Por encima de todo, el sistema de DPI internacional debera reformarse de un modo que ayudara a los pases en vas de desarrollo a ser ms productivos permitindoles adquirir nuevos conocimientos tcnicos a costes razonables. Habra que autorizar a las naciones subdesarrolladas a conceder DPI ms dbiles: vida de patente ms corta, porcentajes de derechos de autor ms bajos (probablemente graduados en funcin de sus posibilidades para pagar) o comercializacin obligatoria e importaciones paralelas ms fciles.177 Por ltimo, pero no por ello menos importante, deberamos no solo hacer la adquisicin de tecnologa ms fcil para los pases en vas de desarrollo sino tambin
176 Tal y como propone Joseph Stiglitz, tambin se podra crear un fondo pblico para garantizar la compra de inventos valiosos, como medicamentos que salvan vidas. J. Stiglitz, Making Globalization Work - The Ncxt Steps to Global Justice, Londres, Alien Lae, 2006, p. 124 [versin en castellano: C mo hacer que fundo tic laglobalizaci n, Madrid, Taurus Ediciones, 2006). 177M Facilitar las importaciones paralelas puede dar como resultado una afluencia inversa de copias baratas procedentes de pases en vas de desarrollo antes de terminar la vigencia de los DPI en las naciones desarrolladas, pero hay maneras de controlarlas; los frmacos copiados pueden fabricarse en formas y tamaos distintos a los originales, mientras que se puede implantar microehips de identificacin en el envasado de los originales para distinguirlos de las copias. Para un debate ms extenso sobre aspectos relacionados con debilitar los DPI en pases pobres, vase Il-J. Chang, "Intellectual Propcrty Rights and Economic Development Ilistorical Lessons and Emerging Issues", Journal of Human Development, vol. 2, N 2, 2001. Este artculo aparece reeditado HA-JOON en II.-J. Chang, Globalization, Economic Development and the Role of the State, Londres, Zed Press, 2003. CHANG

ayudarles a desarrollar las competencias para usar y perfeccionar tecnologas ms productivas. A tal efecto, podramos establecer un impuesto internacional sobre derechos de patente y usarlo para proporcionar apoyo tecnolgico a las naciones subdesarrolladas. Tambin puede promoverse la causa mediante una modificacin del sistema internacional de derechos de autor, que facilita el acceso a los libros acadmicos.' Gomo todas las dems instituciones, los derechos sobre la propiedad intelectual (patentes, derechos de autor y marcas registradas) pueden ser beneficiosos o no, segn cmo se diseen y dnde se utilicen. El reto no consiste en decidir si desecharlos del todo o reforzarlos incondicionalmente, sino en alcanzar el equilibrio justo entre los intereses de los titulares de DIM y el resto de la sociedad (o el resto del mundo, si quiere). Solo cuando alcancemos el equilibrio adecuado el sistema de DPI tendr la utilidad para la que se cre en un principio, esto es, fomentar la generacin de nuevas ideas a los menores costes posibles para la sociedad.

" El acceso a libros acadmicos es crucial para aumentar las competencias productivas de los pases en vas de desarrollo, como sugiere mi propia experiencia con libros pirateados, descrita en el prlogo. Habra que animar a las editoriales de las naciones ricas a autorizar la reproduccin barata de libros acadmicos en pases subdesarrollados los consumidores: no van a perder mucho con eso, porque de todos modos sus libros son demasiado caros para de las naciones en desarrollo. Tambin podramos establecer un fondo internacional especial para subvencionar la compra de textos tcnicos por parte de bibliotecas, acadmicos y estudiantes de pases en vas de desarrollo. Un argumento similar puede poner en su sitio la histeria en las naciones ricas sobre productos falsificados de pases subdesarrollados. Gomo lie sealado en el prlogo, no es que la gente que compra falsificaciones en esos pases (incluidos muchos turistas que las adquieren all) pueda permitirse los artculos autnticos. As pues, mientras no se introduzcan de contrabando en las naciones ricas y se vendan como autnticos (lo que raramente sucede), los fabricantes originales pierden pocos ingresos reales por causa de productos falsificados. Hasta puede afirmarse que los compradores del pas en vas de desarrollo estn haciendo publicidad gratuita a los fabricantes originales. Especialmente en economas de alto crecimiento, los consumidores actuales de falsificaciones van a ser los compradores futuros de los artculos autnticos. Muchos coreanos que compraban productos de lujo falsificados en la dcada de 1970 estn adquiriendo ahora los artculos originales.
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Para ms informacin sobre la prohibicin britnica de la emigracin de obreros cualificados, vanse D. Jeremy, "Damming thc Flood: British Government Efforts to Check the Outflow of Technicians and Machinery, 1780-1843", Business His- tory Review, vol. u, N 1, 1977, y J. llarris, Industrial Espionage and Technology Transfer Britain and France in the Eigliteenth Century, Aldershot, Ashgate, 1998, captulo 18. 25 Adems, la ley de patentes holandesa de 1817 era bastante deficiente incluso para los niveles de la poca. No

requera una revelacin de los detalles de patentes, permita el patentado de inventos importados, anulaba las patentes nacionales de inventos que adquiran patentes extranjeras y no haba sanciones para quienes utilizaban productos patentados sin autorizacin mientras fuese para su propio negocio. Vase Schiff, 1971, pp. 19-20. 3:> Con el TRIPS, los pases en vas de desarrollo se han visto obligados a introducir patentes de productos farmacuticos, como mximo en 2013 en el caso de las naciones ms pobres. Cuando el acuerdo TUII'S entr en vigor en 1995, los pases subdesarrollados deban cumplirlo en 2001. Las naciones ms pobres (los pases menos desarrollados) recibieron una moratoria hasta 2006 pero, a finales de 2005, esta se ampli hasta 2013. 4;> Vase <http://es.wikipcdia.orgAviki/Arroz_dorado>. La xeroftalmia (voz griega que significa "ojos secos") es una inflamacin de la conjuntiva del ojo con sequedad y arrugamiento anormales (Oxford Englisli Dictionary).

Captulo 7 Misin imposible? Puede la prudencia financiera ir demasiado lejos?

La mayora de la gente que ha visto el gran xito de taquilla Misin Imposible III debe de haber quedado sumamente impresionada por el esplendor urbano que es Shanghai, el centro del milagro econmico chino. Recordar tambin la frentica persecucin final localizada en el pintoresco pero desvencijado barrio junto al canal, que parece haberse detenido en la dcada de 1920. El contraste entre esa zona y los rascacielos del centro de la ciudad simboliza el reto al que se enfrenta China con la desigualdad en alza y el descontento que est generando. Es posible que quienes han visto las entregas anteriores de Misin Imposible hayan saciado tambin cierta curiosidad. Por primera vez en la serie, se nos revel el significado del acrnimo FMI, la formidable agencia de inteligencia para la que trabaja el protagonista de la pelcula, Ethan Hunt (Tom Gruise). Se llama Fuerza Misin Imposible. Puede que el verdadero FMI, el Fondo Monetario Internacional, no mande agentes secretos a volar edificios o eliminar indeseables, pero de todos modos es muy temido por los pases en vas de desarrollo, ya que desempea el papel de portero con respecto a esas naciones, controlando su acceso a las finanzas internacionales. Cuando los pases subdesarrollados entran en una crisis de balanza de pagos, como suele ocurrir, suscribir un acuerdo con el FMI es crucial. El dinero que presta el FMI es solo una pequea parte de la historia, porque el FMI NO dispone de mucho dinero propio. Ms importante resulta el acuerdo en s. Se considera como una garanta de que el pas enmendar sus hbitos "despilfarradores" y adoptar una serie de medidas "buenas" que asegurarn su capacidad futura para devolver sus deudas. Solo cuando se suscribe ese acuerdo otros prestamistas potenciales -el Banco Mundial, gobiernos de naciones ricas y prestamistas del sector privado- acceden a continuar sus provisiones financieras al pas afectado. El acuerdo con el FMI implica aceptar condiciones en un espectro amplio (y, de hecho, cada vez ms extenso, como he
HA-JOON CHANG

sealado en el captulo 1) de polticas econmicas, desde la liberalizacin del comercio hasta la adopcin de una nueva ley de empresas. Pero la ms importante y temida de las condiciones del FMI tiene que ver con programas macroeconmicos.. Los programas macroeconmicos -poltica monetaria y poltica fiscal- pretenden cambiar la conducta de toda la economa (distinta de la suma total de las conductas de los actores econmicos individuales que la integran).178 La idea contraintuitiva de que la economa entera puede comportarse de forma distinta de la suma total de sus partes proviene del clebre economista de Cambridge John Maynard Keynes. Este afirm que lo que es racional para actores individuales puede no serlo para la economa entera. Por ejemplo, durante una recesin econmica, las empresas ven cmo baja la demanda de sus productos, mientras que los trabajadores afrontan posibilidades cada vez mayores de despido y recortes salariales. En esta situacin, es prudente que empresas y trabajadores individuales reduzcan sus gastos. Pero si todos los actores econmicos redujeran sus gastos, todo sera peor, pues el efecto combinado de tales acciones es una demanda global menor, lo cual, a su vez, incrementa las posibilidades de todo el mundo de ir a la quiebra y al desempleo. En consecuencia, arguy Keynes, el gobierno, cuya misin es dirigir toda la economa, no puede limitarse a usar versiones ampliadas de planes de accin que son racionales para agentes econmicos individuales. Debera hacer siempre intencionadamente lo contrario a lo que hacen otros actores econmicos. En una recesin de la economa, pues, debera aumentar su gasto para contrarrestar la tendencia de las empresas y los trabajadores del sector privado a reducir sus gastos. En un repunte econmico, debera recortar sus gastos y subir los impuestos, para poder evitar que la demanda aventaje a la oferta. Reflejando este origen intelectual, hasta la dcada de 1970 el principal objetivo de los programas macroeconmicos consisti en reducir la magnitud de las fluctuaciones a nivel de la actividad econmica, conocido como ciclo de negocios. Pero a partir del ascenso del neoliberalismo, y su enfoque "monetarista" sobre la macroeconoma, en los aos ochenta el foco de los programas macroeconmicos ha cambiado radicalmente. Los "monetaristas" son llamados as porque creen que los precios suben cuando demasiado dinero corre detrs de una determinada cantidad de artculos y servicios. Sostienen tambin que la estabilidad de precios (esto es, mantener baja la inflacin) es la base de la prosperidad y, por lo tanto, la disciplina monetaria (que es necesaria para la estabilidad de precios) debera ser el objetivo primordial de la poltica macroeconmica. Guando se trata de pases en vas de desarrollo, la necesidad de disciplina monetaria todava es ms recalcada por los malos samaritanos. Creen que la mayora de las
178 Naturalmente, la frontera entre poltica macroeconmiea y poltica microecon- mica (la que al'ceta a agentes concretos de la economa) no siempre est clara. Por ejemplo, la regulacin con respecto a los tipos de activos que las empresas financieras (por ejemplo, bancos, fondos de pensiones) pueden tener se clasifica tpicamente como una poltica microeconmica, pero esta puede tener impactos macroeconmicos si la cantidad de activos afectados es grande.

naciones subdesarrolladas no tienen la autodisciplina para "vivir de acuerdo con sus medios"; se afirma que emiten y piden prestado dinero como si les fuera la vida en ello. Domingo Cavallo, un famoso (o infame, despus de la ruina financiera de 2002) ex ministro de Economa de Argentina, calific en cierta ocasin a su pas de "adolescente rebelde" que era incapaz de controlar su conducta y tena que "madurar".179En consecuencia, la firme mano gua del FMI es considerada por los malos samaritanos como crucial para garantizar la estabilidad macroeconmica y por lo tanto el crecimiento en esos pases. Por desgracia, los programas macroeconmicos fomentados por el FMI han producido el efecto casi opuesto. "Atracador, ladrn a mano armada y asesino a sueldo" Los neoliberales ven la inflacin como el enemigo pblico nmero uno. En cierta ocasin, Ronald Reagan lo expres de un modo muy grfico: "La inflacin es violenta como un atracador, aterradora i como un ladrn a mano armada y mortfera como un asesino a sueldo".3 Creen que cuanto ms bajo sea el ndice de inflacin, mejor. En el mejor de los casos, quieren una inflacin cero. A lo sumo, aceptaran un ndice inflacionario muy bajo de un solo dgito. Stanley Fischer, el economista estadounidense nacido en el norte de Rodesia, que fue el economista jefe del FMI entre 1994 y 2001, recomend explcitamente el l%-3% como el ndice inflacionario objetivo.4 Pero por qu se considera tan perjudicial la inflacin? Para empezar, dicen que la inflacin es una forma de impuesto a hurtadillas que despoja injustamente a la gente de sus ingresos ganados con sudor. El difunto Milton Friedman, el gur del monetarismo, sostuvo que "la inflacin es la nica forma de tributacin que puede imponerse sin legislacin".'"' Pero la ilegitimidad del "impuesto inflacionario", y la "injusticia distributiva" que emana de l, es slo el comienzo del problema. Los neoliberales afirman que la inflacin es negativa tambin para el crecimiento econmico.6 La mayora de ellos opinan que cuanto menor sea el ndice de inflacin de un pas, mayor ser su crecimiento econmico. El razonamiento es el siguiente: la inversin es fundamental para el crecimiento; a los inversores no les gusta la incertidumbre, de manera que debemos mantener estable la economa, lo que significa mantener los precios fijos; as, la baja inflacin es un requisito previo de la inversin y el crecimiento. Este argumento ha tenido un atractivo particular en aquellos pases latinoamericanos donde los recuerdos de una hiperinflacin desastrosa en la dcada de 1980 combinada con el hundimiento

-1 The Los Angelen Timen, 20 de octubre de 1978.

HA-JOON 179 Domingo Cavallo, "Argentina raust grow up", The Financial Times, 27 de julio de 2001. CHANG

S. Fischer, "Maintaining Price Stnbility", Finanee and Devclopment, diciembre de 1996. Entrevista con Playboy, febrero de 1973. Para un debate ms extenso, vase II-J. Chnng c I. Grabel, Reclaiming Devclopment - An Alternative Economie Policy Manual (Zed Press, Londres, 2004), pp. 181-182 y 185-186 [versin en castellano: Reivindicar el desarrollo: un manual de poltica econmica alternativa, Barcelona, Fundacin Intermn Oxfam, 2006]. 6Para un debate ms extenso, vase II-.!. Chang e I. Grabel, Reclaiming Develo- pment - An Alternativo Economic Policy Manual, Londres, Zed Press, 2004, pp. 181-182 y 185-186 [versin en castellano: Reivindicar el desarrollo: nn manual de poltica econmica alternativa, Barcelona, Fundacin Intermn Oxfam, 2006]. del crecimiento econmico estaban muy vivos (especialmente Argentina, Bolivia, Brasil, Nicaragua y Per).
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Los economistas neoliberales arguyen que hay dos cosas esenciales para conseguir una inflacin baja. En primer lugar, tiene que haber disciplina monetaria: el banco central no debera aumentar el volumen de moneda por encima del estrictamente necesario para sostener un crecimiento real de la economa. Segundo, tiene que haber prudencia financiera: ningn gobierno debera vivir por encima de sus posibilidades (ya hablaremos de esto ms adelante). Con el fin de alcanzar la disciplina monetaria, hay que obligar al banco central, que controla el volumen de moneda, a perseguir con firmeza la estabilidad de precios. Adoptando de lleno este argumento, por ejemplo, Nueva Zelanda, en la dcada de 1980, index el salario del gobernador del banco central al ndice de inflacin en proporcin inversa, para que tuviera un inters personal en controlar la inflacin. El razonamiento sigue diciendo que, en cuanto pidamos al banco central que considere otros factores, como crecimiento y empleo, la presin poltica sobre l ser insoportable. Dice Stanley Fischer: "Un banco central al que se plantea objetivos mltiples y generales puede elegir entre ellos y sin duda ser objeto de presiones polticas para que cambie de objetivos en funcin del estado del ciclo electoral".' La mejor forma de evitar que ocurra esto es "proteger" el banco central de los polticos (que no entienden la economa demasiado bien y, an ms importante, tienen horizontes a corto plazo) hacindolo "polticamente independiente". Esta fe ortodoxa en las virtudes de la independencia del banco central es tan firme que el FMI suele hacer de ella una condicin para sus prstamos, como hizo por ejemplo en el acuerdo con Corea despus de la crisis monetaria de ese pas en 1997. Adems de la disciplina monetaria, los neoliberales han subrayado tradicionalmente la importancia de la prudencia gubernamental: a menos que el gobierno viva dentro de sus posibilidades, los dficit presupuestarios resultantes provocarn inflacin al crear ms demanda de la que la economa puede satisfacer.h En poca reciente, despus de la oleada de crisis financieras de pases en vas de desarrollo a fines de la decada de 1990 y principios de la de 2000, se determin que los gobiernos no tienen el monopolio de vivir por encima de sus posibilidades. En esas crisis, la mayor parte del exceso de endeudamiento corri a cargo de empresas del sector privado y consumidores en lugar del gobierno. Como consecuencia de ello se ha puesto un mayor nfasis en las normas prudenciales de los bancos y otras empresas del sector privado. La ms importante de todas es la llamada proporcin de la adecuacin del capital para bancos recomendada por el BIS (Banco de Pagos

Internacionales), el club de bancos internacionales con sede en la ciudad suiza de Basilea (hablaremos ms de esto ms adelante)

Fischer, 1996, p. 35. Adems, los neoliberales creen que el gasto del gobierno es, por naturaleza, menos eficiente que el privado. Martin Fcldstcin, el asesor econmico de Ronald Reagan, lo expres as: "El mayor gasto del gobierno puede proporcionar un estmulo temporal a la demanda y la produccin, pero a largo plazo niveles superiores de gasto ms reciente, despus de la oleada de crisis financieras de pases en vas de desarrollo a finales de la dcada de 1990 y principios de la de 2000, se determin que los gobiernos no tienen el monopolio de "vivir por encima de sus posibilidades". En esas crisis, la mayor parte del exceso de endeudamiento corri a cargo de empresas del sector privado y consumidores en lugar del gobierno. Como consecuencia de ello, se ha puesto un mayor nfasis en las "normas prudenciales" de los bancos y otras empresas del sector privado. La ms importante de ellas es la llamada proporcin de la adecuacin del capital para bancos, recomendada por el BIS (Banco de Pagos Internacionales), el club de bancos centrales con sede en la ciudad suiza de Basilea (hablaremos ms de esto ms adelante)."
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Hay inflaciones e inflaciones La inflacin es negativa para el crecimiento: esto se ha convertido en una de las panaceas econmicas ms comnmente aceptadas de nuestro tiempo. Pero veamos qu opina al respecto despus de asimilar la informacin que sigue. Durante las dcadas de 1960 y 1970, el ndice de inflacin medio de Brasil era del 42% anual.180A pesar de ello, Brasil fue una de las economas de crecimiento ms rpido del mundo durante dos dcadas: su renta per cpita creci al 4,5% anual
180 A. Singh, "IIow did East Asia grow so fast? - Slow Progress towards an Analytical Consensus", propuesta para el debate de la HA-JOON UNCTAD, N 97, 1995, tabla 8. Las dems estadsticas de este prrafo corresponden a la base de datos del FMI. CHANG

durante ese perodo. En cambio, entre 1995 y 2005, el tiempo durante el cual Brasil adopt la ortodoxia neoliberal, sobre todo en relacin con la poltica macroeconmica, su ndice de inflacin promedi un muy inferior 7,1% anual. Pero durante ese perodo, la renta per cpita de Brasil creci slo al 1,3% anual. Si no est del todo convencido por el caso brasileo -lo cual es comprensible, dado que la hiperinflacin estuvo acompaada por un crecimiento lento en los aos ochenta y principios de los noventa-, qu le parece esto? Durante sus aos "milagrosos", cuando su economa creca al 7% anual en lo que se refiere a renta per cpita, Corea tuvo ndices inflacionarios prximos al 20% -17,4% en la dcada de 1960 y al 19,8% en la de los setenta. Esos eran ndices mayores a los encontrados en varias naciones latinoamericanas, y totalmente contrarios a los estereotipos culturales del hiperahorrador y prudente este asitico frente a los latinos, despilfarradores y amantes de la diversin (hablaremos ms de estereotipos culturales en el captulo 9). En los aos sesenta, el ndice de inflacin de Corea era muy superior al de cinco pases latinoamericanos (Venezuela, Bolivia, Mxico, Per y Colombia) y no muy inferior al del infame "adolescente rebelde", Argentina.181 En los setenta, el ndice inflacionario coreano era mucho ms alto que el hallado en Venezuela, Ecuador y Mxico, y no mucho ms bajo que el de Colombia y Bolivia.182 Sigue convencido de que la inflacin es incompatible con el xito econmico? Con estos ejemplos, no estoy diciendo que toda inflacin sea buena. Cuando los precios suben muy deprisa, minan la propia base del clculo econmico racional. La experiencia de Argentina en la dcada de 1980 y principios de la de 1990 es muy ilustrativa al respecto.183 En enero de 1977, un envase de leche costaba 1 peso ley. Catorce aos despus, el mismo envase costaba el equivalente a 1.000 millones de pesos ley." Entre 1977 y 1991, la inflacin aument a un ritmo anual del 333%. Hubo un perodo de doce meses, que concluy en 1990, durante el cual la inflacin real fue del 20,266%. Cuentan las crnicas que, durante ese perodo, los precios subieron tan rpido que los supermercados recurrieron a pizarras en vez de etiquetas de precios. No cabe duda de que esa clase de inflacin de los precios imposibilita la planificacin a largo plazo. Sin un horizonte razonablemente lejano, las decisiones racionales de inversin resultan imposibles. Y sin una inversin fuerte, el crecimiento econmico se hace muy difcil. Pero existe un gran salto lgico entre reconocer el carcter destructivo de la
181 Los ndices de inflacin anual media (definidos como el aumento del porcentaje anual medio del ndice de precios al consumidor) para la dcada de 1960 fueron del 1,3% en Venezuela, del 3,5% en Bolivia, del 3,6% en Mxico, del 10,4% en Per y del 11,9% en Colombia. El ndice en Argentina fue del 21,7%. Esta informacin corresponde a Singh, 1995, tabla 8. 182 Los ndices de inflacin media fueron del 12,1% en Venezuela, 14,4% en Ecuador y 19,3% en Mxico. Los ndices fueron del 22% en Colombia y 22,3% en Bolivia. Estos datos corresponden a Singh, 1995, tabla 8. 183 Esta informacin proviene de F. Alvarez y S. Zeldes, "Redueing lnflation in Argentina: Mission lmpossible?", 2001, <http://www2.gsb.colunibia.edu/faeuIty/szeldes/ Cases/ Argentina/>. Durante ese perodo la moneda oficial de la Argentina cambi en dos ocasiones. En 1991 se utilizaba el austral: 1.000 millones de pesos ley correspondan a 100 australes. [N. del E.]

hiperinflacin y afirmar que cuanto menor sea el ndice inflacionario, mejor. 13 Gomo demuestran los ejemplos de Brasil y Corea, el ndice de inflacin no tiene que oscilar entre el 1% y el 3%, como Stanley Fischer y la mayora de neoliberales quieren, para que una economa marche bien. De hecho, incluso muchos economistas neoliberales admiten que, por debajo del 10%, no parece que la inflacin tenga ningn efecto adverso sobre el crecimiento econmico.14 Dos economistas del Banco Mundial, Michael Bruno, ex economista jefe, y William Easterly, han demostrado que, por debajo del 40%, no existe una correlacin sistemtica entre el ndice inflacionario de un pas y su ritmo de crecimiento.13 Incluso afirman que, por debajo del 20%, una mayor inflacin pareca ir asociada a un mayor crecimiento en algunos perodos.

Adems, en el argumento neoliberal, la estabilidad econmica se equipara errneamente con la estabilidad de precios. Esta es, desde luego, una parte importante de la estabilidad econmica global, pero tambin lo es la estabilidad en produccin y empleo. Si definimos estabilidad econmica en trminos ms generales, no podemos decir que la poltica macroeconmica neoliberal haya tenido xito ni siquiera en su autoproclamado objetivo de alcanzar la estabilidad econmica durante las dos ltimas dcadas y media, por cuanto la inestabilidad de produccin y empleo se han incrementado de hecho durante ese perodo. Para un debate extenso sobre esta cuestin, vase J. A. Oeampo, "A Broad View of Macroeconomic Stability", documento de trabajo del DESA, N 1, Nueva York Departamento de Asuntos Econmicos y Sociales, Naciones Unidas, octubre de 2005.

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Un estudio de Robert Barro, un destacado economista neoliberal, concluye que la inflacin moderada (ndice de 1020%) tiene escasos efectos negativos sobre el crecimiento y que, por debajo del 10%, la inflacin no tiene repercusin alguna. Vase R. Barro, "Inflation and Growth", Re-view of Federal Reserve Bank of StLouis, vol. 78, N" 3, 1996. Un estudio de Michael Sarel, un economista del FMI, est de acuerdo. Estima que, por debajo del 8%, la inflacin tiene poco impacto en el crecimiento -si acaso, seala, la relacin es positiva por debajo de esc nivel-- es decir, la inflacin favorece, ms que obstaculiza, el crecimiento. Vase M. Sarel, "Non-linear Eft'ects of Inflation on Eeonomic Growth", IMF Staff papers, vol. 43, marzo de 1996.

Al. Bruno, "Docs Inflation Reallv Lower Growth?", Finanee and Developmenc, 1995, pp. 35-38; M. Bruno y \V. Easterly, "Inflation Grises and Long-run Economic Growth", documento de trabajo del National Burcau of Economic Research, N 5209, Cambridge, NUER, 1995; M. Bruno y \V. Easterly, "Inflation and Growth: In yor inflacin pareca ir asociada a un mayor crecimiento durante algunos perodos.
HA-JOON En otras palabras, hay inflaciones e inflaciones. La inflacin elevada es perjudicial, CHANG

pero la moderada (de hasta el 40%) no solo no es necesariamente perjudicial, sino que incluso puede ser compatible con un crecimiento rpido y creacin de empleo. Hasta podemos decir que cierto grado de inflacin es inevitable en una economa dinmica. Los precios cambian porque tambin lo hace la economa, por lo que es natural que los precios suban en una economa en la que existen muchas actividades nuevas que generan nueva demanda. Pero, si la inflacin moderada no es perjudicial, por qu los neoliberales estn tan obsesionados con ella? Los neoliberales argumentarn que toda inflacin -moderada o no- sigue siendo inaceptable, porque perjudica desproporcionadamente a las personas con ingresos fijos: sobre todo asalariados y pensionistas, que constituyen los sectores ms vulnerables de la poblacin. Paul Volcker, el presidente de la Junta de Gobernadores del Sistema de Reserva Federal de Estados Unidos (el banco central estadounidense) bajo el mandato de Ronald Reagan (1979-1987), argy: "La inflacin est considerada como un impuesto cruel, y tal vez el ms cruel, porque afecta de manera multisectorial, de un modo imprevisto, y afecta ms a las personas con ingresos fijos". Pero esto no es ms que la mitad de la historia. Una inflacin inferior puede significar que aquello que los trabajadores ya han ganado est mejor protegido, pero las polticas que son necesarias para generar ese resultado pueden reducir lo que ganen en el futuro. Y eso por qu? Las estrictas polticas monetarias y fiscales que se requieren para disminuir la inflacin, sobre todo a un nivel muy bajo, son susceptibles de rebajar tambin el nivel de actividad econmica, lo cual, a su vez, reducir la demanda de mano de obra y por lo tanto aumentar el desempleo y bajar los salarios. As pues, un control estricto de la inflacin es un arma de doble filo para los trabajadores: protege mejor sus ingresos existentes, pero reduce sus rentas futuras. Solo para los pensionistas y otros (entre ellos, de forma significativa, el sector financiero) cuyos ingresos proceden de activos financieros con devoluciones fijas, la baja inflacin es toda una bendicin. Puesto que estn fuera del mercado laboral, las polticas macroeconmicas estrictas que reducen la inflacin no pueden afectar adversamente a sus oportunidades de empleo y salarios futuros, mientras que las rentas de las que ya disponen estn mejor protegidas. Los neoliberales han dado mucha importancia al hecho de que la inflacin perjudica al pblico en general, como podemos deducir de la anterior cita de Volcker. Pero esa retrica populista oscurece el hecho de que las polticas necesarias para generar baja inflacin son susceptibles de reducir las ganancias futuras de la mayora de la poblacin trabajadora recortando sus posibilidades de empleo y tasas salariales. El precio de la estabilidad de los precios Cuando arrebat el poder al rgimen del apartheid en 1994, el nuevo gobierno

sudafricano del CNA (Congreso Nacional Africano) declar que aplicara una poltica macroeconmica al estilo del FMI. Este enfoque prudente se consider necesario si no se quera espantar a los inversores, dados sus antecedentes revolucionarios de izquierda. Con el fin de preservar la estabilidad de los precios, los tipos de inters se mantuvieron altos; en su nivel mximo a finales de la dcada de 1990 y principios de la de 2000, los tipos de inters reales eran del 10%-12%. Gracias a esta poltica monetaria estricta, Sudfrica ha podido mantener su ndice de inflacin durante ese perodo en 6,3% anual.184 Pero esto se consigui a un precio enorme para el crecimiento y el empleo. Dado que la empresa no financiera media de Sudfrica tiene una tasa de beneficio inferior al 6%, unos tipos de inters reales del 10%-12% suponan que pocas compaas podan pedir prstamos para invertir.185 No es de extraar que la tasa de inversin (como parte del ) cayera desde el histrico 20%25% (a principios de los aos ochenta lleg a ms del 30%) hasta el 15%. 186 Teniendo en cuenta unos niveles de inversin tan bajos, la economa sudafricana no ha salido muy mal parada: entre 1994 y 2005, su renta per cpita aument al 1,8% anual. Pero claro, eso solo "teniendo en cuenta..." A menos que Sudfrica participe en un programa de redistribucin a gran escala (lo cual no es polticamente factible ni econmicamente prudente), la nica manera de reducir la enorme diferencia de nivel de vida entre los colectivos raciales del pas consiste en generar crecimiento rpido y crear ms empleo, para que ms personas puedan unirse a la corriente econmica principal y mejorar su nivel de vida. Actualmente, la nacin presenta una tasa de desempleo oficial del 26%-28%, una de las ms altas del mundo;' un ndice de crecimiento anual del 1,8% es insuficiente para producir una reduccin seria del desempleo y la pobreza. En los ltimos aos, afortunadamente el gobierno sudafricano ha apreciado lo disparatado de ese enfoque y ha bajado los tipos de inters, pero los tipos de inters reales, de en torno al 8%, siguen siendo demasiado altos para una inversin enrgica. En la mayora de pases, las empresas que no pertenecen al sector financiero obtienen beneficios del 3%-7%.187 Por lo tanto, si el inters real supera ese nivel,
PIB

184 Calculado a partir de los datos del KMI . 185 Sobre los datos de la tasa de beneficio, vase S. Glaessens, S. Djankov y L. Lang, "Corporatc Growth, Financing, and Risks in thc Decades before East Asia's Financial Crisis", informe de trabajo de investigacin sobre polticas, N 2017, Washing ton, D.G., Banco Mundial, 1998, figura 1. 186T. Ilarjes y L. Rieci, "What Drivcs Saving in South Africa?", en M. Nowak y L. Rieci, Post-Apartheid South Africa: The First Ten Years, Washington, D.G., KMI , 2005, p. 49, figura 4.1. * Las tasas de desempleo en los pases en vas de desarrollo subestiman el verdadero grado de desempleo, pues mucha gente pobre no puede permitirse estar desempleada (al no existir estado de bienestar social) y, por lo tanto, termina trabajando en empleos de productividad extraordinariamente baja (por ejemplo, vendiendo baratijas en la calle, abriendo puertas a cambio de una HA-JOON propina). Esto se conoce como "desempleo encubierto" entre los economistas. CHANG

tiene ms sentido para los inversores potenciales depositar su dinero en el banco, o comprar bonos, en lugar de invertirlo en una empresa productiva. Teniendo en cuenta adems todas las molestias que acarrea la administracin de compaas productivas -problemas de mano de obra, de suministro de piezas, de pagos de los clientes, etc.-, el beneficio mnimo puede ser incluso ms bajo. Dado que las empresas de las naciones en vas de desarrollo tienen poco capital acumulado internamente, la mayor dificultad para conseguir prstamos supone que las compaas no pueden invertir demasiado. Esto da lugar a baja inversin, lo cual, a su vez, implica bajo crecimiento y escaso empleo. Esto es lo que ha ocurrido en Brasil, Sudfrica y muchas otras naciones en vas de desarrollo cuando siguieron el consejo de los malos samaritanos y adoptaron un ndice de inflacin muy bajo. Con todo, al lector le sorprender saber que los pases ricos malos samaritanos, que tanto inters tienen en predicar a las naciones en vas de desarrollo la importancia de tipos de inters reales elevados como clave para la disciplina monetaria, han recurrido a polticas monetarias laxas cuando han necesitado generar ingresos y empleo. En el momento lgido de su bum de crecimiento posterior a la Segunda Guerra Mundial, los tipos de inters reales en los pases ricos eran todos muy bajos... o incluso negativos. Entre 1960 y 1973, la ltima mitad de la "edad dorada del capitalismo" (1950-1973), cuando todas las naciones ricas de hoy en da alcanzaron inversiones elevadas y crecimiento rpido, los tipos de inters reales promediaban 2,6% en Alemania, 1,8% en Francia, 1,5% en Estados Unidos, 1,4% en Suecia y -1,0% en Suiza.188 Una poltica monetaria demasiado rgida disminuye la inversin. La menor inversin frena el crecimiento y la creacin de empleo. Puede que esto no plantee un problema enorme a pases ricos con un nivel de vida ya elevado, una provisin generosa del Estado de bienestar social y bajo ndice de pobreza, pero es un desastre para las naciones subdesarrolladas que requieren desesperadamente ms inversiones y empleo y a menudo tratan de manejar un alto grado de desigualdad de ingresos sin recurrir a un programa de redistribucin a gran escala que, de todos modos, puede ocasionar ms problemas de los que resuelve. Dados los costes de adoptar una poltica monetaria restringida, dar independencia al banco central con el nico propsito de controlar la inflacin es lo ltimo que un pas en vas de desarrollo debe hacer, porque consolidar institucionalmente un programa macroeconmico monetarista que resulta especialmente inadecuado para esas naciones. Tanto ms cuanto que en realidad no existe ninguna evidencia clara de que una mayor independencia del banco central rebaje el ndice inflacionario en los pases en desarrollo, y todava menos ayuda a alcanzar otros objetivos deseables, como ms crecimiento y menos desempleo.189

188

OCDE,

Ilistorical Statistics, Pars, OC.DE, tabla 10.10.

Es un mito que los banqueros centrales son tecncratas no partidistas. Es bien sabido que tienden a escuchar con gran atencin la opinin del sector financiero y a poner en prctica polticas que lo favorecen, en caso necesario a costa de la industria manufacturera o los asalariados. As pues, darles independencia les permite adoptar polticas que favorecen a sus integrantes naturales sin que lo parezca. La predisposicin poltica sera an peor si les dijramos explcitamente que no deben preocuparse de ningn objetivo poltico que no sea la inflacin. Adems, la independencia del banco central plantea un problema importante para la responsabilidad democrtica (hablar ms de ello en el captulo 8). La cara B del argumento de que los banqueros centrales pueden tomar buenas decisiones solo porque sus empleos no dependen de contentar al electorado es que pueden emprender polticas que perjudican impunemente a la mayora de la poblacin, sobre todo si se les dice que no se preocupen ms que del ndice de inflacin. Los banqueros centrales deben ser supervisados por polticos electos, para que sean, aunque sea de lejos, sensibles a la voluntad popular. Es precisamente por eso por lo que los estatutos de la Junta de Gobernadores del Sistema de Reserva Federal de Estados Unidos definen como su responsabilidad primera "dirigir la poltica monetaria de la nacin influyendo en las condiciones monetarias y crediticias de la economa en busca del mximo empleo, precios estables y tipos de inters moderados a largo plazo [la cursiva es ma]"23 y que su presidente est sometido a interrogatorio por parte del Congreso. Resulta irnico, pues, que el gobierno estadounidense se comporte internacionalmente como un mal samaritano y anime a los pases en vas de desarrollo a crear un banco central independiente exclusivamente centrado en la inflacin. Cuando la prudencia no es prudente Gordon Brown, el ministro de Economa y Hacienda del Reino Unido desde 1997, se jacta de haberse ganado el apodo de "ministro de hierro". Este mote estaba asociado al ex canciller (primer ministro) alemn Otto von Bismarck pero, a diferencia de la "ferretera" de Bismarck, que era en poltica internacional, la de Brown ocupa el terreno de las finanzas pblicas. Ha sido elogiado por su determinacin a no ceder a la peticin de gasto deficitario, procedente de sus partidarios en el sector pblico, que clamaban comprensiblemente por ms dinero al cabo de aos de recortes presupuestarios conservadores. El seor Brown ha recalcado constantemente la importancia de la prudencia en la gestin fiscal, hasta el punto de que William Keegan, un destacado periodista financiero britnico, titul su libro sobre la poltica econmica de Brown The Prudence of Mr. Gordon Brown. La prudencia, al parecer, se ha convertido en la virtud suprema en un ministro de Economa. El nfasis en la prudencia fiscal ha sido un tema central en la macroeconoma neoliberal promovida por los malos samaritanos. Argumentan que el gobierno no debe vivir por encima de sus posibilidades y tiene que equilibrar siempre su
HA-JOON CHANG

presupuesto. Afirman que el gasto deficitario slo lleva a la inflacin y mina la estabilidad econmica, lo cual, a su vez, reduce el crecimiento y disminuye el nivel de vida de las personas con ingresos fijos. Una vez ms, quin puede dar razones en contra de la prudencia? Pero, como en el caso de la inflacin, la verdadera pregunta consiste en qu significa exactamente ser prudente. Por un lado, ser prudente no significa que el gobierno tenga que cuadrar sus cuentas todos los aos, como predican los malos samaritanos a los pases en vas de desarrollo. Es posible que haya que equilibrar el presupuesto gubernamental, pero esto debe conseguirse al cabo .de un ciclo de negocios en vez de cada ao. El ao es una unidad de tiempo sumamente artificial en trminos econmicos, y no tiene nada de sagrado. De hecho, si siguiramos esta lgica, por qu no decir a los gobiernos que cuadren sus cuentas cada mes o incluso cada semana? Como dijo el mensaje principal de Keynes, lo que importa es que, durante el ciclo de negocios, el gobierno haga de contrapeso al comportamiento del sector privado, se meta en el gasto deficitario durante las depresiones econmicas y genere un supervit presupuestario durante los repuntes de la economa.

2,1

<http://es.wikipedia.org/wiki/Reserva_Federal>.

Para un pas en vas de desarrollo, puede hasta tener sentido mantener un dficit presupuestario de forma permanente a medio plazo, siempre y cuando la deuda resultante sea sostenible. Incluso a nivel de individuos, es perfectamente prudente pedir dinero prestado para estudiar o criar una familia y devolver la deuda cuando el poder adquisitivo sea ms alto. Anlogamente, tiene sentido para una nacin subdesarrollada "pedir prestado a generaciones futuras" manteniendo dficit presupuestarios con el fin de invertir por encima de sus posibilidades y por lo tanto acelerar el crecimiento econmico. Si el pas logra acelerar su crecimiento, las generaciones futuras sern recompensadas con unos niveles de vida ms elevados de los que habra sido posible sin ese gasto deficitario gubernamental.
Pese a todo ello, el FMI sigue obsesionado con que los gobiernos de pases en vas de desarrollo cuadren sus cuentas cada ao, sin reparar en los ciclos de negocios o estrategias de desarrollo a ms largo plazo. As pues, impone condiciones de equilibrio presupuestario, o incluso el requisito de tener supervit, a pases en crisis macroeconmica que podran de hecho beneficiarse del gasto deficitario por parte del gobierno. Por ejemplo, cuando Corea suscribi un acuerdo con el FMI en diciembre de 1997 despus de una crisis monetaria, se le exigi que generara un supervit presupuestario equivalente al 1% del PIB. Dado que un enorme xodo de capital extranjero ya estaba llevando el pas a una profunda recesin, habran tenido que autorizarle a incrementar los dficit presupuestarios gubernamentales. Si algn pas poda permitirse hacer eso, era Corea: en aquella poca tena una de las reservas de deuda gubernamental en proporcin al PIB ms bajas del mundo, incluidas todas las naciones ricas. Pese a ello, el FMI prohibi a Corea que utilizara el gasto deficitario. No es de extraar que la economa cayera en picado. En los primeros meses de 1998, ms de 100 empresas al da quebraron y la tasa de desempleo casi se triplic. Solo cuando esta incontrolable espiral econmica descendente pareca resuelta a continuar, el FMI cedi y permiti al gobierno coreano tener un dficit presupuestario, pero solo muy pequeo (de un mximo del 0,8% del PIB).24 En un caso ms extremo, tras su crisis financiera del mismo ao, Indonesia recibi tambin indicaciones del FMI para que recortara el gasto del gobierno, especialmente las subvenciones alimentarias. Cuando se combin con un aumento de los tipos de inters hasta el 80%, el resultado fue una quiebra empresarial generalizada, desempleo masivo y disturbios urbanos. Como consecuencia, Indonesia experiment un gigantesco descenso del 16% en su produccin en 1998.25 Si estuvieran en circunstancias parecidas, los malos samaritanos ricos nunca haran lo que dicen a las naciones pobres que hagan. En su lugar reduciran los tipos de inters y aumentaran el gasto deficitario del gobierno con el fin de impulsar la demanda. Ningn ministro de Economa de un pas rico sera lo bastante estpido para subir los tipos de inters y tener supervit presupuestarios durante recesiones
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econmicas. Cuando la economa estadounidense se tambaleaba a consecuencia del reventn de la llamada burbuja de dot.com y de los atentados contra el World Trade Center del 11 de septiembre en los albores del siglo xxi, la solucin tomada por el gobierno republicano de George W. Bush, en teora "fiscal- mente responsable" y antikeynesiano, fue -lo ha adivinado- gasto deficitario gubernamental (combinado con una poltica monetaria de un relajamiento sin precedentes). En 2003 y 2004, el dficit presupuestario de Estados Unidos alcanz casi el 4% de su PIB. Otros gobiernos de pases ricos han hecho lo mismo. Durante 1991-1995, un perodo de recesin econmica, el ndice del dficit gubernamental con respecto al PIU fue del 8% en Suecia, del 5,6% en el Reino Unido, del 3,3% en Holanda y del 3% en Alemania.190

Sobre la evolucin de la poltica del FMI en Corea despus de la crisis de 1997, vase S.-J. Shin y II.-J. Chang, Rastracturing Korea Inc., Londres, Routledge Cur- zon, 2003, captulo 3.

J. Stiglitz, El malestar en la globali-zacin, Madrid, Taurus Ediciones, 2003, captulo 3.

Las medidas "prudentes" del sector financiero recomendadas por los malos samaritanos han ocasionado tambin otros problemas para la gestin macroeconmica en pases en vas de desarrollo. La proporcin de la adecuacin del capital del BIS, que ya he expuesto antes, ha sido especialmente importante al respecto. La proporcin del BIS exige que el prstamo de un banco cambie de acuerdo con los cambios en su base de capital. Dado que los precios de los activos que constituyen la base de capital de un banco suben cuando la economa marcha bien y bajan cuando va mal, esto significa que la base de capital crece y mengua junto con el ciclo econmico. Como consecuencia, los bancos pueden aumentar sus prstamos en los buenos tiempos incluso sin ninguna mejora inherente a la calidad de los activos que poseen, sencillamente porque su base de capital se ampla debido a la inflacin del precio del activo. Esto contribuye al bum, sobrecalentando la economa. Durante una
190 1I.-J. Chang e 1. Grabel, 2004, p. 194. * Ms recientemente, el BIS ha sugerido un sistema todava ms "prudente" llamado BIS ii, en que los prstamos son ponderados por su riesgo de crdito. Por ejemplo, los prstamos ms arriesgados (digamos, finaneiamiento empresarial) tienen que ser apoyados por una base de capital mayor que los prstamos ms seguros (por ejemplo, crditos hipotecarios para la compra de casas) del mismo valor nominal. Esto ser especialmente malo para los pases en vas de desarrollo, cuyas empresas tienen un nivel de solvencia bajo, por cuanto supone que los bancos tendran un incentivo especial para reducir sus prstamos a sociedades annimas de QU FUE DEL BUEN SAMARITANO? 164 naciones subdesarrolladas.

recesin, la base de capital de los bancos disminuye, al mismo tiempo que los precios bajan, obligndoles a pedir la devolucin de prstamos, lo cual, a su vez, hace caer la economa todava ms. Si bien puede ser prudente para bancos individuales cumplir la proporcin de la adecuacin del capital del BIS, si todos los bancos la siguen, el ciclo de negocios se ampliar mucho, lo que terminar por perjudicar a las propias entidades bancarias." Cuando las fluctuaciones econmicas se agrandan, las fluctuaciones en poltica fiscal tienen que agrandarse tambin si quieren desempear un papel contracclico adecuado. Pero los grandes ajustes en el gasto gubernamental ocasionan problemas. Por un lado, un gran incremento en el gasto del gobierno durante una recesin econmica hace que sea ms probable que el gasto se destine a proyectos mal preparados. Por otro lado, introducir grandes recortes en el gasto gubernamental durante un repunte econmico resulta difcil debido a la resistencia poltica. Dadas las circunstancias, la mayor volatilidad creada por la aplicacin estricta de la proporcin del BIS (y la apertura de mercados de capitales, como hemos visto en el captulo 4) ha hecho en realidad que resulte ms difcil dirigir una buena poltica fiscal.191 Keynesianismo para los ricos, monetarismo para los pobres Gore Vidal, el escritor estadounidense, defini en cierta ocasin el sistema econmico norteamericano como "libre empresa para los pobres y socialismo para los ricos".192 La poltica macroeconmica a escala global es un poco as. Es keynesianismo para los ricos y monetarismo para los pobres. Guando los pases ricos entran en recesin, por lo general relajan la poltica monetaria y aumentan los dficit presupuestarios. Guando sucede lo mismo en naciones en vas de desarrollo, los malos samaritanos, a travs del FMI, les obligan a aumentar los tipos de inters a niveles absurdos y a equilibrar sus presupuestos, o incluso a generar supervit presupuestario, aunque tales acciones tripliquen el desempleo y provoquen disturbios en las calles. Guando Corea estaba inmersa en su mayor crisis financiera de todos los tiempos en 1997, el FMI permiti al pas tener dficit presupuestarios equivalentes solo al 0,8% del PIB (y, por cierto, despus de intentar lo contrario durante varios meses, con consecuencias desastrosas); cuando Suecia tuvo un problema similar (debido a la apertura mal gestionada de su mercado de capitales, como fue el caso de Corea en 1997) a principios de los aos noventa,
191 Es por este motivo por el que Oeampo arguye que "no se puede esperar que las polticas fiscales sirvan por s mismas como el principal instrumento de gestin contracelica" (2005, p. 11). 1922S Este comentario se hizo en el documental Gore Vidal: The Man Who Said No, realizado cuando Vidal hizo campaa en 1982 como senador de California contra Jerry Brown. La cita completa es: "En servicios pblicos, vamos a la zaga de todas las naciones industrializadas de Occidente, prefiriendo que el dinero pblico no se destine a la gente sino a grandes empresas. El resultado es una sociedad nica en la que tenemos libre empresa para los pobres y socialismo paraQU FUE DEL BUEN SAMAR1TAN0? 165 los ricos".

sus dficit presupuestarios fueron, proporcionalmente, diez veces mayores (el 8% de su PIB). Irnicamente, cuando los ciudadanos de los pases en vas de desarrollo se aprietan voluntariamente el cinturn, son objeto de mofa por no entender la economa keynesiana elemental. Por ejemplo, cuando algunas amas de casa coreanas hicieron campaa a favor de medidas voluntarias de austeridad, entre ellas servir comidas ms frugales en casa despus de la crisis financiera de 1997, el corresponsal del Financial Times en Corea se burl de su estupidez, diciendo que tales acciones "podan agudizar la cada del pas en la recesin, porque reduciran an ms la demanda necesaria para estimular el crecimiento".193 Pero qu diferencia hay entre lo que hacan esas amas de casa coreanas y los recortes de gastos impuestos por el FMI, que el corresponsal del FT consideraba de lo ms sensato? Los malos samaritanos han impuesto a las naciones en vas de desarrollo polticas macroeconmicas que dificultan seriamente su capacidad para invertir, crecer y crear puestos de trabajo a largo plazo. La denuncia categrica -y simplista- de "vivir por encima de sus posibilidades" ha hecho imposible para ellas "pedir prestado para invertir" con el fin de acelerar el crecimiento econmico. Si denunciamos categricamente a las personas por vivir por encima de sus posibilidades, deberamos, entre otras cosas, censurar a los jvenes por pedir prstamos para invertir en el desarrollo de su carrera o en la educacin de sus hijos. Esto no puede ser justo. Vivir por encima de las propias posibilidades puede ser adecuado o no; todo depende de la fase de desarrollo en la que se encuentre el pas y el uso que se haga del dinero prestado. Puede que el seor Cavallo, el ministro de Economa argentino, tuviera razn al decir que los pases en vas de desarrollo son como "adolescentes rebeldes" que necesitan "crecer". Pero, en realidad, actuar como un adulto no es crecer. El adolescente debe recibir una educacin y encontrar un trabajo apropiado; no basta con fingir que es adulto y dejar la escuela para poder engrosar sus ahorros. Anlogamente, para "crecer" de verdad, no basta para las naciones subdesarrolladas con usar polticas que convienen a los pases "adultos". Lo que deben hacer es invertir en su futuro. Para hacer eso, debera permitrseles adoptar polticas macroeconmicas que fuesen ms favorables a la inversin y al crecimiento que las empleadas por las naciones ricas, y que fuesen mucho ms agresivas que los malos samaritanos les autorizan a adoptar hoy en da.
gubernamental desplazan la inversin privada o requieren impuestos ms altos que debilitan el crecimiento reduciendo los incentivos para ahorrar, invertir, innovar y trabajar". Esta cita est sacada de: <littp: /Avww.brainyquote.com/quotes/quotes/m/ martinfcld333347.html>. Esta proporcin recomienda que el prstamo total de un banco no supere determinado mltiplo de su base de capital (la proporcin
193 John Burton, el corresponsal del Financia/ Times en Sel en los primeros das de la crisis financiera coreana de 1997, escribi: "El pblico ha reaccionado como lo ha hecho en recesioncs econmicas anteriores obedeciendo las llamadas a apretarse el cinturn con la creencia de que gastar menos salvar de alguna manera la nacin de su crisis de deuda". Desgraciadamente, en su opinin, "ningn economista ha advertido que algunas medidas de austeridad, como las promesas de las amas de casa de servir comidas ms frugales en sus casas, pueden hundir ms el pas en la reccsin porque reducirn todava ms la demanda necesaria para impulsar el crecimiento". J. Burton: "Korcans resist tlie economic Facuss - With a presidential election near, foreign plots are QU FUE DEL BUEN SAMARITANO? 166 blanicd for national ills", The Financial Times, 12 de diciembre de 1997.

recomendada es de 12,5). Search of a Stablc Rclationship", Review of Federal Reserve Bank of St Louis, vol. 78, N3, 1996. 16 Entrevista de PUS (Public Broadcasting System), <http://www.pbs.org/fmc/inter- views/ volcUer.htm>.

Captulo 8 Zaire frente a Indonesia Debemos volver la espalda a pases corruptos y antidemocrticos?

Zaire: En 1961, Zaire (ahora la Repblica Democrtica del Gongo) era un pas desesperadamente pobre con una renta per cpita anual de 67 dlares. Mobutu Sese Seko accedi al poder merced a un golpe militar en 1965 y gobern hasta 1997. Se calcula que ha robado 5.000 millones de dlares durante los 32 aos de su mandato, o aproximadamente 4,5 veces la renta nacional en 1961 (1.100 millones de dlares). Indonesia: En ese mismo ao, con una renta per cpita anual de solo 49 dlares, Indonesia era todava ms pobre que Zaire. Mohamed Suharto accedi al poder merced a un golpe militar y gobern hasta 1998. Se calcula que ha robado por lo menos 15.000 millones de dlares durante los 32 aos de su mandato. Hay quien sugiere que esa cifra podra llegar incluso a 35.000 millones de dlares. Sus hijos se convirtieron en algunos de los hombres de negocios ms ricos del pas. Si tomamos el punto medio de estas dos estimaciones (25.000 millones de dlares), Suharto ha robado el equivalente a 5,2 veces la renta nacional de su pas en 1961 (4.800 millones de dlares). La renta per cpita de Zaire en poder adquisitivo en 1997, cuando Mobutu fue destituido, era un tercio de su nivel en 1965, cuando accedi al poder. En 1997, el pas ocupaba el puesto 141 entre los 174 pases para los que la orar calculaba un "ndice de desarrollo humano" (IDII). El IDII tiene en cuenta no solo los ingresos sino tambin la "calidad de vida", medida en esperanza de vida y alfabetismo. Teniendo en cuenta las estadsticas de corrupcin, Indonesia debera haber funcionado an peor que Zaire. Pero as como el nivel de vida descendi tres veces durante el mandato de Mobutu, el de Indonesia subi ms del triple durante el gobierno de Suharto. Su clasificacin de IDII en 1997 era el puesto 105, no el propio de una economa "milagrosa" pero loable de todos modos, sobre todo teniendo en cuenta desde dnde haba partido. El contraste Zaire-Indonesia muestra las limitaciones de la opinin, cada vez ms popular, difundida por los malos samaritanos de que QU FUE DEL BUEN SAMAR1TAN0? 167 de los la corrupcin es uno

principales obstculos, si no necesariamente el mayor, al desarrollo econmico. Este argumento sostiene que no sirve de nada ayudar a pases pobres con dirigentes corruptos, porque "harn de Mobutu" y gastarn el dinero. Este punto de vista se refleja en la reciente campaa anticorrupcin del Banco Mundial, bajo el liderazgo del ex subsecretario de Defensa de Estados Unidos Paul Wolfovvitz, quien declar: "La lucha contra la corrupcin forma parte de la lucha contra la pobreza, no solo porque la corrupcin es mala sino tambin porque retarda mucho el desarrollo econmico".1 Desde el comienzo del liderazgo de Wolfowitz en enero de 2005, el Banco Mundial ha suspendido desembolsos de prstamos a varias naciones en vas de desarrollo por causa de la corrupcin.2 La corrupcin es un problema grave en muchos pases subdesarrollados. Pero los malos samaritanos la estn utilizando como una justificacin conveniente para la reduccin de sus compromisos de ayuda, pese al hecho de que recortar la ayuda perjudicar ms a los pobres de como lo harn los dirigentes deshonestos de un pas, sobre todo en las naciones ms pobres (que tienden a ser ms corruptas, por razones que ya explicar).3 Adems, emRueda de prensa, 15 de octubre de 2006. A fecha de abril de 2006, entre ellos figuraban Chad, Kenia y el Congo en Africa; la India, Banglads y Uzbekistn en Asa; Yemen en Oriente Medio, y Argentina en Amrica Latina. Vase el sitio web de la N; Brcttonwoods Project, dedicada a controlar el KMI y el Banco Mundial: <http://brcttonwoodsprojeet.org/articIe.shtmlVcmd %5B126%5D=xl26-531789>. 3Este punto fue expresado con elocuencia por llilary Berm, secretario britnico
1 2

ha-joon chang plean cada vez ms la corrupcin como "justificacin" de los fracasos de las polticas neoliberales que han fomentado durante las LTIMAS dos dcadas y media. Esas polticas han fracasado porque eran defectuosas, no porque hayan sido arrolladas por factores antidesarrollo locales, como corrupcin o cultura "errnea" (como expondr en el siguiente captulo), contrariamente a lo que se aduce cada vez ms entre los malos samaritanos. Perjudica la corrupcin al desarrollo econmico? La corrupcin es una violacin de la confianza depositada por sus "accionistas" en los detentares de cargos en cualquier organizacin, ya sea un gobierno, una empresa, un sindicato o incluso una ONG (organizacin no gubernamental). Es cierto que pueden darse casos de "corrupcin por causa noble"; un ejemplo as fue el de los sobornos de oficiales nazis por parte de Oscar Schindler que salvaron las vidas de cientos de judos, inmortalizado en la pelcula de Steven Spielberg La lista de Schindler.194 Pero esas son excepciones, y la corrupcin es, por norma general, moralmente inaceptable. La vida sera ms sencilla si cosas moralmcnte inaceptables como la corrupcin tuvieran tambin consecuencias econmicas inequvocamente negativas. Pero la realidad es mucho ms compleja. Considerando solo la ltima mitad de siglo, sin
194 G. Ilodgson y S. Jiang, "The Economies of Corruption and the Gorruption of Economics: An Institutionalist Perspectiva", documento presentado en la reunin anual de la Asociacin Europea para la Poltica Econmica Evolutiva, 3-4 de no viembre de QU FUE DEL BUEN SAMARITANO? 168 2006, Estambul.

duda hay pases, como Zaire bajo Mobutu o Hait bajo Duvalier, cuya economa fue echada a perder por una corrupcin desbordada. En el otro extremo, tenemos naciones como Finlandia, Suecia y Singapur, que son clebres por su limpieza y que tambin han funcionado muy bien econmicamente. Luego tenemos pases como Indonesia que fueron muy corruptos pero tuvieron un buen rendimiento econmico. Algunas otras naciones -vienen a la mente Italia, Japn, Corea, Taiwn y China- han funcionado todava mejor que Indonesia durante ese perodo, pese a una corrupcin arraigada a una escala extendida y a menudo masiva (aunque no tan grave como en Indonesia). Y la corrupcin no es solo un fenmeno del siglo xx. La mayora de los pases ricos de la actualidad se industrializaron con xito pese al hecho de que su vida pblica fue espectacularmente corrupta.' En Gran Bretaa y Francia, la venta abierta de cargos pblicos (por no hablar de honores) fue una prctica comn por lo menos hasta el siglo xvm.5 En Gran Bretaa, hasta principios del siglo xix, se consideraba perfectamente normal que los ministros "tomaran prestados" fondos de su ministerio para beneficio personal.6 Hasta 1870, los nombramientos de funcionarios civiles de alto rango en Gran Bretaa se hacan en base a patrocinio en lugar de mrito. El chief whip del gobierno (jefe de fila del grupo parlamentario) era llamado entonces secretario de patrocinio del Tesoro, porque (distribuir) el patrocinio era su principal misin.7 En Estados Unidos, el nepotismo, en el que se asignaban cargos pblicos a los partidarios del partido gobernante sin atender a sus cualificaciones profesionales, se afianz a comienzos del siglo xix y estuvo particularmente extendido durante unas dcadas despus de la guerra de Secesin. Ni un solo burcrata federal estadounidense fue nombrado a travs de un procedimiento competitivo y abierto hasta la Ley Pendleton de 1883.s Pero ese fue un perodo en el que Estados Unidos constituy una de las economas de crecimiento ms rpido del mundo.
* Su corrupcin fue tal que la propia definicin de corrupcin era distinta a la que prevalece hoy en da. Cuando le acusaron de corrupto en el Parlamento en 1730, Robcrt Walpole admiti libremente que posea grandes propiedades y pregunt: "Habiendo ejercido algunos de los cargos ms lucrativos durante casi 20 aos, qu se poda esperar, a menos que sea delito apoderarse de grandes propiedades a travs de cargos importantes?". Dio la vuelta a la argumentacin de sus acusadores pre guntndoles: "Cunto ms delito tiene que ser hacerse con propiedades por medio de cargos menores?". Vase Nicld, Public Corniption - The Dark Side of Social Evolution, Londres, Anthcm Press, 2002, p. 62. Vase C. Kindlcberger, A Financial Ilistory of Western Etirope, Oxford, Oxford University Press, 19<S4, pp. ] 60-161 para Inglaterra y pp. 168-169 para Francia [versin en castellano: Historia financiera de Europa, Barcelona, Editorial Crtica. 1988].
5

Vase tambin R. Nicld, Public Corruption - The Dark Side of Social Evolu- tion, Londres, Antheni Press, 2002, captulo 4 para Francia y captulo 6 para Gran Bretaa. Incluso en Prusia, supuestamente el pas europeo menos corrupto del siglo xvm, los cargos pblicos no se ponan a la venta abiertamente sino que de liecho se vendan al mejor postor, pues el gobierno daba con mucha frecuencia empleos a quienes estaban dispuestos a pagar la cifra ms alta en el tributo que habitual- mente se impona al salario del primer ao. Vase R. Donvart, The Administrativa Reforma of Frederiek William l of Prussia,Cambridge, Harvard University Press, 1953, p. 192. 6Nicld, 2002, p. 62. ' Un teora tena que inducir a los miembros de su partido a apoyar al gobierno regalndoles cargos en la administracin pblica. Vase ibid., p. 72.

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Tambin el proceso electoral era espectacularmente corrupto. En Gran Bretaa, los sobornos, el treating (que se haca tpicamente invitando a copas en bares afiliados al partido), las promesas de empleo y las amenazas a los votantes fueron habituales hasta la Ley de Prcticas Corruptas e Ilegales de 1883. Incluso despus de promulgarse la ley, la corrupcin electoral persisti hasta bien entrado el siglo xx en elecciones locales. En Estados Unidos, a menudo se utilizaban funcionarios pblicos para campaas de partidos polticos (incluso se les obligaba a hacer donaciones para nanciar la campaa electoral). El fraude electoral y la compra de votos eran comunes. Las elecciones en Estados Unidos, donde haba multitud de inmigrantes, implicaban convertir al instante extranjeros inelegibles en ciudadanos con derecho a voto, lo cual se haca "sin ms solemnidad que, y casi con tanta celeridad como, convertir un puerco en carne de cerdo en una envasadora de Cincinnati", segn el New York Tribune en 1868.195 Con campaas electorales caras, no resultaba demasiado sorprendente que muchos funcionarios electos buscaran activamente sobornos. A finales del siglo xix, la corrupcin legislativa en Estados Unidos, sobre todo en las asambleas estatales, se agrav tanto que el futuro presidente estadounidense Theodore Roosevelt lament que los asamblestas neoyorquinos, que participaron en la compra abierta de votos a grupos de presin, "tuvieran el mismo concepto de la vida pblica y el servicio civil que el que tiene un buitre de una oveja muerta".196

195 Citado en T. Coehran y W. Miller, The Age of Enterprise: A Social Ilistory of Industrial America, Nueva York, The Maemillan Company, 1942, p. 159. 196111 Citado en J. Garratv y M. Carnes, The American Nation - /V Ilistory ofthe United States, 10a ed., Nueva York, Addison Wcslcy Longman, 2000, p. 472. La venta abierta de votos por parte de ese colectivo estuvo especialmente extendida en las dcadas de 1860 y 1870. El grupo de asamblestas de ambos partidos, llamado "Black llorse Cavalry" (Caballera Negra), exiga 1.000 dlares por voto para hacer que se aprobara un decreto de ley sin discusin y los enrgicos sobornos disparaban los precios hasta 5.000 dlares por voto. El grupo introdujo asimismo "leyes de huelga", que, si se aprobaban, obstaculizaban en gran medida ciertos intereses o sociedades ricos, y entonces exigan pagos para rechazar la ley. Como consecuencia, algunas empresas crearon organizaciones de cabildeo que compraban legislacin, protegindose as de chantajes. Vase QU FUE DEL BUEN SAMARITAN0? 170 Benson, 1978, pp. 59-60.

Cmo es posible que la corrupcin tenga unas consecuencias econmicas tan distintas en economas diversas? Muchos pases corruptos funcionan desastrosamente (por ejemplo, Zaire y Hait), otros lo han hecho decentemente (por ejemplo, Indonesia), mientras que otros ms funcionan muy bien (por ejemplo, Estados Unidos a finales del siglo xix y los pases del este asitico despus de la Segunda Guerra Mundial). Para responder a esa pregunta, debemos abrir la "caja negra" llamada corrupcin y comprender sus mecanismos internos. Un soborno es una transferencia de riqueza de una persona a otra. No necesariamente tiene efectos negativos en la eficiencia y el crecimiento econmicos. Si el ministro (o cualquier otro funcionario) que acepta un soborno de un capitalista invierte ese dinero en otro proyecto que es por lo menos tan productivo como aquel en el que el capitalista habra invertido de otro modo (si no hubiese tenido que pagar el soborno), es posible que la corrupcin que implica no tenga ningn efecto en la economa en lo que se refiere a eficiencia o crecimiento. La nica diferencia es que el capitalista es ms pobre y el ministro, ms rico; es decir, es una cuestin de distribucin de rentas. Desde luego, siempre cabe la posibilidad de que ese dinero no sea utilizado por el ministro tan productivamente como por el capitalista. El ministro puede derrochar sus ganancias ilcitas en consumo ostentoso, mientras que el capitalista podra haber invertido el mismo dinero sabiamente. Ese suele ser el caso. Pero no se puede suponer que sea asa priori. Histricamente, muchos burcratas y polticos han demostrado ser inversores astutos, mientras que muchos capitalistas han dilapidado sus fortunas. Si el ministro emplea el dinero con mayor eficacia que el capitalista, la corrupcin puede incluso favorecer el crecimiento econmico.

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Una cuestin crtica al respecto es si el dinero sucio se queda en el pas. Si el soborno se deposita en un banco suizo, no contribuir a generar ms ingresos y empleo a travs de inversin, que es un modo en que ese dinero detestable puede "redimirse". Y, de hecho, esa es una de las varias razones de la diferencia entre Zaire e Indonesia. En Indonesia, el dinero procedente de corrupcin se qued bsicamente en el pas, creando puestos de trabajo e ingresos. En Zaire, la mayor parte del dinero corrupto se envi fuera de sus fronteras. Si ha de tener dirigentes corruptos, procure al menos que mantengan su botn en casa. Tanto si la transferencia de ingresos debida a corrupcin da lugar a un uso ms (o menos) productivo del dinero pagado en concepto de sobornos como si no, la corrupcin puede ocasionar una serie de problemas econmicos "distorsionando" decisiones gubernamentales. Por ejemplo, si un soborno permite a un productor menos eficiente construir, pongamos por caso, una fundicin nueva, esto disminuir la eficiencia econmica. Pero, una vez ms, ese desenlace no es un resultado inevitable. Se ha dicho que el productor que est dispuesto a pagar el soborno ms alto probablemente ser tambin el ms eficiente, por cuanto el productor que espera sacar ms dinero de la licencia estara dispuesto, por definicin, a ofrecer el mayor soborno para conseguirla. De ser as, conceder la licencia al productor que paga el soborno ms elevado viene a ser lo mismo que un gobierno que subasta la licencia y resulta, por tanto, la mejor forma de elegir al productor ms eficiente... salvo que los ingresos potenciales de la subasta vayan a parar a un funcionario sin escrpulos en lugar de al tesoro del Estado, como habra ocurrido en una subasta transparente. Por supuesto, este argumento del "soborno como una subasta extraoficial" (y eficiente) se cae a pedazos si los productores ms eficientes son moralmente ntegros y se niegan a pagar sobornos, en cuyo caso la corrupcin permitir a un fabricante menos eficiente conseguir la licencia. La corrupcin tambin puede "distorsionar" las decisiones del gobierno dificultando la regulacin. Si una compaa de aguas que suministra agua de calidad inferior puede perpetuar esta prctica sobornando a los funcionarios pertinentes, habr consecuencias econmicas negativas: una mayor incidencia de enfermedades transmitidas por el agua que incrementar los costes de asistencia sanitaria y, a su vez, reducir la productividad laboral, por ejemplo. Pero si la regulacin fuese "innecesaria", la corrupcin puede aumentar la eficiencia econmica. Por ejemplo, antes de la reforma legislativa de 2000, abrir una fbrica en Vietnam requera la presentacin de docenas de documentos (entre ellos referencias y certificados mdicos del solicitante), incluidos una veintena expedidos por el gobierno. Dicen que se tardaba entre seis y doce meses en preparar todo el papeleo y obtener todas las aprobaciones necesarias.197 En esa situacin, puede ser mejor que el inversor en potencia soborne a los funcionarios pertinentes y consiga la licencia con prontitud. Podra decirse que el inversor se beneficia ganando ms dinero, el consumidor se beneficia viendo satisfecha su demanda ms pronto y el funcionario del gobierno gana hacindose ms rico (si bien se produce un abuso de confianza y
197 Esta informacin corresponde al Banco Mundial, World Development Rcport 2005 - A Beccer Investment Climatc for Everyone, Washington, D.G., Banco Mundial, 2005, p. 101, recuadro 5.4.

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el gobierno pierde unas rentas legtimas). Por este motivo, se ha argumentado a menudo que el soborno puede estimular la eficiencia econmica de una economa regulada en exceso rcintroduciendo fuerzas del mercado, aunque sea por medios ilcitos. Es a esto a lo que se refera el veterano experto estadounidense en ciencias polticas Samuel Iluntington en su fragmento clsico: "Por lo que respecta a crecimiento econmico, la nica cosa peor que una sociedad con una burocracia rgida, centralizada en exceso y deshonesta es una sociedad con una burocracia rgida, centralizada en exceso y honesta".198 De nuevo, el soborno que permite a las empresas subvertir las normas puede ser beneficioso econmicamente (aunque sea ilegal y en el mejor de los casos moralmente ambiguo) o no, segn la naturaleza de la regulacin. As pues, las consecuencias econmicas de la corrupcin dependen de qu decisiones afectan al acto corrupto, cmo son utilizados los sobornos por sus receptores y qu se habra hecho con el dinero de no haber habido corrupcin. Tambin podra hablar de cosas (por ejemplo, a cuntas personas hay que sobornar para conseguir una licencia?). Pero la cuestin es que el resultado combinado de todos esos factores es difcil de predecir. Es por eso por lo que observamos unas diferencias tan enormes entre pases en lo que se refiere a la relacin entre corrupcin y rendimiento econmico. Prosperidad y honestidad Si el impacto de la corrupcin en el desarrollo econmico es ambiguo, qu me dice de la incidencia de este ltimo en aqulla? Mi respuesta es que el desarrollo econmico hace ms fcil reducir la corrupcin, pero que no existe una vinculacin automtica. Mucho depende de los esfuerzos conscientes realizados para reducir la corrupcin. Gomo he comentado antes, la historia demuestra que, en las primeras fases de desarrollo econmico, la corrupcin es difcil de controlar. El hecho de que hoy en da ninguna nacin muy pobre sea demasiado limpia sugiere que un pas debe superar la pobreza absoluta antes de poder reducir de un modo considerable la venalidad en el sistema. Cuando las personas son pobres, resulta fcil comprar su dignidad: a la gente hambrienta le cuesta trabajo no vender sus votos a cambio de un saco de harina, mientras que los funcionarios civiles mal pagados a menudo no resistirn la tentacin de percibir un soborno. Pero no solo es cuestin de dignidad personal. Existen tambin causas ms estructurales. Las actividades econmicas en pases en vas de desarrollo se reparten bsicamente en un gran nmero de unidades pequeas (por ejemplo, pequeas explotaciones agrcolas, tiendas de barrio, puestos de venta ambulante y pequeos talleres). Esto proporciona un campo abonado para la corrupcin menor, que puede ser demasiado numerosa para que la detecten gobiernos de pases sub- desarrollados con pocos recursos. Esas unidades pequeas tienen adems cuentas muy bajas, si es que las tienen, hacindolas "invisibles" a efectos tributarios. Esta invisibilidad se combina con la falta de recursos administrativos en los servicios fiscales para restringir la
198 S. Iluntington, Political Order in Changing Societies, New 1 laven, Yale Universi- ty Press, 1968, p. 386 [versin en castellano: El orden poltico en las sociedades en cambio, Barcelona, Ediciones Paids Ibrica, 2006],

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capacidad de recaudacin de impuestos. Esta incapacidad para recaudar tributos limita el presupuesto del gobierno, lo cual, a su vez, fomenta la corrupcin de varias maneras. Ante todo, las bajas rentas del gobierno dificultan pagar sueldos decentes a los funcionarios, lo que los hace vulnerables al soborno. De hecho, resulta singular cmo tantos funcionarios del gobierno de pases en vas de desarrollo viven honradamente a pesar de percibir una miseria. Pero, cuanto ms bajos son los salarios, mayores son las posibilidades de que los funcionarios sucumban a la tentacin. Adems, un presupuesto gubernamental limitado conduce a un estado de bienestar social dbil (o incluso ausente). As, los pobres tienen que confiar en el patrocinio de polticos que distribuyen ventajas de asistencia social basadas en lealtad a cambio de votos. Para hacer esto, los polticos necesitan dinero, por lo que aceptan sobornos de empresas, tanto nacionales como internacionales, que requieren sus favores. Por ltimo, un presupuesto gubernamental limitado dificulta al gobierno invertir recursos en la lucha contra la corrupcin. Para detectar y perseguir funcionarios deshonestos, el gobierno debe contratar (en el propio pas o fuera de l) contables y abogados caros. Combatir la corrupcin no es barato. Con mejores condiciones de vida, la poblacin puede adquirir patrones de conducta ms elevados. El desarrollo econmico incrementa tambin la capacidad del gobierno para recaudar impuestos, a medida que las actividades econmicas se vuelven ms "visibles" y la capacidad administrativa del gobierno aumenta. Esto, a su vez, le permite subir los salarios pblicos, ampliar la asistencia social e invertir ms recursos en detectar y castigar el delito entre los funcionarios, todo lo cual contribuye a reducir la corrupcin. Dicho todo esto, es importante sealar que el desarrollo econmico no genera automticamente una sociedad ms honesta. Por ejemplo, Estados Unidos fue ms corrupto a finales del siglo XIX que a principios de ese mismo siglo, como he mencionado antes. Adems, algunas naciones ricas son mucho ms corruptas que las pobres. Para ilustrar este punto, echemos un vistazo al Indice de Percepcin de Corrupcin publicado en 2005 por Transparency International, el influyente organismo protector anticorrupcin."

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Segn este ndice, Japn (con una renta per cpita de 37.180 dlares en 2004) fue clasificado en el puesto 21 conjuntamente con Chile (4.910 dlares), un pas con apenas el 13% de sus ingresos. Italia (26.120 dlares) se clasific en el puesto 40 junto con Corea (13.980), con la mitad de su nivel de ingresos, y Hungra (8.270), con una tercera parte de sus rentas. Botsuana (4.340 dlares) y Uruguay (3.950), pese a tener rentas per cpita de solo el 15% de la de Italia o el 30% de la de Corea, se situaron muy por delante de ellas, en el puesto 32. Estos ejemplos sugieren que el desarrollo econmico no reduce automticamente la corrupcin. Es necesario emprender acciones deliberadas para lograr ese objetivo.1'1 Demasiadas fuerzas del mercado No solo los malos samaritanos emplean la corrupcin como una "explicacin" injustificada para los fracasos de polticas neoliberales (porque creen que no pueden salir mal), sino que adems la solucin al problema de la corrupcin que han estado fomentando" a menudo lo ha empeorado en lugar de mitigarlo. Los malos samaritanos, basando su argumentacin en aspectos econmicos neoliberales, dicen que la mejor manera de atajar la corrupcin consiste en introducir ms fuerzas del mercado tanto en el sector privado como en el pblico, una solucin que encaja perfectamente en su programa econmico fundamentalista de mercado. Arguyen que liberar las fuerzas del mercado en el sector privado -esto es, desregulacin- no solo aumentar la eficiencia econmica sino que adems reducir la corrupcin privando a polticos y burcratas de las propias influencias para asignar recursos que les confieren la posibilidad de obtener sobornos en primer lugar. Adems, los malos samaritanos han puesto en prctica medidas basadas en la llamada nueva gerencia pblica (New Public Management, NPM), que trata de aumentar la eficiencia administrativa y reducir la corrupcin introduciendo ms fuerzas del mercado en el propio gobierno: contratacin externa ms frecuente, un uso ms activo de remuneracin por rendimiento y contratos a corto plazo y un intercambio ms activo de personal entre los sectores pblico y privado. Por desgracia, las reformas inspiradas en la NPM han incrementado a menudo la corrupcin en lugar de reducirla. La mayor contratacin externa ha implicado ms contratos con el sector privado, creando nuevas oportunidades para los sobornos. El mayor trfico de personal entre los sectores privado y pblico ha tenido un efecto an ms insidioso. Una vez que el empleo lucrativo en el sector privado se convierte en una posibilidad, los funcionarios pblicos pueden verse tentados a entablar amistad con futuros empicadores adaptando, o incluso quebrantando, las normas en su beneficio. Pueden hacerlo aunque no se les pague enseguida. Sin dinero cambiando de manos, no se ha infringido ninguna lev (y, por lo tanto, no ha habido corrupcin) y, a lo sumo, el funcionario puede ser acusado de mal criterio. Pero la recompensa est en el futuro. Hasta es posible que no provenga de las mismas empresas que se beneficiaron de la decisin original. Habindose labrado una reputacin como persona "pro negocios" o, incluso ms eufemsticamente, como "reformista", ms adelante puede trasladarse a un trabajo fantstico en un gabinete jurdico del sector privado, una organizacin de presin o hasta una agencia internacional. Puede incluso utilizar sus credenciales pro FUE DEL BUEN SAMARITAN0? 175 QU negocios para establecer

un fondo que invierte en compaas privadas que no cotizan en bolsa. El incentivo para hacer favores al sector privado es todava mayor si las carreras de los funcionarios del Estado se vuelven ms inseguras a travs de contratacin a corto plazo en aras de aumentar la disciplina de mercado. Si saben que no van a permanecer mucho tiempo en la administracin pblica, tendrn un mayor incentivo para cultivar sus futuras perspectivas de empleo." Adems del impacto de la introduccin de la nueva gerencia pblica, las polticas neoliberales tambin han incrementado indirectamente, y sin querer, la corrupcin promoviendo la liberalizacin del comercio, que debilita las finanzas del gobierno, lo cual, a su vez, hace la corrupcin ms probable y ms difcil de combatir.14 Asimismo, la desregulacin, otro componente clave del paquete de polticas neoliberales, ha aumentado la corrupcin en el sector privado. La criminalidad de este sector suele omitirse en la literatura econmica porque por lo general la corrupcin se define como el abuso de un cargo pblico para beneficio personal.13 Pero tambin existe deshonestidad en el sector privado. La desregulacin financiera y la relajacin de las normas de contabilidad han llevado al abuso de informacin privilegiada y a la falsa contabilidad incluso en naciones ricas: acurdense de casos como el de la compaa energtica Enron, la empresa de telecomunicaciones WorldCom y su asesora contable Arthur Andersen en los "felices noventa" en Estados Unidos.199 La desregulacin puede intensificar tambin la influencia de los monopolios del sector privado, la cual ampla las oportunidades para sus gestores de compras sin escrpulos de aceptar sobornos de subcontratistas.

El marcado aumento de la corrupcin en la Gran Bretaa posterior a Thatcher, la pionera de la NIM, constituye una leccin saludable con respecto a las campaas anticorrupcin basadas en el mercado. Comentando la experiencia, Robert Nicld, un catedrtico de economa jubilado de Cambridge y miembro del clebre Comit Fulton de reforma de la administracin pblica de 1968, lamenta que "no se me ocurre ningn otro caso en el que una democracia moderna haya desarmado sistemticamente el sistema por medio del cual se engendraron servicios pblicos incorruptos". Vase Nield, Public Corrupcin, Londres, Anthcin I'ress, 2002, p. 198. 14 Vase el captulo 3 para el efecto de la liberalizacin del comercio en las finanzas del gobierno en pases subdesarrollados.
13

Este aspecto est muy bien expuesto por Hodgson y Jiang, 2006.

La corrupcin suele existir porque hay demasiadas fuerzas del mercado, no demasiado pocas. Los pases corruptos tienen mercados secundarios en cosas inadecuadas, como contratos, empleos y licencias del gobierno. De hecho, solo despus de legalizar la venta de cosas como cargos gubernamentales las naciones ricas de hoy podran reducir considerablemente la especulacin mediante el abuso de cargo pblico. Desencadenar ms fuerzas del mercado a travs de desregulacin, como insiste sin cesar la ortodoxia neoliberal, puede empeorar la situacin. Es por eso por lo que la corrupcin a menudo se ha incrementado, en vez de disminuir, en muchos pases en vas de desarrollo despus de la liberalizacin forzada por los malos samaritanos. El crimen organizado visto en el proceso de liberalizacin y privatizacin en la Rusia poscomunista ha sido muy sonado, pero se han observado fenmenos parecidos en muchas naciones subdesarrolladas.200
199 J. Stiglitz, Los felices noventa, Madrid, Taurus Ediciones, 2003, ofrece explicaciones detalladas de estos casos. QU FUE DEL BUEN SAMARITAN0? 176 200Vanse los artculos en el nmero especial sobre "Liberalisation and thc New Corruption" en DS Bulletin, vol. 27, N 2,

Democracia y el libre mercado Adems de la corrupcin, existe otro problema poltico que ocupa un lugar importante en la agenda del programa neoliberal. Se trata de la democracia. Pero la democracia, sobre todo sus relaciones con el desarrollo econmico, constituye un asunto complejo y sumamente cargado. As, a diferencia de aspectos como libre comercio, inflacin o privatizacin, no existe una postura conjunta sobre ella entre los malos samaritanos. Hay quien sugiere que la democracia es fundamental para el desarrollo econmico, por cuanto protege a los ciudadanos de la expropiacin arbitraria por parte de los dirigentes; sin esa proteccin, no habr ningn incentivo para acumular riqueza. As, USAID sostiene que "ampliar la democracia mejora las oportunidades individuales de prosperidad y mayor bienestar".201 Otros piensan que la democracia puede sacrificarse si resulta necesario en defensa de un mercado libre, como pone de manifiesto el firme apoyo ofrecido por algunos economistas neoliberales a la dictadura de Pinochet en Chile. Otros ms creen que la democracia se desarrollar de manera natural en cuanto lo haga la economa (lo cual, por supuesto, es ms fcil de lograr mediante polticas librecambistas de libre mercado), porque generar una clase media culta que quiere la democracia por naturaleza. Otros alaban las virtudes de la democracia todo el tiempo, pero callan cuando el pas antidemocrtico en cuestin es un "amigo", de acuerdo con la tradicin de la realpolitik representada por el clebre comentario de Franklin Roosevelt sobre el dictador nicaragense, Anastasio Somoza, de que "puede que sea un hijo de puta, pero es nuestro hijo de puta".202 Pese a esta diversidad de opiniones, existe un amplio consenso entre los neoliberales de que democracia y desarrollo econmico se refuerzan mutuamente. Desde luego, los neoliberales no son los nicos que mantienen este criterio. Pero lo que los distingue es su creencia de que esa relacin est bsicamente, cuando no exclusivamente, arbitrada por el (libre) mercado. Argumentan que la democracia fomenta los mercados libres, lo cual, a su vez, favorece el desarrollo econmico, que a su vez promueve la democracia: "El mercado sustenta la democracia, as como la democracia debera fortalecer normalmente el mercado", escribe Martin Wolf, el periodista financiero britnico, en su renombrado libro Why Globalisation Works.203

Instituto de Estudios sobre Desarrollo, Universidad de Sussex, abril de 1996. Sobre el caso ruso, vase J. Wedel, Collision and Collusion: The Strange Case of Western Aid to Eastern Eitrope, Nueva York, St Martin's Press, 1998. 201 <http:/Avww.usaid.gov/our_workAlcmocracy_and_govcrnanee/>. 202 <http:/Avww.brainyquote.com/quotes/authors/Wranklia_d_roosevelt.htm]>. QU FUE Press, SAMARITAN0? 177 203 M. Wolf, VV7y Globalisation Works, New Ilaven y Londres, Yale University DEL BUEN 2004, p. 30.

1 I Segn el punto de vista neoliberal, la democracia fomenta los mercados libres porque un gobierno que puede ser derrocado sin recurrir a medidas violentas tiene que ser comedido en su conducta depredadora. Si no deben preocuparse por perder poder, los dirigentes pueden imponer tributos excesivos con impunidad e incluso confiscar propiedad privada, como han hecho numerosos autcratas a lo largo de la historia. Guando esto ocurre, los incentivos para invertir y generar riqueza se destruyen y las fuerzas del mercado se distorsionan, impidiendo el crecimiento econmico. En cambio, bajo la democracia, la conducta depredadora del gobierno es contenida y por lo tanto los mercados libres pueden prosperar, favoreciendo el desarrollo econmico. A su vez, los mercados libres promueven la democracia porque llevan al desarrollo econmico, lo que produce poseedores de riqueza independientes del gobierno, quienes exigirn un mecanismo a travs del cual puedan contrarrestar las acciones arbitrarias de los polticos: la democracia. Esto es lo que el ex presidente de Estados Unidos Bill Clinton tena en mente cuando dijo, en apoyo del ingreso de China en la OMC: "A medida que los habitantes de China se muevan ms, se vuelvan ms prsperos y tomen conciencia de estilos de vida alternativos, tratarn de tener ms voz en las decisiones que afectan a sus vidas". Dejando de lado, de momento, la cuestin de si el libre mercado es el mejor vehculo para el desarrollo econmico (a la que he respondido reiteradamente que no a lo largo de este libro), podemos afirmar por lo menos que la democracia y los mercados (libres) son, de hecho, socios naturales y se refuerzan mutuamente? La respuesta es no. A diferencia de lo que dicen los neoliberales, mercado y democracia chocan en un nivel fundamental. La democracia funciona sobre el principio de "una persona, un voto". El mercado funciona sobre el principio de "un dlar, un voto". Naturalmente, la primera confiere igual peso a todas las personas, sin reparar en el dinero que tengan. El segundo da ms peso a la gente ms rica. En consecuencia, las decisiones democrticas subvierten por lo general la lgica de mercado. De hecho, la mayora de liberales decimonnicos se oponan a la democracia porque entendan que no era compatible con un mercado libre.204 Afirmaban que la democracia permitira a la mayora pobre introducir medidas que explotaran a la minora rica (por ejemplo, un impuesto sobre la renta progresivo, nacionalizacin de propiedad privada), destruyendo as el incentivo para la creacin de riqueza. Influenciadas por ese pensamiento, todas las naciones ricas de hoy otorgaron inicialmente derecho al voto solo a aquellos que posean ms de una determinada cantidad de bienes o perciban ingresos suficientes para pagar ms de un determinado nmero de impuestos. Algunos de ellos tenan ttulos relacionados con el alfabetismo o incluso logros acadmicos (as, por ejemplo, en algunos estados alemanes un ttulo universitario daba derecho a un voto extra), los cuales, naturalmente, tenan de todos modos mucho que ver con la posicin econmica de la gente y se usaban generalmente junto con condiciones de propiedad/tributos. As, en Inglaterra, la supuesta cuna de la democracia moderna, solo el 18% de los hombres
204 N. Bobbio, Liberalsm and Democracy, trad. Martin Ryle y Ka te Soper,QU FUE DEL BUEN SAMARITAN0? Londres, Verso, 1990.

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podan votar, incluso despus de la clebre Ley de Reforma de 1832.205 En Francia, antes de la introduccin del sufragio universal masculino en 1848 (el primero en el mundo), solo alrededor del 2% de la poblacin masculina poda votar debido a limitaciones relacionadas con la edad (haba que ser mayor de 30 aos) y, an ms importante, el pago de impuestos.206 En Italia, incluso despus del rebajamiento de la edad para votar a 21 aos en 1882, solo unos dos millones de hombres (equivalentes al 15% de la poblacin masculina) poda ejercer el derecho a voto, debido a requisitos de pago de tributos y alfabetismo.23 La calificacin econmica para el sufragio era, pues, la cara B del famoso eslogan estadounidense colonial contra los britnicos "Nada de impuestos sin representacin": tampoco poda haber "representacin sin impuestos". Al sealar la contradiccin entre democracia y mercado, no estoy diciendo que deba rechazarse la lgica de mercado. Bajo el comunismo, el rechazo total del principio de "un dlar, un voto" no solo provoc ineficiencia econmica sino que adems propag desigualdades basadas en otros criterios: influencia poltica, relaciones personales o credenciales ideolgicas. Tambin habra que apuntar que el dinero puede ser un factor que contribuye ms a la igualdad de derechos. Puede actuar como un potente disolvente de prejuicios indeseables contra personas de razas concretas, castas sociales o colectivos profesionales. Resulta mucho ms fcil conseguir que la gente trate mejor a los miembros de colectivos marginados si estos tienen dinero (es decir, cuando son clientes o inversores potenciales). El hecho de que incluso el rgimen abiertamente racista del apartheid en Sudfrica concediera a los japoneses el estatus de "blanco honorario" es un testimonio convincente de la fuerza "liberadora" del mercado. Pero, por ms positiva que pueda ser la lgica de mercado en algunos aspectos, no debemos, y no podemos, dirigir la sociedad nicamente sobre el principio de "un dlar, un voto". Dejarlo todo en manos del mercado implica que los ricos pueden llegar a realizar hasta el elemento ms frvolo de sus deseos, mientras que los pobres tal vez no puedan sobrevivir siquiera; as, el mundo gasta veinte veces ms dinero para investigacin en medicamentos para adelgazar que contra la malaria, que cuesta ms de un milln de vidas y debilita varios millones ms en los pases subdesarrollados cada ao. Adems, existen ciertas cosas que sencillamente no deberan comprarse y venderse, aunque solo sea para tener unos mercados prsperos. Decisiones judiciales, cargos pblicos, ttulos acadmicos y calificaciones para determinadas profesiones (abogados, mdicos, maestros, profesores de autoescuela) son algunos ejemplos. Si tales cosas pueden comprarse, habr graves problemas no solo con la legitimidad de la sociedad en cuestin sino tambin con la eficiencia econmica: mdicos poco eficientes o maestros no titulados pueden hacer bajar la calidad de la mano de obra; decisiones judiciales corruptas minarn la eficacia del derecho contractual. Democracia y mercados son ambos elementos esenciales para una sociedad decente. Pero chocan en un nivel fundamental. Tenemos que equilibrarlos. Si sumamos el hecho de que los mercados libres no son buenos para fomentar el desarrollo
205 206 M. Daunton, Progresa and Poverty, Oxford, Oxford University Press, 1998, pp. 477-478. QU FUE DEL BUEN 1939. S. Kent, Electoral Procedure under Louis Philippe, New llaven, Yale University Press,SAMARITAN0?

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econmico (como he demostrado a lo largo de este libro), cuesta trabajo decir que existe un crculo virtuoso entre democracia, libre mercado y desarrollo econmico, contrariamente a lo que afirman los malos samaritanos. Cuando las democracias minan la democracia Las polticas de libre mercado fomentadas por los malos samaritanos han puesto ms mbitos de nuestra vida bajo la norma de mercado de "un dlar, un voto". Mientras exista una tensin natural entre mercados libres y democracia, esto significa que la democracia est limitada por tales polticas, aunque no fuera esa la intencin. Pero an hay ms. Los malos samaritanos han recomendado medidas que persiguen activamente minar la democracia en pases en vas de desarrollo (aunque jams las expresarn en estos trminos). El argumento comienza de un modo muy razonable. A los economistas neoliberales les preocupa que la poltica abra la puerta a la deformacin de la racionalidad de mercado: empresas o agricultores ineficientes pueden presionar a los parlamentarios para obtener aranceles y subvenciones, imponiendo costes al resto de la sociedad, que tiene que comprar productos nacionales caros; polticos populistas pueden ejercer presin sobre el banco central para que "emita dinero" a tiempo para la campaa electoral, lo que causa inflacin y perjudica a la gente a ms largo plazo. Hasta ahora, bien. La solucin neoliberal a este problema consiste en "despolitizar" la economa. Arguyen que hay que reducir el propio radio de accin del gobierno -mediante privatizacin y liberalizacin- a la mnima expresin. En los pocos campos en los que todava se le permita actuar, el espacio para la discrecin poltica debe minimizarse. Aducen que tales limitaciones son particularmente necesarias en naciones en vas de desarrollo donde los dirigentes son menos competentes y ms corruptos. Esas restricciones pueden ser facilitadas por normas rgidas que limiten las decisiones del gobierno -por ejemplo, una ley que exija un presupuesto -equilibrado- o por el establecimiento de agencias polticamente independientes: un banco central independiente, instituciones reguladoras independientes y hasta una oficina de recaudacin de impuestos independiente (conocida como ARA, O autoridad autnoma de rentas, y probada en Uganda y Per). 207 Para pases en vas de desarrollo, se considera particularmente importante suscribir acuerdos internacionales -por ejemplo los acuerdos de la OMC, pactos de libre comercio bilaterales/regionales o de inversin- porque sus lderes son menos responsables y por lo tanto ms susceptibles de desviarse del camino recto de la poltica neoliberal. El primer problema con este argumento a favor de la despolitizacin es la suposicin de que podemos saber claramente dnde debe terminar la economa y dnde debe empezar la poltica. Pero eso no es posible porque los mercados -el terreno de la economa- son construcciones polticas por s mismos. Los mercados son construcciones polticas mientras todos los derechos a la propiedad y otros derechos que los sostienen tengan orgenes polticos. Los orgenes polticos de los derechos
207 Sobre el historia] del
AKA

en Uganda y Per, vase Di John, 2007.

QU FUE DEL BUEN SAMARITAN0?

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econmicos pueden apreciarse en el hecho de que muchos de ellos que se consideran naturales hoy en da fueron duramente rebatidos en el pasado; algunos ejemplos son el derecho a las propias ideas (no aceptado por muchos hasta la introduccin de los derechos sobre la propiedad intelectual en el siglo xix) y el derecho a no tener que trabajar a edad temprana (negado a muchos nios pobres).208 Guando esos derechos an se rebatan polticamente, hubo mucha polmica "econmica" acerca de por qu el hecho de respetarlos era incompatible con el libre mercado.209 Dadas las circunstancias, cuando los neoliberales proponen despolitizar la economa, presumen que la demarcacin particular entre economa y poltica que quieren trazar es la correcta. Esto es injustificado. An ms importante para nuestro inters en este captulo, al presionar a favor de la despolitizacin de la economa, los malos samaritanos estn minando la democracia. La despolitizacin de decisiones polticas en un sistema democrtico supone -para decirlo francamente- debilitar la democracia. Si todas las decisiones importantes de verdad se quitan a gobiernos elegidos democrticamente y se dejan en manos de tecncratas no electos de las agencias "polticamente independientes", de qu sirve tener democracia? En otras palabras, la democracia es aceptable para los neoliberales solo mientras no contradiga al libre mercado; es por eso que algunos de ellos no vean ninguna contradiccin entre apoyar la dictadura de Pinochet y elogiar la democracia. Hablando en plata, quieren democracia solo si bsicamente no tiene autoridad; como el ttulo del libro publicado en 1987 por Ken Livingstone, el actual alcalde izquierdista de Londres: If Voting Changed Anything They'd Abolisli It ("Si votar cambiara algo, lo aboliran").210 Visto as, como los antiguos liberales, los neoliberales creen en el fondo que otorgar poder poltico a aquellos que "no tienen ninguna participacin" en el sistema econmico existente llevar inevitablemente a una modificacin "irracional" del statu quo en lo que se refiere a la distribucin de derechos sobre la propiedad (y otros derechos econmicos). Sin embargo, a diferencia de sus predecesores intelectuales,
Entre los ejemplos ms recientes figuran el derecho a un medio ambiente limpio, el derecho a trato igualitario entre sexos o etnias y los derechos del consumidor. Al ser ms recientes, los debates que rodean esos derechos son ms controvertidos y, por lo tanto, resulta ms fcil de ver su carcter "poltico". Pero, a medida que van siendo ms comnmente aceptados, esos derechos parecen cada vez menos polticos. Fjese sobre todo en cmo los derechos medioambientales, que tan solo reciban el apoyo de una minora radical hace unas dcadas, han sido tan comnmente aceptados en los ltimos diez aos que ya han dejado de parecer una cuestin poltica. 2fi 209 Por ejemplo, cuando se propuso una ley que regulaba el trabajo infantil en el Parlamento britnico en 1819, algunos miembros de la Cmara de los Comunes se opusieron a ella alegando que el "trabajo debera ser libre", pese a ser una ley sumamente moderada para los valores de nuestro tiempo: la legislacin propuesta deba aplicarse slo a las fbricas de algodn que se consideraban ms peligrosas, a la vez que prohiba tan solo el empleo de nios menores de nueve aos. Vase M. Blaug, "The Glassical Ecouomists and the Faetory Acts: A Re-examination", Quartarly Journal of Economas, vol. 72, N 2, 1958. Para el argumento "econmico" contra la propiedad de ideas, vase el captulo 6.
208 210 Daron Acemoglu, economista del Instituto Tecnolgico de Massachusetts, y James Robinson, experto en ciencias polticas de Harvard, expresan lo mismo en un lenguaje ms acadmico. Predicen que la democracia estar ms extendida con la globalizacin, por cuanto esta volver la democracia ms inocua. En su opinin, es probable que la globalizacin llaga que "las lites y los partidos conservadores sean ms influyentes y que la democracia se vuelva menos redistributiva en el futuro, sobre todo si no surgen nuevas formas de representacin de la mayora, tanto en el terreno poltico como en el lugar de trabajo. As, la democracia se consolidar ms. No obstante, para aquellos que confan en que la democracia transforme la sociedad tal y como lo hizo la democracia britnica en la primera mitad del siglo xx, puede resultar una forma de democracia decepcionante". J. Robinson QU FUE Universitv Press, 2006, y D. Acenioglu, Economa Origina of Dictatorship and Democracy, Cambridge, CambridgeDEL BUEN SAMARITAN0? 181 p. 360.

los neoliberales viven en una era en la que no pueden oponerse abiertamente a la democracia, de modo que intentan hacerlo desacreditando la poltica en general?0 Haciendo esto, obtienen legitimidad para sus acciones que quitan los poderes de decisin a los representantes elegidos democrticamente. De este modo, los neoliberales han conseguido reducir el alcance del control democrtico sin criticar siquiera abiertamente la propia democracia. La consecuencia ha sido especialmente perniciosa en pases en vas de desarrollo, donde los malos samaritanos han sido capaces de introducir acciones antidemocrticas mucho ms all de lo que sera aceptable en las naciones ricas (como la independencia poltica para la agencia tributaria).' Democracia y desarrollo econmico Es obvio que democracia y desarrollo econmico se influyen mutuamente, pero esa relacin es mucho ms compleja de lo que se prev en el argumento neoliberal, en el que la democracia fomentar el desarrollo econmico volviendo ms segura la propiedad privada y ms libres los mercados. Para empezar, dada la tensin fundamental entre democracia y mercado, es improbable que la democracia favorezca el desarrollo econmico promoviendo el libre mercado. De hecho, los antiguos liberales teman que la democracia pudiera desalentar la inversin y por lo tanto el crecimiento (por ejemplo, tributacin excesiva, nacionalizacin de empresas).211 Por otro lado, la democracia puede estimular el crecimiento econmico por otros cauces. Por ejemplo, puede redirigir el gasto del gobierno hacia campos ms productivos, como desviar parte del gasto militar hacia la inversin en educacin o infraestructuras. Esto contribuir al desarrollo econmico. En otro ejemplo, la democracia puede favorecer el crecimiento econmico creando el Estado de bienestar social. Contrariamente a la percepcin popular, una asistencia social bien diseada, especialmente si se combina con un buen programa de reciclaje, puede reducir el coste del desempleo para los trabajadores y volverlos as menos reacios a la automatizacin que aumenta la productividad (no es por casualidad que Suecia cuenta con el mayor nmero de robots industriales por trabajador). Podra mencionar otros cauces posibles a travs de los cuales la democracia puede influir en el desarrollo econmico, positiva o negativamente, pero la cuestin es que sus relaciones son muy complejas. No es de extraar, pues, que no haya pruebas sistemticas a favor o en contra de la proposicin de que la democracia contribuye al desarrollo econmico. Estudios que han tratado de identificar regularidades estadsticas entre pases en lo que se refiere a las relaciones entre democracia y crecimiento econmico no han conseguido obtener un resultado sistemtico en ningn sentido.212Incluso a nivel de naciones
211 Sin embargo, la ampliacin del sufragio a la poblacin pobre de los pases euro peos a finales del siglo xix y principios del xx no llev a un aumento de la transferen cia de rentas, contrariamente a lo que los antiguos liberales haban temido, si bien condujo a la redistribucin del gasto (sobre todo hacia infraestructura y seguridad nacional). La transferencia de rentas solo se ampli despus de la Segunda Guerra Mundial. Para ms informacin, vase T. Aidt, J. Dutta y E. Loukoianova, "Democracy Comes to Europc: Franchise Extensin and Fiscal Outeomes, 1830-1938", Europcan Economic Review, vol. 50, 2004, pp. 249-283. QU FUE DEL Economic Growth", 212i2 Vanse las reseas literarias en A. Przeworski y F. Limongi, "Political Rcgimcs andBUEN SAMARITAN0? 182 Journal of

individuales, vemos una enorme diversidad de consecuencias. Algunos pases en vas de desarrollo tuvieron un rendimiento econmico desastroso bajo dictaduras: Filipinas con Marcos, Zaire con Mobutu o Ilait con Duvalier son los ejemplos ms conocidos. Pero hay casos como Indonesia con Suharto o Uganda con Museyeni en que la dictadura dio lugar a un rendimiento econmico decente, cuando no espectacular. Luego estn casos como los de Corea del Sur, Taiwn, Singapur y Brasil en las dcadas de 1960 y 1970 o la China de hoy que han funcionado muy bien econmicamente bajo una dictadura. En cambio, los pases ricos actuales se apuntaron sus mejores resultados econmicos cuando ampliaron considerablemente la democracia entre el final de la Segunda Guerra Mundial y los aos setenta; durante ese perodo, muchos de ellos adoptaron el sufragio universal (Alemania, Australia, Blgica, Canad, Estados Unidos, Finlandia, Francia, Italia, Japn y Suiza), reforzaron los derechos de las minoras e intensificaron la temida "explotacin" de los ricos por los pobres (como nacionalizacin de empresas o el aumento del impuesto sobre la renta progresivo a las finanzas, entre otras cosas, un estado de bienestar social). Desde luego, no tenemos necesidad de demostrar que la democracia afecta positivamente al crecimiento econmico para apoyarla. Como dice Amartya Sen, el economista ganador de un premio Nobel, la democracia tiene un valor intrnseco y debera .ser un criterio en toda definicin razonable de desarrollo. 33 La democracia contribuye a construir una sociedad decente haciendo ciertas cosas inmunes a la norma de mercado "un dlar, un voto": cargos pblicos, decisiones judiciales, cualificaciones acadmicas, como he comentado anteriormente. La participacin en procesos polticos democrticos posee valores intrnsecos que quiz no tienen fcil traduccin en valor monetario. Y as sucesivamente. Por lo tanto, aunque la democracia afectara negativamente al crecimiento econmico, todava podramos apoyarla por sus valores intrnsecos. Sobre todo cuando no existen pruebas de que lo haga, podemos apoyarla con mayor firmeza. Si bien el efecto de la democracia en el desarrollo es ambiguo, el impacto del desarrollo econmico en la democracia parece ms claro. Se puede decir sin temor a equivocarse que, a la larga, el desarrollo econmico trae la democracia. Pero este cuadro general no debera ocultar el hecho de que algunos pases han mantenido la democracia desde cuando eran bastante pobres, mientras que muchos otros no se han vuelto democrticos hasta que se han hecho muy ricos. Sin gente que luche realmente por ella, la democracia no emana automticamente de la prosperidad econmica.31

3J

A. Sen, "Demoeraey as a Universal Valu", Journal of Democracy, vol. 10, N 3, 1999.

QU FUE Economic Pcrspecti-ves, vol. 7, N 3, 1993, y Robinson y Acenioglu, 2006, captulo 3. DEL BUEN SAMARITAN0?

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Noruega fue la segunda democracia del mundo (introdujo el sufragio universal en 1913, despus de Nueva Zelanda en 1907), pese al hecho de ser una de las naciones ms pobres de Europa en aquella poca. En cambio, Estados Unidos, Canad, Australia y Suiza no se convirtieron en democracias, ni siquiera en el sentido puramente formal de atribuir a cada persona un voto, hasta las dcadas de 1960 y 1970, cuando ya eran muy ricos. Canad no otorg derecho al voto a los americanos nativos hasta 1960. Australia abandon su poltica de "Australia blanca" y permiti votar a los no blancos solo en 1962. Los estados sureos de Estados Unidos no autorizaron el voto a los afroamericanos hasta 1965, gracias al movimiento pro derechos civiles liderado por gente como Martin Luther King, Jr.213 Suiza permiti votar a las mujeres solo en 1971 (incluso ms tarde si se tiene en cuenta los dos cantones renegados, Appenzell Ausscr Rhoden y Appenzell lnner Rhoden, que negaron el sufragio a las mujeres hasta 1989 y 1991, respectivamente). Pueden hacerse observaciones parecidas con respecto a los pases subdesarrollados actuales. Pese a ser una de las naciones ms pobres del mundo hasta hace poco, la India ha mantenido la democracia durante las seis ltimas dcadas, mientras que Corea y Taiwn no fueron democrticos hasta finales de los aos ochenta, cuando se haban vuelto bastante prsperos. Poltica y desarrollo econmico Corrupcin y ausencia de democracia son grandes problemas en muchos pases en vas de desarrollo. Pero las relaciones entre ellos y el desarrollo econmico son mucho ms complejas de lo que los malos samaritanos sugieren. La falta de reflexin sobre la complejidad del tema de la corrupcin explica, por ejemplo, por qu tantos polticos de naciones subdesarrolladas que acceden al poder a travs de una plataforma anticorrupcin no solo no consiguen limpiar el sistema sino que a menudo acaban siendo expulsados o incluso encarcelados por corruptos. Se me ocurren los casos de presidentes latinoamericanos como Fernando Collor de Mello, de Brasil, y Alberto Fujimori, de Per. Cuando se trata de democracia, la opinin neoliberal de que esta fomenta un mercado libre, lo cual, a su vez, favorece el desarrollo econmico, es muy problemtica. Existe una fuerte tensin entre democracia y libre mercado, mientras que es poco probable que un mercado libre promueva el desarrollo econmico. Si la democracia fomenta el crecimiento econmico, por lo general es a travs de un cauce distinto al de la promocin de un mercado libre, contrariamente a lo que aducen los malos samaritanos. Adems, lo que los malos samaritanos han recomendado en esos terrenos no ha
2133:> Hablando en sentido estricto, los negros de los estados sureos fueron privados del derecho de voto no con motivo de su raza sino por razn de requisitos de propiedad y alfabetismo. Esto se debi a que la Quinta Enmienda a la Consti tucin de Estados Unidos introducida despus de la guerra de Secesin prohiba las restricciones raciales al sufragio. Pero s eran de hceho restricciones raciales, porque, por ejemplo, la prueba de alfabetismo era muy indulgente con los blancos. Vase II.-J. Chang, Kicking Away t/ie Ladder - Development Strategy in Ilistorical Perspective , Londres, Anthem Press, 2002, p. 74 [versin en castellano: Retirar a escalera: la estrategia del desarrollo en perspectiva histrica,QU FUE DEL Los Libros de la Catarata, 2004[. Madrid, BUEN SAMARITAN0? 184

resuelto los problemas de corrupcin y falta de democracia. De hecho, a menudo los ha empeorado. La desregulacin de la economa en general, y la introduccin de mayores fuerzas del mercado en la gestin del gobierno de un modo ms especfico, a menudo han aumentado la corrupcin en lugar de reducirla. Forzando la liberalizacin del comercio, los malos samaritanos han fomentado tambin sin querer la corrupcin; el descenso resultante de los ingresos del gobierno ha reducido los salarios pblicos y por lo tanto estimulado la corrupcin menor. Al mismo tiempo que se llenaban la boca con democracia, los malos samaritanos han promovido medidas que la debilitaban. Parte de eso ocurri a travs de la propia desregulacin, que ampli la competencia del mercado y redujo por tanto la de la democracia. Pero el resto aconteci a travs de medidas deliberadas: someter los gobiernos a leyes nacionales rgidas o a tratados internacionales y conceder independencia poltica al banco central y otras agencias gubernamentales. Habiendo desestimado factores polticos como detalles insignificantes que no deben interponerse en el camino de una buena economa, los neoliberales se han mostrado hace poco muy interesados en ellos. El motivo es obvio: su programa econmico para pases en vas de desarrollo, tal como ha sido aplicado por la Impa Trinidad del FMI, el Banco Mundial y la OMC, ha registrado fracasos sonados (piense solo en Argentina en la dcada de 1990) y muy pocos xitos. Comoquiera que es inconcebible para los malos samaritanos que libre comercio, privatizacin y el resto de sus polticas puedan equivocarse, la "explicacin" del fracaso del programa se halla cada vez ms en factores ajenos al mismo, como poltica y cultura. En este captulo he demostrado cmo el intento neoliberal de justificar los fracasos de sus programas con problemas polticos como corrupcin y falta de democracia no es convincente. Tambin he sealado que las soluciones que propusieron a esos problemas a menudo empeoraron las cosas. En el siguiente captulo me ocupar de otro factor que no tiene nada que ver con el programa econmico, la cultura, que se est convirtiendo en una justificacin muy socorrida para explicar el fracaso del desarrollo, merced a la reciente popularidad de la idea de un "choque de civilizaciones".

QU FUE OEL BUEN SAMARITANO?

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de desarrollo internacional, en la reunin anual 2006 del Banco Mundial, cuando se neg a ofrecer apoyo incondicional a la campaa anticorrupcin del seor Wolfowitz. 8 La Ley Pendleton exiga cubrir los puestos ms importantes (aproximadamente el 10% del total) mediante un procedimiento competitivo. Esta proporcin no aument al 50% hasta 1897. G. Benson, l'olitical Corruption in Amcricct, Lexington, Lexington Books, 1978, pp. 80-85. / como la previsibilidad de la corrupcin (por ejemplo, existe un "precio fijo" para determinada clase de favor por parte del funciona rio de turno?) o el grado de "monopolio" en el mercado de sobornos * Este ndice no debera tomarse al pie de la letra. Gomo deja claro su ttulo, solo mide~T "percepcin" revelada en estudios de expertos tcnicos y hombres de negocios, qe~ te* sus propias limitaciones de conocimientos y tendencias. El problema de una medicin tan subjetiva es bien ilustrado por el hecho de que las percepciones de corrupcin en los pases asiticos afectados por la crisis financiera de 1997 aumentaron de repente considerablemente despus de la crisis, a pesar de haber descendido de una manera casi constante en la dcada anterior (vase II.-J. Chang: "The llazard of Moral Ilazard - Untangling the Asan Crisis", World Detie- lopment, vol. 28, N 4, 2000). Asimismo, qu se percibe como corrupcin depende del pas, afectando as tambin a la percepcin del experto. Por ejemplo, en muchas naciones, el prebendalismo de empleos en el gobierno al estilo estadounidense ser considerado corrupto, pero no as en el propio pas norteamericano. La aplicacin de la definicin finlandesa, pongamos por caso, har que Estados Unidos sea ms corrupto de como consta en el ndice (fue clasificado en el puesto 17). Adems, mucha corrupcin en pases en vas de desarrollo implica a empresas (o a veces incluso gobiernos) de naciones ricas que pagan sobornos, lo cual no se refleja en la percepcin de corrupcin en los propios pases ricos. As pues, estos pueden ser ms corruptos de lo que parece, una vez que incluyamos sus actividades en el extranjero. El ndice puede descargarse de <http://www.transparcncy.org' content/ down!oad/1516/7919>. Una accin crucial a emprender consiste en abaratar las elecciones limitando el gasto electoral por parte tanto de candidatos como de partidos polticos; si se "prohibe solo una categora, el gasto sencillamente pasar de una parte a otra. Tambin es importante la prohibicin de publicidad poltica para abaratar las elecciones en el tan mediatizado mundo actual. El reforzamiento del Estado de bienestar social (lo que, desde luego, requiere una mejora de los ingresos del go- T5iern7 ayudar tambin a reducir la corrupcin electoral haciendo a los pobres menos vulnerables a la compra de votos. Impuestos ms altos permitirn tambin al gobierno aumentar los salarios de sus funcionarios, que estarn menos tentados por la venalidad. Por supuesto, se da un poco el problema del huevo y la gallina: sin reclutar antes personas honestas, a las que hay que pagar buenos salarios, tal vez no sea posible incrementar la capacidad para recaudar impuestos. As pues, el primer sitio que hay que limpiar es la administracin de captacin de ingresos. El mejor ejemplo es el servicio de impuestos indirectos britnico del siglo xvn. Meritocracia, inspecciones sin previo aviso y normas claras se introdujeron con buenos resultados en esa administracin antes que en otras partes del gobierno britnico. No solo aumentaron los ingresos gubernamentales sino que adems sirvi ms tarde como plantilla para mejorar el servicio de aduanas y otras sec- cioncs. Sobre la cuestin general de la capacidad tributaria del gobierno, vase J. di John, "The Political Economy o Taxation and Tax Reform in Dcveloping Countries", en 11.-J. Chang (ed.), Institutionul Chanfle and Economic Dcvclop- ment, Tokio, United Nations Universitv Press, y Londres, Anthem Press, 2007. Para ms informacin sobre el servicio de impuestos indirectos britnico, vase Nield, 2002, pp. 61-62. 25 M. Clark, Modern Italy, 1871-1995, 2 ed., Londres y Nueva York, Longman, 1996, p. 64. 30 Un ejemplo revelador al respecto es una encuesta de opinin previa a las elec ciones presidenciales estadounidenses de 2000 que demostr que la razn ms importante expresada por los encuestados en contra de uno u otro de los candidatos consista en que era "demasiado poltico". El hecho de que tanta gente rechace a alguien que aspira al cargo poltico ms importante del mundo debido a que es "demasiado poltico" supone un testimonio de hasta qu punto los neoliberales han conseguido demonizar la poltica. Todo esto, desde luego, no niega que cierto grado de despolitizacin del procedimiento de asignacin de recursos puede ser necesario. Por una parte, a menos que el procedimiento de asignacin de recursos sea aceptado, hasta cierto punto, como "objetivo" por los miembros de la sociedad, la legitimidad poltica del propio sistema econmico puede verse amenazada. Adems, se incurrir en costes elevados en actividades de bsqueda y negociacin si toda decisin distributiva se considera poten- cialmcnte rebatible, como fue el caso en los pases ex comunistas. Sin embargo, esto no es lo mismo que argir, como hacen los neoliberales, que ningn mercado bajo ninguna circunstancia debe someterse a modificaciones polticas, porque, en el anlisis final, no existe mercado alguno que pueda ser realmente libre de la poltica. 34 Una dimensin importante que debemos tener presente para entender la lucha por la democracia en los pases subdesarrollados de hoy es que el sufragio universal goza ahora de una legitimidad sin precedentes. Desde el final de la Segunda Guerra Mundial, el sufragio selectivo -antao tan "normal"- se ha vuelto sencillamente inaceptable. Los gobernantes actuales solo tienen dos opciones: democracia plena o no elecciones. Un general del ejrcito que ha accedido al poder mediante un golpe de Estado militar puede suspender fcilmente las elecciones, pero no puede declarar que solo tienen derecho a voto los ricos o los varones. Esa legitimidad aumentada ha posibilitado a los pases en vas de desarrollo actuales introducir y mantener la democracia en unos niveles de desarrollo muy inferiores a los de las naciones ricas de hoy en el pasado.

Captulo 9 Japoneses perezosos y alemanes ladrones Son algunas culturas incapaces de desarrollarse econmicamente?

Tras visitar multitud de fbricas en un pas en vas de desarrollo, un consultor en gestin de empresas australiano dijo a los funcionarios del gobierno que le haban invitado: Mi impresin con respecto a su mano de obra barata se desilusion enseguida cuando vi trabajar a su gente. No hay duda de que se les paga poco, pero su rendimiento es igualmente bajo; ver trabajar a sus hombres me hizo pensar que son ustedes una raza muy acomodadiza y conformista que reconoce que el tiempo no es un objetivo. Cuando habl con algunos gerentes me informaron de que era imposible cambiar los hbitos del legado nacional. Este consultor australiano estaba comprensiblemente preocupado porque los trabajadores del pas que visitaba no tenan la tica laboral apropiada. En realidad, estaba siendo muy educado. Habra podido ser franco y llamarles perezosos. No es de extraar que esa nacin fuera pobre; no extremadamente pobre, pero con un nivel de ingresos inferior a una cuarta parte del de Australia. Por su parte, los gerentes de ese pas estaban de acuerdo con el australiano, pero eran lo bastante inteligentes para comprender que los hbitos del legado nacional, o cultura, no pueden modificarse fcilmente, si es que pueden. Como el economista y socilogo alemn del siglo XIX Max Weber opinaba en su obra seminal, La tica protestante y el espritu del capitalismo, hay algunas culturas, como el protestantismo, que simplemente estn ms hechas para el desarrollo econmico que otras. El pas en cuestin, no obstante, era Japn en 1915.214 No parece demasiado correcto que alguien de Australia (una nacin conocida hoy en da por su capacidad para divertirse) llamara perezosos a los japoneses. Pero es as como la mayora de occidentales vean Japn hace un siglo. En su libro de 1903, el misionero estadounidense Sidney Gulick observ que muchos Qu japoneses dan la impresin [...] fue
214 La cita es del Japan Times, 18 de agosto de 1915.

del buen sama ritan o?

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de ser holgazanes y completamente indiferentes al paso del tiempo.215 Gulick no era un observador fortuito. Residi en Japn durante 25 aos (1888-1913), domin por completo la lengua japonesa y ense en universidades niponas. Tras regresar a Estados Unidos, se distingui por su campaa a favor de la igualdad racial en nombre de los americanos asiticos. Con todo, tuvo una confirmacin ms que suficiente del estereotipo cultural de los japoneses como un pueblo acomodadizo y emotivo que posea cualidades como jovialidad, libertad de toda inquietud por el futuro, viviendo bsicamente para el presente.216 La similitud entre esa observacin y la del frica actual, en este caso por parte de un africano -Daniel Etounga-Manguelle, ingeniero y escritor cameruns-, es asombrosa: El africano, anclado en su cultura ancestral, est tan convencido de que el pasado puede repetirse que slo se preocupa superficialmente por el futuro. No obstante, sin una percepcin dinmica del futuro, no hay planificacin, ni previsin, ni construccin de escenarios; dicho de otro modo, ningn programa que afecte al curso de las cosas.217 Despus de su visita a Asia en 1911-1912, Beatrice Webb, la clebre dirigente del socialismo fabiano britnico, acus a los japoneses de tener conceptos inaceptables del ocio y una independencia personal intole- rable.218 Dijo que, en Japn, es evidente que no existe ningn deseo de ensear a la gente a pensar. 219 Fue todava ms dura con mis antepasados. Describi a los coreanos como 12 millones de salvajes sucios, degradados, huraos, perezosos e irreligiosos que andan de aqu para all vestidos con ropa blanca sucia y de la peor calidad y que viven en chozas de barro inmundas.220 No es extrao que pensara que si alguien puede sacar a los coreanos de su estado actual de barbarie, creo que sern los japoneses, a pesar de su bajo concepto de los nipones.221 No era simplemente un prejuicio occidental contra los pueblos orientales. Los britnicos solan decir cosas parecidas sobre los alemanes. Antes de su despegue econmico a mediados del siglo XIX, los germanos eran descritos tpicamente por los britnicos como una gente aburrida y pesa- da. 222 Indolencia era una palabra frecuentemente asociada con el carcter teutn.223 Mary Shelley, la autora de Frankenstein, escribi con exasperacin despus de un altercado particularmente frustrante con su cochero alemn: los alemanes nunca tienen prisa. 224 No eran slo los britnicos. Un fabricante francs que emple trabajadores germanos se quej de que trabajan como y cuando les place.225 Los britnicos tambin consideraban lentos a los alemanes. Segn John Russell, un escritor de viajes de la dcada de 1820, los germanos eran gente lenta y fcil de contentar, [...] no dotada ni de gran perspicacia ni de rapidez de reflejos. En particular, de acuerdo con Russell, no estaban abiertos a ideas nuevas; transcurre mucho tiempo hasta que [un alemn] llega a orientarse en algo que es nuevo para l, y cuesta trabajo inculcarle fervor en su empeo.226 No es extrao que no se distinguieran por iniciativa ni actividad, como coment otro viajero britnico decimonnico.227 Los alemanes eran juzgados tambin como demasiado individualistas e incapaces de cooperar entre ellos. La incapacidad de los germanos para cooperar se manifestaba ms visiblemente, en opinin de los britnicos, en la mala calidad y el escaso mantenimiento de sus infraestructuras pblicas, que eran tan deficientes que John McPherson, virrey de la India (y, por lo tanto, habituado a caminos traicioneros), escribi: Encontr las carreteras de Alemania tan mal que dirig mis pasos hacia Italia.228 De nuevo, compare esto con un comentario del observador africano al que me he referido antes: Las sociedades africanas son como un equipo de ftbol en el que, como consecuencia de las rivalidades personales y una falta de espritu de equipo, un jugador no pasa la pelota a otro por miedo a que ste marque un gol.229 Los viajeros britnicos de principios del siglo XIX tambin consideraban a los alemanes poco honrados: El repartidor y el tendero se aprovechan de uno siempre que pueden, y en lo ms mnimo que imaginarse pueda, en lugar de no aprovecharse de uno para nada [...]. Esta bellaquera es universal, observ Sir Arthur Brooke Faulkner, un mdico que serva en el ejrcito britnico.230 Por ltimo, los britnicos tenan a los alemanes por excesivamente emotivos. Hoy en da muchos britnicos parecen pensar que los germanos poseen una deficiencia emocional casi gentica. Pero hablando del sentimiento excesivo de los teutones, Sir Arthur seal que algunos se ren de todas las penas mientras que otros se dejan arrastrar siempre
215 S. Gulick: Evolution of the Japanese (Fleming H. Revell, Nueva York, 1903), p. 117. 216 Gulich (1903), p. 82. 217 D. Etounga-Manguelle: Does Africa Need a Cultural Adjustment Program?, en L. Ha- rrison y S. Huntington (eds.): Culture Matters - How Vales Shape Human Progress (Basic Books, Nueva York, 2000), p. 69. 218 B. Webb: The Diary of Beatrice Webb: The Power to Alter Things, vol. 3, editado por N. MacKenzie y J. MacKenzie (Virago/LSE, Londres, 1984), p. 160. 219 Webb (1984), p. 166. 220 S. Webb y B. Webb: The Letters of Sidney and Beatrice Webb, editado por N. MacKenzie y J. MacKenzie (Cambridge University Press, Cambridge, 1978), p. 375. 221 Webb y Webb (1978), p. 375. Cuando Webb visit Corea, acababa de ser anexionada por Japn en 1910.
222 T.

Hodgskin:

Travels in the North of Germany: describing the present state of the social and political institutions, the agriculture, manufactures, commerce,

education, arts and manners in that country, particularly in the kingdom of Hannover,

vol. I (Archibald, Edimburgo, 1820), p. 50, n. 2.

223 224 225 226 227 228

Por ejemplo, Hodgskin (1820) contiene un apartado titulado Las causas de la indolencia alemana en la p. 59. M. Shelley: Rambles in Germany and Italy, vol. 1 (Edward Monkton, Londres, 1843), p. 276. D. Landes: The Wealth and Poverty of Nations (Abacus, Londres, 1998), p. 281 [versin en castellano: La riqueza y la pobreza de las naciones, Editorial Crtica, Barcelona, John Russell: A Tour in Germany, vol. 1 (Archibald Constable & Co, Edimburgo, 1828), p. 394. S. Whitman: Teuton Studies (Chapman, Londres, 1898), p. 39, n. 20, citando a John McPherson. Sir Arthur Brooke Faulkner: Visit to Germany and the Low Countries, vol. 2 (Richard Bentley, Londres, 1833), p. 57.

2003].

fue John Buckingham: Belgium, the Rhine, Switzerland and Holland: The Autumnal Tour, vol. I (Peter Jackson, Londres, 1841), p. 290. del buen sama ritan o?

Qu

229 Etounga-Manguelle (2000), p. 75. 230

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por la melancola.231 Sir Arthur era irlands, de modo que su calificacin de los alemanes como emotivos sera parecido a que un finlands llamara a los jamaicanos una gente triste, segn los estereotipos culturales vigentes en la actualidad. Ya ve usted. Hace un siglo, los japoneses eran perezosos en vez de trabajadores; de mentalidad excesivamente independiente (hasta para una socialista britnica!) en vez de hormigas obreras leales; emotivos en lugar de inescrutables; joviales en lugar de serios, y vivan para el presente en lugar de pensar en el futuro (como se manifiesta en sus elevadsimos ndices de ahorro). Hace un siglo y medio, los alemanes eran indolentes en vez de eficientes; individualistas en lugar de serviciales; ms estpidos que inteligentes; poco honrados y ladrones en lugar de cumplidores de la ley; ms acomodadizos que disciplinados. Esas caracterizaciones son desconcertantes por dos motivos. En primer lugar, si los japoneses y los alemanes tenan unas culturas tan malas, cmo han podido hacerse tan ricos? Segundo, por qu nipones y germanos eran entonces tan distintos a sus descendientes actuales? Cmo pueden haber cambiado tan completamente sus hbitos de legado nacional? Responder a estas preguntas a su debido tiempo. Pero antes de hacerlo, debo aclarar algunos malentendidos comunes acerca de las relaciones entre cultura y desarrollo econmico. Influye la cultura en el desarrollo econmico? La opinin de que las diferencias culturales explican las diferencias en el desarrollo econmico entre sociedades ha subsistido mucho tiempo. La percepcin subyacente es obvia. Culturas distintas producen gente con valores distintos, que se manifiestan en diversas formas de conducta. Como algunas de esas formas de conducta favorecen ms el desarrollo econmico que otras, aquellos pases con una cultura que genera formas conductuales ms favorables al desarrollo funcionarn econmicamente mejor que otros. Samuel Huntington, el veterano experto estadounidense en ciencias polticas y autor del controvertido libro Choque de civilizaciones?, expres esta idea en pocas palabras. Al explicar la divergencia econmica entre Corea del Sur y Ghana, dos pases que se hallaban en niveles similares de desarrollo econmico en la dcada de 1960, dijo: Indudablemente, muchos factores jugaron un papel, pero [...] la cultura tena que ser una parte importante de la explicacin. Los surcoreanos valoraban la frugalidad, la inversin, el trabajo duro, la educacin, la organizacin y la disciplina. Los ghaneses tenan valores distintos. En resumen, las culturas cuentan.232 Pocos de nosotros pondran en duda que un pueblo que muestra formas de conducta como frugalidad, inversin, trabajo duro, educacin, organizacin y disciplina ser econmicamente prspero. Sin embargo, los tericos culturales dicen ms que eso. Afirman que esas formas conductuales son en gran medida, o incluso por completo, fijas porque vienen determinadas por la cultura. Si el xito econmico est realmente determinado por hbitos de legado nacional, algunos pueblos estn destinados a ser ms prsperos que otros y no se puede hacer gran cosa al respecto. Algunos pases pobres no tendrn ms remedio que seguir sindolo. Las justificaciones del desarrollo econmico basadas en la cultura estuvieron en boga hasta la dcada de 1960. Pero en la era de los derechos civiles y la descolonizacin, la gente comenz a pensar que esas explicaciones tenan un trasfondo de supremaca cultural (si no necesariamente racista). Como consecuencia, quedaron desprestigiadas. No obstante, tales justificaciones han reaparecido en la ltima dcada. Han vuelto a estar de moda al mismo tiempo que las culturas ms dominantes (concretamente la anglo-americana, en lneas ms generales la europea) han empezado a sentirse amenazadas por otras culturas: el confucianismo en el terreno econmico; el islam en el mbito de la poltica y las relaciones internacionales.233 Tambin ofrecan una excusa muy til a los malos samaritanos: las polticas neoliberales no han funcionado demasiado bien no debido a problemas inherentes sino porque las personas que las ponan en prctica tenan valores errneos que reducan su eficacia. En el renacimiento actual de esas opiniones, algunos tericos culturales no hablan de hecho sobre cultura de por s. Admitiendo que la cultura es un concepto demasiado amplio y amorfo, tratan de aislar slo aquellos componentes que creen que estn ms estrechamente relacionados con el desarrollo econmico. Por ejemplo, en su libro de 1995 Trust: la confianza, Francis Fukuyama, el comentarista poltico neoconservador americano, sostiene que la existencia o no de confianza extendida ms all de los miembros de la familia afecta crticamente al desarrollo econmico. Arguye que la ausencia de esa confianza en las culturas de pases como China, Francia, Italia y (hasta cierto punto) Corea les dificulta administrar grandes empresas con eficacia, que son clave para el desarrollo econmico moderno. Es por eso, segn Fukuyama, por lo que sociedades con una alta confianza como Japn, Alemania y Estados Unidos estn ms desarrolladas econmicamente. Pero, se emplee o no la palabra cultura, la esencia del argumento es la misma: culturas distintas hacen que la gente se comporte de un modo distinto, con diferencias resultantes en el desarrollo econmico entre las diversas sociedades. David Landes, el distinguido historiador econmico estadounidense y lder del renacimiento de las teoras

231 Faulkner (1833), p. 155. 232 S. Huntington: Foreword: Cultures Count, en L. Harrison y S. Huntington (eds.): Culture Matters - How Vales Shape Human Progress (Basic Books, Nueva York, 2000), Qu p. xi. De hecho, la renta per cpita de Corea a principios de la dcada de 1960 era inferior a la mitad de la de Ghana, como sefue en el prlogo de este libro. alo

del buen castellano: Trust: confianza, Ediciones B, S.A., Barcelona, 1998]; Landes (1998); L. Harrison y S. Huntington (eds.): Culture Matters - How Values Shape Human Progress (Basic sama ritan Bo- oks, Nueva York, 2000), y los artculos en Symposium on "Cultural Economics", Journal of Economic Perspectives, primavera de 2006, vol. 20, n. 2. o?
233 Entre las obras representativas figuran las siguientes: F. Fukuyama: Trust: The Social Virtues and the Creation of Prosperity (Hamish Hamilton, Londres, 1995) [versin en

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culturalistas, afirma que la cultura marca toda la diferencia.234 Culturas distintas generan pueblos con actitudes diversas ante el trabajo, el ahorro, la educacin, la cooperacin, la confianza, la autoridad y un sinfn de otras cosas que afectan al progreso econmico de una sociedad. Pero esta proposicin no nos lleva demasiado lejos. Como veremos en breve, resulta muy difcil definir las culturas con precisin. Aunque podamos hacerlo, no es posible determinar con claridad si una cultura particular es inherentemente buena o mala para el desarrollo econmico. Deje que me explique. Qu es una cultura? Muchos occidentales me confunden con un chino o un japons. Es comprensible. Con los ojos rasgados, el pelo negro y liso y los pmulos prominentes, todos los asiticos del este parecemos iguales, por lo menos para un occidental que no aprecia todas las diferencias sutiles en los rasgos faciales, gestos y manera de vestir entre las personas de distintos pases del este de Asia. A los occidentales que se disculpan por tomarme por chino o japons, les digo que no pasa nada, porque la mayora de coreanos llaman a todos los occidentales americanos, un concepto que puede resultar desagradable para algunos europeos. Les digo que, para el coreano no iniciado, todos los occidentales parecen iguales, con su nariz grande, ojos redondos y excesivo vello facial. Esta experiencia desaconseja la clasificacin excesivamente amplia de las personas. Desde luego, qu se entiende por excesivamente amplia depende del propsito de la clasificacin. Si comparamos el cerebro humano con el del delfn, por ejemplo, incluso la categora global de Homo sapiens puede bastar. Pero si analizamos cmo la cultura marca la diferencia en el desarrollo econmico, hasta la categora relativamente restringida coreano puede ser problemtica. Categoras ms amplias, como cristiano o musulmn, confunden mucho ms que revelan. En la mayora de los argumentos culturalistas, sin embargo, las culturas se definen en trminos muy generales. Se nos presenta a menudo categoras increblemente toscas, como Oriente-Occidente, que ni siquiera me tomar la molestia de criticar. Con mucha frecuencia se nos ofrece categoras religiosas amplias, como cristiano (que de vez en cuando se engloba con el judasmo en judeocristiano, y que se divide regularmente en catlico y protestante), musulmn, judo, budista, hind y confuciano (esta ltima categora resulta especialmente controvertida, al no ser una religin).235 Pero piense un momento en esas categoras. Dentro del grupo ostensiblemente homogneo catlico, tenemos tanto el movimiento ultraconservador del Opus Dei, que se ha hecho clebre gracias al xito de ventas de Dan Brown, El cdigo Da Vinci, como la izquierdista Teologa de la Liberacin, resumida en el famoso dicho del arzobispo brasileo de Olinda y Recife, el padre Hlder Cmara: Cuando doy de comer a los pobres, me llaman santo. Cuando pregunto por qu los pobres no tienen comida, me llaman comunista. Estas dos subculturas catlicas producen gente con actitudes muy diversas con respecto a la acumulacin de riqueza, la redistribucin de rentas y las obligaciones sociales. O, para citar otro ejemplo, hay sociedades musulmanas ultraconser- vadoras que limitan seriamente la participacin pblica de las mujeres. No obstante, ms de la mitad del personal profesional del banco central malayo es femenino, una proporcin muy superior a la de cualquier banco central en los pases cristianos, supuestamente ms feministas. Y ah va otro ejemplo: hay quien cree que Japn prosper econmicamente debido a su variedad nica de confucianismo, que hace ms hincapi en la lealtad que en la enseanza personal recalcada en las variedades china y coreana.236Estemos o no de acuerdo con esta generalizacin concreta (de la que hablar ms adelante), demuestra que no existe un solo tipo de confucianismo. Si categoras como confucianismo o musulmn son demasiado amplias, qu le parece tomar pases como unidades culturales? Por desgracia, esto no resuelve el problema. Como los propios culturalistas estn dispuestos a admitir, un pas suele contener grupos culturales distintos, sobre todo en naciones extensas y culturalmente diversas, como la India y China. Pero incluso en un pas como Corea, una de las sociedades culturalmente ms homogneas del mundo, se dan diferencias culturales importantes entre regiones. En particular, la gente del sudeste (Kyungsang) considera a la del sudoeste (Cholla) inteligente pero traicionera y nada de fiar. Los sudoccidentales devuelven el cumplido tomando a los sudorientales por groseros y agresivos, aunque resueltos y bien organizados. No sera descabellado decir que los estereotipos de esas dos regiones coreanas son parecidos a los clichs que franceses y alemanes tienen unos de otros. La animosidad cultural entre las dos regiones de Corea es tan feroz que algunas familias ni siquiera permiten a sus hijos emparentar con familias de la otra regin. As pues, existe una sola cultura coreana o no? Y, si la situacin es as de compleja en el caso de Corea, hay necesidad de hablar sobre otros pases? Podra continuar, pero creo haber dejado claro que las categoras amplias, como catlico o chino, son demasiado toscas para ser analticamente significativas, y que hasta un pas constituye una unidad cultural demasiado grande para generalizar sobre ella. Los culturalistas pueden replicar que lo nico que debemos hacer es trabajar con categoras ms sutiles, como mor- mn o confuciano japons, en lugar de otras ms amplias como cristiano o confuciano. Ojal las cosas fueran tan sencillas. Las teoras culturalistas presentan ms problemas esenciales, que abordar a continuacin.
234 Landes (1998), p. 516.

235 El confucianismo recibi su nombre de Confucio, el nombre latinizado del gran filsofo poltico chino K'ung Fu-tzu, que vivi en el siglo VI a.C. El confucianismo no es una religin, ya que no tiene dioses ni cielo ni infierno. Consiste bsicamente en poltica y tica, pero tambin tiene que ver con la organizacin de la vida familiar, ceremonias sociales Qu (206 a.C. a 220 d.C.). Se difundi a otros pases del este asitico, como Corea, Japn y Vietnam, durante los siglos siguientes.

del buen 236 M. Morishima: Why Has Japan Succeeded? - Western Technology and the Japanese Ethos (Cambridge University Press, Cambridge, 1982). Este argumento ha sido divulgado sama ritan por Fukuyama (1995). o?

fue y protocolo. Aunque ha tenido sus altibajos, el confucianismo ha sido la base de la cultura china desde que se convirti en la ideologa oficial del Estado durante la dinasta Han

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El Dr. Jekyll frente a Mr. Hyde Desde el milagro econmico del este asitico, se ha puesto muy de moda afirmar que fue la cultura confuciana la responsable, por lo menos en parte, de los xitos econmicos de la regin. Se seal que el confucianismo hace hincapi en el trabajo duro, la educacin, la frugalidad, la cooperacin y la obediencia a la autoridad. Pareca evidente que una cultura que fomenta la acumulacin de capital humano (con su acento en la educacin) y capital fsico (con su nfasis en la frugalidad), a la vez que promova la cooperacin y la disciplina, tena que ser buena para el desarrollo econmico. Pero, antes del milagro econmico del este asitico, la gente sola culpar al confucianismo del subdesarrollo de la regin. Y tena razn. Porque la cultura confuciana presenta muchos aspectos que son adversos al desarrollo econmico. Djeme citar los ms importantes. El confucianismo recomienda a la gente no elegir profesiones, como empresariales e ingeniera, que son necesarias para la prosperidad econmica. En la cspide del sistema social tradicional confuciano haba eruditos-burcratas. Ellos formaban la clase dominante, junto con los soldados profesionales, que eran dirigentes de segunda. Esa clase dominante presida una jerarqua de plebeyos formada por campesinos, artesanos y mercaderes, en este orden (debajo de ellos estaban los esclavos). Pero haba una divisin fundamental entre el campesinado y las dems clases subordinadas. Por lo menos en teora, campesinos individuales podan acceder a la clase dirigente si aprobaban el examen de administracin pblica competitiva (y de vez en cuando lo hacan). Artesanos y mercaderes, en cambio, ni siquiera eran admitidos a someterse a ese examen. Para empeorar las cosas, el examen de administracin pblica slo evaluaba a la gente de su conocimiento escolar de los clsicos confucianos, haciendo que la clase dirigente desdeara los conocimientos prcticos. En el siglo XVIII, polticos confucianos coreanos asesinaron a facciones rivales en una disputa acerca de cunto tiempo deba llevar luto el rey despus de la muerte de su madre (un ao o tres aos?). Los eruditos- burcratas deban vivir en pobreza limpia (aunque esa prctica sola ser distinta) y por lo tanto despreciaban enrgicamente el lucro. En el marco moderno, la cultura confuciana invita a las personas con talento a estudiar derecho o economa para que sean burcratas en lugar de ingenieros (artesanos) o empresarios (mercaderes), ocupaciones que contribuyen mucho ms directamente al desarrollo econmico. El confucianismo desalienta asimismo la creatividad y la iniciativa. Posee una jerarqua social rgida y, como he sealado, impide a ciertos segmentos de la sociedad (artesanos, mercaderes) ascender. Esta jerarqua rgida se sustenta en un nfasis en la lealtad a los superiores y deferencia a la autoridad, lo cual engendra conformismo y suprime la creatividad. El estereotipo cultural de que los asiticos del este son buenos en cosas mecnicas que no requieren demasiada creatividad se basa en este aspecto del confucianismo. Puede decirse tambin que el confucianismo obstaculiza el imperio de la ley. Muchos, especialmente los neoliberales, creen que el imperio de la ley es crucial para el desarrollo econmico, porque constituye el garante definitivo contra la expropiacin arbitraria de la propiedad por los dirigentes. Dicen que, sin el imperio de la ley, no habra garanta de los derechos sobre la propiedad, lo cual, a su vez, hara que la gente fuera reacia a invertir y crear riqueza. Puede que el confucianismo no fomente el gobierno arbitrario, pero es cierto que no le agrada el imperio de la ley, que considera ineficiente, como se ve en el clebre prrafo de Confucio que sigue: Si las personas han de regirse por leyes, y se pretende darles uniformidad mediante castigos, intentarn eludir el castigo, pero no tendrn sentido de la vergenza. Si se rigen por la virtud, y se pretende darles uniformidad mediante las leyes de la propiedad, tendrn sentido de la vergenza y, adems, se volvern buenas. Estoy de acuerdo. Con sanciones jurdicas estrictas, las personas acatarn la ley por temor al castigo, pero un nfasis excesivo en la ley puede hacer que crean que no se confa en ellas como actores morales. Sin esa confianza, la gente no andar ese kilmetro de ms que hace que su conducta sea moral y no slo respetuosa con la ley. Pero, habiendo dicho todo esto, no puede negarse que la denigracin confuciana del imperio de la ley hace el sistema vulnerable al gobierno arbitrario, porque qu hace usted cuando su gobernante no es virtuoso? As pues, cul es una descripcin precisa del confucianismo? Una cultura que valora la frugalidad, la inversin, el trabajo duro, la educacin, la organizacin y la disciplina, como dice Huntington con respecto a Corea, o una cultura que desprecia objetivos prcticos, desalienta la iniciativa y retrasa el imperio de la ley? Ambas son acertadas, salvo que la primera hace resaltar slo aquellos elementos que son buenos para el desarrollo econmico y la segunda slo los malos. De hecho, para formar una opinin unilateral del confucianismo ni siquiera hay que seleccionar elementos distintos. Puede interpretarse que un mismo elemento cultural tiene implicaciones positivas o negativas, segn el resultado que se persiga. El mejor ejemplo es la lealtad. Como he mencionado ms arriba, hay quien cree que el hincapi en la lealtad es lo que hace la variedad japonesa del confucianismo ms apropiada para el desarrollo econmico que las dems. Otros consideran que el nfasis en la lealtad es exactamente lo que falla del confucianismo, pues suprime el pensamiento independiente y por lo tanto la innovacin. Pero no es slo el confucianismo lo que tiene una personalidad desdoblada como el protagonista de la obra de Robert Louis Stevenson El Dr. Jekyll y Mr. Hyde. Podemos realizar el mismo ejercicio con el sistema de creencias de cualquier cultura. Tomemos el caso del islam. Qu Muchos consideran hoy que la cultura musulmana frena el desarrollo econmico. fue intolerancia de la diversidad Su del desalienta la iniciativa y la creatividad. Su fijacin en la otra vida hace que los creyentes se interesen menos por cosas buen
sama ritan o?

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mundanas, como la acumulacin de riqueza y el aumento de la productividad.237 Los lmites a lo que las mujeres estn autorizadas a hacer no slo desperdician los talentos de la mitad de la poblacin sino que adems rebajan la calidad probable de la mano de obra futura: madres mal educadas suministran alimentacin deficiente y poca ayuda educativa a sus hijos, disminuyendo as sus logros en la escuela. La tendencia militarista (ejemplificada por el concepto de yihad, o guerra santa, contra los infieles) ensalza hacer la guerra, no ganar dinero. En resumen, un perfecto Mr. Hyde. Por otra parte, podramos decir que, a diferencia de muchas otras culturas, la cultura musulmana no tiene una jerarqua social fija (lo cual explica por qu muchos hindes de casta inferior se han convertido al islam en el sur de Asia). En consecuencia, las personas que trabajan dura y creativamente son recompensadas. Adems, a diferencia de la jerarqua confucia- na, no se desprecian las actividades industriales o empresariales. El propio Mahoma, el Profeta, era mercader. Y siendo la religin de un mercader, el islam posee un sentido muy desarrollado de los contratos: incluso en las ceremonias nupciales se firman contratos matrimoniales. Esta orientacin fomenta el imperio de la ley y la justicia:238 los pases musulmanes tuvieron jueces titulados cientos de aos antes que las naciones cristianas. Tambin se hace hincapi en el pensamiento racional y el aprendizaje: como bien sealara el Profeta, la tinta del sabio es ms sagrada que la sangre del mrtir. sa es una de las razones por las que en otro tiempo el mundo rabe lider el mundo en matemticas, ciencia y medicina. Es ms, si bien se dan interpretaciones contradictorias del Corn, no cabe duda de que, en la prctica, la mayora de sociedades musulmanas premodernas eran mucho ms tolerantes que las cristianas: a fin de cuentas, es por eso por lo que muchos judos ibricos huyeron hacia el imperio otomano despus de la reconquista cristiana de Espaa en 1492. stos son los orgenes del cuadro del Dr. Jekyll de la cultura musulmana: fomenta la movilidad social y la iniciativa, respeta el comercio, tiene una mentalidad contractual, recalca el pensamiento racional y es tolerante con la diversidad y por lo tanto la creatividad. Nuestro ejercicio de Jekyll y Hyde demuestra que no hay ninguna cultura que sea inequvocamente buena o mala para el desarrollo econmico. Todo depende de qu haga la gente con la materia prima de su cultura. Pueden predominar elementos positivos o negativos. Dos sociedades en distintos momentos o situadas en lugares geogrficos diversos, y trabajando con la misma materia prima (islam, confucianismo o cristianismo), pueden generar, y han generado, pautas de conducta notablemente distintas. Incapaces de entender esto, las explicaciones del desarrollo econmico fundadas en la cultura han sido por lo general poco ms que justificaciones expostfacto basadas en una visin retrospectiva de 20/20. As pues, en los primeros tiempos del capitalismo, cuando la mayora de los pases econmicamente prsperos eran cristianos protestantes, mucha gente sostuvo que el protestantismo era excepcionalmente apropiado para el desarrollo econmico. Cuando las catlicas Francia, Italia, Austria y Alemania meridional se desarrollaron rpidamente, sobre todo despus de la Segunda Guerra Mundial, el cristianismo se convirti en la cultura mgica en lugar del protestantismo. Hasta que Japn se hizo rico, muchos crean que el sudeste asitico no se haba desarrollado por causa del confucianismo. Pero cuando Japn prosper, se corrigi esa tesis diciendo que los japoneses se desarrollaban tan rpido porque su forma nica de confucianismo recalcaba la cooperacin sobre la educacin individual, que supuestamente las versiones china y coreana valoraban en mayor medida. Y entonces Hong Kong, Singapur, Taiwn y Corea tambin empezaron a funcionar bien, por lo que se abandon esa opinin sobre las distintas variedades de confu- cianismo. De hecho, el confucianismo en conjunto se convirti de repente en la mejor cultura para el desarrollo porque haca hincapi en el trabajo duro, el ahorro, la educacin y el sometimiento a la autoridad. Hoy en da, viendo cmo las musulmanas Malasia e Indonesia, la budista Tailandia e incluso la India hind funcionan bien econmicamente, podemos esperar la pronta aparicin de nuevas teoras que proclamarn lo excepcionalmente bien capacitadas que estn todas esas culturas para el desarrollo econmico (y cmo sus autores lo han sabido siempre).

Japoneses perezosos y alemanes ladrones Hasta ahora he demostrado lo difcil que resulta definir culturas y entender sus complejidades, y todava ms dar con un tipo de civilizacin ideal para el desarrollo econmico. Pero, si definir la cultura es difcil, tratar de explicar otra cosa (el desarrollo econmico, por ejemplo) en funcin de ella parece un ejercicio preado de problemas an mayores. Todo esto no equivale a negar que la conducta de los pueblos influya en el desarrollo econmico. Pero lo cierto es que la conducta de las personas no viene determinada por la cultura. Adems, las civilizaciones cambian, por lo que es un error considerar la cultura como un destino, como muchos culturalistas suelen hacer. Para entender esto, volvamos por un momento a esos rompecabezas de los japoneses perezosos y los alemanes ladrones. Un motivo de que la cultura japonesa o alemana pareciera en el pasado tan negativa para el desarrollo econmico es que los observadores de pases ms ricos tendan a albergar prejuicios contra los extranjeros (sobre todo los pobres). Pero haba tambin un elemento de autntica mala interpretacin debido al hecho de que las naciones ricas estn organizadas de un modo muy distinto a las naciones pobres. Tomemos por ejemplo la pereza, el rasgo cultural citado con mayor frecuencia de la poblacin de los pases
fue 237 Basndose en su anlisis de los datos del World Value Survey, Rachel McCleary y Ro- bert Barro afirman que los musulmanes (junto con otros cristianos, es decir, cristianos del que no pertenecen a las iglesias catlica, ortodoxa o protestante principal) albergan creencias excepcionalmente firmes en el infierno y la vida de ultratumba. Vase su artculo:
Religion and Economy, Journal of Economic Perspectives, primavera de 2006, vol. 20, n. 2.

Qu

buen sama 238 Dicen que, de los nueve nombres de Al, dos significan el justo. Doy gracias a Elias Khalil por transmitirme esta informaciritan n. o?

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pobres. Los habitantes de las naciones ricas creen rutinariamente que los pases pobres lo son porque su poblacin es perezosa. Pero mucha gente de ellos trabaja de hecho muchas horas en unas condiciones deslomadoras. Lo que los hace parecer perezosos suele ser su falta de sentido industrial del tiempo. Cuando se trabaja con herramientas bsicas o mquinas sencillas, no hay necesidad de cumplir el tiempo rigurosamente. Si se trabaja en una fbrica automatizada, eso es fundamental. La gente de los pases ricos suele interpretar esta diferencia en el sentido del tiempo como pereza. Desde luego, no todo era prejuicio o mala interpretacin. Los alemanes de principios del siglo XIX y los japoneses de principios del XX no eran, por trmino medio, tan organizados, racionales, disciplinados, etc. como los ciudadanos de las naciones prsperas de la poca o, por otra parte, como lo son los actuales habitantes de Alemania o Japn. Pero la cuestin es si podemos realmente describir los orgenes de esas formas negativas de conducta como culturales en el sentido de que estn arraigadas en creencias, valores y actitudes que se han transmitido a travs de generaciones y son por lo tanto muy difciles, si no necesariamente imposibles, de cambiar. Mi respuesta concisa es no. Consideremos de nuevo la pereza. Es cierto que hay mucha ms gente holgazaneando en los pases pobres. Pero es porque esas personas prefieren culturalmente gandulear a trabajar duro? Por lo general no es as. Se debe bsicamente a que las naciones pobres tienen mucha poblacin desempleada o subempleada (esto es, la gente puede tener empleos pero no suficiente trabajo para mantenerse completamente ocupada). Esto es consecuencia ms de condiciones econmicas que de cultura. El hecho de que inmigrantes de pases pobres con culturas perezosas trabajen mucho ms duro que los autctonos cuando se trasladan a naciones ricas as lo demuestra. En cuanto a la otrora tan cacareada falta de honradez de los alemanes en el pasado, la gente suele recurrir a medios poco ticos, o incluso ilegales, para ganarse el sustento. Pobreza implica tambin escasa aplicacin de la ley, lo que permite a las personas salir impunes de conductas ilcitas y hace que infringir la ley sea ms aceptable culturalmente. Y qu decir de las emociones excesivas de japoneses y alemanes? El pensamiento racional, cuya ausencia suele manifestarse como emocin excesiva, resulta en buena parte del desarrollo econmico. Las economas modernas requieren una organizacin racional de la actividad, que modifica entonces la interpretacin del mundo por parte de la gente. Vivir al da o ser acomodadizo -palabras que muchos asocian actualmente con frica y Latinoamrica- son tambin consecuencias de condiciones econmicas. En una economa en evolucin lenta, no hay mucha necesidad de planificar el futuro; la gente slo lo hace cuando prev nuevas oportunidades (por ejemplo, carreras nuevas) o sacudidas inesperadas (por ejemplo, una repentina afluencia de importaciones nuevas). Adems, las economas pobres ofrecen pocos mecanismos con los que la poblacin pueda planificar el futuro (por ejemplo, crditos, seguros, contratos). Dicho de otro modo, muchas de las formas negativas de conducta de japoneses y alemanes en el pasado eran en buena medida las consecuencias de condiciones econmicas comunes a todos los pases subdesarrollados econmicamente ms que de sus culturas especficas. Es por eso por lo que los germanos y nipones del pasado eran culturalmente mucho ms parecidos a la poblacin de las naciones en vas de desarrollo actuales que a los alemanes y japoneses de hoy. Muchos de esos hbitos de legado nacional aparentemente inalterables pueden ser, y han sido, transformados con bastante celeridad por cambios en las condiciones econmicas. Eso es lo que algunos observadores presenciaron de hecho en la Alemania de finales del siglo XIX y en el Japn de principios del XX. Sidney Gulick, el misionero estadounidense que he mencionado anteriormente, observ que los japoneses dan la doble impresin de ser industriosos y diligentes por un lado y, por el otro, de ser perezosos y completamente indiferentes al paso del tiempo.25 Si uno se fijaba en los trabajadores de las fbricas nuevas, parecan muy industriosos. Pero si reparaba en los agricultores y carpinteros subempleados, parecan holgazanes. Con el desarrollo econmico, la gente adoptara tambin un sentido industrial del tiempo muy pronto. Mi pas, Corea, ofrece un ejemplo interesante en este sentido. Hace veinte, quiz incluso quince aos, solamos tener la expresin hora coreana. Designaba la extendida prctica por la cual la gente poda llegar una o dos horas tarde a una cita sin siquiera lamentarlo. Hoy en da, con el ritmo de vida mucho ms organizado y rpido, esa conducta casi ha desaparecido, y con ella la expresin propiamente dicha. En otras palabras, la cultura cambia con el desarrollo econmico.239 Es por eso por lo que las culturas de los japoneses y alemanes de hoy son tan distintas a las de sus antepasados. La cultura es la consecuencia, adems de la causa, del desarrollo econmico. Sera mucho ms exacto decir que los pases se vuelven trabajadores y disciplinados (y adquieren otros rasgos culturales positivos) debido al desarrollo econmico, y no al revs. Muchos culturalistas aceptan, en teora, que las culturas cambian. Pero en la prctica la mayora de ellos tratan la cultura como algo bastante inmutable. Precisamente, por eso, pese a las incesantes razones contemporneas en sentido contrario, los culturalistas describen hoy a los japoneses en la cspide del desarrollo econmico del modo ms
239 Por supuesto, la cultura, con el estancamiento econmico, tambin puede cambiar a peor (por lo menos desde el punto de vista del desarrollo econmico). Antiguamente el mundo musulmn era racional y tolerante, pero, al cabo de siglos de estancamiento econmico, muchos pases musulmanes se han Qu ultrarreligiosos e intolerantes. Esos elementos vuelto

fue negativos se han intensificado debido al estancamiento econmico y la falta de perspectivas futuras. El hecho de que tales formas de conducta no sean una manifestacin inevitable

del buen ejemplos contemporneos, como Malasia, cuya prosperidad econmica ha hecho su islam tolerante y racional, como le dirn todas esas banqueras centrales a las que he aludido sama ritan anteriormente. o?
de la cultura musulmana es demostrado por el pensamiento racional y la tolerancia predominantes en muchos imperios musulmanes prsperos del pasado. Tambin es corroborado por

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halagador. David Landes, un destacado defensor de la teora cultural del desarrollo econmico, dice: Los japoneses emprendieron la modernizacin con intensidad y mtodo caractersticos. Estaban preparados para ella en virtud de una tradicin (recuerdo) de gobierno efectivo, por sus elevados niveles de alfabetismo, por su cerrada estructura familiar, por su tica y autodisciplina de trabajo, por su sentido de la intensidad nacional y por la superioridad inherente. 240 Pese a la frecuente observacin contempornea de que los japoneses eran perezosos, Fukuyama afirma en su libro Trust: la confianza que hubo el equivalente japons a la tica de trabajo protestante, formulada hacia la misma poca.241Cuando califica a Alemania como una sociedad inherentemente de alta confianza, no se da cuenta del hecho de que, antes de que se hicieran ricos, muchos extranjeros crean que los alemanes estafaban todo el tiempo a los dems y eran incapaces de cooperar entre ellos. Un buen argumento cultural debera poder admitir que los alemanes y los japoneses fueron una chusma casi sin remedio en el pasado y al mismo tiempo saber explicar cmo desarrollaron sus economas. Pero la mayora de culturalistas, cegados por su conviccin de que slo los pases con los sistemas de valores adecuados pueden desarrollarse, rein- terpretan las historias alemanas o japonesas para justificar su posterior xito econmico. El hecho de que la cultura cambia mucho ms deprisa de lo que los culturalistas suponen debera darnos esperanza. Los rasgos conductuales negativos, como la pereza o la falta de creatividad, dificultan en efecto el desarrollo econmico. Si esos rasgos estn determinados por completo, o incluso predominantemente, por la cultura, necesitaremos una revolucin cultural para deshacernos de ellos e iniciar el desarrollo econ- mico. 242 Si necesitamos una revolucin cultural antes de poder desarrollar la economa, el desarrollo econmico ser casi imposible, puesto que las revoluciones culturales rara vez triunfan. El fracaso de la Revolucin Cultural china, aunque emprendida por razones ajenas al desarrollo econmico, debera servirnos de advertencia saludable. Afortunadamente, no necesitamos una revolucin cultural para que se produzca el desarrollo econmico. Muchos rasgos conductua- les que se consideran positivos para la prosperidad econmica sern consecuencias, en lugar de prerrequisitos, del desarrollo econmico. Los pases pueden emprender el desarrollo por otros medios distintos a una revolucin cultural, como he expuesto en los captulos anteriores. Una vez el desarrollo econmico en marcha, cambiar la conducta de la gente e incluso las creencias subyacentes (a saber, cultura) de formas que favorecen la prosperidad econmica. Puede crearse un crculo virtuoso entre desarrollo econmico y valores culturales. Esto es, bsicamente, lo que ocurri en Japn y Alemania. Y es lo que ocurrir en todos los casos futuros de xito econmico. Dada la reciente prosperidad econmica de la India, estoy seguro de que pronto veremos libros que explicarn cmo la cultura hind -antao considerada la causa del crecimiento lento en la India (recuerde la conocida expresin del pasado ritmo de crecimiento hind)243- est ayudando a crecer al subcon- tinente. Si mi fantasa mozambiquea del prlogo se cumple en la dcada de 2060, entonces leeremos libros que expondrn cmo Mozambique ha tenido siempre una cultura excepcionalmente capacitada para el desarrollo econmico.

Cambiar la cultura Hasta ahora he razonado que la cultura no es inmutable y cambia como consecuencia del desarrollo econmico. Sin embargo, esto no equivale a decir que podemos cambiar la cultura slo con alterar las condiciones econmicas subyacentes. La cultura puede modificarse deliberadamente mediante persuasin. ste es un punto recalcado con acierto por aquellos culturalistas que no son fatalistas (para los fatalistas, la cultura resulta casi imposible de cambiar, por lo que es un destino). El problema es que esos culturalistas tienden a creer que los cambios culturales requieren slo actividades que fomentan valores y actitudes progresivos, en palabras de Lawrence Harrison, el autor de El subdesa- rrollo est en la mente.244 Pero existe un lmite para los cambios que pueden introducirse slo mediante exhortacin ideolgica. En una sociedad sin suficiente empleo, predicar el trabajo duro no ser muy efectivo para alterar los hbitos laborales de la poblacin. En una sociedad con escasa industria, decir a la gente que menospreciar la profesin de ingeniero est mal no har que muchos jvenes la elijan como carrera. En sociedades donde los trabajadores estn mal tratados, apelar a la cooperacin caer en odos sordos, cuando no cnicos. Los cambios en las actitudes deben ser apoyados por cambios reales... en actividades, instituciones y polticas econmicas. Tomemos la legendaria cultura japonesa de la lealtad a la empresa. Muchos observadores creen que es la manifestacin de un rasgo cultural arraigado en la variedad nipona del confucianismo que pone nfasis en la lealtad. De ser cierta, esa actitud debera ser ms pronunciada a medida que nos remontsemos en el tiempo. Sin embargo, hace un siglo, Beatrice Webb coment que los japoneses poseen una independencia personal completamente intolerable.245 De hecho, los trabajadores japoneses eran una masa bastante combativa hasta hace muy poco. Entre
240 241 242 Landes (2000): Culture Makes Almost All the Difference, en L. Harrison y S. Hun- tington (2000), p. 8. Fukuyama (1995), p. 183. sa es la postura adoptada por una serie de autores en Harrison y Huntington (2000), sobre todo los artculos finales de Fairbanks, Lindsay y Harrison.

243 Esta denominacin se refiere al hecho de que el ndice de crecimiento econmico indio permaneci estancado en un relativamente bajo 3,5 % (aproximadamente el 1 % en una Qu

fue estimacin per cpita) durante 1950-80. Se supone que fue acuada por el economista indio Raj Krishna y divulgada por Robert McNamara, antiguo presidente del Banco Mundial.
244 L. Harrison: Promoting Progressive Cultural Change, en L. Harrison y S. Huntington (eds.) (2000), p. 303.

del buen 245 Autoridades en Japn, como el experto estadounidense en ciencias polticas Chalmers Johnson y el socilogo britnico Ronald Dore, tambin aportan pruebas que demuestran sama que los japoneses eran mucho ms individualistas y de mentalidad independiente de como lo son hoy. Vanse C. Johnson: Theritan and the Japanese Miracle (Stanford UniMITI o?

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1955 y 1964, Japn perdi ms das por trabajador en huelgas que Gran Bretaa o Francia, pases que no se caracterizaban precisamente en aquella poca por sus relaciones industriales cooperativas.246 Cooperacin y lealtad llegaron slo porque los trabajadores nipones recibieron instituciones como empleo para toda la vida y planes de asistencia social empresarial. Las campaas ideolgicas (y las crticas al gobierno de los sindicatos comunistas beligerantes) jugaron su papel, pero no habran bastado por s solas. Anlogamente, pese a su fama actual de relaciones industriales pacficas, Suecia tena un problema laboral terrible. En la dcada de 1920, perdi ms horas por trabajador debido a las huelgas que ningn otro pas. Pero despus del compromiso corporativista de los aos treinta (el Acuerdo Saltjobaden de 1938), todo cambi. A cambio de que los obreros limitaran sus exigencias salariales y actividades de huelga, los capitalistas del pas proporcionaron un generoso estado de bienestar social combinado con buenos programas de reciclaje. La exhortacin ideolgica por s sola no habra sido convincente. Cuando Corea inici su impulso de industrializacin en la dcada de 1960, el gobierno trat de persuadir a la gente de que abandonara el tradicional menosprecio confuciano de las profesiones industriales. El pas necesitaba ms ingenieros y cientficos. Pero con pocos empleos decentes de ingeniera, no muchos jvenes brillantes queran ser ingenieros. De modo que el gobierno aument la financiacin y el nmero de plazas en la universidad para los departamentos de ingeniera y ciencias, a la vez que haca lo inverso (en trminos relativos) en los departamentos de humanidades. En los aos sesenta haba slo 0,6 licenciados en ingeniera y ciencias por cada licenciado en humanidades, pero la proporcin lleg a ser de uno a uno a principios de los ochenta. 247 Desde luego, esa poltica funcion finalmente porque la economa se industrializaba con rapidez y, como consecuencia, haba ms empleos y mejor remunerados para ingenieros y cientficos. Gracias a la combinacin de exhortacin ideolgica, poltica educativa e industrializacin -y no slo promocin de valores y actitudes progresistas-, Corea ha llegado a presumir de una de las legiones de ingenieros mejor formados del mundo. Los ejemplos anteriores demuestran que la persuasin ideolgica es importante pero no basta, por s sola, para cambiar la cultura. Debe ir acompaada de cambios en polticas e instituciones que puedan sostener las formas deseadas de conducta durante un espacio prolongado de tiempo para que se conviertan en rasgos culturales.

Reinventar la cultura La cultura influye en el rendimiento econmico de un pas. En un momento dado, una cultura concreta puede generar gente con rasgos con- ductuales particulares que son ms conducentes a alcanzar determinados objetivos sociales, entre ellos el desarrollo econmico, que otras culturas. En ese nivel abstracto, esta proposicin no parece controvertida. Pero cuando tratamos de aplicar este principio general a casos reales, resulta esquivo. Cuesta mucho trabajo definir qu es la cultura de una nacin. Complica an ms las cosas el hecho de que pueden coexistir tradiciones culturales muy distintas en un mismo pas, incluso en naciones supuestamente homogneas como Corea. Todas las culturas tienen mltiples caractersticas, algunas positivas y otras negativas para el desarrollo econmico. Dado todo esto, no es posible, ni til, explicar el xito o el fracaso econmico de un pas atendiendo a su cultura, como algunos malos samaritanos han tratado de hacer. An ms importante, pese a que contar con gente con determinados rasgos conductuales puede ser mejor para el desarrollo econmico, un pas no necesita una revolucin cultural para desarrollarse. Aunque cultura y desarrollo econmico se influyen mutuamente, la causalidad es mucho ms intensa del segundo a la primera; el desarrollo econmico crea en gran medida una cultura que necesita. Los cambios en la estructura econmica alteran el modo en que las personas viven e interactan unas con otras, lo cual, a su vez, transforma la manera en que entienden el mundo y se comportan. Como he demostrado con los casos de Japn, Alemania y Corea, muchos de los rasgos conductuales que supuestamente justifican el desarrollo econmico (por ejemplo, el trabajo duro, el cumplimiento del tiempo, la frugalidad) son en realidad sus consecuencias en lugar de sus causas. Decir que la cultura cambia en gran parte como consecuencia del desarrollo econmico no equivale a decir que la cultura no puede ser alterada por persuasin ideolgica. De hecho, eso es lo que algunos culturalistas optimistas creen. El subdesarrollo est en la mente, declaran. Segn ellos, por tanto, la solucin evidente al subdesarrollo es modificar el modo de pensar de la gente mediante exhortacin ideolgica. No niego que tal ejercicio puede ser til, o incluso importante en ciertos casos, para cambiar la cultura. Pero una revolucin cultural no arraigar a menos que haya cambios complementarios en las estructuras e instituciones econmicas subyacentes. As pues, con el fin de promover rasgos conductuales que sean tiles para el desarrollo econmico, necesitamos una combinacin de exhortacin ideolgica, medidas polticas para fomentar la prosperidad econmica y los cambios institucionales que favorecen los cambios culturales deseados. No resulta fcil dar con esa combinacin, pero una vez se consigue, la cultura puede modificarse mucho ms rpido de lo que normalmente se supone. Muy a menudo lo que pareca un carcter nacional eterno puede cambiarse en un par de dcadas, si existen suficientes cambios de apoyo en Qu la estructura y las instituciones econmicas subyacentes. La desaparicin ms bien rpida del legado nacional
fue del buen 246 K. Koike: Human Resource Development, en K. Yamamura e Y. Tasuba (eds.): The Political Economy of Japan, vol. 1 (Stanford University Press, Stanford, 1987). sama 247 J. You y H-J. Chang: The Myth of Free Labour Market in Korea, Contributions to Political Economy, vol. 12 (1993). ritan o?
versity Press, Stanford, 1982) y R. Dore: Taking Japan Seriously (Athlone Press, Londres, 1987).

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japons de pereza desde la dcada de 1920, el veloz desarrollo de las relaciones industriales cooperativas en Suecia desde los aos treinta y el fin de la hora coreana en los noventa son algunos ejemplos destacados. El hecho de que la cultura pueda cambiarse deliberadamente -mediante polticas econmicas, construccin de instituciones y campaas ideolgicas- nos da esperanza. Ningn pas est condenado al subdesarrollo debido a su cultura. Pero al mismo tiempo no debemos olvidar que la cultura no puede reinventarse a voluntad: el fracaso de la creacin del hombre nuevo bajo el comunismo es una buena prueba de ello. El reformador cultural todava tiene que trabajar con actitudes y smbolos culturales existentes. Debemos comprender el papel de la cultura en el desarrollo econmico en su verdadera complejidad e importancia. La cultura es compleja y difcil de definir. Afecta al desarrollo econmico, pero ste la afecta ms que a la inversa. La cultura no es inmutable. Puede alterarse mediante: una interaccin mutuamente reforzadora con el desarrollo econmico; persuasin ideolgica, y polticas e instituciones complementarias que fomenten determinadas formas de conducta, que con el tiempo se conviertan en rasgos culturales. Slo entonces podremos liberar nuestra imaginacin tanto del pesimismo injustificado de aquellos que creen que la cultura es destino como del optimismo ingenuo de quienes creen que pueden persuadir a la gente de que piense de un modo distinto y provocar as el desarrollo econmico.

Qu fue del buen sama ritan o?

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25. Gulick (1903), p. 117.

Eplogo Sao Paulo, octubre de 2037 Pueden mejorar las cosas?

Luis Soares es un hombre preocupado. Su empresa familiar de ingeniera -Soares Tecnologa, S.A., que su abuelo, Jos Antonio, fund en 1997- est al borde de la ruina. Los primeros aos de Soares Tecnologa fueron difciles. La poltica de tipos de inters altos, que dur entre 1994 y 2009, limit seriamente su capacidad para obtener prstamos y ampliarse. Pero, en 2013, se haba convertido en una slida empresa de tamao medio que produca piezas de reloj y otros mecanismos de precisin, gracias a los conocimientos y la determinacin de Jos Antonio. En 2015, el padre de Luiz, Paulo, regres de Cambridge con un doctorado en nanofsica y convenci a su padre de montar una seccin de nanoteenologa, que l dirigi. Result ser una huida afortunada. La ronda de Tallin de la owc, concluida en 2017, aboli todos los aranceles industriales a excepcin de un puado de sectores "reservados" para cada pas. Como consecuencia, la mayora de industrias manufactureras, salvo las de baja tecnologa y salarios bajos, quedaron en la ruina en la mayora de naciones en vas de desarrollo, entre ellas Brasil. La industria brasilea de nanoteenologa sobrevivi al llamado tsunami de Tallin solo porque era uno de esos sectores "reservados". La previsin de Paulo vali la pena. Al poco de hacerse con la empresa en 2023, despus de que el yate de Jos Antonio zozobrara en un huracn anmalo en el Caribe (una consecuencia del calentamiento global, segn dijeron), Soares Tecnologia lanz una mquina molecular que converta agua marina en agua dulce con mayor eficiencia que sus rivales estadounidenses o finlandeses. Fue un gran xito en un pas que padeca sequas cada vez ms frecuentes debido al calentamiento global: para entonces, la selva amaznica ocupaba apenas el 40% de la superficie que tena en 1970 debido a la falta de precipitaciones (con la ayuda de los ganaderos hambrientos de pastos). En 2028, Paulo fue seleccionado incluso como uno de los 500 primeros empresarios tecnolgicos del mundo por Qiye ("Empresa"), la revista de negocios ms influyente del planeta, con sede en Shanghai. Entonces lleg el desastre. En 2029, China fue vctima de una enorme crisis financiera. En 2021, conmemorando el centenario de la fundacin de su Partido QU a la OCDE (Organizacin para la Comunista gobernante, China haba decidido unirse FUE DEL BUEN SAMARITAN0? 196

Cooperacin y el Desarrollo Econmico), el club de los pases ricos. Abrir su mercado de capitales fue el precio de su afiliacin. Ya haca aos que China resista la presin de las naciones ricas para que se comportara "responsablemente" como la segunda economa ms grande del mundo y abriera su mercado financiero, pero en cuanto empez a negociar las condiciones del acceso a la OCDE, no hubo escapatoria. Algunos instaron a la prudencia, diciendo que China era an un pas relativamente pobre, con un nivel de ingresos equivalente a solo el 20% del de Estados Unidos, pero la mayora confiaba en que China funcionara igual de bien en finanzas y en fabricacin, donde su dominio pareca imparable. Wang Xing-Guo, el director pro liberalizacin del Banco Popular de China, el banco central (que recibi su plena independencia en 2017), resumi perfectamente ese optimismo: "De qu tenemos miedo? El juego del dinero est en nuestros genes: a fin de cuentas, el papel moneda es un invento chino!". Cuando se afili a la organizacin en 2024, China revalu su moneda, el renminbi, cuatro veces y abri completamente su mercado de capitales. Durante algn tiempo, la economa china estuvo en auge como si no hubiera lmite. Pero las burbujas resultantes de bienes inmuebles y valores reventaron en 2029, lo que requiri el paquete de ayuda del PMI ms grande de la historia. El aumento del desempleo y los recortes de las subvenciones alimentarias del gobierno impuestos por el KMI provocaron disturbios y ms tarde el ascenso del movimiento Yuan-Gongchandang (Comunista Verdadero), avivado por el furioso resentimiento de los "perdedores" en una sociedad que haba pasado de la igualdad casi absoluta del comunismo maosta a la desigualdad al estilo brasileo en el espacio de menos de dos generaciones. Los comunistas verdaderos han sido contenidos, al menos de momento, tras la detencin de todos sus lderes en 2035, pero la confusin poltica y la inquietud social resultantes marcaron el fin del milagro econmico chino. Siendo entonces la economa china tan grande, arrastr consigo al mundo entero. Lo que lleg a conocerse como la Segunda Gran Depresin ha durado varios aos y parece no tener fin. Con el hundimiento de su mayor mercado de exportacin, Brasil ha sufrido muchsimo, aunque no tanto como algunos otros pases. Las otras grandes economas asiticas -como la India, Japn y Vietnam- quedaron patas arriba. Muchos pases africanos no pudieron sobrevivir a la cada del que era entonces el principal comprador de sus materias primas. La economa estadounidense padeci sndrome de abstinencia por la huida masiva de capital chino de su mercado de pagars del tesoro. La profunda recesin consiguiente en la economa norteamericana provoc otra an ms grave en Mxico, lo que propici una rebelin armada de los Nuevos Zapatistas, los guerrilleros izquierdistas que afirmaban ser los herederos legtimos del legendario revolucionario de principios del siglo xx Emiliano Zapata. Los Nuevos Zapatistas juraron sacar Mxico del IAIA (Acuerdo de Integracin Interamericana), la versin dinmica e intensa del NAFTA formada por Estados Unidos, Canad, Mxico, Guatemala, Chile y Colombia en 2020. Los guerrilleros fueron derrotados por un escaso margen despus de una brutal QU FUE DEL BUEN SAMARITAN0? 197 operacin militar, con la ayuda de la fuerza aerea estadounidense y el ejrcito

colombiano. La Segunda Gran Depresin ya fue bastante mala para Soares Tecnologa, pero entonces lleg el golpe de gracia. En 2033, impulsado por sus convicciones librecambistas y usando la desesperada situacin econmica como un medio para intimidar a la oposicin, el inconformista presidente coreano-brasileo, Alfredo Kim, ex economista jefe del Banco Mundial, hizo entrar el pas en el IAIA. Para la industria de la nanotccnologa brasilea fue una catstrofe. Como parte de las condiciones de entrada en el IAIA, todas las subvenciones federales de I + D y programas gubernamentales de aprovisionamiento -sustentos para la industria- fueron retirados progresivamente en menos de tres aos. Los aranceles en nano- tecnologa y unos pocos sectores "reservados" ms que haban sobrevivido a la ronda de Tallin fueron descartados inmediatamente con respecto a los pases miembros del IAIA. Con el nivel global de tecnologa todava unos 20 aos, quiz incluso 30, por detrs de las empresas estadounidenses, la mayora de compaas brasileas de nanotecnologa se arruinaron. Incluso Soares Tecnologia, considerada la mejor de Brasil, solo sobrevivi vendiendo una participacin del 45% a una empresa -de todos los pasesde Ecuador. Ecuador haba funcionado sorprendentemente bien despus de formar la Unin Econmica Bolivariana con Venezuela, Bolivia, Cuba, Nicaragua y Argentina en 2010: los miembros de la UED abandonaron la ovic en 2012 en protesta por la agenda de la ronda de Tallin. Pero incluso los supervivientes como Soares Tecnologia fueron devastados por la nueva ley de patentes que ahora haba entrado en vigor. Estados Unidos ya haba ampliado la vida de sus patentes de 28 aos (instaurada en 2018) a 40 en 2030. En cambio, Brasil era uno de los pocos pases que an se aferraban a la vida de patentes de 20 aos autorizada por el cada vez ms obsoleto acuerdo TRIPS de la OMC de 1995 (la mayora de los dems haban pasado a 28 aos o incluso 40, en el caso de los miembros del IAIA). Cuando Brasil se uni al IAIA, la principal concesin que tuvo que hacer -a cambio de la abolicin de las subvenciones de la carne de vaca y el algodn en Estados Unidos (que se introducira progresivamente durante los 25 aos siguientes)- fue la ley de patentes, que los norteamericanos insistieron en que deba aplicarse con efecto retroactivo. De un plumazo, las empresas brasileas de nanotecnologa se vieron expuestas a juicios por oposicin, y las corporaciones estadounidenses de nanotecnologa se lanzaron en paracadas con su ejrcito de abogados de patentes. Sin aranceles contra las importaciones norteamericanas, la desaparicin de subvenciones y el marchitamiento de los programas gubernamentales de aprovisionamiento, todo ello agravado por una lluvia de juicios por oposicin, Soares Tecnologia se hallaba en una situacin desesperada cuando Paulo -descanse en paz- tuvo un derrame cerebral y muri en 2035. Como consecuencia, Luiz se vio obligado a dejar su curso de Mster de Administracin de Empresas en el campus de Singapur de INSEAD, la escuela francesa de administracin de empresas (que, a la sazn, era considerada mejor que el campus original en Fontainebleau), rompi con Miriam, su novia mitad xhosa, mitad uzbeca (unaQU FUE DEL BUEN SAMARITAN0?Nelson Mandela prima lejana de 198

por su parte xhosa), y regres a Brasil para hacerse cargo de la empresa familiar a sus 27 aos de edad. Las cosas no han mejorado mucho desde que Luiz se hizo cargo. Es cierto que ha superado con xito varios juicios por oposicin. Pero si pierde solo uno de los tres que tiene pendientes (ninguno de los cuales parece esperanzador), se enfrentar a la bancarrota. Su socio ecuatoriano, Nanotecnologa Andina, ya est amenazando con vender su parte de la compaa. Guando su empresa desaparezca con el resto de la industria brasilea de nanotecnologa, la mayora de los sectores manufactureros de Brasil -salvo el aeroes- pacial y el del alcohol combustible, en los que el pas haba alcanzado una posicin de talla mundial a finales del siglo xx antes del ascenso del neoliberalismo- habrn desaparecido. Brasil volver a empezar desde cero. Improbable? S, y espero que as sea. Brasil es demasiado inteligente y de mentalidad independiente para suscribir algo como mi IAIA, aunque tenga un antiguo economista jefe del Banco Mundial como presidente. Mxico cuenta con suficiente gente sabia y movimientos populares animados para poder enmendarse antes de verse impelido a una guerra civil a gran escala. El liderazgo chino es plenamente consciente de los peligros planteados por la creciente desigualdad del pas. Tambin conoce los peligros de toda apertura prematura de su mercado de capitales, merced a la crisis asitica de 1997. Incluso al poderoso lobby de patentes estadounidense le costara trabajo conseguir una aplicacin de efecto retroactivo de patentes de 40 aos en cualquier acuerdo internacional. Existe un consenso creciente de que algo debe hacerse pronto con el calentamiento global. No es probable que la prxima ronda de conversaciones de la OMC desemboque en una abolicin casi total de los aranceles industriales. Pero lo que acabo de esbozar no es un guin imposible. Muchas de las cosas que me he inventado se han exagerado intencionadamente, pero todas ellas tienen un fundamento slido en la realidad. Por ejemplo, la abolicin casi total de aranceles industriales despus de mi imaginaria ronda de Tallin puede parecer rocam- bolesca, pero es en realidad un poco ms moderada que lo que propuso Estados Unidos en la OMC en 2002 -pidi una abolicin total de los aranceles industriales en 2015- y no dista mucho de lo que plantean otros pases ricos.248 Mi Acuerdo de Integracin In- teramericana es en realidad una versin ms amplia (geogrficamente) y ms concentrada del NAFTA (Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte). Las naciones mencionadas como posibles miembros de la Unin Econmica Bolivariana ya estn cooperando
248 La propuesta estadounidense de 2002 abogaba por una reduccin radica] de los aranceles industriales al 5-7% en 2010 y su abolicin total en 2015. Como no prevea ninguna excepcin, es ms poderosa que lo que sucede en mi ronda de Tallin. La propuesta actual de la un es ligeramente ms moderada que mi propuesta de Tallin en que llama a una reduccin al 5-15%. Pero aun as va a llevar los aranceles en los pases en vas de desarrollo a su nivel ms bajo desde los tiempos del co lonialismo y los tratados desiguales y, aun ms importante, un nivel que no lleg a verse en las naciones desarrolladas de hoy hasta la dcada de 1970. Para ms informacin sobre las propuestas de listados Unidos y la UE , vase II.-J. Chang, VWi.y Developing Countries Need Tariffs - IIow WTO NAA A Negotiations Could Deny Dcveloping Countries' Right co a Futurc, Oxford, Ginebra, Oxfam y South Centre, 2005, <http./Avww.sout)icentre.org/piiblications/Sout)iPcrspcctiveSeries/ QU FUE DEL BUEN SAMARITAN0? 199 \VhyDcvCountricsNeedTarffsNew.pdf>.

estrechamente (he omitido deliberadamente Brasil, miembro de este grupo, en mi relato). De ellas, Venezuela, Cuba y Bolivia ya han formado ALBA (Alternativa Bolivariana para las Amricas). Dada la creciente importancia de la economa china, no es del todo descabellado que una gran crisis econmica en China a finales de la dcada de 2020 pueda convertirse en una Segunda Gran Depresin, sobre todo si hubiera confusin poltica en el pas. Las posibilidades de agitacin en tales circunstancias estaran fuertemente influidas por la gravedad de su problema de desigualdad, que, aunque no est an al nivel de Brasil, como en m relato, podra alcanzarlo en otra generacin si no se emprende ninguna neutralizacin. En cuanto a una guerra civil en Mxico, puede parecer una fantasa, pero en el Mxico actual tenemos ya un estado, Chiapas, que ha sido gobernado en efecto por un grupo guerrillero armado, los zapatistas bajo el subcomandante Marcos, desde 1994. No sera imposible que el conflicto se intensificara si el pas se viera precipitado en una gran crisis econmica, sobre todo si hubiera continuado durante otras dos dcadas con las polticas neoliberales que tan flaco favor le han hecho en los ltimos veinte aos. Mi guin de patentes estadounidenses es sin duda exagerado, pero las patentes farmacuticas norteamericanas ya pueden ampliarse de facto hasta 28 aos mediante proteccin de datos y en consideracin al tiempo necesario para la aprobacin de la FDA (Food and Drugs Administraron). Estados Unidos se ha cerciorado de que tales disposiciones figuren en todos sus acuerdos de libre comercio. Y, como he comentado en el caso del Ratn Miekey en el captulo 6, en 1998 los derechos de autor estadounidenses se ampliaron de forma retroactiva. El lector puede considerar particularmente inverosmil que China abra prematuramente su mercado de capitales. Pero cuando tu economa llega a ser la segunda del mundo, resulta difcil resistir la presin para actuar "responsablemente". Eso es precisamente lo que le ocurri a Japn cuando se le oblig a revalorizar su moneda casi de la noche a la maana en el Acuerdo Plaza de 1985. Esa revalorizacin monetaria fue una causa importante de la enorme burbuja de activos de Japn, cuyo reventn a principios de los aos noventa (y su incompetente manejo posterior) dio lugar al estancamiento econmico durante una dcada. En lo que se refiere a que China se unira a la OCDE para celebrar el centenario de su Partido Comunista, lo he dicho desde luego con irona. Pero los pases pueden pecar de exceso de confianza cuando tienen mucho xito, como demuestra el caso de Corea. Hasta finales de la dcada de 1980, Corea haba utilizado hbilmente controles de capital con gran provecho econmico. Pero, a mediados de los aos noventa, abri de par en par su mercado de capitales, y sin una planificacin cuidadosa. Esto se debi en parte a la presin estadounidense, pero tambin a que, tres dcadas despus de su "milagro" econmico, el pas se haba vuelto demasiado engredo. Decidi afiliarse a la OCDE en 1996 y comportarse como una nacin rica cuando en realidad no lo era. Por entonces, su renta per epita era todava un tercio de la de la mayora de pases miembros de la OCDE y un cuarto de la de los ms ricos (o ligeramente superior QU FUE DEL al nivel que China probablemente alcanzar a mediados BUEN SAMARITAN0? 200de 2020). El de la dcada

resultado fue la crisis financiera de 1997. De modo que mi relato imaginario de China es, de hecho, una combinacin de lo que en realidad acaeci en Japn en los aos ochenta y en Corea en los noventa. Es verdaderamente creble que Brasil suscribiera algo como el IAIA? Terminantemente no en el mundo actual, pero estoy hablando de un mundo en medio de la Segunda Gran Depresin y de una economa deteriorada por otro cuarto de siglo de neoliberalismo. Adems, no deberamos subestimar cmo lderes polticos movidos por convicciones ideolgicas pueden hacer cosas que no son nada tpicas de la historia de sus pases, si estn all en el sitio adecuado y en el momento oportuno. Por ejemplo, pese a la famosa tradicin britnica de gradualismo y pragmatismo, Margaret Thatcher fue radical y estuvo movida por la ideologa. Su gobierno cambi el carcter de la poltica britnica para el futuro previsible. Anlogamente, puede que Brasil ostente un historial de poltica exterior de mentalidad independiente y pragmtica, pero eso no es ninguna garanta absoluta contra la posibilidad de que alguien como mi Alfredo Kim lo lleve al IAIA, especialmente cuando Brasil no carece de su propia provisin de idelogos librecambistas. As pues, mi "historia alternativa del futuro" no es una fantasa absoluta. Est basada en la realidad mucho ms firmemente de lo que puede parecer al principio. Si he sido deliberadamente pesimista al pintar este cuadro, es para recordar al lector lo mucho que est en juego. Espero de verdad que, dentro de 30 aos, se demuestre que estaba completamente equivocado. Pero si el mundo contina con las polticas neoliberales difundidas en la actualidad por los malos samaritanos, muchos de los acontecimientos que "documento" en el relato, o algo muy parecido, podran suceder. A lo largo de este libro he hecho muchas propuestas detalladas respecto a cmo deben cambiarse las polticas, tanto a nivel nacional como global, en todo tipo de mbitos, para ayudar a los pases pobres a desarrollarse y a evitar el tipo de guin desastroso que acabo de describir en mi "historia del futuro". En este ltimo captulo no repetir ni resumir esas sugerencias, sino que expondr los principios clave que se ocultan tras ellas. En el proceso, confo en demostrar cmo es necesario cambiar las polticas econmicas nacionales y las reglas de las interacciones econmicas internacionales si queremos promover el desarrollo econmico en naciones pobres y hacer del mundo un lugar mejor. Desafiar el mercado Gomo he subrayado sin cesar, los mercados tienen una fuerte tendencia a reforzar el statu quo. El libre mercado impone que los pases se cian a aquello en lo que ya son buenos. Hablando francamente, esto implica que las naciones pobres deben continuar con su compromiso actual en actividades de baja productividad. Pero su compromiso en esas actividades es precisamente lo que las hace pobres. Si quieren dejar atrs la pobreza, tienen que desafiar al mercado FUE DEL BUEN SAMARITAN0? 201ms difciles y hacer las cosas QU

que les aportarn ingresos ms altos: no hay otra salida. "Desafiar al mercado" puede parecer radical: a fin de cuentas, acaso no han fracasado rotundamente muchos pases porque han intentado ir contra el mercado? Pero hay algo que los gerentes de empresa hacen todo el tiempo. Los gerentes de empresa, por supuesto, son juzgados en ltimo trmino por el mercado, pero ellos -sobre todo los que tienen xito- no aceptan ciegamente las fuerzas del mercado. Tienen sus planes a largo plazo para sus compaas, y estos exigen a veces que vayan en contra de las tendencias del mercado durante espacios de tiempo considerables. Fomentan el crecimiento de sus filiales en los nuevos sectores en los que deciden entrar y compensan las prdidas con beneficios de sus filiales en los sectores existentes. Nokia subvencion su joven industria electrnica durante 17 aos con dinero de sus negocios en explotacin forestal, botas de goma y cable elctrico. Samsung subvencion sus incipientes filiales electrnicas durante ms de una dcada con el dinero obtenido del textil y el refinado de azcar. Si hubieran seguido fielmente las seales del mercado tal como los malos samari taos dicen a los pases en vas de desarrollo que hagan, Nokia an estara talando rboles y Samsung refinando caa de azcar importada. Anlogamente, los pases deben desafiar al mercado y entrar en industrias difciles y ms avanzadas si quieren huir de la pobreza. El problema es que hay buenas razones por las que las naciones con ingresos bajos (o, por otra parte, empresas o individuos con pocos ingresos) se comprometan en actividades menos productivas: carecen de las competencias para dedicarse a otras ms productivas. Un taller de reparacin de automviles en Maputo sencillamente no puede producir un Escarabajo, aunque Volkswagen le proporcionara todos los dibujos y manuales de instrucciones necesarios, porque carece de las competencias tecnolgicas y organizativas con que cuenta Volkswagen. Es por eso, argumentarn los economistas librecambistas, por lo que los mozambiqueos deberan ser realistas y no perder el tiempo con coches (y todava menos con pilas de combustible de hidrgeno!); en su lugar deberan concentrarse solo en aquello que ya se les da bien (por lo menos "comparativamente"): producir anacardos. Esta recomendacin librecambista es correcta... a corto plazo, cuando las competencias no pueden alterarse demasiado. Pero esto no significa que los mozambiqueos no deban producir algo como un Escarabajo... algn da. De hecho, tienen que hacerlo, si quieren progresar. Y pueden hacerlo, dadas la determinacin suficiente y la inversin adecuada, tanto a nivel de empresa como nacional, al reunir las tcnicas necesarias. A fin de cuentas, un taller de reparacin de automviles es exactamente como el famoso fabricante de coches coreano Hyundai comenz en la dcada de 1940. Ni que decir tiene que la inversin en la construccin de competencias requiere sacrificios a corto plazo. Pero esa no es razn para no hacerlo, contrariamente a lo que dicen los economistas librecambistas. De hecho, a menudo vemos individuos haciendo sacrificios a corto plazo para un aumento futuro de sus aptitudes, y lo aprobamos sinceramente. Supongamos que 1111 QU FUE DEL BUEN SAMARITAN0? 202 obrero poco cualificado deja su

empleo mal remunerado y asiste a un curso de formacin para adquirir nuevos conocimientos. Si alguien dijera que este trabajador comete un gran error porque ahora ni siquiera percibe el bajo salario que ganaba antes, la mayora de nosotros criticara a esa persona por ser corta de miras; un aumento del futuro poder adquisitivo de una persona justifica ese sacrificio a corto plazo. Anlogamente, los pases deben hacer sacrificios a corto plazo si quieren desarrollar sus competencias productivas a la larga. Si las barreras arancelarias o las subvenciones permiten a las empresas nacionales acumular nuevas tcnicas -comprando mejor maquinaria, mejorando su organizacin y formando a sus trabajadores- y llegar a ser intcrnacionalmente competitivas en el proceso, la reduccin temporal del nivel de consumo del pas (debido a su rechazo a adquirir artculos extranjeros de mayor calidad y menor precio) puede estar completamente justificada. Este principio simple pero contundente -sacrificar el presente para mejorar el futuroexplica por qu los estadounidenses se negaron a practicar el libre comercio en el siglo xix. Explica por qu Finlandia no quiso inversin extranjera hasta hace poco. Explica por qu el gobierno coreano instal fundiciones a finales de la dcada de 1960, pese a las objeciones del Banco Mundial. Explica por qu los suizos no expidieron patentes y los estadounidenses no protegieron los derechos de autor extranjeros hasta las postrimeras del siglo xix. Y explica, para terminar, por qu mand a mi hijo Jin-Gyu a la escuela en lugar de hacerle trabajar y ganarse el sustento. La inversin en la construccin de competencias puede tardar mucho tiempo en dar fruto. No llegar al extremo de Zhou Enlai, primer ministro de China durante muchos aos bajo Mao Tse-tung: cuando se le pidi que comentara la repercusin de la Revolucin francesa, respondi que "es demasiado pronto para decirlo". Pero cuando digo mucho tiempo, quiero decir mucho tiempo. Acabo de mencionar que la seccin de electrnica de Nokia tard 17 aos en conseguir algn beneficio, pero eso es solo el comienzo. A Toyota le llev ms de 30 aos de proteccin y subvenciones llegar a ser competitiva en el mercado automovilstico internacional, aunque fuese en su escaln ms bajo. Transcurrieron ms de 60 aos hasta que se convirti en uno de los principales fabricantes de coches del mundo. Tuvieron que pasar casi 100 aos desde los tiempos de Enrique VII para que Gran Bretaa alcanzara a los Pases Bajos en la fabricacin de lana. Estados Unidos tard 130 aos en desarrollar su economa lo suficiente para tener confianza para suprimir los aranceles. Sin esos horizontes a largo plazo, Japn an estara exportando bsicamente seda; Gran Bretaa, lana, y Estados Unidos, algodn. Por desgracia, esos son plazos que no son compatibles con las polticas neoliberales recomendadas por los malos samaritanos. El libre comercio exige que las naciones pobres compitan inmediatamente con productores extranjeros ms avanzados, lo que lleva a la desaparicin de empresas antes de que puedan adquirir nuevas competencias. Una poltica liberal de inversin extranjera, que permite la entrada de empresas forneas superiores en un pas subdesarrollado, limitar a la larga la gama QU FUE DEL BUEN SAMARITAN0? 203 de competencias acumuladas en firmas locales, tanto independientes como propiedad

de compaas extranjeras. Los mercados de capitales libres, con su conducta gregaria procclica, hacen vulnerables los proyectos a largo plazo. Una poltica de tipos de inters altos eleva el "precio del futuro", por as decirlo, haciendo inviable la inversin a largo plazo. No es de extraar que el ncoliberalismo dificulte el desarrollo econmico: hace que la adquisicin de nuevas competencias productivas resulte difcil.

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Naturalmente, como cualquier otra inversin, la inversin en la construccin de competencias no garantiza el xito. Algunos pases (as como empresas o individuos) lo consiguen; otros, no. Algunas naciones tendrn ms xito que otras. Y hasta los pases ms afortunados harn chapuzas en determinados campos (pero en ese caso, cuando hablamos de "xito", nos referimos ms a promedios de eficacia que a infalibilidad). Pero desarrollo econmico sin inversin en la mejora de las competencias productivas es casi un imposible. La historia -reciente y ms lejanaas nos lo dice, como he demostrado a lo largo de este libro. Por qu la fabricacin es importante Habiendo aceptado que aumentar las competencias es importante, en qu debera invertir exactamente un pas para potenciarlas? En industria, o, ms concretamente, industria manufacturera," es mi respuesta. Es tambin la respuesta que habran dado generaciones de ingenieros eficientes del desarrollo econmico, desde Robert Walpole en adelante, si se les hubiera planteado la misma pregunta. Desde luego, esto no implica decir que es imposible hacerse rico dependiendo de los recursos naturales: Argentina era rica a principios del siglo xx mediante la exportacin transatlntica de trigo y carne de vaca (lleg a ser el quinto pas ms rico del mundo); hoy en da, una serie de naciones son ricas bsicamente debido al petrleo. Pero hay que tener unas existencias enormes de recursos naturales para poder cimentar slidamente un nivel de vida alto en ellos. Pocos pases son tan afortunados. Adems, los recursos naturales pueden agotarse: los depsitos minerales son finitos, mientras que la sobreexplotacin de recursos renovables cuyas existencias son, en principio, infinitas (por ejemplo pescado, bosques) puede hacerlos desaparecer. An peor, la riqueza basada en recursos naturales puede disminuir con rapidez si naciones tecnolgicamente ms avanzadas dan con alternativas sintticas: a mediados del siglo xix la riqueza de Guatemala, basada en el valioso tinte carmes extrado de un insecto, la cochinilla, se esfum casi al instante cuando los europeos inventaron el tinte artificial.

En algunas definiciones, industria incluye actividades como minera o la generacin y distribucin de electricidad o gas.

La historia ha demostrado reiteradamente que el factor ms importante que distingue a los pases ricos de los pobres es bsicamente sus competencias superiores en fabricacin, donde la productividad es por lo general mayor, y, ms importante an, donde la productividad tiende (aunque no siempre) a crecer ms deprisa que en la agricultura o los servicios. Walpole saba esto hace casi 300 aos, cuando pidi a Jorge I que dijera en el Parlamento britnico: "Nada contribuye tanto a promover el bienestar pblico como la exportacin de artculos QU FUE DEL BUEN SAMARITAN0? manufacturados y la importacin de materias primas extranjeras", como205 menhe

cionado en el captulo 2. En Estados Unidos, Alexander Hamilton lo saba cuando desafi al economista a la sazn ms clebre del mundo, Adam Smith, y sostuvo que su pas deba promocionar las "industrias incipientes". Muchos pases en vas de desarrollo emprendieron la "industrializacin" de sustitucin de importaciones a mediados del siglo xx precisamente por este motivo. Contrariamente al consejo de los malos samaritanos, las naciones subdesarrolladas deberan fomentar deliberadamente las industrias manufactureras.
Desde luego, hoy en da hay quien pone en duda esta opinin argumentando que ahora vivimos en una era postindustrial y que, por lo tanto, vender servicios es la va a seguir. Algunos arguyen incluso que los pases en desarrollo pueden, y en realidad deben, saltarse la industrializacin y pasar directamente a la economa de servicios. En particular, mucha gente en la India, estimulada por el reciente xito de ese pas en la contratacin de servicios, parece bastante seducida por esta idea.

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Hay sin duda algunos servicios que tienen alta productividad y unas posibilidades considerables de un mayor aumento de la misma: la banca y otros servicios financieros, consultora de gestin, asesora tcnica y apoyo informtico acuden a la mente. Pero la mayora de los dems servicios tienen poca productividad y, an ms importante, poseen escasas posibilidades de aumentarla debido a su propia naturaleza (cunto ms "eficiente" puede llegar a ser una peluquera, una enfermera o una telefonista de un servicio de atencin sin reducir la calidad de sus servicios?). Adems, las fuentes ms importantes de demanda para esos servicios de alta productividad son empresas manufactureras. As pues, sin un sector manufacturero fuerte, es imposible desarrollar servicios de alta productividad. Es por eso por lo que ningn pas se ha hecho rico basndose nicamente en su sector servicios. Si digo esto, algunos de ustedes pueden preguntarse: y qu hay de un pas como Suiza, que se ha hecho rico gracias a industrias de servicios como la banca y el turismo? Es tentador aceptar la visin ms bien condescendiente pero conocida de Suiza que el legendario actor y director estadounidense Orson Welles resumi con brillantez en la pelcula El tercer hombre. "En Italia, durante treinta aos bajo los Borgia -dijo-, tuvieron guerra, terror, asesinatos, derramamiento de sangre, pero dieron a Miguel ngel, Leonardo da Vinci y el Renacimiento. En Suiza, tenan amor fraternal: tuvieron quinientos aos de democracia y paz, y qu dieron? El reloj de cuco."249 Con todo, esta visin de la economa suiza es una idea absolutamente errnea. Suiza no es un pas que vive del dinero negro depositado en sus hermticos bancos y de turistas simplones que compran recuerdos berretas. Es, de hecho, literalmente la nacin ms industrializada del mundo. En 2002 tena la produccin manufacturera per cpita ms alta del planeta con diferencia: el 24% ms que la de Japn, la segunda ms alta; 2,2 veces la de Estados Unidos; 34 veces la de China, la "fbrica explotadora del mundo" actual, y 156 veces la de la India.250 Anlogamente, Singapur, comnmente considerada una ciudad-estado que ha prosperado como centro financiero y puerto comercial, es un pas muy industrializado, que genera el 35% ms de produccin manufacturera por cabeza de poblacin que el "centro neurlgico industrial", Corea, y el 18% ms que Estados Unidos.251 A pesar de lo que recomiendan los economistas librecambistas (concentrarse en la agricultura) o los profetas de la economa postindustrial (desarrollar los servicios), la fabricacin es el camino ms importante, aunque no el nico, hacia la prosperidad. Existen buenas razones tericas para ello, y multitud de ejemplos histricos que lo demuestran. No debemos fijarnos en ejemplos contemporneos espectaculares de xito basado en la fabricacin, como Suiza y Singapur, y creer equivocadamente que demuestran lo contrario. Puede que los suizos y los singapurenses nos den largas porque no quieren que otros averigen el verdadero secreto de su xito! No intente hacerlo en casa Hasta aqu he demostrado que es importante para los pases en vas de desarrollo desafiar al mercado y fomentar deliberadamente actividades econmicas que aumenten su productividad a largo plazo, bsicamente, pero no exclusivamente, industrias manufactureras. He argumentado que eso requiere construccin de competencias, lo cual, a su vez, exige sacrificar ciertos beneficios a corto plazo por el aumento de la productividad a la larga (y por lo tanto el nivel de vida), posiblemente durante dcadas. Pero los economistas neoliberales pueden replicar preguntando^ y qu pasa con las escasas competencias de los gobiernos de pases subdesarrollados que supuestamente tienen que organizar todo esto? Si esas naciones quieren desafiar la lgica del mercado, alguien tiene que elegir qu industrias promover y en qu competencias invertir. Pero funcionarios del gobierno capaces es la ltima cosa que los pases en vas de desarrollo poseen. Si quienes toman esas decisiones importantes son incompetentes, su intervencin solo puede empeorar las cosas. Este fue el argumento utilizado por el Banco Mundial en su clebre informe El milagro del este asitico, publicado en 1993. Aconsejando a otras naciones subdesarrolladas que no imitaran las polticas intervencionistas comerciales e industriales de Japn y Corea, sostena que tales medidas no pueden funcionar en pases sin "la competencia, el aislamiento y la relativa falta de corruptibilidad de las administraciones en Japn y Corea", esto es, la prctica totalidad de las naciones en vas de desarrollo. Alan Winters, catedrtico de economa en la Universidad de Sussex y director del Grupo de Investigacin para el Desarrollo en el Banco Mundial, fue todava ms directo. Afirm que "la aplicacin de segundas economas [economas que permiten mercados imperfectos y por lo tanto una intervencin del gobierno potencialmente beneficiosa; la nota es ma] precisa economistas de primera, no su complemento habitual de economistas de tercera o cuarta".6 El mensaje est claro: "No intente hacerlo en casa", como rezan los subttulos de televisin cuando se muestra a personas haciendo cosas peligrosas. No puede haber discusin acerca de que, en muchos pases en vas de desarrollo, los funcionarios del gobierno no tienen una buena formacin. Pero tampoco es cierto que naciones como Japn, Corea y Taivvn prosperaran con polticas
249 Welles pronuncia estas palabras, que escribi l mismo, en el personaje de Ilarrv Lime, el malo de la pelcula. Este guin para El tercer hombre fue escrito por el clebre novelista britnico Graliain Grecne, quien ms tarde lo convirti en una novela del mismo ttulo, exceptuando esas frases. 250En 2002, el valorHA adido per cpita de la fabricacin en dlares estadounidenses de 1995 era de 12.191 en Suiza, de 9.851 en Japn, de 5.567 en Estados Unidos, de 359 en China y de a 78 en la India. Vase onum, Industrial Development Report 2005, Viona, Organizacin de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial, 2005, tabla A2.1. JO O 251 La cifra para Corea en 2002 era de 4.589 dlares y para Singapur, de 6.583. IbitL, tabla A2.1. As pues, la eil'ra de Singapur equivale a 18 veces la de China y a 84 N veces la de la India. CH
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intervencionistas porque sus burocracias fueron manejadas por funcionarios extraordinariamente bien formados. No lo estaban, por lo menos al principio. Corea sola mandar a sus burcratas a recibir formacin complementaria -de todos los pases- a Pakistn y Filipinas hasta finales de la dcada de 1960. Pakistn era entonces un "alumno ejemplar" del Banco Mundial, mientras que Filipinas constitua el segundo pas ms rico de Asia detrs de Japn. Hace aos, siendo estudiante de posgrado, tuve ocasin de comparar los primeros documentos de planificacin econmica de Corea y la India. Los primeros planes coreanos eran materia de vanguardia para su poca. Se basaban en un sofisticado modelo econmico desarrollado por el mundialmente famoso estadstico Prasanta Chandra Mahalano- bis. Los coreanos, me avergenza decirlo, haban sido redactados clarsimamente por el "complemento habitual de economistas de tercera o cuarta" del profesor Winters. Pero la economa coreana funcion mucho mejor que la india. Quiz no necesitamos "economistas de primera" para dirigir una buena poltica econmica.

Banco Mundial, The East Asan Mele - Economic Growth and Public Policy, Oxford, Oxford University Press, 1993, p. 102.
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A. Winters, "Trade Policy as Development Policy", en J. Toye (ed.), 7Vade and Development - Direccions for the l\aenty-first Century, Ghcltenham, Edvvard Elgar, 2003. Citado en J. Stiglitz y A. Charlton, bair 1 rele J'or All ~ liow Trade Can Promote Development, Oxford, Oxford University Press, 2005, p. 37 [versin en castellano: Comercio justo para todos, Madrid, Taurus Ediciones, 2007].

De hecho, los economistas de primera del profesor Winters son algo que las economas del este asitico no tenan. Puede que los funcionarios econmicos japoneses hayan sido "de primera", pero desde luego no eran economistas, sino bsicamente abogados de formacin. Hasta la dcada de 1980, lo poco que conocan de economa era fundamentalmente del tipo "inadecuado": las economas de Karl Marx y Friedrich List, en vez de las de Adam Smith y Milton Friedman. En Taiwn, la mayora de burcratas econmicos eran ingenieros y cientficos en lugar de economistas, como es actualmente el caso en China.252 Tambin Corea tuvo una alta proporcin de abogados en su burocracia econmica hasta los aos setenta. 253La inteligencia detrs del programa de Industrializacin Pesada y Qumica ( IIGI ) del presidente Park en la dcada de 1970, OhWon Chul, era ingeniero de formacin. Es perfectamente razonable decir que necesitamos gente lista para dirigir una buena poltica econmica. Pero esa "gente lista" no tienen por qu ser los "economistas de primera" del profesor Winters. De hecho, es posible que los "economistas de primera" no sean demasiado buenos para el desarrollo econmico, si se han formado en economa neoliberal. Adems, la calidad de la burocra- ca puede mejorarse sobre la marcha. Esa mejora, por supuesto, requiere inversin en competencias burocrticas. Pero tambin precisa ciertos experimentos con polticas "difciles". Si los burcratas se cien a polticas (supuestamente) "fciles", como el libre comercio, jams adquirirn las aptitudes para dirigir polticas "difciles". Se requiere cierta "experimentacin en casa" si uno aspira a salir en televisin haciendo proezas. Inclinar el terreno de juego No basta con saber qu polticas son adecuadas para sus circunstancias particulares. Un pas debe ser capaz de ponerlas en prctica. Durante el ltimo cuarto de siglo, los malos samaritanos han dificultado cada vez ms a las naciones subdesarrolladas emprender las polticas "adecuadas" para su desarrollo. Han utilizado la Impa Trinidad del FMI, el Banco Mundial y la OMC, las instituciones financieras multinacionales regionales, sus presupuestos de ayuda y los acuerdos bilaterales o regionales de libre comercio o inversin para impedirles hacerlo. Afirman que las polticas nacionalistas (como proteccin del comercio y discriminacin contra inversores extranjeros) deberan prohibirse, o restringirse severamente, no solo porque se cree que son malas para los propios pases que las practican sino tambin porque llevan a una competencia "desleal". Guando argumentan esto, los malos samaritanos invocan sin parar el concepto del "terreno de juego plano". Los malos samaritanos exigen que no se autorice a las naciones en vas de desarrollo emplear herramientas polticas adicionales para proteccin, subvenciones y regulacin, por cuanto constituyen una competencia ilcita. Arguyen que, si se les permitiera hacer eso, los pases subdesarrollados seran como un equipo de ftbol atacando cuesta abajo, mientras que el equipo contrario (las naciones ricas) se esforzara por subir por el empinado campo de juego. Hay que librarse de todas las barreras protectoras y hacer que todo el mundo compita en pie de igualdad; a fin de cuentas, los beneficios del mercado solo pueden cosecharse cuando la competencia subyacente es leal.254 Quin puede estar en desacuerdo con un concepto
252 Para ms informacin sobre Taiwn, vase R. Wade, Goveming the Market - Economic Tlieory and the Role of Government in East Asian [ndustrialisation, Prineeton, Princeton University Press, 1990, pp. 219-220. Adems, el Partido Nacionalista, que gobern Taiwn durante los aos del "milagro", estuvo fuertemente influenciado, a travs de su condicin de miembro del Comintcrn en la dcada de 1920, por el Partido Comunista Sovitico. Aparentemente su constitucin de par tido era una copia de este ltimo. Ah reside la explicacin del espectculo de los empollones profesionales levantando la mano a favor de los vejestorios miembros del Politbur del Partido Nacionalista que tanto divirti al resto del mundo en los aos ochenta. El segundo presidente de Taiwn, Chiang Ching-kuo, que sucedi a su padre, Chiang Kai-sheU, como lder del partido y jefe de Estado, fue comunista de joven y estudi en Mosc con los futuros lderes del Partido Comunista chino, entre ellos Deng Xiaoping. Conoci a su esposa rusa cuando estudiaba en Mosc. HA 253 Corea tambin tuvo su parte de influencia marxista. El general Park Chung Ilce, que plane el milagro econmico coreano, fue comunista en su juventud, entre otras razones por la ascendencia de suJOhermano, que era un influyente lder comunista en su provincia natal. En 1949 fue condenado a muerte por su implicacin en un motn comunista en el Ejrcito O surcoreano, pero consigui la amnista denunciando el comunismo en pblico. Muchos de sus lugartenientes fueron tambin comunistas en su juventud. N 254 Algunos activistas de izquierdas en pro del desarrollo han contribuido sin querer CH
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aparentemente tan razonable como "el terreno de juego plano"? Yo estoy en desacuerdo... en lo que se refiere a la competencia entre jugadores desiguales. Y todos deberamos estarlo si queremos construir un sistema internacional que fomente el desarrollo econmico. Un terreno de juego plano propicia una competencia desleal cuando los jugadores son desiguales. Guando un equipo de un partido de ftbol es, por ejemplo, la seleccin nacional brasilea y el otro est formado por las amigas de mi hija de 11 aos Yuna, es justo que se permita a las nias atacar cuesta abajo. En este caso, un terreno de juego inclinado, en lugar de llano, es el modo de garantizar una competencia leal. Si no vemos ese tipo de terreno de juego inclinado es porque la seleccin nacional brasilea nunca estar autorizada a competir con un equipo de nias de 11 aos, y no porque la idea de un campo de juego inclinado sea errnea por s misma. De hecho, en la mayora de deportes, sencillamente no se permite que jugadores desiguales compitan entre ellos -en un terreno de juego inclinado o llano- por la razn evidente de que sera injusto. El ftbol y la mayora de los dems deportes tienen grupos de edad y separacin de sexos, mientras que el boxeo, la lucha, la halterofilia y muchas otras disciplinas tienen categoras de peso. El peso pesado Muhammad Ali nunca fue autorizado a pelear con Roberto Durn, el legendario panameo con cuatro ttulos en las categoras de peso ligero. Y esas categoras estn divididas con suma precisin. Por ejemplo, en el boxeo, las categoras de peso ligero estn dentro de una franja de 1-1,5 kilos. Cmo es posible que consideremos que un combate de boxeo entre personas con ms de un par de kilos de diferencia en peso es injusto, y sin embargo aceptamos que Estados Unidos y Honduras deberan competir en trminos de igualdad? En el golf, por citar otro ejemplo, tenemos incluso un sistema explcito de "handicaps" que da a los jugadores ventajas en proporcin inversa a sus habilidades de juego. a legitimar la idea del "terreno de juego plano" echando en cara ese argumento a los pases desarrollados. Sealan que el campo de juego est inclinado del otro lado cuando se trata de mbitos en los que las naciones en vas de desarrollo suelen ser (aunque no siempre) ms fuertes (por ejemplo, agricultura, textiles). Si queremos tener libre competencia, arguyen, debemos tenerla en todas partes, y no solo en aquellos terrenos en los que es ms conveniente para los pases ms poderosos. La competencia econmica global es un juego de jugadores desiguales. Enfrenta unos con otros a pases que van, como nos gusta decir a los economistas, desde Suiza hasta Suazilandia. En consecuencia, es justo que "inclinemos el terreno de juego" a favor de las naciones ms dbiles. En la prctica, eso implica permitirles proteger y subvencionar a sus productores ms enrgicamente e imponer regulaciones ms estrictas a la inversin extranjera. Tambin habra que permitir a esas naciones proteger los derechos sobre la propiedad intelectual de un modo menos severo para que pudieran "tomar prestadas" ms activamente ideas de pases ms adelantados. Las naciones ricas pueden ayudar ms transfiriendo sus tecnologas en condiciones favorables; esto tendr la ventaja aadida de hacer el crecimiento econmico en los pases pobres ms compatible con la necesidad de combatir el calentamiento global, ya que las tecnologas de los pases ricos tienden a ser mucho ms eficientes energticamente.10
* Algunos pases en vas de desarrollo han optado por no utilizar esas herramientas. Algunos economistas neoliberales han usado esto como "prueba" de que esas naciones no quieren libertad poltica, lo que significa que las normas de la OIC no limitan, de hecho, las opciones para tales pases. Sin embargo, lo que puede parecer una decisin voluntaria probablemente ha sido determinado por condiciones pasadas anexas a ayuda internacional y programas del FMi-Banco Mundial, as como el miedo a un futuro castigo por parte de las naciones ricas. Pero, aun dejando a un lado este problema, no es justo que los pases ricos tomen la decisin por las naciones en desarrollo. De hecho, resulta bastante curioso cmo economistas librecambistas que se muestran tan a favor de la opcin y la autonoma no vacilan en oponerse a ellas cuando tratan de ejercerlas pases subdesarrollados.
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La verdad lisa y llana es que los pases pobres tienen poca eficiencia energtica y por lo tanto emiten mucho ms carbono por cada unidad de produccin que las naciones ricas. Por ejemplo, en 2003, China registr 1,471 billones de dlares en produccin al mismo tiempo que emita 1.131 millones de toneladas de CO-,. Esto implica que, por cada tonelada de C02, generaba 1.253 dlares. Japn produjo 4,390 billones de dlares emitiendo 336 millones de toneladas de C02, lo que se traduce en 13.065 dlares por tonelada. Esto significa que Japn generaba ms de 10 veces la produccin china por tonelada de CO-,. Hay que reconocer que Japn es una de las economas ms eficientes energticamente, pero incluso Estados Unidos, con fama de poco eficiente (para tratarse de un pas rico) registr cinco veces la produccin china por tonelada de CO-,: 6.928 dlares por tonelada emitida (gener 10,946 billones de dlares en produccin y emiti 1.580 toneladas de C0 2). Los datos de emisin de carbono proceden del gobierno estadounidense. G. Marland, T. Boden y R. Andrs, Global, Regional, and National C0 2 Emissions. !n Trends: A Compendium of Data on Global Change, Carbn Dioxide Information Analysis Center, Laboratorio Nacional de Oak Ridge, Departamento de Energa de Estados Unidos, 2006, disponible en <http://cdiiic.esd.ornl.gov/trends/eniis/tre_tp20.htm>. Las cifras de produccin corresponden al Banco Mundial, Informe sobre Desarrollo Mundial 2005, Washington, D.C., Banco Mundial, 2005.

Los pases ricos malos samaritanos pueden quejarse de que todo esto es un "trato especial" para las naciones en vas de desarrollo. Pero calificar algo de trato especial equivale a decir que la persona que lo recibe obtiene tambin una ventaja injusta. Sin embargo, no calificaramos las escaleras mecnicas para usuarios de sillas de ruedas o los textos en Braille para invidentes de "trato especial". Del mismo modo, no deberamos considerar los aranceles ms altos y otros medios de proteccin puestos an ms a disposicin de los pases subdesarrollados como "trato especial". Son solo un trato diferencial y justo- para naciones con competencias y necesidades diferenciales. HA Por ltimo, pero no por ello menos importante, inclinar el terreno de juego a favor de las naciones en vas de desarrollo no es JO ahora solo cuestin de trato justo. Se trata tambin de proporcionar a los pases econmicamente menos avanzados las O N herramientas para adquirir nuevas competencias sacrificando beneficios a corto plazo. De hecho, permitir a los pases pobres CH
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aumentar sus competencias ms fcilmente adelanta el da en que la diferencia entre los jugadores sea pequea y por lo tanto ya no sea necesario inclinar el terreno de juego. Qu es acertado y qu es fcil Supongamos que tengo razn y que habra que inclinar el terreno de juego a favor de los pases en vas de desarrollo. El lector an puede preguntar: qu posibilidades hay de que los malos samaritanos acepten mi propuesta y cambien de actitud? Puede parecer intil intentar convertir a esos malos samaritanos que actan en inters propio. Pero an podemos apelar a su inters propio ilustrado. Puesto que las polticas neoliberales estn haciendo que las naciones subdesarrolladas crezcan ms despacio d como lo haran de otro modo, los propios malos samaritanos podran salir ganando a largo plazo si autorizaran polticas alternativas que permitieran a los pases en vas de desarrollo crecer ms deprisa. Si la renta per epita aumenta solo el 1% anual, como lo ha hecho en Amrica Latina durante las dos ltimas dcadas de neoliberalismo, llevar siete dcadas duplicarla. Pero si crece en el 3%, como lo hizo en Amrica Latina durante el perodo de industrializacin de sustitucin de importaciones, la renta aumentar ocho veces en el mismo espacio de tiempo, proporcionando a los pases ricos malos samaritanos un mercado inmensamente ms grande que explotar. As pues, es de hecho en el inters a largo plazo de hasta los pases malos samaritanos ms egostas aceptar esas polticas "herticas" que generaran un crecimiento ms rpido en naciones subdesarrolladas. La gente que resulta mucho ms difcil de convencer son los idelogos: aquellos que creen en las polticas de mal samaritano porque entienden que esas medidas son "acertadas", no porque se beneficien personalmente de ellas, si es que lo hacen. Como he dicho antes, el farisasmo suele ser ms terco que el inters propio. Pero incluso en esto hay esperanza. Cuando se le acus de falta de coherencia, John Maynard Keynes respondi: "Cuando la realidad cambia, yo cambio de opinin. Que hace usted, seor?". Muchos, aunque desafortunadamente no todos, de esos idelogos son como Keynes. Pueden cambiar de opinin, y lo han hecho, si se enfrentan a nuevos giros en los acontecimientos del mundo real y nuevos argumentos, con la condicin de que estos sean lo bastante convincentes para hacerles superar sus convicciones previas. El economista de Harvard Martin Feldstein es un buen ejemplo. Fue en cierta ocasin la inteligencia detrs de las polticas neoliberales de Reagan, pero cuando acaeci la crisis asitica, sus crticas al FMI (citadas en el captulo 1) fueron ms mordaces que las de algunos comentaristas "de izquierdas". Lo que debe darnos esperanza de verdad es que la mayora de malos samaritanos no son codiciosos ni intolerantes. La mayora de nosotros, yo incluido, hacemos cosas malas no porque obtengamos una gran ventaja material de ellas o creamos firmemente en ellas, sino porque resultan lo ms fcil de hacer. Muchos malos samaritanos estn de acuerdo con polticas errneas por la sencilla razn de que es ms fcil ser conformista. Por qu andar buscando "verdades incmodas" cuando uno puede limitarse a aceptar lo que dicen la mayora de polticos y peridicos? Por qu molestarse en averiguar lo que est pasando realmente en los pases pobres cuando se puede atribuir fcilmente a la corrupcin, la pereza o el despilfarro de su poblacin? Por qu desviarse de su camino para comprobar la historia de su propio pas cuando la versin "oficial" sugiere que ha sido siempre la patria de todas las virtudes (libre comercio, creatividad, democracia, prudencia o lo que guste)? Es precisamente porque la mayora de malos samaritanos son as por lo que tengo esperanza. Son gente que puede estar dispuesta a cambiar de actitud si se le suministra un cuadro ms equilibrado, que espero este libro haya proporcionado. Eso no es querer hacerse ilusiones. Hubo una poca, entre el Plan Marshall (anunciado hace sesenta aos, en junio de 1947) y el ascenso del ncoli- beralismo en la dcada de 1970, en que los pases ricos, liderados por Estados Unidos, no se comportaron como malos samaritanos, como he explicado en el captulo 2.255 El hecho de que las naciones ricas no se comportaran como malos samaritanos por lo menos una vez en el pasado nos infunde esperanza. El hecho de que ese episodio histrico produjera un resultado excelente econmicamente -porque el mundo en vas de desarrollo nunca ha funcionado mejor, ni antes ni despus- nos transmite el deber moral de aprender de esa experiencia.

255 Hay quien dice HA ese buen samaritanismo fue motivado en parte por la Guerra Fra, que exiga que Jos pases capitalistas ricos se portaran amablemente con las naciones pobres so que pena de que estas ltimas "se pasaran al otro bando". Pero la competencia internacional ha existido siempre. Si la competencia internacional por la influencia fue lo nico que inst a los pases JO ricos a "hacer lo queOdeban" en el tercer cuarto del siglo xx, por qu los imperios europeos no hicieron lo mismo en el siglo xix cuando estaban enzarzados en una competencia todava N ms feroz entre ellos? CH
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