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Estudo Analtico Comparativo do Sistema Educacional do Mercosul (2001-2005)

Estudo Analtico Comparativo do Sistema Educacional do Mercosul (2001-2005)

2008

PARTICIPANTES DO SISTEMA DE INFORMAO E COMUNICAO DO SETOR EDUCACIONAL DO MERCOSUL E DO GRUPO GESTOR DE PROJETO DE INDICADORES
ARGENTINA
Nombre: Mara Estela Cleof Quinteiros Institucin: Ministerio de Educacin, Ciencia y Tecnologa Cargo: Coordinadora de Proyectos Informativos Direccin: Paraguay 1657, 2 piso, Of. 202, Bs. As. Telfono: (+54 11) 4129 1438 E-mail: equinteros@me.gov.ar Nombre: Mara Laura Alonso Institucin: Ministerio de Educacin, Ciencia y Tecnologa Cargo:Coordinadora del rea de Metodologa y Anlisis Direccin: Paraguay 1657, 1 piso, Of. 202, Bs. As. Telfono: (+54 11) 4129 1421 E-mail: malonso@me.gov.ar

BOLIVIA
Nombre: Juan Carlos Alejo Quisbert Institucin: Ministerio de Educacin y Culturas Cargo: Responsable del rea de Informacin Educativa Direccin: Avda. Arce 2147, La Paz Telfono/Fax: (+591 2) 244 4401 / (+591 2) 244 4401 E-mail: jcalejo@minedu.gov.bo Nombre: Ramiro Aguilar Quispe Institucin: Ministerio de Educacin y Culturas Cargo: Responsable de Indicadores e Investigacin Sectorial Direccin: Avda. Arce 2147, La Paz Telfono/Fax: (+591 2) 244 3612/(+591 2) 244 4401 E-mail: raguilar@minedu.gov.bo

PARAGUAY
Nombre: Hilda Gonzlez Garcete Institucin: Ministerio de Educacin y Cultura Cargo: Directora de Direccin de Estadstica Direccin: 25 de Mayo 171 c/Yegros Telfono/Fax: (+595 21) 49 2476 E-mail: hilgonza@mec.gov.py Nombre: Dalila Zarza Paredes Institucin: Ministerio de Educacin y Cultura Cargo: Jefa de Estadstica Direccin: 25 de Mayo 171 c/Yegros Telfono/Fax: (+595 21) 49 2476 E-mail: dazarza@mec.gov.py

BRASIL
Nome: Grson da Silva Barrey Instituio: Ministrio da Educao/Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (Inep) Cargo: Diretor de Tecnologia e Disseminao de Informaes Educacionais Endereo: Esplanada dos Ministrios - Bloco L - Anexo II sala 424 Braslia Distrito Federal Telefone/Fax: (+55 61) 2104 8426/(+55 61) 2104 9441 e-mail: gerson.barrey@inep.gov.br Nome: Maria das Graas Moreira Costa Instituio: Ministrio da Educao / Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (Inep) Cargo: Coordenadora de Estatsticas Internacionais Endereo: Esplanada dos Ministrios - Bloco L - Anexo II sala 422 Telefone/Fax: (+55 61) 2104 9702/(+55 61) 2104 9441 e-mail: graca@inep.gov.br CHILE Nombre: Csar Muoz Hernndez Institucin: Ministerio de Educacin Cargo: Analista del Departamento de Estudios e Desarrollo Direccin: Alameda No 1371 Piso 8, Santiago Telfono/Fax: (+56 2) 390 4861/(+56 2) 380 0349 E-mail: cesar.munoz@mineduc.cl

URUGUAY
Nombre: Ana Mara Bon Calvis Institucin: Ministerio de Educacin y Cultura Cargo: Encargada del Departamento de Documentacin Pedaggica Direccin: Reconquista 535, 6 Piso Telfono/Fax: (+598 2) 916 5465/(+598 2) 916 5475 E-mail: bon@mec.gub.uy Nombre: Diego Hernndez Institucin: Ministerio de Educacin y Cultura Cargo: Coordinador del rea de Investigacin y Estadstica Direccin: Reconquista, 535 6 Piso Telfono/Fax: (+598 2) 915 3857 / (+598 2) 916 5475 E-mail: hernandezd@mec.gub.uy

Sumrio

Lista Lista Lista Lista

de de de de

siglas ......................................................................... grficos ...................................................................... quadros ..................................................................... tabelas ......................................................................

12 17 18 22

APRESENTAO ...................................................................... 25 RESUMO EXECUTIVO ............................................................... Ftima Anastasia e equipe da UFMG 1 Objetivos .............................................................................. 2 Metodologia utilizada ......................................................... 3 Principais tendncias educacionais observadas nos pases do Mercosul ...................................................... 4 A evoluo de indicadores selecionados ........................... 4.1 Educao bsica ...........................................................

27 29 30 30 31 32

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4.2 Educao secundria .................................................... 33 4.3 Educao superior ........................................................ 35

Parte 1: REDEMOCRATIZAO, INTEGRAO REGIONAL E A TRAJETRIA DO SETOR EDUCACIONAL DO MERCOSUL ..... 37 Ftima Anastasia e equipe da UFMG Introduo ................................................................................ 39 1 A criao do Mercosul no contexto da globalizao e da redemocratizao da Amrica Latina ........................ 40 1.1 Os arranjos institucionais dos pases do Mercosul ....... 42 1.2 A estrutura institucional do Mercosul ......................... 49 2 Planos e aes do Setor Educacional do Mercosul (SEM) .............................................................. 50 2.1 Criao e estrutura ....................................................... 50 2.2 Planos e aes ............................................................. 52 3 Contextos sociodemogrficos e econmicos nos seis pases que integram o SEM ............................................... 63 3.1 Populao total, proporo de homens, populao urbana, dependncia potencial ................. 64 3.2 PIB per capita, expectativa de vida ao nascer e ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) ............................. 66 3.3 Taxa de atividade ......................................................... 67 4 Tendncias recentes no desenvolvimento dos sistemas educacionais do Mercosul, abrangendo os trs nveis de ensino ................................ 4.1 Argentina ....................................................................... 4.2 Bolvia ........................................................................... 4.3 Brasil ............................................................................. 4.4 Chile .............................................................................. 4.5 Paraguai ........................................................................ 4.6 Uruguai ..........................................................................

68 70 71 71 72 73 73

Parte 2: ENSEANZA BSICA ................................................. 77 Felix Abdala Introduccin ............................................................................. 79 1 Delimitacin del estudio y estrategia metodolgica ....................................................................... 79 2 Marco de referencia: los principales procesos educativos regionales durante el periodo ......................... 81 2.1 Las estrategias de descentralizacin de la gestin administrativa ........................................ 83
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2.2 Nuevos contenidos curriculares ................................... 2.3 La formacin docente y sus condiciones de trabajo ...................................................................... 2.4 Cambios en la organizacin escolar e innovaciones pedaggicas ........................................ 2.5 La inversin en educacin ........................................... 2.6 Las polticas compensatorias ....................................... 3 Analisis empirico comparativo de la enseanza basica en el Mercosur ......................................................... 3.1 La enseanza bsica en los 6 pases ......................... 3.2 Los indicadores seleccionados: periodo de anlisis y aos ........................................................ 3.3 Caractersticas y cambios en la enseanza bsica de los 6 pases del Mercosur durante el perodo ...... 3.3.1 El contexto sociodemogrfico y econmico de la enseanza bsica ...................................... 3.3.2 La inclusin escolar durante el perodo ............ 3.3.3 El rendimiento escolar ........................................ 3.3.4 La organizacin escolar ...................................... 3.3.5 Recursos humanos: los docentes ...................... 3.3.6 El financiamiento ................................................

85 87 89 91 93 97 97 98 99 99 102 104 107 110 112

Conclusiones ............................................................................ 115 Bibliografia .............................................................................. 117

Parte 3: EDUCAO SECUNDRIA ALTA ................................. 123 Ftima Anastasia e equipe da UFMG Introduo ................................................................................ 125 1 As polticas educacionais: 1991 a 2005 ............................. 1.1 Direitos educacionais ................................................... 1.2 Modalidades de gesto ............................................... 1.2.1 Formas e grau de descentralizao da gesto ............................................................. 1.2.2 Modalidade de oferta ......................................... 1.2.3 Formas e grau de descentralizao escolar ......... 1.3 Estrutura curricular ....................................................... 1.4 Financiamento .............................................................. 1.5 Docncia ........................................................................ 1.6 Sistemas de avaliao ................................................. 2 Indicadores estatsticos sobre a educao secundria alta .................................................................... 2.1 Condies gerais de oferta .......................................... 2.2 Acesso, cobertura e participao ................................. 2.3 Eficincia e rendimento escolar ...................................

127 127 135 135 138 139 141 144 146 151 154 155 158 162
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2.4 Articulao entre formao geral e formao profissional.................................................................... 2.5 Transies educacionais at o ensino superior ......... 2.6 Eqidade de oportunidades educacionais .................. 2.7 Financiamento e gasto ................................................. 2.8 Desempenho escolar e avaliao da aprendizagem .....

165 166 168 171 174

Concluso ................................................................................. 175 Referncias bibliogrficas ....................................................... 178 Parte 4: EDUCACIN SUPERIOR ............................................. 183 Oscar Espinoza, Luis Eduardo Gonzlez, Dante Castillo Introduccin ............................................................................. 185 1 Delimitacin del estudio y estrategia metodolgica ........ 186 2 Tendencias observadas en educacin superior a nivel mundial y regional .............................................................. 2.1 La educacin superior en el contexto mundial ........... 2.2 Educacin superior en el Mercosur ............................. 2.2.1 Protocolos relativos a la educacin superior ....... 2.2.2 Acciones desarrolladas en educacin superior en el marco del Mercosur Educativo .................... 2.3 Acceso, cobertura y democratizacin en los pases del Mercosur ................................................................. 2.3.1 Argentina ............................................................. 2.3.2 Bolivia .................................................................. 2.3.3 Brasil .................................................................... 2.3.4 Chile ..................................................................... 2.3.5 Paraguay ............................................................. 2.3.6 Uruguay ............................................................... 2.3.7 A modo de conclusin ........................................ 2.4 Privatizacin de la educacin superior en los pases del Mercosur .......................................... 2.4.1 Argentina ............................................................. 2.4.2 Bolivia .................................................................. 2.4.3 Brasil .................................................................... 2.4.4 Chile ..................................................................... 2.4.5 Paraguay ............................................................. 2.4.6 Uruguay ............................................................... 2.4.7 A modo de conclusin ........................................ 3 Anlisis emprico comparativo de los sistemas de educacin superior del Mercosur .................................. 3.1. Contexto socio-demogrfico y econmico ................... 3.2 Organizacin del sistema terciario .............................. 3.2.1 Tipologas de instituciones de educacin superior en los pases del Mercosur .................
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189 189 191 191 192 194 195 196 198 199 201 202 204 205 205 206 207 207 208 208 209 209 212 214 214

3.2.2 Descripcin de los sistemas de educacin superior en los pases del Mercosur ................. 3.2.2.1 Argentina................................................. 3.2.2.2 Bolivia ..................................................... 3.2.2.3 Brasil ....................................................... 3.2.2.4 Chile ........................................................ 3.2.2.5 Paraguay ................................................. 3.2.2.6 Uruguay ................................................... 3.3 Condiciones de la oferta .............................................. 3.4 Accesso, cobertura y participacin .............................. 3.5 Equidad de oportunidades educacionales .................. 3.6 Eficiencia y rendimiento ............................................... 3.7 Integracin entre educacin superior y el sector productivo ................................................... 3.8 Articulacin entre educacin superior y ejercicio profesional .................................................. 3.8.1 Acreditacin de carreras universitarias ............. 3.8.2 Formacin de recursos humanos ....................... 3.9 Financiamiento y gasto ................................................ 4 Recomendaciones de poltica ............................................. 4.1 Organizacin del sistema de enseanza .................... 4.2 Condiciones de la oferta .............................................. 4.3 Acceso, cobertura y participacin ................................ 4.4 Equidad de oportunidades ........................................... 4.5 Eficiencia y rendimiento ............................................... 4.6 Integracin entre educacin superior y el sector productivo ................................................... 4.7 Articulacin entre educacin superior y ejercicio profesional .................................................. 4.8 Financiamiento y gasto ................................................

214 214 216 218 219 221 223 224 226 234 237 242 243 243 247 247 252 252 252 252 253 253 254 254 255

Bibliografia .............................................................................. 255

Lista de Siglas

Aladi Associao Latino-americana de Integrao Alalc Associao Latino-americana de Livre Comrcio Aneb Avaliao Nacional da Educaao Bsica (Brasil) Anep Administracin Nacional de Educacin Pblica (Uruguay) Anresp Avaliao Nacional do Rendimento Escolar (Brasil) Anup Asociacin Nacional de Universidades Privadas (Bolvia) CAF Cooperacin Andina de Fomento CAP Comisin de Acreditacin de Postgrado (Argentina) Capes Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Brasil)

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CARE Consejo Assessor de la Reforma Educativa (Paraguay) CBC Contenidos Bsicos Comunes CCETP Consejo Consultivo de Enseanza Terciaria Privada (Uruguay) CCM Comisso de Comrcio do Mercosul CCR Comit Coordenador Regional CCT Comisin Cooperacin Tcnica CEPAL Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe Cepo Consejo Educativo de Pueblo Originario (Bolvia) Cepres Consejos Regionales de la Planificacin de la Educacin Superior (Argentina) Cerp Centro Regional de Profesores (Uruguay) Ceub Comit Ejecutivo de la Universidade Boliviana CIN Consejo Interuniversitario Nacional (Argentina) Cinda Centro Interuniversitario de Desarrollo (Chile) Cine Classificao Internacional Normalizada de Educao Cinterplan Centro Interamericano de Estudios e Investigaciones para el Plenamiento de la Educacin, Servicio de Informacin Educativa Permanente CMC Conselho de Mercado Comum CNAP Comisin Nacional de Acreditacin de Pregado (Chile) Conacyt Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologia (Argentina) Conap Comisin Nacional de Acreditacin de Posgrado (Chile) Coneau Comisin Nacional de Evaluacin y Acreditacin Universitaria (Argentina) CPEIP Centro de Perfeccionamento, Experimentacin e Investigaciones Pedaggicas (Chile) CRC-EB Comisso Regional Coordenadora da Educao Bsica CRC-ES Comisso Regional Coordenadora do Ensino Superior CRC-ET Comisso Regional Coordenadora da Educao Tecnolgica CRCs Comisses Regionais Coordenadoras

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CRPM Comisso de Representantes Permanentes do Mercosul Crub Conselho de Reitores das Universidades Brasileiras Crup Consejo de Rectores de Universidades Privadas (Argentina) CSE Consejo Superior de Educacin (Chile) CTRs Comisses Tcnicas Regionais Desup Divisin de Educacin Superior Ministerio de Educacin (Chile) EGB Enseanza General Bsica (Argentina) Enem Exame Nacional do Ensino Mdio (Brasil) Espol Especialistas em Polticas Pblicas EVE Esperanza de Vida Escolar FCCP Foro de Consulta de Concertacin Poltica FCES Foro Consultivo Econmico e Social Fies Fundo de Financiamento ao Estudante do Ensino Superior (Brasil) Fomec Fondo para el Mejoramiento de la Calidad Universitaria (Argentina) Fonplata Fondo Financiero para el Desarrollo de la Cuenca del Plata Fundef Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (Brasil) Fundescola Fundo de Fortalecimento da Escola (Brasil) FNDR Fondo Nacional de Desarrolho Regional (Chile) GED Gratificao de Estmulo Docncia (Brasil) Gedae Gratificao por Desempenho de Atividade Administrativa (Brasil) GGP Grupo Gestor de Projetos GMC Grupo de Mercado Comum GT Grupos de Trabalho IDH ndice de Desenvolvimento Humano IDPJ ndice de Dependencia Potencial Joven Iesalc Instituto Internacional de Educacin Superior de Amrica Latina y el Caribe IFD Instituto de Formacin Docente (Paraguay) Inep Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educativas Ansio Teixeira (Brasil)
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ISCED Internacional Standard Classification of Education ver Cine ITS Instituto Tcnico Superior (Paraguay) Mecaep Proyecto de Mejoramiento de la Calidad de la Educacin Primaria (Uruguay) Mece Programa de Mejoramiento de la Calidad y Equidad de la Educacin (Chile) Mecesup Programa Amplio de Mejoramiento de la Calidad y Equidad de la Educacin Superior (Chile) Mercosul Mercado Comum do Sul Mercosur Mercado Comn del Sur Mexa Mecanismo Experimental de Acreditacin de Carreras para el Reconocimiento de Ttulos de Grado Universitrio OCDE Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico OEA Organizao dos Estados Americanos OECD Organization for Economic Co-operation and Development ver OCDE OEI Organizao dos Estados Iberoamericanos Orealc Oficina Regional de Educacin para a Amrica Latina y el Caribe PEC Proposta de Emenda Constitucional (Brasil) PEI Planes Educativos Institucionales PIB Produto Interno Bruto Pisa Programme for International Student Assessment Pirls Progress in International Reading Literacy Study Pnae Programa Nacional de Alimentao Escolar (Brasil) Pnud Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento Proinfo Programa Nacional de Informtica em Educao ProUni Programa Universidade para Todos (Brasil) RE Reunies Especializadas RM Reunio de Ministros do Mercosul RME Reunido de Ministros da Educao SEM Setor Educacional do Mercosul
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SIC Sistema de Informao e Comunicao do Mercosul SIMCE Sistema de Medicin de la Calidad de la Educacin (Chile) SNED Sistema Nacional de Evaluacin de Desempeo de los Establecimientos Educacionales Subconvencionados (Chile) Snepe Sistema Nacional de Evaluacin de Proceso Educativo (Paraguay) SPU Secretaria de Politicas Universitarias (Argentina) SUB Sistema de la Universidad Boliviana TEC Tarifa Externa Comum TIMSS Trends in International Mathematics and Science Study Udelar Universidad de la Republica (Uruguay) UFMG Universidade Federal de Minas Gerais UIS Unesco Institut of Statistics (Instituto de Estadsticas de la Unesco) UN United Nations (Naciones Unidas, Naes Unidas) Undp United Nations Development Programme Unesco Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura WEI World Education Indicators

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Lista de Grficos

Parte 4: Educacin superior Grfico 1 Distribucin porcentual de la matrcula de educacin superior universitaria y no universitaria 1996-2003 ..................................... 225 Grfico 2 Tasa de cobertura bruta en educacin superior (pre y post grado) 1996-2004 ........................... 233 Grfico 3 Cobertura en educacin superior segn nivel de ingresos familiares de los estudiantes ................................................. 235 Grfico 4 Porcentaje del gasto pblico en educacin superior dentro del gasto pblico total 1997-2004 ........................................................... 249 Gfico 5 Gasto por alumno en educacin superior em dlares americanos 1997-2004 ................... 251

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Lista de Quadros
Parte 1 Redemocratizao, integrao regional e trajetria do Setor Educacional do Mercosul Quadro 1 Classificao Internacional Normalizada de Educao (Cine 97) ......................................... 40 Quadro 2 Autoritarismo e redemocratizao ...................... 41 Quadro 3 Mtodos de constituio das instncias decisrias ............................................................. 44 Quadro 4 Composio das instncias decisrias ............... 45 Quadro 5 Regras decisrias ................................................ 46 Quadro 6 Organograma do SEM .......................................... 51 Quadro 7 Objetivos estratgicos dos planos do SEM 1992-2010 ............................................ 53 Quadro 8 Plano do SEM 1992-1997 .................................. 55 Quadro 9 Plano trienal do SEM 1998-2000 ..................... 57 Quadro 10 Plano do SEM 2001-2005 ............................... 58 Quadro 11 Projetos do SEM para a educao superior 2001-2005 ......................................... 60

Parte 2: Enseanza bsica Cuadro 1 Indicadores seleccionados del contexto econmico, social y demogrfico por pas Mercosur 2002 y 2005 ................................. 100 Cuadro 2 Porcentaje de la poblacin adulta (25-64 aos) con alto nivel de instruccin por edad y pas Mercosur 2002-2003 ........ 101 Cuadro 3 Tasas netas de escolarizacin por pas Mercosur 1995 y 2002-2003 ......... 102 Cuadro 4 Tasas netas de escolarizacin por pas Mercosur 1996 y 2003 ................................. 103 Cuadro 5 Esperanza de vida escolar por pas Mercosur 1995 y 2003 ................................. 104 Cuadro 6 Porcentaje de alumnos repetidores por nivel de enseanza y pas Mercosur 2003 .............................................. 105
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Cuadro 7 Tasas de reprobacin por nivel de enseanza y pas Mercosur 1996-1998 y 2004 ............................................. 105 Cuadro 8 Tasas de abandono por nivel de enseanza y pas Mercosur 1996-1998 y 2004 ............................................ 106 Cuadro 9 Alumnos por nivel de enseanza y pas segn sector de gestin (distribucin porcental) Mercosur 1995-1996 y 2003 ...... 108 Cuadro 10 Tamao de la clase por nivel de enseanza, sector de gestin y pas Mercosur 2002 ............................................ 109 Cuadro 11 Alumnos por docente por nivel de enseanza y pas Mercosur 2003 .......... 110 Cuadro 12 Salarios anuales docentes del sector pblico por antigedad laboral, nivel de enseanza y pas Mercosur 2002-2003 ....................................................... 110 Cuadro 13 Cambio en los salarios docentes entre ambas fechas por pas Mercosur 1995-1996 y 2002-2003 .................................. 111 Cuadro 14 Docentes por nivel de enseanza y pas, segn edad (distribucin porcentual) Mercosur 2002-2003 ................ 112 Cuadro 15 Gasto anual por alumno por nivel de enseanza y pas Mercosur 1997-1998 y 2003-2004 .................................. 113 Cuadro 16 Gasto total en educacin en porcentaje del PBI por nivel de enseanza y pas Mercosur 1997 y 2003 ................................ 114 Cuadro 17 Gasto total en educacin por origen de los fondos y pas Mercosur 2002-2003 ....................................................... 114

Parte 3: Educao secundria alta Quadro 1 Linha do tempo da legislao educacional Argentina, Bolvia, Brasil, Chile, Paraguai e Uruguai 1985, 1990-2005 .............. 128 Quadro 2 Direitos educacionais ........................................... 132 Quadro 3 Modalidades de gesto ....................................... 136 Quadro 4 Estrutura curricular .............................................. 142
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Quadro 5 Financiamento ..................................................... 145 Quadro 6 Docncia ............................................................... 147 Quadro 7 Sistemas de avaliao ........................................ 152

Parte 4: Educacin superior Cuadro 1 Poblacin total 1996-2004 (Indicadores Globales) ....................................... 213 Cuadro 2 Tipologas de instituciones de educacin superior en los pases del Mercosur ................ 214 Cuadro 3 Alumnos en educacin terciaria por tipo de formacin segn pases 2002-2004 (Indicador 17 de la Vitrina Estadstica) ............ 225 Cuadro 4 Distribucin porcentual de la matrcula de educacin superior universitaria y no universitaria 1996-2003 .................................. 226 Cuadro 5 Distribucin porcentual de estudiantes por niveles (Cine 5A, 5B y 6) en educacin superior 1999-2004 ......................................... 228 Cuadro 6 Matrcula por nivel de formacin (pre grado, especializacin, maestra, doctorado y post doctorado) 2002-2004 (Indicador 18 de la Vitrina Estadstica) ............ 229 Cuadro 7 Distribucin porcentual de la matrcula total en educacin superior por rea del conocimiento 2001-2004 .......................... 230 Cuadro 8 Distribucin porcentual de la matrcula por rea del conocimiento en el nivel universitario 2002-2004 (Indicador 19 de la Vitrina Estadstica) ................................... 231 Cuadro 9 Distribucin porcentual de la matrcula por rea del conocimiento en el nivel universitario 2002-2004 (Indicador 19 de la Vitrina Estadstica) ................................... 232 Cuadro 10 Tasa de cobertura bruta en educacin superior (pre y post grado) 1996-2004 ......... 233 Cuadro 11 Tasa de incorporacin a la educacin terciaria 2002-2004 (Indicador 16 de la Vitrina Estadstica) ................................... 234 Cuadro 12 Porcentaje de alumnos que asisten a instituciones del sector estatal en el nivel terciario 1996-2004 (Indicador 21 de la Vitrina Estadstica) ................................... 235
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Cuadro 13 ndice de paridad por gnero para tasa bruta de cobertura en educacin superior 1999-2004 ........................................................ 236 Cuadro 14 ndice de paridad por gnero respecto de estudiantes que terminan estudios de pre grado en el nivel terciario (Cine 5A) 1999-2004 ....................................... 236 Cuadro 15 Nmero de alumnos en educacin superior por docentes a tiempo completo 1998-2004 (Indicador 12 de la Vitrina Estadstica) ......................................................... 237 Cuadro 16 Tasa de desercin promedio en educacin superior 1996-2003 ......................................... 238 Cuadro 17 Porcentaje de graduados por rea del conocimiento en el nivel terciario 2001-2004 ........................................................ 239 Cuadro 18 Distribucin porcentual de egresados de la educacin terciaria por rea del conocimiento y nivel de formacin 2002-2004 (Indicador 20 de la Vitrina Estadstica) ......................................................... 240 Cuadro 19 Tasa bruta de graduacin en estudios de pre grado (Cine 5A) en el nivel terciario 1999-2004 ........................................................ 242 Cuadro 20 Porcentaje de la poblacin entre 25 y 64 aos que ha completado la educacin terciaria 1996-2002 ......................................... 242 Cuadro 21 Gasto pblico en educacin terciaria como porcentaje del PBI 1995-2002 .............. 248 Cuadro 22 Gasto en educacin superior de fuentes pblicas y privadas como porcentaje del PBI 1998-2004 (Indicador 9 de la Vitrina Estadstica) ................................... 248 Cuadro 23 Porcentaje del gasto pblico en educacin superior dentro del gasto pblico total 1997-2004 (Indicador 10 de la Vitrina Estadstica) ................................... 249 Cuadro 24 Gasto en educacin superior como porcentaje del gasto total en educacin 1999-2004 ........................................................ 250 Cuadro 25 Distribucin porcentual de los gastos pblicos ordinarios en educacin terciaria 1996-2003 ........................................................ 250 Cuadro 26 Gasto por alumno en educacin superior en dlares americanos 1997-2004 (Indicador 11 de la Vitrina Estadstica) ............. 251
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Cuadro 27 Gasto pblico por alumno en educacin superior como porcentaje del PBI per cpita 1999-2004 ...................................... 251

Lista de Tabelas
Parte 1 Redemocratizao, integrao regional e trajetria do Setor Educacional do Mercosul Tabela 1 Distribuio total da populao do Mercosul segundo o pas 1998-2004 .......... 64 Tabela 2 Distribuio percentual da populao do Mercosul segundo o pas 1998-2004 .......... 64 Tabela 3 Populao urbana em porcentagem 1998-2004 ........................................................... 65 Tabela 4 Razo de masculinidade (proporo de homens) 1998-2004 ...................................... 65 Tabela 5 Estimao da populao por faixas de idade, em qinqnios 1995, 2000, 2005 ....................................................................... 65 Tabela 6 ndice de dependncia potencial 1998-2004 ........................................................... 66 Tabela 7 PIB per capita e ndice de Desenvolvimento Humano 1995-2003/4 ......... 66 Tabela 8 Expectativa de vida ao nascer, por qinqnios 1995-2000, 2000-2005........... 67 Tabela 9 Taxa de atividade geral, por sexo 1998-2004 ........................................................... 68

Parte 3: Educao secundria alta Tabela 1 Matrculas na educao secundria alta Cine 3 ................................................................ 156 Tabela 2 Estabelecimentos de ensino para a educao secundria alta Cine 3 ................. 157 Tabela 3 Mdia de alunos por turma na educao secundria alta .................................................... 157

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Tabela 4 Alunos por professor na educao secundria alta clculo baseado em docentes em tempo integral ......................... 157 Tabela 5 Organizao do tempo de ensino nas instituies pblicas carga horria no secundrio alto ............................................... 158 Tabela 6 Taxa de escolarizao por idade (15-17 anos) .......................................................... 159 Tabela 7 Taxas de escolarizao bruta e lquida na educao secundria alta .............................. 160 Tabela 8 Percentual de matrculas da populao de 17 anos na educao secundria alta ........... 161 Tabela 9 Percentual de alunos matriculados no setor pblico na educao secundria alta ................. 161 Tabela 10 Taxa de aprovao na educao secundria alta .................................................. 162 Tabela 11 Taxa de abandono na educao secundria alta .................................................. 163 Tabela 12 Taxa de reprovao na educao secundria alta .................................................. 163 Tabela 13 Alunos de 15 anos com correspondncia idade-srie adequada na educao secundria alta .................................................. 163 Tabela 14 Alunos de 15 anos com atraso escolar de um ou mais anos na educao secundria alta .................................................. 164 Tabela 15 Taxa de distoro idade-srie na educao secundria alta ............................ 164 Tabela 16 Matrculas no ensino secundrio alto em programas gerais e vocacionais ......... 165 Tabela 17 Carreiras em educao tcnico-profissional de nvel mdio 2004 ..... 166 Tabela 18 Taxa de incorporao na educao terciria Cine 5 ................................................ 167 Tabela 19 Transies entre 14 e 17 anos taxa de matrculas lquidas por nvel educacional em instituies pblicas e privadas ................. 167 Tabela 20 Transies entre 18 e 20 anos taxa de matrculas lquidas por nvel educacional em instituies pblicas e privadas ........................................................... 168 Tabela 21 Participao feminina na educao secundria alta .................................................. 169

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Estudo Analtico Comparativo do Sistema Educacional do Mercosul (2001-2005)

Tabela 22 Taxa bruta de graduao na educao secundria alta, por sexo .................................. 169 Tabela 23 Taxa de escolaridade na educao secundria alta na faixa etria de 15-17 anos, por situao urbana e rural ................................................................. 170 Tabela 24 Taxa lquida na educao secundria alta por nvel educacional do domiclio ........... 170 Tabela 25 Jovens de 15-17 anos com dois ou mais anos de atraso escolar por clima educativo do domiclio do aluno ....................... 171 Tabela 26 Gasto por aluno na educao secundria alta (em dlares estadunidenses convertidos usando PPPs) ................................. 172 Tabela 27 Gasto em educao de fontes pblicas e privadas como porcentagem do PIB na educao secundria alta ............................ 172 Tabela 28 Salrios dos professores na educao secundria alta (programas gerais) em dlares ......................................................... 173 Tabela 29 Salrios dos professores na educao secundria alta (programas gerais) em relao ao PIB per capita ........................... 174

Parte 4: Educacin superior Tabla 1 Especificacin de las dimensiones, indicadores y fuentes para el anlisis .................. 210

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Apresentao

Em virtude do reconhecimento do papel estratgico da educao para o desenvolvimento econmico, social, cultural e cientfico-poltico e para a integrao do Mercosul, os ministros da educao dos estados-membros criaram, em 1991, o Setor Educacional do Mercosul (SEM). Desde sua criao, o SEM enfatiza a importncia da informao e comunicao no processo de integrao das polticas educacionais. Por essa razo, foi publicado, em 2005, o Estudo Analtico-Descritivo Comparativo do Setor Educacional do Mercosul (1996-2000), com os indicadores produzidos pelos pases participantes do SEM. Em continuidade a esse trabalho, apresenta-se agora o Estudo Analtico Comparativo do Setor Educacional do Mercosul (2001-2005) coordenado e financiado pelo Brasil, um dos membros do SEM, por meio do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (Inep). Este estudo desenvolveu-se com a cooperao de pesquisadores da
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Estudo Analtico Comparativo do Sistema Educacional do Mercosul (2001-2005)

Universidade Federal de Minas Gerais e de consultores do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (Pnud). O objetivo deste estudo dar um diagnstico da educao nos seis pases que integram o SEM, assim como apresentar as tendncias recentes no desenvolvimento dos sistemas educacionais nos trs nveis de ensino (bsico, secundrio e tercirio) e mostrar a organizao e o desempenho de cada um desses nveis de ensino no perodo de 2001 a 2005. Esta publicao organiza-se em um resumo executivo e quatro sees: a primeira discorre acerca da redemocratizao, integrao regional e trajetria do SEM; a segunda faz uma anlise comparativa da educao bsica; a terceira apresenta as principais tendncias da educao secundria; e, a quarta desenvolve uma anlise baseada em indicadores comparveis e disponveis acerca da educao terciria. Espera-se que essas informaes auxiliem os gestores da regio na formulao, implementao e avaliao de polticas educacionais, possibilitando a troca de experincias entre os pases.

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Resumo Executivo
Ftima Anastasia e equipe da UFMG*

* Coordenadora: Ftima Anastasia; subcoordenadora: Magna Incio; pesquisadores: Jos Francisco Soares, Marlise Matos e Maria Teresa Gonzaga Alves; Assistentes de pesquisa: Danusa Marques, Felipe Nunes, Florence Fiuza, Marta Mendes Rocha, Valria Cristina Oliveira.

As informaes e anlises relativas ao ensino bsico e ao ensino superior foram extradas dos estudos produzidos pelos demais consultores.

Resumo Executivo

1 Objetivos
O Estudo Analtico Comparativo do Setor Educacional do Mercosul (SEM) tem por objetivo oferecer ao leitor a descrio e a anlise das recentes tendncias imprimidas poltica educacional dos pases que compem o bloco, bem como dos resultados produzidos no perodo 2000-2005. Sempre que possvel, esta anlise foi desenvolvida levando em conta as variveis do contexto mais amplo em que se insere a questo educacional, com nfase para as dimenses poltico-institucional, sociodemogrfica e econmica, tendo em vista os significativos e conhecidos impactos que essas variveis produzem sobre o desempenho dos indicadores educacionais, especialmente em regies como a Amrica do Sul, marcadas por profundas desigualdades econmicas e sociais. O Estudo est organizado em quatro partes: na primeira trata-se de descrever a criao do Mercosul no contexto da redemocratizao e da emergncia de novos arranjos institucionais na regio, assinalando a posio ocupada pelo tema da educao na agenda do bloco, especialmente a partir da construo do Setor Educacional do Mercosul (SEM). Alm disso, apresenta um conjunto de informaes sociodemogrficas e econmicas com vista a dimensionar o perfil da demanda e da oferta de oportunidades educacionais e a apontar os principais problemas e gargalos identificados nos diferentes pases, buscando sinalizar as prioridades de alocao de recursos pblicos para a educao. As outras partes foram elaborada por trs diferentes equipes de consultores, cada uma delas responsvel pelo estudo de um nvel de ensino, contemplando a anlise de tendncias longitudinais no conjunto dos pases e a anlise das caractersticas similares e divergentes entre
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Estudo Analtico Comparativo do Sistema Educacional do Mercosul (2001-2005)

eles, e possibilitando, ademais, a construo de cenrios para uma maior integrao regional do setor educacional.

2 Metodologia utilizada
A anlise do setor educativo, com foco nos nveis educacionais bsico, secundrio e superior, utilizou-se de indicadores comparveis e disponveis no mbito do projeto Vitrine Estatstica do Sistema de Informao e Comunicao do Mercosul Educativo e de estatsticas produzidas por diferentes instituies, com destaque para o projeto WEI-World Education Indicators. As anlises basearam-se na definio de nveis de ensino pactuada entre os pasesmembros e associados ao Mercosul. Com o objetivo de dotar de comparabilidade os indicadores educacionais relativos ao funcionamento e ao desempenho do setor educativo, o SEM ajustou a Classificao Internacional Normalizada de Educao CINE 97, que define os nveis educacionais a partir da considerao de duas dimenses: a complexidade dos programas e a idade terica oficial de ingresso no nvel. O SEM distingue trs nveis de ensino: a) bsico: correspondente ao Cine 1 e 2; b) o secundrio, relativo ao Cine 3; e c) o superior, que abrange os nveis Cine 5 e 6. O estudo da evoluo do SEM, no perodo compreendido entre 2000 e 2005, em termos da sua agenda de reforma e do funcionamento e desempenho dos sistemas educativos, foi realizado em perspectiva longitudinal, utilizando-se dados secundrios disponveis. De forma geral, os estudos por nvel de ensino incluem as dimenses dos sistemas educativos que foram priorizadas pelo SEM, mediante a seleo e a produo de um conjunto de indicadores comparveis. Essas dimenses incluem: a) o contexto no qual se desenvolve a educao e que impacta o volume e o perfil da demanda educacional indicadores globais relativos ao contexto demogrfico, social e econmico; b) os recursos aplicados em educao; c) a caracterizao do Sistema Educativo em termos do acesso, da cobertura e da participao; d) a eficincia interna do Sistema Educativo; e) a eqidade de oportunidades educacionais; e f) o impacto social da educao. Cabe destacar que, alm dos indicadores produzidos pelo projeto Vitrine Estatstica, os estudos incluram novos indicadores, particularmente no que diz respeito necessidade de dimensionar o impacto do Sistema Educativo em relao eqidade nas oportunidades educacionais. As estratgias de comparao utilizadas pelos consultores para a anlise de cada nvel educacional variaram, destacando-se dois procedimentos principais: 1) a construo de sries temporais; e 2) a comparao dos indicadores com base em dois referentes temporais, inclusive mediante a comparao entre diferentes perodos: 1995-1999 e 2000-2005.

3 Principais tendncias educacionais observadas nos pases do Mercosul


A busca por maior eficincia, eficcia e efetividade, visando elevao da capacidade instalada, de pessoal e de recursos, assim como a participao da comunidade no processo de mudana, so algumas das diretrizes apontadas pelo SEM para a elaborao das reformas educacionais no Mercosul. A recente experincia democrtica, sob a vigncia de acentuadas desigualdades econmicas e sociais, e a necessidade de dinamizar a participao dos jovens nos mercados de trabalho explicam a nfase concedida s polticas orientadas para o nvel bsico nos pases do Mercosul. Dessa forma, grande parte das polticas est voltada para a universalizao do acesso conjugada manuteno (elevao) dos indicadores de rendimento dos matriculados.
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Resumo Executivo

As reformas educacionais realizadas no perodo em tela procuraram transformar a organizao institucional e pedaggica do sistema escolar, os contedos curriculares, a oferta dos servios e as oportunidades de acesso e permanncia no sistema educativo. Dentre elas, as polticas compensatrias orientadas para a produo de eqidade educacional constituem elementos centrais para garantir condies de ensino-aprendizagem para a populao em idade escolar. Quanto gesto escolar, observou-se uma forte tendncia descentralizadora no Mercosul, ampliando as esferas de participao dos governos subnacionais e dos cidados, sem privatizar o ensino. Apesar de todos os pases apresentarem sistema misto de gesto (pblico e privado), a maior parte dos crescentes recursos investidos na educao bsica de origem pblica, sendo o Chile o nico pas em que as instituies privadas so mais freqentes, ainda que subsidiadas pelo Estado. No nvel secundrio, as reformas educacionais em curso j esto produzindo melhoria nas condies de oferta, incluindo a garantia, por legislao especfica, da incluso dos jovens na idade adequada. No mbito do ensino tcnico, foram desenvolvidas aes de harmonizao, entre os pases, do perfil profissional, com conseqente orientao para adoo de mudanas curriculares nessa direo. Alm disso, observou-se maior disponibilidade de instituies pblicas, privadas ou mistas, com ampliao da carga horria mnima anual e diversificao de contedos a partir de alteraes nos currculos, contemplando a formao geral e vocacional. No obstante, com base nos dados estatsticos disponveis, pode-se afirmar que a universalizao da educao secundria alta no foi, ainda, contemplada nos pases da regio, devido s constantes dificuldades econmicas e aos fatores do prprio sistema educacional, que limitaram o nvel de acesso e a permanncia dos jovens no sistema. De uma forma geral, os problemas do fluxo escolar causados pela repetncia, no aprovao, abandono e a distoro idade/srie constituem o grande desafio do Mercosul. Os baixos nveis de desempenho escolar (evidncias do Pisa e das avaliaes nacionais) ajudam a explicar, em parte, as baixas taxas de sucesso dos sistemas educacionais para manter os jovens no ensino secundrio e garantir o xito na concluso. No que se refere ao nvel superior, foram detectados, desde o princpio dos anos 80, grandes desafios para os governos dos pases da regio, destacando-se: a expanso do sistema de ensino superior, com elevao do nmero de matrculas e de instituies; a diversificao, com o fortalecimento de instituies de ensino tercirio no-universitrias; a ampliao do setor privado de educao ps-secundria. Aparentemente, em maior ou menor grau, essas tendncias esto presentes em todos os sistemas educacionais da regio e do mundo inteiro. Como causas para tais mudanas, podem ser mencionadas, entre outras, a complexidade das economias, ampliando a demanda por profissionais qualificados e a competio por ttulos ou credenciais educativas.

4 A evoluo de indicadores selecionados


Neste tpico, o principal eixo de discusso refere-se questo da qualidade da educao na regio, que se traduz nos desafios relacionados ampliao do acesso, melhoria do desempenho e produo de eqidade. O exame de tais temas ser feito por nvel de ensino, seguindo a mesma estrutura apresentada na segunda parte deste estudo. 4.1 Educao bsica Acesso O ensino bsico nos seis pases inclui dois nveis, correspondentes ao primrio e ao secundrio baixo, que guardam correspondncia com os identificados como Cine 1 e Cine 2 pela
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Estudo Analtico Comparativo do Sistema Educacional do Mercosul (2001-2005)

Classificao Internacional Normalizada de Educao. Existem, no entanto, algumas diferenas entre os pases no perodo analisado; enquanto alguns restringem a obrigatoriedade aos nveis includos no ensino bsico, outros a excedem. Argentina e Uruguai, por exemplo, consideram obrigatrio o ltimo ano da educao anterior ao ensino bsico. H diferenas, entre os pases, no que se refere idade de incio do ensino bsico: na Argentina e no Uruguai, 5 anos de idade; na Bolvia, no Chile e no Paraguai, 6 anos de idade; e, no Brasil, 7 anos de idade. Varia, tambm, a idade de concluso do ensino bsico: 13 anos de idade na Bolvia e no Chile e 14 nos demais pases. Por conseqncia, a durao da educao bsica varia entre os pases: de 8 anos na Bolvia, no Brasil e no Chile; 9 anos no Paraguai e 10 anos na Argentina e no Uruguai. A passagem entre os nveis componentes da educao bsica (Cine 1 e Cine 2) ocorre, teoricamente, na idade compreendida entre os 11 e 12 anos em todos os pases, exceo do Brasil, onde ela ocorre entre os 10 e 11 anos. Descentralizao da gesto exceo do Uruguai, nos demais pases da regio verificou-se a descentralizao da gesto educativa, com variaes de grau, atores responsabilizados e relao entre os nveis de governo. Por meio da descentralizao buscou-se ampliar a eficincia e melhorar a gesto educacional, dando autonomia s escolas no que se refere aos seus projetos pedaggicos e abrindo espao para a participao das comunidades. Em alguns casos, observou-se a carncia de pessoal tcnico preparado, evidenciando a necessidade de o governo central prover capacitao de recursos humanos. A descentralizao da gesto foi financiada via transferncia intergovernamental de recursos. No Chile e no Brasil, o financiamento foi vinculado ao nmero de matrculas. Em geral, os governos centrais mantiveram algumas responsabilidades, tais como funo suplementar, superviso, desenho de programas e execuo de programas nacionais compensatrios. Modalidades de oferta O primeiro e significativo contraste que vale mencionar, no que se refere s modalidades de gesto, a menor importncia relativa concedida gesto pblica no Chile, comparativamente aos demais pases. Por contraste, na Argentina, no Brasil, no Paraguai e no Uruguai, a gesto pblica amplamente majoritria. O tema do subsdio estatal matiza consideravelmente a usual antinomia entre gesto pblica e gesto privada. Nos sistemas em que a gesto privada relativamente pequena, a presena do Estado por meio de subsdios ou nula (Brasil e Uruguai) ou minoritria (Argentina e Paraguai). Ali onde a gesto privada muito importante (Chile), a presena do Estado, atravs de subsdios, significativa: aproximadamente 85% da matrcula registrada no primrio e no secundrio baixo esto subvencionados. Estrutura curricular Em geral, a reforma curricular empreendida nos pases da regio caracterizou-se pela criao de um currculo mais flexvel com uma parte comum e uma parte especfica, definida segundo as particularidades locais e visou: atualizar conhecimentos; construir novas competncias na era da informao, dos desenvolvimentos tecnolgicos e da globalizao (nfase na informtica); desenvolver os valores da tolerncia, do respeito aos direitos humanos e da democracia (temas transversais). A reforma curricular pautou-se pela crtica dos currculos anteriores (voltados prioritariamente para a transmisso de contedos); nfase em reas, competncias e habilidades, ao invs de disciplinas; crtica das metodologias anteriores; orientao construtivista e valorizao da identidade cultural, especialmente na Bolvia e no Paraguai, por meio da introduo da educao bilnge.
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Resumo Executivo

A implantao dos novos currculos no ocorreu sem percalos, relacionados com a inexistncia de recursos humanos qualificados (sobretudo no caso da educao bilnge) e de materiais didticos coerentes como o novo modelo. Por isso, o investimento na formao inicial e na capacitao continuada de docentes foi uma medida complementar visando construo das condies requeridas para o desenvolvimento dos novos currculos. Democratizao escolar Foram desenvolvidas, no perodo, vrias experincias coerentes com os novos currculos e com a nova concepo educacional, visando impulsionar a autonomia da escola, a sua capacidade de gesto financeira e a democratizao da gesto escolar. Vale citar, a ttulo de exemplo: a jornada escolar completa no Chile e no Uruguai (beneficiando mais os alunos de baixa renda); a gesto escolar participativa (eleio de diretores no Brasil e instncias de participao na Bolvia); a organizao de instncias colegiadas para administrar recursos financeiros (Brasil); a mudana nas prticas docentes e o aumento dos dias de aula (Bolvia). Algumas mudanas foram levadas a cabo no mbito dos estados/provncias e dos municpios. Seus efeitos variam de acordo com a capacidade de investimento em infra-estrutura, recursos humanos e assessoramento tcnico aos estabelecimentos educativos. Houve casos em que tais propostas sofreram resistncias de alguns atores, devido ao seu carter inovador, observando-se, por conseqncia, a convivncia de estabelecimentos educacionais pautados no antigo modelo com os moldados pelas reformas. Financiamento Nos pases da regio, durante a dcada de 1990, observou-se o incremento do gasto em educao e do gasto por aluno, em um contexto de significativo aumento da matrcula, em que pesem as polticas de ajuste estrutural vigentes no perodo. No obstante, a Amrica Latina ainda investe menos por aluno do que os pases desenvolvidos e emergentes, devido escassez de recursos, que continua a condicionar fortemente as decises no campo educacional. Docncia No que se refere docncia, verificou-se a tentativa de melhorar as condies de trabalho, deterioradas durante os anos anteriores, e de dignificar a profisso. Foram realizadas modificaes nas carreiras docentes e nas normas regulatrias, visando o fortalecimento da formao (inicial e permanente) e o incremento salarial. Pode-se citar, a ttulo de exemplos: o aumento da exigncia para ingressar na carreira docente (provas, concursos, formao de nvel superior); a regulamentao da carreira, com vista a dar maior estabilidade ao professor; os programas de capacitao, inclusive no exterior (Chile), com nfase na educao bilnge e por meio de parcerias com universidades (Bolvia); a introduo de incentivos salariais (Chile). 4.2 Educao secundria Acesso O acesso educao secundria garantido por lei, nos pases do Mercosul, para todos aqueles aptos a curs-lo. Esse nvel de ensino obrigatrio no Chile, dos 8 aos 12 anos, e na Argentina, apenas em Buenos Aires. Na maioria dos pases, no entanto, ainda persiste dficit de oferta (baixa cobertura) desse nvel de ensino. Todos os pases instituram, em consonncia com as diretivas do SEM, polticas de promoo de eqidade: a Argentina, por meio da Lei Nacional de Educao, de 2005; a Bolvia, no seu texto constitucional (artigo 180); o Brasil, na Lei de Diretrizes e Bases (LDB); o Chile, atravs de diversos programas; o Paraguai, atravs da Lei Geral de Educao, de 1998; e o Uruguai, nos programas da Administrao Nacional de Educacin Pblica (Anep).
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Estudo Analtico Comparativo do Sistema Educacional do Mercosul (2001-2005)

Descentralizao da gesto Tambm no mbito da educao secundria, a exemplo do ocorrido no nvel bsico, foram promovidas polticas de descentralizao da gesto em vrios pases do bloco, ainda que informadas por diferentes modelos: na Argentina e no Brasil, descentralizao por devoluo; na Bolvia e no Chile, descentralizao por delegao. J o Paraguai e o Uruguai apresentam maior grau de concentrao do que os demais pases. Modalidades de oferta Argentina, Bolvia e Brasil apresentam oferta hbrida dos servios educacionais. No Chile, o ensino mdio ofertado por meio de um sistema misto, que inclui o financiamento pblico, totalmente privado e privado com subsdios pblicos; no Paraguai a oferta tambm hbrida, podendo-se encontrar escolas pblicas, escolas privadas e escolas privadas com subsdio pblico; no Uruguai o sistema de oferta hbrido, sendo a rede privada subsidiada com recursos pblicos. Estrutura curricular No que tange ao ensino propedutico, a Argentina, a Bolvia, o Chile e o Uruguai introduziram reformas orientadas para a reorganizao do ensino mdio em direo a uma estrutura polimodal, que inclui um ciclo de formao bsica e geral seguido de um ciclo de formao diferenciada por reas. No Brasil, houve reformas no sentido de reviso dos contedos curriculares. Temas transversais, como meio-ambiente, democracia e direitos humanos, gnero, sade e sexualidade, foram integrados estrutura curricular na Argentina, na Bolvia, no Brasil e no Chile. Democratizao escolar Na Argentina, quase todas as constituies provinciais estabelecem um Conselho Provincial de Educao, de carter descentralizado e colegiado. Na Bolvia foram institudas muitas leis que incluem a famlia e a comunidade na tomada de decises relacionadas com os rumos da educao no pas. No Brasil, diferentes sistemas de ensino e estabelecimentos escolares participam da definio da parte diversificada do currculo, com base nas caractersticas regionais e locais da sociedade, da cultura, da economia e da clientela. Cabe meno, ainda, existncia, no Brasil, do Conselho Nacional de Educao. No Paraguai, embora o Ministerio de Educin y Cultura (MEC) seja o responsvel pelo desenho geral dos processos curriculares, o artigo 117 da Lei no 1.264/1998 (Ley General de Educacin) dispe que, na elaborao dos planos e programas, o Ministrio dever consultar os governos departamentais e as instituies educativas pblicas e privadas. No Uruguai, o ensino pblico, em todos os nveis, regido por um ou mais Conselhos Diretivos Autnomos. Brasil, Argentina, Chile e Bolvia foram os pases que apresentaram maiores avanos no que se refere democratizao de seus sistemas educacionais. Financiamento Uma tendncia geral observada no perodo foi a ampliao da participao do setor pblico no financiamento da educao secundria ao longo do processo de reforma. Docncia Na Argentina e no Chile so exigidos cinco anos de educao superior para ser docente titulado do nvel mdio. No Brasil e no Uruguai, tal exigncia cai para quatro anos e, no Paraguai, para trs anos. Na Bolvia, a legislao requer formao superior para o exerccio da docncia no ensino mdio, mas no especifica o nmero de anos. Foram criados diversos programas incentivando a docncia e a capacitao dos professores do ensino mdio, com o objetivo de recicl-los para atender heterogeneidade dos perfis dos estudantes.
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Resumo Executivo

Avaliao Entre os pases estudados, apenas o Chile implantou um sistema de avaliao ainda nos anos 80, sendo que os demais pases criaram instncias especializadas nacionais responsveis pela realizao regular de exames dessa natureza ao longo dos anos 90. A realizao de avaliaes do rendimento escolar integrou, em boa medida, o prprio marco legal da reforma educacional. 4.3 Ensino superior Acesso O exame dos indicadores de acesso ao ensino superior permite afirmar que, no perodo 1996-2004, na Argentina e no Brasil praticamente dobraram a matrcula nesse nvel de ensino, em termos absolutos. J no Chile e no Uruguai observou-se um crescimento sustentado da matrcula, porm menor do que o verificado nos outros pases do bloco. No Paraguai, a matrcula triplicou no perodo estudado. No entanto, o acesso aos estudos ps-graduados continua insuficiente, considerando as crescentes necessidades de formao de recursos humanos com elevado expertise. Modalidades de oferta Diante da incapacidade das instituies estatais de absorver a crescente demanda por vagas no ensino superior, os Estados nacionais reduziram normas burocrticas que regulamentavam a entrada na universidade, contribuindo para o aumento da participao do setor privado na oferta desse nvel de ensino. De acordo com alguns autores, essa poltica foi parcialmente exitosa, j que ampliou a oferta de vagas, mas provocou queda da qualidade (Del Bello, 2002; Rama, 2005). Estrutura curricular Ao lado da ampliao da oferta educativa no nvel universitrio, verificou-se, no perodo, um crescimento significativo da oferta de educao superior no-universitria, que se constituiu instrumento de poltica pblica para responder s demandas por formao em educao tcnica, em cursos de menor durao. Como conseqncia direta da diversificao institucional dos sistemas de educao superior, atualmente h instituies vocacionadas essencialmente para a pesquisa, institutos politcnicos e institutos profissionais, entre outros, que foram criados para atender a determinados grupos da populao. Alm disso, um nmero significativo de universidades aumentou sua matrcula, oferecendo, por exemplo, programas de educao a distncia, via Internet (Espinoza, 2002; Ginsburg, Espinoza y otros, 2003; Gonzlez, 2003). Democratizao do acesso Programas estatais de bolsas para estudantes com bom rendimento acadmico e recursos escassos, orientados para assegurar o acesso e a permanncia no interior do sistema, evitando o abandono por razes econmicas, so exemplos de polticas orientadas para o aumento de eqidade. Na Bolvia, no Brasil e no Chile, h iniciativas para a promoo do acesso de grupos indgenas e outras minorias, ou dirigidas a vtimas de violncia poltica. Essas iniciativas combinam recursos pblicos com programas de admisso especial e bolsas complementares em algumas universidades especficas. Apesar disso, observa-se a quase total ausncia de programas destinados a melhorar o rendimento acadmico e a qualidade da insero dos alunos beneficiados pelas polticas compensatrias, o que repercute nos ndices de reteno, particularmente crticos na Argentina. A reduo da desigualdade no acesso educao superior vincula-se diretamente com as aes destinadas a minimizar a brecha nas oportunidades educativas nos nveis bsico e secundrio. medida que estas tenham xito, aumentar a eqidade no acesso educao
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Estudo Analtico Comparativo do Sistema Educacional do Mercosul (2001-2005)

superior. Financiamento Em que pese a tendncia de elevao dos gastos pblicos em educao superior em vrios pases do Mercosul (Brasil, Chile e Paraguai), o nvel de gasto continua baixo, se comparado com o observado no mundo desenvolvido. No Uruguai, no perodo compreendido entre 1995 e 2003, verificou-se a diminuio do gasto pblico em relao ao PIB. Nos pases da regio, em geral, se observa uma tendncia diminuio do gasto pblico em educao superior como porcentagem do gasto pblico total, diferentemente do que ocorre nos pases mais desenvolvidos, nos quais o gasto pblico vem aumentando levemente na ltima dcada. A anlise do nvel superior de ensino dos pases do Mercosul permite constatar as seguintes tendncias nas ltimas dcadas: a) crescente expanso da matrcula estudantil; b) restrio relativa da inverso pblica no nvel tercirio; c) rpida multiplicao e diversificao das instituies dedicadas a ministrar diferentes tipos de educao ps-secundria; d) crescente participao do setor privado na composio da oferta educativa; e, e) progressivo afastamento do Estado de suas responsabilidades relativas ao financiamento e regulao da educao superior (ver Espinoza, 2002; Tunnerman, 2000; Yarzbal, 1999, 2001).

Referncias bibliogrficas
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Parte 1

REDEMOCRATIZAO, INTEGRAO REGIONAL E A TRAJETRIA DO SETOR EDUCACIONAL DO MERCOSUL


Ftima Anastasia e equipe da UFMG*

* Coordenadora: Ftima Anastasia; subcoordenadora: Magna Incio; pesquisadores: Jos Francisco Soares, Marlise Matos e Maria Teresa Gonzaga Alves; assistentes de pesquisa: Danusa Marques, Marta Mendes Rocha, Felipe Nunes, Valria Cristina Oliveira e Florence Fiza.

Parte 1 Redemocratizao, Integrao Regional e a Trajetria do Setor Educacional do Mercosul

INTRODUO
Este trabalho apresenta um diagnstico da educao nos pases membros do Sistema Educacional do Mercosul (SEM), com a seguinte estrutura: 1) criao do Mercosul no contexto da globalizao e da redemocratizao da Amrica Latina; 2) planos e aes do Setor Educacional do Mercosul (SEM); 3) contextos sociodemogrficos e econmicos nos seis pases que integram o SEM; e 4) tendncias recentes no desenvolvimento dos sistemas educacionais do Mercosul, abrangendo os trs nveis de ensino (bsico, secundrio e tercirio). Para a anlise dos nveis de ensino, foi utilizada a Classificao Internacional Normalizada de Educao (Cine 97), que padroniza conceitos, definies e indicadores para o sistema educacional (Quadro 1). Os nveis, determinados a partir do conjunto de experincias e competncias desenvolvidas durante o processo de aprendizagem, resultam da combinao entre complexidade e idade terica de ingresso do aluno em cada estgio. Adaptando-se a esses critrios, o SEM usa a Cine 97 como parmetro para a compatibilizao de indicadores dos pases do Mercosul, possibilitando a comparao entre eles e outras regies do mundo.

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Quadro 1 Classificao Internacional Normalizada de Educao (Cine 97)

Fonte: Nota sobre la Cine 97 (http://www.uis.unesco.org/TEMPLATE/pdf/Literacy/Note%20on%20ISCED%2097_Sp.pdf ). * A partir da categoria Cine 2 h subdivises definidas com base na formao anterior e o destino do aluno, geralmente organizadas segundo a opo da continuidade dos estudos ou a insero no mercado de trabalho.

Os dados sociodemogrficos e econmicos dos pases estudados tm como fonte principal a Vitrine Estatstica do Mercosul, e nos casos em que foram constatados problemas de consistncia ou falta de informaes foram consultadas outras bases de dados: World Population Prospects (UN, 2004), Human Development Report (Pnud, 2006) e Cepal/Celad.

1 A CRIAO DO MERCOSUL NO CONTEXTO DA GLOBALIZAO E DA REDEMOCRATIZAO DA AMRICA LATINA


O primeiro passo visando organizao de um mercado econmico regional na Amrica Latina ocorreu na dcada de 1960, quando foi formada a Associao Latino-Americana de Livre Comrcio (Alalc). Outras iniciativas importantes para a concretizao desse mercado foram tomadas nos anos 1980: a Alalc foi sucedida pela Associao Latino-Americana de Integrao (Aladi); Argentina e Brasil assinaram, em 1985, a Declarao de Iguau e, em 1988, o Tratado de Integrao, Cooperao e Desenvolvimento. Recm-sados de regimes autoritrios, ambos os pases buscavam uma maior integrao economia global. O Mercado Comum do Sul (Mercosul) foi institudo em 26 de maro de 1991, como zona de livre comrcio acordada entre os quatro pases Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai signatrios do Tratado de Assuno. O objetivo principal dessa aliana comercial era a
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dinamizao da economia da regio por meio de liberalizao tarifria gradual, facilitando o trnsito de pessoas, mercadorias e capitais. A criao do Mercosul deu-se no contexto da chamada terceira onda de democratizao (Huntington, 1991), que teve incio no sul da Europa, nos anos 1970, espraiouse pela Amrica Latina nos anos 1980 e atingiu o Leste Europeu, em 1989, tendo como marco principal dessa ltima etapa a derrubada do muro de Berlim. Na Amrica Latina, a redemocratizao jogou por terra as autocracias que vicejavam na regio desde o incio da dcada de 1960 (ver Quadro 2). Esses regimes pelo menos no caso dos pases que sofreram a ruptura autoritria no contexto do aprofundamento da industrializao (Brasil, Argentina, Chile, Uruguai) foram denominados por Guillermo ODonnell de burocrtico-autoritrios. Segundo ODonnell, tratava-se de um novo animal poltico, que se distinguia dos autoritarismos tradicionais, de tipo caudilhista, pela presena dos militares enquanto instituio e por serem regimes de modernizao-conservadora: comprometidos com o desenvolvimento econmico, porm regressivos no plano poltico. Aps sua criao, em 1991, a estrutura institucional do Mercosul foi bastante alterada por ocasio da Reunio de Cpula de Presidentes de Ouro Preto, realizada em dezembro de 1994, que aprovou o Protocolo de Ouro Preto. Adicional ao Tratado de Assuno, o Protocolo de Ouro Preto estabeleceu o atual arranjo institucional do Mercosul, dotando-o de personalidade jurdica internacional e atribuindo-lhe competncia para negociar, em nome prprio, acordos com terceiros pases, grupos de pases e organismos internacionais. Na reunio, foram definidos os principais instrumentos de poltica comercial comum que regem o Mercosul, encabeados pela Tarifa Externa Comum (TEC), posta em prtica a partir de 1 de janeiro de 1995.
Quadro 2 Autoritarismo e redemocratizao

Fontes: Anastasia, Melo e Santos (2004); Political Database of the Americas; Anastasia (2006).

Segundo o Protocolo de Ouro Preto, cada pas membro tem um voto e as decises devem ser unnimes. So trs as instncias decisrias do Mercosul: um Conselho (com funes polticas), um Grupo (com funes executivas) e uma Comisso Tcnica. O Protocolo de Olivos que foi assinado em 2002 e entrou em vigor em 2004 criou o Tribunal Arbitral Permanente de Reviso do Mercosul, com sede em Assuno, no Paraguai, eliminando uma das fontes de insegurana jurdica do bloco.
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Atualmente o Mercosul composto por cinco pases Argentina, Brasil, Paraguai, Uruguai e Venezuela1 e tem, desde 1996, Bolvia e Chile como membros associados.2 Outros pases se associaram ao Mercosul na dcada de 2000: Peru, em 2003, e Colmbia e Equador, em 2004. Um dos objetivos centrais do bloco o fortalecimento da insero de seus membros nos mercados mundiais, por meio da atrao de capitais e da captao de investimentos facilitadas pela existncia de uma unio aduaneira. No incio do sculo 21 teve incio uma nova etapa da integrao regional que recebeu o nome de Relanamento do Mercosul, com o objetivo principal de reforar a unio aduaneira, conferindo prioridade aos seguintes temas: acesso ao mercado; agilizao dos trmites em fronteira (plena vigncia do Programa de Assuno); incentivos aos investimentos, produo e exportao, incluindo as zonas francas, a admisso temporria e outros regimes especiais; tarifa externa comum; defesa comercial e defesa da concorrncia; soluo de controvrsias; incorporao da normativa Mercosul; fortalecimento institucional do Mercosul; relaes externas.3 De acordo com o Ministrio das Relaes Exteriores brasileiro,
[...] a integrao comercial propiciada pelo Mercosul tambm favoreceu a implantao de realizaes nos mais diferentes setores, como educao, justia, cultura, transportes, energia, meio ambiente e agricultura. Neste sentido, vrios acordos foram firmados, incluindo desde o reconhecimento de ttulos universitrios e a revalidao de diplomas at, entre outros, o estabelecimento de protocolos de assistncia mtua em assuntos penais e a criao de um selo cultural para promover a cooperao, o intercmbio e a maior facilidade no trnsito aduaneiro de bens culturais.4

So trs os idiomas oficiais do Mercosul: o portugus, o castelhano e o guarani.5 Atualmente, o portugus o idioma mais falado no bloco, mas o castelhano falado em todos os estados-membros, exceto no Brasil. 1.1 Os arranjos institucionais dos pases do Mercosul exceo do Chile, que promoveu importantes reformas econmicas e sociais sob o autoritarismo, os pases que participam do Mercosul empreenderam esforos reformistas j na vigncia do regime democrtico, incorrendo, portanto, em maiores custos de transao, j que tais reformas tiveram que ser negociadas e aprovadas no mbito de arranjos polirquicos com marcadas caractersticas do modelo consensual (Dahl, 1989; Lijphart, 2003). O compromisso com a democracia e com a paz tem sido, alis, um tema bastante presente na agenda do Mercosul: em diversas ocasies os pases-membros e associados ao bloco reconheceram a importncia da democracia para a continuidade e o xito da integrao regional, como ocorreu quando da assinatura, em 1996, da Declarao Presidencial sobre Compromisso Democrtico no Mercosul e, em 1998, com a assinatura do Protocolo de Ushuaia sobre Compromisso Democrtico e da Declarao Poltica do Mercosul, Bolvia e Chile como Zona de Paz.
1

O pedido de adeso ao Mercosul foi protocolado pela Venezuela em dezembro de 2005, e seu ingresso foi formalizado em Caracas em julho de 2006.
2

O status de membro associado estabelecido por meio de acordos bilaterais, denominados Acordos de Complementao Econmica, firmados entre o Mercosul e cada pas associado.
3 4 5

Fonte: http://www.mercosur.int/msweb/portal%20intermediario/pt/index.htm Fonte: http://www.mre.gov.br/cdbrasil/itamaraty/web/port/relext/mre/orgreg/mercom/

Por solicitao do Paraguai, o guarani foi includo como idioma oficial do Mercosul em deciso tomada por ocasio da 23 Reunio de Ministros do Mercosul Cultural, realizada no Rio de Janeiro em 21 de novembro de 2006.

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Outra iniciativa importante, no plano poltico, refere-se constituio e instalao do Parlamento do Mercosul: em dezembro de 2005, a Cpula de Presidentes aprovou o Protocolo Constitutivo do Parlamento, e sua instalao deu-se em Montevidu, em 7 de maio de 2007. O exame dos arranjos institucionais dos seis pases em tela (Quadro 3) permite afirmar que todos so repblicas presidencialistas bicamerais. Dois deles Argentina e Brasil possuem organizao poltico-administrativa federativa e os demais so unitrios. O sistema eleitoral predominante entre eles o de representao proporcional, e, exceo do Paraguai, os seus sistemas partidrios so multipartidrios. Apenas na Bolvia e no Paraguai no se observa o monoplio da representao pelos partidos. Os presidentes dos pases-membros e associados ao bloco tm mandatos que variam de 4 a 6 anos, podendo ser reeleitos na Argentina, no Brasil e no Paraguai. Embora todos os pases sejam bicamerais (Quadro 4), h variaes importantes no que se refere aos procedimentos de constituio das duas cmaras: no Uruguai e no Paraguai o bicameralismo congruente proporcional; na Argentina, no Brasil e na Bolvia, o bicameralismo incongruente; no Chile ele congruente majoritrio (Anastasia, Melo, Santos, 2004; Anastasia, Nunes, 2006). Vale lembrar que o sistema de representao proporcional mais afim ao consensualismo do que o majoritrio. No que se refere ao grau de simetria entre as duas cmaras, o Chile se destaca novamente por apresentar um bicameralismo assimtrico, com concentrao de poderes no Senado. O Brasil o pas que apresenta maior nmero de representantes nas duas cmaras e o maior grau de fracionamento partidrio parlamentar (NEP>7), seguido pela Bolvia e pelo Chile (NEP>4). Tais traos so da maior importncia, dadas as suas bvias repercusses nos padres de interao entre os poderes executivo e legislativo e nas chances de o presidente organizar e coordenar uma maioria governativa comprometida com a aprovao de sua agenda. A regra de maioria qualificada exigida para a realizao de reformas constitucionais na Argentina, no Brasil, na Bolvia, no Chile e no Uruguai, o que se coaduna com o modelo consensual de Lijphart (2003). Por outro lado, verifica-se grande concentrao de poderes de agenda nas mos dos presidentes dos pases do Mercosul, seja no que se refere aos poderes de decreto, seja no que diz respeito s prerrogativas de nomeao de autoridades (Quadro 5). Tal caracterstica (concentrao dos poderes de agenda nas mos do Poder Executivo) tpica do modelo majoritrio de democracia. Todos os pases contam com mecanismos institucionalizados de participao poltica dos cidados nos interstcios eleitorais, sendo que, em alguns casos, como no Brasil, tais instrumentos facultam a participao popular nas decises relacionadas gesto e implementao de polticas pblicas, como os conselhos setoriais e o oramento participativo. Cabe destacar que, no caso do Chile, a convocao de plebiscito ou referendo prerrogativa do presidente. Consideradas em seu conjunto, as instituies polticas dos pases do Mercosul podem ser classificadas como predominantemente consensuais: repblicas presidencialistas, bicamerais, com representao proporcional (exceto Chile e Bolvia), multipartidarismo (exceto Paraguai), maiorias qualificadas para alteraes constitucionais o que garante s minorias poder de veto contra as preferncias intensas de maiorias ocasionais e mecanismos institucionalizados de participao poltica dos cidados nos interstcios eleitorais. Outro trao marcante do modelo consensual, o federalismo, est presente apenas em dois pases do bloco: Argentina e Brasil. Como se ver adiante, essa uma caracterstica importante para as decises relativas poltica educacional desses pases. A predominncia de instituies consensuais, especialmente no que se refere ao eixo mtodo de constituio das instncias decisrias, , no entanto, contrabalanada pela concentrao de poderes de agenda e de veto nas mos dos presidentes, no eixo regras decisrias (Anastasia, Nunes, 2006).
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Quadro 3 Mtodos de constituio das instncias decisrias

Fontes: Anastasia, Melo, Santos (2004); Political Database of the Americas; Anastasia (2006).

Quadro 4 Composio das instncias decisrias

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Fontes: Anastasia, Melo, Santos (2004); Political Database of the Americas; Anastasia (2006).

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Quadro 5 Regras decisrias

(continua)

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Quadro 5 Regras decisrias

(continuao)

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Quadro 5 Regras decisrias
(concluso)

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Fontes: Anastasia, Melo, Santos (2004); Political Database of the Americas; Anastasia (2006).

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O que se quer assinalar que os efeitos combinados dessas instituies (consensuais e majoritrias) impactam os padres de interao e as decises relacionadas s polticas pblicas, especialmente a poltica educacional, objeto deste trabalho. 1.2 A estrutura institucional do Mercosul Desde sua definio pelo Protocolo de Ouro Preto (1994), a estrutura institucional tem sofrido pequenas modificaes, caracterizadas principalmente pela criao de novos foros. A ltima reestruturao institucional do Mercosul foi aprovada pela Deciso CMC n 59/00, durante a XIX Reunio Ordinria do CMC (Florianpolis, 14 e 15/12/2000). As instncias decisrias mximas do Mercosul so o Conselho do Mercado Comum (CMC) e o Grupo Mercado Comum (GMC). O CMC composto pelos ministros das Relaes Exteriores e de Economia dos pases-membros, tem como funo a conduo poltica do processo de integrao regional e se pronuncia atravs de Decises. O GMC um rgo decisrio executivo, responsvel por fixar os programas de trabalho e negociar acordos com terceiros em nome do Mercosul, por delegao expressa do CMC. Integrado por representantes dos Ministrios de Relaes Exteriores e de Economia e dos Bancos Centrais dos Estados Parte, o grupo se pronuncia atravs de Resolues. O relanamento do Mercosul, em 2000, criou foros informais e paralelos estrutura institucional que foram incorporados estrutura orgnica ao final da Cpula de Florianpolis para dar maior dinamismo estrutura. Sem alterar a estrutura dorsal do Mercosul, a Deciso 59/00 consolidou algumas mudanas. Os trs rgos vinculados ao GMC, a saber, os Subgrupos de Trabalho, as Reunies Especializadas e os Grupos ad hoc, tiveram seu nmero alterado: os Subgrupos de Trabalho, conectados ao GMC, passaram a ser em nmero de quatorze; as Reunies Especializadas, tambm ligadas ao GMC, passaram a ser em nmero de oito; e os Grupos ad hoc passaram a ser em nmero de quatro. Logo abaixo do GMC est a Comisso de Comrcio do Mercosul (CCM). Esta um rgo decisrio tcnico que se pronuncia por Diretivas e responsvel por apoiar o GMC no que se refere poltica comercial do bloco. Aps a reestruturao institucional, os comits vinculados CCM passaram a ser em nmero de sete. A estrutura institucional do Mercosul possui rgos consultivos, entre eles o Foro Consultivo Econmico e Social (FCES), por meio do qual os diferentes setores da sociedade (sindicatos, consumidores, sociedade civil em geral) encaminham seus pleitos e proposies aos rgos de deciso, nesse caso ao GMC, por meio de Recomendaes. O Parlamento do Mercosul o rgo de representao civil dos cidados dos pases membros, criado em dezembro de 2005 pela Deciso CMC 23/05. Sua primeira sesso foi em maio de 2007. Em uma primeira etapa seus membros foram escolhidos entre os integrantes dos parlamentos nacionais, e em sua etapa definitiva, a partir de 2010, os representantes sero eleitos por voto direto e simultneo dos cidados, seguindo o critrio de representatividade civil. No nvel tcnico e operacional, o Mercosul conta com a Secretaria do Mercosul, rgo de carter permanente, sediado em Montevidu, com a funo de dar apoio operacional e prestar servios aos demais rgos do Mercosul. At 2002, a Secretaria desempenhava atividades de arquivo oficial da documentao, publicao e difuso de decises, organizao dos aspectos logsticos das reunies dos rgos do Mercosul dentro e fora de sua sede permanente, informao regular aos estados-partes sobre as medidas implementadas por pas para incorporar em seu ordenamento jurdico as normas emanadas dos rgos do Mercosul. Por meio da Deciso CMC n 30/02 do Conselho do Mercado Comum, a Secretaria do Mercosul teve ampliadas suas funes e ganhou o Setor de Assessoria Tcnica. Atravs da Resoluo GMC n 01/03 do Grupo Mercado Comum, a Secretaria foi dividida em trs setores.
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O Mercosul funciona mediante Reunies de Ministros (RM), Reunies Especializadas (RE), Conferncias e Reunies ad hoc. Atravs da Dec. n 11/03, constituiu-se a Comisso de Representantes Permanentes do Mercosul (CRPM), vinculada ao Conselho do Mercado Comum, integrada por representantes dos estados-membros e presidida por uma personalidade poltica destacada de um dos Estados. Sua funo principal apresentar iniciativas ao CMC sobre temas relativos ao processo de integrao, as negociaes externas e a conformao do Mercado Comum. Do ponto de vista da tomada de decises nos rgos polticos do Mercosul Conselho e Grupo Mercado Comum , o sistema adotado o consenso entre os Estados-partes e na presena de todos os seus membros. No que tange resoluo de controvrsias entre os membros, o Protocolo de Braslia (1991), adotado para o perodo de transio, instituiu um sistema de soluo de controvrsias que foi confirmado pela conferncia de Ouro Preto. O mecanismo prev quatro instncias resolutivas, com procedimentos adequados a cada uma delas: alm de negociaes diretas entre as partes envolvidas e da interveno do Grupo Mercado Comum, j previstas no prprio Tratado de Assuno, adotou-se o recurso a um sistema arbitral (por meio de um Tribunal ad hoc) e previu-se igualmente um procedimento para as reclamaes formuladas por particulares. O Protocolo de Ouro Preto agregou mais uma instncia resolutiva: aps o trmino insatisfatrio de negociaes diretas, possvel levar o litgio considerao da Comisso de Comrcio antes de submet-lo apreciao direta do GMC. Essencialmente, os mecanismos previstos configuram dois mtodos complementares de soluo de controvrsia: a via diplomtica tradicional de negociao e o recurso instncia jurisdicional de carter arbitral.

2 PLANOS E AES DO SETOR EDUCACIONAL DO MERCOSUL (SEM)6


2.1 Criao e estrutura O Setor Educacional do Mercosul (SEM) foi criado em 1991, logo aps a assinatura do Tratado de Assuno.7 Com base nos princpios e objetivos desse Tratado, os ministros da Educao de Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai submeteram ao Conselho do Mercado Comum um Protocolo de Intenes relativo s aes do bloco no setor educacional e propuseram a criao, no mbito do Mercosul, de um subgrupo de trabalho no campo da educao.8 Por meio da Resoluo 07/91, o Conselho do Mercado Comum respaldou a iniciativa e instituiu a Reunio de Ministros de Educao dos Pases Membros do Mercosul como rgo responsvel pela coordenao das polticas educacionais da regio. A criao do SEM teve como ponto de partida o reconhecimento, pelos ministros de Educao dos Estados membros do bloco, do papel estratgico desempenhado pela Educao no processo de integrao, para atingir o desenvolvimento econmico, social, cientfico-tecnolgico e cultural, da regio (III RME). Em 2001 a estrutura do SEM foi alterada, sendo que as principais mudanas afetaram os nveis tcnicos e operacionais (Deciso n 15/01). Essa ao foi justificada pela necessidade de dotar a estrutura de maior flexibilidade, permitindo um fluxo de comunicao entre os nveis estratgico, tcnico e de execuo.

As informaes a respeito do SEM sua histria, estrutura organizacional, planos e aes foram obtidas atravs de pesquisa de contedo das atas das reunies dos ministros de Educao, dos planos, acordos e decises disponveis no site do Mercosul Educacional (www.sic.inep.gov.br). Fulquet (2007) destaca o desenvolvimento dessa agenda de integrao do setor educacional a partir de encontros e fruns, envolvendo ministros da Educao, tcnicos e especialistas dos pases da regio, dentre eles: Descentralizacin Educativa, realizado pela OEI e governo da Argentina; Encuentro Internacional de Educacin, Alfabetizacin y Ciudadana, realizado pelo governo do Brasil; Reunio preparatria do Mercosul Cultural y Educativo, apoiado pela OEI, OEA, Orealc-Unesco e Cinterplan. O Protocolo de intenes foi assinado pelos ministros da Educao em 13 de dezembro de 1991 na cidade de Braslia.

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Atualmente o SEM constitudo pelos seguintes rgos que correspondem a diferentes mbitos de atuao: 1) Conselho de Ministros da Educao e Comit Coordenador Regional, responsveis pelas decises polticas e estratgicas no mbito do SEM; 2) Comisses Regionais Coordenadoras, responsveis pelas decises de natureza tcnica; e 3) Grupos Gestores de Projetos (GGP), responsveis pelas decises relativas execuo de programas e aes do SEM (Quadro 6). A presidncia do SEM exercida, de forma rotativa e pelo prazo de seis meses, pelos ministros da Educao dos pases membros do Mercosul.9 O Conselho de ministros de Educao a instncia mxima do SEM, responsvel pela definio das polticas e planos estratgicos do setor. Por resoluo do Conselho do Mercado Comum, sua misso acordar planos e programas que orientem a definio de polticas e estratgias comuns para o desenvolvimento educativo regional (2 RME). At a presente data j foram realizadas 33 reunies de ministros de Educao (RME), nas quais eles reafirmaram os princpios e compromissos do Setor Educacional do Mercosul, aprovaram os planos de ao, assinaram decises e resolues, solicitaram estudos, constituio de grupos de estudo, realizao de eventos e avaliaram as atividades, projetos e programas realizados. O Comit Coordenador Regional outro rgo que atua no nvel poltico e estratgico como assessor do Conselho de Ministros. Sua funo elaborar, desenvolver e avaliar programas e projetos. Esses dois rgos, o Conselho de Ministros e o Comit Coordenador Regional, so responsveis por assegurar as fontes e mecanismos de financiamento e os recursos necessrios ao desenvolvimento dos projetos. No nvel tcnico, o SEM composto por Comisses Regionais Coordenadoras. At o ano de 2001 estas eram chamadas Comisses Tcnicas Regionais, num total de seis, que, a partir de 2002, tiveram suas atividades assumidas pelas trs Comisses Regionais Coordenadoras atuais: Comisso Regional Coordenadora de Educao Tecnolgica (CRC-ET), Comisso Regional Coordenadora de Educao Bsica (CRC-EB) e Comisso Regional Coordenadora do Ensino Superior (CRC-ES).
Quadro 6 Organograma do SEM

Fonte: Mercosul Educacional (www.sic.inep.gov.br).

9 O Protocolo de Intenes, assinado em Braslia em 13/12/1991, estabeleceu que a Comisso de Ministros de Educao ser o rgo responsvel para tomar decises referentes s contribuies que o sistema educacional possa oferecer ao desenvolvimento das polticas do Mercosul. Esta Comisso: a) ser integrada pelos ministros de Educao dos pases signatrios do Tratado de Assuno; b) se reunir todas as vezes que julgar necessrio e pelo menos uma vez por semestre; c) ser presidida pelo ministro de cada Estado membro, em forma rotativa, por perodos de seis meses; d) poder solicitar a colaborao de organismos nacionais e internacionais e de outras entidades que considere pertinente; e) empreender as gestes necessrias que possibilitem a inter-relao da Educao com as reas de Cultura, Cincia e Tecnologia; f) ser assistida permanentemente por um Comit Coordenador Regional.

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A execuo dos projetos cabe aos Grupos Gestores de Projetos (GGP), que, at 2001, eram chamados de Grupos de Trabalho. Estes so rgos criados ad hoc pelas Comisses Regionais Coordenadoras de rea e tm como funo desenvolver projetos com objetivos, metas e prazos definidos pelas CRCA. Desde sua criao, o SEM tem considerado a informao e a comunicao como elementos-chave no processo de integrao das polticas educacionais. A necessidade de criar canais de comunicao que permitam um intercmbio sistemtico de informaes, imprescindvel para dar continuidade s polticas de integrao em matria educativa, deu origem ao Sistema de Informao e Comunicao (SIC), organizado a partir das infra-estruturas e redes j existentes na Regio, por exemplo, os bancos de dados de universidades e centros de pesquisa em educao. As funes do SIC so: difundir as aes do SEM junto aos sistemas educacionais nacionais e s instncias responsveis pela gesto escolar; produzir e disseminar informaes atualizadas; e organizar uma base terminolgica comum a ser adotada pelo SEM. A partir da reforma de 2001, as atividades do SIC abrangeram a comunicao, gesto do conhecimento e produo e disseminao de informao no mbito do SEM. A nova estrutura organizacional fez do SIC uma instncia comum a todos os Comits Tcnicos e um ambiente de comunicao e intercmbio entre eles. Como forma de viabilizar os projetos e o processo de integrao das polticas educacionais na regio, o SEM produz e mantm, desde a sua criao, informaes estatsticas, comparveis e atualizadas, sobre os sistemas educacionais dos pases membros. Este esforo resultou na formao de um Grupo de Especialistas em Estatsticas Educacionais que, desde 1997, vem se empenhando na produo de dados atualizados e comparveis sobre a educao nos pases membros. A criao do conjunto de indicadores comeou com a realizao do I Seminrio-Oficina em outubro de 1997, no Chile, com o apoio da Oficina Regional de Educao para a Amrica Latina. Os dados coletados e produzidos e os indicadores podem ser encontrados na Vitrine Estatstica do SEM.10 2.2 Planos e aes A misso do SEM remete contribuio do setor educacional para o processo de integrao regional, pautada na construo de uma conscincia cidad para a integrao e na promoo de uma educao de qualidade para todos no contexto de um processo de desenvolvimento com justia social e respeito diversidade cultural dos povos da regio. No atual Plano do SEM, a misso do setor :
conformar un espacio educativo comn, a travs de la concertacion de polticas que articulen la educacin con el proceso de integracin del Mercosur, estimulando la movilidad, el intercambio y la formacin de una identidad y ciudadana regional, con el objeto de lograr una educacin de calidad para todos, con atencin especial a los sectores ms vulnerables en un proceso de desarollo con justicia social y respeto a la diversidad cultural de los pueblos de la regin. (Plan del Sector Educativo del Mercosur 2006-2010).

Observa-se, ao longo do perodo, entretanto, a incluso de novos componentes e princpios orientadores: o foco nos segmentos sociais mais vulnerveis; o incentivo mobilidade e ao intercmbio no mbito regional (Plan 2001-2005) e a nfase no papel do SEM como uma instncia de concertao de polticas (Plan 2006-2010).

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No foi possvel localizar a informao referente data da implantao da Vitrina Estatstica do SEM.

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Quadro 7 Objetivos estratgicos dos planos do SEM 1992-2010

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Fonte: Mercosul Educacional (www.sic.inep.gov.br). * Em 2000, por meio do documento Compromisso de Braslia, os ministros da Educao definiram um conjunto de metas para esse ano: 1) compatibilizao de aspectos curriculares e metodolgicos a partir de uma perspectiva regional; 2) intercmbio de alunos, docentes e pesquisadores; 3) informao e comunicao; 4) avaliao e credenciamento; e 5) formao de recursos humanos.

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Em 16 anos de funcionamento, a pactuao de planos de ao entre os ministros da Educao orienta a atuao do SEM. Nesses planos so definidos as reas prioritrias, os objetivos e as aes estratgicas do Setor em cada perodo (1992-1997, 1998-2000, 2001-2005 e 2006-2010). Alm das avaliaes relativas aos avanos e s realizaes do SEM e da projeo de cenrios para o setor, os planos sinalizam mudanas nos objetivos e nas aes priorizados, as quais resultam da aprendizagem, pelos participantes, dos potenciais e dos obstculos institucionalizao do SEM (Quadro 7). O primeiro plano trienal, aprovado em junho de 1992 pelo Conselho do Mercado Comum (Deciso 07/92), teve a sua vigncia prorrogada em 1994 e em 1997. Esse plano definiu como objetivos estratgicos do SEM: a) a formao de uma conscincia social favorvel ao processo de integrao; b) a capacitao de recursos humanos que contribuam para o desenvolvimento; e c) a compatibilizao e a harmonizao dos sistemas educacionais. Alm da difuso das polticas de integrao do Mercosul e seus impactos, esse plano incluiu o ensino dos idiomas oficiais do Bloco espanhol e portugus como um subprograma voltado para a promoo da integrao regional. Desde sua criao, o SEM tem apontado parmetros norteadores para a reestruturao dos projetos pedaggicos e das estruturas curriculares no sentido de favorecer o processo de integrao. Os temas/contedos que mereceram destaque foram Histria e Geografia, vistos como estratgicos para ampliar o conhecimento mtuo sobre os povos da regio e fortalecer a identidade regional. Em novembro de 1992, os ministros acordaram promover, atravs dos Sistemas Educacionais, a incluso de contedos vinculados ao atual processo de integrao do Mercosul, nos currculos correspondentes, particularmente nas reas de Histria, Geografia, Lngua e Literatura, sendo priorizada a insero programtica multidisciplinar. Em 1996, os objetivos estratgicos do SEM foram reafirmados no documento Mercosul 2000: desafios e metas para o setor educacional, em um contexto de reavaliao das polticas educacionais da regio e de nfase na necessidade de orientar os esforos do SEM em direo aos seguintes objetivos: renovao educacional, avaliao educacional, educao e trabalho, cooperao universitria e sistema de informao. no contexto dessa reviso que se identifica uma inflexo na atuao do SEM, na direo de iniciativas voltadas para a adoo de instrumentos jurdicos e legais de articulao entre os pases, com vista ao desenvolvimento de aes integradas. Os primeiros sete anos de atuao do SEM apresentaram como principais avanos: I) a aprovao de protocolos que facilitam o reconhecimento e equiparao de estudos e a livre circulao de estudantes; II) o incio de trabalhos de adequao dos currculos de educao bsica, no que se refere aprendizagem das lnguas oficiais do Mercosul e ao ensino de histria e geografia, e dos currculos de formao tcnico-profissional, na perspectiva da formao por competncia; III) a aprovao de protocolos para facilitar o intercmbio de docentes universitrios e a formao de recursos humanos em nvel de ps-graduao; IV) a constituio do Sistema de Informao e Comunicao do Setor Educacional do Mercosul; e V) a elaborao de um mecanismo de credenciamento de cursos universitrios. (Termos de Referncia para a Definio do Plano Trienal do Setor Educacional do Mercosul, 1998-2000 Anexo da Deciso n 13/98). Conforme o Quadro 8, as principais decises do SEM nesse perodo consistiram na aprovao de acordos e decises relativas integrao educativa, na forma de procedimentos para o reconhecimento dos certificados e ttulos, referentes aos diferentes nveis de ensino, expedidos pelas instituies oficiais de cada pas.
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Parte 1 Redemocratizao, Integrao Regional e a Trajetria do Setor Educacional do Mercosul

Quadro 8 Plano do SEM 1992-1997

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Estudo Analtico Comparativo do Sistema Educacional do Mercosul (2001-2005)

Para o trinio subseqente (1998-2000), as metas do SEM foram definidas com base na projeo de um cenrio de intensificao das presses sobre os sistemas educacionais nacionais relativas promoo de educao de qualidade para todos (Quadro 9). Segundo essa projeo, o foco dessas presses recairia sobre a adequao dos sistemas educacionais para a formao de competncias em nveis equivalentes e facilmente credenciveis e de uma conscincia de integrao e de aquisio de novos hbitos, atitudes e competncias gerais. Os prognsticos de intensificao da mobilidade da fora de trabalho e de reconfigurao das competncias exigidas para a insero dessa fora de trabalho no setor produtivo com conseqente alterao do padro de demanda sobre o setor educacional informaram a identificao dessas presses como o campo de ao a ser priorizado pelo SEM. Uma iniciativa estratgica para a consecuo dessas metas foi a construo de informaes comparveis, confiveis e atualizadas sobre os sistemas educacionais dos pases do Mercosul. Para isso foi desenvolvido o projeto Sistema de Indicadores do Mercosul Educativo, realizado pelo GGP constitudo para esse fim. Esse processo, realizado no perodo compreendido entre 1998 e 2003, resultou na definio de uma metodologia de padronizao dos nveis educacionais e de um conjunto de 15 indicadores, incluindo indicadores globais (contexto socioeconmico) e especficos (educacionais). Em setembro de 2002 foi definido o projeto Sistema de Indicadores do Mercosul para consolidar e integrar o sistema de informao em educao dos pases membros e associados, colocando disposio do pblico, em Internet, dados sobre a educao da regio e o SEM. O objetivo era assegurar um processo participativo de compatibilizao metodolgica e conceitual, respeitando as singularidades dos sistemas educacionais dos pases participantes (Estudo analtico-descritivo [...] 19962000, 2005). As aes propostas e desenvolvidas pelo SEM para lidar com essa demanda foram avaliadas em 2000, no momento de elaborao do Plano Trienal 2001-2005. Segundo essa avaliao,1 o SEM avanou em termos da consecuo dos seguintes objetivos: coordenao de instncias de trabalho intergovernamentais para a definio de marcos conceituais, normativos e operativos; aprovao de protocolos e acordos de integrao educativa nos diferentes nveis de ensino; sensibilizao para o aprendizado dos idiomas oficiais do Mercosul; constituio e funcionamento do SIC; desenho e teste de um Mecanismo Experimental de Acreditacin de Carreras para el Reconhecimento de Ttulos de Grado Universitrio (Mexa) nos pases membros do bloco; desenvolvimento do projeto voltado para a definio de uma proposta metodolgica de compatibilizao e comparabilidade dos perfis profissionais por competncias em educao tecnolgica no nvel tcnico;2 e o desenho e a implementao de estratgias de ensino de histria e geografia em perspectiva comparada. Uma das principais aes do SEM na promoo da mobilidade das pessoas no espao regional, a proposta do Mexa, foi desenvolvida a partir da criao de um grupo de trabalho ad hoc, o GT Especialistas em Acreditacin y Avaliacin de la Educacin Superior, em 1997. No ano seguinte foi firmado o Memorando de Entendimento entre os pases membros e associados do Mercosul com vista implementao de um mecanismo de credenciamento de cursos para o reconhecimento de ttulos de graduao universitrios, inicialmente restrito s reas de agronomia, engenharia e medicina. O aprendizado decorrente desse experimento, em termos de desenvolvimento de capacidades institucionais para a implementao das aes do SEM, confere centralidade a essa iniciativa no processo de construo do Setor.13
11 12

Plan Estratgico del SEM 2001-2005, introduccin.

Iniciado em 1997, essa proposta concentrou-se inicialmente na compatibilizao dos perfis profissionais dos setores agropecurios e da construo civil.
13

O Mexa envolve a articulao e operao de diferentes instncias, como o RME, responsveis pelas decises de natureza poltica e estratgica quanto implementao dessa iniciativa, a Reunin de Agencias Nacionales de Acreditacin e a atuao das Agencias Nacionales de Acreditacin, responsveis pelo processo de reconhecimento dos ttulos em cada pas.

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Parte 1 Redemocratizao, Integrao Regional e a Trajetria do Setor Educacional do Mercosul

Quadro 9 Plano trienal do SEM 1998-2000

Fonte: Mercosul Educacional (www.sic.inep.gov.br).

No contexto da avaliao do desempenho do Setor ao longo da dcada, concluiu-se pela necessidade de dotar o SEM de uma estrutura dinmica e flexvel, pautada no alinhamento das instncias decisrias de acordo com a programao estratgica do SEM, referida aos objetivos estratgicos, s reas e linhas de ao e elaborao e gesto de projetos. As principais justificativas do processo de mudana recaram sobre a necessidade de conferir direcionalidade ao SEM e de ampliar os graus de eficcia e de efetividade de suas aes. Essas mudanas incluram a reestruturao organizacional do SEM e a redefinio dos objetivos estratgicos segundo os nveis de ensino. Alm disso, a discusso sobre um sistema de financiamento das aes pactuadas foi introduzida na agenda do SEM a partir dos diagnsticos relativos capacidade de implementao dos planos de ao pelo Setor. A reforma da estrutura organizacional do SEM atingiu principalmente os nveis tcnico e operacional do Setor, com a reduo e a reorganizao das instncias de nvel tcnico e o reordenamento das instncias de execuo de projetos. No primeiro caso, as seis Comisses Tcnicas Regionais (CTRs) foram transformadas em trs Comisses Regionais Coordenadoras (CRCs), organizadas por nveis de ensino (educao bsica, tecnolgica e superior). Houve uma simplificao da estrutura transferindo para uma nica comisso, a CRC-Educao Bsica, temas que antes eram tratados por comisses separadas, como a CTR de Educao Especial e a CTR de Reconhecimento de Estudos de Nvel Fundamental e Mdio No Tcnico. Para a CRC-Educao Superior foram direcionados os assuntos relativos ps-graduao. Os temas dos grupos de trabalho (GTs) passaram a ser tratados no mbito das Comisses Regionais Coordenadoras (CRCs). A CRC-EB incorporou os temas relativos ao ensino de geografia e histria e s polticas lingsticas. A CRC-ES passou a tratar os temas relativos aos grupos de trabalho Especialistas em Avaliao e Credenciamento e UniversidadeSetor Produtivo, alm dos temas da Reunio de Especialistas em Polticas Pblicas (Espol). A nova estrutura passou a incluir o funcionamento de instncias temporrias e ad hoc vinculadas gesto de projetos (GGP). Essa alterao resultou da preocupao do SEM em elevar a eficcia do setor, a partir de uma estrutura organizacional alinhada a uma programao estratgica pautada em projetos orientados para resultados.
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Estudo Analtico Comparativo do Sistema Educacional do Mercosul (2001-2005)

Quadro 10 Plano do SEM 2001-2005

Fonte: Mercosul Educacional (www.sic.inep.gov.br).

Em consonncia com essa reestruturao, o Plano Trienal do SEM 2001-2005 introduziu uma nova sistemtica de consolidao dos objetivos estratgicos e do plano de ao, com a identificao dos desafios e metas que devem orientar a definio de projetos a serem executados, de acordo com os nveis de ensino. No que tange educao bsica, o diagnstico situacional e as metas priorizadas focalizaram o processo de aprendizagem e a melhoria da qualidade. Dois blocos temticos foram priorizados na definio das metas voltadas para a reduo do fracasso escolar, identificado como o desafio comum: a) a aprendizagem como um processo cultural, com foco no ensino de lnguas, histria, geografia, cultura e novas tecnologias; e b) melhoria da qualidade da educao para todos com nfase na aprendizagem e na gesto participativas e contextualizadas. 14 No caso da educao tecnolgica, as metas circunscrevem os blocos
14

Plan Estratgico del SEM 2001-2005, Plan de Accin.

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Parte 1 Redemocratizao, Integrao Regional e a Trajetria do Setor Educacional do Mercosul

temticos priorizados: a adequao da educao tcnico-profissional transformao do setor produtivo; o novo papel do docente na educao tcnico-profissional; as oportunidades de formao profissional ao longo da vida. A constituio de espao acadmico regional, com melhoria da qualidade, e a formao de recursos humanos foram os principais desafios identificados para a promoo do papel integrador da educao superior. O foco do plano de ao para esse nvel recaiu sobre a centralidade de projetos relativos operao de um sistema de acreditacin de carreras, revitalizao e desenvolvimento de programas de mobilidade estudantil, de docentes e pesquisadores e a cooperao interinstitucional entre as universidades dos pases do bloco. Mediante os instrumentos jurdicos e legais j constitudos, observa-se, no perodo, um volume menor de iniciativas protocolares, dirigindo-se as iniciativas para a consecuo de projetos integrados. Aes intergovernamentais possibilitaram a implementao de projetos articuladores dos objetivos do SEM, como: a) a edio, a partir de 2003, de um concurso histrico-literrio, Caminhos do Mercosul, realizado a cada ano sob a responsabilidade de um dos pases membros ou associados;15 b) a implementao do projeto Bibliotecas Escolares do Mercosul, que envolve a seleo de cinco obras literrias de autores consagrados de cada pas, num total de 30 ttulos, destinados aos alunos da primeira nona srie/ano; c) Escolas de Fronteiras, uma iniciativa de Brasil e Argentina de implementao de um projeto para a educao intercultural, baseada no ensino do portugus e do espanhol nas escolas pblicas do ensino fundamental em cidades da regio de fronteira entre esses pases.16 Cabe destacar, no entanto, como diferencial da atuao do SEM, a institucionalizao de um conjunto de iniciativas do Setor. Alinhados aos objetivos estratgicos definidos no Plano Trienal, diversos projetos experimentaram, alm da continuidade de suas aes, incrementos importantes no que tange s condies institucionais relevantes para a sua implementao; dentre eles, vale mencionar a continuidade e a diversificao das estratgias de ao tais como a crescente institucionalizao do Mexa com a criao das agncias nacionais de reconhecimento de ttulos e a sua articulao ao Programa de Mobilidade Acadmica Regional para Cursos Credenciados (Marca), conforme descrito no Quadro 11. Na rea de educao tecnolgica, teve continuidade o projeto de compatibilizao do perfil tcnico-profissional, observando-se a concluso do trabalho em seis reas: eletrnica, mecnica industrial, mecnica automobilstica, construo civil, agropecuria e administrao e gesto.1 Esse projeto resultou na publicao de instrumentos referenciais para a formao profissional a partir dos perfis tcnicos compatibilizados, com a produo do CD Perfiles tcnicoprofisionales de nvel mdio: orientaes didcticas.

15 O tema do concurso escolhido pelo pas responsvel pela edio anual. O tema proposto desenvolvido por participante a partir de diferentes formatos: monografia, ensaio, conto ou investigao histrica. Em 2003, o tema do concurso foi O Gacho e o Cruzeiro do Sul, sendo essa primeira edio organizada pela Argentina; Pablo Neruda foi o tema selecionado pelo Chile (2004); Braslia, Patrimnio Cultural da Humanidade foi o tema indicado pelo Brasil (2005); o Paraguai definiu como tema o escritor paraguaio Augusto Roa Bastos (2006); e o Uruguai escolheu como tema Ro de la Plata: um mundo a descubrir (2007). Em 2006, o Ministrio da Educao do Brasil publicou as snteses das edies do concurso em um livro intitulado Caminhos do Mercosul 2003 a 2005. 16

Cooperao bilateral firmada entre os dois pases na Declarao Conjunta Brasil-Argentina, em 9 de junho de 2004. Inicialmente, foram selecionadas duas cidades na fronteira entre o Brasil e a Argentina. Em 2006, na XXXI Reunio de Ministros da Educao do Mercosul, aprovou-se a extenso do projeto de escolas bilnges de fronteira para os demais pases do SEM.
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Projeto PET-OEA, Educacin y Trabajo en el Mercosur.

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Estudo Analtico Comparativo do Sistema Educacional do Mercosul (2001-2005)

Quadro 11 Projetos do SEM para a educao superior 2001-2005

Fonte: MEC. Sntese dos projetos desenvolvidos no mbito da educao superior no Setor Educacional do Mercosul.

Alm do alinhamento da estrutura institucional aos objetivos do Setor, o Plano Trienal 2001-2005 inovou a agenda do SEM ao destacar a necessidade de criao de um sistema de financiamento das suas aes. Dentro da estrutura vigente at ento, o Conselho de Ministros de Educao era a instncia responsvel por assegurar os mecanismos de financiamento e as fontes de recursos para viabilizar as aes, projetos e programas aprovados pelo Setor. Caberia ao Conselho envidar esforos no sentido de assegurar os recursos e meios necessrios para a adequada consecuo dos objetivos propostos pelos Planos. At 2000, os organismos internacionais de cooperao foram as principais fontes de recursos para as aes do Setor. A constituio desse sistema de financiamento passou a fazer parte da agenda do SEM, a partir de 2001, com a elaborao de estudos e propostas com esse objetivo. Em novembro de 2002, na 23 RME, os ministros aprovaram a criao de um Sistema de Financiamento do Setor Educacional do Mercosul e de um Fundo que garanta a sustentabilidade do Setor, passando a formalizao da iniciativa a depender da definio do montante da contribuio financeira dos pases membros do Fundo. Tambm acordaram aprovar a proposta feita pela consultoria do BID, no sentido de assegurar uma contribuio mnima por pas e analisar, at a 44 Reunio do Comit Coordenador Regional, a proposta apresentada pelo Brasil. De acordo com esta proposta, a contribuio total anual seria de US$ 360.000,00 (trezentos e sessenta mil dlares norte-americanos), durante quatro anos, sendo US$ 180.000,00 (cento e oitenta mil dlares norte-americanos) distribudos em cotas iguais e US$ 180.000,00 (cento e oitenta mil dlares norte-americanos) calculados com base na populao estudantil de cada pas.
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Parte 1 Redemocratizao, Integrao Regional e a Trajetria do Setor Educacional do Mercosul

Em 2003, iniciativas do Fonplata, CAF, OEI e Banco Mundial, relativas gesto do Fundo Educativo do Mercosur (FEM), bem como o projeto de regulamento do Fundo, foram apreciadas pelos membros do SEM. No ano seguinte, a proposta de criao do Fundo para financiar os projetos do SEM, com a designao da Cooperacin Andina de Fomento (CAF) como organismo administrador do FEM, foi aprovada pelo Conselho do Mercado Comum (Mercosul/CMC/DEC, n 33/04). Essa deciso criou o primeiro fundo de financiamento setorial do Mercosul. A relao do SEM com outras instncias do Mercosul e com a sociedade mereceu destaque na avaliao das aes do setor no perodo 2001-2005.18 No primeiro caso, foram destacadas as iniciativas de articulao das aes do SEM com o Foro de Consulta Concertacin Poltica (FCCP), a Comisin Cooperacin Tcnica (CCT) e a Comisin Parlamentaria Conjunta del Mercosur. A despeito dos avanos realizados, ressalva-se o carter ainda precrio desses vnculos interinstitucionais. Na avaliao das iniciativas do Mercosul para o envolvimento da sociedade, mediante a realizao de Fruns em 2004 e 2005, concluiu-se pela necessidade de criar vnculos institucionais e de intercmbio, particularmente no que se refere participao do segmento de docentes. No contexto dessa avaliao, uma das principais concluses do marco referencial para a definio do Plano SEM para o perodo de 2006 a 2010 foi:
En este marco es posible reafirmar la vigencia de la misin acordada por los Ministros en el ao 2000 en Gramado, Brasil. Pero tambin es necesario elaborar una nueva visin, que, capitalizando lo realizado, coloque al SEM en una situacin cualitativamente diferente. Esto quiere decir consolidar los procesos de acuerdo y de elaboracin de proyectos en el marco de una poltica del SEM con vistas a jerarquizar la educacin en el proceso de integracin regional. Las acciones que se realicen en el prximo perodo debern estar encaminadas a una profundizacin del proceso de integracin en dos dimensiones: la dimensin poltica y la dimensin institucional. Estas dimensiones debern estar contempladas en principios orientadores, objetivos estratgicos y lineamientos de accin estratgicos claros, coherentes y evaluables al final del perodo. (Marco referencial para la definicin del Plan Estratgico del Sector Educativo del Mercosur 20062010).

O Plano do SEM 2006-2010 estabeleceu um conjunto de princpios orientadores das aes acordadas: a) confiana: as aes devem ser voltadas para a reduo das incertezas e para o fortalecimento dos vnculos intergovernamentais no interior do SEM; b) respeito e consenso: princpios que devem orientar o respeito em relao aos processos e s polticas nacionais e o compromisso de se buscar acordos a partir desse marco; c) solidariedade: apoio solidrio aos pases que, em circunstncias especficas, no possam cumprir total ou parcialmente os projetos e atividades de interesse; d) cooperao: reconhecimento das simetrias entre os pases e da importncia da assistncia tcnica e da cooperao entre os sistemas educativos. A nfase na atuao do SEM orientada para resultados reiterada em relao a aes priorizadas, as quais devem buscar o foco nos impactos produzidos, a difuso e a visibilidade das iniciativas, a gradualidade, o dilogo e a interao com a rede de agentes implicados nos sistemas educativos (instncias do Mercosul, governos nacionais e locais, educadores, organizaes da sociedade civil).
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Marco referencial para la definicin del Plan Estratgico del Sector Educativo del Mercosur 2006-2010.

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Estudo Analtico Comparativo do Sistema Educacional do Mercosul (2001-2005)

Os objetivos estratgicos do SEM, previstos no Plano, reafirmam e redefinem as diretrizes dos planos anteriores, particularmente no que tange definio de focos de ao capazes de conferir direcionalidade s aes do Setor. Em relao s bases valorativas e normativas do processo de integrao regional, definiu-se como objetivo do SEM a promoo de uma cidadania regional e de uma cultura da paz e respeito democracia, aos direitos humanos e ao meio ambiente. A promoo da qualidade da educao passou a estar vinculada aos objetivos de incluso social, de desenvolvimento humano e produtivo. Nessa direo, o Plano incentiva a articulao das aes e dos projetos do SEM com aqueles previstos pelos programas Educao para Todos e Objetivos do Milnio, alm do fomento a iniciativas voltadas para diferentes modalidades de formao (educao no formal, a distncia, de adultos). O intercmbio e a cooperao orientados para a melhoria dos sistemas educativos foram identificados como campo para a atuao solidria dos pases membros e associados. Os programas de mobilidade foram reiterados como projetos prioritrios, cabendo destacar a expanso de seu pblico-alvo e de seus objetivos.19 O fomento a iniciativas para a mobilidade dos distintos atores dos sistemas educacionais e para o intercmbio de docentes e estudantes de centros de educao alternativa e no-formal orienta essa expanso. A implantao de um sistema de monitoramento um dos componentes do Plano 2006-2010, como estratgia para o desenvolvimento eficaz e efetivo das aes e dos projetos previstos. A articulao entre as dimenses poltica e institucional orienta a definio da concertao de polticas que articulem a educao com o processo de integrao do Mercosul como um dos objetivos estratgicos a partir do qual o SEM deve buscar a construo de espao educativo comum na regio. A coordenao das aes do SEM com as diferentes instncias do Mercosul, a consolidao organizacional e financeira do Setor e a sua articulao com a sociedade e com os meios de comunicao foram estabelecidas como elementos centrais para se promover essa concertao no interior do bloco. Numa direo importante, o plano identifica a formao de redes e de construo de vnculos entre os nveis administrativos e de gesto dos sistemas educativos dos pases membros e associados como uma iniciativa potencializadora das aes do SEM. Dentre as condies consideradas relevantes para se ampliar a efetividade do SEM, o Plano 2006-2010 destaca o enfrentamento do dficit institucional:
[...] la estructura de SEM ha permitido avanzar en acuerdos institucionales, en proyectos y programas conjuntos que afianzaron la presencia del Sector en el proceso de integracin regional. Se ubica dentro de la estructura del Mercosur y junto con ste presenta cierto dficit institucional, que exige repensar su lgica de funcionamento en vistas a los nuevos desafios planteados, que facilite una gestin continua, dinmica y ms eficaz. (Marco referencial para la definicin del Plan Estratgico del Sector Educativo del Mercosur 2006-2010, p. 41).

Em especial, reiterada a importncia da integrao das agendas do SEM e do Mercosul, pautada na melhoria dos fluxos de comunicao entre as suas instncias deliberativas e na construo de vnculos indutores de transversalidade institucional. Para isso, o documento prope a avaliao da factibilidade da criao de uma estrutura permanente do SEM, responsvel pelas tarefas de articulao, assessoria, acompanhamento e difuso das atividades do CCR, alm da gesto de programas educativos e do apoio Presidncia pro tempore. A construo do SEM revela um processo marcado por refluxos relacionados, em boa medida, dinmica de institucionalizao do Mercosul e por incrementos significativos de seu processo de consolidao enquanto componente da estratgia de integrao regional. Essa
19

Em julho de 2006, os membros do Mercosul assinaram, em Crdoba, o acordo sobre a gratuidade de vistos para estudantes e docentes desses pases.

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Parte 1 Redemocratizao, Integrao Regional e a Trajetria do Setor Educacional do Mercosul

trajetria foi marcada por uma fase inicial orientada para o reconhecimento da Educao como componente do processo de integrao regional, para a constituio das estruturas do SEM e das bases legais e normativas necessrias articulao do setor educacional regional. Encontrase ainda em curso a transio para uma fase de constituio do SEM como mecanismo indutor de agendas educacionais com potencial integrador dos sistemas educativos regionais e como espao de concertao de polticas capazes de promover, a partir de aes em mltiplos nveis, patamares mais elevados de governana do setor educacional na regio.

3 CONTEXTOS SOCIODEMOGRFICOS E ECONMICOS NOS SEIS PASES QUE INTEGRAM O SEM


Esta seo apresenta alguns dados sociodemogrficos e econmicos dos pases estudados, tendo por principal fonte a Vitrine Estatstica do Mercosul. No entanto, como foram constatados problemas de consistncia de algumas informaes e de falta de outras,20 optou-se por recorrer, sempre que necessrio, a outras bases de dados. Foram pesquisadas, alm da Vitrine Estatstica, as seguintes fontes: World Population Prospects (UN, 2004); Human Development Report (Pnud, 2006) e a do Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografia (Cepal/Celade), especialmente o Observatrio Demogrfico (ex-Boletn Demogrfico). Os institutos nacionais de estatstica dos pases membros e associados ao Mercosul, juntamente com a Comisso Econmica para a Amrica Latina (Cepal), das Naes Unidas, vm desenvolvendo esforos para a harmonizao das vrias definies e metodologias de clculo visando aumentar a consistncia e a comparabilidade desses indicadores. No obstante, alguns problemas permanecem, e, para tentar evitar grandes distores, recorreu-se em determinados momentos s fontes acima mencionadas. Seguindo a metodologia pactuada no mbito do SEM relativa ao conjunto de indicadores globais (econmicos, social e demogrfico) e educacionais (globais e especficos) comparveis , foram analisados, neste documento, os indicadores globais em termos de valores mdios nacionais. Pretende-se traar um perfil dos seis pases analisados por meio da apresentao de alguns indicadores globais de cunho sociodemogrfico e econmico, com vista a estabelecer um piso bsico de contextualizao para que o leitor possa compreender alguns dos elementos centrais que condicionam e impactam os distintos sistemas educativos aqui discutidos. Todos tm conhecimento de que mudanas sociodemogrficas etrias, de gnero, de raa/etnia, etc. afetam a oferta e a demanda por educao. Sabe-se, igualmente, que o Sistema de Indicadores do Mercosul Educacional inclui um conjunto bsico de indicadores globais que permitem a construo de uma imagem do contexto em que os distintos sistemas educacionais se desenvolvem. Os principais indicadores apresentados nesta parte do presente Relatrio foram classificados em demogrficos, econmicos e educacionais e, conforme anunciado, seguem um padro j estabelecido em Relatrio anterior. Os indicadores demogrficos e econmicos que integram o sistema de informaes do SEM e que sero considerados em perspectiva longitudinal e transversal so: Populao total, proporo de homens/razo de masculinidade (composio da populao por gnero); Populao urbana; ndice de dependncia potencial (crianas at 15 anos, velhos de mais de 64 anos e populao entre 15 e 64 anos); Produto Interno Bruto (PIB) per capita, a expectativa de vida ao nascer e ndice de Desenvolvimento Humano (IDH); Taxa de atividade (populao de 15 anos ou mais economicamente ativa).
20

H lacunas de informaes na Vitrine Estatstica, especialmente para o caso da Bolvia.

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Estudo Analtico Comparativo do Sistema Educacional do Mercosul (2001-2005)

3.1 Populao total, proporo de homens, populao urbana, dependncia potencial Os indicadores demogrficos so particularmente importantes para o dimensionamento do tamanho potencial dos sistemas educacionais dos pases analisados (Estudo Analtico Comparativo do Mercosul, 2005, p. 32). Alm disso, a comparao da configurao demogrfica dos pases permite identificar aspectos relevantes para o desenho e a implementao das polticas educacionais, particularmente quanto definio de parmetros relativos promoo da eqidade da oferta educacional. A leitura das Tabelas 1 e 2 permite constatar que o Brasil rene mais de 70% da populao da regio, apresentando populao total quase cinco vezes maior do que a da Argentina, que ocupa o segundo lugar, com aproximadamente 15%. O Uruguai o pas que apresenta a menor populao, perfazendo apenas 1,4% do total de habitantes da regio. Este aspecto, certamente, dimensiona o tamanho dos problemas a serem enfrentados pelo sistema educacional brasileiro, comparativamente aos dos demais pases.
Tabela 1 Distribuio total da populao do Mercosul segundo o pas 1998-2004

Fonte: UN Population Division, 2004.

Tabela 2 Distribuio percentual da populao do Mercosul segundo o pas 1998-2004

Fonte: Elaborao prpria a partir dos dados apresentados na Tabela 1

O exame da Tabela 3 permite destacar que Uruguai, Argentina, Chile e Brasil so pases com populao predominantemente urbana, enquanto Bolvia e Paraguai ainda apresentam contingentes bastante significativos de sua populao vivendo em reas rurais.21 Esses indicadores de urbanizao continuam a revelar situaes distintas para a regio, por isso, conforme j indicado no primeiro Estudo analtico-descritivo, referente ao perodo 19962000, apresentam impactos e desafios diferenciados para os respectivos sistemas educacionais, em especial quanto eqidade da oferta educacional.

21

Vale assinalar novamente a ocorrncia de lacunas de informao para o caso da Bolvia.

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Parte 1 Redemocratizao, Integrao Regional e a Trajetria do Setor Educacional do Mercosul

Tabela 3 Populao urbana em porcentagem 1998-2004

Fonte: Vitrine Estatstica; UNDP, 2006 Nota: * ano idefinido

A anlise da razo de masculinidade (Tabela 4) permite verificar a proporo de homens,22 em cada pas, ao longo do perodo analisado. Em quase todos os casos observa-se uma presena maior de populao feminina. A exceo o Paraguai, nico pas com razo de masculinidade maior do que 100 (ou seja, onde h mais homens do que mulheres), desde 2002.
Tabela 4 Razo de masculinidade (proporo de homens) 1998-2004

Fonte: Vitrine Estatstica Nota: * dados de 2005.

O exame da Tabela 5 permite dimensionar o impacto das diferentes faixas de idade da populao sobre o sistema educacional dos pases analisados. Como pode ser observado, para todos os pases, a maior demanda populacional ainda est compreendida na faixa dos 5 aos 14 anos, sugerindo a necessidade de que se concentre a ateno dos sistemas educacionais nessa faixa etria.
Tabela 5: Estimao da populao por faixas de idade, por qinqnios 1995, 2000, 2005

Fonte: Cepal/Eclad, 2004a

22

A proporo de homens refere-se relao entre a populao masculina e a feminina de um pas, multiplicada por 100. Por exemplo, se a proporo de homens for de 96,0, como no caso da Argentina em 2004, significa que, para cada grupo de 100 mulheres, existem 96 homens.

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No obstante, a proporo de dependncia potencial mdia para a regio, ao variar de 65%, em 1995, para algo em torno de 60%, em 2004, revela a tendncia ao envelhecimento crescente da populao. Segundo dados da Cepal,23 a parcela menor de 15 anos representava, em 1995, 34,1% do total da populao da Amrica Latina e Caribe. Em 2000, essa faixa de idade passou a representar quase 30% da populao total, e estima-se que, no ano de 2010, ela representar 28,3%. Portanto, ademais da ateno ainda requerida pelas faixas etrias mais baixas, como visto acima, os sistemas educacionais dos pases do Mercosul devem se preparar para receber demanda crescente por educao para faixas etrias mais elevadas: segundo o mesmo Boletin 73, em 2010, a taxa de dependncia potencial da Amrica Latina dever chegar a 53,4%. Ou seja, os padres encontrados nos seis pases analisados esto em consonncia com as tendncias de envelhecimento populacional encontradas em todo o continente.
Tabela 6 ndice de dependncia potencial1 1998-2004

Fonte: Vitrine Estatstica; Cepal/Eclad, 2004b Notas: 1 O ndice de dependncia potencial ou relao de dependncia calculado da seguinte forma: populao de 0-14 + populao de 65 e mais/ populao de 15-64 anos) x 100. * dados de 1995.

3.2 PIB per capita, expectativa de vida ao nascer e ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) As taxas de atividade, assim como as de PIB per capita, so indicadores importantes de desempenho econmico dos pases. As primeiras dimensionam toda a populao que, por algum motivo, no participa do mercado de trabalho. J o PIB per capita (medido em dlares estadunidenses: PPC24) torna possvel, em termos genricos, dimensionar a riqueza mdia dos pases em tela.
Tabela 7 PIB per capita e ndice de Desenvolvimento Humano 1995-2003/4

Fonte: UN Population Division, 2004.

23 24

Dados do Boletin Demogrfico da Cepal, n. 73, jan. 2004.

A Paridade do Poder de Compra um procedimento de correo dos valores monetrios destinado a representar poderes de compra equivalentes. Ou seja, um dlar PPC deve permitir comprar bens equivalentes em diversos lugares.

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Parte 1 Redemocratizao, Integrao Regional e a Trajetria do Setor Educacional do Mercosul

A expectativa de vida ao nascer o principal indicador de longevidade de uma populao, que uma dimenso considerada no clculo do ndice de Desenvolvimento Humano (ao lado de renda e educao). Nos pases do Mercosul, o pas com a maior expectativa de vida o Chile, enquanto a Bolvia apresenta o menor indicador de longevidade (Tabela 8). Contudo caberia meno ao fato de todos os pases em questo estarem melhorando seus respectivos desempenhos no que tange a este aspecto em termos da comparao no tempo, inclusive a prpria Bolvia, que elevou seu ndice em 1,8 pontos percentuais no perodo analisado.
Tabela 8 Expectativa de vida ao nascer, por qinqnios 1995-2000, 2000-2005

Fonte: UN Population Division, 2005.

Argentina, Chile e Uruguai so pases considerados de alto nvel de desenvolvimento humano (IDH), enquanto Bolvia, Brasil e Paraguai ainda esto classificados como de desenvolvimento humano mdio. Observa-se uma tendncia de melhoria dos pases em tela relativamente ao IDH, mas, em termos percentuais, a variao apresentada ao longo dos anos pequena: ou seja, o desenvolvimento humano vem sendo conquistado, mas muito lentamente, nos pases considerados. Argentina e Chile apresentam valores mais altos de PIB per capita, em comparao com os demais pases da regio. Vale, no entanto, assinalar a queda significativa da Argentina neste indicador, em especial em 2002, ano da sua crise econmica, com tendncia de recuperao nos anos seguintes. Chama a ateno, tambm, a situao da Bolvia o pas de menor PIB per capita da regio , cuja situao socioeconmica deteriorou-se ao longo dos anos analisados. Alis, merece igualmente destaque o fato de que, no perodo em tela (1998 a 2004), todos os pases, exceo do Chile, perderam riqueza econmica. 3.3 Taxa de atividade A taxa de atividade se refere relao entre a populao economicamente ativa e a populao total em idade de trabalhar, normalmente classificada na faixa compreendida entre os 15 e os 65 anos. Trata-se, em ltima instncia, de um indicador relevante a respeito da oferta de trabalho de uma dada sociedade. Como se pode depreender da leitura da Tabela 9, no ano de 2004, o Brasil, o Paraguai e a Argentina apresentaram taxas de atividade superiores a 60%; no Chile e no Uruguai as taxas de atividade estavam entre 50% e 60%, e a Bolvia apresentava um valor menor que 50%.25 Os pases do Mercosul, em geral, apresentam taxas de atividade masculinas mais altas do que as femininas. A exceo encontra-se, no ano de 2004, na Argentina, que teve uma taxa de atividade feminina de 73,1% e de atividade masculina de 49,7%. Seriam necessrias informaes complementares para elucidar esta discrepncia apresentada pela Argentina, em 2004, relativamente
25

Constataram-se, mais uma vez, lacunas de informaes referentes Bolvia.

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aos outros anos e aos outros pases da regio. Essas informaes revelam que o mercado de trabalho continua a manter alto grau de iniqidade social com respeito aos gneros. Cabe meno ao fato de que Brasil e Paraguai foram os pases que conseguiram incrementar suas taxas de atividade, apresentando crescimento de cerca de 5% no perodo compreendido entre 1998 e 2004.
Tabela 9 Taxa de atividade geral, por sexo 1998-2004

Fonte: Vitrine Estatstica Notas: * dados de 1995.

4 TENDNCIAS RECENTES NO DESENVOLVIMENTO DOS SISTEMAS EDUCACIONAIS DO MERCOSUL, ABRANGENDO OS TRS NVEIS DE ENSINO
Aps a descrio e a anlise de algumas variveis do contexto poltico, social, demogrfico e econmico em que se inserem os pases do Mercosul, as prximas sees discutem as tendncias de poltica educacional desenvolvidas por esses pases, a partir da leitura crtica da legislao e de estudos que analisam as mudanas ocorridas no intervalo entre os anos de 1991 e 2005, uma vez que foi esse o momento de maior efervescncia de reformas que afetaram os sistemas educacionais na Amrica Latina. Alm disso, essas sees apresentam informaes provenientes da anlise comparada de dados secundrios cobrindo parcialmente o perodo de 1990 a 2004. As principais fontes consultadas nessa etapa foram os projetos Vitrine Estatstica do Sistema de Informao e Comunicao do Mercosul Educativo e World Education Indicators (WEI), organizado pela OECDUnesco desde 1997. Complementarmente, as equipes buscaram indicadores estatsticos publicados em estudos produzidos no mbito dos governos, organismos internacionais, acadmicos e outros, sendo que esses tambm tiveram como fontes os dados produzidos pelos prprios governos. possvel identificar variaes quanto s estratgias metodolgicas escolhidas por equipe de consultores, e tais estratgias sero sucintamente descritas nos captulos iniciais de cada seo.
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Parte 1 Redemocratizao, Integrao Regional e a Trajetria do Setor Educacional do Mercosul

Na presente seo sero analisadas, guisa de introduo para o exame mais aprofundado de cada nvel de ensino, as principais tendncias apresentadas pelo conjunto do sistema educacional do Mercosul. A recente experincia democrtica e a necessidade de dinamizar a participao dos jovens nos mercados de trabalho explicam a nfase concedida s polticas orientadas para o nvel bsico, nos pases do Mercosul. Dessa forma, grande parte das polticas est voltada para a universalizao do acesso conjugada manuteno (elevao) dos indicadores de rendimento dos matriculados. As reformas educacionais realizadas no perodo em tela procuraram transformar a organizao institucional e pedaggica do sistema escolar, os contedos curriculares, a oferta dos servios e as oportunidades de acesso e permanncia no sistema educativo. Dentre elas, as polticas compensatrias orientadas para a produo de eqidade educacional constituem elementos centrais para garantir condies de ensino-aprendizagem para a populao em idade escolar. Embora com desenhos diferenciados, todos os pases desenvolveram, alm dos programas universais, programas focalizados, voltados para escolas ou grupos sociais especficos. Os programas universais, em geral, visam melhoria das condies de infra-estrutura, dos recursos didticos, das bibliotecas, etc., bem como garantir a alimentao escolar, a capacitao docente e outros fatores que afetam igualmente a todos os educandos. Os programas focalizados, desenvolvidos em escolas situadas em regies menos favorecidas (reas rurais, indgenas, periferias urbanas) e que tm como pblico-alvo os grupos sociais mais pobres, visam compensar o efeito das carncias nos resultados educacionais. Entre eles registram-se, por exemplo, programas que garantem recursos adicionais para escolas em situao de risco, bolsas de estudos para alunos carentes ou programas de renda mnima para famlias desfavorecidas vinculados freqncia escolar. Os grupos tnicos foram atendidos com a implantao da educao bilnge nos pases onde a participao desses grupos na composio populacional significativa. Quanto gesto escolar, observou-se uma forte tendncia descentralizadora no Mercosul, ampliando as esferas de participao dos cidados sem privatizar o ensino. A maior parte dos crescentes recursos investidos na educao bsica de origem pblica, sendo o Chile o nico pas em que as instituies privadas so mais freqentes, ainda que subsidiadas pelo Estado. As reformas relacionadas ao nvel secundrio que no constitui uma etapa obrigatria de ensino na maioria dos pases da regio no apresentaram tendncias muito divergentes daquelas discutidas acima, a respeito da educao bsica, verificando-se, tambm nesse nvel, intenso processo de descentralizao administrativa e de elevao dos investimentos pblicos. A melhoria dos nveis de escolaridade e a expanso do atendimento, sem descuidar da qualidade do ensino, so algumas das principais motivaes das reformas educacionais na regio. A busca por maior eficincia, eficcia e efetividade, visando elevao da capacidade instalada, de pessoal e recursos, e a participao da comunidade no processo de mudana, constituem diretrizes apontadas pelo SEM para a elaborao das reformas educacionais no Mercosul. Como resultado dessas reformas, j foi possvel detectar no nvel secundrio melhoria nas condies de oferta, sendo garantida por legislao especfica a incluso dos jovens na idade adequada. Alm disso, observou-se maior disponibilidade de instituies pblicas, privadas ou mistas, com ampliao da carga horria mnima anual e diversificao do contedo a partir de alteraes nos currculos, contemplando a formao geral e vocacional. Polticas de promoo de eqidade tambm foram iniciativas novas, porm marcantes, includas na legislao, almejando promover a eqidade no acesso para diferentes estratos socioeconmicos, grupos tnicos, culturais, de gnero e portadores de necessidades especiais.
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A partir de uma discusso sobre as principais tendncias apresentadas pelo nvel superior de ensino no contexto mundial e da anlise de aes desenvolvidas no mbito do Mercosul, o estudo demonstra que, desde o princpio dos anos 80, os governos da regio se deparam com grandes desafios, destacando-se, entre eles, a expanso do sistema de ensino superior, com elevao das matrculas e do nmero de instituies; a diversificao, com o fortalecimento de instituies de ensino tercirio no-universitrias; e a ampliao do setor privado de educao ps-secundria. Aparentemente, em maior ou menor grau, essas tendncias esto presentes em todos os sistemas educacionais da regio e do mundo inteiro. Como causas para tais mudanas, podem ser mencionadas, entre outras, a complexidade das economias ampliando a demanda por profissionais qualificados e a competio por ttulos ou credenciais educativas. A seguir, como resultado de um esforo de sntese, o documento apresenta um panorama geral ou as principais tendncias dos trs nveis de ensino em cada sistema educacional do Mercosul, guisa de uma introduo para as anlises produzidas nos captulos dedicados a cada nvel de ensino. 4.1 Argentina Na Argentina, a estrutura do sistema educativo composta por quatro nveis: inicial (dos 3 aos 5 anos de idade), educao geral bsica (dos 6 aos 14 anos), educao polimodal (dos 15 aos 17 anos) e educao superior. Desde a aprovao da Lei Federal da Educao, de 1993, a educao bsica tem durao de 10 anos, dos 5 aos 14 anos de idade, incluindo, assim, o ltimo ano do nvel inicial e os nove anos da educao bsica. posterior s reformas a definio da faixa etria de 15 a 17 anos como adequada para os estudos do nvel secundrio no obrigatrio, que possui estrutura polimodal incluindo uma etapa de formao bsica e geral seguida da formao por reas. O pas apresenta altas taxas de escolarizao e atendimento desde meados dos anos de 1990, podendo considerar-se que j alcanou a universalizao no nvel bsico e apresenta bom desempenho no secundrio. Em relao ao rendimento escolar, verifica-se que a Argentina, comparada aos demais pases da regio, apresenta taxas mdias de reprovao e abandono na educao bsica. No secundrio, chega ao ano de 2004 com a menor taxa de aprovao do grupo, sendo, conseqentemente, o pas com as maiores taxas de reprovao em boa parte do intervalo considerado. A gesto pblica da educao amplamente majoritria. As polticas compensatrias (plano social educativo e o programa de bolsas de estudo) implementadas durante o perodo analisado representaram importantes avanos na dimenso da eqidade, favorecendo a escolarizao de alunos em situao economicamente desfavorvel, alm de oferecer melhor infra-estrutura. A redemocratizao foi para aquele pas, como para os outros membros do SEM, momento de grandes mudanas em todos os campos da vida pblica. Com relao ao ensino superior, a partir daquele momento ocorreram alteraes, como o ingresso irrestrito s universidades de gesto estatal e fim das taxas, contribuindo, e muito, para o crescimento das matrculas nos anos posteriores. Ainda h problemas relativos ausncia de um sistema integrado e de uma poltica pontual de ampliao das oportunidades de ingresso de estudantes de baixo nvel socioeconmico. Outro desafio a evaso, j que o nmero de graduados no acompanha o crescimento no nmero de matrculas. Sobre o financiamento da educao superior, verifica-se que na Argentina a maior parte das instituies pblica, sendo taxados alguns estudos de graduao e ps-graduao. Recentemente o pas foi tomado pelo debate em torno da necessidade de maior investimento pblico na educao superior, uma vez que as instituies privadas no recebem nenhum apoio financeiro do Estado.
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4.2 Bolvia O sistema educativo da Bolvia, definido a partir da Reforma Educativa de 1994, est organizado em quatro nveis: a educao inicial (de 0 aos 5 anos de idade), a educao primria (dos 6 aos 13 anos de idade), a educao secundria (a partir dos 14 anos) e superior, sendo os trs ltimos destacados nesse estudo. A educao primria gratuita e obrigatria, e est organizada em trs ciclos: o primeiro ciclo de aprendizagens bsicas, com trs anos de durao, compreende as idades de 6 a 8 anos; o segundo ciclo de aprendizagens essenciais, tambm com trs anos, atende as idades de 9 a 11 anos; e o terceiro e ltimo ciclo de aprendizagens aplicadas, com dois anos, destina-se a alunos com idade de 12 a 13 anos. A educao secundria, no obrigatria, a partir dos 14 anos de idade, tem dois ciclos, cada um com dois anos de durao: o ciclo de aprendizagens tecnolgicas e o ciclo de aprendizagens diferenciadas. Em situao semelhante do Paraguai (conforme ser exposto a seguir), a Bolvia ainda precisa ampliar muito os investimentos para alcanar a universalizao da educao bsica. Mesmo assim, a anlise dos recursos destinados tanto ao ensino obrigatrio quanto ao secundrio sugere certa elevao, sendo o ltimo marcado tambm pelo aumento das matrculas e taxa de atendimento. Para a educao bsica, tais informaes no esto disponveis, o que constitui grande limitao para a anlise dos dados educacionais desse pas. As transformaes curriculares contriburam bastante para a mudana nos contedos de aprendizagem e, principalmente, promoveram mudana cultural. A nova proposta tem um enfoque construtivista, contemplando a diversidade cultural, lingstica e social do pas. Dentre as polticas compensatrias criadas durante o perodo analisado, merecem destaque o Plano de Melhoramento da Educao e o Plano de Educao Bilnge. As polticas voltadas para a educao superior so recentes e datam de meados da dcada de 90, quando foi aprovada a Lei da Reforma Educativa (1994). A educao superior boliviana foi marcada pela baixa seletividade, sendo seu nico requisito a concluso de qualquer modalidade de educao secundria. S nos ltimos anos observam-se mudanas nas polticas de admisso no setor, sendo o ingresso livre ainda predominante no setor privado. Apenas 0,7% do total dos estudantes do ensino superior privado recebe algum auxlio no formato de bolsas concedidas por agncias pblicas ou privadas. A profissionalizao restrita educao superior universitria, sendo as instituies no-universitrias de baixa cobertura e pequeno prestgio. As instituies pblicas so mantidas por recursos fiscais transferidos diretamente pelo governo ou, indiretamente, por meio de impostos nacionais, cabendo destacar que a busca de eficincia e de otimizao dos recursos no prioridade para esse modelo de gesto financeira. Instituies privadas so exclusivamente mantidas por recursos prprios, gozando de liberdade para definir estratgias financeiras. 4.3 Brasil No Brasil, a educao bsica inclui a educao infantil (dos 4 aos 6 anos), o ensino fundamental (a partir dos 7 anos) e o ensino mdio (para egressos do nvel anterior). A etapa do ensino fundamental, gratuita e obrigatria, tem durao de oito anos,26 e o ensino mdio tem durao mnima de trs anos, podendo incluir programas de preparao geral ou para o trabalho.
Com efetivao posterior ao perodo analisado neste estudo, a Lei n 11.114/2005, do dia 16 de maio de 2005, tornou obrigatria a matrcula das crianas de 6 (seis) anos de idade no ensino fundamental, pela alterao dos arts. 6, 32 e 87 da Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (Lei n 9.394/1996). A extenso da obrigatoriedade da educao de oito para nove anos, iniciada a partir de 2006, dever ser concluda at 2010.
26

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A Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional proporcionou o marco normativo para as diversas experincias que se desenvolveram nos estados brasileiros. As taxas de repetncia e reprovao continuam altas, inclusive na educao secundria, onde a taxa de abandono uma das maiores da regio, assim como os indicadores de defasagem escolar (correspondncia idadesrie e atraso). A gesto pblica da educao predominante. O pas quase atingiu a universalizao do ensino bsico, o que no acontece com a educao secundria, apesar da tendncia de elevao da taxa de atendimento entre 1998 e 2002. Portanto, o acesso e a permanncia na educao secundria devem ser algumas das prioridades das polticas educacionais no pas, a fim de que se alcancem melhores resultados no tocante escolarizao naquele nvel. Dentre as polticas de bolsa criadas para manter os alunos na escola destacam-se o Programa Nacional de Alimentao Escolar e o Programa Nacional de Garantia de Renda Mnima, que proporciona ajuda financeira mensal s famlias com crianas em idade escolar e que tenham uma renda familiar inferior a meio salrio mnimo per capita. A regulamentao do acesso ao ensino superior no pas anterior Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (1996) e sempre exigiu provas que testassem conhecimentos adquiridos na educao secundria. Aps a LDB, o acesso foi flexibilizado, abrindo a possibilidade de que as instituies utilizassem outras formas de seleo, como as notas obtidas pelos estudantes no Exame Nacional do Ensino Mdio (Enem). O pas se destaca com programas de apoio ao ingresso de estudantes de baixos recursos em instituies de ensino superior, sendo possvel citar o Financiamento da Educao Superior (Fies), o Programa Universidade para Todos (ProUni) e o sistema de cotas aprovado em algumas universidades do pas. A elaborao de uma poltica de financiamento da educao superior no Brasil dificultada pela diversidade do sistema, o qual inclui instituies pblicas mantidas pelos governos federal e estaduais, alm daquelas de carter privado, mantidas por fundaes ou pessoas jurdicas, e outras sem fins lucrativos. 4.4 Chile No Chile, a estrutura do sistema educativo consiste em quatro nveis de ensino: a educao pr-escolar (at os 5 anos de idade); a educao bsica (dos 6 aos 13 anos); a educao mdia (dos 14 aos 17 anos); e a educao superior. O nvel da educao geral bsica tem oito anos e a educao mdia tem mais quatro anos, sendo que os dois primeiros anos tm um currculo geral e os dois ltimos, um currculo diferenciado. Esses dois nveis (bsico e mdio) constituem a educao obrigatria. O Chile o pas com melhor situao na regio: apresenta indicadores destacados quanto ao rendimento de seus estudantes na educao bsica e bons resultados tambm no secundrio. As taxas de repetncia so as menores da regio, assim como as de abandono em ambos os nveis. A educao secundria alta obrigatria no pas desde 2003, justificando o grande crescimento da matrcula nos anos posteriores Reforma Constitucional. Uma grande diferena do pas para os demais membros do Mercosul diz respeito menor importncia relativa da gesto pblica do sistema educativo. A gesto privada importante, mas ela conta tambm com fortes subsdios do Estado. Com a democracia foram desenvolvidos distintos programas de bolsas, com grande expanso dos recursos investidos no perodo de 1991 a 2005, sendo o nico requisito comum s instituies a concluso do nvel secundrio. A matrcula no se expandiu igualitariamente em todos os grupos socioeconmicos: para o quintil mais rico da populao a matrcula cresceu em torno de 8% entre 2000 e 2003, enquanto entre os mais pobres, apesar de haver crescimento, ele se limitou aos 5%.
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Parte 1 Redemocratizao, Integrao Regional e a Trajetria do Setor Educacional do Mercosul

Quanto ao financiamento, o modelo de gesto chileno se mantm estvel, com subsdio do Estado, a manuteno da autonomia das instituies pblicas e privadas de ensino superior e diminuio dos gastos pblicos em educao superior, j que no comeo do sculo 21 o investimento privado no setor alcanou o patamar dos 75%. 4.5 Paraguai O sistema educativo do Paraguai, vigente a partir da Reforma Educativa de 1994, estabelece modalidades diferentes de ensino (geral, especial, e outras). A educao formal se estrutura em trs nveis: o primeiro compreende a educao inicial (at os 5 anos de idade) e a educao escolar bsica (dos 6 aos 14 anos); o segundo nvel, a educao mdia (para egressos da escola primria); e o terceiro nvel corresponde educao superior. A educao escolar bsica, gratuita e obrigatria, tem nove anos de durao, divididos em trs ciclos. A educao mdia tm durao de trs anos, com um s ciclo, mas inicialmente dividida em modalidades educativas diferenciadas. Entre os pases membros do Mercosul, o Paraguai possui uma posio intermediria em relao aos indicadores eficincia e rendimento na educao bsica, tal como no secundrio, ainda que nesse nvel, apesar das flutuaes, tenha encerrado o ano de 2004 com a menor taxa de reprovao do grupo. A gesto pblica do sistema educativo majoritria. Assim como ocorreu na Bolvia, os gastos com a educao bsica foram os que mais aumentaram na regio. O alto investimento na educao bsica reflexo da presso demogrfica que a populao mais jovem exerce sobre o sistema de repartio de recursos. Na educao secundria houve sensvel queda dos investimentos por aluno entre os anos de 1998 e 2004, porm o pas finaliza o perodo como aquele que investiu a maior proporo do PIB na educao de nvel secundrio. Outro fato relevante foi a introduo da educao bilnge, que muito contribuiu para o melhoramento da eqidade. Porm, a observao de indicadores como a taxa de atendimento por nvel educacional da famlia ainda denuncia grande desequilbrio entre o acesso de alunos ao nvel secundrio segundo condies socioeconmicas. Tambm foram tomadas algumas medidas com o objetivo de melhorar a qualidade da docncia, atravs do aumento das exigncias para a seleo dos candidatos docncia e do fortalecimento da formao inicial nas prticas pedaggicas. A reforma educativa reconhecida como a nica levada a cabo durante o processo de transio, porm a educao de nvel superior manteve-se caracterizada pela hegemonia de vertentes conservadoras indiferentes s mudanas no sistema escolar. Naquele pas, o incremento da matrcula explicado pela ausncia de requisito para o ingresso em instituies superiores, sendo o acesso dependente ainda da capacidade econmica de jovens e suas famlias financiarem seus estudos. O processo de descentralizao do ensino, com a abertura de novas sedes universitrias, tambm contribuiu para a expanso das matrculas. O crescimento do setor privado imenso, dadas as facilidades para o estabelecimento de novas instituies. Todas as unidades de ensino superior (pblicas ou privadas) contam com recursos do oramento pblico, ainda que nas instituies privadas as maiores fontes de financiamento sejam as taxas pagas pelos alunos. 4.6 Uruguai O sistema de ensino do Uruguai est organizado em quatro nveis: educao prescolar (dos 3 aos 5 anos); educao primria (dos 6 aos 14 anos); educao mdia (ciclo bsico e bacharelado para egressos da educao primria); e educao terciria ou superior. O ensino gratuito e obrigatrio do ltimo ano da educao pr-escolar (5 anos de idade) at o ciclo
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bsico da educao mdia.27 A gratuidade se estende ao nvel tercirio com a Universidad de la Repblica. O Uruguai apresenta altas taxas de escolarizao (como a Argentina), permitindo afirmar que este pas j alcanou a universalizao da educao bsica, cuja durao de 10 anos. Foram implementadas escolas de tempo integral para setores desfavorecidos da populao, bem como programas para a incluso das crianas mais pobres na pr-escola, a fim de universalizar esse nvel de ensino e melhorar o desempenho nas fases posteriores. Reformas nas etapas correspondentes ao Cine 2 e ao Cine 3 (secundrio baixo e alto, respectivamente) promoveram inovaes nos contedos curriculares, que passaram a ser organizados por reas, em vez da tradicional diviso por matrias, alm da valorizao do estudo do ingls e de informtica. Todavia, ainda h dificuldades de acesso ao nvel secundrio, j que a taxa de atendimento para jovens com idade entre 15 e 17 anos (idade correspondente educao secundria) provenientes de famlias com baixa escolaridade mdia no superior a 60%. No h subsdios estatais s instituies de gesto privada. A gesto pblica da educao predominante. O ensino secundrio, com forte seletividade social, o grande regulador do acesso ao ensino superior, havendo ainda muito espao para expanso do setor. A situao se agrava porque somente um quarto dos que ingressam no ensino superior se gradua. As polticas educativas uruguaias colocam ateno sobre os problemas do fracasso acadmico e da relao da educao de nvel superior com os setores produtivos. Um exemplo disso o Fundo Nacional de Solidariedade, que financia os egressos da Universidade da Repblica. Somente instituies pblicas recebem investimentos diretos do Estado; as instituies privadas se organizam formalmente como associaes civis sem fins lucrativos ou como empresas comerciais.

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27

No Uruguai est prevista a ampliao do atendimento com a incorporao da idade de 4 anos no ciclo de educao obrigatria a partir de 2009 (fonte: comentrio sobre a verso preliminar deste documento).

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Parte 1 Redemocratizao, Integrao Regional e a Trajetria do Setor Educacional do Mercosul

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Parte 2

Enseanza Bsica*
Consultor: Felix Abdala

* Esta parte foi originalmente apresentada com o ttulo: Estudio analtico comparativo del Sector Educativo de los Pases del Mercosur: la ensennza bsica (informe final) Buenos Aires, septiembre de 2006.

Parte 2 Enseanza Bsica

INTRODUCCION
El presente documento constituye el Informe Final del Estudio Analtico Comparativo del Sector Educativo de los Pases del Mercosur: la Enseanza Bsica, integrante del Proyecto BRA/04/049 denominado La educacin en el siglo XXI: estudios, investigaciones, estadsticas y evaluaciones educativas organizado por el Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anisio Teixeira (Inep) de Brasil. Quiero agradecer en esta ocasin los comentarios y sugerencias a la versin preliminar de este informe final hechos por los Coordinadores Nacionales del Proyecto Indicadores del Mercosur Educativo. Hago extensivo este agradecimiento a los miembros del Inep, no solo por los tiles comentarios que me hicieron llegar para mejorar la versin preliminar de este informe sino tambin por la eficaz organizacin de este Proyecto, Linda Goulart y Paulino Motter, en primer lugar. Por ltimo, aunque est dems sealarlo, debo mencionar que la responsabilidad final por los contenidos del presente Estudio Analtico es de quien escribe.

1 DELIMITACIN DEL ESTUDIO Y ESTRATEGIA METODOLGICA


El objetivo general de este Estudio Analtico es efectuar un anlisis comparativo del nivel de enseanza bsica de los seis pases integrantes del Mercosur en aos recientes haciendo uso de datos estadsticos comparables. Se trata de un estudio analtico, comparativo y emprico que abarca los seis pases del Mercosur, los cuatro miembros (Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay) y los dos asociados (Bolivia y Chile).
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Es un estudio analtico porque la seleccin de los datos e indicadores estuvo guiada por la identificacin de los principales procesos educativos ocurridos en la regin y, a su turno, el anlisis de los indicadores provee explicaciones sobre las caractersticas y tendencias educativas de los seis pases de la regin. Es un estudio comparativo porque su nfasis est puesto en la comparacin entre caractersticas y tendencias educativas de los seis pases. Es un estudio emprico porque se basa en datos estadsticos comparables entre los seis sistemas educativos del Mercosur. Estos datos han sido mayoritariamente producidos por dos proyectos estadsticos internacionales: el Proyecto Indicadores del Mercosur Educativo llevado adelante por las Oficinas de Estadsticas de los Ministerios de Educacin de los pases miembros y asociados del Mercosur desde 1996 y el Proyecto WEI-World Education Indicators organizado por la OECD-Unesco desde 1997. Todos los pases del Mercosur incluidos en este estudio participan de ambos proyectos desde sus comienzos, con la nica de excepcin de Bolivia que solo lo hace en el Proyecto Indicadores del Mercosur Educativo desde 1998. El presente Estudio se ocupa de la enseanza bsica de los seis sistemas educativos de la regin en tiempos recientes. Segn la definicin consensuada por los pases del Mercosur, se entiende por enseanza bsica a la impartida en dos niveles de sus sistemas educativos que, tambin por consenso, los pases han denominados Primario y Secundario Bajo; estos niveles, se corresponden, respectivamente, con Cine 1 y Cine 2 de la Clasificacin Internacional Normalizada de Educacin 1997 (Cine 1997). Es importante tener en cuenta que, a pesar del consenso mencionado, esos dos niveles reciben distintos nombres en cada pas; mas an, las edades de los nios que deberan cursar esos niveles segn las respectivas legislaciones nacionales no son exactamente las mismas, aunque guardan gran coincidencia entre si (para ms detalles sobre este punto ver la primer seccin del Capitulo 3). Con relacin al perodo de anlisis debe mencionarse que, debido a que el foco analtico del presente Estudio lo constituyen los datos estadsticos comparables entre pases, las referencias temporales de esos datos han sido los principales condicionantes del periodo analizado. El momento inicial de este periodo son mediados de los aos 1990 (1995-1997) y el momento final los primeros aos del 2000 (preferentemente 2002 y 2003). Principal razn para elegir este periodo de anlisis ha sido la disponibilidad de datos comparables; razones adicionales se explicitan en la segunda seccin del Capitulo 3. El presente Estudio responde a dos pautas establecidas por los Trminos de Referencia.1 Primero, efectuar el anlisis contextualizado de la enseanza bsica de los pases de la regin en base a indicadores comparables referidos a algunos aspectos de tal enseanza, entre ellos, su contexto sociodemogrfico y econmico, la organizacin del sistema, acceso y participacin, la eficiencia y el rendimiento escolar. Segundo, concentrar el anlisis en las tendencias comunes o diferenciales entre los pases de la regin; tambin en la identificacin de las estrategias adoptadas para promover la universalizacin del acceso, asegurar la permanencia y facilitar el xito en la enseanza bsica. En base a estas lneas de anlisis, este Estudio elabor una estrategia analtica que permitiera dar cuenta de las relaciones entre los aspectos identificados. Dos grupos de aspectos se diferenciaron: uno, el de aquellos que condicionan la existencia o el funcionamiento del sistema educativo y/o las caractersticas o el comportamiento de los educandos, principales usuarios del servicio educativo provisto por el sistema. Dos, el grupo de aspectos que caracterizan el uso hecho por los educandos del sistema educativo. En el primer grupo fueron ubicados los aspectos contexto sociodemogrfico y econmico del sistema educativo; la organizacin de la enseanza; las condiciones de la oferta; el financiamiento y el gasto; y la igualdad de oportunidades educativas. En el segundo grupo, los aspectos del acceso, la cobertura y la participacin en el sistema; la
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Estas pautas se especifican en la seccin introductoria general a los tres estudios que componen el informe (enseanza bsica, media y superior). Aqu solo se mencionan las referencias bsicas para entender la estrategia metodolgica del Estudio.

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eficiencia y el rendimiento escolar; el desempeo escolar. Los aspectos de eficiencia-rendimiento escolar y desempeo escolar son considerados como homlogos ya que se refieren a un mismo aspecto cual es la regularidad en el avance (o falta de) dentro del sistema por parte de los alumnos. Finalmente, los aspectos organizacin de la enseanza y financiamiento y gasto son considerados como parte del aspecto denominado condiciones de la oferta educativa. Los trminos de referencia tambin sealan, como se dijo anteriormente, que cada uno de estos aspectos debe ser medido por indicadores especficos haciendo uso de datos estadsticos pertinentes. El presente estudio entiende que un indicador es una medida de un aspecto del objeto de estudio (en este caso, la enseanza bsica del sector educativo de los pases del Mercosur). Dentro de este objeto de estudio pueden identificarse mltiples universos y unidades de anlisis que, en gran medida, dependen del aspecto medido: el sistema educativo del pas (o uno de sus niveles de enseanza), la matricula del sistema o nivel, las instituciones educativas, el personal docente, etctera. Finalmente, este Estudio identifica los procesos educativos ms relevantes de la regin durante el periodo de anlisis (los aos 1990 primeros aos 2000). Genricamente hablando, y sin desconocer las peculiares experiencias de cada pas, tales procesos se han desplegado dentro del proceso central de reformas educativas y de polticas que las antecedieron o acompaaron: la descentralizacin administrativa y financiera del sistema educativo, el impulso a la equidad educativa, la formacin y capacitacin docente. Estas polticas estn entre las que ms deben haber contribuido a configurar las semejanzas, las diferencias e, incluso, los desafos de la educacin bsica en nuestros pases; entre ellos las estrategias y mecanismos adoptados para promover la universalizacin del acceso, asegurar la permanencia y el xito escolar en cada etapa de la enseanza bsica y mejorar la calidad de la educacin. Son, tambin, las polticas que deberamos evaluar observando sus resultados, para identificar reas de cooperacin educativa entre nuestros pases. El capitulo 2 se ocupa de este tema. En el Capitulo 3 se desarrolla el anlisis de los indicadores seleccionados para este Estudio. Se trata de indicadores de resultados que miden cambios en los aspectos seleccionados de la enseanza bsica. Permiten observar si tal poltica o cual programa educativo logr los resultados para los cuales se implement. Vale aclarar que el uso de estos indicadores de resultados no obedece a la suposicin de que los resultados observados son una consecuencia directa de la implementacin de las polticas orientadas a producirlos porque pueden ser un efecto indirecto de polticas/medidas tomadas con otros fines. Finalmente, el ltimo capitulo, elabora algunas conclusiones que enfatizan los principales hallazgos de este Estudio. En estas conclusiones se plantean, adems, interrogantes/ temas no considerados por este Estudio y su pertinencia para justificar el desarrollo de futuros estudios comparativos entre los pases de la regin.

2 MARCO DE REFERENCIA: LOS PRINCIPALES PROCESOS EDUCATIVOS REGIONALES DURANTE EL PERIODO


El objeto de este captulo es analizar las polticas y estrategias desarrollados por los pases miembros del Mercosur y asociados durante los aos 1990 y 2000 para mejorar la educacin. El anlisis se concentra en las polticas tendientes a alcanzar la universalizacin del acceso a la educacin bsica, el mejoramiento en el rendimiento de los alumnos, la mejor distribucin del servicio educativo en la poblacin. Comulgando con estos objetivos, los gobiernos de la regin se plantearon la necesidad de transformar sus sistemas educativos para dotar a la poblacin de las capacidades y habilidades para participar en los mercados laborales signados por la rpida irrupcin
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tecnolgica y en los procesos sociales y polticos de la reciente era democrtica en todos estos pases. Es por ello que durante los aos de la dcada de 1980 surgieron propuestas de reformas educativas que se implementaron en la dcada posterior. Esta implementacin, en lneas generales, termin modificando no slo la organizacin y estructura de los sistemas escolares sino tambin sus contenidos curriculares y modelos pedaggicos. No est en claro todava en que medida estos cambios afectaron la calidad de la educacin provista por el sistema y, sobre todo, los resultados esperados con relacin a un mayor y mejor aprendizaje de los alumnos y a un mejor funcionamiento del sistema. Efectivamente, ninguno de los seis pases se mantuvo al margen de la ola de reformas educativas de estos aos cuyo objetivo central fue la mejora de la calidad de la educacin impartida por el sistema escolar. Sin embargo, las peculiaridades de la organizacin sociopoltica, las relaciones de poder entre los actores sociales intervinientes en la poltica educativa y, sobre todo, su articulacin con las polticas pblicas desarrolladas en cada pas, dio lugar a diseos heterogneos de reformas. Tambin a formas de implementacin heterogneas. De esta implementacin y de algunos de sus resultados se ocupa el presente capitulo. En todos los pases se observa una constante demanda social por mayor educacin; esta demanda se basa en el hecho de que, en un mundo globalizado que asigna un alto valor a la produccin de conocimiento y a las tecnologas de la informacin y comunicacin, tener mayor educacin permite una mayor inclusin no slo laboral sino tambin social y cultural. La demanda proviene tanto del sector productivo necesitado de recursos humanos ms competitivos y ms calificados como del mbito poltico; en este ltimo, no solo los partidos polticos sino tambin los movimientos sociales requieren la formacin de una nueva ciudadana dado el reciente retorno a la democracia. Por otra parte esta mayor demanda responde, tambin, a la creciente devaluacin de las credenciales educativas para desempearse en el mercado de trabajo y en la sociedad en general. En todos los pases de la Regin, las reformas educativas buscaron transformar los sistemas educativos de acuerdo a los nuevos requerimientos de una sociedad globalizada que reconoce un nuevo paradigma basado en tecnologas para actuar sobre la informacin, no slo informacin para actuar sobre tecnologas con gran capacidad de penetracin de sus efectos y de una muy alta comunicacin e interconexin a nivel mundial (Castells, 1999, p. 88). Algunos autores (Braslavsky, 2004, p. 486) sostienen que en este marco se gener una nueva cultura educadora, es decir un nuevo conjunto de creencias, actitudes y valores que influyen sobre las formas de analizar y sobre los horizontes de creacin de utopas y dispositivos para orientar, poner en accin y evaluar las polticas prcticas. As, las reformas respondieron a la mayor demanda social de educacin y de nuevos perfiles laborales y sociales, proponiendo cambios para mejorar el funcionamiento de los sistemas educativos. Estos, a su turno, incorporaron en las ltimas dcadas, a casi toda la poblacin en condiciones de estar escolarizada en la enseanza primaria y, posteriormente, a gran parte de los adolescentes y jvenes al nivel medio. Sin embargo, se est lejos an de que la mayora de estos jvenes adquiera el capital educativo mnimo2 para una logar un adecuado desempeo social. En este sentido las reformas buscaron superar la situacin crtica enfrentada por los sistemas educativos a principios de los aos 1990, caracterizada por su inequidad e ineficiencia, contenidos obsoletos, deterioro de las condiciones de trabajo de los docentes, desprestigio de la profesin e insuficiente financiamiento (Cepal, 1992). Estos enunciados estn presentes en los compromisos asumidos por los gobiernos a nivel mundial como los Acuerdos de Jomtien (Tailandia, 1990) que, bajo el lema Educacin Para Todos, fij orientaciones de polticas para la transformacin de los sistemas escolares y otros mbitos de la educacin, poniendo nfasis en la centralidad de la educacin
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Segn Cepal este capital se corresponde en la actualidad con los 12 aos de instruccin formal aprobados.

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para el desarrollo econmico y social. Para los pases latinoamericanos de especial inters es definir las necesidades bsicas de aprendizaje como piso y no como techo y la bsqueda de soluciones para reducir la asimtrica relacin entre los pases desarrollados y en desarrollo en el logro de los objetivos educativos. Posteriormente, las Reuniones de Ministros de Educacin de Amrica Latina y Caribe (1992, en adelante) formularon estrategias para mejorar la calidad y avanzar hacia una mayor equidad, modernizar los sistemas educativos modificando los estilos de planificacin y administracin, mejorando la formacin docente inicial y en servicio, aumentando la inversin para incrementar el tiempo de aprendizaje, universalizar la educacin preescolar, mejorar el salario docente y dignificar la profesin (Gajardo, 1999, p. 10). Con el propsito de impulsar cambios para lograr estas metas las reformas educativas en la regin han transformado diversos aspectos de la oferta educativa, la organizacin institucional y pedaggica del sistema escolar, los contenidos curriculares y las oportunidades de acceso y permanencia de nios y jvenes en el sistema educativo. Considerando este contexto, identificamos como ejes centrales de las reformas educativas implementadas, a los siguientes procesos llevados adelante en todos los pases, con las particularidades de cada caso: (1) la descentralizacin de la gestin escolar; (2) cambios en los contenidos curriculares; (3) modificaciones en la formacin docente inicial y capacitacin en servicio; (4) cambios en la organizacin escolar, (5) aumento de la inversin en educacin, (6) implementacin de programas compensatorios. En todos los pases de la regin, adems, se fortalecieron o desarrollaron los sistemas nacionales de estadsticas educativas y evaluacin de los aprendizajes con el objeto de contar con las herramientas necesarias para operar y monitorear los cambios propuestos por las polticas educativas. 2.1 Las estrategias de descentralizacin de la gestin administrativa La descentralizacin administrativa ha sido un fenmeno generalizado en los pases de la regin durante el periodo de anlisis e, incluso, antes. Aunque la misma adquiri diversas formas en cada pas, bsicamente consisti en la transferencia de autoridad y responsabilidad desde los niveles superiores de gobierno hacia los niveles inferiores. Existen, adems, diferencias referidas a las actividades que fueron descentralizadas y a los agentes del sistema a quienes se les asigno la responsabilidad sobre ellas (Winkler; Gershberg, 2000, p. 6). En Argentina, un pas histricamente federal, la delegacin de responsabilidades lleg hasta los gobiernos provinciales. En 1978, fueron transferidos los establecimientos nacionales de educacin primaria a los gobiernos provinciales y en 1991 se promulg la Ley de Transferencia de los Servicios Educativos a las Provincias, proceso que comenz en 1992 completando rpidamente, la transferencia del resto del sistema de educacin formal (nivel medio y superior no universitario) tanto pblico como privado (subvencionado o no). La educacin universitaria qued a cargo, financieramente hablando, del Ministerio de Educacin nacional. La delegacin de responsabilidades en los gobiernos provinciales respondi a razones fiscales, traspasando los recursos humanos, materiales, y en parte financieros a travs de la Ley de coparticipacin federal, a los gobiernos provinciales sin la asistencia tcnica que requeran muchos de los equipos tcnicos provinciales para conducir una sistema educativo que se haba ampliado y planteaba nuevas demandas. Estos equipos, en general de limitada capacidad tcnica, debieron enfrentar la escasez de recursos humanos y materiales en un contexto de fuerte restricciones fiscales impuestas por las polticas de ajuste imperantes durante esa dcada. A partir de 1994 con la nueva Ley Federal de Educacin el Ministerio Nacional comienza a desarrollar programas de asistencia tcnica a las provincias, siendo central este apoyo para fortalecer estos equipos y llevar adelante los cambios que la Ley estableca.
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En Bolivia, a partir de la Ley de Participacin Popular, promulgada en 1994, se traspasan a los municipios la infraestructura fsica de la educacin bsica, y luego con la Ley de Descentralizacin Administrativa de 1995 se transfieren a los departamentos la responsabilidad de la administracin de los recursos humanos y de la planificacin educativa. Para que las municipalidades pudieran hacer frente al mantenimiento de la infraestructura y equipamiento escolar se aument la distribucin de impuestos nacionales a los municipios de 10 por ciento al 20 por ciento, asignando estos recursos en base a la poblacin de cada municipio. Por otra parte, se crearon una serie de instancias de participacin popular, entre ellos el Consejo Educativo de Pueblo Originario (Cepo) que ha jugado un rol central en el impulso de los consejos escolares y en la implementacin de la educacin bilinge e intercultural. El proceso de descentralizacin boliviano adolece todava, de problemas que surgen de insuficiente capacidad tcnica a nivel departamental y municipal y de tensiones entre estos dos niveles de gobierno, generando dificultades en el desarrollo y la implementacin de los programas educativos (Contreras; Talavera Simoni, 2003, p. 49). Brasil tiene una larga tradicin en compartir la responsabilidad de la poltica educativa entre el gobierno federal, los estados y los municipios. Existen dos redes de enseanza pblica : la estadual y la municipal, mientras que el gobierno federal administra la enseanza superior y las escuelas tcnico profesionales. El gobierno federal tiene la funcin de compensar las diferencias existentes entre estados y municipios, brindando asistencia tcnica y financiera en pos de una mayor equidad. En este sentido, mantiene la responsabilidad ejecutiva de algunos programas y proyectos nacionales. La Enmienda Constitucional nmero 14, de septiembre de 1996, redefini las responsabilidades de cada sistema de enseanza: federal, estadual y municipal, proponiendo que las municipalidades tengan a su cargo la enseanza primaria (fundamental) y los estados la enseanza secundaria. Ley de Directrices y Bases de la Educacin Nacional, de diciembre de 1996, proporciona el marco normativo para estas reformas. Asimismo dio mayor autonoma a las escuelas para flexibilizar los contenidos curriculares, fortaleciendo la gestin pedaggica y financiera de las instituciones. En algunos estados y municipios se han adoptado estrategias de administracin local, como son la eleccin de los directores por la comunidad escolar, la creacin de Consejos Escolares integrados por maestros, alumnos y padres y la transferencia de recursos financieros para la administracin de la merienda y gastos de mantenimiento (Gajardo, 1999, p.18). Chile inici la descentralizacin del sistema educativo en 1981 mediante el traspaso de las escuelas pblicas a las municipalidades y a las corporaciones privadas siguiendo el postulado de lograr un eficiente uso de los recursos mediante la competencia de los establecimientos por matrcula, condicin sine qua non para mejorar la calidad del servicio y de los aprendizajes. Fue un doble proceso: de descentralizacin y privatizacin, ya que el modelo de financiamiento mediante un subsidio por alumno de acuerdo al promedio mensual de asistencia a clase, entregado a los sostenedores (municipios o establecimientos privados) increment el nmero de escuelas privadas con subsidios pblicos. Estas escuelas crecieron un 50 por ciento entre 1980 y 1990 y su matrcula se increment de un 19,6 por ciento en 1982 a 32,4 por ciento en 1990 (Cox, 2004, p. 80). Los fundamentos de la reforma chilena fueron financieros, de eficiencia y distribucin del poder, elementos decisivos para mejorar la calidad de la educacin segn la consideracin del equipo tcnico central de fuerte concepcin neoliberal. La administracin central retuvo las funciones normativas, de supervisin y evaluacin, y las administraciones regionales y locales concentraron las funciones de ejecucin de polticas y la administracin de los recursos humanos y financieros. La reforma chilena afect profundamente a los maestros y profesores, modificando su situacin laboral al liberalizar las condiciones que regulaban la profesin docente, perdiendo su condicin de empleados pblicos y pasando a estar regulados por las mismas normas del mbito privado; esto fue posible porque la dictadura militar prohibi y reprimi las actividades sindicales. Las condiciones de trabajo y el salario se negociaban individualmente con los empleadores, municipalidades o corporaciones privadas, situacin que condujo a un fuerte
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deterioro del salario en el transcurso de estos aos (Razquin, 2004, p. 228). El fin de la dictadura y el advenimiento de gobiernos democrticos, a principios de los 90, no revirtieron este proceso de municipalizacin ni modificaron la distribucin de responsabilidades y funciones establecidos la dcada anterior, pero modificaron la condicin contractual y laboral docente. En 1991, se creo el Estatuto del Docente que restituy el empleo estable y otro conjunto de derechos laborales que mejoraron las condiciones de trabajo de los docentes. En Paraguay se inici un proceso de descentralizacin por el cual el Consejo Asesor de la Reforma Educativa del Ministerio de Educacin y Cultura previ delegar funciones en las escuelas de educacin bsica, dando mayor participacin en la planificacin de los servicios educativos a la comunidad y transfiriendo tareas hasta entonces centralizadas a los establecimientos educativos. Asimismo comenz la transferencia de responsabilidades a los departamentos y municipios. En el Paraguay, la ultima reforma constitucional establece que la educacin bsica es obligatoria y gratuita; a partir de este principio, el sistema educativo se reorganiza en varios niveles, entre ellos la Educacin Escolar Bsica que extiende la escolaridad de 6 a 9 aos y, al absorber el ciclo bsico de la anterior educacin secundaria, reduce la Educacin Media a un periodo de 3 aos. Por otra parte, las instituciones educativas inician la implementacin de una nueva organizacin institucional mediante la creacin de los Equipos de Gestin Escolar (para el nivel bsico) y de los Equipos de Gestin Institucional (para el nivel medio), pretendiendo, con ellos, fortalecer la implementacin de los Planes Educativos Institucionales (PEI). Uruguay, finalmente, ha sido el nico pas que implement la reforma manteniendo la gestin en los niveles centrales sin alterar la organizacin administrativa histrica de su sistema educativo . Por eso, varios autores han caracterizado a la reforma uruguaya como peculiar, de tenor estatista, heterodoxa y centralista; la reforma no abri el sistema educativo a la ingerencia del mercado mediante la incorporacin de entidades privadas prestadoras del servicio educativo y no impuls la descentralizacin (Opertti, 2000, p. 29; Lanzaro, 2004, p. 5, Filgueira; Martinez Larrechea, 2004, p.150). En sntesis, bajo el enunciado de modernizar la gestin del sistema educativo y lograr una mayor eficiencia del mismo, todos los pases de la regin, con excepcin de Uruguay, implementaron polticas de descentralizacin del gobierno del sistema y de los establecimientos escolares. Este proceso, con diferente grado de intensidad, deleg gran parte de las decisiones sobre poltica educativa y uso de los recursos en los gobiernos regionales (provinciales o estaduales) y locales durante los aos 1990. Brasil, durante estos aos, redefini pautas de gestin en su sistema histricamente descentralizado y polticas de compensacin para corregir las acentuadas disparidades regionales y Chile introdujo modificaciones al proceso descentralizador ya iniciado en los aos 1980. 2.2 Nuevos contenidos curriculares Los rasgos comunes que tuvieron los cambios de los contenidos curriculares para mejorar la calidad educativa fueron la actualizacin de los saberes y quehaceres de acuerdo a las exigencias de las ocupaciones y de los requerimientos de la sociedad. En todos hubo un fuerte predominio de una formacin general, centrada en competencias o habilidades para un desempeo laboral competitivo y el ejercicio de la ciudadana, la extensin de la formacin bsica comn y la postergacin de la diversificacin de modalidades al ciclo superior de la enseanza media (Dussell, 2004, p. 404). En Argentina los nuevos contenidos fueron el producto de un proceso de consultas con expertos de diversos campos disciplinarios, docentes y equipos tcnicos provinciales que finalmente se plasmaron en los Contenidos Bsicos Comunes (CBC) para todos los niveles de la Educacin Bsica y la Formacin Docente. Estos contenidos curriculares fueron definidos a
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nivel nacional y aprobados por el Consejo Federal de Educacin integrado por todos los ministros de educacin provinciales. Se constituyeron en un marco flexible a partir del cual las provincias debieron elaborar sus propios diseos curriculares para adaptarlos a sus particulares situaciones educativas. La argumentacin explcita sobre por qu formular nuevos contenidos se baso en la necesidad de actualizar los campos disciplinarios, que fueran significativos para los nios y adolescentes y sirvieran para la formacin de competencias requeridas para el buen desempeo laboral y social actual. La implementacin de los nuevos contenidos fue dispar entre provincias y niveles de enseanza. En el primer caso, respondi a las diferentes capacidades de los equipos tcnicos provinciales para adaptar y elaborar los propios diseos curriculares; tambin a orientaciones polticas distintas a la del gobierno nacional que generaron dilaciones y cuestionamientos, no siempre originadas en la poltica educativa. En cuanto a los niveles de enseanza, los contenidos fueron aplicados masivamente en los primeros 6 aos de Educacin General Bsica (EGB 1 y 2), equivalente al CINE 1, siendo menor en el tercer ciclo correspondiente al CINE 2 y mucho ms limitados en el denominado Polimodal, o los tres ltimos aos del nivel secundario (CINE 3). Esto se debi al mayor grado de complejidad de los CBC de estos niveles y a que la nueva estructura educativa introdujo en estos ciclos de enseanza cambios que exigieron un esfuerzo demandante de mayor elaboracin. Las transformaciones curriculares diseadas en Bolivia significaron no slo un cambio en los contenidos de aprendizaje y en su organizacin, sino un importante cambio cultural. Segn sealan Contreras y Talavera Simoni (2003, p. 25) el cambio propuesto fue complejo y dificultoso porque implicaba simultneamente la construccin de nuevo conocimiento y una revisin crtica de la metodologa pedaggica imperante hasta la reforma, de fuerte influencia conductista, prctica en la que se haban formado los docentes durante ms de 30 aos. El nuevo abordaje propuso un enfoque constructivista de la enseanza, basado en la experiencia de los alumnos con sus pares y en la activa participacin en clase. El nuevo currculo consiste en un ncleo que promueve el desarrollo de competencias comunes en todos los nios bolivianos a la vez que contempla la diversidad cultural, lingstica e individual, y la incorporacin de conocimientos y habilidades relacionadas con el mbito regional y local en el que viven. El respeto y la valorizacin de las identidades culturales de los alumnos implic la introduccin de la educacin bilinge, priorizando la lengua materna. Si bien se destinaron importantes recursos para la formacin de maestros en la modalidad bilinge e intercultural, se presentaron dificultades debido a que la enseanza del espaol como segunda lengua no recibi el mismo tratamiento que la enseanza materna como primer idioma. Los libros no estuvieron disponibles hasta cuatro aos despus de haber comenzado esta modalidad y muchos padres confirmaron las sospechas de que sus hijos no aprenderan correctamente espaol, lo cual los colocara en desventaja para integrarse plenamente laboral y socialmente. Sin embargo este programa sigue creciendo sobre todo en Aymar, Quechua y Guaran, pero segn datos de 2001 slo el 12 por ciento de las escuelas funcionaban bajo esta modalidad mientras que el 60 por ciento de la poblacin no era castellano parlante (Contreras; Talavera Simoni, 2003, p. 40). En Brasil, el gobierno federal defini directrices curriculares nacionales para la enseanza bsica de 8 aos durante los aos 1990. Tambin fij parmetros para la educacin de jvenes y adultos y la educacin indgena. Adems de incorporar nuevos conocimientos a las disciplinas tradicionales, se impulsaron aquellas que abordan la formacin del ciudadano, la pluralidad cultural, la educacin para la salud y la ambiental. Estos contenidos constituyen los llamados temas transversales Durante el perodo se le otorg especial atencin a la enseanza de la informtica, implementando el Programa Nacional de Informtica en Educacin (Proinfo), que provee de computadoras a las escuelas, capacita a profesores y conecta las escuelas de la red pblica a Internet.
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En Chile la reforma curricular de los aos 1990, surgi de un acuerdo bsico entre diversos actores sociales, polticos y educativos sobre las polticas educativas a implementar en general y sobre los cambios del currculo, en particular. Este acuerdo fue generado por un Comit Tcnico para la Modernizacin de la Educacin, compuesto por profesionales prestigiosos. A partir de estas bases se definieron Objetivos Fundamentales y Contenidos Mnimos Obligatorios para la enseanza bsica y media, constituyendo un marco curricular, que en el caso de la enseanza bsica, comenz a implementarse en 1996. Esta reforma busc superar el sistema educativo conservador dejado por la dictadura por otro ms flexible que integre conocimientos, habilidades y actitudes y, sobre todo, promueva nuevos valores (como el respeto por los derechos humanos y la igualdad de derechos de las personas), la formacin ciudadana y desarrolle habilidades de pensamiento. El nuevo currculum para la enseanza bsica defini no solo los contenidos mnimos obligatorios sino tambin el tiempo destinado a cada sector curricular, constituyendo una malla curricular que puede organizarse flexiblemente. Asimismo, reemplaza la educacin tcnicomanual por la Educacin Tecnolgica e incorpora la enseanza obligatoria de un segundo idioma a partir del 5 ao de este nivel (Dussell, 2004, p. 395). La reforma curricular en Paraguay tuvo como eje implantar y desarrollar los valores democrticos luego del largo perodo dictatorial por el que atraves el pas. Por otra parte, y en el convencimiento de las debilidades y escasa pertinencia del currculo vigente durante la dictadura, los nuevos contenidos propuestos priorizan tambin la formacin para el trabajo y la produccin econmica, sin desconocer la importancia del desarrollo de habilidades bsicas y de la incorporacin de conocimientos generales. En este sentido, se incluyen aspectos tales como la lectura, escritura y la capacidad de solucionar problemas y al mismo tiempo se insiste en el fortalecimiento de la capacidad de aprender a aprender (Rivarola, 2000, p. 23). Por otra parte, se introduce, al igual que en Bolivia la educacin bilinge. En Uruguay, gran parte de la reforma curricular se concentr en la Educacin Media, su Ciclo Bsico en especial, correspondiente a los tres primeros aos. Introdujo innovaciones al organizar los contenidos por reas y no por materias, dando relevancia al estudio de la lengua inglesa y a la formacin en informtica y aumentando las horas de clase. Adems se creo un Espacio Adolescente de currculo abierto durante los tres aos del ciclo.3 El nivel inicial tambin fue objeto de innovaciones curriculares con un diseo abierto para todo el ciclo, que incluy una propuesta pedaggica especfica para las escuelas de tiempo completo, acompaando la poltica de universalizacin del nivel. En sntesis, las reformas curriculares tuvieron como objetivo prioritario el mejoramiento de la calidad de la educacin recibida por los alumnos sobre todo mediante la actualizacin de contenidos; tambin la bsqueda de una mayor equidad en la prestacin, en especial mediante la introduccin de la educacin bilinge e intercultural en pases con importante poblacin originaria. As, se incorporaron nuevos conocimientos vinculados al desarrollo tecnolgico y de las comunicaciones, centrales en un mundo globalizado. Sin embargo, la implementacin de estos cambios se ha hecho con dificultades, ha sufrido dilaciones, suspensiones y cuestionamientos por parte de diversos sectores. En la actualidad las modificaciones curriculares muestran diferentes grados de avance en los pases, su desarrollo es heterogneo. 2.3 La formacin docente y sus condiciones de trabajo Para implementar el cambio curricular y jerarquizar la profesin docente devaluada durante los regmenes dictatoriales, las estrategias comunes seguidas por los pases fueron
3 La actual gestin educativa propicia una vuelta al asignaturismo por lo que la enseanza por reas quedara relegada; los otros cambios iniciados en la dcada pasada permaneceran, por el contrario, sin modificaciones.

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modificar las carreras docentes y las normas regulatorias, fortalecer la formacin docente con nuevos diseos institucionales y aumentar los salarios. En Argentina la poltica de formacin y capacitacin docente constituy en un dispositivo central para implementar los cambios curriculares y mejorar la calidad de la educacin. A travs de la Red Federal de Formacin Docente Continua el Estado Nacional organiz, regul y financi la mayora de las acciones de capacitacin. Entre 1995 y 1999 se dictaron 27 mil cursos gratuitos en los que participaron aproximadamente 750 mil docentes (Serra, 2004). En Bolivia, con el objeto de elevar el nivel de los maestros, las escuelas de formacin docente, en su mayora ineficientes con reducido nmero de alumnos y con pobre curricula, fueron transformadas en Institutos Normales Superiores, mediante el desarrollo de un nuevo currculo y reduccin de su nmero. Si bien, existen regulaciones que permiten a estos institutos asociarse a las universidades para que sus graduados puedan continuar estudios universitarios, slo despus del ao 2000 una parte de ellos formalizaron esta asociacin. En 1999 se transform el Instituto Normal Superior de Sucre en universidad pedaggica y se transfiri a la universidades la administracin de 11 institutos, quedando a cargo del Ministerio los 6 restantes. Segn la evaluacin realizada por Contreras y Talavera Simoni (2003), esta ltima transformacin no slo increment el nmero de docentes postulantes, sino que tambin las universidades y el Ministerio de Educacin aumentaron los estndares de admisin. En 2002 se graduaron los primeros docentes educados totalmente con los contenidos de la reforma y por primera vez en la historia de Bolivia, se graduaron 4000 maestros con competencias para ensear en la modalidad bilinge. Para capacitar a los maestros e introducir la reforma en las escuelas la estrategia adoptada fue la incorporacin de consejeros pedaggicos, situacin que produjo tensiones y redujo el impacto esperado, debido a que estos consejeros no tomaban en cuenta las caractersticas culturales de la poblacin escolar ni resolvan todas las expectativas que haban generado en los docentes. El gobierno federal de Brasil implement en 1998 el Fondo de Mantenimiento y Desarrollo de la Educacin Bsica y Valorizacin del Magisterio (Fundef), que redistribuye recursos entre estados y municipios para asegurar una inversin mnima por alumno en educacin primaria. Un mnimo de 60 por ciento de ese Fondo debe destinarse a salarios y a la capacitacin de los profesores legos. Por otra parte se introdujeron cambios en la organizacin de los sistemas de formacin de profesores y se han formulado nuevas directrices curriculares para las carreras pedaggicas. El programa TV Escola transmite por un canal exclusivo va satlite promoviendo la actualizacin del profesor mediante el apoyo a su trabajo en aula. Por otra parte, los Estados tambin desarrollan programas de capacitacin a profesores a travs de universidades. En Chile, diversas modificaciones ha experimentado el mbito docente durante los aos 1990, tales como las mejoras salariales,4 la restitucin de condiciones laborales protegidas, la adopcin de nuevos criterios profesionales para avanzar en la carrera (desempeo antes que antigedad como criterio de ascenso) y un sistema nacional de premios a equipos docentes de establecimientos que mejoran los resultados del aprendizaje. Se crearon, adems, fondos especiales dirigidos a la renovacin de instituciones de formacin inicial y para perfeccionar a profesores en el pas y en el exterior. Un conjunto de 17 instituciones universitarias formadoras de profesores elaboraron reformas integrales para la formacin y a partir de orientaciones y parmetros definidos por el Ministerio de Educacin se elaboraron Estndares de Egreso que permitirn evaluar a los futuros profesores. A partir de 2001 una nueva ley sobre docentes, establece nuevos criterios para la carrera docente que vinculan el progreso en sta con una evaluacin individual de desempeo y acreditacin voluntaria de competencias en el aula para el pago de Asignacin de Excelencia Pedaggica. Para este efecto, se establece la presentacin de un
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Segn Cox (2004, p.103), el salario real docente se increment un 138 por ciento.

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portafolio con evidencias del desempeo profesional, y la aprobacin de una prueba de conocimientos.disciplinarios y pedaggicos del sector de aprendizaje. En Paraguay la formacin docente ha sido considerada estratgica para operar los cambios que planteaba la reforma, pues se consideraba que la gran mayora de ellos tenan un formacin deficiente y no contaban con las condiciones necesarias para aplicar los nuevos contenidos curriculares. En este sentido se tomaron un conjunto de medidas para mejorar la calidad de la docencia, tanto en educacin bsica como en media. Para ello se aumentaron las exigencias para la seleccin de los aspirantes a la docencia, se fortaleci la formacin inicial en las prcticas pedaggicas y se incorpor a profesionales de otras reas como profesores en el bachillerato. Si bien se han logrado avances, la formacin de los maestros y profesores no satisface las expectativas que se tenan sobre las metas previstas, pues no han producido los cambios esperados a nivel del aula ya que an prevalecen las prcticas y orientaciones tradicionales (Rivarola, 2000, p. 24). En Uruguay la formacin docente se concibi como una dimensin esencial para la implementacin de las polticas educativas. El mayor dficit se registraba en la enseanza media en la cual menos de 1/3 de los docentes posea ttulo de profesor, siendo esta situacin mucho ms crtica en el interior del pas donde slo 1 de cada 5 profesores reuna esa condicin. Para superar esta desigualdad se crearon 6 centros regionales de profesores (CERPs) que generaron un importante crecimiento de matrcula (entre 1997 y 1999 pasaron de 185 a 1015 estudiantes), mientras que el resto de los Institutos de Formacin Docente no registr mayores variaciones (Caraballo; De Armas; Glejberman, 2005). Los CERP han reforzado la matrcula del interior del pas incrementando la titulacin. Con relacin a la formacin de maestros de educacin primaria se cre un Programa de Capacitacin para 3000 maestros de escuelas de contexto socio-econmico desfavorables para enfrentar problemas de fracaso y desercin al inicio de la escolaridad y un programa de capacitacin en servicio de los maestros de escuelas de tiempo completo Tambin se capacitaron maestros en el uso de la informtica y se establecieron nuevos criterios de seleccin por concurso y pruebas de oposicin para el ingreso a la carrera docente y para directores e inspectores (Gajardo, 1999). 2.4 Cambios en la organizacin escolar e innovaciones pedaggicas En casi todos los pases de la Regin, a diferente escala, se implementaron programas que introdujeron innovaciones pedaggicas tendientes al estimular y fortalecer el proceso de enseanza-aprendizaje y la participacin social, sobre todo en las escuelas que atienden a sectores econmicos desfavorecidos. Estas innovaciones abarcaron desde el cambio de la estructura del sistema ocurrido en Argentina o la implementacin de la jornada escolar completa en Chile, hasta modificaciones en las prcticas pedaggicas mismas, cuyo caso ms relevante y de mayor cobertura es el de Bolivia. Asimismo se implementaron polticas y programas para impulsar y fortalecer la autonoma de las escuelas ya sea en la definicin de los contenidos curriculares, en la gestin pedaggica y en el manejo de recursos financieros. En Argentina uno de los cambios organizacionales ms profundos fue el cambio de la estructura de niveles de su sistema educativo. Hasta mediados de la dcada de los 90s, el sistema educativo estaba secuenciado en nivel inicial, no obligatorio en ninguno de sus ciclos, 7 aos de enseanza primaria obligatoria, 5 aos de enseanza secundaria y 4 o ms aos del nivel superior. La Ley Federal de Educacin modifica la estructura de los niveles primario y secundario, estableciendo una educacin general bsica compuesta por, tres ciclos de tres aos cada uno, y un ciclo posterior denominado Polimodal, de tres aos. Asimismo amplia la obligatoriedad a 10 aos, incluyendo el ltimo ao de nivel inicial o preescolar y los 9 aos de Educacin General Bsica.
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Debido a que no se acord un nico modelo institucional entre las provincias, bsicamente relacionado con la ubicacin del tercer ciclo de la Educacin General Bsica, la implementacin de la nueva estructura fue dismil en el tiempo y en el modelo adoptado en cada provincia. Por otra parte el cambio de estructura provoc la ruptura de dos culturas institucionales muy arraigadas como eran la de la escuela primaria y la del colegio secundario y gener diversos obstculos relacionados con problemas de diseo institucional y de infraestructura fsica de los establecimientos. En la actualidad coexisten en Argentina modelos institucionales diferentes, no slo entre provincias sino al interior de las mismas jurisdicciones. Los analistas coinciden en que la adopcin de un modelo u otro obedeci ms a cuestiones materiales, institucionales y financieras que a razones pedaggicas (Tedesco; Tenti Fanfani, 2004, p. 38). En Bolivia las transformaciones organizacionales ms significativas fueron el paso de una pedagoga conductista a una constructivista, que implicaba un fuerte cambio cultural y modificacin de las prcticas docentes, la implantacin de la educacin bilinge y el fomento a la participacin ciudadana. Segn un informe del Ministerio de Educacin, a travs de las juntas escolares se ha logrado movilizar la participacin de directores, profesores y padres conjuntamente con los gobiernos municipales para la formulacin y ejecucin de proyectos, dinamizando la gestin. Sin embargo no existen datos sobre el grado de avance en estos campos y cuales fueron los cambios reales en el aula en las prcticas pedaggicas. Adems se han incrementado significativamente los das de clase, ya que mientras en 1996 eran 139 al ao, en 2001 eran 200 (Contreras; Talavera Simoni, 2003, p. 20). En Brasil las innovaciones estn relacionadas con cambios en la gestin institucional y pedaggica que llevan adelante los gobiernos estaduales, municipales y los propios establecimientos educativos a partir de la autonoma alcanzada en las decisiones sobre administracin y organizacin de sus propias prcticas. Estas innovaciones pueden agruparse en tres grandes grupos: 1) las que tienen por objetivo la democratizacin de la gestin escolar que se refleja en la eleccin de los directores de escuela por la comunidad educativa; 2) las que estimulan la autonoma de los establecimientos a travs de la transferencia financiera con la creacin de rganos colegiados para administrar recursos o ejercer el control sobre los mismos, y 3) las que tienden a organizar una gestin participativa que incluye a profesores, alumnos, padres y la comunidad local (Gajardo, 1999, p. 23). La Ley de Directrices y Bases de la Educacin Nacional proporciona el marco normativo para las diversas experiencias que se desarrollan en los 26 estados brasileos, en el Distrito Federal y en los 5.564 municipios. Dado el grado de autonoma de los estados y municipios en la gestin de sus redes de escuelas, las innovaciones dependen, en gran medida, de las polticas educativas que ellos desarrollan. As, a partir de la transferencia de recursos y de poder de decisin otorgado a las escuelas, estas han elaborado sus proyectos pedaggicos y de gestin, impulsando la participacin de la comunidad y la eleccin de directores por la comunidad local. Segn Draibe estos procesos presentan dificultades en su implementacin, sobre todo en las resistencia que oponen diversos actores. Los prefectos municipales porque sienten que pierden poder y recursos polticos y los profesores porque la autonoma de las escuelas no constituye un tema central y puede interferir en sus pautas de movilidad y negociacin (Draibe, 1998, p. 7). En Chile el cambio organizacional ms destacado fue la implementacin de la Jornada Escolar Completa. Algunos autores sostienen que fue el cambio ms significativo en la educacin chilena desde la descentralizacin (Delannoy, 2000, p. 25). La extensin de la jornada escolar que comenz en 1997 aument en trminos absolutos el tiempo de aprendizaje adems de reogarnizarlo internamente. Para llevar a cabo esta extensin se sostuvo que los nuevos contenidos curriculares, las nuevas prcticas pedaggicas y el aprendizaje de nuevas habilidades requeran de un mayor tiempo pedaggico. Por otra parte, en los fundamentos de esta poltica esta presente el requerimiento de mayor equidad ya que el mayor tiempo de trabajo escolar favorece a los sectores ms pobres. La extensin de la jornada escolar signific el paso de dos
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turnos de 6 horas pedaggicas a uno de 8 horas pedaggicas. Esta reforma se hizo en forma gradual e implic inversiones en infraestructura, en recursos humanos y asesoramiento a los establecimientos educativos. En 1997 ingresaron al rgimen de Jornada Escolar Completa el 35 por ciento de los establecimientos del sistema subvencionado, en su mayora rurales. A diciembre de 2001 el 54,7 por ciento de la matrcula subvencionada estaba en el rgimen de Jornada Escolar Completa (Cox, 2004, p. 125). El informe de evaluacin de la implementacin de la JEC, realizada por la Pontificia Universidad Catlica de Chile, muestra a la comunidad escolar con una buena disposicin y percepcin positiva sobre ella lo cual ha mejorado el aprendizaje de los alumnos y el clima organizacional y educacional escolar (PUC de Chile, 2005). Otra experiencia de extensin de la Jornada Escolar fue la implementada en Uruguay en escuelas ubicadas en contextos sociales crticos o desfavorables. Si bien los nios que asistan a estos establecimientos representaban un porcentaje muy bajo de la matrcula total de Enseanza primaria (3,2 por ciento en 1999), se increment un 89 por ciento entre 1995 y 1999. Algunos estudios muestran que, controlando por contexto socioeconmico de los establecimientos, los rendimientos de estos nios en las pruebas de matemtica y lengua son superiores a los de las escuelas primarias comunes. No obstante estos resultados, es conveniente tener presente que asistencia a estas escuelas es baja aun en tiempos recientes (7 por ciento de la matrcula de 1 a 6 grado). Esta sntesis de las innovaciones y cambios organizacionales en los pases de la Regin permite afirmar que la poltica educativa de los aos 1990 dio lugar a un nmero importante de experiencias organizativas an cuando sus resultados son dismiles por pases e, incluso, dentro de cada pas. 2.5 La inversin en educacin En los pases de la regin, durante la dcada de los 90, no solo el gasto en educacin se increment sino que tambin, en un contexto de gran aumento de la matricula, el gasto por alumno creci. A pesar de las polticas de ajuste estructural vigente durante ese perodo el gasto en educacin no se vio afectado y ms an, se increment. En el marco de las polticas neoliberales imperantes en la mayora de los pases, el nfasis otorgado a la educacin parece estar relacionado con el convencimiento de la necesidad de invertir en capital humano para lograr la modernizacin y mejorar la competitividad en una sociedad globalizada, as como tambin para fortalecer la democracia a travs de la formacin ciudadana. El incremento del gasto en educacin es un elemento importante de la expansin del gasto pblico en casi todos los pases de Amrica Latina y el Caribe (Cepal, 1999). Sin embargo Amrica Latina sigue invirtiendo menos por alumno que los pases desarrollados y que los pases emergentes y la implementacin de las polticas educativas continua enfrentando la escasez de recursos, factor que condiciona fuertemente las decisiones en este campo. En este contexto de reformas, en el que a pesar del incremento en el gasto no se logra financiar totalmente los cambios, es necesario conocer la formas de asignacin de recursos dentro del sector educativo. En Argentina, la educacin es financiada con fondos nacionales y provinciales; la responsabilidad de los municipios es escasa. El gobierno federal transfiere a las provincias recursos provenientes de la recaudacin impositiva, a las que se agregan los de la recaudacin provincial, en funcin de la ley de coparticipacin federal y el pacto fiscal basado en sistema de indicadores econmicos y sociales, que favorece a las provincias ms pobres. Las decisiones sobre la asignacin sectorial de los recursos es responsabilidad de los Ministerios Provinciales. Como producto del proceso de descentralizacin educativa, la participacin en el gasto total en educacin de las provincias creci de un 63,2 por ciento en 1991 a un 76,2 por ciento
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en 1999. El gasto total, el aportado por el gobierno federal ms el provincial, aument un 38 por ciento entre 1993 y 1999. Este aumento no fue homogneo en todas las provincias ya que cinco de ellas redujeron el gasto como porcentaje del gasto pblico total. En promedio, las provincias destinaban en 1993 el 24,7 por ciento del gasto pblico a educacin y entre ese ao y 1998 el porcentaje destinado a educacin se increment un 1,5 por ciento (Carnoy et al., 2004, p. 194). En cuanto a la asignacin del gasto, en 1990, Argentina destinaba el 50 por ciento de los recursos financieros a la educacin primaria, el 26,1 por ciento a la educacin secundaria, el 17,6 por ciento a la Superior y el restante 5,8 por ciento a la administracin del sistema (Gajardo, 1999, p. 38). Bolivia increment significativamente su inversin en educacin. Mientras que durante la dcada de los 80 destinaba, en promedio el 2,7 por ciento del PBI, durante los 90 este porcentaje alcanz al 5 por ciento. Este aumento fue destinado a la educacin primaria y media, incrementando los recursos didcticos y los salarios docentes. Segn datos de Gajardo (1999, p. 38), en 1989 se destinaba el 73,7 por ciento a educacin primaria; 13,5 por ciento a la Secundaria; 2,9 por ciento a la educacin Terciaria y un 10 por ciento a otros fines. Como se ha mencionado, el gobierno central increment la distribucin de recursos financieros hacia la municipalidades del 10 por ciento de los impuestos al 20 por ciento, adoptando una asignacin en base a per capita. Brasil tambin aument la inversin y creo el Fondo de Mantenimiento y Desarrollo de la Enseanza Bsica Fundamental y Valorizacin del Magisterio (Fundef ) que provee financiamiento a la educacin bsica y redistribuye recursos tributarios para compensar diferencias regionales y proporcionar iguales recursos por estudiante, mejorando la retribucin a los docentes. Segn Mello e Souza (2003, p. 28) el 18 por ciento de la recaudacin lquida de impuestos de la Union se destina a educacin, monto que puede gastarse libremente en el sector. Los Estados y Municipios, a su vez, deben destinar el 25 por ciento de su recaudacin. Adems existen otros gravmenes, como por ejemplo la alcuota que incide sobre la nmina de pagos de las empresas, con destinos especficos. En 1997 el 19,8 por ciento del gasto pblico en educacin corresponda al gobierno federal, el 49,8 por ciento al estadual y el 30,4 por ciento al municipal, representado el 4,8 por ciento del PBI (Souza, 2001, p. 78). El Fundef, est conformado por el 15 por ciento de un conjunto de impuestos que recaudan los 26 estados, el Distrito Federal y los 5.564 municipios. La divisin del Fondo se hace de acuerdo con la proporcin de matrcula de cada uno de los estados y municipios. As municipios que invertan poco en la enseanza elemental son donantes a aquellos con ms nmero de alumnos o ms pobres. El gobierno federal complementa este fondo para garantizar un costo mnimo por alumno igual al promedio nacional. De esta forma se corrigen desequilibrios regionales y dentro de un mismo Estado. El Consejo de Acompaamiento y Control Social del Fundef fiscaliza el empleo de los fondos en cada municipio, accin que favorece la eficiencia social del gasto (Mello e Souza, 2004, p. 33). En cuanto a la asignacin del gasto entre niveles de enseanza Brasil era el pas que destinaba en 1989, mayor porcentaje a la educacin superior (25,6 por ciento), poco menos de la mitad (48,8 por ciento) a la educacin primaria y slo 6,9 por ciento a la educacin secundaria (Gajardo, 1999, p. 38). Como se ha mencionado, Chile tiene un sistema de financiamiento en base a una asignacin de fondos segn el nmero de alumnos que asisten a las escuelas diferenciados por nivel y modalidad de enseanza. Este modelo de financiamiento est basado en la creencia que el subsidio a la demanda (los padres) aumenta la competencia y, en consecuencia, la productividad de las escuelas. Los padres elegiran aquellas escuelas que ofrezcan mejores servicios y resultados. Hay serios cuestionamientos a este modelo, en la medida que las escuelas tambin pueden elegir, rechazan estudiantes que demandan ms recursos docentes y pedaggicos o tienen preferencia por los mejores. Tambin es cuestionable la posibilidad real de eleccin de las familias de bajos ingresos, conformadas, generalmente, por padres con baja educacin. A partir de la segunda ola de reformas, la de los aos 1990, que acompao el restablecimiento de la democracia, el Ministerio de Educacin asiste financieramente en forma directa a las escuelas con poblacin ms desfavorecida (Establecimientos
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Municipales, Particulares Subvencionados y de Corporaciones de Administracin Delegada), aplicando el principio de discriminacin positiva, con el fin de compensar las desigualdades existentes que este sistema de financiamiento no ha modificado y en algunos casos ha profundizado. En cuanto a la asignacin del gasto, a principios de la dcada, en 1992, Chile asignaba el 56,1 por ciento del total del gasto educativo a la educacin primaria, el 14,9 por ciento a la secundaria y el 20,6 por ciento a la educacin Superior (Gajardo, 1999, p. 38). Entre 1990 y 2001 el gasto pblico en educacin paso del 2,3 por ciento del PBI a 4,3 por ciento , creciendo a un promedio anual de ms del 6 por ciento, evidenciando el compromiso asumido por el gobierno democrtico para mejorar la educacin y la centralidad de este tema en la agenda gubernamental (Cox, 2004, p. 98). Paraguay aument la inversin en educacin destinando recursos para incrementar los salarios docentes y dotarlos de recursos pedaggicos y didcticos para la enseanza mientras que mantiene un sistema de financiamiento centralista. Destinaba en 1991, el 42,2 por ciento de la inversin educativa a la enseanza primaria, el 25 por ciento a la media, el 19,3 por ciento al nivel superior y el 13,6 por ciento a otros fines (Gajardo,1999, p. 38). Uruguay tampoco descentraliz su financiamiento educativo ni efectu ningn cambio significativo en la forma en que financia la educacin. Durante la dcada expandi el gasto por alumno, especialmente en educacin superior y en el nivel medio a partir de mediados de la dcada, congruente con el inicio de la reforma que concentr recursos en este nivel. En 1992, la distribucin del gasto educativo entre niveles de enseanza era la siguiente: 35,7 por ciento por ciento se asignaba al nivel primario, 29,9 por ciento al nivel medio, 24,6 por ciento al superior y 9,9 por ciento a otros fines (Gajardo, 1999, p. 38) Esta distribucin denota una asignacin ms pareja entre niveles educativos que la del resto de los pases de la regin. 2.6 Las polticas compensatorias En trminos de polticas destinadas a mejorar la equidad, las denominadas polticas compensatorias fueron un rasgo comn en la Regin, en el intento por reducir las diferencias sociales de la inclusin y el rendimiento escolar. La focalizacin fue el diseo que rigi durante este perodo, bajo principio de discriminacin positiva. En todos los pases se distribuyeron libros y se realizaron construcciones escolares, ampliando o mejorando las existentes o construyendo escuelas nuevas., destinadas fundamentalmente a los sectores sociales ms desfavorecidos. En varios de ellos se implementaron programas que entregaron bibliotecas escolares para alumnos y maestros, guas para la enseanza, equipamiento informtico y programas de apoyo pedaggico, en algunos pases destinados a establecimientos que concentran la mayor proporcin de poblacin pobre, y en otros, como Brasil, a todas las escuelas. Una de las prioridades de las reformas educativas fue lograr mayor equidad y brindar iguales oportunidades educativas; y, en el convencimiento de que los cambios propuestos requeran de asistencia tcnica y la provisin de recursos para su implementacin sobre todo en las regiones ms pobres y en escuelas en contextos econmicos desfavorables, se disearon e implementaron importantes polticas tendientes a compensar las inequidades no resueltas o profundizadas por el modelo econmico, mejorando la oferta educativa. En Argentina, el Plan Social Educativo fue el programa de mayor relevancia para llevar adelante la transformacin educativa, tanto por la magnitud de la inversin realizada como por la amplitud de actividades que abarc. En efecto, en el perodo 1993-1999 se invirtieron casi $ 1.000 millones de dlares destinados a beneficiar a alumnos que asistan al tercio de las escuelas ms pobres del pas. En estas escuelas se mejoraron las condiciones de infraestructura, construyendo nuevas o reparando las existentes. Adems se les provey de equipamiento escolar, conformado por libros para alumnos y docentes, computadoras y tiles escolares. Otro programa importante fue el de Becas que estuvo destinado a mejorar las oportunidades de escolarizacin de los adolescentes de los hogares ms pobres e implic una inversin de $ 123 millones entre 1997 y 1999, beneficiando a 260.000 alumnos. A travs de este
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programa se busc la retencin y finalizacin de los estudios de los jvenes de los sectores ms desfavorecidos en el Tercer Ciclo de Enseanza General Bsica y en el Polimodal, fortaleciendo la capacidades de las familias para asegurar la permanencia y una trayectoria satisfactoria de los adolescentes en el sistema. Este programa, con modificaciones continua vigente al momento de este informe. Otros programas estuvieron dirigidos al mejoramiento de la educacin inicial, los dos primeros ciclos de la EGB, el mejoramiento de la educacin secundaria y del tercer ciclo de EGB en reas rurales. En este ltimo caso se implementaron propuestas innovadoras, con un modelo de profesores itinerantes y el desarrollo de materiales pedaggicos para maestros y alumnos de reas rurales aisladas, que implic un expansin efectiva de oportunidades para los jvenes que tradicionalmente slo contaban con una oferta de 7 aos de escolaridad primaria que fue ampliada a 9 aos, incorporando contenidos correspondientes al primer ciclo de la enseanza secundaria. Los datos muestran que este conjunto de medidas ha tenido impacto positivo en la inclusin y retencin de los jvenes en la escuela. En efecto, mientras que entre 1991 y 1996 el porcentaje de no escolarizados se reduce en 3,6 puntos porcentuales en los tres aos siguientes disminuye 7 puntos porcentuales y adems, mejora la insercin en el nivel correspondiente al reducir el atraso escolar (Oiberman; Arrieta, 2003, p. 12). En estas polticas, si bien el Estado Nacional defini criterios, beneficios y beneficiarios y los modos de operacin conjuntamente con las provincias, el equipo poltico y tcnico del Ministerio de Educacin nacional ejerci un fuerte liderazgo tanto en el diseo como en la implementacin. Los principales programas compensatorios que acompaaron la reforma en Bolivia estn incluidos en el Plan de Mejoramiento de la Educacin, que distribuy equipamiento escolar y material educativo y capacitacin para su uso. Las escuelas recibieron bibliotecas para maestros y el Ministerio de Educacin y Cultura confeccion y distribuy guas para los alumnos y lineamientos didcticos para los docentes. Adems se distribuyeron libros para alumnos. Otros de los programas fue el denominado Proyecto Educativo que es un instrumento de planificacin y administracin para los actores educativos y tiene como propsito asistirlos en la bsqueda de soluciones a los problemas pedaggicos, de infraestructura y de falta de material didctico a nivel local .Promueve el trabajo en equipo de un conjunto de escuelas, superando en muchos casos el aislamiento de los maestros rurales e impulsa la coordinacin para una distribucin equitativa de los recursos. En Brasil uno de los principales programas compensatorios esta destinado a garantizar la alimentacin mnima requerida por la poblacin escolar. El Programa Nacional de Alimentacin Escolar (Pnae) proporcionaba, en 1999, al menos una comida diaria durante 200 das al ao a 36 millones de nios de la enseanza primaria y preescolar pblica y de los establecimientos privados filantrpicos. En ese ao atenda al 96,7 por ciento de las escuelas pblicas y al 98,1 por ciento de las rurales y en el 2003 alcanzaba a prcticamente la totalidad de los enseanza bsica pblica. De gestin descentralizada a cargo de los municipios que reciben los recursos mientras la comunidad y la escuela deciden el men. El Programa Nacional del Libro Didctico distribuye libros de texto para los alumnos de 1 a 8 grado. En 1999 se enviaron 502 ttulos diferentes de 27 editoriales a 170.000 escuelas. Para garantizar la permanencia en la escuela de los nios de hogares pobres se implement el Programa Nacional de Garanta de la Renta Mnima (Todo Nio a la Escuela o Bolsa-Escola) que otorga ayuda financiera mensual a las familias con nios en edad escolar, que tienen un ingreso familiar inferior a medio salario mnimo per capita. En los comienzos, 1995, el programa fue desarrollado por los estados y municipios y a fines del ao 1999 haba asistido a ms de 500 mil familias, cerca de un milln de nios de 7 a 14 aos, en ms de 1000 municipios. En el ao 2001, el programa fue adoptado por el gobierno federal bajo el nombre de Bolsa-Famlia,
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expandiendo significativamente la cobertura. A partir del ao 2003 se incorporan a l otros programas sociales, que han beneficiado a aproximadamente 11,1 millones de familias. El proyecto Nordeste es un programa focalizado en una regin extremadamente pobre y con indicadores insatisfactorios en educacin, muy inferiores al promedio del pas. Entre 1993 y 1998 se invirtieron 500 millones de dlares que tienen por fin apoyar estrategias eficaces para mejorar los resultados educativos. En 1998 fue reformulado con el nombre de Fondo de Fortalecimiento de la Escuela (Fundescola) e incluy las regiones del Norte y Centrooeste brasileo. Los datos muestran el impacto favorable que tuvo este programa. Mientras que la matrcula de educacin primaria creci en estas regiones un 27,2 por ciento desde 1994 hasta 1999, el promedio del pas fue de 13 por ciento y este crecimiento se produjo sobre todo entre 5 y 8 Grado. En cuanto a la educacin media tambin el crecimiento super el del pas (11 por ciento en el Nordeste y 5,4 por ciento en todo Brasil) (Souza, 2001, p. 73). Otros programas tuvieron como objetivo el mejoramiento educativo e innovaciones a nivel de escuelas, fortalecer la capacidad de gestin y administracin de proyectos escolares y promover la participacin de la comunidad. En Chile uno de los programas ms conocidos y que sirvi de modelo a otros pases de Amrica Latina, entre ellos Bolivia y Paraguay, es el P-900, Programa 900 escuelas dirigido a mejorar la calidad y la equidad de la educacin bsica. Al ao 2000 el programa atenda a 1200 escuelas que concentraban el 11 por ciento de la matrcula de educacin bsica, con un promedio de recursos anuales de 4,8 millones de dlares. El universo esta definido por los bajos resultados en los aprendizajes. El Programa desarrolla talleres de perfeccionamiento docente en servicio, apoya a profesores y alumnos con material didctico y bibliotecas en el aula, en especial en Matemticas y Lengua. A travs de monitores de la comunidad, que son becados y capacitados por el Ministerio de Educacin, implementa talleres de aprendizaje en horario alternativo con nios que presentan atraso escolar. Las escuelas permanecen en el programa durante al menos tres aos y si logran mejorar sus resultados en las asignaturas mencionadas egresan y pasan a formar parte de otros programas del Ministerio de carcter universal. El programa logr resultados satisfactorios pues mejoraron los rendimientos en las pruebas del Simce en mayor magnitud que el resto del sistema educativo (Cox, 2004, p. 109). El Programa de Educacin Bsica Rural esta dirigido a las 3.620 escuelas rurales pequeas existentes en Chile al ao 2001, atendiendo a la matrcula que asisten al ciclo bsico completo de 1 a 8. Grado. El programa, con una inversin promedio anual de 3,2 millones de dlares, desarrolla una propuesta curricular que articula la cultura rural con los cdigos universales de la escuela. Para ello proporciona material didctico ad-hoc, apoyo a los docentes generando instancias de capacitacin local en los Microcentros de Coordinacin Pedaggica. Tambin en este caso, como en el P-900 escuelas, han mejorado los resultados del aprendizaje (Cox, 2004). El otro programa destinado a reducir desigualdades esta dirigido a la educacin media y desarrolla una estrategia similar al P-900 escuelas, apoyando a los liceos, tanto generales como tcnico-profesionales, con los resultados de aprendizaje ms pobres y que atienden a poblacin socioeconmica desfavorable. Brinda apoyo pedaggico y asistencial especial para disminuir la desercin y mejorar los aprendizajes a partir de abordajes pedaggicos especficos. Al final de la dcada atenda a 245.000 alumnos que representaban el 33 por ciento de la matrcula subvencionada de nivel medio, para los que se destinaban 3,5 millones de dlares anuales. Adems existen otros programas destinados a mejorar la calidad del conjunto de la educacin bsica y media y que son de carcter universal como el Mece (Programa de Mejoramiento de la Calidad y Equidad de la Educacin) cuyos componentes principales son el mejoramiento de la infraestructura, la atencin de la educacin inicial, la provisin de textos, bibliotecas de aula y material didctico y atencin de la salud escolar. Adems impulsa la generacin de Proyectos de Mejoramiento Educativo por equipos docentes en los dos niveles, sosteniendo financieramente estos proyectos.
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En Paraguay los programas destinados a mejorar la calidad que atendieron a la poblacin pobre, tuvieron como eje la distribucin de textos escolares en escuelas pblicas y el aumento de tiempo efectivo de las actividades en el aula, contemplando la Ley General de Educacin la ampliacin a 200 das mnimos de clase, medida que fue resistida por los gremios docentes. Entre 1995 y 1999 se distribuyeron 13 millones de libros destinados a las escuelas pblicas. Segn Rivarola, existe una opinin favorable entre docentes, directores de escuelas y padres sobre este programa y la incidencia de la disponibilidad de libros para mejorar la calidad educativa. La introduccin de la educacin bilinge es otro de los elementos considerados significativos para mejorar la equidad. Si bien esta focalizado en un nmero reducido de escuelas (200 en el ao 2000) un estudio realizado por el Centro Paraguayo de Estudios Sociolgicos, y citado por Rivarola muestra que los nios cuya escolarizacin se da en guaran y que estudian castellano como segunda lengua tienen rendimientos ms altos que los que estudian slo en castellano (Rivarola, 2000, p. 22). Como en los pases analizados anteriormente, en Paraguay tambin se han desarrollado programas de Mejoramiento de la educacin preescolar y del 1 y 2 ciclo y el Programa de Mejoramiento de la Enseanza Secundaria, que brindan asistencia pedaggica y capacitacin para mejorar las competencias y capacidad de gestin de los docentes. Otra importante poltica compensatoria implementada es el Programa Complemento Nutricional que distribuye meriendas y almuerzos entre las instituciones educativas carenciadas. Adems, con el propsito de que los nios de escasos recursos cuenten con los insumos bsicos para participar de las clases, se distribuyen kits escolares. Un programa de distribucin de becas, a su turno, apunta a disminuir la desercin en el nivel medio. En Uruguay se extendi la jornada escolar a un conjunto de escuelas con poblacin pobre. El equipo tcnico encargado de implementar las polticas educativas durante la segunda mitad de la dcada y que dirigi la Administracin Nacional de Educacin Pblica (Anep), el organismo responsable de la educacin en Uruguay, consider que mayor tiempo de aprendizaje era un elemento fuertemente compensador de las carencias socioculturales de nios pobres. En este sentido, implement a partir de 1994 las Escuelas de Tiempo Completo para nios de contextos socioculturales desfavorecidos. Conjuntamente con los efectos de las otras polticas, como el Proyecto de Mejoramiento de la Calidad de la Educacin Primaria (Mecaep) destinado a todas las escuelas de este nivel, y que proporcionaba libros y textos escolares, material didctico, construccin de aulas, capacitacin y perfeccionamiento a los maestros, se afirma que los resultados obtenidos por los nios de las ETC, especialmente en Matemticas registraban mejoras, an cuando en 2002 todava eran bajos. Por otra parte la brecha entre la proporcin de nios que obtenan puntajes suficientes en escuelas de contexto muy favorable y la proporcin de nios que obtena la misma calificacin en escuelas de contexto muy desfavorable se redujo pasando de 3,98 en 1996 a 2,2 en 2002. Por otra parte la matrcula de las escuelas de tiempo completo creci a un ritmo sostenido durante todo el perodo, a pesar de lo cual se consideraba importante generar esta poltica compensatoria para un nmero mayor de nios (Caraballo; De Armas; Glejberman, 2005, p. 14). Otra de las polticas compensatorias es el Programa de Alimentacin Escolar que entre los aos 2000 y 2003 pas de atender a 174.000 a 221.000 alumnos y del 43 por ciento al 54 por ciento de la matrcula de escolaridad primaria. Este indicador podra considerarse como un proxi del porcentaje de nios en situacin de pobreza, y del impacto de la crisis de los ltimos aos. Otro de los programas destinados a mejorar la equidad fue el desarrollo de la educacin inicial que tiene como meta la universalizacin de este nivel en todos sus ciclos y que beneficia a los nios de hogares ms pobres que son los que no asistan a la educacin inicial ni al preescolar y requieren de la estimulacin temprana para un buen desarrollo evolutivo que permite un mejor desempeo en el nivel posterior. Entre el ao 1995 y 2000 la matrcula de educacin preescolar (5 aos) experiment un crecimiento del 88 por ciento . En el 2003 la tasa de
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asistencia de los nios de 4 aos era del 76,4 por ciento y la de los de 5 aos del 93,7 por ciento (Caraballo; De Armas; Glejberman, 2005, p. 10). Como se ha visto, gran parte de las polticas compensatorias ha logrado mejorar los resultados educativos, en especial los de los nios y jvenes que viven en hogares pobres y condiciones desfavorables. No han logrado, sin embargo, superar las desigualdades generadas por el modelo econmico imperante en la ltima dcada; tampoco la meta de mayor equidad y calidad. Si bien se han reducido las brechas en el acceso y participacin, persisten los problemas en la calidad de los aprendizajes. Obtener el capital educativo bsico requerido por la sociedad es una meta aun lejos de lograr para los sectores sociales mas desfavorecidos.

3 ANALISIS EMPIRICO COMPARATIVO DE LA ENSEANZA BASICA EN EL MERCOSUR


Como se mencion en la introduccin, el anlisis exhaustivo de la informacin estadstica educativa comparable de los seis pases del Mercosur constituye la parte esencial del presente Estudio. Este anlisis es guiado por los procesos educativos ocurridos en los seis pases sintetizados en el Capitulo 2. Como tambin se dijo, esa informacin ha sido mayoritariamente producida por los dos proyectos que han enfatizado la comparacin internacional entre indicadores nacionales. Ellos son los Proyectos Indicadores del Mercosur Educativo y World Education Indicators (WEI). Los seis pases de la regin participan en ambos proyectos con excepcin de Bolivia que slo lo hace en el primero. El nfasis en la bsqueda de indicadores educativos para este Estudio estuvo puesto en la caracterstica central mencionada de ambos proyectos: la comparabilidad entre pases. Es importante recordar que cada pas del Mercosur recoge sus propias estadsticas educativas y las procesa segn definiciones propias sobre universos de anlisis, variables y categoras. Los proyectos Indicadores del Mercosur Educativo y World Education Indicators, en cambio, hacen uso de esas mismas estadsticas pero utilizando una clasificacin que garantiza, en la medida de lo posible, la comparacin entre los pases involucrados. En este Estudio no se han tenido en cuenta las estadsticas e indicadores educativos publicados por cada pas por separado. El objetivo del presente Capitulo es, entonces, desarrollar el anlisis de los diversos aspectos educativos identificados en la introduccin usando indicadores comparables. Previo al anlisis se hacen algunas consideraciones sobre las decisiones adoptadas para la seleccin de los indicadores. 3.1 La enseanza bsica en los 6 pases Como ya se aclar en la introduccin, la enseanza bsica de los seis pases incluye dos niveles de enseanza que han sido identificados como Primario y Secundario Bajo. Estos dos niveles guardan correspondencia con los identificados como CINE 1 y CINE 2 por la Clasificacin Internacional Normalizada de Educacin 1997.5 Es en base a esta coincidencia que las estadsticas educativas recopiladas por cada pas se han procesado y han dado lugar a la construccin de los indicadores analizados en el presente capitulo. Conviene advertir, sin embargo, que no obstante esta coincidencia central existen algunas diferencias entre los pases durante el perodo de anlisis. Primero, se observan diferencias en trminos de enseanza obligatoria: mientras algunos pases restringen la obligatoriedad a los niveles incluidos en la Enseanza Bsica, otros
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El Esquema Comparativo de los Sistemas Educativos Nacionales, pgina 21 de la publicacin Indicadores Estadsticos del Sistema Educativo del Mercosur 2003, provee un detalle de los niveles de enseanza de cada pas y su correspondencia con la Cine 1997 (Mercosur Educativo, 2003). Usando ese esquema se hacen los comentarios siguientes.

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la exceden. En este ltimo caso estn Argentina y Uruguay que consideran obligatorio tambin al ltimo ao del nivel previo a la enseanza bsica (inicial). Los otros cuatro pases (Bolivia, Brasil, Chile y Paraguay), en cambio, hacen obligatorios solo los aos de la enseanza bsica. Segundo, la edad de inicio de la enseanza obligatoria difiere entre los pases. As mientras en Argentina y Uruguay la edad de inicio son los 5 aos, en Bolivia, Chile y Paraguay son los 6 aos y en Brasil los 7 aos.6 Tercero, la edad de terminacin de la enseanza bsica (tambin la obligatoria) difiere entre los pases. As mientras en Bolivia y Chile son los 13 aos, en los otros cuatro (Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay) son los 14 aos. Cuarto, como consecuencia de lo dos anteriores, la duracin de la enseanza obligatoria tambin difiere por pas: es de 8 aos en Bolivia, Brasil, Chile, 9 aos en Paraguay y 10 aos Argentina y Uruguay. Quinto, las edades tericas entre las que se efecta el pasaje entre los dos niveles componentes de la enseanza bsica (Cine 1 y Cine 2) ocurre entre los 11 y los 12 aos en todos los pases, menos en Brasil donde ocurre entre los 10 y 11 aos. Las discrepancias siguen: la duracin del Cine O es de 3 aos en todos los pases, excepto Paraguay donde es de 2. La duracin del Primario (Cine 1) es de 4 aos en Brasil y de 6 aos en todos los dems. Finalmente, la duracin del Secundario Bajo (Cine 2) es de 2 aos en Bolivia y Chile; 3 aos en Argentina, Paraguay y Uruguay y de 4 aos en Brasil. Las diferencias mencionadas a veces se potencian, a veces se contrabalancean al punto de generar la siguiente diferencia entre los pases respecto a la duracin de la enseanza bsica: es de 8 aos en Bolivia, Brasil y Chile y de 9 aos en Argentina, Paraguay y Uruguay. Luego, en la medida que las diferencias entre los pases no son pocas, conviene no olvidarlas al analizar los indicadores de los seis pases en forma comparativa. 3.2 Los indicadores seleccionados: periodo de anlisis y aos Como se dijo en su oportunidad, el perodo de anlisis se extiende desde mediados de los aos 1990 hasta principio de los aos 2000. Una razn conceptual as lo establece y ella no es otra que la que se apoya en las consideraciones desarrolladas en el Capitulo 2. All se establece que, mas all de los diferentes cambios experimentados por cada pas en su mbito educativo (tambin en el ritmo de esos cambios) los aos 1990s son considerados por la literatura consultada como el escenario liminar de tales cambios; y los primeros aos de los 2000 como escenario de la continuacin de esos proceso iniciados (o madurados) en los 1990s. Para el anlisis comparativo se decidi identificar dos momentos en el tiempo: mediados de los aos 1990 y principios de los aos 2000. Una combinacin de razones conceptuales y tcnicas as lo aconseja. Entre las primeras destaca el que es necesario observar posibles cambios de los procesos educativos de los 6 pases de Mercosur en momentos que (1) sean testigos de estadios distintos de aquellos procesos y, por ello, (2) estn separados por un periodo relativamente importante como para que aquellos efectos puedan observarse. Entre las razones tcnicasempricas destaca la disponibilidad de los nicos datos adecuados para nuestro anlisis comparativo: datos procesados por los 6 pases usando una metodologa comn lo cual los hace comparables entre si. En base a estas dos razones, se decidi elegir como primer momento para el anlisis la mitad de los aos 90s por constituir el inicio o, al menos, un momento en el que aun no se observaban los efectos posteriormente observados de la mayora, si no todos, los procesos educativos ya identificados. El segundo fueron los primeros aos de los 2000 porque rene la condicin de revelar los efectos, en los aspectos de nuestro internes, de los procesos educativos mencionados.
6 A partir del presente ao, Brasil ha introducido dos modificaciones importantes: el aumento de la educacin obligatoria a 9 aos y el ingreso a la enseanza fundamental a los 6 aos.

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Una segunda decisin fue tomada: usar indicadores de aos sucesivos alrededor de los dos momentos identificados. As, se decidi que lo indicadores del momento inicial (mediados de los aos 1990s) fueran, indistintamente, de los aos 1995, 1996 o 1997. Y los datos del momento final (principios de los aos 2000) fueran de los aos 2002 o 2003. Nuevamente una combinacin de razones conceptuales y tcnicas justifica esta eleccin. La principal razn conceptual es que estos indicadores son usados para observar los posibles efectos de los procesos educativos desplegados en las dcadas de 1990 e hncales 2000 en cada uno de los pases. Sabiendo que estos efectos no son puntuales (se manifiestan a lo largo del tiempo), tienen cierta inercia (no se manifiestan inmediatamente) se consider que no tenia sentido observarlos ao por ao a lo largo del periodo para el cual se dispone de los datos (1995-2004). Tampoco se consider pertinente, por no tener evidencia previa, elegir de un ao en particular de antemano dentro de los dos momentos. Para nuestro propsito fue suficiente considerar cualquier ao dentro del trienio inicial o final. La principal razn tcnica es que se observan frecuentes variaciones de los valores de un mismo indicador para un mismo pas en aos sucesivos. Tales variaciones probablemente obedecen a errores de la medicin en un ao debido a factores que afectaron la recoleccin de la informacin y, por ende, la construccin de los indicadores. Este es un hecho conocido en la investigacin con datos estadsticos continuos que esta lejos de invalidar su uso. Solo hay que usarlos con cautela, encontrar las posibles causas de esas variaciones anuales y optar por el dato mas adecuado. La posibilidad de tener tres aos sucesivos en ambos momentos, facilita la eleccin. Para terminar, como ya se dijo en la introduccin, los indicadores son de resultados es decir miden rasgos o cambios en aspectos de la enseanza bsica que podran haber sido el resultado de la implementacin de polticas y programas. Dada la gran variedad de indicadores disponibles se hizo una seleccin de los mismos. Los criterios de seleccin fueron, primero, usar los indicadores que mejor reflejaran los procesos educativos del conjunto de los pases descriptos en el Capitulo 2; segundo, evitar la redundancia, es decir, el uso de indicadores que miden la misma dimensin de un aspecto (por ejemplo, promocin y no promocin para medir rendimiento); tercero, privilegiar los indicadores disponibles para todos los pases de la regin en una primera instancia y, en una segunda, cuando se consider importante el indicador, usar el que estuviera disponible para, al menos, la mitad de los pases. 3.3 Caractersticas y cambios en la enseanza bsica de los 6 pases del Mercosur durante el perodo En este apartado se efecta el anlisis de las caractersticas principales y de los cambios experimentados por la enseanza bsica de los pases de la Regin durante el periodo a la luz de lo que revelan los indicadores comparables. Primero, se analiza el contexto socio-demogrfico y econmico de la enseanza bsica en la regin. Segundo, los aspectos concernientes al acceso, la participacin y progreso en el sistema de educacin formal y la participacin de la poblacin en ese sistema. Tercero, se analizan aspectos concernientes al rendimiento de los alumnos en el sistema. Cuarto, aspectos relacionados con el principal recurso humano del sistema educativo: los docentes. Finalmente, se analizan aspectos relacionados con el financiamiento del sistema educativo.

3.3.1 El contexto sociodemogrfico y econmico de la Enseanza Bsica


Sabida es la importancia que el contexto sociodemogrfico y econmico tiene en la determinacin de las caractersticas educativas de la poblacin de una sociedad. Si el tamao de la riqueza generado por la economa a lo largo del tiempo es un importante condicionante de tales caractersticas, la distribucin de esa riqueza entre los distintos estratos sociales, no lo es
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menos. Las caractersticas demogrficas bsicas de la poblacin (composicin por sexo y edad), tambin contribuyen a los rasgos educacionales de esa poblacin, en tanto, condicionan un aspecto bsico de la educacin formal: la diferencial propensin de los distintos estratos etareos (tambin sexos) a incorporarse al sistema educativo. Efectivamente, el tamao de la poblacin en edad escolar es un factor condicionante del tamao de la poblacin escolarizada. Manteniendo los dems factores constantes, los pases con ms alta proporcin de gente joven respecto de la adulta, por un lado, debe asignar una mayor proporcin del ingreso nacional a la educacin en los niveles iniciales del sistema y, por el otro, al contar con una dotacin de individuos en edades activas menor, su capacidad de generar recursos se halla mas comprometida. El Cuadro 1 nos muestra un conjunto de indicadores representativos del contexto sociodemogrfico y econmico de los pases de la regin. La importancia relativa de la poblacin joven muestra diferencias significativas entre los pases. Al menos se observan dos grupos: por un lado, Bolivia y Paraguay, con un cuarto de su poblacin total en edad de estar escolarizada en la enseanza bsica (5-14); por otro lado, los cuatro restantes pases restantes en los que esa proporcin no llega a un quinto.
Cuadro 1 Indicadores seleccionados del contexto econmico, social y demografico(a) por pas Mercosur 2002 y 2005

Fuentes: UNDP, Human Development Report 2005 y CELADE, Boletn Demogrfico 73, 2004. (a) El PBIpc se expresa como paridad de poder adquisitivo (PPA) en dolares estadounidenses. (b) El IDP Joven es la razn entre la poblacion joven en edades inactivas y la poblacion adulta adulta en edades activas.

No son ajenos a los altos valores de poblacin en edad escolar de Bolivia y Paraguay sus bajos niveles de urbanizacin y de desarrollo humano (los ms bajos de la regin) dadas la conocida relacin entre tales niveles y los correspondientes de natalidad. Con estos datos, no habra dudas de las condiciones mas ventajosas para enfrentar las demandas de escolarizacin bsica que tienen pases con relativamente elevados recursos (como Argentina y Chile) con relacin a los que, a ms de tener una mas alta demanda, cuentan con menos recursos (Bolivia y Paraguay). Efectivamente mientras Argentina y Chile disponen de una dotacin de riqueza de 12 mil y 10 mil dlares por habitantes,1 Paraguay y Bolivia tienen solo 4,6 mil y 2,6 mil, respectivamente. Brasil y Uruguay se encontraran en una situacin intermedia en la medida que, por un lado, disponen de mayores recursos por habitante que Paraguay y Bolivia y, por otro lado, no sufren la misma presin por escolarizacin bsica. Un aporte adicional a estas consideraciones lo hace el anlisis del ndice de Dependencia Potencial Joven (IDPJ). Este indicador, que relaciona la poblacin joven en edades econmicamente inactivas con la poblacin adulta en edades econmicamente activas, muestra sus ms altos valores en Bolivia y Paraguay. Muestran, asi, no solo que la poblacin adulta boliviana y paraguaya es la generadora de recursos econmicos escasos, relativamente hablando,
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No debe perderse de vista el hecho de que en Argentina el valor de su PBIpc se redujo significativamente despus de la gran devaluacin del ao 2002.

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sino tambin que, adems, lo hacen sobrellevando un mayor peso de su poblacin econmicamente dependiente. Como se observa, la situacin de Chile, con un IDP joven de casi la mitad del de Bolivia y un PBIpc ms de tres veces mayor, es exactamente la opuesta. La presin por ms educacin cede con el avance de las edades. As, observamos que Bolivia y Paraguay continan teniendo una mayor presin por enseanza ms all de la bsica (poblacin de 15-19 aos) con un 11 por ciento de la poblacin total en esas edades. Pero tal presin ya no es tan diferente a la que experimentan los otros pases con valores relativos entre 8 y 9 por ciento. Avanzando en la escala de edades, la demanda terica por educacin en aquellas edades que se corresponden con el nivel terciario (20-29) se homogeneiza en todos los pases. As, tanto Argentina como Bolivia, pases extremos en trminos de disponibilidad de recursos, tienen la misma presin por cursar el terciario. Esta disparidad en el balance logrado por los pases entre la oferta global de recursos con que cuentan por habitante y la demanda terica por educacin bsica la observamos en los momentos recientes. Cabe preguntarse si fue as tambin a comienzos de nuestro periodo de anlisis (mediados de los 1990). Una buena forma de hacerlo es analizando el logro educativo de la poblacin adulta a principios de los aos 2000. El Cuadro 2 muestra el porcentaje de la poblacin adulta (de 25 a 64 aos de edad) de cada pas con niveles altos de instruccin al final de nuestro periodo de anlisis. El primer rasgo a destacar es que hacia el ao 2003, Chile, en primer lugar, y Argentina, en segundo lugar, cuentan con la poblacin adulta ms educada de la regin. As, mientras casi la mitad de la poblacin adulta chilena termin el secundario alto, slo un quinto de la poblacin adulta paraguaya lo hizo. El segundo rasgo a destacar es el creciente descenso del logro educativo de las cohortes ms viejas en todos los pases, sin excepcin. Es decir, lo nico que diferencia a la poblacin adulta de estos pases es el nivel de logro educativo alcanzado por cada cohorte, porque el patrn es el mismo: nivel de instruccin creciente a medida que la poblacin es mas joven o, lo que es lo mismo, a medida que fijamos nuestra atencin en aquella poblacin que transit por el sistema escolar en momentos ms cercanos al anlisis.
Cuadro 2 Porcentaje de la poblacin adulta (25-64 aos) con alto nivel de instruccin(a) por edad y pas Mercosur 2002-2003

Fuente: OECD, Education trends in perspective, 2005 edition. (a) Alto nivel de instruccin incluye Cine 3 completo y Cine 5 incompleto o completo (secundario alto, terciario incompleto o completo).

El nivel de educacin alcanzado por la poblacin adulta es comnmente usado como aproximacin al capital humano del que dispone una sociedad, es decir, el conjunto de conocimientos y habilidades de la poblacin para su desempeo laboral y social. Una poblacin bien educada es importante para el bienestar econmico y social de la sociedad y los mismos individuos. As, si bien no existe una relacin directa ni causal entre ambos aspectos del desarrollo socioeconmico, no es extrao observar que los pases con mayor capital humano muestran ms elevados PBIpc y aquellos con menor capital humano menor PBIpc.
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La tendencia creciente de logro educativo por parte de las cohortes mas jvenes nos permiten, de una manera indirecta, dar cuenta de lo que sucedi en la educacin en estas sociedades analizadas en las ultimas dcadas. El hecho de que en todos los pases se repita el fenmeno de que mientras ms joven la cohorte, mas educada es, nos habla de que toda la regin ha experimentado un doble proceso: del lado de la oferta escolar, una expansin del sistema escolar; del lado de la demanda escolar, una mayor propensin de la poblacin a incorporarse a la educacin formal y avanzar en su escala. Si este proceso se dio con ms intensidad en el pasado reciente que en el remoto es de esperar que tambin est ocurriendo en el presente de nuestro periodo de anlisis. El siguiente cuadro con datos sobre la escolarizacin por edad ayuda a confirmar o no este aserto.

3.3.2 La inclusin escolar durante el perodo


El Cuadro 3 nos muestra el nivel de escolarizacin alcanzado por la poblacin de los diferentes pases por grupo de edad y en los dos momentos de nuestro periodo de anlisis. El primer rasgo a destacar, siguiendo el argumento desarrollado en el prrafo anterior, es que los niveles de escolarizacin de los aos 2000 son superiores a los de mediados de los aos 1990 en todos los pases y edades. Esto es evidencia de que el servicio educativo y/o la propensin a incorporarse al sistema escolar han continuado el crecimiento que persiste desde el pasado remoto en todos los pases. Desde luego con grados y ritmos de crecimiento diferenciales por pas y edad.
Cuadro 3 Tasas netas de escolarizacin por pas Mercosur 1995 y 2002-2003

Fuente: OECD, Education trends in perspective, 2005 edition.


(a)

La tasa neta de escolaracin expresa la relacin entre las poblaciones escolarizada y escolarizable en las edades indicadas.

Como en este Estudio interesa la enseanza bsica, concentremos nuestro anlisis en las edades que, tericamente, le corresponden, es decir entre los 5 y 14 aos. Es claro que Argentina y Uruguay presentan niveles tan elevados que puede considerarse ya alcanzaron la universalizacin de la enseanza bsica. Es decir toda la poblacin en condiciones (por edad, se entiende) de estar incorporada a la enseanza bsica, efectivamente lo esta. En ambos pases puede considerase que ya se estaba en ese en 1995. No es tan claro lo que ha ocurrido con Chile y Brasil quienes en el transcurso de los aos que separan las fechas inicial y final apenas aumentaron su nivel de inclusin en el nivel cuando ya tenemos evidencia, sobre todo de Chile, de que no le
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faltaron recursos para incluir este grupo etreo en este nivel. No seria improbable que en el caso de estos dos pases este actuando un factor ajeno en Argentina y Uruguay: la no obligatoriedad escolar en algunas de esas edades ya que mientras en Argentina y Uruguay la educacin es obligatoria desde los 5 a los 14 aos en el caso de Chile, los aos 5 y 14 no lo son. Tampoco lo son en el caso de Brasil los 5 y 6 aos. Aqu tenemos un buen ejemplo de lo que se adelanto en este capitulo: la necesidad de conocer las diferencias entre los pases respectos a rasgos centrales de sus sistemas escolares para entender estos datos que, por otro lado, son los ms comparables entre estos pases de los usualmente disponibles. Si se controla este desfasaje introducido por edad en las tasas de escolarizacin, podemos observar un panorama mas ajustado a la realidad de nuestros pases. El Cuadro 4 utiliza una categorizacin de edad (7-11 y 12-14) ms acorde con el nivel de enseanza bsica y sus componentes (Primario y Secundario Bajo). Observando esas tasas de escolarizacin podemos concluir, sin lugar a error, que la mayora de los pases muestran niveles de universalizacin educativa en las edades tericamente coincidentes con la enseanza bsica. Las tasas de Paraguay, en cambio, se muestran todava alejadas de esa universalizacin. Hecho quizs explicable en trminos de polticas educativas porque si bien la enseanza obligatoria en el pas se extiende al rango de edades 6-14 aos (segn ya fue advertido), tal obligatoriedad comenz su vigencia el ao 1999 y lo hizo en forma gradual (7 grado 1999, 8 grado 2000 y 9 grado 2001).
Cuadro 4 Tasas netas de escolarizacin(a) por pas Mercosur 1996 y 2003

Fuentes: Indicadores del Mercosur Educativo. (a) La tasa neta de escolaracin expresa la relacin entre las poblaciones escolarizada y escolarizable en las edades indicadas.

Una medida resumen de los niveles de escolarizacin en la enseanza bsica es la Esperanza de Vida Escolar (EVE) para ese nivel (Cuadro 5). En el cuadro se observa que Brasil, Argentina y Uruguay tienen valores similares que superan los 10 aos. Tal similitud nos permite ya inferir una diferencia importante entre el primer pas y los dos segundos. La enseanza bsica tiene una duracin de 8 aos en Brasil y 10 aos en Argentina y Uruguay. Luego, mientras el valor de la esperanza de vida escolar en estos dos ltimos pases refleja una gran coincidencia entre duraciones terica y real, en Brasil no. En este caso, los nios tardan, en promedio, ms tiempo del debido. Esto nos habla de una trayectoria escolar irregular por parte de los alumnos brasileos que asisten a la enseanza bsica, hecho no observado entre los alumnos argentinos y uruguayos: el indicador EVE refleja el numero de aos que el conjunto de los alumnos que estn asistiendo al nivel tardan en cursarlo, independientemente de la forma
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en que lo hagan, es decir regularmente (avanzando un ao calendario por grado escolar en el nivel) o irregularmente (con interrupciones debidas a repeticiones o abandonos temporarios). He aqu, una vez mas, como conocer las diferencias entre los sistemas educativos de los pases, permite dar una interpretacin mas correcta de estos indicadores.
Cuadro 5 Esperanza de vida escolar por pas Mercosur 1995 y 2003

Fuentes: OECD, Education at a glance, 1998 y 2006. (a) Incluye desde el Cine 0 (Preprimario) a Cine 5 (Terciario). (b) Incluye Primario y Secundario Bajo.

Comparando los dos momentos destaca una evidencia: la esperanza de vida escolar en la enseanza bsica creci en todos los pases de la regin aunque, como es de esperar, a diferente ritmo en cada uno de ellos. Tal crecimiento, sin embargo, se relativiza cuando se lo compara con el de la esperanza de vida escolar para todo el sistema educativo. Observando esta ultima, se concluye que creci mucho mas que la correspondiente a la enseanza bsica. Qu interpretacin podra tener tiene esta diferencia? Una sera que la EVE correspondiente a los otros niveles de enseanza creci ms que la de la enseanza bsica. Es decir tanto el secundario alto como el pre-primario y el terciario deben haber aumentado su esperanza de vida escolar en el periodo ms que la enseanza bsica, hecho altamente probable porque, en esos niveles, existe mayor margen para hacerlo segn lo revelan los mas bajos niveles de inclusin de mediados de los aos 1990 del Cuadro 4.

3.3.3 El rendimiento escolar


Una forma de corroborar posibles causas de retraso escolar en la enseanza bsica brasilea hacia principios del los aos 2000, tal cual lo insina su alta Esperanza de Vida Escolar es observar la existencia o no y, sobre todo, el grado de atraso escolar experimentado por los alumnos brasileros. El Cuadro 6 que nos proporciona un panorama comparativo del fenmeno de la repeticin en la regin nos ayudara a ello. All observamos un dato contundente: en Brasil la proporcin de repetidores en los dos niveles componentes de la enseanza bsica (primario y secundario bajo) es, por lejos, la ms alta de todos los pases. Ms alta que la de Argentina y Uruguay con quien comparte altas esperanzas de vida escolar pero tambin que Paraguay y, sobre todo, Chile.
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Este ltimo pas es el que, tambin por lejos, presenta el mejor rendimiento de sus estudiantes en los dos estadios de la enseanza bsica. Tambin en el nivel siguiente (secundario alto).
Cuadro 6 Porcentaje de alumnos repetidores por nivel de enseanza y pas Mercosur 2003

Fuente: OECD, Education trends in perspective, 2005 edition.

Respecto al porcentaje de repeticin en los tres niveles de enseanza los pases no presentan un patrn similar: mientras en Brasil, Chile y Paraguay descienden regularmente a medida que el nivel aumenta, en Argentina y Uruguay el mas alto nivel esta en el Secundario Bajo. Una posible explicacin a esto ultimo estara dada por la temprana escolarizacin y universalizacin del nivel en estos dos pases en comparacin con los otros. La mayora de los padres de los nios que hoy asisten a este nivel en estos pases seguramente alcanzaron a terminar la primaria, condicin ventajosa para el rendimiento de sus hijos. Es sabido que la repeticin de un grado por parte de un alumno puede deberse a dos fenmenos importantes en todo sistema escolar: la reprobacin de ese mismo grado en algn momento del pasado y/o el abandono temporario del sistema escolar en ese grado y momento del pasado. Ambos, reprobacin o abandono temporario, pueden haber sido recientes o lejanos en el tiempo, hecho que no importa para nuestros propsitos analticos del momento. Lo que importa es observar si los porcentajes de repetidores en la enseanza bsica diferenciales por pas que acabamos de observar se corresponden con la reprobacin y el abandono.
Cuadro 7 Tasas de reprobacin por nivel de enseanza y pas Mercosur 1996-1998 y 2004

Fuentes: Indicadores del Mercosur Educativo.

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Los dos cuadros siguientes nos ayudaran en esta tarea. El Cuadro 7 muestra las tasas de reprobacin en la enseanza bsica y sus dos niveles componentes por separado. En l observamos nuevamente que Brasil es el pas con las tasas de reprobacin ms altas en todos los niveles y Chile es el que muestra las ms bajas. El Cuadro 8 que, a su turno, muestra las tasas de abandono en los mismos niveles de enseanza corrobora los asertos previos: mientras Brasil muestra las tasas de abandono ms altas, Chile presenta las ms bajas. Definitivamente los datos presentados en estos tres cuadros (porcentaje de repitencia, tasas de reprobacin y abandono) nos permiten llegar a algunas conclusiones: el sistema escolar chileno en el nivel de enseanza bsica como un todo (tambin en sus dos estadios, Primario y Secundario Bajo) es el que mejor funciona de todos los pases de la regin y el brasilero es el que peor funciona. Los otros sistemas para los cuales tenemos datos, se encuentran en una situacin claramente intermedia en cuanto a la calidad de su funcionamiento.
Cuadro 8 Tasas de abandono por nivel de enseanza y pas Mercosur 1996-1998 y 2004

Fuentes: Indicadores del Mercosur Educativo.

Preguntas importantes a hacerse ahora serian, este panorama se modifico a lo largo de nuestro periodo de anlisis? Es decir, el funcionamiento diferencial a favor del sistema educativo chileno en los aos 2000 era el mismo a mediados de los aos 1990? O, comparando el rendimiento de los alumnos de la enseanza bsica en 2004 con el de mediados de los aos 1990s, se observan diferencias?. Si se observan, cual es su sentido: indican empeoramiento o lo contrario? Como puede inferirse fcilmente estas preguntas no son inocentes, porque de su respuesta depende la evaluacin, aunque parcial, del efecto que los procesos educativos trascendentes ocurridos en cada pas tuvieron sobre el funcionamiento del sistema escolar respectivo. A mediados de los aos 1990, observamos, segn los datos de los Cuadros 7 y 8 que tanto Chile como Brasil ya eran los pases que presentaban las tasas mas bajas y mas altas, respectivamente, de reprobacin y abandono. Argentina y Paraguay los otros dos pases con datos, mostraban una situacin intermedia a la de las enseanzas bsicas chilena y brasilea segn estos indicadores. La pregunta que inevitablemente debe hacerse, entonces, es todos los procesos de transformacin educativa descriptos con anterioridad (Capitulo 2), no hicieron mella en el
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funcionamiento de los sistemas educativos de la regin, al menos en la enseanza bsica? Porque, seguira el razonamiento, si la enseanza bsica de los dos mismos pases muestran el mejor y el peor funcionamiento al comienzo y al final del periodo analizado, entonces, los procesos puestos en marcha por las reforma del periodo, no tuvieron mayor impacto. Pero ocurre que se trata de una pregunta mal planteada. El hecho de que el ms favorable funcionamiento de la enseanza bsica en Chile y la peor en Brasil se hallan mantenido a lo largo del periodo, no es indicativa que no hayan habido modificaciones en el funcionamiento no solo de esos dos sistemas escolares, sino tambin en el de todos los pases de la regin. Efectivamente, cuando uno detiene el anlisis en los cambios entre las tasas de reprobacin y abandono de 1996-1998 y 2004 se observa un panorama general de cambios significativos favorables, es decir, de mejora del funcionamiento de la enseanza bsica. As vemos que todos los pases bajaron las tasas de reprobacin entre los dos momentos, a ritmos diferenciales, pero no muy dismiles. Tambin todos, con la excepcin de Paraguay en el Secundario Bajo, bajaron significativamente las tasas de abandono, reducindolas a la mitad o menos como en Brasil. Esta mayor retencin de alumnos durante toda la escolaridad bsica puede explicarse por las polticas compensatorias desarrolladas por todos los pases durante el periodo. As, recordemos algunas, en Argentina se destacaron el Plan social educativo destinado a los alumnos mas pobres de la educacin bsica que mejor las condiciones de infraestructura y equipamiento escolar; tambin el Programa de becas para alumnos del tercer ciclo de la EGB (Cine 2) y el Polimodal (Cine 3) orientado a la retencin escolar en esos niveles. En Bolivia, el Plan de Mejoramiento de la Educacin similar al plan social argentino y el Plan de educacin bilinge. En Brasil, el Programa Nacional de Alimentacin Escolar, el Programa Bolsa EscolaBolsa Familia y el Fundescola. En Chile, el P-900 escuelas, el programa de educacin bsica y rural y la extensin de la jornada escolar. En Paraguay, el plan de educacin bilinge, la distribucin de kit escolares, el complemento nutricional y el boleto estudiantil para el 3 ciclo de la educacin escolar bsica. En Uruguay las escuelas de tiempo completo para sectores desfavorecidos del nivel primario. En conclusin, en la regin se observa una generalizada mejora del funcionamiento de la enseanza bsica en el perodo analizado. As lo confirman, al menos, los indicadores de rendimiento escolar de los alumnos en la enseanza bsica en su conjunto y en los dos estadios que la componen (Primario y Secundario Bajo).

3.3.4 La organizacin escolar


En este apartado interesa dar cuenta de caractersticas importantes de la organizacin de la enseanza bsica: sector de gestin, tamao de la clase, alumnos por docente. Un elemento importante a tener en cuenta es quien, que agente, es responsable de la administracin y gestin de la educacin. Por tan solo mencionar dos aspectos de este tema, ya se vio en la revisin documental del capitulo anterior que los pases de nuestra regin difieren entre s con relacin a la mayor o menor ingerencia de las entidades privadas (o particulares) en la educacin. Tambin en la responsabilidad de los distintos niveles del gobierno en las decisiones y actividades educativas (gobierno federal, regional y local gobierno nacional, provincial y municipal). El primer aspecto, la importancia de diferentes agentes educativos clasificados segn su naturaleza jurdica-econmica en la gestin educativa, puede ser estudiado con los datos que disponemos. As, el Cuadro 9, nos muestra la distribucin de la matrcula en los dos niveles de la enseanza bsica (Primario y Secundario Bajo) segn la naturaleza jurdica pblica o privada de las instituciones a cargo de la educacin.
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Cuadro 9 Alumnos por nivel de enseanza y pas segn sector de gestin (distribucin porcentual) Mercosur 1995-1996 y 2003

Fuentes: OECD. Educations trends in perspecive, 2005 editions. nc - no corresponde di - dato incluido en la columna anterior

El primer y gran contraste que se observa es la menor importancia relativa de la gestin pblica en el sistema educativo chileno del ao 2003 comparado con el de los dems pases. La gestin pblica de la educacin, por el contrario, es ampliamente mayoritaria en Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. Este panorama de gran predominio de la gestin publica en los cuatro pases y leve predominio en la chilena- no presenta mayores diferencias entre los dos niveles. Lo cual es esperable en la medida que al momento del anlisis las instituciones educativas que imparten enseanza bsica, han tendido a integrar ambos sub-niveles de la educacin bsica bajo una misma gestin institucional. En Brasil la enseanza secundaria, que incluye el Secundario Bajo, est a cargo de los estados mientras que la primaria est a cargo de los estados y municipios (62 y 38 por ciento, respectivamente). Otros datos del cuadro merecen ser destacados, todos ellos referidos a la gestin privada. Primero, la ausencia de subsidios estatales directos a las instituciones de gestin privada de Brasil y Uruguay. Segundo, el predominio dentro de las relativamente pocas instituciones privadas de Argentina y Paraguay, de aquellas que reciben subsidio del estado. Tercero, el gran predominio dentro las relativamente numerosas instituciones privadas chilenas, de las subsidiadas por el estado. El tema del subsidio estatal matiza considerablemente la usual antinomia entre gestin pblica y gestin privada. Merece, por ello, adicional consideracin. Los sistemas en los que la gestin privada es relativamente pequea, la presencia del Estado por medio de subsidios o es nula (Brasil y Uruguay) o es minoritaria (Argentina y Paraguay). En cambio en el sistema en el que la gestin privada es muy importante (Chile) la presencia del Estado a travs de subsidios no le va en zaga por su importancia: aproximadamente, el 85 por ciento de la matrcula registrada en el Primario y el Secundario Bajo est subvencionada. Este es el panorama mas destacado en el ao 2003. Hubieron cambios desde mediados de los 1990? S los hubieron y los mas importantes fueron, primero, el gran aumento relativo de la matricula de las instituciones de gestin privada subsidiada de Chile en ambos niveles de enseanza y, paralelamente, la disminucin de la matricula bajo gestin publica y

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privada no subsidiada. Segundo, el leve aumento de la matricula de instituciones de gestin estatal en Brasil y Uruguay en paralelo con la disminucin de la de gestin privada no subsidiada. La expansin del sistema estuvo a cargo de la educacin estatal de modo que, con excepcin de Chile, las reformas de los aos 1990 fortalecieron el sistema de gestin pblica. Habiendo quedado claras las caractersticas de la enseanza bsica a finales del periodo y sus transformaciones durante la dcada, conviene ver ahora si tales diferencias de gestin se manifestaron en otros aspectos de la organizacin escolar. El Cuadro 10 muestra el tamao promedio de la unidad escolar bsica (la seccin) en las instituciones de gestin pblica y privada de los sistemas de enseanza bsica de la regin. Llama la atencin, en primer lugar, la gran diferencia que existe entre el tamao de la seccin de las instituciones pblicas primarias de Paraguay y Uruguay que no supera los 20 alumnos y el de Brasil y Chile que supera los 30, disparidad que tiende a desaparecer en el Secundario Bajo. En el mbito privado subsidiado tambin llama la atencin la disparidad entre los promedios ms altos de Chile y los ms bajos de Argentina y Paraguay en los dos niveles. Esta disparidad se atena en el mbito privado no subsidiado de ambos niveles de la Enseanza Bsica.
Cuadro 10 Tamao de la clase(a) por nivel de enseanza, sector de gestin y pas Mercosur 2002

Fuente: OECD, Education at a glance 2005 e Indicadores del Mercosur Educativo. (a) Tamao de la clase se define por el promedio de alumnos por seccin. nc - no corresponde

Difcil obtener un patrn relevante a partir de estos datos mas all de observar la disparidad del promedio por alumno segn el mbito de gestin y el pas. En principio podra observarse que el tamao por seccin es mayor en el Secundario Bajo que en el Primario en todos los pases y mbitos de gestin. Tambin que ese tamao en el mbito publico es mayor que en el privado. Para la enseanza bsica en su conjunto se observa la persistencia de un rasgo diferencial ya observado en el mbito pblico: el promedio mas alto del sistema escolar chileno contrastando con el del paraguayo, el mas bajo. Si observramos el tamao a mediados de los 1990s (datos no mostrados) no se observa ninguna tendencia de relevancia para la enseanza basica, sus niveles componentes o cada sector de gestin. Esta ausencia de variacin, no obstante, nos proporciona una interesante evidencia indirecta sobre lo ocurrido en el otro mbito de la educacin (la infraestructura escolar). Efectivamente, si se considera que la matricula escolar no ces de aumentar durante el periodo analizado, sobre todo en el Secundario Bajo, el hecho de que el tamao de la clase no haya variado significativamente indica que paralelamente al crecimiento de la matricula se fue dando un aumento de la infraestructura escolar. De este modo, este dato nos estara dando evidencia
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especifica de los resultados obtenidos por las polticas mencionadas en el Capitulo 2 acerca de expansin de la infraestructura escolar (nuevas escuelas y aulas) en los pases de la regin. El Cuadro 11 nos provee informacin adicional y complementaria a la recin vista. Se trata de la relacin entre el nmero de alumnos y el nmero de docentes por nivel de enseanza en 2003. Lo primero que se observa es un rasgo ya preanunciado con tamao de la clase: Chile presenta, por lejos, el mas alto promedio de alumnos por docente en los dos niveles de enseanza (Cine 1 y Cine 2) y Paraguay el mas bajo.
Cuadro 11 Alumnos por docente(a) por nivel de enseanza y pas Mercosur 2003

Fuentes: Indicadores del Mercosur Educativo. (a) Se trata de alumnos y docentes de tiempo completo.

3.3.5 Recursos humanos: los docentes


Siguiendo el razonamiento sobre la conveniencia de balancear la carga de alumnos de cada docente con la remuneracin que el docente percibe, seria oportuno observar si esto es lo que ocurre en la regin. Claramente, los docentes chilenos muestran una sobrecarga de alumnos comparados con los dems docentes y, sobre todo, con la de los docentes paraguayos. La pregunta es, los docentes chilenos ven compensada su sobrecarga laboral en este sentido con la remuneracin recibida?
Cuadro 12 Salarios anuales docentes(a) del sector pblico por antigedad laboral, nivel de enseanza y pas Mercosur 2002-2003

Fuentes: OECD, Education at a glance 2005 y OECD, Education trends in perspective, 2005 Edition. (a) Se trata de los salarios estipulados por reglamento expresados en dolares estadounidenses como paridad de poder adquisitivo. Los salarios inicial, medio y final corresponden a los obtenidos, respectivamente, a comienzos de la carrera docente, despus de 15 aos de experiencia y al terminarla.

El Cuadro 12 muestra datos sobre la remuneracin recibida por los docentes de los pases de la regin por nivel de enseanza y experiencia laboral en 2002. Uno de los rasgos
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comunes a los pases es el hecho de que la experiencia laboral (o antigedad en el ejercicio de la profesin) adquiere su importancia a la hora de percibir el salario: en los dos niveles de enseanza y en todos los pases con excepcin de Paraguay, a ms antigedad salario ms alto. En la escala salarial, sin embargo, hay significativas diferencias entre los pases. Los docentes chilenos perciben los salarios mas altos y los uruguayos los salarios mas bajos sin importar su antigedad ni nivel de enseanza. Los docentes brasileos, argentinos y paraguayos muestran una escala intermedia a lo largo de la escala por antigedad en ambos niveles. Puede decirse, entonces, que existe una compensacin a la carga laboral del docente va la remuneracin recibida. El Cuadro 13 muestra datos sobre cambios en la remuneracin de los docentes entre mediados de los 1990 y 2002 por nivel de enseanza y antigedad. Se aprecia un contraste por pas: mientras los docentes chilenos y brasileos han experimentado un significativo aumento en el periodo, los argentinos y paraguayos han experimentado una prdida tambin significativa. Ambos procesos caracterizaron a los docentes de los dos niveles de enseanza sin importar su antigedad profesional.
Cuadro 13 Cambio en los salarios docentes entre entre ambas fechas por pas(a) Mercosur 1995-1996 y 2002-2003

Fuentes: OCDE, Education trends in perspective, 2005 edition. (a) El cambio se expresa mediante un nmero indice cuya base corresponde al primer ao y es igual a 100.

Entre los que ganaron posiciones, destacan una vez ms los docentes chilenos que, por lejos, son los que han recibido el mas alto aumento salarial del periodo. Una explicacin bastante plausible de este fenmeno puede atribuirse a los importantes cambios en las condiciones laborales de los docentes ocurridos durante estos aos de democracia cuando los docentes y sus gremios pudieron recomponer esas condiciones, deterioradas en grado sumo en el periodo previo de la reforma educativa chilena (la ocurrida durante el rgimen militar). En el otro extremo, el deterioro de los salarios de los docentes argentinos, una explicacin plausible es que la crisis de los aos 2001-02 y la consiguiente devaluacin monetaria produjo una gran perdida del valor adquisitivo de los salarios en todas las ocupaciones, siendo la de los docentes una de las mas afectadas.8 Ahora bien, mas all de la ventaja observada en la remuneracin de los docentes chilenos comparada con la de los dems pases de la regin, habra que preguntarse, si parte de esa ventaja es debida a un rasgo aun no contemplado como es la composicin de ese cuerpo docente. Uno de esos rasgos es la edad ya que no es lo mismo un plantel joven que uno veterano a la hora de percibir las remuneraciones. Ya se observo que en todos los pases de la regin, excepto Paraguay, la antigedad en el cargo es premiada con creciente remuneracin.
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En aos mas recientes se observa una recomposicin del salario docente gracias a la intervencin del gobierno nacional como garanta de un salario base igual para todas las provincias (el salario docente es regulado por los gobiernos provinciales).

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El Cuadro 14 nos muestra la composicin etarea de los planteles docentes de los pases de la regin a principios de los aos 2000 por nivel de enseanza (Primario y Secundario Bajo). Observando esa distribucin, los docentes chilenos llaman nuestra atencin por la gran presencia de docentes en edades avanzadas (casi la mitad tiene al menos 50 aos). Los docentes paraguayos, por el contrario, se destacan por ser el plantel mas joven. Ambos fenmenos, relativa longevidad de los docentes chilenos y relativa juventud de los paraguayos, caracterizan a los dos niveles de enseanza.9
Cuadro 14 Docentes por nivel de enseanza y pais segn edad (distribucin porcentual) Mercosur 2002-2003

Fuentes: OECD, Education trends in perspective, 2005 edition.

Un fenmeno adicional merece destacarse a partir de los datos del Cuadro 14. En todos los pases puede observarse que el plantel docente del Secundario Bajo es ligeramente ms envejecido que el del Primario. Si asociamos edad con experiencia profesional, este hecho no debera pasar desapercibido porque insinuara la presencia de un rasgo no conveniente para el logro de una educacin de calidad cual es contar, en los niveles de enseanza ms bajos, con un plantel docente mas experimentado y, por ende, mas preparado. Como lo destaca la literatura especializada, el gasto educativo en gran parte, cuando no en su gran mayora, esta destinado al pago de las remuneraciones de los recursos humanos del sistema escolar. Siendo el plantel docente, principal integrante de estos recursos humanos, valdra la pena observar de que manera los diferentes pases de la regin han enfrentado las diferencias observadas en sus respectivos docentes en trminos de composicin por edad, niveles de remuneracin y cambios de estos ltimos en el periodo.

3.3.6 El financiamiento
Una primera aproximacin al tamao del gasto educativo hecho por cada pas la proporcionan los datos del gasto anual por alumno registrado en el sistema escolar. El Cuadro 15 nos ofrece esos datos por nivel de enseanza. En el Cuadro observamos grandes diferencias de gasto destinado a la educacin entre los pases. As, mientras el gasto por alumno de Argentina y Chile se acerca, e incluso supera, los dos mil dlares estadounidenses por alumno, en el caso paraguayo y brasileo no se acercan a mil dlares por alumno. De estas cifras se desprende que el esfuerzo econmico realizado por cada pas para financiar su educacin bsica a principios de los aos 2000 es significativamente diferente. Cuando esas cifras se comparan con sus equivalentes de mediados de los aos 1990 se
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En la composicin del salario docente chileno no deben olvidarse los incentivos que ellos reciben por mejor desempeo de los alumnos; segn Razquin (2004) la composicin de este salario es diferente al de los otros pases (Ver el Captulo 2).

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observa que el esfuerzo realizado por Bolivia y Paraguay para el Primario ha sido muy grande, el mayor de la regin. Bolivia casi duplic el gasto por alumno, las polticas de mejoramiento de la formacin docente e incentivos para el ingreso a la carrera docente deben haber contribuido a este gran aumento. A pesar de estas diferencias, un rasgo comn comparten los pases: los recursos destinados a la enseanza bsica por todos los pases se incrementaron en el periodo.

Cuadro 15 Gasto anual por alumno(a) por nivel de enseanza y pais Mercosur 1997-1998 y 2003-2004

Fuentes: Indicadores del Mercosur Educativo. (a) Los valores se expresan en dolares estadounidenses como paridad de poder adquisitivo. (b) Incluido en Primario.

Estas tendencias se ven confirmadas cuando se analiza otro indicador importante para medir el esfuerzo econmico hecho por cada pas para financiar su educacin (gasto educativo en porcentaje del PBI). El Cuadro 16 nos provee esta informacin (gasto educativo por nivel en porcentajes de PBI). Analicemos, primero, la situacin a principios de los aos 2000. Sobresale el alto porcentaje de PBI destinado al gasto educativo para todo el sistema hecho por Chile (7 por ciento), seguido por Paraguay y Bolivia. Uruguay esta en el otro extremo (2,5 por ciento) y Argentina en una posicin intermedia. Los valores para la educacin bsica encuentra a los mismos pases en las posiciones ms altas (Paraguay, Bolivia y Chile). Uruguay nuevamente muestra la posicin mas baja y Argentina su intermedia. Si alguna reflexin nos merece estos valores sera que la alta inversin hecha por Paraguay en su enseanza bsica se entiende por la presin demogrfica que su poblacin muy joven ejerce sobre el sistema de repartos de recursos. Tambin por la decisin poltica de asignar a la educacin un papel central en el proceso de desarrollo econmico y social. No es el caso de Chile que cuenta, segn vimos en su oportunidad (Cuadro 1) con una poblacin con edades ms parecidas a la uruguaya y la argentina. La proporcin de riqueza generada por estos dos pases destinada a la educacin bsica, ya vimos, es significativamente menor a la realizada por Chile. En estas evidencias (demanda limitada y altos recursos) podran encontrarse los fundamentos de las mejores remuneraciones que Chile ofrece a sus maestros de la educacin bsica.
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Cuadro 16 Gasto total en educacin en porcentaje del PBI por nivel de enseanza y pas Mercosur 1997 y 2003

Fuentes: Mercosur Educativo, Vitrina Estadistica.

El contraste de la situacin de la educacin bsica chilena con la de los otros pases se acenta cuando efectuamos la comparacin entre el inicio y el final del periodo. De los tres pases con los que contamos datos para ambos momentos, Chile es el nico que incremento su porcin de PBI destinado a la enseanza bsica. Los otros dos, Argentina y Uruguay, disminuyeron tal proporcin. Caben unas preguntas finales. Este esfuerzo econmico de los pases para financiar su educacin bsica fue asumido equitativamente por los proveedores de fondos pblicos y los privados? Como se ha repartido el esfuerzo econmico hecho por los pases de la regin para financiar su educacin bsica entre los fondos de origen publico y los de origen privado?. El Cuadro 17 nos proporciona los datos adecuados:

Cuadro 17 Gasto total en educacin por origen de los fondos y pas Mercosur 2002-2003

Fuentes: Education trends in perspective, 2005 edition. (a) Incluye subsidios del sector publico.

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El cuadro muestra que, al final del periodo de anlisis, los fondos pblicos son los que contribuyen mayoritariamente (entre un 72 y 92 por ciento) a financiar la enseanza bsica de cada pas. El caso chileno se diferencia por la ms alta contribucin de fondos privados (28 por ciento) y el uruguayo por la ms pequea (8 por ciento). Sin embargo, debido a que los fondos de origen privado incluyen subsidios gubernamentales, su gran importancia en el financiamiento de la enseanza bsica debe relativizarse y, paralelamente, acentuar la importancia que en este nivel adquieren los aportes gubernamentales por medio de subsidios a los agentes privados.

CONCLUSIONES
Muchas y diversas conclusiones pueden extraerse del anlisis desarrollado en los captulos anteriores. La primera de ellas es que se observa una relativa congruencia entre el esfuerzo econmico realizado por todos los pases de la regin y los resultados mostrados por sus sistemas educativos en el nivel de enseanza bsica a principios de los aos 2000. No se obtuvieron todos (ni siquiera la gran mayora) de los resultados esperados por las metas estipuladas en polticas educativas formuladas en su momento, pero el anlisis desarrollado en este informe permite mostrar que fueron muchos. Efectivamente, ha habido un significativo incremento de los recursos econmicos destinados a la educacin en todos los pases durante el periodo. Este incremento muestra la importancia asignada a la educacin por los gobiernos de la regin ya que, no debe olvidarse, este incremento del gasto educativo pblico se dio en contextos caracterizados por severas restricciones fiscales impuestas, en gran medida, por el paradigma ideolgico-poltico neoliberal dominante en la regin durante los aos 1990. Obviamente los gobiernos respondieron a la demanda social de ms educacin por parte del mbito productivo necesitado de recursos humanos ms calificados que les facilitara mayor competitividad internacional y tambin por parte de la sociedad civil para quien la educacin contina siendo un recurso valorado para la movilidad social ascendente. Con la recuperacin de la democracia la educacin pas a cumplir un papel central en la agenda de los gobiernos. En algunos pases como Paraguay, el sistema educativo se ha constituido en el factor central para la transmisin y enseanza de los valores democrticos luego de 30 aos de dictadura. En Bolivia la educacin, no solo ha respondido a la demanda de los pueblos originarios mediante la implementacin de la educacin bilinge e intercultural, sino tambin, abri instancias de participacin popular como el Consejo Educativo de Pueblo Originario (Cepo) que ha jugado un rol central en el impulso de los consejos escolares. A pesar del predominio de las polticas neoliberales durante el periodo analizado, el proceso de descentralizacin de la gestin escolar experimentado por todos los pases no se tradujo en una privatizacin de la enseanza bsica, con excepcin de Chile. En los dems pases de la regin la descentralizacin del sistema signific el traspaso de las responsabilidades administrativas y de gestin a las instancias pblicas de gobierno regional y local. Las evidencias mostradas en el informe muestran un mayor incremento de la matricula pblica de la enseanza bsica durante el periodo. En Chile el proceso de privatizacin se bas en la transferencia de responsabilidades de gestin a los establecimientos educativos y, en menor medida, del financiamiento. Como ya fue observado en su oportunidad, la gran mayora de la matricula privada de la enseanza bsica corresponde a las instituciones privadas subsidiadas estatalmente. Por el lado de los resultados de la enseanza bsica las evidencias presentadas en este informe muestran dos tendencias, una conocida, la otra no tanto. Que el acceso a la enseanza bsica se haya incrementado durante el perodo hasta niveles cercanos a la universalizacin no llama la atencin. Pero que ese incremento haya sido acompaado por un aumento del
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rendimiento escolar, s debe atraer nuestra atencin. Efectivamente esto ltimo es lo que ha ocurrido: en todos los pases de la regin el avance regular dentro de la enseanza bsica ha aumentado; as lo revela el descenso no solo de tasa de reprobacin sino tambin de la tasa de abandono. El mismo fenmeno revela la disminucin, en todos los pases de la regin, de la sobre-edad en la enseanza bsica y del atraso escolar de la poblacin de 15 aos durante el periodo. Estos ltimos datos, aunque no analizados en este informe, complementan el efectivamente hecho con los indicadores de reprobacin y abandono porque permite observar el grado de avance a lo largo de la enseanza bsica que han tenido los adolescentes en el momento (edad) terico de terminar la enseanza bsica o iniciar la post-bsica. Estos resultados sobre el mejoramiento del rendimiento escolar muestran que las polticas educativas implementadas por los pases han tenido un relativo xito. Especial mrito habra que asignarles a las denominadas polticas compensatorias de promocin del acceso a y la retencin en los dos niveles componentes de la enseanza bsica (Primario y Secundario Bajo). Segn se vio en los captulos anteriores, estas polticas estuvieron dirigidas a los estratos mas bajos de la sociedad y, como tales, se disearon e implementaron con el objetivo de mejorar la equidad del acceso y la participacin en el sistema de educacin formal bsico de nuestros pases. En base a los datos analizados en este informe, puede concluirse que estas polticas han cumplido con tal objetivo. Porque, si bien nuestro anlisis no ha usado datos por estratos socioeconmicos para mostrar progresos en el acceso y el rendimiento escolar de los mas desfavorecidos, los datos agregados usados permiten inferir que el hecho de haberse dado un avance en la escolarizacin y el rendimiento del conjunto de la poblacin escolarizada (hecho verificado), en l deben haber participado los estratos bajos como importantes actores, excluidos del sistema con anterioridad. Un tema que ha quedado pendiente es el anlisis de la evaluacin de la calidad de la educacin basada en pruebas de conocimiento sobre los contenidos de diversas materias (matemtica y lengua, las ms usuales) por parte de los alumnos de grados (o edades) especficos de la enseanza bsica. Aunque las mediciones efectuadas por estas pruebas son ms adecuadas para captar el grado de aprendizaje de los contenidos de la enseanza que los datos sobre rendimiento escolar utilizados en este estudio, este aspecto no ha sido considerado en este estudio, entre otras razones, porque los datos resultantes de las pruebas mencionadas han carecido de la disponibilidad y cobertura que, en cambio, s han tenido los indicadores usados. Efectivamente, no se cuenta para nuestros pases con datos sobre evaluacin de la calidad educativa medida por esas pruebas estandarizadas que sean comparables entre si. No obstante, diversos estudios nacionales (tales como los realizados por Cox para Chile y Contreras y Talavera Simoni para Bolivia) muestran que los aprendizajes no han mejorado significativamente durante el periodo analizado. Otro aspecto no abordado en este informe es la evolucin de la terminacin de la educacin bsica durante el perodo debido a que no se cuenta con datos comparables entre pases. La universalizacin de la finalizacin de la educacin bsica es una de las metas de los Objetivos de Desarrollo del Milenio y constituye, an, una asignatura pendiente en la mayora de los pases de la regin. Pese a los avances logrados en el periodo, los informes nacionales muestran que, aun con una mejora en las tasas de graduacin, un considerable nmero de jvenes no completa los nueve aos de educacin bsica, obligatorios en la mayora de los pases. Ambos aspectos, mejoramiento de la calidad de la educacin impartida en la enseanza bsica y universal terminacin, son metas de las reformas educativas de la regin aun pendientes de concretar. Sin desconocer que el xito o el fracaso educativo es producto de un conjunto de factores, entre los cuales el nivel socioeconmico de los educandos juega un papel fundamental, es posible reflexionar sobre el impacto diferencial que han tenido las polticas educativas implementadas durante el periodo analizado.
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Las polticas compensatorias y algunos cambios organizacionales e innovaciones pedaggicas, como la jornada escolar completa, la extensin de la obligatoriedad, la educacin bilinge y la autonoma escolar y mayor participacin de la comunidad en las decisiones escolares, han logrado reducir las desigualdades educativas, en los momentos claves de las trayectorias educativas. As, ha aumentado la inclusin de los nios y jvenes de los sectores ms desfavorecidos en el sistema educativo, ha incrementado su permanencia y mejorado en algunos aspectos su rendimiento. Estas polticas, que en algunos pases de la regin son universales, han posibilitado el progreso educativo de gran parte de la poblacin estudiantil, pero sobre todo han impactado positivamente en los grupos ms pobres. Otras polticas educativas implementadas durante el periodo analizado no permiten visualizar, ni siquiera en parte, algunos de los efectos que se esperaban de ellas. Las modificaciones de los contenidos curriculares y las polticas de formacin inicial y capacitacin docente no parecen haber tenido los resultados esperados. En efecto, considerando el rol central que tiene el docente en el proceso de enseanza-aprendizaje, la evidencia de que no se ha logrado mejorar la calidad de los aprendizajes, permite inferir que los esfuerzos realizados para dotar a los docentes de mayores recursos pedaggicos y de actualizacin de conocimientos no ha tenido, por lo menos en el corto plazo, los efectos esperados. Esta reflexin no pretende imputar a los docentes el fracaso en la mejora de los aprendizajes, sino advertir acerca de la necesidad de profundizar las polticas destinadas a apoyarlos en el ejercicio de su profesin. Adems de esta mejora en la calidad de la educacin por medio de la mayor formacin de los docentes, es importante lograr la universalizacin de la terminacin de la enseanza bsica, en primer lugar para, luego, avanzar hacia la complecin de los 12 aos de educacin formal. Estos aspectos deben ser tenidos en cuenta porque son los que, quizs, ms diferencian la situacin educativa de la regin de la de los pases desarrollados ya que, como lo muestran diversos estudios, la brecha educativa entre ambos conjuntos de pases ha aumentado o, cuando mucho, se ha mantenido, a pesar de los avances observados en nuestros pases durante el periodo analizado. Los temas mencionados en los ltimos prrafos serian algunos de los ms importantes que aun quedan pendientes en la agenda educativa de la regin. Ellos requieren la participacin de los agentes involucrados directamente en la provisin del servicio educativo (maestros, directores, supervisores). Pero tambin de los hacedores de las polticas educativas de nuestros pases.

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Parte 3

Educao Secundria Alta


Ftima Anastasia e equipe da UFMG*

* Coordenadora: Ftima Anastasia; subcoordenadora: Magna Incio; pesquisadores: Jos Francisco Soares, Marlise Matos e Maria Teresa Gonzaga Alves; Assistentes de pesquisa: Danusa Marques, Felipe Nunes, Florence Fiuza, Marta Mendes Rocha, Valria Cristina Oliveira.

Parte 3 Educao Secundria Alta

INTRODUO
O presente estudo tem por objetivo apresentar as principais tendncias educacionais nos seis pases membros e associados ao Mercosul em relao educao secundria alta. O estudo estende e aprofunda a anlise realizada no Estudo Analtico Descritivo do Setor Educacional do Mercosul para o perodo de 1996 a 2001 (Inep, 2005), com a atualizao dos indicadores estatsticos educacionais comparativos sobre o panorama da educao secundria, e incorpora novos indicadores sobre o setor. A apresentao destes precedida por uma descrio e anlise das polticas e reformas educacionais que afetaram esse nvel de ensino, que foram implementadas nos pases da regio desde a inaugurao do Mercosul (1991 a 2005). A anlise dessas polticas e de seus impactos, medidos parcialmente atravs dos indicadores educacionais selecionados, aponta alguns dos grandes desafios para a educao secundria alta nos pases da regio, mas tambm as potencialidades quanto ampliao da poltica de cooperao no mbito do Setor Educacional do Mercosul (SEM). A educao secundria alta, de acordo com nomenclatura comparativa internacional concebida pela Unesco (Classificao Internacional Normalizada da Educao Cine), corresponde ao Nvel 3 (Cine 3). Este nvel se caracteriza por programas de ensino com maior especializao, normalmente com professores mais qualificados ou especializados (como no ensino tcnico) e costuma ser posterior educao bsica ou obrigatria. A descrio da estrutura dos sistemas educativos dos pases da regio apresentada pelo Sistema de Informao e Comunicao do Mercosul Educativo mostra que h diferenas importantes quanto organizao da educao secundria alta entre os pases. Na Argentina, esse nvel de ensino se chama educao polimodal, orientado para alunos com idade tpica entre 15 e 17 anos e se divide em dois ciclos ao longo de trs anos: um
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Estudo Analtico Comparativo do Sistema Educacional do Mercosul (2001-2005)

ciclo bsico, com currculo comum a todas as orientaes; e um ciclo orientado, de carter diversificado segundo distintas reas do conhecimento, do mundo social e do trabalho. Na Bolvia, a educao secundria se organiza para atender alunos a partir dos 14 anos de idade e tem quatro anos de durao: dois anos para aprendizagens tecnolgicas e dois anos para aprendizagens diferenciadas. No Brasil, o ensino mdio complementa a educao bsica (mas no ainda obrigatrio), tem durao de trs anos, com acesso a partir dos 15 anos. O currculo do ensino mdio brasileiro geral, podendo, facultativamente, oferecer uma habilitao profissionalizante. A educao mdia, no Chile, obrigatria e atende alunos entre 14 e 17 anos. O nvel dura quatro anos, sendo que nos dois primeiros anos so ministrados contedos comuns e nos dois ltimos, uma formao diferenciada em modalidades de ensino (Humanstica Cientfica ou Tcnico Profissional). No Paraguai, a educao mdia tem durao de trs anos, e o ensino organizado em reas (humanstico-cientfico, tcnico em servios e tcnico industrial). No Uruguai, o segundo ciclo da educao mdia o nvel que corresponde definio de educao secundria alta analisada neste estudo; possui um currculo diversificado (bacharelado ou educao tcnicoprofissional) e tem durao de trs anos para o bacharelado e de dois a sete para as formaes tcnicas. Dessa forma, no Mercosul, a educao secundria alta tem uma durao de trs ou quatro anos e atende jovens com idades tericas de 14 ou 15 anos at os 17 ou 18 anos. Todavia, na maioria das estatsticas educacionais produzidas com finalidade comparativa entre os sistemas nacionais de ensino como os indicadores do WEI e a Vitrine Estatstica , a idade referncia utilizada para a educao secundria alta corresponde faixa etria de 1517 anos. Este estudo est organizado em quatro partes, inclusive esta Introduo. A segunda parte descreve e analisa, em perspectiva comparada, as reformas educacionais implantadas nos pases entre 1991 e 2005, destacando os aspectos que impactaram a educao secundria nos pases da regio. As Constituies dos pases e as leis educacionais especficas constituram as principais fontes de pesquisa, alm de outros estudos sobre as polticas educacionais. Esta anlise est sistematizada em seis sees temticas que refletem as principais diretrizes dos pases em relao s polticas educacionais empreendidas no perodo, com maior nfase na educao secundria alta, a saber: 1) Direitos Educacionais; 2) Modalidades de Gesto; 3) Estrutura Curricular; 4) Financiamento; 5) Docncia; e 6) Sistemas de Avaliao. A terceira parte do estudo apresenta as estatsticas educacionais referentes educao secundria alta, que foram produzidas, majoritariamente, pelo Projeto Vitrine Estatstica do Mercosul Educacional e pelo WEI World Education Indicators, da Unesco. Esses projetos enfatizam um conjunto bsico de indicadores educacionais e de contexto socioeconmico, construdos com critrios de compatibilidade entre os pases includos. Na apresentao desses indicadores, procurou-se seguir a organizao temtica estabelecida no Termo de Referncia. No entanto, no h informaes estatsticas comparveis, nas referidas fontes, para todos os temas previstos (por exemplo, a avaliao de aprendizagem), e alguns temas tm uma definio muito ampla, como o caso da eqidade de oportunidades educacionais. Apesar disso, procurou-se discutir todos os indicadores, mesmo que na ausncia de evidncias estatsticas comparveis fosse possvel apenas ressaltar a importncia deles no escopo de um estudo como este. Dessa forma, os indicadores apresentados foram sistematizados em oito sees, a saber: 1) Condies Gerais de Oferta; 2) Acesso, Cobertura e Participao; 3) Eficincia e Rendimento Escolar; 4) Articulao entre Formao Geral e Formao Profissional; 5) Transies Educacionais at o Ensino Superior; 6) Eqidade de Oportunidades Educacionais; 7) Financiamento e Gastos; e 8) Desempenho Escolar e Avaliao de Aprendizagem. Finalmente, sero apresentadas algumas concluses sobre as reformas educacionais e a evoluo recente dos indicadores sobre a educao secundria alta na regio do Mercosul.
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Parte 3 Educao Secundria Alta

1 AS POLTICAS EDUCACIONAIS: 1991 A 2005


Esta seo tem por objetivo descrever e analisar as reformas educacionais de segunda gerao (as de primeira gerao ocorreram nos anos 80) implementadas nos pases do Mercosul, cuja tendncia principal a descentralizao dos servios de educao, especialmente, mas no exclusivamente, da educao bsica. Sero estudadas, em perspectiva comparada, as reformas educacionais do ensino mdio, ocorridas no perodo compreendido entre 1990 e 2005, nos pases membros e associados ao Mercosul: Argentina, Bolvia, Brasil, Chile, Paraguai e Uruguai. Pretende-se verificar se as reformas empreendidas esto em consonncia com as diretrizes do Setor Educativo do Mercosul (SEM), criado por meio do Tratado de Assuno, assinado em 26 de maro de 1991. Segundo tais diretrizes, a reforma educacional no mbito do Mercosul deve orientar-se para o incremento dos atributos de eficincia, eficcia e efetividade da referida poltica, com nfase na efetividade, envolvendo, alm da expanso da capacidade instalada e de pessoal, estratgias de reviso dos nveis de ensino e de reforma curricular e promovendo a participao dos profissionais e da populao no processo de mudana. Espera-se que tais ganhos em eficincia, eficcia e efetividade se traduzam na oferta de uma educao de mais qualidade para os cidados desses pases, entendendo-se por educao de qualidade aquela que garanta o acesso de todos, promova a eqidade e organize as condies para o desempenho adequado, seja do sistema educacional, seja de seus usurios. Uma das ferramentas que se mobilizou nesses pases com vista consecuo de tais metas foi a descentralizao da poltica educacional, que apresentou variaes importantes, em formas e grau, entre os pases e, s vezes, neles mesmos, internamente. A anlise que se segue refere-se s principais alteraes promovidas nos sistemas educacionais em tela, com vista a identificar convergncias e divergncias nas orientaes de poltica educacional adotadas por esses pases e sua maior ou menor adequao s metas propostas pelo setor educacional do Mercosul. Para tanto, sero analisadas modificaes efetuadas nas Constituies dos pases estudados, assim como a produo infraconstitucional do perodo, relacionada educao. Sero abordadas as seguintes dimenses: 1) Direitos educacionais; 2) Modalidades de gesto; 3) Estrutura curricular; 4) Financiamento; 5) Docncia; 6) Sistemas de avaliao. A escolha de tais dimenses foi orientada pelo esforo analtico de organizar indicadores que permitam aferir os ganhos de qualidade (acesso, desempenho e eqidade) inscritos nas mudanas legais empreendidas nesses pases, no perodo examinado. As diferentes leis e normas legais que informam as reformas educacionais nos pases estudados esto citadas no Quadro 1, que as organiza cronologicamente. 1.1 Direitos educacionais Nesta dimenso foram observados os seguintes aspectos: obrigatoriedade ou no do ensino mdio; garantia de acesso; faixa etria atendida no ensino mdio e polticas de promoo de eqidade (Quadro 2). No que se refere ao primeiro aspecto, vale notar que o Chile o nico pas que instituiu, por meio de diploma legal (Lei n 76, de 2003), a obrigatoriedade do ensino mdio, que passou, naquela data, de oito para doze anos. Na Argentina, a partir de 1993, a Lei Federal de Educao estendeu a obrigatoriedade da educao de sete para dez anos, abrangendo o ltimo ano do nvel inicial e os nove anos da educao geral bsica. No entanto, o ensino mdio, polimodal, com trs anos de durao, obrigatrio apenas na cidade de Buenos Aires (Lei n 898, de 2002).1
1 Lei n 898, de 2002, Artculo 1 Extindase en el mbito del sistema educativo de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires la obligatoriedad de la educacin hasta la finalizacin del nivel medio, en todas sus modalidades y orientaciones. La obligatoriedad comienza desde los cinco (5) aos de edad y se extiende como mnimo hasta completar los trece (13) aos de escolaridad.

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Estudo Analtico Comparativo do Sistema Educacional do Mercosul (2001-2005)
(continua)

Quadro 1 Linha do tempo da legislao educacional Argentina, Bolvia, Brasil, Chile, Paraguai e Uruguai 1985, 1990-2005

Quadro 1 Linha do tempo da legislao educacional Argentina, Bolvia, Brasil, Chile, Paraguai e Uruguai 1985, 1990-2005
(continuao)

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Estudo Analtico Comparativo do Sistema Educacional do Mercosul (2001-2005)
(continuao)

Quadro 1 Linha do tempo da legislao educacional Argentina, Bolvia, Brasil, Chile, Paraguai e Uruguai 1985, 1990-2005

Quadro 1 Linha do tempo da legislao educacional Argentina, Bolvia, Brasil, Chile, Paraguai e Uruguai 1985, 1990-2005
(concluso)

Fonte: Pesquisa Inep/DCP (2007).

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Quadro 2 Direitos educacionais

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Fonte: Pesquisa Inep/DCP (2007).

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No Brasil, embora a Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB) Lei n 9.394, de 1996 tenha institudo como formao mnima a educao bsica, que compreende a educao infantil, o ensino fundamental e o mdio, apenas o ensino fundamental tem carter obrigatrio. A LDB prescreve, no entanto, que o ensino mdio deve se tornar progressivamente gratuito e obrigatrio. No Uruguai a legislao prev a obrigatoriedade de dez anos de ensino, abarcando o fundamental e o antigo secundrio baixo, excluindo, portanto, o ensino mdio, ofertado para a faixa etria de 15 a 17 anos. Percebe-se ento que, embora as reformas educacionais tenham avanado bastante, no quesito obrigatoriedade, no que se refere ao ensino bsico, o mesmo no se pode afirmar relativamente ao ensino mdio. Por conseqncia, como se poder observar na anlise estatstica dos dados educacionais do Mercosul, ainda persiste, na maioria dos pases, dficit de oferta (baixa cobertura) desse nvel de ensino. No obstante, os diplomas legais de todos os seis pases mencionam explicitamente que o acesso ao ensino mdio garantido por lei para todos os que estejam aptos para curs-lo. o que determina a Lei Federal de Educao de 1993, da Argentina; a Carta Constitucional da Bolvia; o Plano Nacional de Educao Brasileiro, de 2001; a Lei n 19.876, de 2003, do Chile; a Lei Geral da Educao do Paraguai, de 1998; e a Lei uruguaia n 15.739, de 1985. A faixa etria prioritariamente atendida , majoritariamente, dos 15 aos 17 anos, exceo do Chile e da Bolvia, onde o ensino mdio se destina aos estudantes de 14 a 17 anos. No entanto, em muitos pases, se observam dificuldades de reteno desse grupo etrio na escola, o que, como se sabe, afeta negativamente a consecuo do atributo de efetividade da poltica. Todos os pases estudados instituram, em consonncia com as diretivas do SEM, polticas de promoo de eqidade. Em alguns deles, tais polticas ganharam centralidade no mbito das reformas educacionais, com vista a incidir positivamente sobre o padro acentuado de desigualdades econmicas, sociais e culturais que caracterizam as sociedades latino-americanas. Na Argentina, o tema da eqidade est presente na Lei Federal de Educao (LFE), de 1993, no Plano Federal de Educao, de 2001, e ganha destaque na Lei Nacional de Educao de 2005. Em 1993, a LFE incorporava normas que visavam promoo do desenvolvimento harmnico do sistema educativo nacional, tais como a obrigao de o Ministrio Nacional compensar os desequilbrios regionais, solucionar emergncias educativas, enfrentar situaes de marginalidade ou colocar em prtica experincias educativas de interesse nacional (Montoya, 2001, p. 20). A LFE trazia ainda um ttulo sobre gratuidade e assistncia, distinguindo gratuidade, que para todos, de assistncia especfica, destinada apenas s crianas e adolescentes de setores sociais desfavorecidos (Montoya, 2001, p. 20), e estabelecia um sistema de bolsas de estudos, baseadas no rendimento acadmico, para alunos em condies socioeconmicas desfavorveis, cursando ciclos ou nveis posteriores educao bsica. O Plano Nacional de Educao argentino (2001) deu incio a uma srie de programas com o objetivo de melhorar a qualidade da educao, criando maior eqidade no sistema.2 A Lei Nacional de Educao (LNE), de 2005, dedica vrios artigos ao tema da eqidade. Por exemplo, o art. 79 reza que:

Os programas so os seguintes: 1) Projeto de melhoria do ensino EGB3 e polimodal; 2) Programa Nacional de Bolsas Estudantis; 3) Projeto Livros para Todos; 4) Programa Aprender Ensinando; 5) Programa Nacional de Educao em Estabelecimentos Penitencirios; 6) Programa Integral para a Igualdade Educativa (PIIE); 7) Programa de Educao Contnua de Adultos; 8) Programa de Educao Rural; (9) Programa Nacional de Educao Intercultural e Bilnge; 10) Projeto para o Fortalecimento do Vnculo entre Educao e Trabalho; 11) Programa Nacional para Formao Profissional Formar-se para Trabalhar; 12) Programa Formao para o Trabalho e a Integrao Social; 13) Programa de Formao Tcnica Mdia e Superior no Universitria; 14) Programa de Reativao e Equipagem das Escolas Tcnicas; 15) Programa de Ampliao e Melhora da Infra-Estrutura Escolar; 16) Programa Inovao Tecnolgica e Meios de Comunicao a Servio da Educao; 17) Programa Nacional de Reincluso Educativa Todos a Estudar; e 18) Programa para Jovens Grvidas Estudantes do Ensino Mdio (Informe Nacional do Ministrio da Educao, Cincia e Tecnologia da Argentina para o Desenvolvimento da Educao, 2004).

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Estudo Analtico Comparativo do Sistema Educacional do Mercosul (2001-2005)

El Ministerio de Educacin, Ciencia y Tecnologa, en acuerdo con el Consejo Federal de Educacin, fijar y desarrollar polticas de promocin de la igualdad educativa, destinadas a enfrentar situaciones de injusticia, marginacin, estigmatizacin y otras formas de discriminacin, derivadas de factores socioeconmicos, culturales, geogrficos, tnicos, de gnero o de cualquier otra ndole, que afecten el ejercicio pleno del derecho a la educacin.3

Um dos pases que concede maior centralidade ao tema da eqidade a Bolvia. Em seu texto constitucional, o art. 180 estabelece que o Estado auxiliar a los estudiantes sin recursos econmicos para que tengan acceso a los ciclos superiores de enseanza, de modo que sean la vocacin y la capacidad las condiciones que prevalezcan sobre la posicin social o econmica. A Carta Magna reza ainda que devem ser desenvolvidas aes que promovam a igualdade de acesso e de oportunidades e que concedam ateno especial mulher e aos setores menos favorecidos. J a Lei n 1.565, de 1994, estabeleceu os seguintes princpios para a educao: autonomia, crtica, construo do conhecimento, valorizao das experincias cotidianas, interdisciplinaridade, enfoque comunitrio, intercultural, de gnero. Tais orientaes se traduziram na reforma curricular empreendida, que passou a valorizar a interculturalidade, incorporando a lngua materna (ensino bilnge) e temas transversais, tais como meio ambiente, democracia, gnero, sade e sexualidade. No Brasil, a LDB (1996) garante educao escolar bilnge e intercultural para os povos indgenas. H, ainda, no que se refere ao ensino mdio, programas e projetos orientados para a promoo de maior igualdade escolar, como, por exemplo, o Projeto Escola de Fbrica, voltado especificamente para o ensino tcnico. No mbito desse projeto, o Ministrio da Educao (MEC), em parceria com instituies privadas, oferece cursos de formao profissional aos jovens de 16 a 24 anos provenientes de famlias com renda mensal per capita de at 1,5 salrios mnimos, concedendo a cada aluno auxlio mensal de R$ 150,00 (2005). Vale mencionar, tambm, o Programa Nacional do Livro Didtico para o Ensino Mdio (PNLEM), implantado em 2004, que prev a distribuio de livros didticos para os alunos do ensino mdio pblico de todo o Pas. A Resoluo n 38 do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE), que criou o programa, define o atendimento, de forma progressiva, aos alunos das trs sries do ensino mdio de todo o Brasil. As iniciativas chilenas com vista promoo da eqidade se destacam das desenvolvidas pelos demais pases, dadas as especificidades que recobrem a gesto do sistema educacional no pas, como se ver adiante. Assim, as escolas que atendem alunos de educao especial recebem, de acordo com a Lei n 19.598, de 28/12/1998, subveno diferencial. A Lei n 19.873, de 2003, prev subveno anual destinada s escolas que assegurem a matrcula e a freqncia de alunos considerados indigentes nos anos finais do ensino bsico e durante o ensino mdio. J o Programa Liceos para Todos (2000-2006) visa reduzir a evaso e melhorar os nveis de aprendizagem dos alunos pobres matriculados no ensino mdio. Um dos componentes do programa a concesso de bolsas de estudos, atravs de poupana administrada por banco estatal, aos alunos com risco de evaso escolar. Em 2003, foi estabelecido um valor diferencial e progressivo da bolsa para os alunos em condio de extrema pobreza que completam o ano escolar e se matriculam no ano subseqente. O tema da eqidade aparece tambm na agenda da reforma educacional paraguaia, iniciada em 1994, que estabeleceu como metas prioritrias a melhoria da qualidade da educao e a garantia de oportunidades iguais para todos. Em seguida, a Lei Geral de Educao de 1998 determinou, em seu art. 23:
Las autoridades educativas, mediante programas de compensacin, atendern de manera preferente a los grupos y regiones que enfrentan condiciones econmicas, demogrficas y sociales de desventaja. El Estado garantizar la integracin de alumnos con condiciones educativas especiales (nvel de ensino geral). (itlicos nossos).
3

Ver, ainda, os arts. 80, 81, 83, 125 e 126 da LNE da Argentina.

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Ademais, o art. 66 da LGE determina que as instituies educativas privadas que atendem os setores mais desfavorecidos em situaes de risco sero consideradas prioritariamente para efeitos de subveno estatal. Finalmente, no Uruguai, a Administrao Nacional de Educao Pblica (Anep) vem implementando, desde o comeo dos anos 2000, um conjunto de programas voltados para a promoo da eqidade. Dentre eles, vale mencionar o Projeto Estrategias y Materiales Pedaggicos para la Retencin Escolar, que recolhe experincias institucionais de trabalhos em classe e/ou comunitrios que desenvolvam propostas e aes que contribuam para a reteno escolar, especialmente de alunos menos favorecidos, na faixa etria de 12 a 17 anos e a Red de Educacin Ambiental para el Desarrollo Humano Sustentable, que pretende promover um espao de encontro, programao e atuao coordenada de todas as instituies que desenvolvem educao ambiental no pas. Percebe-se, pois, que as reformas educacionais promovidas nos pases do Mercosul no perodo compreendido entre 1990 e 2005 inscreveram na letra da lei conjuntos novos de direitos educacionais e concederam ateno especial ao tema da promoo da igualdade educacional. A anlise das estatsticas referentes ao perodo permitir verificar se grande a distncia que separa a norma da igualdade da igualdade de fato. 1.2 Modalidades de gesto Nesta dimenso sero abordados os seguintes aspectos: formas e grau de descentralizao da gesto; modalidades de oferta; formas e grau de democratizao escolar (Quadro 3).

1.2.1 Formas e grau de descentralizao da gesto


Como j mencionado, a descentralizao dos sistemas de educao foi um dos aspectos mais marcantes das reformas aqui estudadas, com a presena de variaes importantes entre as diferentes experincias. Para analisar tais processos, ser utilizada a tipologia que engloba a descentralizao por desconcentrao; a descentralizao por delegao e a descentralizao por devoluo (Di Gropello, 1999, p. 155). Embora se saiba das dificuldades4 envolvidas na tarefa de classificar as experincias de descentralizao nessas categorias, optou-se, neste relatrio, por conferir a denominao que melhor corresponder ao tipo predominante a cada processo analisado. A Argentina j tinha transferido, desde 1978, a responsabilidade de gesto dos estabelecimentos de educao primria s provncias. A partir de 1992, a Lei n 24.094 promoveu a descentralizao por devoluo dos servios de educao secundria para o nvel intermedirio atravs da transferncia da responsabilidade da gesto dos estabelecimentos de nvel mdio para as provncias. Por conseqncia, em 1996, apenas 179, de um total de quase 39.600 estabelecimentos, estavam sob a gesto nacional, 37.300 encontravam-se sob a gesto provincial e 2.100 correspondiam gesto das cidades, especialmente Buenos Aires (Montoya, 2001, p. 17).

4 Segundo a autora: En la prctica, sin embargo, no es fcil identificar las experiencias reales con alguna de estas tres formas organizacionales, ya que la mayora de dichas experiencias corresponde a tipos hbridos que combinan elementos de por lo menos dos de las tres formas de descentralizacin siguientes: i) Desconcentracin, que es el traspaso de responsabilidades a los niveles menores dentro de los ministerios u organismos del gobierno central, con poder de decisin limitado; ii) Delegacin, que consiste en la transferencia de responsabilidades de gestin en ciertas funciones especficamente definidas, a organizaciones pblicas que poden estar situadas fuera de la estructura burocrtica normal del gobierno central (empresas pblicas, empresas privadas reguladas por el sector pblico, autoridades a cargo del desarrollo de reas y de planificacin regional, etc.), por lo general con autoridad semiindependiente para ejecutar las tareas. iii) Una forma de devolucin, que consiste en la transferencia de responsabilidades de gestin a las unidades subnacionales de gobierno o unidades pblicas en general, claramente percibidas como niveles separados sobre los quales las autoridades centrales ejercen poco o ningn control directo, es decir, con autoridad independiente para ejecutar sus actividades. (Di Gropello, 1999, p. 154-155).

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Quadro 3 Modalidades de gesto

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Fonte: Pesquisa Inep/DCP (2007).

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A Lei Federal de Educao (1993), por sua vez, determinou que o MEC, juntamente com o Conselho Federal de Cultura e Educao, seria responsvel pelo estabelecimento dos contedos bsicos dos distintos nveis, de forma a possibilitar a mobilidade dos alunos pelo sistema educacional. Em 2000, o MEC aprovou a Resoluo 146, que estabeleceu autonomia das provncias para decidir sobre o sistema educacional regional. Em 2005, o governo promulgou a Lei de Educao Nacional (Lei n 26.069), que estabeleceu ser o sistema educativo nacional uma responsabilidade concorrente e compartilhada (concurrente y concertada) do executivo nacional, dos poderes executivos das provncias e de Buenos Aires. Na Bolvia, de acordo com a Lei n 1.565/1994, o sistema educativo compreende seis nveis: nacional, departamental, distrital, subdistrital, de ncleos e de unidades educativas.5 De acordo com Di Gropello (1999, p. 164), o modelo de descentralizao do sistema educacional boliviano pode ser classificado como de delegao, relativamente aos nveis intermedirio (departamental) e local. No meio rural, os ncleos so organizados tendo em conta critrios de comunidade de interesses, cultura, lngua e acessibilidade, e nas cidades se organizam por zonas ou bairros. Os diversos nveis esto integrados aos correspondentes organismos de participao popular conforme regulamento. Os parmetros gerais relacionados aos aspectos normativo, curricular, etc., so definidos pelo MEC e demais rgos federais. Os outros nveis distritais, departamentais e locais, incluindo as escolas so responsveis pela execuo da poltica, e cabe a eles, tambm, intervir no sentido de adaptar as diretrizes nacionais s peculiaridades regionais e locais. O modelo de descentralizao da poltica educacional brasileira pode ser definido como de devoluo, tanto para o nvel intermedirio (estados) como para o nvel local (municipal), de acordo com Di Gropello (1999, p. 164). No Brasil, segundo a Constituio Federal de 1988, as esferas de governo (federal, estadual e municipal) devem estar em colaborao na gesto do sistema educativo. J a Lei de Diretrizes e Bases da Educao (LDB), de 1996, determina que cabe aos Estados ofertar, com prioridade, o ensino mdio (Tt. IV, art. 10), tendo o Conselho Nacional de Educao funes normativas e de superviso e atividade permanente. necessrio que se mencione, ainda, a existncia dos Conselhos Estaduais e Municipais de Educao e da Rede Federal de Educao, vinculada Secretaria de Educao Profissional e Tecnolgica, que composta pelas Instituies Federais de Educao Tecnolgica, cujas origens remontam ao incio do sculo passado, e pelo Colgio Pedro II, criado em 1837 para ministrar ensino secundrio regular e funcionar como padro para os demais estabelecimentos de ensino. No Chile, as reformas realizadas promoveram a descentralizao por delegao (Di Gropello, 1999, p. 164) dos servios educacionais. Governos municipais, organizaes privadas e corporaes so responsveis pela oferta e administrao das escolas secundrias. Vale mencionar que tal estrutura decorreu da reforma educacional realizada nos anos oitenta, sendo, portanto, a precursora dos demais processos de reforma educacional na regio, e se distingue dos demais processos de descentralizao por desconcentrar a gesto educacional em dois eixos distintos: em direo aos governos locais e em direo aos estabelecimentos privados. Para tanto, o governo central redefiniu as bases da regulao do setor educacional, a qual continuou nas mos do Ministrio da Educao e do Conselho Superior de Educao. Os sistemas educacionais do Paraguai e do Uruguai apresentam maior grau de concentrao do que os dos demais pases. No Paraguai, a organizao e a administrao do
5 O nvel nacional tem jurisdio em todo o territrio nacional. O nvel departamental tem jurisdio no territrio do Departamento respectivo. O nvel distrital estende sua jurisdio ao territrio de cada municpio, devendo os municpios unidos conformar uma s jurisdio do sistema educativo. O nvel subdistrital se organiza nos municpios muito povoados e extensos e de difcil comunicao para assegurar a ateno dos centros educativos de sua jurisdio. Finalmente, cada ncleo constitui uma rede de servios complementares conformada por uma Unidade Central, com servios de educao pr-escolar, primria e secundria; Unidades Subcentrais, com servios de educao pr-escolar e primria; e, no meio rural, por Escolas Seccionais, com servios de educao pr-escolar e, pelo menos, dos primeiros ciclos da educao primria.

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sistema educacional nacional so atribuies do Ministrio de Educao e Cultura. De acordo com a Lei Geral de Educao (arts. 6 e 8),
El Estado impulsar la descentralizacin de los servicios educativos pblicos de gestin oficial e El gobierno, la organizacin y la administracin del sistema educativo nacional son responsabilidad del Poder Ejecutivo, en coordinacin con los gobiernos departamentales y municipales.

Portanto, embora se afirme a necessidade de coordenao entre os nveis de governo, os planos desenvolvidos nos mbitos departamental e municipal no podem contradizer os Planos Nacionais, devendo ter aprovao prvia do Ministerio de Educacin y Cultura do Paraguai (arts. 92, 112 e 113 da LGE). Apesar de a Constituio e a Lei Geral de Educao preverem a descentralizao dos servios educativos pblicos, no h regulamentao sobre o tema. Os documentos legais que versam sobre a questo da descentralizao so: as Resolues n 10.710 e n 10.711/00, de 2000; as leis relativas ao Sistema de Superviso Educativa e criao dos Conselhos Departamentais de Educao; e as Leis de n 1.443/99 e n 1.793/00 sobre o Complemento Nutricional. No Uruguai, o sistema educacional gerido pela Anep, que responsvel, juntamente com o Conselho Diretivo Central (Codicen), pelas decises relevantes concernentes s diferentes instncias. Essa estrutura foi criada pela Lei n 15.739, de 1985. Alm de estabelecer as competncias e atribuies da Anep, a referida lei determina que so os seguintes os rgos da Administrao Nacional da Educao Pblica: o Conselho Diretivo Central; a Direo Nacional de Educao Pblica; os Conselhos de Educao Primria, de Educao Secundria e de Educao TcnicoProfissional e suas respectivas Direes Gerais.

1.2.2 Modalidades de oferta


As modalidades de oferta do Ensino Secundrio nos pases analisados so majoritamente hbridas, abrigando estabelecimentos de ensino pblico e de ensino privado. A Argentina apresenta oferta hbrida confessional e no-confessional. Seu sistema educativo, estabelecido pela Lei Federal de Educao de 1993, est integrado pelos servios educativos nacional, provincial e municipal, que incluem as entidades de gesto privada. Segundo a Lei n 26.206, de 2005, o Estado e seus entes federativos so os responsveis pelo reconhecimento, pela autorizao e pela superviso do funcionamento das instituies educativas privadas. A Bolvia tambm apresenta oferta hbrida. A Constituio boliviana estabelece, em seu art. 181, que Las escuelas de carcter particular estarn sometidas a las mismas autoridades que las pblicas y se regirn por los planes, programas y reglamentos oficialmente aprobados. E o art. 183 determina que o Estado cooperar com as escolas mantidas por instituies de beneficncia. A oferta do ensino mdio no Brasil regulada pela LDB, de 1996. Ela pode, tambm, ser classificada como hbrida, comportando, simultaneamente, atravs de cursos noturnos e diurnos, as seguintes modalidades: 1) pblica e gratuita; 2) de iniciativa privada, atendidas algumas condies normativas e de qualidade. So as seguintes as categorias de ensino privado previstas pela LDB: I particulares em sentido estrito; II comunitrias, sendo assim entendidas aquelas que so institudas por grupos de pessoas fsicas ou por uma ou mais pessoas jurdicas, inclusive cooperativas de professores e alunos que incluam na sua entidade mantenedora representantes da comunidade; III confessionais, assim entendidas as que so institudas por grupos de pessoas fsicas ou por uma ou mais pessoas jurdicas que atendem a orientao confessional e ideologia especficas; IV filantrpicas, na forma da lei. No Chile, com a regulao do governo central, o ensino mdio ofertado por meio de um sistema misto que inclui o financiamento pblico, totalmente privado e privado
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com subsdios pblicos. Quatro tipos de estabelecimentos so responsveis por essa oferta: escolas municipais e escolas privadas financiadas por um sistema de voucher por aluno e cujo valor varia de acordo com a freqncia mensal e o nvel e modalidade de ensino (unidad de subvencin educacional) , escolas totalmente privadas e estabelecimentos administrados por corporaes privadas. Em 1993 foi adotada nova sistemtica de co-financiamento, baseada em contribuies pagas pelos estudantes das escolas subsidiadas. Essa sistemtica estabeleceu uma tabela do subsdio pago pelo governo de acordo com o valor da contribuio paga pela famlia, com um teto mximo a partir do qual a escola desvincula-se do sistema de subsdios e se converte em escola privada. A modalidade de oferta do ensino mdio no Paraguai, assim como no Brasil, hbrida, podendo-se encontrar: escolas pblicas, escolas privadas e escolas privadas com subsdio pblico. Segundo o art. 61 da LGE: La educacin podr ser administrada por gestin oficial con la mediacin del Ministerio de Educacin y Cultura y por gestin privada de personas, empresas, asociaciones o instituciones privadas no subvencionadas o subvencionadas con recursos del Estado. No Uruguai o sistema de oferta hbrido, sendo a rede privada subsidiada com recursos pblicos, j que contam com iseno fiscal nacional e municipal, conforme reza a Constituio do pas:
Artculo 69 Las instituciones de enseanza privada y las culturales de la misma naturaleza estarn exoneradas de impuestos nacionales y municipales, como subvencin por sus servicios.

1.2.3 Formas e grau de democratizao escolar


Outra caracterstica bastante presente nas iniciativas de reforma educacional dos pases do Mercosul refere-se institucionalizao de mecanismos que garantem a participao dos cidados na gesto do sistema educacional. Tais instrumentos, com maior ou menor nfase, encontram-se, atualmente, presentes na legislao dos seis pases examinados. Seriam, no entanto, necessrias evidncias empricas que confirmassem sua operao efetiva e os resultados dela advindos, o que foge ao escopo deste trabalho. Na Argentina, o Conselho Federal de Cultura e Educao, estabelecido pela Lei Federal de Educao, de 1993, a instncia, presidida pelo Ministrio Nacional, que rene a autoridade educativa mxima das vinte provncias argentinas e da cidade de Buenos Aires (Montoya, 2001, p. 20). Ademais, quase todas as constituies provinciais estabelecem um Conselho Provincial de Educao, de carter descentralizado e colegiado (Montoya, 2001, p. 17). A Bolvia instituiu em de 20 de abril de 1994 a Lei n 1.551, chamada Lei de Participao Popular, que constitui referncia importante, porque deu incio ao processo de descentralizao e de participao cidad e porque faz parte de um pacote de reformas do governo Snchez de Lozada (1993-1997), proposto pela coalizo governativa formada pelo MNR e pelo MBL. Constam ainda desse conjunto de reformas a Lei de Capitalizao, a Lei para a Descentralizao, a Lei Agrria (aprovada em fins de 1996), a reforma da Constituio e a reforma educativa. No que tange especificamente reforma educativa, vale citar a Lei n 1.565, de 7 de julho de 1994, que prev vrios mecanismos de participao popular, entre os quais pode-se mencionar: as Juntas Escolares, formadas pelas organizaes territoriais de base com representao eqitativa de homens e mulheres; as Juntas de Ncleo, constitudas por representantes das Juntas Escolares; as Juntas Subdistritais e Distritais, constitudas por representantes das Juntas de Ncleo; os Conselhos e Juntas Municipais. Alm desses, a Lei n 1.565 instituiu, ainda, os Conselhos Departamentais de Educao, formados por um representante de cada Junta Distrital, um representante da
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Organizao Sindical de Professores do Departamento, um representante das Universidades Pblicas, um das Universidades Privadas do Departamento, um representante das organizaes estudantis dos nveis secundrio e superior e um representante de Educao da Igreja Catlica (este ltimo foi includo mediante art. 1 da Lei n 2.203, de 18 de maio de 2001). As juntas e os conselhos so, portanto, rgos que renem representantes de diversos setores sociais (estabelecimentos de ensino pblicos e privados, Igreja, profissionais da educao, comunidades indgenas) com o objetivo de incorpor-los ao processo de elaborao, execuo e avaliao das polticas educacionais. Tal iniciativa em democratizar a gesto da educao se insere no contexto da Lei de Participao Popular (Lei n 1.551, de 20 de abril de 1994) e tem por objetivo transformar os estabelecimentos educacionais em nvel local, de meros executores de polticas, em espaos de reflexo e crtica sobre os rumos da educao no pas. Finalmente, a Lei n 1.565 prope a criao do Congresso Nacional de Educao, que rene todos os setores da sociedade, para examinar o desenvolvimento e os progressos da educao nacional. Ser convocado, pelo menos, a cada cinco anos, e suas concluses e recomendaes constituiro orientaes para o desenvolvimento da educao. No Brasil, o tema da democratizao da educao est contemplado na LDB (1996), que reza, em seu art. 26, que os diferentes sistemas de ensino e estabelecimentos escolares participam da definio da parte diversificada do currculo, com base nas caractersticas regionais e locais da sociedade, da cultura, da economia e da clientela. O art. 14 da LDB estabelece que os sistemas de ensino definam as normas da gesto democrtica do ensino pblico, de acordo com os princpios de participao dos profissionais da educao na elaborao do projeto pedaggico da escola e de participao das comunidades escolar e local em conselhos escolares ou equivalentes. A mesma legislao dispe igualmente que todos os profissionais de educao para administrao, planejamento, inspeo, superviso e orientao educacional devem ter seu ingresso no sistema por concurso pblico, assim como os docentes. Cabe meno, ainda, existncia do Conselho Nacional de Educao, rgo colegiado mximo da Educao no Brasil, cuja composio obedece s seguintes regras: a escolha e a nomeao so realizadas e definidas pelo Presidente da Repblica, respeitados os critrios da pluralidade poltica, da representatividade regional e do aproveitamento, em mais de 50%, dos nomes indicados pelas entidades representativas do sistema. Cada Estado e o Distrito Federal tm seu Conselho Estadual de Educao, e nos municpios esto organizados os conselhos municipais de educao. Tambm no Paraguai a reforma educacional tratou da questo da democratizao da educao. Embora o MEC paraguaio seja o responsvel pelo desenho geral dos processos curriculares, definindo o currculo comum a ser aplicado em mbito nacional, o art. 117 da LGE dispe que, na elaborao dos planos e programas, o Ministrio dever consultar os governos departamentais e as instituies educativas pblicas e privadas. O art. 143 estabelece que os estabelecimentos de ensino promovam a organizao de associaes de pais de alunos e apiem a criao de associaes de educadores e profissionais da educao, assim como do pessoal administrativo, adotando prticas educativas democrticas. Segundo a LGE, tais associaes integradas participativamente en la institucin como comunidad educativa, podrn contribuir al mantenimiento y desarrollo de la institucin y a mejorar la calidad de la educacin. No Uruguai, de acordo com o art. 202 da Constituio, o ensino pblico, em todos os nveis, regido por um ou mais Conselhos Diretivos Autnomos. Os demais servios docentes do Estado tambm ficaro sob a responsabilidade de tais Conselhos, sempre que a lei assim determinar, por dois teros dos votos do total de membros de cada Cmara. Reza ainda o art. 202 que
Los Entes de Enseanza Pblica sern odos, con fines de asesoramiento, en la elaboracin de las leyes relativas a sus servicios, por las Comisiones Parlamentarias. Cada Cmara podr fijar plazos para que aqullos se expidan. La ley dispondr la coordinacin de la enseanza.

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A anlise das distintas modalidades de gesto adotadas pelos pases estudados permite afirmar que Brasil, Argentina, Chile e Bolvia foram os pases que apresentaram maiores avanos no que se refere descentralizao de seus sistemas educacionais. Considerando-se as condies e os arranjos institucionais desses pases, pode-se compreender porque a descentralizao torna-se um imperativo muito mais urgente em um pas como o Brasil, por exemplo, com vasta extenso territorial e organizao federativa, do que no Uruguai, pas com um territrio bem menor e unitrio. 1.3 Estrutura curricular Um dos componentes centrais das reformas educacionais empreendidas nos pases analisados relaciona-se estrutura curricular (Quadro 4). Ao longo do perodo, todos os pases introduziram modificaes na organizao das modalidades de ensino secundrio, relativas articulao das reas de conhecimento e aos contedos curriculares. No que se refere s reas de conhecimento, as reformas orientaram-se, em boa medida, para a reorganizao do processo escolar com vista ao desenvolvimento de competncias vinculadas formao propedutica e ao ensino tcnico-profissional. No que tange ao ensino propedutico, a Argentina, a Bolvia, o Chile e o Uruguai introduziram reformas orientadas para a reorganizao do ensino mdio em direo a uma estrutura polimodal, que inclui um ciclo de formao bsica e geral seguido de um ciclo de formao diferenciada por reas. Na Argentina, a reforma realizada em 1993 (Lei Federal de Educao) redefiniu a organizao do ensino mdio em direo a duas linhas de formao nesse nvel: a) polimodal, voltada para a formao geral e profissional essa modalidade inclui um ciclo de formao bsica e um ciclo de formao orientada, ou seja, direcionada para distintas reas de conhecimento (cincias naturais, economia e gesto das organizaes, humanidades e cincias sociais, produo de bens e servios, e comunicao, artes e desenho); e b) o ensino tcnicoprofissional. Cabe destacar, no entanto, o carter progressivo da implementao dessa mudana e a persistncia da modalidade anterior, dada a autonomia das provncias e da Cidade de Buenos Aires no que tange ao timing e ao grau de adeso reforma. No Chile, a reforma da estrutura curricular (Decreto n 220/1998) no alterou as modalidades de ensino mdio cientfico-humanista e tcnico-profissional , mas reorganizou o tempo dedicado formao geral nas duas modalidades (dois anos) e formao diferenciada nos dois anos finais. No caso da Bolvia, a reforma (Lei n 1.565/1994) implantou uma estrutura polimodal mais complexa, baseada em dois ciclos com durao de dois anos cada um deles. O primeiro o ciclo de aprendizagens tecnolgicas, seguido do ciclo de aprendizagens diferenciadas, que oferece duas opes de formao: a) aprendizagens tcnicas mdias (bachillerato tcnico); e b) aprendizagens cientfico-humanistas (bachillerato em humanidades). Alm dessa educao formal, o sistema boliviano oferece uma estrutura curricular diferenciada, a chamada educao alternativa, suplementar e complementar educao formal, coordenada pelo Ministrio da Educao, Cultura e Esportes. Essa estrutura alternativa inclui as modalidades de educao de adultos, educao permanente e educao especial. Em seu processo de reforma, o Paraguai tambm reduziu para trs anos o ensino mdio, compreendendo duas modalidades: bacharelado cientfico (cincias sociais, cincias bsicas e suas tecnologias, letras e artes) e tcnico (industrial, servios e agropecurio). J o Uruguai, em 1996 (Lei n 16.736), reordenou a sua estrutura curricular com foco nas reas de conhecimento, mediante a reorganizao do ciclo bsico. O mdio alto manteve as duas modalidades de formao, o bachillerato, diversificado de ensino mdio, e o tcnico profissional.
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Quadro 4 Estrutura curricular

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Fonte: Pesquisa Inep/DCP (2007).

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No Brasil, o ensino mdio refere-se etapa final da educao bsica (educao infantil, ensino fundamental e ensino mdio) com, no mnimo, trs anos de durao. Em 1996, a LDB promoveu a separao entre o ensino profissionalizante e o propedutico e retirou a equivalncia entre ambos, tornando o ensino profissionalizante complementar ao ensino mdio. Mas com a nova reforma na educao profissional, oriunda do Decreto n 2.208/1997, o ensino tcnico ficou novamente destinado aos matriculados ou egressos do ensino mdio, com organizao curricular independente deste. Nova reformulao foi empreendida atravs do Decreto n 5.154/2004 que determinou que o ensino tcnico estabelecesse diferentes possibilidades e vrias formas de articulao com o ensino mdio, sendo a principal delas a que prev a integrao entre ambos, a fim de resgatar o modelo que vigorava at 1997. A mudana da estrutura curricular incluiu estratgias de reviso dos contedos curriculares, de incorporao de novas temticas e de integrao de contedos especiais, vinculados s necessidades e demandas de segmentos sociais especficos ou das regies e localidades. Esse processo assumiu a forma de uma composio curricular a partir de parmetros mnimos comuns e de contedos diferenciados. No processo de reforma, Argentina (Lei Federal de Educao de1993), Bolvia, Brasil (LDB, art. 36; Resoluo CEB n 3, de 26 de junho de 1998) e Chile definiram os contedos mnimos integrados estrutura curricular comum, com diretrizes claras quanto adequao e incorporao de temas e contedos relacionados s especificidades e necessidades locais de aprendizagem. A definio de marcos curriculares orientadores consistiu na principal modalidade de induo de desenho de currculos em base nacional. Na Argentina, a reforma de 1993 previu a obrigatoriedade de adoo dos Contedos Bsicos Comuns CBC para todos os nveis de ensino, sendo aprovados os CBS para o ensino mdio em 1997. No Brasil, os parmetros curriculares nacionais para o ensino mdio foram aprovados em 1998. Chile e Bolvia introduziram estruturas curriculares que, a despeito da definio de marcos curriculares nacionais, permitem aos estabelecimentos de ensino o redesenho dos currculos mediante planos e programas de estudos prprios. No caso do Chile, a mudana curricular envolveu um processo de consulta nacional, com a participao de docentes e de especialistas. Na Bolvia, uma estrutura curricular flexvel, com uma parte comum e outra complementar, formada por objetivos e contedos definidos no mbito departamental ou local, foi introduzida com a reforma de 1994. No que tange aos contedos, alm da organizao por reas, as reformas curriculares introduziram a abordagem de novas temticas. Temas transversais, como meio-ambiente, democracia e direitos humanos, gnero, sade e sexualidade, foram integrados estrutura curricular na Argentina, na Bolvia, no Brasil e no Chile. No caso deste ltimo (Chile), tais temas traduziram-se nos objectivos fundamentales transversales, presentes nos projetos educativos e planos de estudos propostos pelos estabelecimentos de ensino. O componente intercultural, baseado na valorizao de identidades tnico-culturais e lingsticas, consistiu em uma das diretrizes de reforma na Bolvia, com duas diferentes modalidades de lngua: monolnge (castelhano, com aprendizagem de outra lngua nacional originria) e bilnge (lngua nacional originria como primeira lngua e castelhano como segunda lngua). Alm disso, a reforma prev a flexibilizao do calendrio escolar, com vista a adequ-lo s especificidades de cada distrito (Decreto Supremo n 23.950, de 1o de fevereiro de 1995).6
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Las Direcciones Distritales de Educacin, recogiendo la opinin de las Juntas Escolares, de Ncleo y Distritales, fijarn el calendario escolar ms apropiado para su localidad, teniendo en cuenta las caractersticas socioeconmicas y culturales del distrito y las condiciones ecolgicas y climticas locales. Una vez fijado el calendario escolar para un ao determinado, la Direccin Distrital de Educacin lo comunicar a la Direccin Departamental de Educacin y a la Direccin General de Educacin para los fines consiguientes (Art. 100 Decreto Supremo n 23.950 Reglamento sobre Organizacin Curricular 1 de febrero de 1995). Las Direcciones de Unidad Educativa y de Ncleo, en coordinacin con las respectivas Juntas Escolares y de Ncleo, fijarn, antes del inicio del ao escolar, el horario y la distribucin de las 30 horas de trabajo escolar de la semana, identificarn los feriados escolares y enviarn la comunicacin respectiva a la Direccin Distrital de Educacin, la que a su vez informar a la Direccin Departamental de Educacin respectiva y a la Direccin General de Educacin para los fines consiguientes (Art. 101 Decreto Supremo n 23.950 Reglamento sobre Organizacin Curricular 1 de febrero de 1995).

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Estudo Analtico Comparativo do Sistema Educacional do Mercosul (2001-2005)

1.4 Financiamento A prevalncia de sistemas mistos (pblico/privado) e o aporte de recursos por parte dos diferentes nveis de governo tornam complexa a tarefa de identificar e caracterizar a estrutura de financiamento do ensino mdio nos pases analisados. Uma tendncia geral observada no perodo foi a ampliao da participao do setor pblico no financiamento do ensino mdio ao longo do processo de reforma. Segundo estudo realizado pela Cepal e pela Unesco (2004, p. 10), em toda a Amrica Latina houve um crescimento do gasto pblico em educao, ainda que com diferenas importantes entre os pases. Com o processo de descentralizao dos servios educacionais, a estrutura de financiamento do ensino mdio passa a refletir o compartilhamento de responsabilidades e de aportes de recursos pblicos entre os diferentes nveis de governo. Na Argentina, novas diretrizes (Leis n 26.075 e n 26.206, de 2005) foram estabelecidas em 2005, com a determinao legal de alocao de montante no inferior a 6% do produto interno bruto do oramento consolidado dos governos central e subnacionais para o financiamento do Sistema Educativo Nacional. Essa legislao estabeleceu, ainda, a alocao de recursos compartilhados destinados s provncias e Cidade de Buenos Aires, por um prazo de cinco anos, de acordo com os seguintes critrios:
a) La participacin de la matrcula de cada provincia y de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires en el total de los niveles inicial a superior no universitario, correspondiente a todos los tipos de educacin (ponderacin OCHENTA POR CIENTO (80%). b) La incidencia relativa de la ruralidad en el total de la matrcula de educacin comn de cada provincia y de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires (ponderacin DIEZ POR CIENTO (10%). c) La participacin de la poblacin no escolarizada de TRES (3) a DIECISIETE (17) aos de cada Provincia y de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires en el total (ponderacin DIEZ POR CIENTO (10%).

Na Bolvia, as fontes de financiamento da educao englobam recursos dos tesouros nacional e municipais, assim como o oramento de investimento pblico (Lei n 1.565/94), sendo que o aporte de recursos do governo central destina-se s despesas com pessoal docente e administrativo das unidades de ensino (art. 47). Dentro desse marco legal, introduzido pela reforma de 1994, a construo e a manuteno da infra-estrutura, de equipamentos e material didtico dos estabelecimentos pblicos passam a ser financiados com recursos dos governos locais. No Brasil, compete Unio o financiamento do ensino superior e de escolas tcnicas federais, alm do exerccio das funes supletiva e redistributiva, nos demais nveis de ensino, por meio de transferncias de recursos aos Estados, ao DF e aos municpios. Para o financiamento do ensino mdio no h vinculao de recursos exclusivos. A estrutura de financiamento da educao mista e complexa, com a maior parte dos recursos sendo proveniente de receitas fiscais dos trs nveis de governo, inclusive sob a forma de transferncias intergovernamentais. A vinculao de recursos de impostos para a educao reserva de determinado percentual do valor arrecadado uma das medidas polticas mais importantes para garantir a disponibilidade de recursos para o cumprimento do vasto rol de responsabilidades do poder pblico nesta rea. Cabe meno ao fato de, desde 1983, ter-se garantido por meio de lei a destinao mnima de recursos financeiros, pelos poderes pblicos, educao em geral (13% pela Unio e 25% pelos Estados e municpios). Com a Constituio Federal de 1988, ampliaram-se os percentuais dos recursos pblicos que deveriam ser aplicados nessa rea (18% pela Unio e 25% pelos Estados e municpios).
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Quadro 5 Financiamento

Parte 3 Educao Secundria Alta

Fonte: Pesquisa Inep/DCP (2007).

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Estudo Analtico Comparativo do Sistema Educacional do Mercosul (2001-2005)

Uma das inovaes adotadas no contexto da reforma educacional brasileira, com o objetivo de dar direcionalidade para o gasto em educao, foi a subvinculao dos recursos estabelecidos na Constituio para a rea educacional. A Emenda Constitucional n 14, de 1996 (regulamentada pela Lei n 9.424/1996), redirecionou 20% de impostos e transferncias constitucionais para Estados e municpios, alm de recursos de complementao da Unio, para o ento criado Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (Fundef). A repartio dos recursos desse Fundo entre as unidades subnacionais at 2007 baseou-se na proporo de alunos matriculados no ensino fundamental. A partir de janeiro de 2007, os critrios de repartio foram redefinidos com a criao do Fundeb,7 que passou a incluir a educao infantil, o ensino mdio e a educao de jovens e adultos na base de clculo de coeficiente de distribuio dos recursos (MPv n 339, 2006; Lei n 11.494/2007). O objetivo da constituio desse Fundo dar direcionalidade ao gasto educacional realizado pelos trs nveis de governo, como um mecanismo compensatrio dos esforos dos governos subnacionais voltados para a expanso da oferta escolar. H ainda a previso da existncia de transferncia do setor pblico para o setor privado. De acordo com dados do Censo do Ensino Superior brasileiro de 1998, 20% dos estudantes recebiam algum tipo de auxlio financeiro. No h informaes sobre o valor desses auxlios, mas eles podem ser desde pequenos abatimentos ou isenes oferecidas por instituies particulares at bolsas de iniciao cientfica ou do crdito educativo mantidas pelos governos federal e estaduais, e isso para todos os nveis de ensino e no exclusivamente para o ensino mdio. No mbito do sistema escolar subvencionado, o financiamento educacional no Chile inclui o aporte de recursos fiscais dos governos central e municipais e recursos gerados pelo sistema de financiamento compartilhado mediante contribuio dos alunos. A alocao dos recursos fiscais ocorre na forma de transferncia mensal de valor por aluno e de acordo com a matrcula e freqncia dos alunos nas escolas subvencionadas. O valor dessa subveno varia relativamente ao nvel de ensino, tipo de escola (diurna/vespertina), regio em que est localizada a escola (rural e urbana). A partir da introduo da jornada escolar completa, os estabelecimentos que adotaram o turno integral foram beneficiados com o aumento do valor da subveno escolar. O financiamento compartilhado, mediante o pagamento de mensalidades pelos estudantes, suplementa os recursos fiscais nas escolas que adotam essa modalidade. Nesse caso, h uma reduo da subveno escolar proporcionalmente ao valor pago pelos estudantes. Os mantenedores municipais de estabelecimentos de ensino tambm aportam recursos para o financiamento da administrao e manuteno dos estabelecimentos sob a sua responsabilidade. Alm da alocao de recursos fiscais pelo Ministrio da Educao, o Ministrio do Interior, atravs de recursos do Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR), destina recursos para o financiamento de projetos relativos expanso de infra-estrutura dos estabelecimentos municipais. O Paraguai estabeleceu na Lei Geral da Educao a vinculao de pelo menos 20% do oramento geral dos gastos nacionais com a educao. Esses recursos destinam-se manuteno das estruturas nacionais de coordenao e regulao do setor educacional Ministrio da Educao e Cultura e o Conselho Nacional de Educacin e Cultura , manuteno e funcionamento dos estabelecimentos de ensino, subvenes a instituies privadas e expanso da infra-estrutura educacional. Alm disso, a legislao prev a aporte de recursos oramentrios dos governos subnacionais para financiamento dos servios educacionais descentralizados. 1.5 Docncia Foram contemplados nesta dimenso os seguintes aspectos: 1) formao inicial mnima requerida para o exerccio da docncia no nvel mdio; 2) polticas e programas de
7

Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao.

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Parte 3 Educao Secundria Alta

capacitao e de qualificao docente previstos no mbito das reformas educacionais em curso nos pases estudados; 3) incentivos vinculados ao exerccio da docncia no ensino mdio (Quadro 6). Segundo Siniscalco (2002), na Argentina e no Chile so exigidos cinco anos de educao superior para ser docente titulado do nvel mdio. No Brasil e no Uruguai tal exigncia cai para quatro anos e, no Paraguai, para trs anos. Na Bolvia, a legislao pertinente (Lei n 1.561/1994 e Decreto n 23.952/1995, relativo carreira docente) requer formao superior para o exerccio da docncia no ensino mdio, mas no especifica o nmero de anos.
Quadro 6 Docncia

Fonte: Pesquisa Inep/DCP (2007).

As reformas educacionais empreendidas nos pases em tela concederam grande centralidade aos temas da capacitao e da qualificao docentes. Na Argentina, a Lei Federal de Educao de 1993 criou a rede federal de formao docente continuada e estabeleceu um sistema nico de formao para todos os nveis de escolarizao e um circuito permanente de requalificao profissional para todos os professores (Montoya, 2001, p. 20). A Lei boliviana n 1.565, de 1994, dispe, em seu art. 37, captulo 8, que
Sin perjuicio del rgimen de antigedad en vigencia, se dispone la reforma de los escalafones vigentes y la creacin de las nuevas carreras docente y administrativa que estimulen al personal para su capacitacin, desempeo y creatividad, abrindole posibilidades de reconocimiento por esos conceptos.

Em consonncia com a meta de promoo da eqidade, tal lei previu, ainda o treinamento dos professores para a aplicao de novas metodologias, para o uso de novos recursos didticos, para a educao bilnge e para trabalhar com o novo currculo (Contreras, Simoni, 2003). No Brasil, o sistema educacional que organiza o ensino mdio tambm se refere capacitao docente, que, segundo a LDB (1996), deve obedecer aos seguintes parmetros: a formao deve incluir prtica de ensino de, no mnimo, trezentas horas e o exerccio profissional ser apoiado por capacitao, inclusive distncia (arts. 65 e 87, III), oferecida pela Unio, pelos estados e pelos municpios. A formao continuada e o aperfeioamento dos professores chilenos so objetivos inscritos na agenda da reforma educacional do pas, que desenvolveu programas voltados exclusivamente para essas finalidades, como, por exemplo:
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Estudo Analtico Comparativo do Sistema Educacional do Mercosul (2001-2005)

1) o Programa de Becas en el exterior para profesores, criado em 1996, com vista ao aperfeioamento de professores chilenos, de diferentes nveis de ensino, a partir da cooperao com instituies estrangeiras, com foco nas prticas e inovaes educacionais. Duas modalidades de aperfeioamento foram utilizadas: pasanta (trs a oito semanas) e o diplomado, uma especializao tericoprtica realizada em at seis meses. Entre 1996 e 2003, foram beneficiados 5.460 professores de diferentes nveis (Cox, 2006, p. 52); 2) o Programa de Formacin para la Apropiacin Curricular con apoyo de Universidades de Chile. Desenvolvido pelo Centro de Perfeccionamiento Experimentacin e Investigaciones Pedaggicas (CPEIP), do Ministerio de Educacin de Chile, a partir de parcerias com as Universidades, esse programa consiste em aes de formao continuada, destinadas aos professores do ensino bsico e mdio, com o objetivo de capacitar os docentes para a implementao da reforma curricular empreendida em 1998, no caso do ensino mdio. A capacitao dos professores prevista tambm no Paraguai, por meio da Lei Geral da Educao (LGE), que reza:
Artculo 132. El Ministerio de Educacin y Cultura establecer programas permanentes de actualizacin, especializacin y perfeccionamiento profesional de los educadores.

Ademais, o MEC paraguaio estabeleceu um Sistema Nacional de Actualizacin Docente (Sinad), mediante o qual se oferecia um pacote de capacitao e atualizao. Tal sistema comeou a operar em 1994, quando foi criada uma unidade tcnica de atualizao docente, encarregada de planejar, executar, supervisionar e avaliar as aes realizadas em coordenao com as unidades pedaggicas departamentais. Atualmente, o MEC mantm uma poltica de formao docente com dois eixos de programas. O primeiro deles, a Formao Docente Contnua em Servio, abrange programas de profissionalizao, especializao, habilitao pedaggica e capacitao dos docentes. O segundo eixo voltado para a formao docente destinada atuao nos diferentes nveis (inicial, educao bsica nos trs ciclos e educao mdia). No Uruguai, a Resoluo n 9, de 1993, estabelece que os docentes tenham o direito de aperfeioar suas aptides tcnico-pedaggicas e de serem qualificados anualmente no seu trabalho. Para tanto, eles contaro com o apoio pblico, em conformidade com a legislao que regula a matria. J a Lei n 16.736, de 1996, institui cursos de trs anos de durao com vista capacitao de professores do ensino bsico e do nvel mdio. No que se refere aos incentivos vinculados docncia, pode-se afirmar que as reformas educacionais desenvolvidas nos pases estudados contemplam vrias iniciativas visando a sua produo. Na Argentina, segundo a Lei Federal de Educao (LFE), de 1993, no existe um sistema salarial docente uniforme para todo o pas, verificando-se, inclusive, a coexistncia de cargos com diferentes remuneraes, ainda que se refiram s mesmas funes. A LFE prev a concesso de bonificaes por tempo de servio para os docentes em atividade e de bonificaes relacionadas localizao dos estabelecimentos de ensino, de acordo com a seguinte escala: Escuelas alejadas del radio urbano 20%; Escuelas de ubicacin desfavorable 40%; Escuelas de ubicacin muy desfavorable 80% (art. 43 del Estatuto del Docente). A Lei n 25.053, de 1998, criou o Fundo Nacional de Investimento Docente, com recursos advindos de impostos sobre veculos, visando o mejoramiento de la retribucin de los
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Parte 3 Educao Secundria Alta

docentes, de escuelas oficiales y de gestin privada subvencionadas, de las provincias y de la Ciudad de Buenos Aires. J a Lei n 26.206, de 2005, estabelece, em seu art. 64, que:
Los/las docentes de las instituciones de educacin de gestin privada reconocidas tendrn derecho a una remuneracin mnima igual a la de los/las docentes de instituciones de gestin estatal, conforme al rgimen de equiparacin fijado por la legislacin vigente, y debern poseer ttulos reconocidos oficialmente.

E no art. 65:
La asignacin de aportes financieros por parte del Estado, destinados a los salarios docentes de los establecimientos de gestin privada reconocidos y autorizados por las autoridades jurisdiccionales competentes, estar basada en criterios objetivos de justicia social, teniendo en cuenta la funcin social que cumple en su zona de influencia, el tipo de establecimiento, el proyecto educativo o propuesta experimental y el arancel que se establezca.

A legislao educacional boliviana estabelece (Lei n 1.565/94) que os docentes tm direito de no serem removidos de seus cargos, ou despedidos, cumpridas as condies especificadas no art. 38.8 Alm disso, desde 2001, o MEC boliviano tem trabalhado com quatro esquemas de incentivo aos docentes: 1) incentivos para capacitao de professores visam estimular a capacitao em servio. O MEC distribui aproximadamente $350 aos professores que tiverem sucesso nos testes; 2) incentivos para professores permanecerem na rea rural os professores recebem um bnus de $100 para trabalharem e permanecem em reas rurais pobres; 3) incentivos para a instruo bilnge os professores que trabalham com a educao bilnge recebem um bnus de $200; 4) incentivos institucionais premiam escolas com boas prticas de gesto escolar. No Brasil, o art. 67 da LDB prev que os sistemas de ensino promovero a valorizao dos profissionais da educao, assegurando-lhes, inclusive nos termos dos estatutos e dos planos de carreira do magistrio pblico:
I ingresso exclusivamente por concurso pblico de provas e ttulos; II aperfeioamento profissional continuado, inclusive com licenciamento peridico remunerado para esse fim; III piso salarial profissional; IV progresso funcional baseada na titulao ou habilitao e na avaliao do desempenho; V perodo reservado a estudos, planejamento e avaliao, includo na carga de trabalho; VI condies adequadas de trabalho.

Ademais, a poltica salarial brasileira (LDB, art. 67) prev a garantia de plano de carreira e piso salarial profissional para os profissionais do ensino mdio. O Chile reintroduziu em 1991 (Lei n 19.070) o Estatuto do Docente, que regula desde ento a atividade de docncia (jornada de trabalho, frias, etc.) no setor privado e nos estabelecimentos municipais. A definio da remunerao com base no piso e em critrios de

8 Artculo 38, Captulo 8. Conforme al artculo 184 de la Constitucin Poltica del Estado, los docentes gozan del derecho de inamovilidad si cumplen las condiciones siguientes: 1. Haber sido incorporados al Servicio Docente conforme a lo que estipula el artculo 34 de la presente Ley. 2. Haber acreditado suficiencia profesional cada cinco aos, conforme a reglamento. 3. No haber incurrido en falta grave, conforme a reglamento. 4. No haber sido condenados con sentencia ejecutoriada en materia penal ni tener pliego de cargo o auto de culpa ejecutoriado. Quienes incumplan cualquiera de estas condiciones sern suspendidos o exonerados del servicio, segn el caso.

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Estudo Analtico Comparativo do Sistema Educacional do Mercosul (2001-2005)

antiguidade e seu impacto sobre os custos trabalhistas para o setor pblico municipal levaram criao de um Fundo de Recursos Complementares, que alocou recursos de forma suplementar aos subsdios per aluno. As Leis n 19.410/95 e n 19.398 modificaram e flexibilizaram o Estatuto Docente (transferncia de professores dentro da mesma comuna, fuso de cursos, etc.) e aumentaram a remunerao mediante um sistema de bnus adicional baseado na avaliao de desempenho da escola. Alm disso, foi criado um sistema de incentivos docncia, baseado em: 1) Bnus de premiao para as melhores escolas, de acordo com os resultados da avaliao bienal do desempenho das escolas subsidiadas (Lei n 19.410, de 1995 e implementada em 1996). Cada escola selecionada recebe uma compensao financeira, a Subvencin por Desempeo de Excelencia, que redistribuda entre os docentes. As escolas so agrupadas de acordo com caractersticas similares, formando grupos homogneos para fins da avaliao do desempenho, pautada em seis fatores: efetividade, superao, iniciativa, melhoria das condies de trabalho e funcionamento adequado do estabelecimento, igualdade de oportunidades e Integrao e participao de professores, pais e apoderados. 2) Bonificao especial para professores de escolas rurais subsidiadas (Lei n 19.715, de 25/01/2001), bnus integral para professores com jornada de 44 horas semanais ou proporcional ao nmero de horas de aulas, no caso de uma jornada inferior. 3) Prmios individuais de excelncia pedaggica, concedidos de acordo com a avaliao iniciada em 2002, voluntria e destinada a docentes com pelo menos dois anos de exerccio (Ley n 19.715/2001 y DFL n 1, de educacin, de enero de 2002): Programa de Acreditacin para la Asignacin de Excelencia Pedaggica (Lei n 19.715, de 25/01/2001): avaliao voluntria dos docentes de estabelecimentos municipais e particulares subsidiados, baseada em prova de conhecimento e portflio, para reconhecimento de mrito do professor. A certificao assegura ao docente uma compensao monetria. Ainda, o docente do setor municipal cujo desempenho foi avaliado como destacado ou competente no processo de Evaluacin del Desempeo Profesional Docente tem direito a Asignacin Variable por Desempeo Individual marco legal: Lei n 19.933, de fevereiro de 2004. Em 2000, o Ministrio da Educao e o Colgio de Professores do Chile firmaram um protocolo que teve por resultado a constituio da Red Maestros de Maestros. Os docentes qualificados pelo Programa de Acreditacin podem postular a participao nessa rede que tem por objetivo fortalecer la profesin docente, mediante el aprovechamiento de las capacidades de los profesionales previamente acreditados como docentes de excelencia, contribuyendo as al desarrollo profesional del conjunto de los docentes de aula. Finalmente, a Lei n 19.933, de fevereiro de 2004, e a Lei n 19.961, de 9 de agosto de 2004, dispem sobre a avaliao dos docentes, especificando as conseqncias relacionadas aos desempenhos considerados insatisfatrios. O sistema de avaliao pode resultar at em afastamento das atividades docentes, como previsto no art. 10 do Reglamento sobre Evaluacin Docente (Decreto n 192 de Educacin, de 30 de agosto de 2004), publicado no Diario Oficial de 11 de junho de 2005. Essa avaliao baseia-se em critrios previstos no Marco para la Buena Enseanza (MBE), elaborado pelo Ministrio da Educao a partir da discusso entre a equipe tcnica do Ministrio, a Associao Chilena de Municipalidades e o Colgio de Professores.
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Parte 3 Educao Secundria Alta

A legislao paraguaia prev igualmente incentivos docncia no ensino mdio.9 Tais incentivos se referem carreira como um todo, garantindo o acesso s vagas por concurso, prevendo a existncia de um estatuto da profisso docente, a possibilidade de dois turnos de trabalho e de salrios mantidos pelo oramento votado pelo Parlamento, assim como a possibilidade da aposentadoria (25 anos de servio, mnimo de 45 anos para homens e 40 anos para mulheres) e o direito organizao sindical. De acordo com o art. 24 do Estatuto do Docente (2001),
El Ministerio de Educacin y Cultura establecer un mecanismo de valoracin entre las funciones indicadas en el artculo anterior y las clasificar por cargo, de acuerdo con los siguientes principios: a) Las funciones docentes, tcnicas y administrativas de todos los niveles o modalidades tendrn como lmite mximo de jornada laboral dos turnos, una jornada completa o su equivalente en horas ctedra; y, el mximo salario que pudiera corresponder a los educadores profesionales que ejerzan la funcin docente por las horas de trabajo establecidas en el inciso a), en ningn caso ser igual o mayor al b) Salario estipulado para el personal jerrquico superior que ejerza funciones tcnicas o administrativas.

A legislao paraguaia estabelece ainda critrios de remunerao, atravs do Parlamento Nacional e de acordo com a disponibilidade de recursos prevista e fixada para cada Ministrio. No Uruguai, a Resoluo n 9, de 1993, dispe sobre os critrios para o exerccio da docncia, em todos os nveis e escales de ensino. Entre outras regulamentaes, a Resoluo estabelece as condies para a aquisio de efetividade; regulamenta a carga horria de trabalho permitida; estipula as regras para a alocao dos professores nos diferentes escales, setores e reas; determina as condies de acumulao do exerccio da docncia com outras funes pblicas; e delimita as regras relacionadas promoo na carreira docente. J a Lei n 16.736, de 1996, destinou $ 21.075.000 (vinte e um milhes e setenta e cinco mil pesos uruguaios) para o pagamento de uma compensao de 7,5% (sete e meio por cento) sobre as retribuies sujeitas a montepio aos docentes titulados da educao secundria, tcnico-profissional e de formao docente que possuam ttulo especfico para a matria que lecionam. 1.6 Sistemas de avaliao A difuso de procedimentos de avaliao do rendimento escolar dos estudantes e a institucionalizao de sistemas nacionais de avaliao integram um eixo importante do processo de reforma educativa experimentada pelos pases em tela (Quadro 7). Entre eles, apenas o Chile implantou um sistema de avaliao ainda nos anos 80, sendo que os demais pases criaram instncias especializadas nacionais responsveis pela realizao regular de exames dessa natureza ao longo dos anos 90. A realizao de avaliaes do rendimento escolar integrou, em boa medida, o prprio marco legal da reforma educacional. Na Argentina, a Lei Federal de Educao incluiu a avaliao como uma das estratgias de melhoria da qualidade do ensino no mbito da reforma:

9 Artculo 135 da LGE: Los educadores tienen derecho a: a) un tratamiento social y econmico acorde con su funcin; b) ingresar al ejercicio de la profesin mediante un sistema de concursos; c) ascender en la carrera docente, atendiendo a sus mritos y su actualizacin profesional; d) ejercer su profesin sobre la base de la libertad de enseanza, en el marco de las normas pedaggicas y curriculares establecidas por la autoridad competente; e) ejercer su profesin en edificios escolares que renan las condiciones mnimas de seguridad, salubridad e idoneidad para su funcin, de acuerdo a las exigencias de la calidad de vida y educacin; f) recibir los beneficios de la seguridad social para s y su familia y los de la jubilacin; g) asociarse y participar en organizaciones gremiales y sindicales; y, h) los deberes contemplados en las leyes laborales y el Estatuto del Personal de la Educacin.

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Estudo Analtico Comparativo do Sistema Educacional do Mercosul (2001-2005)

El Ministerio de Cultura y Educacin de la Nacin, las provincias y la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, debern garantizar la calidad de la formacin impartida en los distintos ciclos, niveles y regmenes especiales mediante la evaluacin permanente del sistema educativo (Lei n 24.195, art. 48).

Com esse objetivo, em 1993 foi atribuda Direccin Nacional de Informacin y Evaluacin de la Calidad Educativa a responsabilidade de avaliao do desempenho dos sistema nacional de ensino (Decreto Nacional n 506/93),10 na forma de criao do Sistema Nacional de Evaluacin de la Calidad (Sinec). Em 2001, uma nova estrutura, o Instituto para el Desarrollo de la Calidad Educativa (Idece), que incorpora em sua direo membros do Conselho Federal de Cultura e Educao, assume a responsabilidade do Sinec (Decreto Nacional n 165/01). No perodo entre 1993 e 1995 foram realizadas avaliaes-piloto e amostrais do rendimento escolar dos estudantes das ltimas sries da educao bsica e secundria (Tulic, 1996) os Operativos Nacionais de Avaliao. Em 2000, a Resoluo n 131 do Conselho Federal de Cultura e Educao estabeleceu, no art. 1, a Evaluacin de Finalizacin del Nivel Medio con carcter obligatorio para todos los alumnos del pas en las disciplinas lengua, matemtica, ciencias sociales y ciencias naturales. A partir de 2001, j sob a coordenao do Idece, a Argentina participa de distintas modalidades internacionais de avaliao, como a aplicao dos testes TIMSS-R e PIRLS, ambos realizados pela IEA, e do projeto Pisa,11 da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE).
Quadro 7 Sistemas de avaliao

Fonte: Pesquisa Inep/DCP (2007).

Na Bolvia, a criao de um sistema para avaliar a qualidade da Educao foi prevista no art. 21 da Lei da Reforma Educativa (Lei n 1.565/94):
Crase el Sistema Nacional de Acreditacin y Medicin de la Calidad Educativa (Sinamed), que ser administrado por el Consejo Nacional de Acreditacin y Medicin de la Calidad Educativa (Conamed) como ente autnomo y especializado. [...] el Conamed certificar la medicin de la calidad de la educacin y la acreditacin de los programas y las instituciones educativas pblicas
10

Essas instncias resultaram da reestruturao do Ministrio da Educao diante da assuno por parte deste de novas responsabilidades na coordenao do sistema nacional de ensino em reforma.

11

Trends in International Mathematics and Science Study (TIMSS-R), Progress in International Reading Literacy Study (PIRLS) e Programme for International Student Assessment (Pisa).

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Parte 3 Educao Secundria Alta

y privadas, de cualquier nivel, en un proceso permanente y de constante renovacin. Para ello contar con el apoyo de los equipos tcnicos que sean necesarios y aprobar los procedimientos y los parmetros de acreditacin y de medicin de calidad educativa, considerando aqullos de aceptacin internacional, as como los criterios de las entidades involucradas en la medicin y la acreditacin.

Esse sistema, que funcionou at 2002, proporcionava a construo de indicadores de rendimento escolar (satisfatrio, regular e rendimento escolar em risco) em diferentes nveis de agregao, ou seja, em relao localizao da escola (rural/urbana), ao mbito da administrao pblica (departamental e distrital) e por tipo de administrao (pblica, privada e convnio). A trajetria de institucionalizao de um sistema nacional de avaliao do rendimento escolar no Brasil teve incio em 1990, com a implantao do Sistema Nacional de Avaliao da Educao Bsica (Saeb), sob a coordenao do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais (Inep). O Saeb consiste em um exame de proficincia em Matemtica e Lngua Portuguesa, aplicado a cada dois anos a um amostra de estudantes do ensino regular que freqentam a 4 e 8 sries do ensino fundamental e a 3 srie do ensino mdio de todas as unidades da Federao. A partir de 2005, o Saeb foi alterado pelo Ministrio da Educao (Portaria Ministerial n 931/05) com a diferenciao de dois processos de avaliao: a Avaliao Nacional da Educao Bsica (Aneb), que inclui estudantes do ensino mdio na composio de sua amostra, e a Avaliao Nacional do Rendimento Escolar (Anresc), aplicada em 2005 para os estudantes do ensino fundamental e que tem por objetivo a avaliao das escolas isoladas ou no mbito da unidade de administrao. Nesse nterim implementou-se a avaliao do rendimento escolar no ensino mdio, o Exame Nacional do Ensino Mdio (Enem Portaria n 438, de 28 de maio de 1998). O planejamento e a realizao do Enem, desde a sua criao, so de responsabilidade do Inep, autarquia vinculada ao Ministrio da Educao. O exame, realizado anualmente desde 1998, voluntrio, e a sua aplicao no Pas descentralizada e destinada aos concluintes e egressos do ensino mdio. O exame busca avaliar o rendimento escolar tendo por referncia uma matriz de competncias e habilidades gerais e relacionadas ao
[...] cognitivo correspondente ao trmino da escolaridade bsica, associadas aos contedos do ensino fundamental e mdio, e considera, como referncias norteadoras, o texto da Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB), os Parmetros Curriculares Nacionais (PCN), os textos da Reforma do Ensino Mdio e as Matrizes Curriculares de Referncia para o Saeb (Inep, s/d).12

O Enem divulga os resultados para os candidatos, individualmente, e as mdias obtidas pelos participantes nas provas de mltipla escolha e de redao com base em diferentes nveis de agregao dos dados (estado, municpio e escola) e de acordo com o tipo de escola freqentada (pblica/privada). Alm de conferir ao estudante um parmetro de auto-avaliao, o Enem fornece subsdios para diferentes modalidades de acesso ao ensino superior e a cursos profissionalizantes ps-mdio. Uma inovao recente foi a vinculao entre a participao no Enem e o acesso ao programa de bolsas de estudo para o ensino superior (ProUni Universidade para Todos),13
Competncias so as modalidades estruturais da inteligncia, ou melhor, aes e operaes que utilizamos para estabelecer relaes com e entre objetos, situaes, fenmenos e pessoas que desejamos conhecer. As habilidades decorrem das competncias adquiridas e referem-se ao plano imediato do saber fazer. Por meio das aes e operaes, as habilidades aperfeioam-se e articulamse, possibilitando nova reorganizao das competncias (Inep, s/d.)
13 12

O ProUni foi criado pela MP n 213/2004 e institucionalizado pela Lei n 11.096, de 13 de janeiro de 2005.

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implantado pelo governo federal a partir de 2005. Esse programa de concesso de bolsas de estudo integral e parcial destina-se aos estudantes de baixa renda matriculados em cursos de graduao e seqenciais em instituies privadas de educao superior. Entre os pases analisados, o Chile conta com a mais longa tradio de avaliao do rendimento escolar dos estudantes. O Sistema de Medicin de Calidad de la Educacin (Simce), criado ainda nos anos 80, est vinculado Unidad de Currculum y Evaluacin do Ministrio da Educao do Chile. O exame realizado anualmente, mas alterna-se o grupo de estudantes avaliados em cada ano (4 e 8 srie da educao bsica e 2 srie do ensino mdio). A avaliao abrange as seguintes reas: leitura, escrita, matemtica, estudo e compreenso da sociedade e estudo e compreenso da natureza, sendo que no caso do ensino mdio o exame concentra-se em duas reas de competncias castelhano e comunicao e matemtica. Os resultados, por determinao constitucional, so pblicos e divulgados por tipo de estabelecimento (municipal, subvencionado ou privado) e em relao a diferentes reas geogrficas (nacional, regional, provincial e municipal). Com esse objetivo so elaborados informes de resultados para professores e administradores dos estabelecimentos de ensino, para pais e responsveis e o informe nacional. O Paraguai tambm previu na Lei n 1.264 (Ley General de Educacin) a existncia de sistemas de avaliao, desde 1995. H um sistema de avaliao de rendimento escolar, o Sistema Nacional de Evaluacin del Proceso Educativo (Snepe), que desde a sua criao (em 1995) realiza a aferio do rendimento acadmico dos distintos nveis da educao escolar bsica (EEB) e da mdia. Alm disso, foi implementado no Paraguai um projeto intitulado Meces (Secondary Education Quality Improvement Project), desenhado e implementado com a proposta de funcionar como uma moldura para as estratgias de polticas educacionais de longo prazo identificando algumas temticas como referenciais e um planejamento baseado em informaes gerenciais da educao pautadas: I) na compilao nacional de estatsticas educacionais atravs da coleta dos nveis central, estadual e local, com a criao de unidades estaduais de estatsticas educacionais (UDEs); II) a vertebrao de uma estrutura permanente de pesquisa educacional e de estudos de polticas educacionais sistematizadas; e III) o estabelecimento de um sistema nacional de avaliao do processo educativo e dos alunos (Snepe).

2 INDICADORES ESTATSTICOS SOBRE A EDUCAO SECUNDRIA ALTA


Nesta parte do estudo sero apresentados indicadores especficos sobre a Educao Secundria Alta nos sistemas de ensino dos pases da regio do Mercosul, disponveis na Vitrine Estatstica do Mercosul Educacional. Complementarmente, foram obtidos alguns indicadores do projeto World Education Indicators (WEI), da Unesco, e em outras fontes alternativas. No mbito do Mercosul Educacional, essas estatsticas so organizadas pelo Sistema de Informao e Comunicao (SIC), que tem o objetivo de produzir um conjunto de indicadores prprios para a comparao entre os pases e a formulao, monitoramento e avaliao das polticas educativas para a regio. Para garantir a comparao entre os sistemas nacionais, cabe ao SIC a seleo de um nmero limitado de indicadores viveis, que so definidos de forma precisa, e a identificao das informaes disponveis para o clculo, por parte de cada pas, dos indicadores bsicos padronizados (Inep, 2005). As estatsticas educacionais divulgadas pela Unesco atravs do projeto WEI tm a participao de cinco dos seis pases da regio (a nica exceo a Bolvia). As informaes para a publicao dos indicadores pelo WEI so tambm produzidas por cada pas com um formato padronizado. Os outros indicadores educacionais apresentados neste documento, produzidos no mbito de estudos especficos, foram obtidos a partir de fontes oficiais dos pases citados.
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Os dados apresentados nesta seo cobrem todo o perodo disponvel na Vitrine Estatstica (de 1998 a 2004), embora a anlise das polticas educacionais tenham se estendido um pouco mais, at o ano de 2005. Os indicadores so apresentados em sries temporais, o que permite analisar as mudanas nos sistemas de ensino dos pases na transio de duas dcadas. Alm disso, as sries temporais so interessantes para se avaliar o impacto progressivo das reformas educacionais nos pases, que tm cada um seu prprio timing. As informaes obtidas junto ao WEI apresentam os indicadores de dois anos: um ano em meados dos anos 90 (1995 ou 1996) e um ano da dcada seguinte (2002 ou 2003). Nesse caso, apesar de no ser possvel construir uma srie temporal, a existncia de dois pontos pode revelar tendncias sobre as mudanas nos sistemas de ensino entre duas dcadas e o impacto das reformas. Os dados obtidos a partir de outras fontes so pontuais para um ano desta dcada por exemplo, alguns indicadores mais especficos sobre eqidade educacional e tendncias na formao de nvel secundrio profissionalizante, que nem sempre esto disponveis para todos os pases. Optou-se por inclu-los porque no foram encontradas outras fontes de dados secundrios comparativos sobre esses temas especficos. Antes de apresentar os indicadores selecionados, importante ressaltar ainda algumas dificuldades no uso dos indicadores publicados na Vitrine Estatstica. Em primeiro lugar, registre-se que, apesar do SIC estabelecer que os indicadores sejam construdos de forma padronizada para viabilizar a comparao entre os pases (Inep, 2005, p. 77), algumas vezes os dados publicados no atendem a esse requisito. Por exemplo, os valores sobre gastos educacionais nos pases nem sempre foram convertidos para o dlar americano (moeda normalmente utilizada como referncia). Assim, a apresentao de dados, numa mesma tabela, para alguns pases em dlar e para outros em moeda local (por exemplo, o uso do peso boliviano, nos anos de 2002 e 2003 e o peso uruguaio, em 2003) no vivel, mesmo que uma nota esclarea ao leitor essas diferenas; nesse caso, optou-se por suprimir os dados. Outro problema quanto s flutuaes nos indicadores, sem a apresentao de nenhuma nota tcnica que possa iluminar a razo disso, por exemplo, devido a uma possvel mudana na forma de coleta de dados. Assim, quando os dados so dispostos em sries temporais, as evidncias estatsticas se tornam inconsistentes. Por exemplo, no indicador nmero de alunos por professor (Indicador 12 da Vitrine Estatstica, reunidos aqui na Tabela 4), apesar das notas tcnicas esclarecerem diferenas na forma de coleta de dados de alguns pases ou ausncia de informaes para alguns anos (com o uso de dados de um ano anterior), isso no ajuda a explicar as flutuaes observadas. Um outro exemplo o indicador percentual de matrculas da populao de 17 anos no nvel da Educao Secundria Alta (Indicador 15 da Vitrine Estatstica, reunidos aqui na Tabela 8), que, alm do problema das flutuaes sem explicaes em nota tcnica, tm base de clculo to variada entre os pases e entre os anos que o critrio mnimo de padronizao fica bastante prejudicado. Por esta razo, optou-se por incluir nas prximas sees deste captulo as notas tcnicas substantivas disponveis na Vitrine Estatstica, para compartilhar com o leitor as dificuldades na anlise dos dados publicados. 2.1 Condies gerais de oferta As condies gerais de oferta englobam indicadores que descrevem as caractersticas dos sistemas educacionais oferecidos em cada um dos pases, incluindo itens como: o nmero de matrculas no nvel; o nmero de escolas que oferecem o nvel de ensino; o nmero de professores; a formao dos professores; a carga horria diria; e o nmero de dias letivos por ano. Estes indicadores podem ser relacionados com as caractersticas da populao, a fim de se produzir taxas para avaliao do sucesso das polticas educacionais. A Tabela 1 apresenta a evoluo das matrculas na educao secundria alta nos seis pases. Esses nmeros podem ser interpretados como evidncia sobre a demanda/oferta de vagas no setor.
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Estudo Analtico Comparativo do Sistema Educacional do Mercosul (2001-2005)

Tabela 1 Matrculas na educao secundria alta Cine 3*

Fonte: Mercosul Educacional Vitrine Estatstica: Indicadores Gerais. * O Cine 3 corresponde ao segundo ciclo do ensino secundrio. Argentina: mdio/polimodal. Bolvia: secundrio. Brasil: mdio (inclui cursos profissionalizantes). Chile: mdio. Paraguai: mdio (humanstico e tcnico). Uruguai: mdio (inclui educao geral e tcnica); de 2001 a 2004 as unidades educativas de Nvel 2 incluem as de Nvel 3. ** At o ano 2000 no era considerado o padro Cine ao se contabilizar matrculas.

Na Argentina, notam-se dois perodos distintos nas tendncias de matrculas: um referente aos anos de 1998 a 2000, com crescimento contnuo no nmero de matrculas, e o outro a partir de 2001, com expressiva reduo, estabilizando-se at o final da srie. As informaes ainda no so suficientes para estabelecer relaes de causalidade entre essas mudanas e as reformas educacionais implementadas nos sistemas do Mercosul. Porm, as reformas podem ter influenciado os nmeros, posto que, antes das mudanas na legislao educacional, o chamado ensino mdio inclua alunos com idade entre 13 e 17 anos.14 Aps as reformas, houve alteraes na forma de organizao do ensino, com a incorporao dos primeiros anos da educao secundria como ciclos finais da educao bsica obrigatria. Portanto, a reduo no nmero de matrculas naquele pas no significa a saturao no atendimento de jovens nessa faixa etria, conforme os indicadores de atendimento que sero apresentados em outra seo. Nos demais pases, as tendncias foram, ao contrrio, de expanso das matrculas no perodo. Destacam-se: a Bolvia, com um aumento de 76,4% nas matrculas de 2003 em relao a 1998, o que reflete o aumento nos investimentos na educao secundria alta, conforme ser apresentado em outra seo; o Paraguai, com um incremento de 34,5% das matrculas entre 2001 e 2004; e o Chile, onde as matrculas no secundrio alto cresceram 27,8% entre 1998 e 2004, talvez j refletindo a implantao progressiva da obrigatoriedade e gratuidade do ensino secundrio a partir de 2003, o que ainda no ocorreu nos demais pases. No Brasil, a forte expanso da educao bsica nos anos 90 (praticamente universalizada no incio dos anos 2000) e o Plano Nacional da Educao, de 2001, que garantiu o acesso a todos aqueles que concluam o ensino fundamental em idade regular, podem ter contribudo para a expanso de matrculas em 20,3% entre 1998-2004. A Tabela 2 sintetiza os dados sobre a oferta de estabelecimentos de ensino que oferecem o secundrio alto. Esses nmeros complementam as evidncias sobre demanda/oferta de vagas nesse nvel de ensino. As tendncias desse indicador no so to claras sobre as condies de oferta nos pases, devido a grandes flutuaes anuais, o que sugere rearranjos entre os prdios escolares, que, freqentemente, podem atender a vrios nveis de ensino e s mudanas na organizao do ensino nos pases que promoveram reformas afetando a educao secundria alta. A maior expanso no nmero de estabelecimentos escolares ocorreu na Bolvia, onde, considerando o nmero inicial (1998) e final (2003), houve um aumento de 70,8% na oferta de estabelecimentos que atendem o nvel secundrio alto, compatvel com o aumento no nmero de matrculas e nos investimentos no setor.

14

Em documento produzido pelo Ministrio da Educao, Cincia e Tecnologia da Argentina (El Desarrollo de la Educacin Informe Nacional de Argentina, 2004), h uma srie histrica das matrculas no ensino polimodal/mdio (secundrio alto) que no considera os alunos matriculados nas sries 6 e 7 (alunos com 13 e 14 anos). Nesta, observa-se que houve, de fato, um crescimento no nmero de matrculas entre 1996 a 2001 (aumento de 29,1%).

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Tabela 2 Estabelecimentos de ensino para a educao secundria alta Cine 3*

Fonte: Mercosul Educacional Vitrine Estatstica: Indicadores Globais e Censo Escolar para o Brasil (2001). * O Cine 3 corresponde ao Segundo Ciclo do Ensino Secundrio. Argentina: Mdio/Polimodal. Bolvia: Secundrio. Brasil: Mdio (Inclui cursos profissionalizantes). Chile: Mdio. Paraguai: Mdio (humanstico e tcnico). Uruguai: Mdio (Inclui educao geral e tcnica). As unidades educativas de Nvel 2 incluem as de Nvel 3 (2001-2004). **At o ano 2000 no era considerado o padro Cine ao contabilizar estabelecimentos de ensino.

O nmero de alunos por turma, apresentado na Tabela 3, calculado pela relao entre a matrcula inicial no nvel secundrio alto e o total de turmas informadas nos anos de referncia. Embora haja muitas variaes ao longo da srie nos pases, destacam-se as mdias muito altas do Brasil (variam entre um mnimo de 36 alunos por turma e o mximo de 40) e do Chile, onde as turmas tm cerca 35 alunos. No Paraguai registra-se sempre a menor relao de alunos por turma.
Tabela 3 Mdia de alunos por turma na educao secundria alta*

Fonte: Mercosul Educacional Vitrine Estatstica: Indicador 6. * No inclui educao especial e de adultos. Argentina: de 1999 a 2004 inclui alunos em sees de recuperao. Bolvia: 1998 no inclui educao tcnica; de 1999 a 2001 no inclui educao alternativa. Paraguai: inclui educao tcnica. Uruguai: 1998 e 1999 secundrio pblico e privado; 1999, 2000, 2002, 2003 e 2004 no inclui educao tcnica; 2001 no inclui educao especial ou de adultos.

A Tabela 4 mostra a mdia do nmero de alunos por professor. Este indicador informa o nvel de atendimento de recursos humanos para o nvel da educao secundria alta. Alm disso, ele complementa e refina o indicador sobre o nmero de alunos por turma e pode ser utilizado para comparar os padres empricos em relao s normas e regulamentos do setor em cada pas. Observa-se que h muitas diferenas entre os pases e, em alguns casos, grandes flutuaes de ano para ano.
Tabela 4 Alunos por professor na educao secundria alta* Clculo baseado em docentes em tempo integral

Fonte: Mercosul Educacional Vitrine Estatstica: Indicador 12. * Argentina: em 2004 dados de 2001. Bolvia: 1998 no inclui instituies privadas; 1999, 2000, 2001, 2002 e 2003 no inclui educao alternativa. Paraguai: de 1998 a 2003 secundrio alto inclui secundrio baixo. Uruguai: 1998 e 1999 inclui somente as instituies estatais. a Dados referentes a 1998. b Dados referentes a 1999. c Dado referente a 2001.

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O Brasil tambm se destaca por possuir a maior relao aluno/docente; embora tenha havido uma queda nos nmeros registrados para o perodo 1999/2001, a relao se manteve quase sempre prximo de 40 alunos por professor. Nos demais pases o nmero bem inferior, com destaque para Argentina, com nmeros que variam entre 9 a 18 alunos por professor. O Paraguai tambm apresenta uma proporo reduzida, porm coerente com o menor tamanho das turmas neste pas, conforme a tabela anterior. A Tabela 5 mostra como o tempo escolar organizado em termos da carga horria mnima no Ensino Secundrio Alto, nos anos de 1995/1996 e 2002/2003, para as escolas pblicas.
Tabela 5 Organizao do tempo de ensino nas instituies pblicas Carga horria no secundrio alto

Fonte: Education Trends in Perspective 2005 Analysis of the World Education Indicators, Captulo 2, Tab. 2.11 Publicao WEI.

Brasil e Chile estabelecem, anualmente, o mnimo de 40 semanas de aula, porm a carga horria anual do Chile bem maior que a do Brasil. Nesses dois pases, segundo os dados apresentados no WEI, o padro de organizao do tempo de ensino se manteve o mesmo nos dois perodos destacados.15 Por outro lado, Argentina e Paraguai aumentaram a carga horria; ambos estipulam 38 semanas mnimas de aulas e se destacam por exigirem o maior nmero de horas/aula anuais. No Uruguai, os dados do WEI mostram que houve piora nesse indicador. Em 2002 verificou-se reduo de uma semana de aula em comparao com o padro de 1995, embora compatvel com a legislao que estabelece este nmero mnimo de semana de aulas. Mas a grande reduo no nmero de horas de aulas por ano bem maior do que o esperado, sugerindo problemas na medida desse indicador.16 As condies gerais de oferta na educao secundria poderiam ser refinadas com informaes sobre a formao docente (capacitao para o nvel ou disciplina ministrada), devido ao impacto disso nos resultados escolares; no entanto, os dados comparveis mais recentes encontrados para apenas trs pases (Argentina, Brasil e Chile), disponveis no relatrio da Unesco Teachers for Tomorrows Schools, lanado em 2001, so referentes ao ano de 1998. 2.2 Acesso, cobertura e participao Os indicadores sobre acesso, cobertura e participao descrevem a eficincia dos sistemas educacionais nacionais na medida em que as condies de oferta, especialmente o
15

No entanto, segundo dados do Ministrio da Educao do Chile, aps a Reforma Educacional de 1996 o nmero de horas de aula por ano passou para 1638 e no 864, como mostram os dados do WEI.
16

Considerando o padro de horas/aula anuais de 1995, uma reduo de uma semana levaria a carga horria anual para 693 horas. O nmero apresentado no WEI (427) sugere uma carga horria diria de 2,4 horas, que no faz muito sentido.

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Parte 3 Educao Secundria Alta

indicador de matrculas na educao secundria alta, so contrastadas com capacidade dos sistemas de atender a populao de uma forma geral ou de faixas etrias especficas. A taxa de escolarizao, a taxa de matrcula bruta e lquida e a participao do setor pblico no setor educacional so os indicadores destacados para esta seo. A taxa de escolarizao (tambm chamada taxa de atendimento) mostra o acesso ao sistema educacional, atravs da populao em idade escolar que freqenta a escola, independentemente de nvel/modalidade de ensino, podendo ser calculada para vrias faixas etrias. Normalmente a taxa de escolarizao produzida para as faixas de 0 a 6, de 7 a 14, de 15 a 17 e de 18 a 24 anos. Embora este indicador no permita inferir sobre a correspondncia entre a faixa etria e os nveis de ensino (que descrita pelas taxas de matrculas por nvel), a apreciao dessa taxa na faixa etria tpica da educao secundria alta (15 a 17 anos) constitui uma evidncia sobre o acesso da populao-alvo educao formal e serve como referncia para a anlise das outras taxas. A Tabela 6 mostra a srie histrica das taxas de escolarizao na faixa etria de 15-17 anos nos pases do Mercosul.17 Em geral, observa-se um crescimento bem acentuado no atendimento a esse grupo de alunos entre os anos de 1998 e 2002, na Argentina, na Bolvia, no Brasil, no Paraguai e no Uruguai. No entanto, nos anos seguintes, para os pases com registro, verificou-se uma tendncia de reduo no acesso de alunos dessa faixa etria. O Chile, o nico pas onde a tendncia de crescimento se estendeu por todo o perodo, o pas que, em 2004, apresentou a maior taxa de escolarizao, refletindo a implantao do ensino secundrio alto obrigatrio a partir desse ano.
Tabela 6 Taxa de escolarizao por idade (15-17 anos)*

Fonte: Mercosul Educacional Vitrine Estatstica: Indicador 2; e Ministrio de Educacin e Cultura do Paraguai (para 2001 e 2003). * Argentina: 1998 inclui alunos em educao especial e de adultos. Bolvia: 1998 no inclui educao alternativa (especial e de adultos) e tcnica. Brasil: 1998 e 1999 no esto includos os alunos matriculados na educao especial. Chile: 1998 e 2000 inclui alunos de educao de jovens, especial e de adultos. Paraguai: 1998, 1999 e 2000 no inclui educao de adultos e especial; 2003 e 2004 inclui educao de adultos e especial. Uruguai: 1998 no inclui alunos em educao especial e de adultos; a partir dos dados de 1999 inclui alunos em educao especial e de adultos.

A taxa de escolarizao bruta18 um indicador que permite comparar o total de matrculas do nvel de ensino secundrio alto, independentemente da idade do matriculado, com a populao na faixa etria adequada para esse nvel de ensino. Geralmente essa taxa utilizada para avaliar o grau de participao nos diferentes nveis de ensino, porque mostra a capacidade do sistema educacional de absorver matrculas de um grupo etrio especfico, independentemente de os alunos estarem ou no na faixa etria esperada para o nvel. A taxa bruta pode apresentar valores superiores
Nos relatrios estatsticos da Vitrine Estatstica de 1998 a 2000, 2003 e 2004, o Indicador 2 apresentado como taxa lquida de escolarizao da populao para as faixas etrias de 7-11, 12-14, 7-14, 15-17 e 18-24 anos. A frmula de clculo desse indicador, publicada no documento Estudo Analtico-Descritivo Comparativo do Setor Educacional do Mercosul: 1996-2000 (Inep, 2005), inclui a populao total da faixa etria no denominador e os alunos matriculados do mesmo grupo etrio no numerador. A correspondncia com o nvel educacional inicial primrio, secundrio ou superior apenas terica, j que esses alunos podem estar matriculados em nveis de ensino diferentes do adequado para a idade. Nos anos de 2001 e 2002, o Indicador 2 foi denominado de taxa de escolarizao. No h explicao para a mudana no nome do Indicador nesses anos, mas dessa denominao da taxa corresponde definio apresentada neste documento.
18 Mtodo de clculo da Taxa Bruta: divide-se o nmero de alunos matriculados em um determinado nvel educacional (independentemente da idade) pela populao com idade oficialmente correspondente ao nvel educacional (Secundrio Alto, neste caso), e o resultado multiplicado por 100. (Fonte: Education indicators: technical guidelines. Unesco Institute for Statistics, disponvel em www.uis.unesco.org). 17

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Estudo Analtico Comparativo do Sistema Educacional do Mercosul (2001-2005)

a 100%, porque a sua frmula de clculo inclui alunos fora da faixa etria ideal para o nvel, adiantados ou atrasados devido a problemas no fluxo escolar (repetncia ou abandono com posterior reingresso). Portanto, uma taxa de escolarizao bruta prxima a 100%, embora seja um indicador de elevado grau de atendimento dos alunos na faixa etria no nvel escolar correspondente, necessita de informaes complementares para se avaliar a extenso dos fatores intervenientes. A taxa de escolarizao lquida19 um indicador que identifica o percentual da populao em determinada faixa etria matriculada no nvel de ensino adequado a essa faixa etria. O seu valor mximo 100%. Um percentual alto indica que h um grau elevado de participao da populao da faixa etria adequada no nvel de ensino considerado. A comparao entre as taxas de escolarizao bruta e lquida ilumina a incidncia de matrculas fora da faixa etria para o nvel. No entanto, como alguns alunos podem estar matriculados em um outro nvel de ensino, um percentual abaixo de 100% no pode ser considerado como indicativo de crianas e jovens fora da escola. A construo de taxas de escolarizao bruta e lquida para a educao secundria em perspectiva comparada no Mercosul esbarra em certa dificuldade, devido s diferenas nas faixas etrias correspondentes entre os pases. Nessas situaes, um indicador complementar e mais preciso poderia ser a taxa de escolarizao da populao com uma idade especfica em uma srie dentro do nvel escolar tpico para essa idade. A interpretao bastante semelhante da taxa de escolarizao lquida. A Tabela 7 mostra as taxas de escolarizao bruta e lquida nos pases do Mercosul para anos especficos de 2000 a 2003. Como dito acima, h limites nessa comparao, porque h, entre os pases, formas deferentes de organizao etria nos nveis de ensino. Apesar disso, as tendncias so reveladoras sobre a excluso de muitos adolescentes e jovens em idade escolar nos sistemas educacionais.
Tabela 7 Taxas de escolarizao bruta e lquida na educao secundria alta*

Fonte: Instituto Internacional de Planejamento Educacional (IIPE/Unesco), Buenos Aires, 2004. * Bases de dados utilizadas pelo IIPE/Unesco: Argentina (urbano) EPH do Inde, 2003. Bolvia ECH do INE, 2002. Brasil Pnad/IBGE, 2001. Chile Casen/Mideplan, 2000. Paraguai EIDH/DGEEC, 2000. Uruguai (urbano) ECH/INE, 2002.

As taxas brutas mostram que Argentina, Uruguai e Chile tm melhor cobertura quanto ao acesso educao secundria. Todavia, as taxas lquidas esclarecem que uma parte dos alunos includos na taxa bruta constituda por alunos fora da faixa etria. Portanto, h ainda uma parcela de jovens em idade escolar excluda do sistema de ensino. As taxas lquidas tambm revelam que a situao regional mais crtica no Brasil, com menos da metade dos jovens com idade entre 15 a 17 anos freqentando a eEducao secundria alta, seguido pelo Paraguai e Bolvia. Os indicadores de eficincia escolar, que sero apresentados a seguir, ajudam, em parte, a explicar os baixos ndices de cobertura.
19

Mtodo de clculo da Taxa Lquida: divide-se o nmero de alunos matriculados que esto na faixa etria correspondente para um dado nvel de educacional (secundrio, neste caso) pela populao com a mesma faixa etria, e o resultado multiplicado por 100. (Fonte: Education indicators: technical guidelines. Unesco Institute for Statistics, disponvel em www.uis.unesco.org).

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Parte 3 Educao Secundria Alta

Embora a anlise pontual das taxas lquidas de escolarizao mostre que h ainda muitos jovens em idade escolar fora da escola, a anlise longitudinal para o perodo de 1998 a 2004 revela que esse cenrio tem melhorado ao longo dos anos isto o que se pode apreciar na Tabela 8, que apresenta o percentual de matrculas da populao com 17 anos na educao secundria alta. Este o resultado mais comparvel sobre o atendimento de jovens nos sistemas de ensino dos pases do Mercosul, porque considera a ltima idade desse nvel de ensino, comum a todos os pases. notvel o crescimento dos percentuais de incluso de jovens com 17 anos no perodo. A nica exceo na tendncia geral o Brasil, que apresenta as taxas mais baixas, sugerindo uma forte incidncia de problemas de fluxo escolar ou de sada precoce da escola. Porm, esses percentuais necessitam de uma avaliao crtica, em razo das grandes flutuaes registradas na tabela para o Brasil, que so muito atpicas em comparao com os outros pases.
Tabela 8 Percentual de matrculas da populao de 17 anos na educao secundria alta*

Fonte: Mercosul Educacional Vitrine Estatstica: Indicador 15. * Argentina: inclui educao especial e de adultos. Bolvia: no inclui educao especial e de adultos. Brasil: 1998 e 1999 no esto includos os alunos matriculados na educao especial; 2004 a populao que no declarou sua escolaridade foi somada aos no escolarizados. Chile: 1998, 1999 e 2001 inclui educao especial e de adultos. Paraguai: no inclui educao especial e de adultos; em 2001, secundrio inclui educao tcnica e regime especial de ensino mdio. Uruguai: de 1998 a 2000 inclui educao especial e de adultos.

A participao da rede pblica na educao secundria alta muito importante na regio. Os dados da Tabela 9 mostram que em quase todos os pases a maioria absoluta dos alunos est matriculada na rede pblica, com destaque para o Brasil e Uruguai, onde o percentual, praticamente constante durante o perodo de 2002-2004, se aproxima de 90%. O Chile a exceo , que se destaca pela reduzida participao da rede pblica na educao. Neste pas, a maior rede de ensino a constituda por escolas privadas subvencionadas pelo governo.20
Tabela 9 Percentual de alunos matriculados no setor pblico na educao secundria alta*

Fonte: Mercosul Educacional Vitrine Estatstica: Indicador 21. * Argentina e Chile: setor estatal inclui matrcula de estabelecimentos municipais; 2003 e 2004 setor privado inclui matrcula de estabelecimentos particulares subvencionados, particular pago e corporaes de administrao delegada. Brasil: 2002 no includas creches, supletivos, educao especial e profissional. Paraguai: 2002, 2003 e 2004 privado inclui privado subvencionado.
20

Em 2003, 43,2% das escolas de educao secundria do Chile pertenciam categoria de privadas, dependente do governo. Entre os pases do Mercosul, este tipo de instituio existe tambm na Argentina e no Paraguai. Em 2003, 23,4% das escolas argentinas de educao secundria e 10,3% no Paraguai eram privadas, dependentes do governo (Fonte: Education trends in perspective: analysis of the World Education Indicators, Captulo 1, Tab. 1.13 Publicao WEI).

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Estudo Analtico Comparativo do Sistema Educacional do Mercosul (2001-2005)

2.3 Eficincia e rendimento escolar A seguir sero apresentadas informaes sobre alguns dos principais indicadores utilizados para avaliar a eficincia interna dos sistemas educacionais. Por eficincia interna entende-se a capacidade de um sistema educacional conseguir resultados educacionais com qualidade e nos tempos pr-fixados para isso de acordo com a estrutura de nveis e ciclos em cada pas. A hiptese subjacente leitura desses indicadores de eficincia dos sistemas que quanto mais alunos sejam promovidos (aprovados), menos repitam ou abandonem, mais completariam o estudo nos prazos previstos. Por isso, a no-aprovao indica o princpio do fracasso escolar, porque ela pode derivar, no melhor dos casos, em repetncia, quando no em abandono do sistema. A taxa de aprovao informa a proporo de alunos com matrcula total na educao secundria alta que no ano de referncia foram aprovados. Assim, quanto maior a taxa, melhor o resultado. Os dados para os seis pases do Mercosul so apresentados da Tabela 10. Observa-se que a taxa de aprovao no apresentou grandes mudanas ao longo do perodo; em todos os pases, ela foi maior que 70% para todos os anos.
Tabela 10 Taxa de aprovao na educao secundria alta*

Fonte: Mercosul Educacional Vitrine Estatstica: Indicador 3. * No inclui educao especial e de adultos. Argentina: de 1998 a 2000 dados expandidos a 100% do universo mediante metodologias de imputao multivariadas; 2003 inclui alunos em turmas de recuperao. Bolvia: de 1999 a 2001 no inclui educao alternativa. Paraguai: inclui educao tcnica. Uruguai: no dispe da informao necessria para o clculo deste indicador no secundrio alto.

A capacidade dos sistemas de reter e acompanhar os alunos no decorrer de toda a trajetria escolar um dos principais desafios dos sistemas educacionais. Neste sentido, o abandono escolar medido pela taxa de abandono interanual tambm um indicador muito significativo para avaliar a eficincia interna de um sistema educacional. Em relao taxa de abandono (Tabela 11), verifica-se que houve, durante o perodo analisado de 1998 a 2004, significativas mudanas, visto que, para cada pas em particular, as taxas apresentaram crescimento e queda em alguns momentos. Bolvia e Brasil so os dois pases da regio que apresentam maior proporo de alunos que abandonam seus estudos na educao secundria alta, sendo que, no Brasil, a taxa de abandono passa, com exceo de 2002, dos 10%. Chile e Paraguai tm as menores taxas ao final do perodo considerado. Pela anlise da Tabela 12, verifica-se que, em relao taxa de reprovao, a repetncia na educao secundria alta um problema que ganha importncia especial na Argentina, onde as taxas ao longo do perodo analisado ficaram acima dos 10%. Os dados para o Paraguai mostram uma grande flutuao. Uma conseqncia imediata da repetncia se reflete na defasagem idade-srie. Este indicador representa o nvel de atraso etrio escolar dos alunos na educao secundria alta. Outras possveis causas desta situao so a entrada tardia no sistema, o abandono e o reingresso tardio.
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Parte 3 Educao Secundria Alta

Tabela 11 Taxa de abandono na educao secundria alta*

Fonte: Mercosul Educacional Vitrine Estatstica: Indicador 5. * No inclui educao especial e de adultos. Argentina: de 1998 a 2000 dados expandidos a 100% do universo mediante metodologias de imputao multivariadas; 2003 inclui alunos em turmas de recuperao. Bolvia: de 1999 a 2001 no inclui educao alternativa. Paraguai: inclui educao tcnica. Uruguai: no dispe da informao necessria para o clculo deste indicador no Secundrio Alto.

Tabela 12 Taxa de reprovao na educao secundria alta*

Fonte: Mercosul Educacional Vitrine Estatstica: Indicador 4. * No inclui educao especial e de adultos. Argentina: de 1998 a 2000 dados expandidos a 100% do universo mediante metodologias de imputao multivariadas; 2003 inclui alunos em turmas de recuperao. Bolvia: de 1999 a 2001 no inclui educao alternativa. Paraguai: inclui educao tcnica. Uruguai: no dispe da informao necessria para o clculo deste indicador no secundrio alto.

Tabela 13 Alunos de 15 anos com correspondncia idade-srie adequada na educao secundria alta*

Fonte: Mercosul Educacional Vitrine Estatstica: Indicador 7. * No inclui educao especial e de adultos. Argentina: de 1999 a 2003 no inclui cursos preparatrios. Bolvia: de 1999 a 2001 no inclui educao alternativa. Brasil: 1998 e 1999 a distribuio da matrcula por idade leva em considerao a distribuio da Pnad; 1999 no Ensino Mdio no foi includo o tipo no seriado; 2000 as distribuies dos dados de matrcula por idade foram estimadas de acordo com os dados dos censos escolares de 2000 e da Pnad de 1999; 2001 as distribuies dos dados de matrcula por idade foram estimadas de acordo com os dados dos censos escolares de 2001; 2002 as distribuies dos dados de matrcula por idade foram estimadas de acordo com os dados da Pnad de 2002; 2003 as distribuies dos dados de matrcula por idade foram estimadas de acordo com os dados da Pnad de 2003. Chile: 1998 e 1999 por ser a idade oficial de ingresso no sistema escolar de 6 anos completados at 30 de junho, as idades de ingresso se distribuem entre 6 e 7 anos no primeiro grau, e assim sucessivamente; 2003 e 2004 por problemas no registro de idade, a maioria dos alunos de 15 anos aparece matriculada no 9, ainda que o grau terico que deveriam cursar seja o 10. Paraguai: de 1998 a 2000 inclui educao indgena e tcnica; 2001 secundrio inclui educao tcnica e regime especial de ensino mdio; 2004 Inclui a educao tcnica no segundo ciclo do secundrio. Uruguai: de 1999 a 2004 inclui educao pblica e privada; 1999 e 2001 no inclui educao de adultos, especial e tcnica; 2000 e de 2002 a 2004 no inclui educao tcnica.

A Tabela 13 mostra a proporo de alunos com idade adequada para a educao secundria alta. Nota-se que a Argentina apresenta situao melhor, com taxas de correspondncia
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Estudo Analtico Comparativo do Sistema Educacional do Mercosul (2001-2005)

idade-srie prximas de 60%. Nos demais pases menos de 30% dos jovens com 15 anos de idade estavam na srie adequada para a sua idade em 2004.21 Um indicador de defasagem a proporo de alunos de 15 anos com atraso escolar de um ou mais anos. A idade de 15 anos foi escolhida porque, na maioria dos pases do Mercosul, essa a idade terica correta para a insero na educao secundria alta. Este indicador, como se pode verificar pela anlise da Tabela 14, corrobora o anterior: o Brasil o pas com a maior taxa de defasagem entre os alunos com 15 anos de idade. Por outro lado, a Argentina era o pas com as menores taxas de defasagem para os alunos com 15 anos de idade, embora tambm este no seja um valor baixo.
Tabela 14 Alunos de 15 anos com atraso escolar de um ou mais anos na educao secundria alta*

Fonte: Mercosul Educacional Vitrine Estatstica: Indicador 7. * No inclui educao especial e de adultos. Argentina: de 1999 a 2003 no inclui cursos preparatrios. Bolvia: de 1999 a 2001 no inclui educao alternativa. Brasil: 1998 e 1999 a distribuio da matrcula por idade leva em considerao a distribuio da Pnad; 1999 no ensino mdio no foi includo o tipo no seriado; 2000 as distribuies dos dados de matrcula por idade foram estimadas de acordo com os dados dos censos escolares de 2000 e da Pnad de 1999; 2001 as distribuies dos dados de matrcula por idade foram estimadas de acordo com os dados dos censos escolares de 2001; 2002 as distribuies dos dados de matrcula por idade foram estimadas de acordo com os dados da Pnad de 2002; 2003 as distribuies dos dados de matrcula por idade foram estimadas de acordo com os dados da Pnad de 2003. Chile: 1998 e 1999 por ser a idade oficial de ingresso no sistema escolar de 6 anos completados at 30 de junho, as idades de ingresso se distribuem entre 6 e 7 anos no primeiro grau, e assim sucessivamente; 2003 e 2004 por problemas no registro de idade, a maioria dos alunos de 15 anos aparece matriculada no 9, ainda que o grau terico que deveriam cursar seja o 10. Paraguai: de 1998 a 2000 inclui educao indgena e tcnica; 2001 secundrio inclui educao tcnica e regime especial de ensino mdio; 2004 Inclui a educao tcnica no segundo ciclo do secundrio. Uruguai: de 1999 a 2004 inclui educao pblica e privada; 1999 e 2001 no inclui educao de adultos, especial e tcnica; 2000 e de 2002 a 2004 no inclui educao tcnica.

Tabela 15 Taxa de distoro idade-srie na educao secundria alta*

Fonte: Mercosul Educacional Vitrine Estatstica: Indicador 13. * No inclui educao de adultos e a especial. Bolvia: de 1999 a 2001 no inclui educao alternativa. Brasil: 1998 a distribuio da matrcula por idade foi estimada utilizando o Censo Escolar de 1998, o de 1999 e a Pnad de 1998; 1999 a distribuio da matrcula por idade foi estimada utilizando o Censo Escolar de 1999 e a Pnad de 1999; 2000 a distribuio da matrcula por idade foi calculada utilizando o Censo Escolar de 2000; 2001 a distribuio da matrcula por idade foi calculada utilizando o Censo Escolar de 2001; 2002 e 2003 a distribuio da matrcula por idade foi calculada utilizando as Pnad correspondentes. Uruguai: 1999 no inclui educao tcnica; de 2002 a 2004 no nvel secundrio no se inclui a educao tcnica.

Finalmente, a taxa de distoro idade-srie na educao secundria alta complementa o quadro sobre a eficincia escolar. Novamente percebe-se, na Tabela 15, a melhor
21

O Ministerio de Educacin y Cultura do Paraguai esclareceu que a reforma do sistema educativo da educao escolar bsica mudou a idade de ingresso, e isto pode afetar o clculo do indicador de correspondncia idade-srie para os alunos de 15 anos. (Fonte: comentrios sobre a verso preliminar deste documento)

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Parte 3 Educao Secundria Alta

colocao da Argentina, que teve taxas de distoro menor que 20%. Na Bolvia houve aumento da taxa de distoro at 2001 e depois ela caiu substancialmente, passando de 26,3% para 10,3% em 2002 e para 9,7% em 2003. As taxas de distoro para o Brasil se mantiveram prximas a 50%, as maiores entre os pases do Mercosul. 2.4 Articulao entre formao geral e formao profissional De acordo com o sistema Cine de classificao educacional, estabelecido pela Unesco, a formao profissional caracteriza os currculos nos nveis 2 a 5, sendo que, dentro de cada um deles, h uma segmentao entre formao geral, de um lado, e uma formao pr-vocacional, vocacional, ou tcnico-profissional, de outro. Assim, os programas dos tipos B e C tipificam esse segundo grupo. Na educao secundria alta, o Cine 3B corresponde aos programas de nvel secundrio vocacional que preparam os alunos para o acesso direto aos programas de nvel superior com orientao profissional, classificados como Cine 5B (uma opo aos cursos acadmicos), e o Cine 3C organizado para formar alunos que iro diretamente para o mercado de trabalho ou continuaro os estudos em outro curso do mesmo nvel ou em curso de nvel pssecundrio no superior (Cine 4), que tambm possui uma segmentao interna. Dependendo da modalidade escolhida, um aluno no nvel do Cine 4 pode, posteriormente, ter acesso a uma das modalidades de curso superior ou diretamente ao mercado de trabalho. A educao tcnico-profissional de nvel secundrio tem uma participao pequena na maioria dos pases do Mercosul, conforme os percentuais apresentados na Tabela 16. A exceo a Argentina, onde a educao polimodal inclui os dois tipos de formao (geral e orientada), com 80,7% de matrculas na modalidade vocacional. No Chile a modalidade vocacional tambm tem uma participao relevante, com quase 40% das matrculas.
Tabela 16 Matrculas no ensino secundrio alto em programas gerais e vocacionais

Fonte: Education trends in perspective: analysis of the World Education Indicators, 2005. Captulo 1, Tab. 1.12 Publicao WEI.

Um estudo mais conduzido pela Orealc em 2004, baseado em um survey respondido por tcnicos dos ministrios da Educao diretamente responsveis pela educao tcnica de nvel mdio dos pases, mostra que a oferta educacional se concentra em carreiras muito variadas (Orealc/Unesco, 2005). A Tabela 17 descreve, para alguns pases que foram considerados neste estudo, as carreiras oferecidas na modalidade tcnica de nvel mdio. O Brasil, embora tenha um percentual pequeno de matrculas na modalidade de ensino tcnico (mas que numericamente representa uma populao considervel em comparao com os outros pases da regio), se destaca pela variedade de carreiras oferecidas para os alunos que ingressam nesse segmento de ensino. No ensino tcnico-profissional, seja de nvel secundrio ou ps-secundrio, uma questo bastante relevante a vinculao das reas de formao ao setor produtivo (Orealc/ Unesco, 2006). Em relao aos dados apresentados, observa-se uma grande concentrao de
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Estudo Analtico Comparativo do Sistema Educacional do Mercosul (2001-2005)

cursos voltados para as reas de administrao e comrcio, seguido pela formao tcnica para a indstria em geral (mecnica, eletricidade, qumica, confeco, etc.). A rea de informtica tem uma participao um pouco maior no Brasil e no Paraguai.
Tabela 17 Carreiras em educao tcnico-profissional de nvel mdio 2004

Fonte: La Educacin Tcnico Profisional de Nivel Medio en Siete Pases de Amrica Latina Orealc, 2005.

No h indicadores sobre o grau de empregabilidade dos egressos desses cursos tcnicos, mas as carreiras que concentram o maior percentual de cursos oferecidos (administrao e comrcio) so tipicamente de mais baixo custo e prestgio e com mercado de trabalho saturado (Mello, 1998), um ponto que merece maior ateno por parte dos setores educativos nesses pases. 2.5 Transies educacionais at o ensino superior As Tabelas 18, 19 e 20 mostram indicadores sobre as transies dos alunos do ensino secundrio para o ensino superior. Esses indicadores constituem evidncias comparativas disponveis sobre as barreiras entre os nveis educacionais nos pases do Mercosul. Na Tabela 18, os dados da Argentina e do Chile mostram que as taxas de incorporao de egressos da educao secundria alta so bem elevadas, sugerindo que praticamente todos os jovens que logram conclu-la conseguem acesso ao ensino superior. Os percentuais acima de 100% se devem incorporao de coortes anteriores no clculo. O Brasil apresenta melhora sensvel nesse indicador no perodo considerando. As taxas de incorporao dos egressos do ensino mdio, mesmo se considerando as coortes anteriores, tm crescimento contnuo entre 2002 e 2004, mostrando que as polticas de ampliao do acesso ao ensino superior tm obtido resultados notveis no pas. Na Bolvia, a incorporao de egressos a mais baixa entre os pases com dados disponveis. No entanto, no possvel concluir, com base nesses dados, se isso se deve diferenciao do ensino mdio segundo os ciclos diferenciados (tcnico e humanista) que direciona os jovens oriundos do ensino tcnico diretamente para o mercado de trabalho.
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Parte 3 Educao Secundria Alta

Tabela 18 Taxa de incorporao na educao terciria Cine 5

Fonte: Mercosul Educacional Vitrine Estatstica: Indicador 16. * Argentina: inclui egressos de nvel mdio comum e de adultos; 2003 os ingressantes no Tercirio incluem aqueles alunos provenientes de coortes anteriores. Bolvia: 2003 dado estimado. Chile: inclui alunos aprovados no 4 mdio no ano de 2002; no inclui matrculas de adultos; novos ingressos na educao terciria no incluem programas de especializao, mestrados, doutorados e ps-doutorados; 2003 e 2004 no possvel separar os novos ingressos em educao tcnica dos alunos que ingressam pela primeira vez no nvel dos que mudam de carreira, nem dos que ingressam pela primeira vez, mas provm de coortes de educao secundria, por isso a taxa de incorporao estaria sobreestimada.

As Tabelas 19 e 20 mostram tendncias sobre a fluidez entre o ensino secundrio e o tercirio (superior) segundo a idade dos jovens entre os 14 e os 20 anos. Considerando a primeira faixa etria como uma idade tpica de concluso do secundrio baixo ou de incio do secundrio alto (dependendo do pas), observa-se que, em todos os pases, em 2002, havia ainda jovens com 14 anos matriculados no ensino primrio (Tabela 19). A situao estava um pouco melhor no Chile (97% no secundrio, em 2003) e na Argentina (em 2002). Na faixa etria de 15 anos praticamente no h mais jovens no ensino primrio, porm, com exceo do Chile, permanecem bem altos os ndices de jovens excludos do ensino secundrio. Entre os 16 e 17 anos, nota-se uma reduo, em todos os pases, de jovens matriculados no ensino secundrio. Mas a evidncia que a maioria deles saiu do sistema escolar porque apenas um percentual muito pequeno ingressou, nessa faixa etria, no nvel tercirio.
Tabela 19 Transies entre 14 e 17 anos Taxa de matrculas lquidas por nvel educacional em instituies pblicas e privadas

Fonte: Education trends in perspective: analysis of the World Education Indicators, 2005. Captulo 1. Dados compilados da Tab. 1.08.i e Tab. 1.08 Publicao WEI.

A tendncia de queda nas matrculas no ensino secundrio fica mais evidente nas faixas etrias seguintes (Tabela 20). Nota-se que o Brasil, entre os pases com dados disponveis, onde h os maiores percentuais de jovens de 18 a 20 anos matriculados no ensino secundrio, idades que tipicamente deveriam ser de alunos ingressantes no ensino superior. Ainda em relao ao Brasil, a participao das matrculas dos jovens no ensino tercirio gira em torno de 5%, patamar comparvel ao do Paraguai. A Argentina e, em menor grau, o Uruguai mostram uma quadro mais favorvel, com incorporao contnua de jovens de 18 a 20 anos no nvel tercirio,
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Estudo Analtico Comparativo do Sistema Educacional do Mercosul (2001-2005)

embora ainda registrem percentuais altos de jovens com idade avanada (acima de 18 anos) matriculados no ensino secundrio.
Tabela 20 Transies entre 18 e 20 anos Taxa de matrculas lquidas por nvel educacional em instituies pblicas e privadas

Fonte: Education trends in perspective: analysis of the World Education Indicators, 2005. Captulo 1,Tab.1.8 Publicao WEI.

2.6 Eqidade de oportunidades educacionais Em recente relatrio produzido pela Unesco a respeito da situao de eqidade educacional em 16 pases,22 se reconhece, por um lado, a centralidade desse tema na comunidade internacional e em vrios pases, mas, por outro lado, se reconhece, tambm, a dificuldade para uma definio de eqidade, termo que est sujeito a uma variedade de interpretaes. Muitos podem concordar que um sistema educacional eqitativo se ele proporciona uma alta qualidade educacional para todas as crianas e jovens, independentemente de seu background ou do local em que vivem. Porm, no h concordncia sobre qual aspecto da educao deve ser distribudo eqitativamente. A discusso sobre eqidade na educao destacou, em diferentes pocas, aspectos muito distintos. No passado, a questo das desigualdades no acesso educao era o principal foco desse debate. Em seguida, as disparidades dos recursos pblicos e a oferta de servios educacionais destinados educao pblica passaram a fazer parte das discusses sobre eqidade educacional. Mais recentemente, a nfase se voltou para os resultados educacionais, principalmente o desempenho escolar dos alunos, devido s implicaes que a formao escolar tem para as chances futuras dos indivduos (Unesco, 2007; Soares, 2007). Outra discusso sobre quem deve ser beneficirio de polticas de eqidade educacional. A oferta de servios educacionais no garante que os diferentes grupos sociais tero condies igualitrias de acesso. As disparidades regionais, de nvel socioeconmico, de gnero, de raa/etnia, por exemplo, fazem parte das discusses sobre eqidade, ainda que as nfases possam variar entre os pases (Veiga, Costa, 2002). Nos pases do Mercosul, os indicadores de acesso e cobertura, destacados na seo anterior, mostraram que h uma crescente incluso de adolescentes e jovens na educao secundria Alta, porm este nvel de ensino no se encontra ainda universalizado. Portanto, o acesso permanece como uma questo muito importante na regio. Os temas mais recentes do debate sobre eqidade (recursos pblicos e resultados educacionais) so tambm muito relevantes no contexto regional, porm no h muitos indicadores disponveis comparveis entre os pases para esse nvel de anlise.

22

Sherman e Poirier (2007).

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Parte 3 Educao Secundria Alta

Nesta seo, so apresentados indicadores sobre o acesso educao segundo gnero, regio (urbano e rural) e background familiar e sobre rendimento escolar (atraso escolar) segundo o background familiar. A Tabela 21 mostra que, na regio, h igualdade de acesso ao sistema educacional segundo gnero, pois os percentuais de matrcula feminina giram em torno de 50% em todos os pases. Onde h registro de dados para dois anos (1995 e 2002), a tendncia observada para um equilbrio entre a populao feminina e a masculina, como o caso do Brasil, do Paraguai e do Uruguai. Porm, a anlise das taxas brutas de graduao na escolarizao secundria (Tabela 22) mostra que as dificuldades para o xito escolar afetam negativamente muito mais a populao masculina do que a feminina. Observa-se que houve melhoria nas taxas de todos os pases com registro para 1995 e 2002, porm, as taxas da populao feminina melhoraram muito mais. No Brasil, por exemplo, houve um grande crescimento das taxas brutas de graduao de jovens de ambos os sexos, mas, enquanto o incremento na populao masculina foi de 29,3% entre 1995 e 2002, na populao feminina chegou a 52,1%. Esses dados mostram que a populao masculina muito mais susceptvel a percalos no fluxo escolar (repetncia e abandono com reingresso posterior) e tambm a sair mais cedo da escola para ingressar no mercado de trabalho.
Tabela 21 Participao feminina na educao secundria alta*

Fonte: Education trends in perspective: analysis of the World Education Indicators, 2005. Captulo 1, Tab. 1.11 Publicao WEI. * Matrcula feminina como percentual do total de matrculas, por nvel de educao.

Tabela 22 Taxa bruta de graduao na educao secundria alta, por sexo*

Fonte: Education trends in perspective: analysis of the World Education Indicators, 2005. Captulo 1, Tab. 1.16 Publicao WEI. * Graduados no secundrio alto como o percentual da populao na idade tpica de graduao (taxa bruta), por gnero.

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Estudo Analtico Comparativo do Sistema Educacional do Mercosul (2001-2005)

A Tabela 23 mostra a taxa de escolaridade educacional da populao de jovens com idade entre 15 a 17 anos, segundo a rea geogrfica. Embora no seja possvel afirmar que esses jovens esto matriculados no nvel da educao secundria alta, esta faixa etria corresponde idade tpica desse nvel de ensino. Mas aqui o mais importante apreciar as diferenas significativas na participao no sistema educacional entre as reas urbanas e rurais. Considerando os pases para os quais se registra informao por rea geogrfica nas pesquisas domiciliares, verifica-se a que a populao entre 15 a 17 anos que vive em rea rural tem, em mdia, 20% a menos de acesso educao. As maiores diferenas so observadas no Chile e na Bolvia, onde as taxas de escolarizao urbanas so as mais altas entre os pases. No caso da Bolvia, vale ressaltar que a existncia de um grande contingente da populao vivendo em rea rural (64,8%, em 2002) revela uma situao bem mais desigual no acesso educao dessa populao.
Tabela 23 Taxa de escolaridade na educao secundria alta na faixa etria de 15-17 anos, por situao urbana e rural

Fonte: Instituto Internacional de Planejamento Educacional IIPE/Unesco, Buenos Aires, 2004. * Bases de dados utilizadas pelo IIPE/Unesco: Bolvia ECH do INE 2002. Brasil Pnad/ IBGE 2001. Chile Casen/Mideplan 2000. Paraguai EIDH/DGEEC 2000. No h dados para Argentina e Uruguai porque as bases de dados usadas para o clculo desse indicador no incluem a rea rural.

Esses dados ressaltam a importncia da educao intercultural bilnge para o enfrentamento do problema do fracasso escolar. As evidncias empricas sugerem a situao conflitante entre o ensino ministrado nos centros desenvolvidos e os domnios culturais utilizados na educao de crianas e jovens no meio rural, principalmente nos pases com grande contingente de populao no-urbana, como o caso da Bolvia (Murillo, 2003).
Tabela 24 Taxa lquida na educao secundria alta por nvel educacional do domiclio*

Fonte: Instituto Internacional de Planejamento Educacional (IIPE/Unesco), Buenos Aires, 2004. * Bases de dados utilizadas pelo IIPE/Unesco: Argentina (urbano) EPH do Inde 2003. Bolvia ECH do INE 2002. Brasil Pnad/IBGE 2001. Chile Casen/Mideplan 2000. Paraguai EIDH/DGEEC 2000. Uruguai (urbano) ECH/INE 2002.

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Parte 3 Educao Secundria Alta

A Tabela 24 mostra a taxa lquida na educao secundria alta segundo o nvel educacional do domiclio de origem do aluno. Os dados dessa tabela constituem evidncias muito fortes sobre as diferenas no acesso educacional dessa populao segundo o background familiar. Observa-se uma grande diferena na taxa lquida calculada para o grupo de jovens que vivem em domiclios com baixo nvel educacional C1, onde os moradores possuem, em mdia, menos seis anos de escolaridade em comparao mesma taxa calculada para o grupo de jovens que vivem em domiclios com alto nvel educacional C3, onde os moradores possuem, em mdia, 12 anos de escolaridade. O background familiar, segundo o nvel educacional dos domiclios, tambm se associa com a trajetria escolar da populao jovem. A Tabela 25, com dados para trs pases do Mercosul para os anos 2000/2001, mostra que a populao com 15 a 17 anos que vive em domiclios com baixo nvel educacional (C1) tem propores muito mais altas de atraso escolar (dois ou mais anos) que aqueles que vivem em domiclios com nvel educacional alto (C3). No Brasil, os jovens que vivem em domiclios com nvel educacional mdio (C2) tm percentuais de atraso maiores que os do nvel mais baixo, mas o pas apresenta, nos trs nveis, taxas bem elevadas.
Tabela 25 Jovens com 15-17 anos com dois ou mais anos de atraso escolar por clima educativo do domiclio do aluno

Fonte: Sistemas de Informacin de Tendencias Educativas en America Latina Siteal Siteal, 2003.

2.7 Financiamento e gasto As informaes sobre a forma de utilizao e quantidade de recursos disponveis so indispensveis elaborao de qualquer diagnstico ou anlise comparativa relacionada ao setor educacional. Para tanto, nesta seo, so apresentadas informaes sobre gastos por aluno matriculado no nvel secundrio alto, salrios dos professores e a relao dessas informaes com o PIB per capita nacional. A Tabela 26 apresenta os valores absolutos de gastos na educao secundria alta em cada pas do Mercosul.23 Cabe destacar que a Argentina figura como o pas que mais recursos destinou a esse nvel de educao, mesmo apresentando o menor crescimento do perodo. Esse pequeno crescimento relativo provavelmente resulta da expanso prvia desse nvel educacional naquele pas, uma vez que os outros sistemas educacionais ainda atravessam essa fase de ampliao de investimentos na rea, mas tambm da reorganizao do ensino secundrio no pas. Assim, houve crescimento dos gastos por aluno at entre os anos 1998-2001, seguida de uma retrao nos dois anos seguintes, sendo o final do perodo marcado por um novo crescimento desses gastos.
23

Na Tabela 26 foram suprimidos os dados apresentados na Vitrine Estatstica referentes Bolvia (2001 e 2003) e ao Uruguai (2003) porque eles esto expressos em moeda local e no em dlares estadunidenses, o que inviabiliza a comparao entre os pases. Os dados de 2002 do Uruguai so tambm bem atpicos, considerando os outros nmeros da srie. No entanto, no h nenhuma nota na Vitrine Estatstica apontando possveis mudanas na escala. Por este motivo, esse nmero tambm foi suprimido da tabela.

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Estudo Analtico Comparativo do Sistema Educacional do Mercosul (2001-2005)

Tabela 26 Gasto por aluno na educao secundria alta* (em dlares estadunidenses convertidos usando PPPs**)

Fonte: Mercosul Educacional Vitrine Estatstica, Indicador 11; e Ministrio da Educao do Uruguai (ano 2004). * Argentina: 1998 inclui somente instituies estatais. Bolvia: de 1998 a 2001 inclui somente fonte pblica; 1998 no inclui educao alternativa (especial e de adultos) e tcnica; de 1999 a 2001 inclui adultos, especial, tcnica e superior no universitria. Brasil: de 1998 a 2002 e 2004 dados apenas dos gastos pblicos com educao; 1999 dados da educao de jovens e adultos esto includos; 1999 e 2000 PPP 1998; de 2000 a 2002 dados do supletivo pblico esto includos; 2001 gasto direto; 2001 no corrigidos pela PPP; 2002 dados corrigidos pela PPP, ano 2001, Banco Mundial; 2002 a matrcula utilizada para o clculo do indicador refere-se ao ano de 2001, pois os dados financeiros so desse ano; 2004 no inclui gastos com inativos ou pensionistas; 2004 os dados referem-se ao ano de 2003 preliminares. Chile: 2004 PPP 2004, publicado no World Economic Outlook, do FMI; 2004 inclui alunos da educao de jovens, especial e de adultos bases WEI/2004. Paraguai: de 1998 a 2001 secundrio baixo inclui secundrio alto; 1998 Inclui somente instituies pblicas e privadas subvencionadas. Uruguai: de 1998 a 2000 e 2004 inclui somente instituies estatais (pblicas). ** PPP Power Purchasing Parity: ndice de paridade do poder de compra calculado anualmente pelo Banco Mundial. a Dado referente ao ano de 1997; b Dados referentes ao ano de 1998; c Esse dado tambm se refere ao ano de 1998, apesar de no ser igual ao anterior (1999); d Dados referentes ao ano de 2000; e Dados referentes ao ano de 2003.

Tal como a Argentina, o Chile tambm demonstrou ter aumentado o investimento em educao secundria alta naquele perodo, sendo o ltimo que demonstrou maior elevao dos gastos entre 1998 e 2003 (68,19%). Em relao ao Paraguai, cabe destacar que os dados apresentados para o perodo de 1998 a 2000 incluem a Educao secundria alta e baixa. No Brasil e Uruguai, apesar de variaes ao longo do perodo, os investimentos no final da srie so equivalentes, em torno de mil dlares por aluno. Quanto Bolvia, a ausncia de dados comparveis para os anos mais recentes no permitem uma anlise sobre as tendncias no pas. Os dados na Tabela 27 informam sobre a relao entre o total de recursos investidos em educao secundria alta e o Produto Interno Bruto (PIB). O Paraguai encerra o perodo como o pas com maior proporo do PIB investida em educao pblica ou privada (1,5%), seguido pelo Chile, cujos gastos representaram 1,3% do Produto Interno Bruto.
Tabela 27 Gasto em educao de fontes pblicas e privadas como porcentagem do PIB na educao secundria alta*

Fonte: Mercosul Educacional Vitrine Estatstica: Indicador 9. * Bolvia: de 1998 a 2001 somente fontes pblicas; 1998 no inclui educao alternativa (especial e de adultos) e tcnica; de 1999 a 2001 Inclui adultos, especial e tcnica; 2002 e 2003 o gasto em educao no considera investimento das prefeituras, municpios e outras instituies. Brasil: 2004 dados no disponveis para as fontes privadas. Chile: 2004 com base em cifra provisria de gasto privado. Uruguai: 1998 e 1999 refere-se ao gasto pblico em educao; de 2000 a 2004 refere-se ao gasto pblico em educao em instituies educacionais pblicas. a Dados referentes a 1999; b Dado referente a 1998.

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Parte 3 Educao Secundria Alta

A ausncia de indicadores para o Brasil na maior parte do perodo dificulta a elaborao de afirmativas mais consistentes sobre o pas, que em 2000 e 2001 apresentou um dos menores percentuais de PIB gasto em educao secundria. O Uruguai encerra o perodo como o pas com menor investimento proporcional ao PIB, depois de um perodo de pequenas variaes. Outro indicador de financiamento e gasto o valor do salrio docente em trs momentos da trajetria profissional em programas gerais: salrio inicial, 15 anos aps o ingresso e no topo da escala salarial (Tabela 28). Apesar de no haver disponibilidade de informaes para todos os pases nos mesmos anos, o marco temporal considerado semelhante, variando entre 2002 e 2003. Os valores do salrio docente no Mercosul so comparados s estatsticas mundiais do Projeto WEI e dos pases desenvolvidos membros da OECD, sendo possvel constatar que a mdia salarial de Argentina, Brasil, Chile, Paraguai e Uruguai so bem menores que a mdia da OECD. Na regio, o Brasil o pas com maior mdia, sendo tambm o que apresenta maior salrio inicial e depois de 15 anos de experincia. Mas no topo da carreira, o Chile o pas que apresenta maior salrio anual, ainda que seja necessrio ressaltar que as informaes chilenas referem-se ao ano de 2003 e o de todos os outros so dados de um ano antes.
Tabela 28 Salrios dos professores na educao secundria alta (programas gerais) em dlares*

Fonte: Education trends in perspective: analysis of the World Education Indicators, 2005. Captulo 2, Tab. 2.12a Publicao WEI. * Salrio inicial depois de 15 anos de experincia e no topo da escala salarial, treinamento mnimo, em dlares estadunidenses convertidos por PPPs.

Em todos os pases, com exceo do Paraguai, observa-se uma tendncia de elevao do salrio do professor da chamada educao secundria alta ao longo da trajetria profissional. O Uruguai figura como aquele pas com o menor salrio nos trs momentos considerados, apesar de possuir variao percentual entre o salrio inicial e o final (41,0%) maior que a do Brasil (15,6%). Ainda sobre essa variao, a tabela informa que a Argentina, apesar de ter o segundo menor salrio inicial docente, onde os rendimentos mais crescem, chegando ao topo da escala com salrio de $15.929,00, sofrendo elevao de 68,4%, superior que ocorre na OECD, e no WEI. A Tabela 29, a ltima desta seo, apresenta a relao entre o salrio anual do corpo docente de cada pas e o PIB nacional per capita, estabelecendo mais uma vez a comparao entre o bloco da Amrica do Sul, a OECD e os dados do Projeto WEI. Para o salrio inicial, tem-se que o Paraguai possui a maior proporo do PIB aplicada em pagamento de professores em incio de carreira, mesmo no apresentando o maior valor anual de salrio nessa fase. Conforme o destacado acima, o salrio do professor paraguaio no sofreu variao no ano de 2002 entre as diferentes categorias de tempo de ingresso no setor, mantendo-se constante o salrio anual e a posio de pas com maior proporo do PIB investida em salrio docente nesse nvel.
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Tabela 29 Salrios dos professores na educao secundria alta (programas gerais) em relao ao PIB per capita*

Fonte: Education trends in perspective: analysis of the World Education Indicators, 2005. Captulo 2, Tab. 2.12ai Publicao WEI. * Salrio inicial, depois de 15 anos de experincia e no topo da escala salarial, treinamento mnimo (em dlares estadunidenses convertidos por PPPs).

Tal medida, influenciada tanto pelo tamanho do PIB quanto pelos gastos salariais, pode oferecer uma impresso equivocada de grande investimento, porm quando se compara com os dados dos pases desenvolvidos, observa-se que nem sempre maior proporo do PIB investida em pagamento indica maiores salrios. Por exemplo, na OECD o salrio inicial do professor do secundrio alto representa ao ano 0,99% do PIB per capita do grupo, percentual inferior aos apresentados por Brasil e Chile, alm do Paraguai. 2.8 Desempenho escolar e avaliao da aprendizagem Durante longos anos aceitou-se que o direito educao se concretizaria com o acesso ao sistema escolar. Implicitamente considerava-se que, aps a matrcula, os alunos transitariam sem grandes percalos pelos diferentes nveis do sistema escolar, completando com sucesso as diferentes etapas e adquirindo as competncias cognitivas esperadas. No entanto, a experincia histrica mostrou que o acesso apenas uma condio necessria, no sendo por nenhum critrio suficiente. O direito educao, na definio amplamente aceita internacionalmente a partir da plenria em Dakar, i. e., Marcos de Ao Global, s est atendido quando h o aprendizado das competncias esperadas para cada nvel. Diante disso, qualquer anlise de sistemas escolares deve contemplar a questo do desempenho escolar. No existem dados de desempenho escolar para os alunos da Educao Secundria Alta dos pases do Mercosul expressos em uma escala de medida que permita comparaes, como o caso em relao s estatsticas de acesso e de condies de funcionamento tratadas nas outras sees deste texto. No entanto, tanto o Primer Estudio Internacional Comparativo sobre Lenguaje Matemtica, 24 realizado pela Orealc/Unesco em 1997, como o Pisa Programme for International Student Assessment 25 realizado em 2000 e 2003 fornecem, ainda que de forma indireta, preciosas indicaes sobre o desempenho dos alunos do Mercosul. Os alunos de 15 anos dos pases do Mercosul participantes do Pisa em 2000 (Argentina Chile e Brasil) e em 2003 (Brasil e Uruguai) tiveram desempenhos muito ruins, caso a referncia seja o desempenho dos alunos finlandeses. No estudo comparativo da Orealc, que testou alunos da educao primria, os alunos dos paises da regio (com exceo do Uruguai) tiveram desempenhos muito parecidos e tambm ruins.
24 25

Disponvel em http://llece.unesco.cl/publicaciones/14.act (em julho de 2007). Resultados do Pisa 2000 e 2003, disponveis no site da OECD http://www.oecd.org/document (em julho de 2007).

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Parte 3 Educao Secundria Alta

Esses dois resultados sugerem claramente que h um grande problema de desempenho escolar em todos os pases do Mercosul. O enfretamento deste problema crucial para a melhoria da educao na regio, pois h muitas evidncias de que os alunos permanecem freqentando as escolas apenas quando se sentem aprendendo algo. Ou seja, embora o progresso quanto ao acesso seja evidente nos pases do Mercosul, esse acesso ainda no se materializou na aquisio das competncias que se espera dos jovens que terminam a educao secundria alta.

CONCLUSO
Este estudo apresentou as polticas e reformas educacionais implantadas nos pases membros e associados ao Mercosul, nos ltimos 20 anos, que afetaram a educao secundria alta, e alguns indicadores educacionais comparativos dos anos 90 e 2000. De uma forma geral, as reformas empreendidas nos pases da regio foram orientadas pela necessidade de melhorar os nveis de escolaridade da populao em geral, expandir o atendimento populao nas faixas etrias especficas, melhorar a qualidade do ensino e aumentar a eficincia dos sistemas de ensino em relao ao fluxo escolar, utilizao da capacidade instalada, de pessoal e de recursos. As reformas tambm se preocuparam com a promoo da cidadania, dos valores democrticos, o respeito s culturas e ao meio ambiente, atravs de modernizao dos currculos e ampliao da participao na gesto educacional. Em todos os pases da regio, as reformas educacionais melhoraram as condies de oferta dos sistemas de ensino, garantido, em lei, o acesso educao secundria alta a todos os jovens na idade recomendada o que pde ser constatado pelo crescimento significativo das matrculas e tambm promoveu melhorias nas condies de escolarizao, por exemplo, com o aumento na disponibilidade de escolas, a diversificao nas modalidades de ofertas de estabelecimentos de ensino (pblicos, privados e mistos) e tipos de currculo (geral e vocacional), alm da ampliao da carga horria, na maioria dos pases. Ainda em relao aos direitos educacionais, as polticas para promoo da eqidade em funo das diferenas derivadas de fatores socioeconmicos, culturais, geogrficos, tnicos, gnero e provocadas por necessidades especiais nortearam a elaborao de projetos importantes includos na legislao educacional de todos os paises. Assim, no conjunto dos pases, programas de bolsas de estudos para jovens em situao de risco, a educao bilnge, os programas de distribuio de livros didticos so algumas iniciativas registradas nas legislaes especficas para a promoo da eqidade educacional, mas que tm impactos tambm para o conjunto da populao. O Chile apresentou avanos bem significativos em relao aos direitos educacionais na educao secundria alta com a extenso da obrigatoriedade do ensino de oito para doze anos, incluindo assim, o ensino mdio. A Argentina tambm instituiu a educao secundria (ensino polimodal) obrigatria, porm somente para a provncia de Bueno Aires. Em outros pases da regio, a incluso desse nvel de ensino como obrigatrio encontra-se em pauta. No Brasil, o ensino mdio faz parte da educao bsica, embora ainda no seja obrigatrio. Mas lei educacional prev que esse nvel deve se tornar progressivamente gratuito e obrigatrio. No Uruguai a lei prev a obrigatoriedade de dez anos de estudo, o que exclui o nvel secundrio alto, mas constitui uma faixa de atendimento bem ampla. O processo de democratizao da gesto escolar tambm foi um marco importante nas reformas educacionais. O movimento por uma descentralizao da gesto escolar ocorreu em todos os pases (com exceo do Uruguai) com tipologias diferenciadas, conforme discutido na primeira parte deste estudo. Alm disso, alguns mecanismos para aumentar a participao popular foram previstos nas legislaes especficas. O financiamento da educao se tornou bastante complexo com a descentralizao da gesto educacional, mas se observou uma tendncia de ampliao da participao do setor pblico no financiamento da Educao.
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Em sntese, todos os pases do Mercosul experimentaram reformas educacionais bastante relevantes ao longo de todo o perodo analisado,26 porm este estudo mostrou que os pases esto em fases bem distintas no que diz respeito realizao dos objetivos das reformas, especificamente em relao educao secundria alta. Apesar dos avanos das polticas educacionais, at 2004 a cobertura no atendimento dos jovens na idade terica recomenda para a educao secundria alta permaneceu ineficiente. Dados educacionais em relao educao bsica, na faixa etria de 7 a 14 anos, mostram que os pases da regio esto prximos da universalizao (IIPE/Unesco, 2004). Porm, os indicadores de acesso, cobertura e participao nesse nvel de ensino deixaram claro que h espao para melhoria no atendimento da populao jovem nesses pases. De uma forma geral, os resultados da Argentina, do Chile e do Uruguai so um pouco melhores; nos outros trs pases a situao bem menos satisfatria. Assim, embora as taxas de escolarizao dos jovens de 15 a 17 anos estejam bem elevadas em todos os pases da regio (mdia geral prxima a 80%), isso no significa que esses jovens esto matriculados no nvel esperado. A comparao das taxas de escolarizao bruta e lquida revela que uma parte dos alunos matriculados na educao secundria alta esto fora da faixa etria correspondente e, tambm, que os jovens de 15 a 17 anos, embora freqentando a escola, no esto exatamente na educao secundria alta. Uma frao desses alunos se encontra em programas educativos distintos, seja no nvel prvio (secundrio baixo ou primrio), seja no seguinte (tercirio).27 Os dados apresentados referentes ao incio desta dcada mostram que, na mdia da regio, para cada dez jovens com idade para freqentar a educao secundria alta (15 a 17 anos), oito estavam matriculados nesse nvel de ensino (ver a taxa bruta), mas menos de seis em cada dez alunos que cursavam a eucao secundria alta estavam na idade terica correta (taxa lquida). O Brasil apresentava um quadro mais crtico: 5,5 de cada 10 jovens com idade para freqentar o ensino mdio estavam matriculados nesse nvel, e apenas trs em cada dez alunos matriculados no ensino mdio tinham a idade correta. Essas evidncias so corroboradas pelos indicadores de eficincia dos sistemas de ensino em conseguir resultados educacionais nos tempos pr-fixados ao longo de toda a escolarizao. Os dados apresentados mostram que reduzir as taxas de abandono e de repetncia constitui o maior desafio da educao secundria alta para os pases no Mercosul. As conseqncias desses fatores so o atraso escolar e a distoro idade-srie (causados tambm por outros fatores), que impactam negativamente a trajetria de parcela significativa dos alunos em todos os pases da regio. Os indicadores de eqidade mostraram que os problemas no acesso afetam de forma bastante desigual os grupos sociais, especialmente em relao regio de origem (urbano e rural) e ao background familiar. A populao rural tem menos acesso educao, e os indicadores educacionais dos que vivem em domiclios com mdia de escolarizao mais baixa so bem piores. A eqidade em relao ao gnero, tema que sempre merece bastante enfoque na discusso sobre a igualdade, ressalta os resultados educacionais bem menos satisfatrios da populao masculina. Embora o acesso seja equilibrado entre os dois grupos, observou-se, em todos os pases com dados disponveis, que as taxas de graduao na educao secundria alta da populao feminina so bem mais elevadas que as taxas masculinas, evidenciando que os problemas de fluxo escolar (repetncia e, principalmente, abandono) afetam muito mais o grupo masculino.
26

Algumas mudanas esto em curso ou em processo de discusso, como, por exemplo, a Nueva Ley de Educacin Boliviana Avelino Siani Elizardo Prez, projeto de lei apresentado pelo governo Evo Morales em setembro de 2006, e o projeto de uma nova Lei General de Educacin, enviado ao Congresso chileno pela presidente Michelle Bachelet, em abril de 2007, em resposta chamada Revolta dos Pingins, contra polticas educacionais da Concertacin, ocorrida no incio de 2006.
27 Diferenas na definio terica das faixas etrias adequadas para cada um dos nveis de ensino nos pases podem afetar essas taxas, mas os valores so suficientemente altos para que sejam negligenciados.

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Parte 3 Educao Secundria Alta

Este, com maior participao no mercado de trabalho, freqentemente abandona a escola mais cedo em busca de empregos que exigem poucas credenciais. A qualidade da educao ministrada nas escolas ao longo de toda a educao bsica e secundria constitui um dos fatores que mais contribuem para o insucesso escolar. No h dados comparativos entre os pases do Mercosul para avanar nessa direo, porm a participao de alguns pases da regio em sistemas internacionais para avaliao do desempenho escolar mostrou que, em mdia, os alunos dos pases da regio aprendem bem menos do que o esperado. Considerando a importncia desse tema, os resultados das iniciativas de avaliaes de desempenho comparativas entre os pases so muito relevantes para as polticas educacionais dos governos.28 Ademais, o plano de integrao educacional no mbito do Mercosul poder se beneficiar dessas avaliaes comparativas para o estabelecimento de metas compartilhadas quanto ao aprendizado de suas crianas e jovens. Os baixos nveis de desempenho escolar tambm se associam s taxas de desero do sistema de ensino da maioria dos jovens no fim do secundrio. Apesar da expanso generalizada das matrculas no ensino superior, as evidncias disponveis, que no cobrem todos os pases da regio, revelam que a incorporao de egressos do secundrio no ensino tercirio no ocorre na faixa etria adequada. A educao tcnico-profissional uma rea importante nos pases do Mercosul, e, no Plano Estratgico 2001-2005 do SEM, a educao tecnolgica aparece com bastante destaque. No entanto, no h dados estatsticos mais precisos, no mbito da regio e em perspectiva comparada, sobre a dualidade propedutico/profissional nos sistemas de ensino. Isto dificulta bastante uma avaliao da eficcia dos sistemas de ensino, sobretudo em relao empregabilidade, associao com o setor produtivo, seletividade social nos dois ramos de ensino, e a transio do ensino secundrio vocacional para uma formao tecnolgica de nvel ps-mdio ou superior tecnolgico. De acordo com os dados estatsticos apresentados, predominam, na maioria dos pases da regio, os cursos secundrios voltados para uma formao geral, embora as reformas educacionais na Argentina, na Bolvia, no Chile e no Uruguai tenham orientado para a reorganizao da educao secundria em direo a uma estrutura polimodal, que inclui um ciclo de formao bsica e geral seguido de um ciclo de formao diferenciada por reas. As evidncias de um survey conduzido pela Orealc/Unesco sugerem a necessidade de se avaliar a relevncia das carreiras oferecidas nesses cursos para o mercado de trabalho e a qualidade deles. Os indicadores de financiamento e gastos mostram uma tendncia, no muito regular, de aumento dos gastos em educao secundria alta em relao ao PIB, mas faltam muitos dados e h problemas na padronizao, o que impede anlises mais conclusivas sobre o financiamento educacional. No entanto, os incentivos vinculados docncia baseados em bonificaes salariais e premiaes a escolas foram destacados nas reformas educacionais, o que corrobora com as evidncias sobre o aumento dos gastos. Em relao aos salrios dos professores, no possvel avaliar informaes para apenas um ano (2002 ou 2003) para cada pas. Porm, os dados comparativos entre os pases da regio e em relao aos pases desenvolvidos da OECD mostram que, na regio, os professores brasileiros tm, em mdia, os melhores salrios iniciais e continuam assim aps 15 anos de carreira, mas, no topo da carreira, so os professores chilenos os mais bem remunerados. Entretanto, a mdia salarial na regio, no incio ou fim da carreira, muito inferior mdia da OECD. Na maioria dos pases da regio, a educao secundria alta constitui uma etapa posterior, no obrigatria, da educao bsica, mas que ainda no alcanou o ideal de universalizao junto populao de 15 a 17 anos. Mesmo no Chile, onde esse nvel de ensino se
28 Registre-se que, em 2006, o Laboratrio Latino-Americano de Avaliao da Qualidade da Educao (LLECE), mantido pela Orealc/Unesco, coordenou o Segundo Estudio Regional Comparativo y Explicativo, que avaliou alunos de 3a (Cine 1) e 6a (Cine 2), nas reas de leitura, matemtica e cincias, em 17 pases. Os resultados desse estudo sero divulgados em 2008.

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tornou obrigatrio, os dados apresentados ainda no captaram o efeito dessa poltica com a universalizao do acesso. Muitos dos resultados apresentados neste captulo refletem a eficincia e eficcia dos sistemas de ensino em relao ao nvel anterior, a educao bsica. Por um lado, a tendncia de universalizao do nvel bsico de ensino produz uma presso de demanda sobre o nvel secundrio, mas, por outro, a existncia de altas taxas de distores idade-srie no ensino bsico e o nvel insatisfatrio de desempenho escolar afeta a produtividade da educao secundria alta. A baixa cobertura na faixa etria de 15 a 17 anos no nvel de ensino adequado para a idade, na maioria dos pases, significa que muitos desses jovens, embora matriculados, esto ainda na fase anterior, obrigatria do ensino, no qual os jovens no encontram um ambiente de aprendizagem que atenda s suas necessidades. importante que a universalizao da escolarizao do contingente populacional de 15 a 17 anos se realize dentro do nvel de ensino especificamente planejado para a educao de jovens. Alm de melhoria na cobertura, tambm h o problema da qualidade do ensino, haja vista os problemas da repetncia, o abandono e a transio bastante tardia para o nvel superior de ensino. Para a maioria das crianas e jovens da regio, o exerccio do direito educao encontra-se seriamente comprometido com apenas a garantia do acesso ao ensino bsico. Os processos educativos ultrapassam muito a isso. Deve-se garantir o acesso, mas tambm a o aprendizado bsico, para cada nvel de ensino, a progresso satisfatria e a concluso dos nveis de ensino. Dessa forma, as propostas de polticas educacionais para a educao secundria alta devem ser mais integradas educao bsica, j que os problemas de fluxo e de qualidade do ensino se iniciam antes dela, na educao obrigatria, e se complementam e acirram dentro dela.

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Parte 3 Educao Secundria Alta

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Estudo Analtico Comparativo do Sistema Educacional do Mercosul (2001-2005)

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Parte 4

Educacin Superior*
Consultor responsable: Oscar Espinoza Co investigadores: Luis Eduardo Gonzlez e Dante Castillo

Esta parte foi originalmente apresentada com o ttulo: Estudio analtico comparativo del Sistema Educacional de Mercosur: Educacin Superior Santiago, octubre de 2006, tendo sido elaborada no mbito do Proyecto BRA/04/049 La educacin en el siglo XXI: Estudios, investigaciones, estadsticas y evaluaciones educacionales.

Parte 4 Educacin Superior

INTRODUCCIN
El anlisis comparado juega un rol importante y complementa los anlisis efectuados internamente en los pases. A travs de la comparacin internacional tambin es posible evaluar la situacin educativa de un pas con relacin a otro u otros. De ese modo, se puede individualizar debilidades y fortalezas, muchas veces no percibidas en el interior del propio pas. Para los pases miembros y asociados del Mercosur, el anlisis puede servir como un eje de construccin de polticas comunes e integradas que favorezcan el intercambio, la movilidad y la mejora de la calidad de la educacin en la regin. Si se parte de la premisa que los pases del Mercosur se hayan comprometidos en un proceso de integracin que trasciende los lmites fronterizos nacionales, luego podra concluirse que dicho proceso requiere del desarrollo de informacin consistente para que las personas que toman decisiones en el mbito del Mercosur tengan elementos de referencia comunes. Los indicadores del Mercosur y otros indicadores complementarios consignados en el presente Informe buscan dar cuenta de diversas dimensiones que caracterizan y dan vida a los sistemas educativos de modo que sirvan como instrumento de integracin y contribuyan a la formulacin de polticas educativas para los pases miembros y asociados, as como para la regin. En otras palabras, buscan proveer informacin tanto en el contexto en que se desarrolla la educacin como en la forma en que los sistemas educativos se organizan y se relacionan dinmicamente. La realizacin de este nuevo estudio representa, a no dudarlo, una excelente oportunidad para evaluar los progresos alcanzados y los desafos que enfrentan los pases de la regin para el cumplimiento de las metas educacionales incorporadas en los Objetivos de
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Desarrollo del Milenio, establecidos por la Cumbre impulsada por la ONU en el ao 2000 y que contara con la participacin de los 191 pases miembros. Este estudio tiene como finalidad principal apoyar a los responsables de la formulacin y gestores de polticas educacionales de la regin, adems de promover la reflexin crtica entre los responsables de recolectar informacin y dems actores interesados en el desarrollo del Sector Educacional del Mercosur. Por ende, el objetivo central del estudio es alimentar y consolidar un sistema de informacin que sea polticamente relevante y que sirva, por un lado, como instrumento de integracin y, por otro, como una instancia que facilite la formulacin de polticas educacionales para los pases miembros y asociados. En ltimo trmino, se pretende con esta iniciativa fortalecer y ampliar el espacio de intercambio y movilizacin educacional en el mbito del Mercosur, apoyando los esfuerzos que los gobiernos y las sociedades de la regin han venido haciendo para garantizar una educacin de calidad.

1 DELIMITACIN DEL ESTUDIO Y ESTRATEGIA METODOLGICA


El objetivo general de este Estudio Analtico Comparativo es desarrollar un anlisis del nivel educacin superior de los seis pases integrantes del Mercosur sobre la base de indicadores comparables y disponibles. El anlisis que da vida al presente Informe tiene como uno de sus mayores referentes las estadsticas e indicadores comparables ya validados por dos proyectos internacionales: (1) el Proyecto Vitrina Estadstica del Sistema de Informacin y Comunicacin del Mercosur Educativo, implementado por las Oficinas de Estadsticas de los Ministerios de Educacin de los pases miembros y asociados del Mercosur desde 1996 (Vitrina Estadstica, de aqu en adelante), y (2) el Proyecto de Indicadores Mundiales de la Educacin (WEI World Education Indicators) organizado por la OCDE-Unesco desde 1997 (Proyecto WEI, de aqu en adelante). Todos los pases del Mercosur incluidos en este estudio participan de ambos proyectos desde sus inicios, con la nica de excepcin de Bolivia que slo lo hace en Vitrina Estadstica desde 1998. Por tratarse de un estudio analtico y comparativo se enfatiza en el anlisis tanto las similitudes y tendencias comunes que presentan los seis pases de la regin incluidos en el estudio (Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay) como las diferencias, contrastes y desafos especficos que cada pas enfrenta en el mbito de la educacin superior. El estudio identifica, asimismo, las estrategias y mecanismos que los pases de la regin debieran adoptar para: promover la democratizacin en el acceso, garantizar la permanencia y asegurar el xito. Para ello, evala las polticas de educacin superior implementadas en la regin en una perspectiva comparada, identificando posibles reas de cooperacin educacional entre los pases miembros y asociados al Mercosur. Como se indic previamente, el presente Estudio se limita a estudiar la enseanza de nivel terciario de los seis sistemas educativos de la regin. Se entiende por educacin superior a aquel nivel educativo que atiende preferentemente a la poblacin comprendida entre los 18 y 24 aos de edad. El presente Estudio desarrolla un anlisis contextualizado de la enseanza superior en los pases de la regin en base a los indicadores disponibles tanto en la Vitrina Estadstica del Mercosur Educativo como fuera de ella y referidos a las siguientes dimensiones: contexto socio-demogrfico y econmico; organizacin del sistema terciario; condiciones de la oferta; acceso, cobertura y participacin; equidad de oportunidades educacionales;
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eficiencia y rendimiento escolar;1 integracin entre educacin superior y el sector productivo; articulacin entre educacin superior y ejercicio profesiona;l financiamiento y gasto.

Para dar cuenta de los objetivos trazados en el presente estudio se estim pertinente en un primer momento identificar los procesos y fenmenos ms relevantes acaecidos en el mundo y en la regin en las ltimas dos dcadas en lo que respecta a la educacin superior. Para ello el anlisis del contexto se centra en cinco temticas: a) crecimiento explosivo de la matrcula; b) restriccin del gasto pblico; c) crecimiento y diversificacin institucional; d) creciente participacin del sector privado en la configuracin de la oferta educativa; y e) alejamiento gradual del Estado como ente regulador del sistema y proveedor de recursos. Los procesos y fenmenos previamente enunciados se han desplegado en el marco de un conjunto de polticas e iniciativas relativas al acceso y la privatizacin que han guiado los destinos de la educacin superior en los ltimos 25 aos. Las polticas y las reformas que han derivado de las mismas han tenido como protagonistas tanto a agencias de ayuda multilateral, tales como, el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo, y la Unesco, entre otras, as como a los propios gobiernos que han impulsado procesos de cambios y reformas ya sea a partir de diagnsticos locales o bien sobre la base de los diagnsticos y recomendaciones de polticas que han venido implementando las agencias ya mencionadas. Ciertamente, las polticas y directrices asociadas a la masificacin (democratizacin) y la privatizacin de los sistemas terciarios han de haber contribuido a configurar las semejanzas, las diferencias e, incluso, los desafos que dichos fenmenos imponen a los gobiernos de la regin. Entre stos ltimos se dar cuenta de las estrategias y mecanismos adoptados para promover un acceso ms equitativo, asegurar la permanencia y el xito al interior de cada sistema todo lo cual queda registrado en el Captulo 2. En el Captulo 3 se desarrolla el anlisis de cada una de las nueve dimensiones identificadas previamente y los correspondientes indicadores asociados a cada una de ellas. Se trata de indicadores de resultados que consecuentemente miden cambios en los mbitos que se est evaluando. Los indicadores consignados en el anlisis permiten explorar y determinar si la poltica o iniciativa logr o no los resultados para los cuales se implement. La seleccin de cada uno de los indicadores incluidos en el anlisis responde al alcance e impacto que ellos tienen en el diseo e implementacin de polticas educativas, particularmente en el nivel post-secundario. Si bien los indicadores seleccionados pueden explicar parcial o totalmente el xito o fracaso de una poltica determinada, no es menos cierto que podra haber otros indicadores igualmente relevantes pero respecto de los cuales se dispone de muy escasos datos. De ah que al momento de interpretar los resultados que arroja el estudio hay que ser cautos y no pensar a priori que los resultados ilustrados en el Captulo 3 podran ser irremediablemente consecuencia de una poltica puntual ms an si se considera que los cambios de gobierno, usualmente, traen aparejados cambios en el diseo e implementacin de polticas todo lo cual torna ms complicado realizar un anlisis de tendencias como el que aqu se lleva a
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La dimensin desempeo escolar incluida originalmente en los Trminos de Referencia a nuestro juicio est ya consignada en la dimensin eficiencia y rendimiento. De ah que en el presente estudio al abordarse los indicadores asociados a la dimensin eficiencia y rendimiento se asumir que ellos estn dando cuenta del desempeo de los educandos en el sistema o bien del funcionamiento del sistema educativo terciario.

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cabo. En otras palabras, los resultados graficados en el Captulo 3 pueden ser consecuencia directa de la implementacin de las polticas o medidas orientadas a producir ese resultado o simplemente ser un efecto indirecto de medidas tomadas con otros fines. Por ese motivo, los indicadores de resultados seleccionados son utilizados como instrumentos que permiten dimensionar cambios al interior del sistema terciario independiente de cul sea el origen de tales cambios. A partir de ese anlisis fue factible identificar, en un primer momento, algunas reas de cooperacin entre los pases de la regin y, con posterioridad, delinear futuras directrices y recomendaciones de polticas para la educacin superior, las cuales son sintetizadas en el Captulo 4. En lo que concierne al levantamiento de informacin cuantitativa cabe destacar que en una primera etapa se procedi a identificar y sistematizar la informacin disponible en la Vitrina Estadstica del Mercosur Educativo y el Proyecto WEI en relacin a las dimensiones que guiaron el estudio. Debido a que existe poca informacin relativa al sector educacin superior en la Vitrina Estadstica2 y en el Proyecto WEI se compil informacin adicional desde otras fuentes, incluyendo aquella sistematizada en publicaciones como en bases de datos de las siguientes organizaciones internacionales: Instituto de Estadsticas de la Unesco (UIS), Instituto Internacional de Educacin Superior de Amrica Latina y el Caribe (Iesalc/Unesco), la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE), la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (Cepal), el Centro Interuniversitario de Desarrollo (Cinda) y el Banco Mundial. En un primer momento, se procedi a construir las series temporales de los indicadores individualizados en la Vitrina Estadstica para luego complementar esa informacin con aquella proveniente de otras fuentes vinculadas a agencias internacionales que disponen informacin relevante sobre el tema. Posteriormente, se seleccion otro conjunto de indicadores que dieran cuenta de aquellas dimensiones preestablecidas y sobre los cuales no existe informacin en la Vitrina Estadstica. Al momento de construirse los distintos Cuadros que dan vida al Captulo 3 se intent compilar informacin para el periodo 1996-2005. Sin embargo, en lo que concierne a varios de los indicadores sobre los cuales se sistematiz informacin no se pudo acceder a datos para los aos 2004 y 2005 ni menos an a informacin relativa a los aos iniciales del periodo bajo estudio esto es, 1996, 1997 y 1998. De igual forma, en el presente Informe se integran algunos indicadores respecto de los cuales existe escasa informacin (tal como ocurre, por ejemplo, con la tasa de desercin para el caso de jvenes que cursan estudios de nivel terciario o con la tasa de graduados por rea de conocimiento) lo que en rigor no permite realizar un anlisis acucioso de esos indicadores ni establecer tendencias que den cuenta de determinados procesos. 3 Sin embargo, se opt por incluir dichos indicadores por la importancia que ellos revisten en el diseo e implementacin de polticas de largo alcance en lo que al sistema post-secundario respecta. Sera altamente conveniente que en un futuro cercano los pases del Mercosur, en la medida de lo posible, vieran la factibilidad de actualizar y complementar la informacin vinculada a dichos indicadores. Por otra parte, con el fin de dar cuenta de los indicadores cualitativos establecidos se procedi a revisar distintos documentos emanados del Mercosur Educativo incluyendo los Protocolos suscritos por los ministros y representantes de los seis gobiernos, actas de ministros y acuerdos suscritos desde que se creara el Mercosur en el ao 1991 hasta nuestros das, los Informes Nacionales de Iesalc/Unesco, as como otros documentos gubernamentales y de carcter acadmico.
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En lo que concierne a educacin superior en la Vitrina Estadstica existe actualmente informacin publicada para un conjunto reducido de indicadores asociados a slo cinco de las nueve dimensiones contempladas en el Estudio y en la mayora de los casos la informacin disponible abarca nicamente los aos 2002, 2003 y 2004 (ver detalle en el Captulo 3, Tabla 1).
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Las dificultades para contar con otros indicadores asociados a la equidad y el logro acadmico se vinculan, principalmente, a la baja disponibilidad de informacin y tambin a la ausencia de tratamiento de este tipo de indicadores de manera comparable.

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Parte 4 Educacin Superior

Por ltimo, cabe mencionar que para conducir el anlisis se construy una matriz de anlisis (ver Tabla 1) donde se detallan las dimensiones bajo estudio, los indicadores vinculados con cada dimensin y la fuente que nutre de informacin a cada indicador.

2 TENDENCIAS OBSERVADAS EN EDUCACIN SUPERIOR A NIVEL MUNDIAL Y REGIONAL


El objetivo de este captulo es contextualizar los principales cambios que han estado afectando al nivel terciario en el mundo y en los pases del Mercosur. Con ese fin se identifican y analizan las grandes tendencias observadas en las ltimas dos dcadas en el mbito de la educacin superior, especialmente, los cambios relativos a: crecimiento que han experimentado los sistemas a nivel mundial tanto en materia de instituciones como de matrcula, diversificacin institucional y financiera, y participacin del sector privado en la conformacin de la nueva oferta educativa. En segundo trmino, se analizan las acciones desarrolladas en educacin superior en el Mercosur desde su constitucin en el ao 1991 para lo cual tanto los Protocolos y acuerdos de ministros suscritos en el periodo 1991-2005 sirven como fuente de primera mano. En tercer lugar, se examinan las tendencias observables en materia de acceso, democratizacin y privatizacin de la educacin superior en los pases del Mercosur.

2.1 La educacin superior en el contexto mundial A partir del anlisis pormenorizado del sector educacin en la regin latinoamericana es posible constatar las siguientes tendencias en las ltimas dos dcadas: a) creciente expansin de la matrcula estudiantil; b) restriccin relativa de la inversin pblica en el nivel terciario; c) rpida multiplicacin y diversificacin de las instituciones dedicadas a impartir distintos tipos de educacin postsecundaria; d) creciente participacin del sector privado en la composicin de la oferta educativa; y e) progresivo alejamiento del Estado de sus responsabilidades en el financiamiento y la regulacin de la educacin superior (ver Espinoza, 2002; Tunnerman, 2000; Yarzbal, 1999, 2001). Desde los inicios de la dcada del 80 hasta el da de hoy los sistemas de educacin superior en el mundo han estado experimentando enormes cambios como consecuencia de la creciente demanda por acceder a este nivel del sistema educativo (Albornoz, 1993; Altbach, 1996; Altbach & Knight, 2006; Neave & van Vught, 1994). Al menos tres factores pueden asociarse con la expansin de los sistemas terciarios: 1) la creciente complejidad de las sociedades y las economas contemporneas que han estado demandando en forma creciente personal altamente calificado (Espinoza, 2000; Mauch, 2000); 2) la competitividad librada por diferentes grupos de la poblacin en orden a acceder a mayores y mejores credenciales educativas; y 3) los esfuerzos realizados por los estados para incorporar a jvenes que de otro modo podran estar en las calles y ser objeto de movilizaciones sociales y polticas. La expansin, diversificacin y privatizacin de los sistemas de educacin superior representan, sin lugar a dudas, enormes desafos para los gobiernos en el mundo
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entero. Se trata de tendencias que han sido de primer orden en los ltimos 20 aos y que continuarn caracterizando al nivel terciario en los aos venideros (Levy, 2006; Mauch & Sabloff, 1995; Morsy & Altbach, 1996; Task Force on Higher Education and Society, 2000; World Bank, 1999). En el caso de Amrica Latina cabe destacar que mientras en 1950 la matrcula en educacin superior bordeaba los 270.000 estudiantes (Garca, 1996) en el ao 1996 alcanzaba a 8,5 millones y en el ao 2003 a 13,8 millones (Iesalc/Unesco, 2006), el nmero de instituciones para el continente se increment de 75 (la mayora de ellas universidades) en el ao 1950 a 5.438 en 1994 de las cuales apenas 812 eran universidades (Garca, 1996). En el mbito de la expansin resulta pertinente acotar que junto con la ampliacin de la oferta educativa en el nivel universitario, se ha generado un crecimiento notorio de la oferta de educacin superior no universitaria que se ha constitudo en otro instrumento de poltica pblica para dar respuestas a demandas formativas de educacin tcnica de menor duracin y al mismo tiempo descomprimir una demanda que exceda las capacidades educativas universitarias para brindar una formacin de excelencia. Como consecuencia directa de la diversificacin institucional de los sistemas de educacin superior en la actualidad estamos en presencia de instituciones abocadas esencialmente a la investigacin, institutos politcnicos, e institutos profesionales, entre otros, que han sido creadas para servir a determinados grupos de la poblacin, como as tambin un nmero importante de universidades ha incrementado su matrcula a travs de la creacin de campus fuera de los lmites nacionales y otras tantas universidades estn ofreciendo programas a distancia va Internet (Espinoza, 2002; Ginsburg, Espinoza y otros, 2003; Gonzlez, 2003). La poltica de diversificacin del sistema de educacin superior no ha estado exenta de dificultades de diverso tipo, asociadas a la coordinacin sistmica, a la equidad, la calidad y la articulacin. Por ltimo, la tendencia privatizadora ha tenido un avance significativo y progresivo en las ltimas dos dcadas lo que se traduce en distintos mbitos, incluyendo: crecimiento del nmero de instituciones y de la matrcula en el sector privado, y diversificacin de los mecanismos para financiar estudios terciarios. En lo que concierne a este ltimo aspecto, y en consonancia con las tendencias imperantes en el mundo entero las universidades de la regin se han visto obligadas en su mayora a introducir mecanismos de cofinanciamiento con ocasin de la cada del gasto pblico en la educacin terciaria. Como consecuencia de ello en forma progresiva se ha ido transfiriendo a las familias de los estudiantes el costo de la educacin y se est imponiendo a las instituciones del sector, desde los gobiernos, a racionalizar el uso de los recursos pblicos y a dar cuenta del uso de los mismos (Accountability). Con ello se pretende propinar un cambio en las formas de asignacin de tipo incremental de los presupuestos y la bsqueda de fuentes alternativas de financiamiento a travs de la venta de servicios y el cobro de las colegiaturas para lo cual Chile se yergue como modelo (Espinoza, 2002; Task Force on Higher Education and Society, 2000). Todos los fenmenos enumerados anteriormente, esto es, expansin de la matrcula, diversificacin institucional y privatizacin han estado por cierto presentes en los sistemas de educacin superior de los pases miembros y asociados del Mercosur que en la mayora de los casos presentan tendencias coincidentes an cuando se hayan manifestado en ciertos casos en momentos histricos diferentes. Dicha situacin obedece, naturalmente, a las peculiaridades que en cada pas fue adoptando su propia evolucin socioeconmica lo que fue aparejado por cierto con distintos ritmos de expansin y de movilizacin de los diversos sectores sociales y, por consiguiente, presiones de intensidad dispar para lograr una expansin de las oportunidades en educacin superior.
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Parte 4 Educacin Superior

2.2 Educacin superior en el Mercosur4 Es incuestionable que la educacin que ha sido tradicionalmente competencia exclusiva de los Estados, ha ido adquiriendo importancia creciente en los mbitos de integracin internacional como instrumento esencial para llevar adelante las polticas comunitarias. Al constituirse el Mercosur en 1991, los gobiernos comprendieron la necesidad de atender temas colaterales al intercambio comercial y en particular los relativos a trabajo, justicia y educacin (Rodrguez, 1998; Vilosio, 2003). El Sector Educativo del Mercosur (SEM) nace el 13 de diciembre de 1991 con el Protocolo de Intenciones firmado por los ministros de Educacin de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. Entre los acuerdos adoptados en dicha ocasin cabe destacar: a) los pases miembros se comprometen a incentivar la capacitacin de recursos humanos que contribuyan al desarrollo econmico nacional y regional; y b) fomentar la integracin de los sistemas educacionales de la regin (ver Protocolo en sitio web del Mercosur Educativo http://www.sic.inep.gov.br/). En el mbito de la educacin superior, la accin del Sector Educativo del Mercosur se manifiesta en dos dimensiones: los protocolos de integracin y las acciones concretas realizadas en funcin de construir espacios de integracin. Tres son los protocolos que se han estado aplicando en el nivel terciario desde que se constituyera el Mercosur en 1991 y que se mantienen plenamente vigentes: 1) El Protocolo de Integracin Educativa para la Prosecucin de Estudios de Postgrado en las Universidades de los Pases Miembros del Mercosur. 2) El Protocolo de Integracin Educativa para la Formacin de Recursos Humanos a Nivel de Postgrado entre los Pases Miembros del Mercosur. 3) El Protocolo de Admisin de Ttulos y Grados Universitarios para el Ejercicio de Actividades Acadmicas en los Pases del Mercosur. En el plano de las acciones concretas, por otra parte, destacan los esfuerzos por acercar a la universidad y al sector productivo, la implementacin de cursos de alto nivel y la acreditacin de carreras universitarias (Toro, 2000).

2.2.1 Protocolos relativos a la educacin superior


El Protocolo de Integracin Educativa para la Prosecucin de Estudios de Postgrado en las Universidades de los Pases Miembros del Mercosur fue acordado en Montevideo, con fecha 30 de noviembre de 1995. En l se define conforme lo estipula el Artculo 1 que Los Estados Partes, a travs de sus organismos competentes, reconocern los ttulos universitarios de grado otorgados por las universidades reconocidas de cada pas, al solo efecto de la prosecucin de estudios de postgrado. Se consideran ttulos de grado (Pregrado) aquellos obtenidos en cursos con una duracin mnima de cuatro aos. Segn el Protocolo los estudiantes extranjeros en los cursos de postgrado tendrn los mismos requisitos de admisin que se aplican a los nacionales. El reconocimiento de ttulos es meramente con fines acadmicos y no habilitante para el ejercicio profesional (Artculo 4). Cada Estado Parte se compromete a informar a los restantes cules son las universidades o institutos de educacin superior reconocidos que estn comprometidos con este Protocolo (Articulo 6). En l acuerdo se establecen, igualmente, los procedimientos de aplicacin al reconocimiento, as como tambin la forma en que se han de dirimir las controversias
Ntese que los indicadores de educacin superior fueron incorporados al sistema en la ltima etapa debido a la necesidad de contar con un tratamiento propio y definiciones especficas, diferentes de las usadas en los otros niveles educativos. Sin embargo, los resultados de las discusiones al interior del GGP han llevado a definir un conjunto bsico de indicadores de educacin superior a ser incorporados en la Vitrina Estadstica. Es importante tener en cuenta la dificultad de armonizacin de los conceptos para este nivel, debido a las mltiples modalidades y duracin de los programas educativos (Orealc/Unesco, 2005).
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que puedan surgir de su aplicacin, frmula que se repite en cada protocolo (Artculo 8) (ver Mercosur/CMC/Dec. n 04/95 en sitio web del Mercosur Educativo). El Protocolo de Integracin Educativa para la Formacin de Recursos Humanos a Nivel de Postgrado entre los Pases Miembros del Mercosur, acordado en la misma fecha que el anterior, tiene como objetivos: 1) la formacin y el perfeccionamiento de docentes universitarios e investigadores, con la finalidad de consolidar y ampliar los programas de postgrado en la Regin; 2) la creacin de un sistema de intercambio entre las instituciones, a travs del cual los docentes e investigadores, trabajando en reas de investigacin comunes, propicien la formacin de recursos humanos en el mbito de proyectos especficos; 3) el intercambio de informaciones cientficas y tecnolgicas, de documentacin especializada y de publicaciones; y 4) el establecimiento de criterios y patrones comunes de evaluacin de los postgrados (Artculo Primero). De igual manera, la consolidacin de ncleos avanzados de desarrollo cientfico y tecnolgico y la adaptacin de programas de postgrado ya existentes en la Regin, tendientes a la formacin comparable o equivalente de recursos humanos son preocupaciones explcitas de este acuerdo, como as tambin el ofrecimiento de cursos de especializacin en reas consideradas estratgicas para el desarrollo de la Regin (Artculo Segundo) (ver Protocolo en sitio web del Mercosur Educativo: http://www.sic.inep.gov.br/). El Protocolo de Admisin de Ttulos y Grados Universitarios para el Ejercicio de Actividades Acadmicas en los Pases del Mercosur se firm en Asuncin, el 11 de junio de 1997 (Mercosur/RME/Acta n 01/97). Estipula que los Estados Partes, a travs de sus organismos competentes, admitirn, al solo efecto del ejercicio de actividades acadmicas, los ttulos de grado y postgrado conferidos por instituciones de nivel superior reconocidas como tales en cada pas (Artculo 1). En este documento se acord considerar ttulos de grado aquellos obtenidos en cursos con una duracin mnima de cuatro aos o 2.700 horas cursadas, y ttulos de postgrado tanto a cursos de especializacin con una carga horaria presencial no inferior a las 360 horas, como a los grados acadmicos de maestra y doctorado, todos los cuales debern estar debidamente reconocidos por la legislacin vigente en el pas miembro otorgante (ver Deciso n 03/97 que establece Protocolo en sitio web del Mercosur Educativo).

2.2.2 Acciones desarrolladas en educacin superior en el marco del Mercosur Educativo


El 26 de marzo de 1991, Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay firman el Tratado de Asuncin con el fin de crear un espacio comn de libre comercio y cooperacin en diversos mbitos, entre ellos, el de la Educacin. Dos aos ms tarde, el 21 de diciembre de 1993, la Reunin de Ministros de Educacin de los pases signatarios del Mercosur acordaron crear la Comisin Tcnica Regional de Educacin Superior, organismo al que se encarg el estudio y la formulacin de alternativas para la compatibilizacin de estudios y ttulos de nivel superior. Con la creacin de esta Comisin se abri el primer espacio de deliberacin sobre la situacin de la Educacin Superior en la regin. A partir de la constitucin de dicha Comisin se iniciaron los trabajos tendientes a sistematizar las cuestiones referentes a la Educacin Superior en los Estados Parte, principalmente en lo que respecta al reconocimiento de los estudios y ttulos, y, se crearon a la vez grupos de trabajo en cada pas para analizar el tema de cursos de postgrado.
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Sobre esa base tres son las acciones de mayor envergadura que han venido desarrollndose en el ltimo tiempo en el marco de los acuerdos adoptados en el Mercosur educativo: Acreditacin de carreras, formacin de recursos humanos y vinculacin entre universidad y sector productivo. En lo que concierne a la acreditacin de carreras y programas cabe destacar que en el mes de noviembre de 1996, en la ciudad de Gramado, Brasil, la Reunin de Ministros de Educacin decidi encargar al Comit Coordinador Regional la realizacin de estudios de viabilidad para la acreditacin de cursos, con vistas a definir un sistema de reconocimiento de ttulos. Este acto materializ la voluntad regional de crear un marco que permita la movilidad de estudiantes a travs de la acreditacin de las carreras. En la misma direccin a fines del primer semestre de 1997, el 11 de junio, se cre un Grupo de Trabajo de Especialistas en Evaluacin y Acreditacin de la Educacin Superior, con la finalidad de disear una propuesta de organizacin de un sistema de acreditacin de carreras universitarias. Los objetivos y metas de este Grupo de Trabajo fueron investidos con carcter prioritario por la Reunin de Ministros, en Diciembre de ese mismo ao. En ese contexto se suscribe el Memorndum de Entendimiento sobre la implementacin de un Mecanismo Experimental de Acreditacin de Carreras para el Reconocimiento de Ttulos de Grado Universitario en los Pases del Mercosur. El anexo al Memorndum de Entendimiento se divide en ocho captulos y contiene las Normas Generales de Operacin y Procedimientos del Mecanismo Experimental de Acreditacin del Mercosur (Mexa). En l se detalla, entre otros aspectos, la solicitud de acreditacin (en la que la institucin solicitante debe declarar explcitamente que cumple los requisitos y que acepta los criterios y normas establecidos); que acepta la estructura general del informe de autoevaluacin; acepta la visita del Comit de Pares y el dictamen que corresponda. El informe es el resultado segn estas Normas, de un proceso mediante el cual la carrera o programa que busca la acreditacin da cuenta del grado en que se ajusta a los criterios y parmetros de calidad establecidos y concordados para ella, as como de la forma en que cumple con sus propias metas y propsitos. El acuerdo en comento ha permitido implementar acciones concretas mediante la creacin de agencias acreditadoras en los pases donde no existan, la definicin de normativas compartidas, la definicin de criterios y estndares comunes para la acreditacin de algunas carreras, y sobre todo el intercambio de pares evaluadores entre los distintos pases de la regin. Tras realizarse la convocatoria respectiva se acord que se haran responsables para llevar a cabo esta tarea las agencias nacionales de acreditacin existentes, esto es, la Coneau en Argentina, la Conaes en Bolivia, el CSE en Brasil, la CNAP en Chile, la recientemente creada Anaes en Paraguay y el Ministerio de Educacin en Uruguay.5 En materia de formacin de recursos humanos, si bien se ha promovido polticas regionales de capacitacin en las reas de polticas pblicas y vinculacin universidad sector productivo, no se pudo acceder a antecedentes ni datos sistematizados por pas que permitan arribar a conclusiones acerca del impacto de dichas iniciativas an cuando se reconoce la existencia de iniciativas de carcter institucional. Asimismo, existe la preocupacin por buscar mecanismos de cooperacin y dilogo que contribuyan al perfeccionamiento del sector docente.

5 Hacia el ao 2005 la situacin era la siguiente: Argentina a travs de la Comisin Nacional de Evaluacin y Acreditacin Universitaria y Brasil registraban avances significativos en relacin con la acreditacin de carreras de grado; Uruguay presentaba an una situacin todava indefinida acerca de quin se responsabilizar de estos procesos (entre el Ministerio de Educacin y su principal universidad nacional); Bolivia y Chile estaban avanzando en la implementacin de la acreditacin para carreras de grado a travs de los respectivos Ministerios de Educacin, tarea que en un futuro prximo ser transferida a comisiones autnomas (lo que ocurri en Chile con la creacin de la Comisin Nacional de Acreditacin de Pregrado en 2003; en Bolivia con la creacin de la Conaes y en Paraguay con la conformacin de la Agencia Nacional de Evaluacin y Acreditacin de la Educacin Superior se dio un importante avance el ao 2003 para consolidar un sistema de evaluacin y acreditacin que permita responder a las necesidades del pas y a los compromisos suscritos en el marco del Mercosur Educativo.

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En lo que respecta a la relacin entre universidad y sector productivo es posible constatar que a fines de la dcada pasada se constituy un grupo de trabajo que estableci un plan de actividades que incluy la realizacin de un seminario en la U. de Santa Catarina entre el 19 y el 22 de agosto de 1997 en el cual participaron empresarios y acadmicos. En la ocasin, se expusieron paneles y se presentaron experiencias de los distintos pases de la regin tanto desde la perspectiva de los empresarios como de los acadmicos. En la actualidad no se dispone de informacin centralizada que permita individualizar los alcances de la relacin entre universidad y sector productivo. 2.3 Acceso, cobertura y democratizacin en los pases del Mercosur En general, las polticas pblicas que se han estado implementando en los pases del Mercosur no abordan el mbito de la educacin superior. No obstante ello, la discusin al interior de los gobiernos ha estado centrada en la no discriminacin en el acceso en funcin de los mritos individuales. De hecho, a nivel de ayudas estudiantiles para fomentar un acceso ms equitativo se encuentran principalmente programas estatales de becas para estudiantes de buen rendimiento acadmico y escasos recursos, orientados tanto a asegurar su acceso, como su permanencia al interior del sistema, evitando de ese modo la desercin por motivos econmicos. Iniciativas ms acotadas para la promocin del acceso de los grupos indgenas y otras minoras, presentes en Bolivia, Brasil y Chile, o dirigidas a vctimas de la violencia poltica, suelen combinar recursos pblicos con programas de admisin especial y becas complementarias de algunas universidades especficas. Se trata de medidas de apoyo financiero y son evaluadas como respuesta de determinadas universidades frente a las demandas del entorno en que se insertan, o como estrategia de diferenciacin ante el crecientemente competitivo mercado de la educacin superior. Tanto en las medidas promovidas por los estados, como en las que surgen de las propias universidades resalta la casi total ausencia de programas orientados a mejorar el rendimiento acadmico y la calidad de la insercin de los grupos destinatarios. Lo anterior, obviamente, repercute directamente en los ndices de retencin, especialmente crticos en Argentina y tan preocupantes como los problemas de acceso en los restantes pases. La Declaracin Universal de Derechos Humanos da cuenta en uno de sus prrafos que el acceso a los estudios superiores ser igual para todos, en funcin de los mritos respectivos. Declaracin que es confirmada en la Conferencia Mundial Sobre la Educacin Superior en el Siglo XXI cuando se sostiene que el acceso a los estudios superiores debera estar basado en los mritos, la capacidad, los esfuerzos, la perseverancia y la determinacin de los aspirantes pudiendo concretarse a cualquier edad. Al discutirse el tema del acceso a la educacin superior ciertamente que el trmino clave parece ser el de igualdad de oportunidades. Segn el contenido y alcance que se le otorgue a este concepto podr distinguirse dos grandes niveles: Una primera definicin apunta a propiciar el acceso a la educacin superior de quienes cumplen con los requisitos acadmicos formales ya sea mediante becas y/o crditos. Una segunda perspectiva dice relacin con promover de forma activa el acceso de quienes forman parte de aquellos grupos con menores posibilidades de ingresar a la educacin superior (minoras tnicas, discapacitados fsicamente, etc.). En tal sentido, se han promovido distinto tipo de acciones siendo la ms conocida el establecimiento de cuotas raciales o tnicas para incidir en la composicin del alumnado de las universidades (medida ampliamente discutida, tanto en sus consecuencias como en su constitucionalidad). Otro tipo de accin de este tipo corresponde a la introduccin de criterios de preferencia o prioridad como bonificaciones en los puntajes, segn las caractersticas de los postulantes. La reduccin de la desigualdad en el acceso a la educacin superior se vincula directamente con las acciones destinadas a minimizar la brecha en las oportunidades educativas
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en el nivel bsico y medio. Slo en la medida que stas tengan xito disminuir la inequidad en el acceso a la educacin superior. Por otro lado, no cabe duda que tanto la expansin, la diversificacin como la privatizacin de los sistemas terciarios han tenido un impacto directo en materia de acceso y democratizacin al interior de los sistemas de educacin superior del mundo y de la regin. En los prrafos siguientes se da cuenta de lo acontecido en los pases miembros y asociados del Mercosur.

2.3.1 Argentina
Al recuperarse la democracia en 1983 los procedimientos de seleccin e ingreso fueron modificados. En efecto, junto con reestablecerse el ingreso irrestricto en las universidades de gestin estatal, se suprimi el arancel para los estudios de grado. 6 Ambas medidas contribuyeron para que se produjera un crecimiento explosivo de la matrcula en esas instituciones. A su vez, en la mayora de las universidades privadas no se establece otra condicin de ingreso que el haber acreditado el ciclo medio, salvo en unas pocas de alto nivel de exigencia. En las instituciones de educacin superior no universitarias tampoco hay exmenes de ingreso, excepto en una pequea minora que procura seleccionar a sus estudiantes. En Argentina no existe una prueba nacional comn para los postulantes al sistema de enseanza superior, sino que el acceso es regulado por las propias instituciones de educacin superior, ya sean pblicas o privadas. Estas regulaciones son muy diferentes segn las universidades, facultades o reas acadmicas. An cuando no se observan estudios especficos respecto del perfil socioeconmico de los estudiantes de educacin superior, a partir de la informacin proporcionada por la Universidad de Buenos Aires se pueden extrapolar ciertas tendencias, pues los datos sealan que el 75% de los estudiantes son de clase media y el porcentaje restante se divide entre un 12% de clase alta y otro 12% de clase baja (Snchez, 2002). Es importante sealar que luego del mejoramiento que experiment la cobertura y el acceso a la enseanza superior, especialmente en la dcada de los ochenta con la expansin de las universidades privadas, a partir de los ltimos aos de la dcada pasada y los primeros de la nueva era, se advierten problemas relativos a la ausencia de un sistema universitario integrado, que genera una excesiva competencia local promoviendo saturacin en los mercados de empleo profesional y presionando hacia la emigracin profesional. Dicha situacin se vuelve an ms compleja con la irrupcin de una nueva competencia de la educacin transnacional y de la educacin virtual local e internacional (Fernndez, 2002). Si bien no existe una poltica puntual asociada a fomentar el acceso a la educacin superior de los sectores ms desventajados en la Argentina, s existen algunas iniciativas promovidas en la ltima dcada. Una de ellas dice relacin con la instauracin del Programa Nacional de Crdito Educativo para la Educacin Superior. Una segunda iniciativa, implementada por el gobierno argentino a contar del ao 1996 fue el Programa Nacional de Becas Universitarias (Pnub) con el fin de promover una mayor igualdad de oportunidades, favoreciendo el acceso y/ o permanencia de alumnos de escasos recursos econmicos y buen desempeo acadmico en los estudios de grado. Los destinatarios del Programa que es administrado por la Secretara de Polticas del Ministerio de Educacin son aquellos estudiantes que se encuentren cursando una carrera de grado de una Universidad Nacional y el beneficio consiste en una suma de $2.500 anuales, en 10 pagos mensuales. La beca puede ser renovada cada ao si los alumnos beneficiarios
6 La gratuidad de la enseanza universitaria estatal es un principio que amplios sectores estudiantiles, docentes y polticos no estn dispuestos a revisar, pese a que la Ley de Educacin Superior sancionada en 1995 estableci la posibilidad de que las universidades de gestin estatal fijaran tasas por los estudios de grado siempre que los fondos fueran destinados a becas estudiantiles. Las universidades mantuvieron la gratuidad de este nivel de estudios, salvo tres que establecieron algunos sistemas blandos de aranceles. A nivel de postgrado, no obstante, las universidades pblicas han fijado significativos aranceles para autofinanciarse.

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mantienen la misma regularidad y promedio exigido para el ingreso al Programa. Dicho programa cuenta con varios componentes o subprogramas, uno de los cules est destinado a alumnos que provengan de comunidades indgenas (desde el ao 2000). Desde su implementacin hasta el ao 2000, el Pnbu ha otorgado 10.589 becas a razn de aproximadamente 2.500 beneficiarios por ao. En 2005, alrededor de un 30% de los postulantes al beneficio pudo acceder a l lo que denota la debilidad del sistema de becas.7 Segn algunos expertos, pese al incremento, diversificacin y feminizacin de la matrcula estudiantil universitaria, se mantuvo la inequidad social y se form una inequidad de calidad (Del Bello, 2002; Rama, 2005). Esta situacin puede explicarse por la escasa equidad en el acceso y permanencia de los estudiantes en el sistema, como consecuencia de la carencia de sistemas de becas y crditos suficientemente extendidos destinados a apoyar econmicamente a quienes, teniendo capacidad y voluntad de estudiar, no tienen recursos para hacerlo (Garca, 2004). En 1993, se sancion la Ley Federal de Educacin, referida al conjunto del sistema educativo, desde la educacin inicial hasta el postgrado universitario. En este perodo se registr una fuerte expansin en materia de instituciones universitarias. Se crearon nueve universidades nacionales y se autorizaron 23 universidades privadas. Pese a la fuerte expansin institucional la matrcula de las universidades nacionales slo creci un 12% en seis aos (1991-1997), mientras que en los aos anteriores (1984-1990) haba crecido en un 65%. La expansin fue mucho mayor en la matrcula de las universidades privadas, un 35 % entre 1990 y 1995 y mantuvo un crecimiento regular hasta la crisis econmica. Con todo el crecimiento de la matrcula universitaria en las ltimas dcadas no se ha visto acompaado de un crecimiento similar en el nmero de graduados, en especial en las universidades nacionales. Asimismo, gran parte de la desercin se registra en el primer ao de estudio en el que la tasa de fracaso es del orden del 40% al 50%. Ms an, los datos sealan que entre mayo de 2001 y mayo de 2002, la desocupacin en la Capital Federal y el Gran Buenos Aires aument al 25,1% y la de los profesionales universitarios creci al 53,8%. As, mientras en octubre de 1990 los desocupados con ttulo universitario eran slo el 1,1% del total de desocupados, en mayo de 2002 eran el 7,3% (Fernndez, 2002). Para enfrentar esta situacin, se est debatiendo para que la poltica en educacin superior se articule con la enseanza media, se mejoren los procedimientos de acceso a la educacin superior, se ampli la oferta de carreras intermedias y cortas, en especial de carcter tecnolgico y se reduzca la excesiva extensin de las carreras universitarias. Paralelamente, respecto del crecimiento y diversificacin de las instituciones de enseanza superior, y su impacto en la generacin de una fuerte competitividad, donde predomina el criterio de mercado por sobre el acadmico, se seala que el Estado y sus instituciones de regulacin, acreditacin y control debieran asumir un rol ms activo.

2.3.2 Bolivia
Hasta mediados de la dcada del 90 de la centuria pasada, la ausencia de polticas de Educacin Superior caracteriz el desarrollo del sistema. La aprobacin de la Ley de Reforma Educativa en 1994, no obstante, supuso el primer intento en regmenes democrticos de generar polticas gubernamentales en la Educacin Superior y de crear espacios en el aparato gubernamental para promoverla. Con el apoyo y financiamiento de la cooperacin internacional, particularmente el Banco Mundial, se cre el Programa de Reforma de la Educacin Superior (Pres), que bajo una agenda preestablecida y sin muchas variantes en el contexto latinoamericano, se traz dos
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Segn algunas estimaciones satisfacer la demanda actual de becas del Programa Pnub implicara un desembolso equivalente a US$150 millones anuales lo que representara cerca de 8% del financiamiento institucional en circunstancias que el gasto no superara los US$7 millones anuales (Del Bello, 2002).

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objetivos: modificar los sistemas de asignacin presupuestaria a las universidades pblicas con la idea de introducir el accountability y certificar sus niveles de calidad. La poltica, desde ya con limitaciones en su concepcin y alcance, no cuaj ms all del discurso y si bien tuvo un impacto relativo, ms bien no deseado ni previsto, el rgimen universitario, salvo pequeas transformaciones, contina funcionando como hasta entonces. Lo anterior, en parte, se explica por la presin que ejercen los poderes extraestatales y por los cambios polticos que se han suscitado en el ultimo tiempo (Rodrguez y Weise, 2006). Por otra parte, en lo que concierne a los procedimientos de seleccin cabe mencionar que a diferencia de otros sistemas, el sistema de educacin superior boliviano es poco selectivo. En efecto, el nico requisito de ingreso es haber concluido la educacin secundaria en cualquiera de sus modalidades, con lo que se otorga el ttulo de bachiller en humanidades. Dicho ttulo habilita para acceder a la educacin superior universitaria. Existen, sin embargo, diversas modalidades de acceso a la educacin superior, de caractersticas diferenciadas entre el sector pblico y privado. Las polticas de admisin de las universidades, tanto pblicas como privadas, no se han alterado mayormente en los ltimos aos. En el caso de las universidades pblicas autnomas hasta inicios de los 90 prevaleci el ingreso libre. Desde esa dcada, no obstante, se comenz a instaurar de modo paulatino mecanismos selectivos, entre los cuales se cuentan: Prueba de suficiencia acadmica, curso propedutico, ingreso por excelencia e ingreso libre. Como contrapartida, en el mbito de las universidades privadas predomina el ingreso libre aun cuando existen algunas excepciones donde se aplica la Prueba de Aptitud Acadmica (Daza, 2003). Debido a la necesidad de competir por alumnos en el mercado, no se implementan pruebas selectivas, pues el inters es matricular la mayor cantidad posible de estudiantes para asegurar la sostenibilidad financiera de las instituciones, en tanto que stas se sustentan casi exclusivamente con el ingreso por matrculas. Los mecanismos de seleccin antes enumerados seran ratificados en el X Congreso Nacional de Universidades desarrollado en Cobija, departamento de Pando en el ao 2003 donde se aprob, entre otras disposiciones, el Reglamento del Rgimen Estudiantil de la Universidad Boliviana. Mientras la educacin en el sistema universitario pblico es de carcter gratuita, en el sector privado los costos varan de programa en programa oscilando entre los US$200 y los US$1.750 por semestre en el pre grado, en tanto que a nivel de postgrado los aranceles oscilan entre los US$3.500 y los US$7.000 por semestre. Para fomentar el acceso al sistema terciario y, consecuentemente, elevar la cobertura las universidades privadas disponen de distintas becas que permiten cubrir parcial o totalmente la matrcula y la colegiatura. Es ms, segn se establece en el Reglamento General de Universidades Privadas cada institucin debe otorgar becas al 10% de sus estudiantes. De manera complementaria, cabe indicar que existen crditos educativos otorgados por dos entidades privadas sin fines de lucro: el Centro Impulsor de Educacin Profesional (Cidep) y por la Fundacin para la Produccin (Fundapro). No obstante, la cobertura de poblacin beneficiada por este tipo de ayudas estudiantiles es muy reducida y no supera el 0,7% de los estudiantes que asisten a las universidades privadas. En materia de acceso no existe una prueba nacional de ingreso o Examen de Estado, y el Ministerio de Educacin no interviene en este sentido. De manera experimental, a contar de 1999 se toma una prueba nacional a bachilleres (Prueba de Aptitud Acadmica), cuyos resultados no son condicionantes para el ingreso a la Educacin Superior, sino simplemente referenciales de la calidad de los bachilleres. No es el Estado sino las universidades las que determinan el uso de sus resultados dentro de sus propios procedimientos de acceso (Rodrguez y Weise, 2006). En Bolivia, las posibilidades de profesionalizacin se restringen casi exclusivamente a la educacin superior universitaria. Generalmente, las instituciones de educacin superior no universitaria (en su mayora privadas) poseen baja cobertura y escasa oferta y no tienen prestigio
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ni reconocimiento laboral, por lo que presentan menor demanda por parte de los jvenes. En contrapartida, el acceso a la educacin universitaria es la principal aspiracin de los jvenes y familias de los diferentes estratos sociales, pues sta tiene una alta valoracin social; no as las carreras tcnicas, por esta razn la demanda de ingreso a este nivel es muy alta (estimada entre un 75% y un 80% de bachilleres) (Tezanos, 2003). Indudablemente, dicha situacin, junto al crecimiento demogrfico y el incremento de la cobertura escolar, explica por qu el porcentaje de estudiantes ha ido aumentando progresivamente, pese a la implementacin de modalidades de ingreso. Mientras en 1990 la cobertura en relacin al grupo de edad (17-24 aos) era del 12,68%, en 1995 llegaba al 15,74%, el 2000 al 20,51% y el 2005 al 24,17%. Tasa de cobertura superior a la media latinoamericana (alrededor del 20%), no obstante que en Bolivia en los niveles primario y secundario la cobertura es muy inferior a la de los otros pases de la regin (Rodrguez y Weise, 2006).

2.3.3 Brasil
Con anterioridad al ao 1996 cuando se dicta la Ley de Directrices y Bases de la Educacin, el acceso a la educacin superior estaba mucho ms reglamentado dado que se exiga pruebas de ingreso donde los egresados de la educacin secundaria deban demostrar los distintos conocimientos adquiridos en la enseanza secundaria, as como su capacidad intelectual para cursar estudios en el nivel terciario. Con la dictacin de la Ley de 1996, sin embargo, se flexibiliz bastante y se estipul que para acceder al sistema terciario slo era necesario haber egresado de la enseanza secundaria y pasar una prueba de redaccin en el proceso de seleccin conforme lo estableca el Ministerio de Educacin. De igual manera, la nueva Ley de 1996 daba la posibilidad a las instituciones de educacin superior de utilizar el Examen Nacional de Educacin Media (Enem) como un mecanismo de seleccin. Tal y como se consagra en la Constitucin Brasilera de 1988 el costo de acceder a una institucin universitaria pblica ser gratuito y subsidiado por el Estado, en tanto que a nivel de las instituciones privadas el costo de los estudios de pregrado ser pagado. En ese nuevo contexto, las polticas de acceso que se han fomentado desde el gobierno brasileo para apoyar a estudiantes de bajos recursos se sustentan, fundamentalmente, en tres iniciativas o programas de reciente data: 1) El Programa de Financiamiento de la Educacin Superior (Fies), cuya creacin es remonta al ao 1999, es un programa dependiente del Ministerio de Educacin que sustituy al antiguo programa de crdito educativo (PCE/Creduc). Tiene como objetivo auxiliar econmicamente a travs del otorgamiento de crditos (con una tasa de inters de aproximadamente el 9% anual) a estudiantes en situacin econmica desfavorecida para la realizacin de estudios de grado en instituciones no gratuitas. En los criterios de seleccin de los beneficiarios se considera la renta total familiar, el hecho de ser o no egresado de escuela pblica y la raza del candidato, entre otros aspectos. El porcentaje de financiamiento que otorga el programa es elegido por el estudiante. Si bien el Fies es un programa federal, existen a nivel estadual otros programas similares (por ejemplo, el Procred del Gobierno de Rio Grande do Sul). Actualmente, ms de 300.000 estudiantes se han beneficiado con el Fies con una inversin de recursos del orden de los R$3 billones. Una de las mayores dificultades enfrentadas por el programa dice relacin con la exigencia de un fiador dado que para los jvenes de menores recursos siempre ser ms difcil encontrarlos con lo que de algn modo se restringe el acceso a este segmento de la poblacin. 2) El Programa Universidad para Todos (ProUni) creado por el Gobierno Federal en el ao 2004 e institucionalizado por la Ley n 11.096, de 13 de Enero de 2005,
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tiene como finalidad posibilitar el acceso a la educacin superior de jvenes de escasos recursos. Los estudiantes beneficiarios del ProUni son preseleccionados por los resultados y perfil socioeconmico del Examen Nacional de Educacin Media (Enem), o bien por otros criterios definidos por el Ministerio de Educacin. Asimismo, se prev que el programa tenga una poltica de cupos donde las becas de estudio para afro-descendientes e indgenas sean concedidas de acuerdo con la proporcin de estas poblaciones en los respectivos estados. En su primer proceso selectivo ProUni asign un total de 112.000 becas de estudio (totales y parciales) en 1.142 instituciones de educacin superior de todo el pas y en los prximos cuatro aos, de acuerdo a lo planificado, debiera otorgar un total de 400.000 becas. 3) Los sistemas de cupos representan un rgimen especial de reserva de vacantes para estudiantes egresados de escuelas pblicas, en especial negros e indgenas. En esa perspectiva en aos recientes fueron dictadas leyes estaduales que establecen la reserva de cupos para pardos y negros en universidades pblicas. Por ejemplo, en el Estado de Ro de Janeiro, la Ley n 3.708, del 9 de Noviembre de 2001, instituye cupos de hasta un 40% para la poblacin negra y parda en el acceso a la Universidad del Estado de Ro de Janeiro y a la Universidad Estadual de Norte Fluminense (Sverdlick y otros, 2005). El sistema de educacin superior brasileo va creciendo aceleradamente desde la dcada de los noventa, especialmente en el sector privado. Pero, pese al impacto de la enseanza privada en el acceso, los costos de la enseanza superior pblica han debido aumentar para financiar el crecimiento de la cobertura, situacin que tiene en crisis al actual sistema de financiamiento. En este contexto, las polticas de acceso para la educacin terciaria planteadas en aos recientes sugieren la necesidad de introducir modificaciones en el modelo vigente desde comienzos de la dcada pasada. Se sostiene que para alcanzar las metas de cobertura fijadas para el ao 2010, en el sentido que un 30% de la poblacin comprendida entre los 18 y los 24 aos acceda al sistema de educacin superior, es necesario discutir respecto del apoyo que se le puede otorgar al sistema superior privado. Paralelamente, se ha abierto una discusin respecto de la estimulacin de crditos educativos, especialmente para que los nuevos estudiantes, que cada vez sern ms, provenientes de los estratos socioeconmicos ms bajos, puedan financiar sus estudios (Schwartzman, 2003).

2.3.4 Chile
Chile no ha contado con una poltica de acceso consistente y coherente a lo largo de la ltimas tres dcadas. Por el contrario, con la reforma estructural de 1981 se impuso la privatizacin del sistema y con ello se ech por tierra el rgimen de arancel diferenciado que haba predominado en el sistema universitario chileno por dcadas. Como consecuencia de ello, se arancel la educacin superior y se modific significativamente el rgimen de financiamiento universitario. El acceso, por ende, qued supeditado preferentemente a la capacidad de pago que tuvieran las familias de los jvenes que accedieron al sistema. Prcticamente, el nico mecanismo de financiamiento que dispusieron los jvenes en los aos 80 fue el crdito universitario en tanto que no hubo programas de becas para apoyar el ingreso de jvenes talentosos de escasos recursos. A contar del ao 1990, sin embargo, con el retorno de la democracia a Chile, se implementaron distintos programas de becas entre los cuales los ms relevantes considerando el volumen de recursos invertidos por el Estado y el nmero de beneficiarios son el Programa
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de Becas Mineduc (hoy denominado Programa Bicentenario) y el Programa de Becas Juan Gmez Millas. Dichos programas estn dirigidos a financiar total o parcialmente los estudios superiores de aquellos jvenes que acceden a las universidades del Consejo de Rectores que tengan mritos acadmicos y una situacin econmica deficitaria. Otros programas de becas impulsados por el gobierno en la dcada pasada y que siguen vigentes en la actualidad son el Programa de Becas Indgena, el Programa de Becas Presidente de la Repblica, el Programa de Becas para Estudiantes de Pedagoga y los Crditos Corfo. A mediados de la dcada del 90 se reforma el rgimen de crdito universitario y se le reemplaza por el Fondo Solidario de Crdito Universitario. Dicho Fondo financia a estudiantes que no disponen de recursos para costear los aranceles de las universidades del Consejo de Rectores. A comienzos del presente ao se crea un nuevo programa de ayuda estudiantil: el Crdito con Aval del Estado al cual pueden acceder estudiantes de todas las instituciones de educacin superior con lo cual tambin se pretende apoyar el acceso de jvenes que deseen ingresar a instituciones de carcter privado y que no pueden costear sus estudios. En trminos de los recursos invertidos y el universo de beneficiarios cabe acotar que entre los aos 1991 y 2005 los recursos invertidos en los programas de becas se han septuplicado pasando de los $10.000.000.000 a los $70.000.000.000, en tanto que el nmero de beneficiarios pas de 10.000 a 65.000 en el mismo lapso. Todos los programas arriba enunciados de una u otra forma han permitido incrementar el acceso de jvenes de escaso recursos al sistema con lo cual las brechas de inequidad en el acceso se han reducido en alguna medida aunque an queda mucho por avanzar para alcanzar un mayor nivel de equidad. De cualquier manera, las iniciativas antes nombradas si bien no constituyen la esencia de alguna poltica puntual relativa al acceso dan cuenta de la enorme preocupacin que ha existido en los Gobiernos de la Concertacin de Partidos por la Democracia para incrementar la cobertura en todos los estratos socioeconmicos. En Chile, desde 1980 la cobertura de la educacin superior ha aumentado sostenidamente, ubicndose la tasa bruta de escolaridad, en los primeros aos del presente siglo por sobre el 35% para el grupo de 18 a 24 aos de edad (Espinoza y Gonzlez, 2006). Mientras, que las proyecciones del Ministerio de Educacin chileno, indican que esta tasa se ubicar en algo ms de 41% en el ao 2010. Desde el punto de vista de la variable gnero, la matrcula de mujeres en el sistema terciario ya en el ao 2001 alcanzaba al 47% del total. El incremento en la cobertura en educacin superior para el periodo 2000-2003 no se distribuye en forma igualitaria para los distintos quintiles de ingreso. En el quintil ms rico alcanza a un 74% creciendo 8% en el periodo, en cambio en el quintil ms pobre la matrcula llega al 15% lo que representa un aumento del 5% respecto de lo observado el ao 2000. No obstante las diferencias entre los quintiles extremos, llama la atencin el grado de cobertura del nivel ms pobre en donde 1 de cada 7 jvenes estara accediendo a la educacin superior mientras que 3 de cada 4 jvenes del quintil ms rico se encuentra estudiando en el nivel terciario (Espinoza y Gonzlez, 2006). Por otra parte, vale la pena indicar que el sistema de seleccin en Chile difiere dependiendo del tipo de institucin, si bien el nico requisito comn de ingreso exigible es la licencia secundaria. En efecto, las universidades del Consejo de Rectores y algunas universidades privadas (las de mayor prestigio), utilizan como instrumento de seleccin la prueba nacional denominada Prueba de Seleccin Universitaria (PSU) que se compone de una parte verbal, una parte matemtica, y una prueba especfica para las distintas reas del conocimiento. Otras instituciones, incluyendo universidades privadas e instituciones no universitarias utilizan como principal mecanismo de seleccin una entrevista personal y el haber rendido la PSU. Pese a los logros que se advierten en materia de acceso y cobertura existe conciencia entre los distintos actores que es necesario propiciar medidas e iniciativas que apunten a un mejoramiento de la calidad de la educacin ofertada a todo nivel, esto es , educacin bsica,
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media y superior. De ah que no puede dejar de mencionarse que desde el mes de julio pasado se encuentra trabajando un Comit Asesor de la Presidencia en materias educativas el cual se constituy como consecuencia de las protestas ejercidas por los estudiantes secundarios durante el mes de mayo y que tuvieron enorme revuelo a nivel nacional e internacional. En lo medular, las protestas apuntaron y apuntan a la derogacin de la Ley Orgnica Constitucional de Enseanza (Loce) que regula los destinos del sistema educativo en su conjunto y que est vigente desde el mes de marzo de 1990 (aprobada bajo la dictadura de Pinochet un da antes que asumiera el gobierno democrtico de Patricio Aylwin). El Comit Asesor se compone de un total de 81 miembros provenientes de distintos mbitos quienes fueron invitados por la Presidenta Michelle Bachelet para discutir en torno a las demandas de los estudiantes y generar un Informe (que deber estar entregado a fines del presente ao) que sirva de base para un futuro proyecto de ley que reforme el sistema educativo. Indudablemente, la discusin y debate que se he generado con ocasin de la instauracin de este Consejo tanto dentro como fuera del mismo ha sido una oportunidad nica para diferentes actores que pueden opinar sobre distintos aspectos que aquejan al sistema educativo. Este espacio por cierto est contribuyendo significativamente a ahondar las bases democrticas del sistema en su conjunto y del sector educacin, en particular.

2.3.5 Paraguay
El retorno al rgimen democrtico en 1989 implic el final de una larga era oscurantista durante la cual la educacin, en general, y la universitaria, en particular, tuvo que soportar las restricciones y rigores impuestos por la dictadura. Al iniciarse el proceso de transicin democrtica a fines de los aos 80 se puso en marcha un proceso de reforma educativa, reconocida en la actualidad como el nico mbito de reforma del Estado concretado durante la transicin. Con dicha reforma qued intacta la tradicional escisin entre la educacin superior universitaria y el resto del sistema educativo (nivel bsico y secundario). Puntualmente, en el caso de la Universidad Nacional que ostentaba una posicin hegemnica en ese nivel educativo, el proceso de gestin y cambio responda de manera exclusiva a la conduccin de las autoridades elegidas por el demos universitario (en rigor por el estamento docente mayoritariamente ligado al rgimen depuesto), mientras que el nivel bsico y secundario proseguan bajo la tutela del Ministerio de Educacin. En los hechos hubo coexistencia de una estructura bicfala en la conduccin del sistema educativo nacional que en definitiva determin una dualidad en la implementacin de la reforma educativa y un desenvolvimiento unilateral y dismil entre el nivel escolar (primaria y secundaria) y el nivel terciario. En el primer caso, la poltica institucional se caracteriz por una total prescindencia del proceso de reforma educativa liderado y conducido por el Ministerio de Educacin y el Consejo Asesor de la Reforma Educativa. Es ms, las autoridades de la Universidad Nacional, amparadas en una peculiar interpretacin del principio de autonoma universitaria, junto con ignorar y automarginarse del plan nacional de reforma educativa promovido desde el gobierno desestim cualquier urgencia o necesidad de emprender una reforma en el plano universitario. Consecuentemente, prevaleci el apego al status quo (Rivarola, 2002). En otras palabras, desde que se iniciara la reforma a comienzos de la dcada del 90 se perfilaron dos grandes tendencias: la primera, centrada en la educacin bsica y media, impregnada de fuertes impulsos de cambios, una alta participacin social y poltica y una ponderable concentracin de recursos humanos y medios econmicos provistos por el Estado a travs del Ministerio de Educacin; y, la segunda, limitada al escenario universitario, caracterizada por la hegemona de fuerzas conservadoras, aislacionistas e indiferente a los profundos cambios que se venan dando en el mbito nacional, en el sistema escolar.
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Del mismo modo, a partir de 1989 se genera una fuerte expansin de las universidades privadas (ausencia de prohibicin) que incorpora una significativa modificacin en materia de acceso a la educacin superior. El incremento explosivo del sector universitario privado se explica en gran medida por cuanto no existe el requisito del examen de ingreso y el acceso depende, fundamentalmente, de la capacidad econmica de los jvenes y sus familias para financiar los estudios. Tomando en consideracin los antecedentes previamente reseados resulta pertinente mencionar que la dcada del noventa mostr una fuerte dinmica de crecimiento de la educacin superior paraguaya, tanto en trminos de matrcula y nmero de instituciones, aunque tambin se dio un proceso de descentralizacin que se tradujo en la apertura de nuevas sedes universitarias en varias ciudades del pas. Entre los aos 1998 y 2000, la tasa de escolaridad a nivel nacional oscil alrededor del 7%, en la poblacin de 17 a 24 aos de edad, cobertura que demogrficamente muestra una homognea participacin de gnero. Otra caracterstica de este sistema, se encuentra en la acelerada expansin de la educacin superior privada, donde en menos de una dcada, se crearon dieciocho nuevas universidades que en conjunto aglutinaron alrededor de las dos terceras partes del total de estudiantes universitarios del pas (Cceres, Gaona y otros, 2005). Durante los 90, el crecimiento de la matrcula universitaria gener un avance importante en trminos de ingreso y de mayor equidad educativa. Sin embargo, la agudizacin de la crisis econmica en la presente dcada y la delicada base financiera de las instituciones privadas estn erosionando los niveles de calidad con que se inici el proceso de incremento en la cobertura. Las perspectivas sealan que para los primeros aos del nuevo milenio, existen claros indicios de que se mantendr la tendencia de una desaceleracin en la dinmica de acceso a la universidad, producto de la severidad de la crisis econmica y el sostenido aumento del desempleo en los sectores medios de la poblacin (Rivarola, 2002).

2.3.6 Uruguay
Para acceder a la educacin superior se requiere haber completado la enseanza media. Las universidades e instituciones terciarias pblicas o privadas deben exigir y/o constatar el cumplimiento de este requisito al momento dematruilcuar a los jvenes. Segn Torello (2004) la enseanza media en el Uruguay posee una fuerte selectividad social y constituye, junto a la regin geogrfica de procedencia de los jvenes, un significativo factor regulador del acceso a la educacin superior. Entre los 12 y los 29 aos, slo el 50% de los individuos completa la educacin media y la probabilidad de hacerlo est intensamente asociada al quintil de procedencia: 0.78 en el quintil ms rico y 0.29, en el ms pobre. Tal y como se reconoce en una publicacin reciente del Ministerio de Educacin y Cultura (2005) en el nivel terciario existe an mucho espacio para la ampliacin del acceso, el que se restringe sensiblemente en relacin a los niveles primario y secundario. Ms an, dado que el acceso o la culminacin de estudios no es universal el sistema de educacin superior se encuentra frente al desafo de la equidad donde el diferencial ms relevante no es el gnero sino ms bien la localizacin geogrfica y los ingresos del hogar. La situacin del sistema de educacin superior uruguayo entre los aos 1996 y 2004, puede separarse analticamente en perodos, respecto de sus polticas de acceso. Hasta el ao 2000 es posible sostener que la poltica de acceso est vinculada con las preocupaciones por la democratizacin de los sectores con menores probabilidades de acceso, pero paulatinamente este nfasis comienza a chocar con las limitaciones presupuestarias y con la factibilidad que los egresados se integren exitosamente en el mundo del trabajo. De esta forma, en los primeros aos del presente siglo se comienza a discutir, entre diferentes actores sociales, respecto de la limitacin del ingreso a la educacin superior. Este hecho se ve reforzado en la medida que cuando se
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observa el desempeo acadmico de los estudiantes, slo una cuarta parte de los que ingresan se gradan y una tambin alta proporcin abandonan tempranamente el sistema de educacin superior (Wschedor, 2005). Esta situacin, indudablemente, est ms cerca de las problemticas que atraviesan los sistemas terciarios del mundo desarrollado, que de aquellas que caracterizan a los otros pases del Mercosur. En este contexto, sin abandonar el tema del ingreso de los sectores con menores probabilidades de acceso en funcin de sus caractersticas socioeconmicas, la poltica educativa uruguaya est poniendo atencin en las problemticas del fracaso acadmico de los estudiantes y en la pertinencia de la oferta educativa en relacin al mundo productivo. Bajo esa dinmica, se ha estado discutiendo recientemente en torno a la implementacin de un sistema de ingreso en el que cada aspirante sea evaluado y en funcin de su formacin anterior se le sugiera lo que podra seguir como carrera en el nivel terciario (Wschedor, 2005). Para asegurar un acceso equitativo as como la permanencia al interior del sistema la Universidad de la Repblica, la Caja de Profesionales Universitarios y el Ministerio de Educacin y Cultura dieron origen a mediados de la dcada del 90 al Fondo Nacional de Solidaridad, que se financia con el aporte de los egresados de los cursos superiores del Consejo de Educacin TcnicoProfesional (Anep) y de los egresados de la Universidad de la Repblica (profesionales con diez aos de antigedad en la profesin). Los recursos recaudados anualmente son destinados a financiar becas para alumnos de buen rendimiento acadmico y de escasos recursos. Mientras entre los aos 1996 y 1998 se asignaron en promedio anualmente un total de 2.000 becas lo que implic un desembolso promedio de US$6.000.000, a contar del ao 1999 la poblacin beneficiaria casi se ha duplicado lo que ha significado una inversin anual cercana a los US$3.000.000 (Martnez, 2003). Si bien el nivel de recursos destinados a financiar becas con posterioridad al ao 2000 es menor al observado en el periodo anterior, el Fondo de Solidaridad contina ejerciendo un impacto importante como mecanismo de equidad en la educacin superior uruguaya. Es importante consignar que, en promedio, cerca del 85% de los estudiantes que han obtenido la beca provienen del interior del pas.8 El crdito bancario, por otra parte, no se ha constituido en una estrategia generalizada para el acceso a la educacin superior privada (la nica arancelada) en la ltima dcada aunque la inversin educativa de las familias no es inferior al 0.20 del PBI (Oddone y Perera, 2004; Chiancone, Borraz y Veiga, 2006). El alto costo relativo del sistema financiero uruguayo y la profunda crisis econmica acaecida en 2002, explican que las familias tiendan a recurrir a otras formas de ahorro para costear la inversin educativa. Otro aspecto a considerar para entender los cambios recientes que ha experimentado el sistema terciario uruguayo dice relacin con el crecimiento del sector privado tanto en lo que concierne al nmero de instituciones como a la matrcula. En efecto, en los ltimos aos la oferta de las instituciones privadas ha definido e implementado distintos perfiles acadmicos y profesionales, consolidando la tendencia a la diversificacin del sistema de educacin superior en el pas, captando una proporcin de jvenes cercana al 10% del total del alumnado universitario (Uruguay. Ministerio de Educacin y Cultura, 2005). Finalmente, no puede dejar de mencionarse que la sociedad uruguaya se encuentra inmersa en la actualidad en un debate nacional sobre educacin dado que el gobierno nacional ha asignado a este sector la primera prioridad en la agenda. Del debate se espera que surjan insumos y propuestas en torno al tipo de sistema educativo que se quiere (y, eventualmente, una nueva Ley General de Educacin) para ser discutidas en un Congreso Nacional de Educacin a celebrarse a fines del ao 2006 (Uruguay. Ministerio de Educacin y Cultura, 2005).

No obstante, mientras aproximadamente dos terceras partes de la poblacin comprendida entre los 8 y 24 aos de edad reside al interior del pas, las dos terceras partes de los jvenes del mismo tramo etreo matriculados en la educacin superior, provienen de Montevideo.

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2.3.7 A modo de conclusin


Los pases del Mercosur han experimentado un significativo aumento de la cobertura en educacin superior. Del mismo modo, este aumento en la cobertura se ha traducido en una creciente democratizacin en el acceso, pues, el incremento de estas cifras tambin se refleja en el aumento de la poblacin que, histricamente y proporcionalmente, registraban la participacin ms baja de acceso al sistema de enseanza terciario. En otras palabras, an cuando las cifras se encuentran lejos de la situacin observada en los pases desarrollados, tanto el acceso de las mujeres como el de los sectores que se ubican en los estratos socioeconmicos ms bajos, han visto aumentada su proporcin de acceso a la educacin superior. No obstante, mientras que en los aos noventa aument significativamente el acceso, a partir de los primeros aos del presente siglo, se muestra una tendencia al estancamiento en la democratizacin del acceso al sistema de educacin superior. Considerando que el acceso est directamente relacionado con el aumento del financiamiento (pblico y privado), se advierten ciertas paradojas que limitan el crecimiento. Los pases del Mercosur que financian con recursos pblicos a las instituciones de educacin superior, ven incrementadas anualmente las demandas en proporcin al nmero de estudiantes que accede, pero evidentemente el incremento del presupuesto se encuentra limitado por las prioridades que cada pas le otorga a la distribucin del PBI nacional. Una situacin similar ocurre con los recursos pblicos o aportes fiscales indirectos que, como en el caso chileno, se le otorga al sistema de educacin privado, pues ellos estn igualmente limitados por el presupuesto nacional. Del mismo modo, los indicios de la creacin sostenida de nuevas instituciones de educacin superior privadas sealan que la explosin ocurrida en la dcada del ochenta y en la primera mitad de los noventa se ha detenido. Todo ello, en la medida que pareciera ser que el nicho de mercado constituido por la poblacin de estudiantes que pueden pagar una colegiatura privada se ha saturado. Desde esta ltima perspectiva, es posible sostener que a mediano plazo, de mantenerse las condiciones de implementacin de los modelos actuales de financiamiento de la educacin terciaria, el crecimiento del sector privado slo podra crecer disputando la matrcula o cobertura del sistema pblico, tal como se evidencia en el caso chileno. Por otra parte, si el modelo de educacin pblica introduce transformaciones similares a las del sistema privado, especialmente la referida al aumento del costo de las colegiaturas, incluso va crditos universitarios con aval pblico o privado, este hecho tambin podra limitar el acceso de la poblacin socioeconmica ms desfavorecida. No menos importante resulta consignar que las instituciones de enseanza superior privada han concentrado su oferta en las carreras de tiza y pizarra, es decir, aquellas que requieren menores costos de instalacin y operacin. De hecho el aumento de la matrcula y el acceso con el que han contribuido las instituciones privadas, se explica principalmente por este tipo de formacin acadmica. Este fenmeno es claramente perceptible en la mayora de los pases de la regin. Por ltimo, es necesario sealar que cuando el acceso a la educacin superior en los pases del Mercosur, parte de la hiptesis que los xitos de cobertura obtenidos por el sistema privado se explican exclusivamente por los modelos de gestin que utilizan institucional, acadmico, administrativo y financiero, se corre el riesgo que al aplicar mecnicamente estos modelos, la calidad disminuya, como se sealaba anteriormente, o bien, que el sistema pblico promueva, bajo la lgica del autofinanciamiento, carreras de bajo costo operacional pero con escaso impacto en el mercado laboral. Ciertamente, una poltica pblica de aporte financiero indirecto, a travs de crditos bancarios o becas estatales, puede incrementar el acceso a la educacin superior, sobre todo si estos sistemas de financiamiento son accesibles para los sectores de clase media y de menores
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recursos. Sin embargo, dicho mecanismo no asegura en modo alguno la calidad del servicio ni la insercin posterior al sector productivo. Cuando el Estado interviene en los mecanismos de mercado, estas medidas deben estar acompaadas de sistemas de monitoreo laboral y de acreditacin de la calidad de los servicios prestados. 2.4 Privatizacin de la educacin superior en los pases del Mercosur Las tendencias privatizadoras que han estado predominando en el mundo y, particularmente en los pases de la regin no pueden ser ignoradas al momento de analizar los cambios experimentados por los sistemas de educacin superior en la regin. En ese escenario, la eliminacin o reduccin de las barreras a la entrada de nuevas instituciones universitarias de gestin privada ha sido un instrumento de poltica pblica de vital importancia para enfrentar una demanda explosiva a la que no se poda dar respuesta inmediata desde las universidades estatales. Ante la incapacidad de las instituciones estatales de absorber el boom de demanda, los Estados nacionales desregularon la entrada eliminando normas burocrticas que presuntamente garantizaban una calidad de origen. Como bien lo manifiestan ciertos autores esta poltica fue parcialmente exitosa para enfrentar la masividad, pero se hizo a costa de la calidad (Del Bello, 2002; Rama, 2005).

2.4.1 Argentina
En Argentina durante los ltimos aos se aprecia un llamado de parte de distintos actores para que el Estado aumente el financiamiento. El presupuesto de las universidades nacionales se ha constituido en el ltimo tiempo en uno de los temas que han provocado mayores debates, tanto en la opinin pblica como entre los directivos universitarios, el gobierno nacional y el Congreso de la Nacin. Los ejes de este debate son, por parte de las autoridades universitarias, la necesidad de que sea incrementado el financiamiento pblico en funcin de las crecientes necesidades que enfrentan cotidianamente las universidades y, por parte del gobierno nacional, la imposibilidad de hacerlo y las modalidades poco eficientes asumidas por las instituciones universitarias en cuanto a la asignacin interna y a la utilizacin de los recursos disponibles. Por parte de la sociedad, la necesidad de incremento del presupuesto en el marco de los reclamos por mayor financiamiento para toda la educacin pblica- pero, a la vez, la exigencia de una mayor pertinencia en cuanto a su distribucin y utilizacin (Fernndez, 2002). En este modelo, el presupuesto nacional financia el presupuesto de las universidades nacionales ya que los estudios universitarios de grado son, en su casi totalidad, no pagados. Esto pese a que la Ley de Educacin Superior posibilit que las universidades arancelen los estudios de grado. Son arancelados los estudios de postgrado y algunas carreras de grado especficas tal como acontece, por ejemplo, con las licenciaturas de complementacin que dictan algunas universidades nacionales; en este ltimo caso los recursos financieros deben dedicarse a becas para los estudiantes y equipamientos acadmicos, como los de bibliotecas universitarias. Los aranceles percibidos por los estudios de postgrado pueden destinarse, tambin, a gastos de personal. En el caso de las universidades privadas, stas no reciben, desde la sancin de una ley de 1958, ningn aporte financiero del Estado, por lo que se financian slo con el cobro de aranceles anuales. A partir de este panorama, el modelo argentino de gestin financiera se sustenta en los aportes estatales que reciben las instituciones pblicas mientras que las instituciones privadas operan bajo el criterio de una institucin comercial. No obstante, en la educacin pblica se aprecia una bsqueda de nuevos procedimientos, relacionados con la lgica del modelo de cofinanciamiento. En relacin a la situacin descrita, se han planteado diversos modelos para la
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redistribucin presupuestaria entre las universidades en los ltimos aos (Garca, 2004). Entre los modelos de asignacin planteados se pueden citar uno propuesto en 1999, que se denomina de flujos de financiamiento, en el que se busca la participacin tanto del gobierno como de las familias, las empresas y el estudiante, generando nuevas corrientes de financiamiento pblico y privado a las universidades. Segn este modelo propuesto, esto posibilita no slo aumentar el volumen de financiamiento privado sino, tambin, tratar de introducir una mayor conciencia sobre el costo entre los usuarios y los proveedores (Fernndez, 2002).

2.4.2 Bolivia
En Bolivia, la Constitucin Poltica del Estado dispone de modo expreso que solamente las universidades pblicas autnomas pueden acceder a recursos fiscales, situacin que queda refrendada en el presupuesto general de la nacin altiplnica. Por lo tanto, dichas universidades dependen casi exclusivamente de los recursos pblicos en una proporcin que alcanza en promedio al 75% del total de sus ingresos. Estos aportes provienen en su mayora de recursos fiscales, asignados directamente por el gobierno como indirectamente a travs de impuestos nacionales. Paralelamente, las colegiaturas estudiantiles son bajas y, en general, no se observan estrategias relacionadas con la capacidad para vender servicios y bienes, tal como sucede con el modelo de financiamiento chileno. En este escenario, los aportes extraordinarios del sistema de educacin superior boliviano, es decir, los recursos propios, son otorgados principalmente con los aportes que realiza la cooperacin internacional y el que disponen los gobiernos locales. Dicho de otro modo, existe la percepcin que la mayor eficiencia interna y la optimizacin de recursos no han ingresado como prioridad en la prctica de la gestin financiera universitaria (Santa Cruz, 2004). Junto a lo anterior, los ltimos aos han estado caracterizados por un importante crecimiento del presupuesto asignado por el Estado a las universidades pblicas, situacin que hace prever que, de no modernizarse los sistemas de gestin acadmica principalmente en la dimensin financiera, las instituciones de educacin superior sufrirn, en el futuro inmediato, un agravamiento de su actual crisis, que va en detrimento de su calidad y eficiencia acadmica, al extremo de que muchas de ellas vern en riesgo su propia subsistencia como instituciones (Tezanos, 2003). Es as como a partir del ao 2000, se aprecia una creciente discusin en algunas instituciones de educacin superior, respecto de la necesidad de introducir innovaciones en sus estructuras de gestin universitaria, especialmente cuando se aprecian amenazas que deben superarse, como cuando se seala que el soporte financiero del gobierno no est a la altura de las demandas que exige la transformacin del sistema superior, produciendo distorsiones y freno a la dinmica del proceso que abarca (Rodrguez y Weise, 2006). En el caso de las instituciones privadas, el artculo 188 de la Constitucin boliviana, seala que las universidades privadas no pueden ser financiadas con recursos pblicos y, por lo tanto, deben sostenerse mediante la generacin de recursos propios, provenientes principalmente de las colegiaturas de sus estudiantes (Daza, 2003), que en general, dada esta condicin, pertenecen a la clase media y a los sectores socioeconmicos de mayores ingresos. En lo que se refiere a las universidades privadas, stas son reconocidas como factores importantes para el desarrollo educativo del pas y, en tal sentido, tanto la Constitucin poltica como las leyes vigentes en Bolivia, las autorizan a manejarse financieramente, en forma similar a cualquier empresa privada que se establezca en el pas. De acuerdo a su naturaleza, fines y objetivos institucionales, ellas buscan libremente las estrategias financieras que ms les convengan. Pero esta libertad no debe traducirse como un descuido del delicado balance que, en este caso, debe existir entre calidad educativa y rentabilidad, desechando el mero inters del lucro desmedido, que de seguro es diametralmente opuesto a los buenos resultados acadmicos que se esperan de una institucin educativa privada (Tezanos, 2003).
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2.4.3 Brasil
El sistema de educacin superior brasileo, en lo que se refiere al modelo financiero, se ha mantenido relativamente estable durante la ltima dcada. No obstante, en forma cada vez ms frecuente, se seala la necesidad de buscar modelos alternativos al complejo modelo brasileo. En esa direccin, se afirma que existen varias situaciones concernientes a la estructura y funcionamiento del gobierno y de la gestin de las diversas instituciones superiores del pas, donde se debieran realizar estudios para introducir mejoras. Estas propuestas buscan otorgar condiciones jurdicas para que las universidades pblicas ejerzan con mayor libertad la administracin de sus recursos humanos, financieros y patrimoniales, disponiendo de mayor flexibilidad para definir sus propios criterios e indicadores relacionados con el desempeo, administracin de funcionarios y contratacin permanente o temporal. Tambin se discute respecto de las aperturas vinculadas a los bienes patrimoniales, para que las instituciones de educacin superior puedan vender o incrementar sus capitales. En este sentido, tambin se propone mayor flexibilidad con el manejo presupuestario, para poder, por ejemplo, incorporar excedentes de un ejercicio presupuestario al siguiente o libertad para modificar los presupuestos entre tem, programas o categoras presupuestarias (Arrosa, 2002). Respecto de las instituciones de enseanza superior privadas del Brasil, las personas jurdicas de derecho privado dueas de dichas casas de estudio, pueden asumir cualquiera de las formas que admite el derecho civil o comercial. Ahora cuando las instituciones privadas estn constituidas por fundaciones, su funcionamiento est regido por un artculo especial del cdigo civil brasileo (Artculo 3, Decreto n 3.860/2001). Por esta razn, las instituciones de enseanza superior pueden perseguir fines de lucro, es decir, son empresas de naturaleza comercial que adquieren la forma clsica de una sociedad mercantil. Del mismo modo, existen las instituciones de educacin superior sin fines de lucro, es decir, aquellas que pueden organizarse bajo la forma de sociedad civil, religiosa o cientfica, entre otras (Trigueiro, 2003). Particularmente en el caso brasileo, es necesario considerar que la heterogeneidad del sistema de educacin superior se traduce en una gran diversidad de intereses lo que dificulta la creacin de una nueva poltica para el sector.

2.4.4 Chile
El modelo de gestin chileno, se ha mantenido estable en sus caractersticas principales, a partir de las profundas transformaciones realizadas en los primeros aos de la dcada del ochenta. Est caracterizado por la subsidiariedad del estado, sobre la base de un principio que garantiza la autonoma de las instituciones de educacin superior, pblicas y privadas, y por un sistema de financiamiento que se declara menos dependiente de la discrecionalidad del gobierno. Junto a lo anterior, se estimula la participacin privada, en el entendido que se abren mayores posibilidades para que la misma iniciativa privada se desarrolle en el campo de la enseanza superior, especialmente a travs de la creacin de nuevas entidades, y de una mayor participacin del financiamiento privado en dicho nivel. Indudablemente, este modelo sostiene que la competencia entre las instituciones, dentro de un marco establecido por la regulacin estatal, favorece la eficacia y eficiencia de la educacin terciaria del pas. Especficamente, el modelo de financiamiento, tambin rediseado en los aos ochenta, est constituido por un subsidio diversificado del Estado que consta de dos mecanismos. El primero es el Aporte Fiscal Directo (AFD), distribuido entre las universidades pblicas y las universidades privadas fundadas antes de las reformas de 1981. El segundo es el Aporte Fiscal Indirecto (AFI), distribuido entre las instituciones de educacin superior en proporcin al nmero de alumnos de primer ao matriculados en cada una de ellas de entre los postulantes con ms altos puntajes en la prueba de seleccin universitaria (Gonzlez y Espinoza, 1994; Espinoza, Gonzlez y otros, 2006).
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Sobre la base de este modelo, las universidades pblicas y las privadas antiguas fueron impulsadas, paulatinamente, a recuperar parte de sus costos de operacin por medio del cobro de aranceles a sus alumnos, creando un sistema de prstamos estudiantiles subsidiados para asistir a quienes no pudieran pagar los aranceles. Este sistema de financiamiento permiti que el gasto pblico en educacin superior en los noventa, representara slo un cuarto del gasto chileno en educacin superior. Mientras que en los primeros aos del presente siglo, la participacin privada en la educacin superior llega al 75,8% a diferencia de Austria donde slo alcanza al 1,1%. Esta estimacin es confirmada por un estudio desarrollado por el World Indicators Program (WEI) de la Unesco en conjunto con la OCDE, en donde se seala que el 73% de la proporcin del costo por estudiante proviene de aportes privados, proporcin ms alta incluso que la de los 19 pases en desarrollo considerados en este estudio (Unesco, 2002). Otro de los efectos provenientes de las medidas de privatizacin del financiamiento de la educacin superior chilena, se relaciona con los ingresos por aranceles como proporcin de los gastos corrientes en las universidades pblicas. Desde una perspectiva internacional comparada, aparece claro que las universidades pblicas chilenas se encuentran entre las ms expuestas al mercado en el mundo. Es as como esta proporcin llega al 36% en el caso chileno y a un 1,3% en Bolivia (Salmi y Alcal, 1998).

2.4.6 Paraguay
El sistema de educacin superior del Paraguay, a partir del proceso de transicin democrtica y en ausencia de normas que regularan la apertura de nuevas universidades, ha experimentado un crecimiento notable, especialmente en el sector privado, dado que no hubo obstculos para la fundacin de nuevas casas se estudios. De esa manera, en una dcada aproximadamente, se crearon diecisiete universidades, catorce de carcter privado y tres pblicas (Rivarola, 2002). Tanto las universidades nacionales como los institutos de enseanza superior cuentan con fuentes de financiamiento provenientes del presupuesto nacional, donde se estipula una asignacin a las universidades pblicas para solventar los gastos corrientes y de capital. Del mismo modo, cada facultad posee sus propios sistemas de financiamiento complementario, ya sea mediante el cobro de una cuota mnima, as como mediante el cobro de aranceles de inscripcin, exmenes, entre otros. Las principales fuentes de financiamiento de las universidades privadas derivan del cobro de la matrcula y las cuotas de los alumnos, as como el cobro de aranceles, derecho a examen, etc. (Rivarola, 2002).

2.4.7 Uruguay
Comparativamente, desde la perspectiva del modelo financiero, la educacin superior del Uruguay, no presenta mayores diferencias respecto de lo observado en el sistema argentino o brasileo, donde slo las instituciones pblicas reciben aportes financieros directos del Estado. La gran diferencia se sita en la transformacin cualitativa que signific el paso desde una institucin (Universidad de la Repblica) que conformaba por s sola el sistema de educacin superior, a un emergente sistema, que incluye un conjunto de nuevas universidades, la mayora de ellas de carcter privado. En el sector privado, a su vez, no se han producido modificaciones sustanciales en materia de financiamiento dado que las universidades e institutos privados no reciben subsidios y se organizan formalmente como asociaciones civiles sin fines de lucro y no como empresas comerciales propiamente tal (Martnez, 2003).
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2.4.8 A modo de conclusin


Desde medianos de la dcada del noventa hasta los primeros aos del siglo en curso, los modelos de gestin en los pases del Mercosur, en general no han variado significativamente, especialmente cuando se comparan con las transformaciones introducidas a comienzos de la dcada de los ochenta, especialmente aquellas relacionadas con la irrupcin de las instituciones privadas. Las modificaciones propuestas en cuanto a la gestin financiera, estn caracterizadas por el esfuerzo que se le solicita al sector pblico del nivel terciario, para que se asemeje a los modelos privados. En otras palabras, los modelos de gestin alternativos de la educacin superior, discutidos en las instituciones del Mercosur, se encuentran fuertemente proyectados hacia el sistema chileno, un modelo eminentemente privado con financiamiento compartido. En un contexto caracterizado por un crecimiento significativo y gradual de la cobertura en educacin superior durante las ltimas dos dcadas, el sector terciario pblico ve incrementada la demanda por el aumento del financiamiento. La necesidad de generar nuevos recursos financieros como consecuencia de la ola privatizadora y la consecuente diversificacin de los mecanismos de financiamiento en el sistema terciario, se ha convertido de hecho, en el principal motivo para fundamentar las transformaciones en la gestin administrativa y financiera. Esta situacin es tan clara, que incluso cuando se piensa en mejorar los modelos para asegurar la autonoma del sistema de enseanza superior, ella se debe considerar en funcin de las limitaciones que determina el sistema de financiamiento. Pues a las sabidas restricciones de los presupuestos nacionales, se agrega el hecho que las transformaciones de cualquier orden, tambin dependen de las prioridades de los gobiernos de la regin y de la situacin contextual que aqueja al resto del mundo. Por lo tanto, cuando el gasto pblico en educacin superior se ve cada vez ms presionado por el aumento en la demanda de escolaridad terciaria, la experiencia privada se presenta como el modelo que mejor se ha adaptado a las condiciones de desarrollo actual. Es as como, a usanza de lo que viene aconteciendo desde comienzos de los aos ochenta, en todos los pases del Mercosur, se estn proponiendo modelos de gestin, especialmente en las universidades pblicas, que impulsen y promuevan estrategias creativas en proyectos que, en algn grado, generen como resultado fuentes adicionales de financiamiento que contribuyan a desarrollarlas. Estas nuevas actividades lejos de distraer las funciones que les son inherentes contribuiran a mejorar la calidad de sus resultados acadmicos y a otorgar una importante ayuda al proceso de autofinanciamiento. Pero, estas propuestas no propician un desentendimiento del rol del Estado, respecto del sus responsabilidades constitucionales.

3 ANLISIS EMPRICO COMPARATIVO DE LOS SISTEMAS DE EDUCACIN SUPERIOR DEL MERCOSUR


En el Captulo 3 del Informe se analiza en detalle el comportamiento de los distintos indicadores (cualitativos y cuantitativos) individualizados previamente. De los indicadores especificados inicialmente cabe mencionar que se tuvo acceso a informacin confiable respecto de: a) contexto socio-demogrfico y econmico; b) organizacin del sistema terciario; c) condiciones de la oferta; d) acceso, cobertura y participacin; e) equidad de oportunidades educacionales; f) eficiencia y rendimiento;
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g) integracin entre educacin superior y el sector productivo; h) articulacin entre educacin superior y ejercicio profesional; y i) financiamiento y gasto. La Tabla 1, que se muestra a continuacin, detalla las dimensiones del anlisis consignadas en el estudio, los indicadores asociados a cada dimensin, as como las fuentes que sirvieron de base para construir las series estadsticas. A partir de la informacin registrada en los distintos cuadros fue factible proceder a efectuar el anlisis de tendencia para cada dimensin.
Tabla 1 Especificacin de las dimensiones, indicadores y fuentes para el anlisis
(contina)

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Tabla 1 Especificacin de las dimensiones, indicadores y fuentes para el anlisis


(continuacin)

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Tabla 1 Especificacin de las dimensiones, indicadores y fuentes para el anlisis


(conclusin)

Las dimensiones y los correspondientes indicadores asociados a ellas se constituyeron en un instrumento de integracin y ordenamiento que contribuyeron a proporcionar informacin acerca del contexto en que se desarrollan los sistemas educativos, sus similitudes, diferencias y los principales desafos que enfrentan. Dicha informacin result de primera importancia para evaluar las polticas implementadas en la regin y para formular recomendaciones de poltica que permitan optimizar los resultados alcanzados en la ltima dcada, especialmente, en cuanto a garantizar universalizacin en el acceso, asegurar tanto la permanencia en el sistema como el trmino de los estudios de nivel superior, articular de mejor manera los sistemas de educacin terciaria con el ejercicio profesional y el sector productivo, y, propiciar un mayor gasto pblico en el sector. 3.1 Contexto socio-demogrfico y econmico En lo que respecta a la poblacin de los pases del Mercosur con excepcin de Brasil la tasa de crecimiento neto ha sido moderada en la ltima dcada. Adems, salvo Bolivia y Uruguay la tendencia es a una concentracin urbana de la poblacin la cual supera el 85% (Argentina con 89%, Brasil con 84% y Chile con 87%). Por otra parte, la tasa de dependencia en la regin permite constatar que con excepcin de Paraguay que bordea el 70% se aproxima al 55%. A su vez, la tasa de actividad es variable entre los distintos pases del Mercosur an cuando tiende a ubicarse alrededor del 60%. Cabe destacar que la tasa de actividad masculina supera con creces la femenina. El Producto Bruto Interno descendi en todos los pases de la regin con excepcin del Paraguay. Sin considerar Bolivia que ostenta el ms bajo PBI de la regin (US$870) y Uruguay que ostenta el mayor PBI de la zona (US$6.000), los otros pases del Mercosur oscilan entre los US$3.000 y US$4.000 (ver Cuadro 1).

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Cuadro 1 Poblacin total 1996-2004 (Indicadores globales)

Fuente: Vitrina Estadstica, Indicadores Estadsticos del Sistema Educativo Mercosur 1996, 1998, 1999, 2000, 2003 y 2004. Notas: a Datos corresponden al ao 1997. b Datos corresponden al ao 1991. c Datos corresponden al ao 1998. d Dato corresponde al ao 1995. e Dato corresponde al ao 2000. f Datos extractados del Boletn Demogrfico de Amrica Latina # 71. Poblacin por ao calendario y edades simples 1995-2005. Santiago, CEPAL-CELADE. Enero de 2003. g Datos corresponden al ao 2003.
(4)

Argentina (proporcin de econmicamente activos sobre la poblacin de 14 aos y ms), Brasil y Chile (De 15 aos y ms) y Paraguay (10 aos y ms). (5) Para Argentina son pesos corrientes siendo la paridad dlar-peso igual a la unidad. En el caso de Chile se estim con el promedio de dlar observado en 1997. Para Paraguay los dlares son constantes de 1982. (6) Uruguay no provey los datos el ao 1996.

Parte 4 Educacin Superior

Notas Ao 1996: (1) Hombres/Mujeres x 100 (2) Argentina: proporcin de la poblacin total que reside en localidades de 2000 habitantes y ms. (3) Relacin entre la poblacin en edades tericamente inactivas (0-14 y 65 y + aos) y la poblacin en edades tericamente activas (15-64 aos).

Notas Ao 2000: Tasa de Actividad: Argentina: Tasa de Actividad Refinada (para 15 aos y ms). Brasil y Uruguay: de 15 aos y ms. Paraguay: 10 aos y ms. PBIpc (en dlares estadounidenses): Argentina: Pesos corrientes paridad peso-dlar igual a la unidad. Bolivia: cambio promedio del perodo 5,82 BS/US$. Brasil: PIB per cpita estimado. Paraguay: Los dlares son corrientes. Uruguay: estimado con el promedio de dlar de 2000.

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3.2 Organizacin del sistema terciario Para aproximarse a esta dimensin se examinarn dos aspectos: los tipos de instituciones postsecundarias existentes en los pases del Mercosur y las caractersticas que distinguen a cada uno de los sistemas bajo estudio incluyendo, entre otros, los siguientes rasgos: administracin y gestin del sistema educativo, nmero de instituciones, entes que regulan el sistema terciario y normativa legal que sirve de referente para el funcionamiento de los sistemas.

3.2.1 Tipologas de instituciones de educacin superior en los pases del Mercosur


Los sistemas terciarios de la regin contemplan tanto instituciones universitarias como no universitarias. Entre las primeras se cuentan las universidades y los centros o institutos superiores o universitarios, en tanto que entre las segundas es factible distinguir los centros o institutos de formacin docente y tcnica, las facultades integradas, los institutos superiores profesionales y las escuelas e institutos tecnolgicos o politcnicos. Tanto en las instituciones universitarias como en las no universitarias se cuentan entidades que se dedican a la formacin inicial de profesores. Sin embargo, cabe resear que en las instituciones no universitarias se produce una mayor concentracin en la formacin de docentes. En el caso de Paraguay los institutos superiores (esa es la nomenclatura y no institutos superiores profesionales) tienen la categora de instituciones universitarias. Asimismo, en el nivel no universitario existen los Institutos de Formacin Docente. Por otro lado, se aprecia que todos los pases de la regin poseen instituciones de educacin superior pblicas y privadas de carcter nacional. No obstante, en el caso de Argentina y Brasil se est en presencia de sistemas ms descentralizados. Mientras en el caso de Argentina es factible observar instituciones de carcter nacional y federal, en el caso de Brasil se constata la existencia mayoritaria de instituciones federales y o estaduales (ver Cuadro 2).
Cuadro 2 Tipologas de instituciones de educacin superior en los pases del Mercosur

Fuente: Iesalc-Unesco (2006). Informe sobre la educacin superior en Amrica Latina y el Caribe 2000-2005. Cuadro 6.1.

3.2.2 Descripcin de los sistemas de educacin superior en los pases del Mercosur
3.2.2.1 Argentina Administracin y gestin del sistema educativo La Repblica Argentina es un Estado Federal conformado por 24 jurisdicciones. Cada una de ellas gobierna (decide polticamente y administra) todos los servicios situados en
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su territorio, incluidos los servicios escolares. El Ministerio de Educacin, Ciencia y Tecnologa, en el marco del Poder Ejecutivo nacional, constituye el ms alto nivel de conduccin de la educacin y su responsabilidad es concurrente y concertada con los Ministerios de Educacin Provinciales y la Secretara de Educacin de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires (MCBA). Las provincias y la MCBA tienen a su cargo la administracin y supervisin de la mayor parte de los servicios educativos, exceptuado el subsistema universitario y parte de los servicios de evaluacin superior no universitaria. El sistema de educacin superior La educacin superior es la educacin post-secundaria propiamente dicha y la llevan a cabo instituciones que imparten educacin universitaria y no universitaria a travs de carreras que duran 5 o 6 aos en el caso de las primeras, y 3 o 4 aos en el caso de las no universitarias (Orealc/Unesco, 2005). El sistema de educacin superior en Argentina est conformado por 1.617 instituciones de las cuales el 61% son pblicas (Gonzlez, Espinoza, et al., 2006). La estructura de la educacin superior en Argentina incluye tres tipos de instituciones: las instituciones universitarias que a su vez comprenden universidades e institutos universitarios; los institutos terciarios que incluyen aquellos de formacin docente y de formacin tcnico profesional; y un tercer grupo conformado por los Colegios Universitarios. Las instituciones universitarias se organizan por medio de sus estatutos. En su estructura es posible identificar los siguientes rganos: colegiados (Consejo Superior, Consejo de Facultad) y unipersonales (Rector, Vice-Rector, Decanos). La Secretara de Polticas Universitarias (SPU), creada en 1993, puso en marcha un conjunto de iniciativas dirigidas a transformar el sistema de educacin superior, dentro de las pautas de modernizacin e integracin que caracteriza esta etapa de las universidades en el continente. De igual forma, el Fondo para el Mejoramiento de la Calidad Universitaria (Fomec) es un mecanismo novedoso que apoya financieramente los procesos de reforma y de mejoramiento de la calidad de las universidades nacionales para brindar un mejor servicio educativo. A partir de 1993, los instrumentos ms importantes que permitieron la gradual institucionalizacin de la evaluacin y de la acreditacin fueron la Comisin de Acreditacin de Postgrados (CAP) y la Comisin Nacional de Evaluacin y Acreditacin Universitaria (Coneau) creada por la Ley de Educacin Superior n 24.521 en 1995, que es la primera que abarca, en su conjunto, a la educacin superior universitaria y no universitaria. La Coneau es un organismo descentralizado incorporado en la orgnica del Ministerio de Educacin, Ciencia y Tecnologa y est constitudo por doce miembros: 3 elegidos por el Senado de la Nacin, 3 por la Honorable Cmara de Diputados de la Nacin, 3 por el Consejo Interuniversitario Nacional (CIN), 1 por el Consejo de Rectores de Universidades Privadas (CRUP), 1 por la Academia Nacional de Educacin y 1 por el Ministerio de Educacin, Ciencia y Tecnologa. La Coneau tiene mandato legal para el cumplimiento de las funciones que se enumeran a continuacin: evaluacin institucional interna; acreditacin de carreras de postgrado; acreditacin de carreras de grado; evaluacin de proyectos institucionales para la creacin de nuevas instituciones de educacin superior universitaria; reconocimiento de entidades privadas de evaluacin y acreditacin: en este marco, un conjunto de universidades de gestin privada. Por ltimo, cabe acotar que los Consejos Regionales de Planificacin de la Educacin Superior, instituidos en 1993, son rganos de articulacin, coordinacin y consulta a nivel regional, integrados por representantes de las instituciones universitarias y de los gobiernos provinciales. De la misma manera, es importante mencionar la existencia del Consejo Interuniversitario Nacional y el Consejo de Rectores de Universidades Privadas, los cuales congregan y representan a un nmero importante de universidades argentinas.
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Los principales contenidos de la Ley n 24.251 pueden resumirse de la siguiente manera: Establece que las instituciones universitarias tendrn autonoma acadmica e institucional, por lo que les fija atribuciones en cuanto a dictar y reformar sus estatutos, definir sus rganos de gobierno, administrar sus bienes y recursos, crear carreras de grado y postgrado, otorgar grados acadmicos y ttulos habilitantes, establecer el rgimen de acceso, permanencia y promocin de personal docente y no docente y de los estudiantes, formular y desarrollar planes de estudio, de investigacin y de extensin y servicios, etc. Fija las bases para el funcionamiento de los rganos de coordinacin y consulta del sistema universitario: Consejo de Universidades; Consejo Interuniversitario Nacional; Consejo de Rectores de Universidades Privadas; y Consejos Regionales de Planificacin de la Educacin Superior (Cepres). Establece la evaluacin institucional para la educacin superior no universitaria y para la universitaria. Determina la acreditacin de las carreras de postgrado y de las de grado con ttulos correspondientes a profesiones reguladas por el Estado, cuyo ejercicio pudiera comprometer el inters pblico poniendo en riesgo de modo directo la salud, la seguridad, los derechos, los bienes o la formacin de los habitantes. Ambas tareas se le asignan a la Coneau. Fija las normas y las pautas para el reconocimiento de las universidades privadas y los regmenes de funcionamiento de las mismas, tanto provisorio como definitivo. Dicta las normas bsicas para las universidades nacionales: creacin y bases organizativas; rganos de gobierno y su constitucin; autoridades y estatutos; sostenimiento y rgimen econmico-financiero. Establece la autarqua econmico-financiera de las universidades nacionales, la responsabilidad de su financiamiento por parte del Estado Nacional y otras normas acerca del financiamiento universitario. Establece la diferenciacin entre universidad e instituto universitario. Posibilita, en condiciones excepcionales, el ingreso a la educacin superior de personas mayores de 25 aos sin el nivel medio aprobado. Posibilita la creacin y funcionamiento de otras modalidades de organizacin universitaria ya previstas en la Ley Federal de Educacin incluyendo universidades que proveen formacin de postgrado, a distancia, pedaggicas, etc. que respondan a modelos diferenciados de organizacin institucional y de metodologa pedaggica (Fernndez, 2004a).

3.2.2.2 Bolivia Administracin y gestin del sistema educativo En Bolivia, el Ministerio de Educacin, Cultura y Deportes es el encargado de formular las polticas, planes y normas concernientes al sistema educativo en general, asumiendo la responsabilidad de su ejecucin, supervisin y control.

El sistema de educacin superior El nivel de educacin superior comprende la educacin post-secundaria a cargo de las universidades pblicas y privadas, as como aquella que se realiza en Institutos Tcnicos
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Parte 4 Educacin Superior

Superiores e Institutos Normales Superiores, dependientes del Servicio de Educacin Pblica (Orealc/Unesco, 2005). El sistema de enseanza superior en Bolivia comprende la educacin universitaria y no universitaria. La educacin universitaria est constituida por un total de 48 instituciones: diez universidades pblicas y autnomas; dos universidades pblicas estatales; tres universidades de rgimen especial; y 33 universidades privadas, de las cuales cuatro tienen sub-sedes acadmicas en diferentes ciudades del pas. Las diez universidades pblicas y autnomas cuentan con un organismo nacional de coordinacin, denominado Comit Ejecutivo de la Universidad Boliviana (Ceub), que es encargado de representarlas ante el gobierno nacional, adems de coordinar y programar las actividades acadmicas y administrativas, transformndose en el organismo base de la educacin superior en el pas. Slo stas universidades cuentan con recursos pblicos provenientes de la coparticipacin tributaria de los impuestos nacionales y de la subvencin del Tesoro General de la Nacin. La mayora de las universidades privadas, por su parte, se crearon a partir de 1985. Estn organizadas en la Asociacin Nacional de Universidades Privadas (Anup), creada en 1992, y son reguladas en su funcionamiento por el Ministerio de Educacin, Cultura y Deportes. La educacin no universitaria, a su vez, comprende la formacin brindada por los Institutos Tcnicos Superiores y los Institutos Normales Superiores, dependientes del Servicio de Educacin Pblica. En trminos normativos tanto el Estatuto Orgnico de la Universidad Boliviana como el Reglamento General de Universidades Privadas son los instrumentos legales de las Universidades Pblicas y de las Universidades Privadas, respectivamente. El Estatuto Orgnico de la Universidad Boliviana fue promulgado por Resolucin 01/99 por el IX Congreso Nacional de Universidades, el 21 de mayo de 1999 en la ciudad de Trinidad, Departamento del Beni. El 10 de agosto del 2001 se aprueba el Reglamento General de Universidades Privadas mediante Decreto Supremo n 26.275 que establece que el Ministerio de Educacin a travs del Vice Ministerio de Educacin Superior, Ciencia y Tecnologa ejerce la supervisin, control, seguimiento y evaluacin del conjunto de Universidades Privadas. Este Reglamento distingue universidades, Iniciales y Plenas. Las primeras son las que desarrollan procesos de consolidacin acadmica e institucional por un perodo de 5 aos, y pueden impartir formacin profesional en los niveles de Tcnico Superior y Licenciatura (pregrado). Las segundas son las que despus de 5 aos, desarrollan actividades de autorregulacin y autoevaluacin y se someten a una evaluacin institucional externa por pares evaluadores y pueden ampliar su oferta acadmica al nivel del postgrado y establecer otros campus y subsedes (Daza, 2004). En opinin de Daza (2004) el contexto jurdico en que se desarrolla el sistema terciario boliviano muestra una educacin superior universitaria desintegrada y desarticulada. Por un lado, el Sistema de la Universidad Boliviana (SUB), que incluye Universidades Pblicas y Autnomas con concepciones autonomistas a ultranza, sin mayor relacin con el entorno y con una gran heterogeneidad en la calidad en la formacin otorgada. Por otro lado, un conjunto de Universidades Privadas, sin autonoma acadmica, en su mayora producto del cambio de modelo econmico, sin relacin acadmica con las Universidades Pblicas y sometidas a los influjos del mercado, con deficiencias considerables en la calidad acadmica de la formacin otorgada. La desarticulacin referida en el prrafo previo se explica en parte por la inexistencia de un ente regulador y acreditador del sistema. Para superar aquella falencia el ao 2005 se promulg una Ley que cre el Consejo Nacional de Acreditacin de la Educacin Superior (Conaes), cuyas funciones son la acreditacin de programas e instituciones de educacin superior. Segn lo estipula la ley, el Consejo Nacional de Acreditacin de la Educacin Superior deber actuar como Agencia Nacional de Acreditacin, organismo promotor y regulador de los procesos de autoevaluacin, concibindose adems la evaluacin externa por pares evaluadores, evaluacin
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y acreditacin de carreras (programas) con la finalidad de desarrollar procesos de mejoramiento de la calidad y otorgar fe pblica de la calidad de las carreras (programas) que se imparten en Universidades Pblicas y Privadas de Bolivia (Fernndez, 2004b). Conforme lo establece la ley, el funcionamiento del Conaes ser independiente del gobierno y de las Universidades Pblicas y Privadas. El propsito del Conaes es mltiple y considera los siguientes aspectos: dar fe pblica ante la sociedad boliviana de la calidad de las instituciones universitarias, garantizar el mejoramiento continuo de la calidad acadmica, responder a compromisos de integracin educativa subregional y regional y otros. La ley define, adems, los diferentes tipos de evaluacin y la acreditacin, sealando su carcter voluntario u obligatorio, segn correspondiese. El Conaes estar integrado por profesionales destacados (Consejeros), elegidos por la Cmara de Diputados de nminas propuestas por el Ministerio de Educacin, el SUB, las Universidades Privadas, la Confederacin Nacional de Profesionales y por el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa (Conacyt), durando en sus funciones 5 aos. El proyecto contempla la existencia de un estatuto y reglamentos especiales y su financiamiento. Con la creacin del Conaes, por cierto, se satisface los requerimientos tcnicos planteados, tanto en el Memorndum de Entendimiento como en la Convocatoria al Mecanismo Experimental de Acreditacin del Mercosur. De igual manera, la creacin del Consejo Nacional de Acreditacin se funda en: la incorporacin de Bolivia al Tratado de Asuncin como pas asociado en 1997 y otros hechos asociados, as como en las conclusiones de la Conferencia Mundial de la Unesco sobre educacin superior de octubre de 1998. 3.2.2.3 Brasil Administracin y gestin del sistema educativo La educacin superior en Brasil se encuentra regulada por la Ley Marco n 9394, aprobada en 1996 que en lo medular promueve: la descentralizacin y la autonoma de las escuelas; la descentralizacin y la autonoma de las universidades. El Ministerio de Educacin y Deportes, con la colaboracin del Consejo Nacional de Educacin, es el responsable de coordinar el diseo de los Planes de Educacin Nacional, as como el financiamiento de los diferentes estados. Sumado a lo anterior, el Ministerio de Educacin y Deportes administra una red de escuelas federales, incluyendo universidades, instituciones de educacin superior, escuelas tcnicas y de agricultura y centros tecnolgicos. Adems, supervisa el sector de educacin superior. A nivel federal, como se mencion anteriormente, la toma de decisiones est a cargo del Ministerio de Educacin y Deportes, con la asistencia del Consejo Nacional para la Educacin, el cual est comprometido con la educacin bsica y con la superior. De la misma manera, otras organizaciones gubernamentales y no gubernamentales estn involucradas en el tema de la educacin. El sistema de educacin superior La educacin superior abarca los cursos de graduacin en las diferentes reas profesionales y se encuentra abierta a personas que han concluido el nivel secundario o equivalente y han pasado a travs de procesos de seleccin. Del mismo modo, forman parte de este nivel de enseanza los estudios de postgrado que comprenden programas de maestra, doctorado y cursos de especializacin. Una innovacin prevista en la nueva Ley de Directrices y Bases de la Educacin Nacional de 1996 es la creacin de cursos secuenciales por campo del conocimiento, de diferentes niveles de alcance, que estarn abiertos a candidatos que satisfagan los requisitos establecidos por las instituciones de educacin superior (Orealc/Unesco, 2005).
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El sistema de educacin superior brasileo se compone de 1.180 instituciones de las cuales 1.024 son instituciones no universitarias y 156 son universidades. De stas ltimas hay 71 universidades pblicas y 85 privadas (27 con fines de lucro y 58 sin fines de lucro). Entre las universidades pblicas se puede distinguir 39 de carcter federal, 30 estaduales y 2 municipales. Entre las instituciones no universitarias se encuentran 50 centros universitarios, 90 facultades integradas, 865 facultades, escuelas e institutos y 19 centros de educacin tecnolgica (Arrosa, 2002). La enseanza terciaria pblica es gratuita y se financia a travs de recursos estatales. De la misma manera, los gobiernos federales proveen asistencia financiera a instituciones pblicas por medio de programas de diversa ndole, la mayora de los cuales estn orientados a conseguir la calidad en docencia y la continuidad en proyectos institucionales. El sistema de evaluacin de las instituciones de educacin superior en Brasil se organiza en diferentes etapas y abarca la totalidad del proceso de formacin universitaria, incluyendo estudios de pre y postgrado. Se encuentra regulado por la Ley de Directrices y Bases (n 9394/1996) y por el Decreto n 3860/2001 los cuales se refieren a la organizacin y el funcionamiento del sistema de educacin superior, as como al proceso de evaluacin. Los procedimientos que contempla el proceso de evaluacin son: a) la autoevaluacin externa o interna; b) la evaluacin institucional; c) un examen nacional de cursos y de condiciones de oferta de la educacin; d) las instituciones federales de educacin superior: GED y Gdae; e) el censo de educacin superior; y f) la evaluacin de estudios de postgrado. Cabe destacar que el proceso de evaluacin institucional es responsabilidad del Instituto Nacional de Estudios y Pesquisas Educativas (Inep) el cual, entre otras funciones, debe: 1) velar por el anlisis de los datos y la informacin proporcionada por las instituciones de educacin superior, as como verificar in situ acerca de la realidad de los cursos de pre y postgrado ofertados por las instituciones; 2) recoleccin y difusin de informacin tomando en cuenta tres dimensiones: el cuerpo docente, la organizacin institucional y las instalaciones fsicas generales (especialmente, laboratorios y bibliotecas) La evaluacin institucional ofrece al Ministerio de Educacin las bases para decidir si otorga la certificacin (acreditacin) a las instituciones de educacin superior. Concretamente, la evaluacin es desarrollada por una comisin de acadmicos altamente calificados y capacitados para ese fin reclutados tanto de la comunidad acadmica como del registro permanente de evaluadores institucionales que posee el Inep (Arrosa, 2004). Por otro lado, es importante mencionar a la Coordinacin de Perfeccionamiento de Personal de Nivel Superior (Capes), creada principalmente para coordinar esfuerzos que buscan alcanzar la calidad en lo que se refiere a la docencia en educacin superior. En Brasil, el Consejo de Rectores de Universidades Brasileras (Crub), integra a las universidades pblicas y privadas, buscando el desarrollo y la calidad de la educacin superior. 3.2.2.4 Chile Administracin y gestin del sistema educativo El Ministerio de Educacin realiza sus funciones de administracin de la educacin en tres niveles: nacional, regional y provincial. El Ministerio de Educacin es el ente encargado, entre otros, de proponer y evaluar las polticas y los planes de desarrollo educacional y cultural en todos los niveles del sistema; asignar los recursos necesarios para el desarrollo de las actividades
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educacionales y de extensin cultural; evaluar el desarrollo de la educacin como un proceso integral e informar de sus resultados a la comunidad, a lo menos anualmente (Ley n 18.956). El Consejo Superior de Educacin (CSE) es un organismo autnomo con personalidad jurdica y patrimonio propio que se relaciona con el Presidente de la Repblica a travs del Ministerio de Educacin. Este Consejo est presidido por el Ministro y lo constituyen adems siete acadmicos, cuya designacin es como sigue: uno por las universidades estatales; uno por las universidades privadas; uno por los institutos profesionales; dos por los acadmicos del Instituto de Chile; uno por la Corte Suprema de Justicia; uno por el Consejo Superior de Ciencias y el Consejo Superior de Desarrollo Cientfico; uno por los Comandantes en Jefe de las Fuerzas Armadas. Entre sus atribuciones principales, le corresponde al CSE: a) pronunciarse sobre los proyectos institucionales que presentan las distintas universidades e institutos profesionales para obtener reconocimiento oficial; b) dictaminar sobre los objetivos fundamentales para cada uno de los aos de estudio de los niveles de educacin bsica y media, como asimismo acerca de los contenidos mnimos obligatorios que faciliten el logro de tales objetivos; y, c) aprobar los planes y programas de estudio, as como el sistema para la evaluacin peridica del cumplimiento de los objetivos fundamentales y contenidos mnimos, para los niveles de enseanza bsica y media. El sistema de educacin superior La Educacin Superior, corresponde al nivel de enseanza postsecundario y es impartida por tres tipos de instituciones: Universidades, Institutos Profesionales y Centros de Formacin Tcnica. Las Universidades se clasifican en Universidades Tradicionales, creadas antes de 1981 y que reciben aporte directo del Estado adems de aporte privado de parte de los alumnos, y en Universidades Privadas de posterior creacin, las que se financian exclusivamente con los aranceles pagados por los estudiantes. Adicionalmente, la totalidad de los Centros de Formacin Tcnica e Institutos Profesionales son privados (Orealc/Unesco, 2005). En la actualidad, el sistema de educacin superior chileno se compone de 64 universidades, 48 institutos profesionales, 117 centros de formacin tcnica y 17 instituciones de las fuerzas armadas, de orden y seguridad. De las 64 universidades, 25 conforman el Consejo de Rectores entre las cuales hay 16 estatales y 9 de carcter privado de orientacin pblica a las cuales se les da un trato similar al que reciben las universidades estatales. El resto de las instituciones, con excepcin de aquellas dependientes de las fuerzas armadas, son todas privadas y no reciben financiamiento directo del Estado (Espinoza, Gonzlez y otros, 2006). En el plano normativo, el sistema terciario es regulado fundamentalmente por el Consejo Superior de Educacin (CSE). La funcin principal del CSE es la evaluacin de los proyectos institucionales que presentan las universidades e institutos profesionales privados para su reconocimiento oficial, y la verificacin de su desarrollo de acuerdo a las normas de acreditacin vigentes. Las instituciones que reciben aportes directos del Estado tienen una instancia de coordinacin y regulacin de su quehacer, respetando la autonoma de cada una de ellas. Este rgano de coordinacin es el Consejo de Rectores. De igual modo, la Divisin de Educacin Superior (Desup) que se inserta en la orgnica del Ministerio de Educacin es la entidad responsable de proponer la asignacin presupuestaria estatal a las instituciones de educacin superior, de acuerdo a la normativa vigente. El proceso de regulacin de la educacin superior tiene distintos componentes: el licenciamiento, esto es, la autorizacin y supervisin de nuevas instituciones privadas, que conduce en primer lugar a su reconocimiento oficial y luego, al reconocimiento de su capacidad de funcionamiento autnomo; la acreditacin de carreras de pregrado ofrecidas por instituciones autnomas, cuya finalidad es verificar que cumplen con criterios de calidad establecidos por la comunidad disciplinaria o profesional correspondiente; y la acreditacin de programas de
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postgrado, tendiente a la verificacin de que los programas de doctorado y maestra ofrecidos en el pas satisfacen las exigencias de calidad establecidas previamente. Adicionalmente, se encuentra en proceso de aplicacin piloto un mecanismo de acreditacin institucional, cuyo objetivo es dar garanta pblica de la existencia y operacin eficaz de mecanismos de autorregulacin y se est avanzando en la consolidacin de un sistema de informacin que permita apoyar la gestin del sistema y de las instituciones y dar a conocer al pblico las condiciones en que operan las instituciones y carreras de la educacin superior. El conjunto de mecanismos se organiza en un sistema de aseguramiento de la calidad, para cuyo reconocimiento formal se ha presentado un proyecto de ley, actualmente en discusin ante el Parlamento. Por intermedio del Decreto n 51 de 2003 el Ministerio de Educacin, cre una comisin asesora, denominada Comisin Nacional de Acreditacin de Pregrado (CNAP), a la que encomend disear un proceso de acreditacin y llevarlo a cabo. La experiencia as adquirida se recogera en una propuesta sobre un sistema nacional de aseguramiento de la calidad de la educacin superior. La Comisin tiene quince miembros, designados por el Ministro de Educacin, y una secretara tcnica encargada de coordinar y llevar a cabo los procesos de acreditacin. Sus recursos provienen del presupuesto nacional, en el marco de un Programa amplio de Mejoramiento de la Calidad y Equidad de la Educacin Superior (Mecesup). Paralelamente, se cre la Comisin Nacional de Acreditacin de Postgrado (Conap). Tiene diez miembros, designados por el Ministro de Educacin, y una secretara tcnica encargada de coordinar y llevar a cabo los procesos de acreditacin. Sus recursos provienen del presupuesto nacional, en el marco del programa Mecesup ya mencionado. A comienzos del ao 2004 la Conap haba acreditado un total de 70 programas de doctorado y 75 de magster. 3.2.2.5 Paraguay Administracin y gestin del sistema educativo La Ley n 1.264 del 26 de mayo de 1998 establece que el Consejo Nacional de Educacin y Cultura (Conec) es el rgano responsable de proponer las polticas culturales, la reforma del sistema educativo nacional y acompaar su implementacin en la diversidad de sus elementos y aspectos concernientes. Igualmente, en el Artculo 93 de la misma Ley se consigna que Compete al Ministerio de Educacin y Cultura y al Consejo Nacional de Educacin y Cultura garantizar la continuidad de los planes de educacin a mediano y largo plazo, as como asegurar la coherencia y coordinacin entre todas las instancias administrativas e instituciones del Estado que prestan servicios de educacin y cultura. En lo concerniente a las funciones que la mencionada ley atribuye al Consejo Nacional de Educacin y Cultura, se indica que esta entidad se relaciona de manera directa con la educacin superior responsabilizndose de normar el desarrollo de las instituciones de educacin superior. En cumplimiento de la responsabilidad atribuida al Conec en la Ley n 1264, este organismo, que dispone de autonoma para el cumplimiento de sus funciones, ha venido desarrollando una variedad de actividades relacionadas con la reforma de la educacin superior, tanto universitaria como no universitaria. En lo primero, forma parte de la Comisin Bicameral conformada para elaborar la nueva ley de Educacin Superior, habiendo contribuido de manera directa a la preparacin de la agenda de trabajo, as como a la realizacin de estudios y actualizacin de un banco de datos actualizados. En la misma lnea, forma parte de comisiones especiales que vienen trabajando en la creacin de la Agencia Nacional de Evaluacin y Acreditacin de la Educacin Superior. En la actualidad, una comisin especial formada para el efecto est elaborando un documento sobre los lineamientos estratgicos para la reforma de la
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educacin universitaria. Iniciativas afines viene desarrollando, igualmente, en lo que respecta a la educacin superior no universitaria (Rivarola, 2002). Asimismo, para subsanar el vaco legislativo en el mbito de la educacin superior por Decreto de la Presidencia de la Repblica se conform una Comisin Ad Hoc encargada de la Reforma de la Educacin Superior que tiene entre sus funciones elaborar un ante proyecto de Ley de Educacin Superior que reemplace a la Ley 136 de Universidades. La futura ley se constituir en una normativa muy necesaria para actualizar los fines y dinamizar la estructura organizacional y acadmica de este nivel. El sistema de educacin superior El sistema de educacin superior se compone de universidades, institutos superiores, y los institutos de tercer nivel, que a su vez estn conformados por los institutos de formacin docente (IFD) y los institutos tcnicos superiores (ITS). Las universidades pblicas y privadas, y las instituciones superiores de enseanza son parte del sistema educativo, y tienen autonoma en su gestin (Orealc/Unesco, 2005). En la actualidad el sistema de educacin terciario se compone de 4 universidades pblicas y 20 privadas, adems de 13 institutos superiores. De igual forma, en la actualidad existe un total de 180 institutos tcnicos superiores de los cuales 170 son de gestin privada (94%), y tan solo 10 corresponden a la gestin pblica (6%). En lo que respecta a los institutos de formacin docente, 41 son de gestin pblica, 61 privados en funcionamiento y 18 IFD privados con cierre temporal. En materia jurdico-normativa cabe indicar que en el marco de la nueva Constitucin, en 1993 se sancion la Ley n 136 (Ley de Universidades), que pas a regular la actividad de las instituciones de educacin universitaria. A partir de la promulgacin de la misma aparece la figura del Consejo de Universidades, encargado, en primer trmino, de dictaminar sobre los proyectos de creacin de dichas instituciones y, entre otras competencias, velar por el cumplimiento de las disposiciones de dicha Ley, formular la poltica de Educacin Superior, integrada al Sistema Educativo Nacional y coordinar y evaluar la actividad universitaria en el orden nacional. Como ya se indic el Congreso Nacional, a fines de 1998, sancion la Ley n 1264 (Ley General de Educacin), que actualmente regula la educacin pblica y privada, en todos sus niveles y modalidades. Esta Ley establece que el Ministerio de Educacin y Cultura, las gobernaciones, los municipios y las comunidades educativas garantizarn la calidad de la Educacin, para lo que se deber realizar evaluaciones sistemticas del sistema y los procesos educativos. Adems, las Universidades pblicas y privadas, as como otras instituciones superiores de enseanza, son parte del Sistema Nacional de Educacin. Tras la conformacin del Grupo de Trabajo de Especialistas en Evaluacin y Acreditacin de la Educacin Superior, en 1997, se intensificaron, a nivel regional y nacional, los trabajos conducentes a la creacin de un sistema regional de acreditacin de carreras universitarias. En el ao 2000, el Ministerio de Educacin invit al Consejo de Universidades a nominar los tcnicos especialistas para integrar, conjuntamente con Tcnicos de la Direccin General de Educacin Superior, una Comisin a la que se le encargara la elaboracin de la propuesta acadmica para la creacin de la Agencia Nacional de Evaluacin y Acreditacin. Esta Comisin fue creada por el Ministerio de Educacin, el 5 de abril de ese mismo ao. En el ao 2001, la propuesta elaborada por la citada Comisin fue traducida en un Proyecto de Ley y la misma fue presentada al Congreso Nacional para su consideracin, con el fin de acelerar el proceso de creacin de la Agencia Acreditadora. Finalmente, en febrero de 2003 el Congreso Nacional sancion la Ley que crea la Agencia Nacional de Evaluacin y Acreditacin de la Educacin Superior (Gimnez de Pea, 2004). La Agencia, es una entidad de carcter estatal, dependiente del Ministerio de Educacin y Cultura pero con autonoma tcnica y acadmica para el cumplimiento de sus funciones y de acuerdo al texto expresado en la Ley, se crea con el objetivo de evaluar y en su caso,
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acreditar la calidad acadmica de las instituciones de Educacin Superior que se someten a su escrutinio y producir informes tcnicos sobre los requerimientos acadmicos de las carreras y de las instituciones de educacin superior. La Agencia Nacional de Evaluacin y Acreditacin de la Educacin Superior ser regida por un Consejo Directivo, integrado por representantes del Ministerio de Educacin y Cultura, de un organismo ncleo de las instituciones pblicas y privadas de educacin superior, de federaciones de organizaciones de profesiones universitarias y de las federaciones que conformen las asociaciones del sector productivo del pas. Si bien el proceso de acreditacin es de carcter voluntario para la mayora de las carreras, en lo que respecta a las carreras de mayor riesgo, tales como Derecho, Medicina, Odontologa, Ingeniera, Arquitectura e Ingeniera Agronmica y aquellas que otorguen ttulos que habiliten a profesionales cuya prctica pueda significar daos a la integridad de las personas o a su patrimonio, ser de carcter obligatoria (Gimnez de Pea, 2004). De igual manera, el Ministerio de Educacin y Cultura, dentro de la Reforma Educativa y en el Marco del Proyecto Reforma de la Educacin con nfasis en la Educacin Media (Prstamo 7190 PA Ley 2408/04) se halla abocado al diseo de dos mecanismos de aseguramiento de la calidad: Acreditacin de Instituciones Formadoras de Docentes y la Certificacin Profesional de los Educadores. 3.2.2.6 Uruguay Administracin y gestin del sistema educativo La administracin pblica del sistema educativo se caracteriza por ser centralizada, ejercida mediante organismos cuyas competencias y decisiones tienen alcance nacional. Al Ministerio de Educacin y Cultura (MEC) le compete la conduccin superior de la poltica nacional de la cultura, de la educacin y de la ciencia. La Comisin Coordinadora de la Educacin proyecta las directivas generales de la poltica educacional del pas. La Administracin Nacional de Educacin Pblica (Anep), aprueba los planes de estudio proyectados por los Consejos desconcentrados. La autonoma de la Anep respecto del Poder Ejecutivo (Ministerio de Educacin y Cultura) y el carcter consultivo de la Comisin Coordinadora de la Educacin, determina que sea la Anep el organismo que establece los lineamientos operativos y la orientacin general a que deben ajustarse los planes educativos de los niveles que administra. Lo mismo ocurre con la Universidad de la Repblica (Udelar), la que con mayor autonoma an, orienta la poltica educativa, de investigacin y de extensin cultural. Otros entidades gubernamentales con actividades educativas son: el Ministerio de Relaciones Exteriores y el Ministerio del Interior. El sistema de educacin superior El sistema de educacin terciaria comprende el nivel universitario, el equivalente a terciaria universitaria y la terciaria no universitaria. La educacin universitaria comprende la Universidad de la Repblica (autnoma y gratuita), y las universidades privadas e institutos universitarios privados. La educacin equivalente a terciaria universitaria comprende 3 instituciones pblicas: el Instituto Superior de Educacin Fsica, la Escuela Naval y la Escuela Nacional de Polica. La educacin terciaria no universitaria, a su vez, comprende a los Institutos de Formacin Docente, la Escuela Municipal de Arte Dramtico Margarita Xirg, el Centro de Diseo Industrial dependiente del Ministerio de Educacin y Cultura, la Escuela Militar y la Escuela Militar de Aeronutica dependiente del Ministerio de Defensa, e Institutos Privados (Orealc/Unesco, 2005). El sistema terciario uruguayo se compone en la actualidad de 19 instituciones de educacin superior de las cuales 6 son pblicas y 13 privadas en tanto que 15 son autnomas. De
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las 19 instituciones, 14 son de carcter universitario (5 universidades y 9 institutos universitarios). De las 5 universidades existentes hoy da slo la Universidad de la Repblica es de carcter pblica en tanto que las 4 universidades restantes son privadas (Martnez, 2003). La Universidad de la Repblica concentra el 88% de la matrcula universitaria y el 85% de la matrcula total de la educacin superior. Dicha universidad es autnoma, tal como lo dispone la Constitucin y su Ley Orgnica de 1958. Si bien este principio de autonoma demor en expresarse a nivel legislativo, form parte de los valores del mundo universitario desde sus orgenes. Esta autonoma es de ndole administrativa, tcnica y poltica o de gobierno. Sus autoridades son elegidas por docentes, egresados y estudiantes sin intervencin de los poderes del Estado, modalidad consagrada en el artculo 203 de la Constitucin. La Ley Orgnica de la Universidad de la Repblica n 12.549, del 29 de octubre de 1958, establece que sta tendr a su cargo la enseanza pblica superior en todos los planos de la cultura y la enseanza artstica, y la habilitacin para el ejercicio de las profesiones cientficas y otras funciones que la ley le encomiende. La Ley de Presupuesto de la nacin es la que determina la asignacin de recursos para la Universidad de la Repblica. Por otra parte, al Consejo Directivo Central de la Universidad (rgano principal de la misma) le compete su administracin y direccin general y la superintendencia directiva, disciplinaria y econmica sobre todas las Facultades, Institutos y Servicios que la componen. A su vez, el Decreto Ley n 15.661 promulgado en 1984 posibilit la creacin de universidades privadas, confiando al Ministerio de Educacin la operatoria de control de los procedimientos orientados a tales fines, as como el registro de los ttulos expedidos por estas universidades. En otro orden de cosas, desde 1995 est en vigencia el Decreto de Ordenamiento del Sistema de Enseanza Terciaria Privada N 308/995, por el cual se crea al interior del Ministerio de Educacin y Cultura el Consejo Consultivo de Enseanza Terciaria Privada (CCETP), con el cometido de asesorar al Poder Ejecutivo y al Ministerio de Educacin y Cultura en las solicitudes de autorizacin para funcionar (Art. 3) o de reconocimiento de nivel acadmico (Art.5), en las solicitudes posteriores de inclusin de nuevas carreras (Art.6) y en la revocacin de los respectivos actos (Art.7). El dictamen del Consejo Consultivo previamente a la resolucin del Poder Ejecutivo o del Ministerio de Educacin y Cultura en su caso, ser preceptivo pero no vinculante. Cabe destacar que la Universidad de la Repblica tiene participacin en la consideracin de las solicitudes para funcionar, por lo que adems de los expertos evaluadores externos contratados por el CCETP, la Udelar elabora uno de los dictmenes o asesoramiento a ser considerados por el CCETP. El CCETP est integrado por tres integrantes propuestos por la Universidad de la Repblica, dos por el Ministerio de Educacin y Cultura, dos por las instituciones privadas, y uno por la Administracin Nacional de Educacin Pblica. El mandato de cada uno de sus integrantes es de tres aos (Lemez, 2004). 3.3 Condiciones de la oferta Para determinar como han ido variando las condiciones de oferta en la regin en los ltimos aos se emplea un indicador para el anlisis: la proporcin de alumnos matriculados en educacin terciaria segn nivel formativo (universitario y no universitario) y tipo de formacin (docente u otra). Para ello se utiliza informacin proveniente de dos fuentes: la Vitrina Estadstica e Iesalc-Unesco. Se consider pertinente registrar los datos compilados por ambas instituciones dado que se trata de informacin complementaria que permite establecer ciertas tendencias en la regin. Segn se observa en el Cuadro 3 la formacin inicial docente se concentra mayoritariamente fuera de la universidad, con excepcin de Chile pas para el cual es requisito
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tener una licenciatura para ejercer como profesor. Mientras en Argentina y Bolivia aproximadamente dos tercios de la matrcula superior no universitaria aglutina a programas de formacin inicial de maestros, en el caso de Paraguay y Uruguay esta proporcin supera al 90%. Al mirar las cifras con una perspectiva histrica queda en evidencia que Argentina, Bolivia y Chile presentan una disminucin porcentual del estudiantado en el nivel no universitario, mientras que Brasil, Uruguay y Paraguay aumentan su matrcula en ese nivel en el periodo 19962003. Especficamente, en el caso paraguayo se incrementa del 17% al 29% la matrcula en el nivel no universitario (ver Cuadro 4). Esta situacin, curiosamente, no se correlaciona con la estructura del mercado ocupacional y los costos que tienen los estudios de carcter tcnico. En el nivel universitario se aprecia que la matrcula en todos los pases del Mercosur es muy superior a la observada en la matrcula no universitaria de carcter tcnico. Mientras en Argentina, Chile y Paraguay la matrcula universitaria supera el 70% del total de la matrcula del nivel terciario, en pases como Bolivia y Brasil dicha matrcula supera el 90% (ver Grfico 1 y Cuadro 4). Parte importante de la composicin de la matrcula postsecundaria no universitaria es mayor en pases como Argentina y Paraguay donde los maestros se forman en los institutos de formacin docente fuera de la universidad.
Cuadro 3 Alumnos en educacin terciaria por tipo de formacin segn pases 2002-2004 (Indicador 17 de la Vitrina Estadstica)

Fuente: Vitrina Estadstica. Sistema de Informacin y Comunicacin del Mercosur Educativo.

Grafico 1 Distribucin porcentual de la matrcula de educacin superior universitaria y no universitaria 1996-2003


Fuente: Iesalc-Unesco (2006). Informe sobre la educacin superior en Amrica Latina y el Caribe 2000-2005. Cuadro 9 de Anexo 2.

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Cuadro 4 Distribucin porcentual de la matrcula de educacin superior universitaria y no universitaria 1996-2003

Fuente: Iesalc-Unesco (2006). Informe sobre la educacin superior en Amrica Latina y el Caribe 2000-2005. Cuadro 9 de Anexo 2. Nota: * Cinda (2006). rea de Poltica y Gestin Universitaria.

3.4 Acceso, cobertura y participacin Para evaluar como ha evolucionado el acceso, la cobertura y la participacin en el sistema terciario en los pases del Mercosur el presente acpite del Informe contempla el anlisis de los siguientes indicadores: distribucin porcentual de estudiantes por niveles Cine en educacin superior, matrcula por nivel de formacin (pre grado, especializacin, maestra, doctorado y post doctorado), matrcula total en educacin superior por rea del conocimiento, distribucin porcentual de la matrcula por rea del conocimiento en el nivel universitario y no universitario, tasa de cobertura bruta en educacin superior (pre y post grado), tasa de incorporacin a la educacin terciaria y distribucin porcentual de alumnos que asisten a instituciones del sector estatal en el nivel terciario. Una mirada a los indicadores asociados al acceso, en primer trmino, permite corroborar que en el perodo 1996-2004 tanto en Argentina, Bolivia como Brasil prcticamente
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se ha duplicado la matrcula en educacin superior en trminos absolutos. En cambio, en Chile y Uruguay hubo un crecimiento sostenido de la matrcula pero menor al observado en los pases antes citados. A su vez, en Paraguay la matrcula se triplic durante el perodo estudiado. Al analizar la distribucin porcentual de estudiantes por niveles Cine en educacin superior se comprueba que la formacin de profesionales concentra una poblacin estudiantil mucho ms alta que la observada en carreras cortas y tcnicas a nivel de toda la regin, situacin que es particularmente relevante en el caso de Bolivia (91% y 7%, respectivamente). Si se desagrega el anlisis de la matrcula por tipo de formacin (universitaria y no universitaria) puede concluirse que mientras Argentina y Uruguay tienen una tasa de participacin cercana al 75% en el nivel profesional, Chile y Paraguay ostentan una tasa cercana al 80% en el mismo mbito. Como contrapartida, Bolivia y Brasil presentan una situacin especial y peculiar respecto de los otros pases de la regin dado que sobre el 90% de la poblacin de dicha nacin cursa estudios de carcter profesional (ver Cuadro 5). La situacin bosquejada previamente no se condice con la estructura del mercado ocupacional y los costos que tienen los estudios de carcter tcnico. En lo que concierne al nivel Cine 6 resulta evidente que existe una matrcula reducida de profesionales cursando estudios de postgrado. En efecto, mientras en Brasil la proporcin de profesionales que ha estado perfeccionndose a nivel de postgrado se aproxima al 3%, en Bolivia y Chile no supera el 2%. Si el anlisis a nivel de formacin de postgrado incluye las especializaciones luego se podra arribar a las siguientes conclusiones: que los programas de doctorado tienen muy baja matrcula, en general, inferior a 0,5% (con excepcin de Brasil), en tanto que los programas de maestra y especializacin oscilan entre 1% y 2% (ver Cuadro 6). Ciertamente, la poblacin que se encuentra estudiando en el nivel de postgrado en los pases del Mercosur es an muy baja considerando las necesidades de formacin de recursos humanos en este nivel. Llama la atencin que las Ciencias Sociales, la Administracin y el Derecho ocupan el primer lugar en cuanto a la distribucin de matrcula por rea del conocimiento. Dicha situacin es particularmente importante en Argentina y Brasil, mientras que en un grado menor se aprecia el mismo patrn en Chile. Otras reas del conocimiento, tales como, Salud y Ciencias registran una alta proporcin de matriculados en Argentina, Brasil y Chile. En los ltimos aos destaca notablemente el crecimiento experimentado en el rea de Educacin situacin que queda reflejada en el caso de Argentina donde la matrcula se cuadruplica entre los aos 2001 y 2003 en trminos porcentuales lo cual puede responder a una reclasificacin de la categora otros que ve reducido ostensiblemente su total en el perodo aludido. En el caso del rea de Educacin esta se ubica en el segundo lugar en el caso de Brasil en orden de importancia y magnitud y en tercer lugar en el caso de Chile (ver Cuadro 7). Ahora bien si el anlisis se desarrolla en base a la distribucin de la matrcula slo para el nivel universitario se constata que no hay un patrn comn para los pases del Mercosur salvo la mayor concentracin que se da en el rea de las Ciencias Sociales, Administracin y Derecho que oscila entre un 35% (caso de Chile) y un 52% (caso de Uruguay) (ver Cuadro 8). En el nivel no universitario, el rea Educacin aglutina gran parte de la matrcula en los pases del Mercosur con excepcin de Chile dado que en ese nivel no se pueden formar profesores. Por ejemplo, mientras en Argentina la distribucin en el rea Educacin vara de un 35% a un 31% entre los aos 2002 y 2004, en Uruguay se ha mantenido constante en el mismo periodo con un 96% (Cuadro 9).
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Cuadro 5 Distribucin porcentual de estudiantes por niveles Cine(1) en educacin superior 1999-2004

Fuente: UIS Unesco Base de Datos, Tabla 14. Notas: (1) Clasificacin Internacional Normalizada de la Educacin (Cine): Cine 5A = Compuesto por programas de preparacin inicial para la investigacin o que dan acceso a profesiones con base terica y un alto requerimiento de destrezas. Tienen tpicamente una duracin de 4 aos o ms (licenciaturas y profesionales). Cine 5B = Se conforma de programas que poseen una orientacin prctica, tcnica y ocupacional especfica y cuya duracin tpica es de 2 o 3 aos (Formacin de tcnicos). Cine 6 = Se conforma por los programas avanzados de investigacin (Postgrados). * Datos extractados del Censo de Brasil 2004 (Inep, 2005).

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Cuadro 6 Matrcula por nivel de formacin (pre grado, especializacin, maestra, doctorado y post doctorado) 2002-2004 (Indicador 18 de la Vitrina Estadstica)

Fuente: Vitrina Estadstica. Sistema de Informacin y Comunicacin del Mercosur Educativo.

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Cuadro 7 Distribucin porcentual de la matrcula total en educacin superior por rea del conocimiento 2001-2004

Fuente: UIS Unesco Base de Datos, Tabla 15.

Cuadro 8 Distribucin porcentual de la matrcula por rea del conocimiento en el nivel universitario 2002-2004 (Indicador 19 Vitrina Estadstica)

Fuente: Vitrina Estadstica. Sistema de Informacin y Comunicacin del Mercosur Educativo.

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Cuadro 9 Distribucin porcentual de la matrcula por rea del conocimiento en el nivel no universitario 2002-2004 (Indicador 19 Vitrina Estadstica)

Fuente: Vitrina Estadstica. Sistema de Informacin y Comunicacin del Mercosur Educativo.

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El aumento sostenido de la matrcula en educacin superior, tal como se indicara anteriormente, se refleja tambin en un incremento de la cobertura bruta en todos los pases del Mercosur. Dicho crecimiento, sin embargo, no alter la posicin relativa de los pases de la regin en cuanto a la tasa de cobertura (ver Grfico 2 y Cuadro 10).

Grfico 2 Tasa de cobertura bruta en educacin superior (pre y post grado) 1996-2004
Fuente: Unesco, Anuario Estadstico 1998, Tabla 3.2 (Datos Ao 1996); UIS Unesco Base Datos, Tabla 14 (Datos Aos 1999-2004); UIS Unesco, Global Education Digest 2006, Tabla 8 (Datos ao 2004). Notas: Para la enseanza de tercer grado (educacin superior), las tasas se expresan en porcentaje de la poblacin del grupo de edad quinquenal subsiguiente a la edad terica del fin de los estudios de la enseanza de segundo grado. Brasil 1996: dato ao 1995. Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay 2004: datos extractados de UIS Unesco, Global Education Digest. 2006, Tabla 8.

Cuadro 10 Tasa de cobertura bruta en educacin superior (pre y post grado)(1) 1996-2004

Fuentes: Unesco, Anuario Estadstico 1998, Tabla 3.2 (Datos Ao 1996); UIS Unesco Base Datos, Tabla 14 (Datos Aos 19992004); UIS Unesco, Global Education Digest. 2006, Tabla 8 (Datos ao 2004). Notas: (1) Para la enseanza de tercer grado (educacin superior), las tasas se expresan en porcentaje de la poblacin del grupo de edad quinquenal subsiguiente a la edad terica del fin de los estudios de la enseanza de segundo grado. a Dato ao 1995. b Datos ao 2004 extractados de UIS Unesco, Global Education Digest. 2006, Tabla 8.

Se puede agrupar a los pases de la regin en tres niveles de cobertura. En primer lugar, aquellos pases de cobertura alta donde destaca Argentina que vara del 41% al 61% entre los aos 1996 y 2004. En segundo lugar, destacan los pases de cobertura intermedia en donde se ubican Bolivia, Chile y Uruguay que pasaron del 30% a una proporcin superior al 40% en el periodo bajo estudio y, finalmente, los pases de menor cobertura donde se ubican Brasil y Paraguay que presentan un crecimiento que vara desde el 11% al 20% (ver Grfico 2 y Cuadro 10). En Chile y, particularmente, en Argentina la tasa de incorporacin a la educacin terciaria es alta (sobre el 100% y 150%, respectivamente) para los aos 2002 y 2003 aunque luego decrece significativamente en ambos pases situndose en torno al 82% y 94%, respectivamente. En cambio, en Bolivia y Brasil dicha tasa es igualmente significativa aunque en una magnitud menor, variando de 75% a 88%, respectivamente (ver Cuadro 11).
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Cuadro 11 Tasa de incorporacin a la educacin terciaria 2002-2004 (Indicador 16 de la Vitrina Estadstica)

Fuente: Vitrina Estadstica. Sistema de Informacin y Comunicacin del Mercosur Educativo.

En todos los pases del Mercosur se aprecia una cada en la participacin de los jvenes en instituciones del sector estatal. Como resultado de este proceso se han generado dos grupos: los que pese a la cada mantienen una participacin estatal alta entre los que se cuentan Argentina (a pesar de la enorme baja que experimenta el ao 2004), Bolivia y, especialmente, Uruguay, y los que ostentan una participacin relativamente baja entre los que se cuentan pases como Brasil y Chile (ver Cuadro 12). Cabe destacar, por otra parte, que mientras Argentina como Bolivia ostentan una participacin de estudiantes en instituciones estatales similar a la observada en los pases de la OECD (3 de cada 4 estudiantes que asisten a la educacin superior estn matriculados en instituciones estatales), Brasil, Chile y Paraguay evidencian una participacin bastante menor a la que poseen en promedio los pases de la OECD (alrededor del 30% de la matrcula se concentra en el sector estatal). Uruguay, en cambio, es el nico pas del Mercosur donde la matrcula en instituciones estatales de educacin terciaria supera ampliamente a la registrada por la OECD (sobre el 90%) (ver Cuadro 12). 3.5 Equidad de oportunidades educacionales Para aproximarse al tema de la equidad de oportunidades educativas se discute a continuacin en torno a tres indicadores claves: el ndice de paridad por gnero para tasa bruta de cobertura en educacin superior, el ndice de paridad por gnero respecto de estudiantes que terminan estudios de pre grado en el nivel terciario (Cine 5A) y la cobertura en educacin superior segn nivel socioeconmico de los estudiantes matriculados. Ciertamente, dichos indicadores dan cuenta de algunas de las tantas aristas del tema de la equidad en el acceso y la igualdad de oportunidades. La tendencia entre los pases del Mercosur indica que existe mayor cobertura en la educacin superior de mujeres que de hombres lo que ocurre bsicamente en Argentina, Brasil y Paraguay y, en mayor medida, en el caso de Uruguay. nicamente, Bolivia y Chile aparecen con una proporcin levemente mayor de hombres respecto de las mujeres matriculadas en el sistema de educacin terciario (ver Cuadro 13). La mayor presencia femenina en pases como Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, en parte, se podra explicar por el ingreso temprano de los hombres a la fuerza laboral. Si se contrasta lo anterior con lo que acontece en pases del mundo desarrollado es factible concluir que algunos pases del Mercosur como Argentina, Brasil y Paraguay presentan un ndice de paridad por gnero para tasa bruta de cobertura superior al observado en dichos pases (OCDE = 1,1 para el ao 2003), mientras que Chile registra un Indice de paridad muy similar.
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Parte 4 Educacin Superior

Cuadro 12 Porcentaje de alumnos que asisten a instituciones del sector estatal en el nivel terciario 1996-2004 (Indicador 21 de la Vitrina Estadstica)

Fuentes: Vitrina Estadstica (Datos Aos 2002-2003-2004). Notas: a Datos extractados de Iesalc-Unesco (2006). Informe sobre la educacin superior en Amrica Latina y el Caribe 2000-2005. Cuadro 8 de Anexo 2. b OECD/Unesco WEI (2005). Education trends in perspective. Tabla 1.14 (Datos ao 1996); c Incluye slo datos del nivel Cine 5B.

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Cuadro 13 ndice de paridad por gnero(1) para tasa bruta de cobertura en educacin superior 1999-2004

Fuente: UIS Unesco Base de Datos, Tabla 14. Notas: (1) ndice de Paridad por Gnero: El indicador da cuenta de la proporcin de mujeres que asisten al sistema terciario por sobre la proporcin de hombres en la misma condicin. a Estimacin en base a Unesco-Iesalc (2006). Informe Sobre la Educacin Superior en Amrica Latina y el Caribe. Cuadro 8.1 b OECD Unesco (2005). Trends in Perspective. Table 1.11

Si se contrasta lo anterior con lo que acontece en pases del mundo desarrollado es factible concluir que algunos pases del Mercosur como Argentina, Brasil y Paraguay presentan un ndice de paridad por gnero para tasa bruta de cobertura superior al observado en dichos pases (OCDE = 1,1 para el ao 2003), mientras que Chile registra un Indice de paridad muy similar. Al observar lo que acontece con la participacin femenina en el sistema terciario se corrobora que con excepcin de Chile donde se da una cobertura homognea para hombres y mujeres en relacin al nivel Cine 5A, tanto en Argentina, Brasil como en Uruguay se aprecia un predominio de las mujeres respecto de los hombres en cuanto a las tasas de graduacin en el pregrado (ver Cuadro 14).
Cuadro 14 ndice de paridad por gnero respecto de estudiantes que terminan estudios de pre grado en el nivel terciario (Cine 5A) 1999-2004

Fuente: UIS Unesco Base de Datos, Tabla 14.

Ahora bien, si se considera el nivel de ingresos familiares de los estudiantes que acceden a la educacin superior, se puede constatar que hay una estrecha relacin entre oportunidades de acceso al sistema terciario y la pertenencia a diversos estratos socioeconmicos. Como se observa en el Grfico 3, el sistema brasileo, particularmente, en las universidades privadas es el ms elitista ya que existe una fuerte concentracin de la matrcula en los dos quintiles ms ricos (sobre el 90% en el sector alto versus 2,6% en el nivel socioeconmico ms bajo, esto es quintiles 1 y 2). Para el resto de los pases tambin existe una diferencia importante en el acceso a la educacin superior entre los sectores de mayores y menores recursos, si bien las brechas son menores. En particular, en el caso uruguayo son del orden de 1 a 3 (60% en los quintiles ms ricos versus 20% en los quintiles ms pobres). En sntesis, el Grfico 3 muestra las dificultades que enfrentan los sectores de menores ingresos para acceder a la educacin superior.
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Parte 4 Educacin Superior

Grfico 3 Cobertura en educacin superior segn nivel de ingresos familiares de los estudiantes
Fuente: Para los casos de Argentina, Brasil y Chile basado en Ingrid Sverdlick, Paola Ferrari y Anala Jaimovich (2005). Desigualdad e inclusin en la educacin superior. Serie Ensayos & Investigaciones, n 9. Buenos Aires: OLPED; Para Bolivia y Uruguay datos extractados de CINDA (2006). rea de Polticas y Gestin Universitaria. Notas: En el caso de Argentina, Bolivia, Chile y Uruguay considera poblacin de 18 a 24 aos. En el caso de Brasil considera poblacin de 20 a 24 aos.

3.6 Eficiencia y rendimiento En la presente seccin se analiza distintos indicadores que dan cuenta de la eficiencia y rendimiento al interior del sistema de educacin superior. el anlisis se focaliza en indicadores, tales como: nmero de alumnos por profesor de tiempo completo, tasa de desercin, porcentaje de graduados por rea del conocimiento, distribucin porcentual de egresados por rea del conocimiento y nivel de formacin (universitario y no universitario), tasa bruta de graduacin en estudios de pre grado (Cine 5A), y porcentaje de la poblacin entre 25 y 64 aos que ha completado la educacin terciaria. Sin lugar a dudas, la informacin que deriva del anlisis de dichos indicadores resulta de primera relevancia al momento de hacer recomendaciones de polticas. Al contrastar lo acaecido con la relacin existente entre el nmero de alumnos por docente de tiempo completo se corrobora que mientras Brasil y Uruguay tienen un comportamiento relativamente estable en el tiempo, Argentina y Paraguay presentan valores oscilantes que no permiten establecer tendencias de largo plazo. En cambio, Uruguay aparece con una proporcin bastante buena de estudiantes por profesores de tiempo completo (8/1). A su vez, Argentina, Brasil y Paraguay estn en una situacin intermedia con alrededor de 15 alumnos por profesor de tiempo completo lo cual se asemeja bastante a la situacin observada en los pases de la OECD, en tanto que Bolivia est en un nivel ms bajo con 22 alumnos por profesor (ver Cuadro 15).
Cuadro 15 Nmero de alumnos en educacin superior por docentes a tiempo completo 1998-2004 (Indicador 12 de la Vitrina Estadstica)

Fuente: Vitrina Estadstica. Sistema de Informacin y Comunicacin del Mercosur Educativo. Notas: a Dato extractado de OECD/Unesco WEI (2003). Financing education: investments and returns. Table 31. b Chile no tiene informacin de docentes en este nivel. c Paraguay slo Cine 5B. d Uruguay dato del ao 1998. e Dato extractado de OECD/Unesco WEI (2005). Education trends in perspective. Table 2.8.

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Estudo Analtico Comparativo do Sistema Educacional do Mercosul (2001-2005)

Uno de los indicadores que mejor refleja la eficiencia y rendimiento de todo sistema educativo es la tasa de desercin. Los datos referidos a desercin permiten concluir que no hay un comportamiento homogneo en los pases del Mercosur. En efecto, mientras Brasil y Chile experimentan un descenso en las tasas de desercin en el nivel terciario en los ltimos aos, Paraguay y Uruguay registran variaciones anuales importantes que no permiten establecer tendencias, y Bolivia presenta una tendencia al incremento en el periodo.
Cuadro 16 Tasa de desercin(1) promedio en educacin superior 1996-2003

Fuente: Cinda e Iesalc/Unesco (junio de 2006). Repitencia y desercin universitaria en Amrica Latina. Cuadros 4 y 5. Notas: (1) Para el clculo de las tasas de desercin se trabaj con indicadores de eficiencia y titulacin (Desercin es igual a 100 menos eficiencia de titulacin). a Corresponde a datos de la Universidad de la Repblica que representa alrededor del 88% de la matrcula del sistema universitario.

En general, la tasa de desercin en la regin se aproxima al 50% en promedio con cifras mayores para Bolivia (60%) y Uruguay (70%) (ver Cuadro 16). Tanto o ms importante que la tasa de desercin es visualizar y examinar lo que acontece con la tasa de graduacin segn rea del conocimiento en el entendido que dicho indicador permite formarse una idea acerca de las reas que concentran mayores tasas de graduacin y, por ende, determinar cules son las reas ms deficitarias para nuestras sociedades. Sobre el particular puede sostenerse que al igual que lo que ocurre con la matrcula, la mayor proporcin de graduados se da en el rea de Ciencias Sociales, Administracin y Derecho en todos los pases de la regin respecto de los cuales se dispone de informacin (es decir, Argentina, Bolivia, Brasil y Chile), seguida por el rea de la Salud, Ingeniera y Educacin. En contraste, Agricultura, Ciencias y Servicios son las reas del conocimiento que registran las menores tasas de graduados en la regin (ver Cuadro 17). Por otra parte, si el anlisis se desagrega todava ms y se toma en consideracin la tasa de graduacin segn rea del conocimiento y nivel formativo luego podra concluirse que existe una alta proporcin de egresados del rea de las Ciencias Sociales que se ha estado instruyendo tanto en el nivel universitario como en el no universitario con lo cual dicha rea contina siendo la ms expandida dentro del sistema terciario, excepto, en pases como Argentina y Uruguay donde la formacin de profesores es no universitaria para los cuales el rea de Educacin es la ms relevante. Para las otras reas del conocimiento no se aprecia un patrn comn en los pases de la regin en lo concerniente al comportamiento de los egresados y a su nivel formativo (ver Cuadro 18). Ahora bien, si el anlisis de tasa de graduacin se desagrega tomando como referente la clasificacin Cine se comprueba que en todos los pases de la regin ha habido una tendencia al crecimiento de las tasas de graduacin en el nivel de pregrado (Cine 5A) en el periodo 1999-2004 cercana al 10%, excepto en el caso de Chile que si bien ostenta cifras oscilantes y dismiles, en el ltimo ao con datos disponibles (2004) se aproxima al 28%. Mientras Chile representa la nacin que ms se aproxima a los pases del OECD en materia de tasa bruta de graduacin en el nivel terciario (Cine 5A), Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay distan muchsimo de dicha realidad ostentando una tasa de graduacin tres veces menor que la de los pases de la OECD (ver Cuadro 19).
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Cuadro 17 Porcentaje de graduados por rea del conocimiento en el nivel terciario 2001-2004

Parte 4 Educacin Superior

Fuente: UIS Unesco, Base de Datos, Tabla 16. Nota: * Datos de Chile extractados de Cinda (2006). rea de Polticas y Gestin Universitaria.

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Estudo Analtico Comparativo do Sistema Educacional do Mercosul (2001-2005)
(contina)

Cuadro 18 Distribucin porcentual de egresados de la educacin terciaria por rea del conocimiento y nivel de formacin 2002-2004 (Indicador 20 de la Vitrina Estadstica)

Cuadro 18 Distribucin porcentual de egresados de la educacin terciaria por rea del conocimiento y nivel de formacin 2002-2004 (Indicador 20 de la Vitrina Estadstica)
(conclusin)

Fuente: Vitrina Estadstica. Sistema de Informacin y Comunicacin del Mercosur Educativo.

Parte 4 Educacin Superior

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Estudo Analtico Comparativo do Sistema Educacional do Mercosul (2001-2005)

Cuadro 19 Tasa bruta de graduacin en estudios de pre grado (Cine 5A) en el nivel terciario 1999-2004

Fuente: UIS Unesco, Base de Datos, Tabla 14. Notas: a Dato extractado de OECD/Unesco WEI (2003). Financing education: investments and returns. Table 29. b Dato extractado de OECD/Unesco WEI (2005). Education trends in perspective. Table 1.17.

Junto con observarse, en trminos generales, un crecimiento sostenido en las tasas brutas de graduacin en la regin se constata que la proporcin de poblacin comprendida entre los 25 y 64 aos con estudios terciarios completos, en general, ha tendido a crecer en el periodo 1996-2002 con excepcin de Uruguay que ha bajado del 14 al 10%. En el caso de los restantes pases de la regin la poblacin con estudios terciarios completos ha estado oscilando entre el 7% y 14%. En contraste, en los pases de la OECD la poblacin comprendida entre los 25 y los 64 aos que ha logrado completar sus estudios terciarios bordea el 24% (ello implica que una de cada cuatro personas en el tramo 25-64 aos ha culminado sus estudios de nivel superior) lo que representa una cifra que supera ampliamente lo observado en los pases del Mercosur (ver Cuadro 20).
Cuadro 20 Porcentaje de la poblacin entre 25 y 64 aos que ha completado la educacin terciaria 1996-2002

Fuente: OECD / Unesco WEI (2005). Education trends in perspective. Tabla 1.2. Notas: a Dato corresponde al ao 1995. b Dato corresponde al ao 2001. Extractado de Cinda/Iesalc-Unesco (2006). Repitencia y desercin en Amrica Latina.

3.7 Integracin entre educacin superior y el sector productivo Ante la inexistencia de indicadores cuantitativos que den cuenta de la dimensin, ella slo podra ser abordada a partir del anlisis de documentacin del Mercosur Educativo, documentos oficiales de gobierno y/o documentacin acadmica.
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Parte 4 Educacin Superior

En lo concerniente a la promocin de acciones tendientes a fortalecer la colaboracin entre las universidades y el sector productivo en la Regin, si bien se han emprendido acciones como consecuencia de algunos acuerdos alcanzados en distintas reuniones, el avance en esta materia se ha visto entrabado por distintas causales, siendo la crisis econmica que ha afectado a la industria y al comercio de los pases del Mercosur a fines de los aos 90 y comienzos de la presente dcada, una buena explicacin para ello. No obstante ello, en aos recientes el panorama econmico de la regin ha experimentado mejoras que permiten augurar un mejor escenario para ir consolidando paulatinamente la tan ansiada relacin entre universidad y sector productivo. De igual forma, en el Plan del Sector Educativo del Mercosur 2006-2010 se indica que la vinculacin del mundo productivo con la educacin y, particularmente, con la formacin profesional resulta fundamental si se consideran los cambios que ha venido experimentando la regin en general. Frente a ese escenario, los pases de la regin han comenzado a recuperar y vislumbrar la educacin tcnica tanto de nivel medio como superior como una herramienta bsica de su desarrollo (Sector Educativo del Mercosur, 2006). 3.8 Articulacin entre educacin superior y ejercicio profesional Al igual que la dimensin anterior esta slo es abordable mediante el anlisis documental para lo cual se recurri a documentacin del Mercosur Educativo, documentos oficiales de gobierno y/o documentacin acadmica.

3.8.1 Acreditacin de carreras universitarias


Sin lugar a dudas, el Memorndum de Entendimiento sobre la Implementacin de un Mecanismo Experimental de Acreditacin de Carreras para el Reconocimiento de Ttulos de Grado Universitario en los Pases del Mercosur es el acuerdo de mayor trascendencia prctica alcanzado en el mbito de la educacin superior en la Regin. Dicho documento fue sancionado por la Reunin de Ministros de Educacin, en Buenos Aires, el 19 de junio de 1998, con el concurso de los Estados Partes y por Chile y Bolivia en calidad de Estados Asociados. En l se reconoce que un sistema de acreditacin de carreras facilitar el traslado de personas entre los pases de la Regin y propender a estimular la calidad educativa al favorecer la comparabilidad de los procesos de formacin en trminos de calidad acadmica, considerando que el mejoramiento de la calidad educativa es un elemento sustancial para la consolidacin del proceso de integracin regional y que el favorecimiento de la movilidad de las personas en el conjunto de la regin representa un objetivo prioritario para la integracin.9 El Memorando de Entendimiento consign, entre otros, los siguientes acuerdos: otorgar validez a los ttulos de aquellas carreras que lo requieran para el ejercicio de la profesin; adoptar un sistema de libre adhesin, peridico, de aplicacin gradual y experimental; incluir un paso previo de autoevaluacin; establecer un proceso de evaluacin por pares de acuerdo con los requisitos establecidos a nivel regional; los requisitos de acreditacin se referirn a la carrera en su integridad (planes de estudio, cuerpo docente, la infraestructura y equipamiento, etc.);

Segn Chiroleu (2002), si bien la introduccin de mecanismos de evaluacin aparece asociada al mejoramiento de la calidad de la educacin superior, resultara obvio que el objetivo al que responde sera a la mayor intervencin estatal con finalidades econmicofinancieras.

243

Estudo Analtico Comparativo do Sistema Educacional do Mercosul (2001-2005)

los organismos de competencia a nivel nacional sern las agencias nacionales de acreditacin; establecer la creacin de la reunin de agencias de acreditacin del mercosur como instancia de monitoreo y cooperacin regional.

En un comienzo la acreditacin fue propuesta con carcter experimental atendiendo a la complejidad de implementar este tipo de procesos y se limit a tres carreras: medicina, ingeniera y agronoma. El Memorndum estableci que se trabajara con absoluto respeto por la autonoma de las instituciones universitarias y conforme a criterios y parmetros de calidad comunes para cada carrera, acordados por la Reunin de Ministros. El trabajo tcnico fue encargado a comisiones consultivas de expertos por disciplina, quienes habran de elevar su produccin a la consideracin de los sectores involucrados en el tema.10 Tal como aconteci con los protocolos antes acordados, se estipul que el reconocimiento acadmico de los ttulos universitarios que se otorguen en virtud de la operacin del mecanismo de acreditacin, no conferir, de por s, derecho al ejercicio de la profesin (ver Memorando en sitio web del Mercosur Educativo: http://www.sic.inep.gov.br/). En la XXII Reunin de Ministros de Educacin de los pases del Mercosur, celebrada en junio de 2002 se corrobor lo acordado en 1998 respecto de los alcances del Memorndum de Entendimiento de un Mecanismo Experimental para la Acreditacin de Carreras de Grado (Mexa) y se dispuso la puesta en marcha del Mecanismo Experimental en las carreras de agronoma, ingeniera y medicina. Conforme a lo establecido por el cronograma aprobado, el proceso comenzara por las carreras de Agronoma. Este mecanismo convoca a carreras que cuenten con reconocimiento oficial y que tengan egresados, habindose previsto un mximo de cinco carreras por pas. Entre los representantes de los pases miembros y asociados se comparte la idea de que el Mexa reafirme como principio la vocacin del Mercosur por establecer un alto nivel de la calidad formativa provista por las universidades, que no podr sin inferior al que implementen los pases en sus respectivas instancias de acreditacin. En esa perspectiva, se estableci en fecha reciente la necesidad de fijar ciertas pautas generales que ordenen el proceso de acreditacin entre las cuales se mencionan las siguientes: a) definicin de instancias permanentes para la comunicacin de resultados; b) conformacin de un Registro Pblico de convocatorias, instrumentos, resultados y currculos de pares evaluadores en las pginas de las agencias acreditadoras; c) revisin de los plazos de acreditacin adecundolos a la duracin de la cohorte y en correspondencia con las decisiones de acreditacin de cada pas; d) definicin de normas y principios para la ampliacin del MEXA a otras carreras; y, e) definicin de condiciones de elegibilidad para la seleccin de las carreras que participarn en nuevas convocatorias de Medicina, Ingeniera y Agronoma, y en otras que a futuro se definan (Mercosur Educativo, 2006). Una evaluacin preliminar del impacto producido por el Mexa permite concluir que este gener un impacto positivo entre los pases de la regin destacando los siguientes aspectos: a) el fortalecimiento de la cultura de la evaluacin en los pases participantes como un insumo para el perfeccionamiento de la calidad de programas de pregrado; b) un alto inters de parte de las instituciones de participar en Mexa;
10

Precisamente una de esas comisiones fue la Comisin Consultiva de Expertos en Ingeniera que en junio de 2002 produjo el documento Dimensiones, componentes, criterios e indicadores para la acreditacin Mercosur.

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Parte 4 Educacin Superior

c) un apoyo en la instalacin de agencias nacionales de acreditacin en aquellos pases que no disponan de estos organismos; y, d) necesidad de impulsar y definir acciones tendientes a la creacin y aprobacin de un mecanismo permanente, que permita el reconocimiento mutuo de los ttulos universitarios en la regin (ver Mercosul/CMC/RME/ATA n 02/04; Mercosur Educativo, 2006). En el caso de Argentina el proceso de acreditacin en el pregrado (incluyendo la definicin de estndares, criterios acadmicos, organizativos y pedaggicos) parti con la carrera de Medicina en el ao 1999, seguida por Ingeniera en el ao 2001 y por Agronoma en el ao 2004. El proceso en su conjunto est a cargo de la Coneau. Cabe destacar, asimismo, que el proceso de acreditacin del Mercosur se inici con la carrera de Ingeniera Agronmica, para la que estn siendo evaluadas las carreras de las universidades nacionales de Buenos Aires, La Plata, Nordeste, Cuyo y Tucumn. Durante los aos 2003 y 2004 se inici esta tarea para las carreras de Medicina e Ingeniera (Fernndez, 2004). Al momento de evacuarse el presente Informe las siguientes carreras haban sido acreditadas por un periodo de 5 aos: Ingeniera Industrial en la Universidad Nacional de Cuyo y en el ITBA, Ingeniera Electrnica en la Universidad Nacional de la Plata y en la Universidad Tecnolgica de Nacional, Ingeniera Qumica en la Universidad Nacional del Litoral y en la Universidad Nacional de Ro Cuarto; Medicina en la Universidad Nacional de Tucumn, en la Universidad Nacional de Cuyo y en el Cemic (Mercosur Educativo, 2006). Pese a las dificultades que se han enfrentado en Bolivia para aprobar el proyecto que crea el Conaes, se han elaborado en fecha reciente elementos esenciales para el funcionamiento de la futura agencia oficial de acreditacin del pas. En efecto, como consecuencia de algunos acuerdos suscritos en el marco del Mercosur Educativo han sido elaborados los manuales ms importantes para los procesos de autoevaluacin, de evaluacin externa y de acreditacin. De igual forma, a semejanza del Sector Educativo del Mercosur se constituyeron comisiones consultivas de expertos integradas por acadmicos, encargadas de elaborar los criterios, indicadores y estndares de calidad para la acreditacin de las carreras de Medicina, Ingeniera, Agronoma y Derecho. Tambin se ha estado participando activamente en las reuniones de trabajo de especialistas en evaluacin y acreditacin, as como en las comisiones consultivas de Agronoma, Medicina e Ingeniera del Sector Educativo del Mercosur. Hasta fines del ao 2003 y comienzos del 2004 el VESCyT y el Proyecto Conaes haban dado los pasos necesarios para la aplicacin del calendario del proceso de acreditacin, conforme a lo sealado en la convocatoria suscrita por los Ministros de Educacin del Mercosur el 14 de junio de 2002. A la fecha se han acreditado cinco carreras en el nivel de pregrado por un periodo de 5 aos, cuyo detalle se entrega a continuacin: Ingeniera Civil en la Universidad Mayor de San Andrs, en la Universidad Juan Misael Saracho y en la Universidad Privada de Bolivia; e Ingeniera Industrial en la Universidad Mayor de San Simn y en la Universidad Privada de Santa Cruz (Mercosur Educativo, 2006). En Brasil, por su parte, la experiencia de evaluacin de la enseanza superior desarrollada a partir del trabajo conjunto realizado por los rganos federales responsables por la evaluacin de la enseanza superior, el Inep y el Capes, con especialistas de todas las reas del conocimiento, gener la creacin de instrumentos para la evaluacin, lo que permiti avanzar en el perfeccionamiento de los procesos de evaluacin y acreditacin de la calidad de la enseanza de las instituciones de enseanza superior, tal como se refleja en la reciente creacin del Sistema Nacional de Evaluacin. Este nuevo Sistema permite superar las limitaciones del sistema anterior basado slo en la Provo y aprovechar la rica experiencia desarrollada en la primera mitad de los 90 por el Paiub (Fernndez, 2004b). Como consecuencia de ello se han acreditado a la fecha 6
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Estudo Analtico Comparativo do Sistema Educacional do Mercosul (2001-2005)

carreras en el rea de la Ingeniera y 3 carreras de Medicina por un lapso de 5 aos, tal como se detalla a continuacin: Ingeniera Qumica en la Universidad Estadual de Campinas y en la Universidad Catlica de Ro de Janeiro; Ingeniera Mecnica en la Universidad Federal do Ro de Janeiro y en la Universidad Federal de Uberlandia; Ingeniera Elctrica en la Universidad Federal de Campina Grande y en la Universidad Estadual de Sao Paulo; Medicina en la Universidad Federal de Sao Paulo, en la Universidad Estadual de Londrina y en la Facultad de Ciencias Mdicas da Santa Casa de Sao Paulo (Mercosur Educativo, 2006). La tarea a encarar, sin embargo, es muy compleja por la proliferacin indiscriminada de instituciones privadas de muy diversa calidad y por una actitud excesivamente burocratizada de las instituciones pblicas (federales y estaduales) en cuanto a la atencin a una demanda cada vez mayor por parte de amplios sectores poblacionales, que quieran ingresar a esas instituciones y no encuentran cobertura adecuada. Segn se consagra en el Proyecto de Ley del Sistema de Aseguramiento de la Calidad que se ha estado discutiendo en el Congreso chileno las agencias acreditadoras que deseen operar en el pas debern ser evaluadas, autorizadas y supervisadas por la Comisin de Acreditacin con el fin de asegurar su idoneidad y la confiabilidad de sus juicios. La autorizacin de agencias acreditadoras hara ms expedito el proceso al compartirlo entre distintas agencias, y facilitara la internacionalizacin de las profesiones, mejorando las oportunidades de movilidad de estudiantes y titulados (Lemaitre, 2004). El escaso nmero de acadmicos y especialistas de prestigio existentes en Chile restringe la disponibilidad de evaluadores externos calificados e independientes, tanto para las carreras como para la acreditacin institucional. En este sentido, los vnculos establecidos entre los pases del Mercosur y la implementacin del Mexa resultan particularmente beneficiosos, ya que permiten ampliar la base de reclutamiento de evaluadores, incorporando una perspectiva internacional extremadamente valiosa. A comienzos del ao 2004 en Chile alrededor de 300 carreras se haban sometido al proceso de acreditacin de las cuales la Comisin Nacional de Acreditacin de Programas de Pregrado (CNAP) se haba pronunciado respecto de 33 y esperaba completar un centenar de procesos en el curso de dicho ao. Durante el ao 2005 la CNAP opt por priorizar las evaluaciones institucionales y la evaluacin de la misma agencia por lo cual recin se encuentra organizando en el presente ao los procesos correspondientes a la convocatoria de acreditacin de carreras de Medicina con seis instituciones, proceso que se conjugar con los acuerdos del Mexa. En el caso de las carreras de Ingeniera si bien la mayora ya han sido acreditadas nacionalmente existen diferentes factores, tales como la diversidad de titulaciones relacionadas con esa formacin y los desincentivos corporativos, que explican por qu hasta el momento no se han llevado a cabo procesos de acreditacin en el marco del Mexa en esa carrera (Mercosur Educativo, 2006). En el caso de Paraguay la Agencia de Evaluacin y Acreditacin Institucional y de Carreras ha venido desarrollando una intensa labor que se ha traducido a la fecha en la acreditacin de las siguientes carreras por un periodo de 5 aos: Ingeniera Agronmica de la Facultad de Ciencias Agrarias de la Universidad Nacional de Asuncin Resolucin n 04/04; Medicina de la Facultad de Ciencias Mdicas de la Universidad Nacional de Asuncin Resolucin n 05/06; Ingeniera Civil de la Facultad de Ingeniera de la Universidad Nacional de Asuncin Resolucin n 06/06; Ingeniera Electrnica de la Facultad de Ingeniera de la Universidad Nacional de Asuncin Resolucin n07/06; Ingeniera Electromecnica de la Facultad de Ingeniera de la Universidad Nacional de Asuncin Resolucin n08/06; Ingeniera Civil de la Facultad de Ciencias y Tecnologa de la Universidad Catlica Nuestra Seora de la Asuncin (Sede Regional Asuncin) Resolucin n 09/06; Ingeniera Electrnica de la Facultad de Ciencias y Tecnologa de la Universidad Catlica Nuestra Seora de la Asuncin (Sede Regional Asuncin) Resolucin n 10/06 (Mercosur Educativo, 2006).
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Parte 4 Educacin Superior

Finalmente, en Uruguay la acreditacin de carreras en el marco del acuerdo Mexa ha tenido resultados positivos respecto de las Ingenieras en donde a la fecha se cuenta con un total de 5 carreras acreditadas por un periodo de 5 aos, a saber: Ingeniera Qumica, Ingeniera Civil e Ingeniera Elctrica en la Universidad de la Repblica; e Ingeniera Electrnica en la Universidad Catlica de Uruguay y en ORT (Mercosur Educativo, 2006). El sistema de acreditacin vigente en el Uruguay a nivel de universidades an no ha logrado extenderse a otros mbitos de la educacin terciaria (no universitaria) que depende de organismos pblicos, tales como por ejemplo la formacin docente. Actualmente, existe, aunque en forma todava incipiente, la idea de instaurar una suerte de organismo espejo del CCETP para considerar la situacin de este tipo de carreras, pero sin el nivel de acuerdos alcanzados en su momento para establecer el rgimen vigente para la educacin superior privada (Lemez, 2004).

3.8.2 Formacin de recursos humanos


Al igual como se indic en el Protocolo de Intenciones de 1991, en el Plan Trienal 1998-2000 se enfatizaba que, entre otras, las reas prioritarias para el desarrollo de las actividades del Sector Educativo del Mercosur eran promover polticas regionales de capacitacin de recursos humanos e implementar programas conjuntos de cooperacin en formacin de recursos humanos en el nivel superior, especficamente, en el rea de las polticas pblicas y en la vinculacin universidad-sector productivo (ver Plan Trienal en Decisao n 13/98 en sitio web del Mercosur Educativo: http://www.sic.inep.gov.br/).11 Lo anterior qued nuevamente refrendado en el Plan Estratgico del Sector Educativo del Mercosur 2001-20054 donde se indica que el SEM define como uno de sus principales objetivos estratgicos el diseo e implementacin de polticas de formacin y capacitacin de recursos humanos competentes que contribuya al engrandecimiento de las economas de los pases miembros (ver Plan Estratgico en sitio web del Mercosur Educativo).12 Otro aspecto destacable en materia de formacin de recursos humanos dice relacin con la desprofesionalizacin y pauperizacin que ha experimentado el sector docente, el cual recin estara comenzando a encontrar caminos de dilogo y participacin al interior de los gobiernos de la regin. Para hacer frente a dicho fenmeno se ha ido generando un nuevo escenario poltico que ha obligado a algunos gobiernos de la regin a realizar una mayor inversin que la efectuada a fines del siglo pasado a fin de revertir esa crtica situacin. As con distintos nfasis, objetivos y recursos, varios pases han revalorizado la inversin en educacin como una apuesta a su transformacin (ver Plan del Sector Educativo del Mercosur 2006-2010 en Sector Educativo del Mercosur, 2006). 3.9 Financiamiento y gasto En la presente seccin se analiza distintos indicadores relativos a gastos en el nivel terciario, incluyendo: la proporcin del gasto en relacin al PBI, al gasto pblico, al gasto en educacin y el gasto por alumno.
11

El Plan Trienal del Sector Educativo del Mercosur (1998-2000) estableci adems como rea prioritaria el desarrollo de la identidad regional por medio del estmulo al conocimiento mutuo y a una cultura de la integracin.
12

El Plan Estratgico 2001-2005 defini adems tres grandes ejes temticos a desarrollar en el quinquenio: Acreditacin de programas de pre grado, movilidad de docentes investigadores y reconocimiento de estudios para el caso de los estudiantes, y cooperacin interinstitucional.

13

Segn Toro (2000), a partir del ao 2000 se ha avanzado en la constitucin de un Consejo Acadmico, integrado por destacados especialistas universitarios propuestos por cada pas, quienes han desarrollado un currculo apropiado y han establecido las condiciones logsticas para su funcionamiento. El programa se orienta a generar las competencias requeridas para el diseo, implementacin y evaluacin de polticas pblicas en el marco de la integracin regional y de los objetivos del Mercosur.

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Estudo Analtico Comparativo do Sistema Educacional do Mercosul (2001-2005)

Al observar los datos relativos al gasto pblico en educacin terciaria como porcentaje del PBI se constata que el nivel de gasto es bajo en comparacin con lo observado en el mundo desarrollado variando entre 0,6% (Chile y Uruguay) y 1,6% (Bolivia) del PBI durante el ao 2002.
Cuadro 21 Gasto pblico en educacin terciaria como porcentaje del PBI 1995-2002

Fuente: OECD/Unesco WEI (2005). Education trends in perspective. Tabla 2.5. Nota: a Dato extractado de Guni (2006), La educacin superior en el mundo 2006. Tabla IV.4.

Cuadro 22 Gasto en educacin superior de fuentes pblicas y privadas como porcentaje del PBI 1998-2004 (Indicador 9 de la Vitrina Estadstica)

Fonte: Vitrina Estadstica. Sistema de Informacin y Comunicacin del Mercosur Educativo. Notas: a Datos correspondientes al ao 1998. b Datos correspondientes al ao 2000. c OECD/Unesco WEI (2001). Teachers for tomorrows schools. Tabla 5. d Dato extractado de OECD/Unesco WEI (2005). Education trends in perspective. Tabla 2.2. Bolivia ao 1998: Slo fuente pblica. No incluye educacin alternativa (especial y adultos) y tcnica. Bolivia ao 1999: Slo fuente pblica. Incluye adultos, especial, tcnica y superior no universitaria . Uruguay aos 1998, 1999: Se refiere al gasto pblico en educacin.

Se corrobora, igualmente, que en el periodo 1995-2003 ha habido una tendencia al alza principalmente, en Brasil, Chile y Paraguay, en tanto que en Uruguay se ha producido un descenso en el gasto pblico en educacin en relacin al PBI (ver Cuadro 21). No obstante lo anterior, si se contrasta el nivel del gasto pblico en educacin superior como porcentaje del PBI observado en el Mercosur con aquel de la OECD luego podra concluirse que el nivel de gasto en nuestra regin, en promedio, con excepcin de Bolivia, est muy por debajo al registrado por los pases de la OECD que prcticamente lo duplican (ver Cuadro 21).
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Parte 4 Educacin Superior

En la misma perspectiva, al revisar el nivel de gasto en educacin superior consignando fuentes pblicas y privadas en relacin al PBI se podra sostener que entre los aos 1998 y 2003 ha habido un comportamiento estable en todos los pases del Mercosur, sin excepcin. Mientras en Brasil y Uruguay el nivel de gasto bordea el 0,8% y 0,6%, respectivamente, en Chile dicho nivel lleg a 2,3%, en tanto que en un nivel intermedio de gasto figuran el resto de los pases de la regin situacin asimilable a la observada en los pases de la OECD (Cuadro 22). Ahora bien, al analizar el nivel del gasto pblico en educacin superior en relacin al gasto pblico total para el periodo bajo estudio se verifica que hay una tendencia a la baja en todos los pases siendo ms acentuado en el caso de Paraguay donde el gasto se reduce prcticamente a la mitad. De acuerdo a los datos disponibles de los ltimos aos la proporcin del gasto oscila entre 1,8% (Paraguay) y 3,7% (Bolivia) (ver Grfico 4).

Grfico 4 Porcentaje del gasto pblico en educacin superior dentro del gasto pblico total 1997-2004
Fuentes: Para el ao 1997 los datos fueron extractados de OECD/Unesco WEI (2000). Investing in Education: analysis of the 1999 World Education Indicators. Table 23. Para los aos 2000 y 2004, datos de Vitrina Estadstica. Sistema de Informacin y Comunicacin del Mercosur Educativo.

Cuadro 23 Porcentaje del gasto pblico en educacin superior dentro del gasto pblico total 1997-2004 (Indicador 10 de la Vitrina Estadstica)

Fuente: Vitrina Estadstica. Sistema de Informacin y Comunicacin del Mercosur Educativo. Notas: a Los datos del ao 1997 fueron extractados de OECD/Unesco WEI (2000). Investing in Education: analysis of the 1999 World Education Indicators. Table 23. b Dato correspondiente al ao 1996, OECD/Unesco WEI (2000). c Brasil y Pases OECD datos de OECD/Unesco WEI (2001). Teachers for tomorrows schools. Table 6. d Brasil y Chile datos ao 2000. Vitrina Estadstica. e Chile y Uruguay datos de OECD/Unesco WEI (2003). Financing Education: investments and returns. Table 14. f OECD/Unesco WEI (1999). Investing in Education. Tabla 23.

Entre los pases de la regin los que ostentan un nivel de gasto pblico en educacin superior dentro de gasto pblico total similar a los pases de la OECD se podran mencionar Argentina y Bolivia, en tanto que Brasil y Chile, y en mayor medida Paraguay y Uruguay registran
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un nivel de gasto muy por debajo del observado en la OECD. En general, en los pases del Mercosur se observa una tendencia a la baja en el nivel de gasto pblico en educacin superior en relacin al gasto pblico total, a diferencia de lo que ocurre en los pases desarrollados donde el nivel de gasto ha ido incrementndose levemente en la ltima dcada (Grfico 4). Al analizar la evolucin del gasto en educacin superior como porcentaje del gasto total en educacin es factible concluir que se ha mantenido constante en trminos generales en todos los pases de la regin. Empero, al comparar los niveles de gasto entre pases se observa diferencias notables como acontece con el caso de Chile donde alcanza al 14% versus Bolivia y Uruguay donde el nivel de gasto en el nivel terciario supera el 20% (ver Cuadro 24).
Cuadro 24 Gasto en educacin superior como porcentaje del gasto total en educacin 1999-2004

Fuente: Unesco UIS Base de Datos, Tabla 19.

Al revisar la distribucin del gasto pblico ordinario en la educacin superior se aprecia que en todos los pases del Mercosur ha habido una tendencia al descenso con excepcin de Uruguay. El fenmeno anterior podra explicarse en parte por la expansin de sistema de educacin superior privado. En tal sentido, destaca el caso chileno donde el gasto pblico ordinario en la educacin postsecundaria en la actualidad apenas supera el 10% (ver Cuadro 25).
Cuadro 25 Distribucin porcentual de los gastos pblicos ordinarios en educacin terciaria 1996-2003

Fuente: UIS Unesco Base de Datos Table 19 (Aos 1999-2003); Unesco (1998). Anuario Estadstico. Tabla 4.2 (Datos ao 1996). Notas: a Ministerio de Educacin solamente. b Dato del ao 1995. c Ministerio de Educacin solamente.

El gasto por alumno en educacin superior entre los pases del Mercosur est por debajo del gasto observado en los pases del mundo desarrollado. Ahora bien si se compara el gasto por alumno considerando todos los pases de la Regin, se obtiene que Brasil y Chile son las naciones que ms gastan por este concepto y en un rango bastante menor se ubican los otros pases de la regin. Mientras que en Brasil el gasto por alumno en la educacin superior, en promedio, supera los 10.000 dlares al igual como acontece con los pases de la OECD, en Uruguay bordea slo los 2.000 dlares (ver Grfico 5). Vale la pena destacar que se observa una leve tendencia al alza en el gasto por alumno en educacin superior entre los pases desarrollados.
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Cuadro 26 Gasto por alumno en educacin superior en dlares americanos 1997-2004 (Indicador 11 de la Vitrina Estadstica)

Fuente: Vitrina Estadstica. Sistema de Informacin y Comunicacin del Mercosur Educativo. Notas: a La informacin del ao 1997 considera slo instituciones pblicas y proviene de OECD/Unesco WEI (2000). Investing in Education. Table 21. b Brasil, Chile y Uruguay datos ao 1998. c Brasil y Chile datos ao 2000. d En pesos uruguayos. e OECD/Unesco WEI (2001). Teachers for tomorrows schools. Tabla 8. f Dato extractado de OECD/Unesco WEI (2005). Education trends in perspective. Tabla 2.13.

Grfico 5 Gasto por alumno en educacin superior en dlares americanos 1997-2004


Fuentes: La informacin del ao 1997 considera slo instituciones pblicas y proviene de OECD/Unesco WEI (2000). Investing in Education. Table 21. Los datos correspondientes a los aos 2000, 2002 y 2004 provienen de la Vitrina Estadstica. Sistema de Informacin y Comunicacin del Mercosur Educativo.

Cuadro 27 Gasto pblico por alumno en educacin superior como porcentaje del PBI per cpita 1999-2004

Fuentes: Unesco UIS Base de Datos, Tabla 19 (Datos aos 1999-2004); Unesco UIS, Global Education Digest. 2006. Tabla 13 (Datos ao 2004). Nota: a Datos extractados de Unesco UIS. Global education digest. 2006. Tabla 13.

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Segn queda en evidencia en el Cuadro 27 al revisar las cifras relativas al gasto pblico por alumno en educacin superior en relacin al PBI per cpita, se comprueba que en el ltimo quinquenio ha habido un descenso importante en todos los pases de la Regin exceptuando a Uruguay. Para el ltimo ao que se dispone de informacin (2004), mientras Bolivia ostentaba un gasto pblico por alumno en educacin terciaria en relacin al PBI cercano al 36%, Argentina apenas gastaba el 13% y Chile el 16%.

4 RECOMENDACIONES DE POLTICA
4.1 Organizacin del sistema de enseanza A la luz de la estructura orgnica que se han dado los pases del Mercosur en materia de educacin superior y tomando en cuenta la diversificacin del tipo de instituciones resulta recomendable poner en prctica mecanismos de articulacin que faciliten la movilidad estudiantil y el reconocimiento de estudios al interior del sistema terciario cuando no exista o no funcione adecuadamente. El nuevo enfoque por competencias que se ha ido incorporando en el diseo curricular en el sistema terciario puede ser una de las formas ms efectivas para lograr esta articulacin tal como se ha concebido en los pases de la Comunidad Econmica Europea. Un segundo aspecto a considerar a nivel de polticas dice relacin con la formacin inicial de maestros la que es diversa en los pases de la regin debido a que se da en distintos niveles formativos al interior de los sistemas de educacin superior. En algunos casos como Chile, por ejemplo, es slo de carcter universitaria, en cambio en pases como Argentina, Bolivia y Paraguay se da preferentemente en el nivel no universitario. En esta perspectiva y dadas las necesidades de mejorar la calidad de los sistemas educativos se recomienda que la formacin de profesores para la educacin bsica se haga en la universidad vinculada a los centros de investigacin y estudios de postgrado tanto en las reas pedaggicas como en las distintas disciplinas o especialidades. No obstante lo anterior debe cuidarse que la mayor vinculacin de la formacin inicial de los maestros con el nivel universitario no implique un alejamiento del sistema escolar y de la prctica educativa. 4.2 Condiciones de la oferta Dado el crecimiento sustantivo de la matrcula, especialmente, en el nivel universitario cabra sealar que se hace imperativo resguardar la calidad de la formacin que se entrega. En tal sentido, se sugiere implementar o perfeccionar los sistemas de aseguramiento de la calidad que se han estado constituyendo en los pases del Mercosur lo cual implicara establecer agencias de acreditacin en los pases donde an no existan, fortalecer las actuales agencias que estn en funcionamiento, incrementar la acreditacin de instituciones y programas incluyendo la incorporacin de pares evaluadores de los pases del Mercosur, y estableciendo exmenes de validacin de ttulos en aquellas carreras de mayor riesgo social (Medicina, Ingeniera, Arquitectura, Farmacia, Odontologa, etc.). Esta recomendacin es vlida tanto para el sector universitario como para el sector no universitario, principalmente, para la nueva oferta privada. 4.3 Acceso, cobertura y participacin En la ltima dcada el creciente acceso de distintos sectores al sistema terciario se explica en gran medida por el impulso de diversas medidas que han venido promoviendo los gobiernos de la regin, incluyendo entre otras, los programas de becas, los crditos y los sistemas
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de cuotas. Ello, inevitablemente, ha tenido un impacto directo en el incremento de las tasas de cobertura que se manifiesta de distinta forma en la regin. En efecto, en pases como Brasil y Paraguay donde la cobertura en educacin superior es an bastante baja debiera hacerse esfuerzos por incrementarla. En cambio, en pases como Argentina, Bolivia, Chile y Uruguay el mayor esfuerzo debiera concentrarse en mantener los estndares de calidad. A partir de las tendencias identificadas previamente en el Informe lo ms significativo sera el fortalecer el incremento de las carreras cortas (especialmente aquellas de carcter tcnico) que, por un lado, abran oportunidades a jvenes de menores recursos, y por otro, incrementar la oferta del postgrado, especialmente, a nivel de doctorado que es muy precario an en la regin y que es indispensable con miras a lograr un desarrollo econmico y tecnolgico competitivo. De igual manera, los gobiernos de la regin deben procurar junto con facilitar un acceso creciente a las instituciones de educacin superior que este se de en condiciones de igualdad, especficamente en lo que a educacin de calidad se refiere. Slo de ese modo ser posible reducir las brechas formativas y asegurar a los egresados similares oportunidades de ingresar al mercado laboral o al menos optar a ste en igualdad de condiciones. As, el tema de la calidad de la educacin ofertada se constituye en un desafo ineludible para los gobiernos. 4.4 Equidad de oportunidades En lo que concierne a gnero se observa que este no constituye un problema para la regin dado que hay efectivamente igualdad de oportunidades por lo menos en lo que al acceso al sistema se refiere. Es ms, en varios pases de la regin hay ms mujeres que hombres en el sistema terciario situacin que contrasta con la observada en pases de la OECD. En cambio, la distribucin de los estudiantes segn quintil de ingreso familiar es muy inequitativa en todos los pases del Mercosur. Lo anterior implica que debe hacerse un esfuerzo importante por parte de los gobiernos en cuanto a dar un apoyo mayor para el acceso, permanencia, egreso y oportunidades de empleo especialmente respecto de los jvenes provenientes de familias de menores recursos. Para ello, se deben perfeccionar, entre otras: a) las polticas de ayuda estudiantil (Programas de becas, crditos y sistemas de cuotas); b) las polticas de apoyo y orientacin vocacional y laboral; c) las polticas de perfeccionamiento docente y las metodologas de enseanza de modo que se ajusten a las demandas de una poblacin estudiantil cada vez con menor capital cultural; y d) las polticas destinadas a facilitar la transicin desde el egreso de la institucin de educacin superior y la insercin en el mercado laboral para lo cual podran constituirse entidades como el Observatorio del Empleo, las redes de egresados y oficinas de colocacin laboral en las instituciones de educacin superior. 4.5 Eficiencia y rendimiento A partir de los resultados consignados en el presente Informe y, en consonancia con lo ya sealado con anterioridad, resulta evidente la necesidad de concebir una poltica orientada a mejorar las tasas de transicin (avance de un nivel a otro en la carrera) y de graduacin oportuna (obtencin del grado o ttulo en el tiempo estipulado en el plan de estudios). En esa perspectiva, adquiere consistencia la idea de poner en marcha una poltica destinada a mejorar los procesos de enseanza-aprendizaje, la incorporacin de sistemas remediales y de nivelacin para los jvenes que no renen las competencias de inicio para la educacin superior, y los mecanismos internos de deteccin de estudiantes con mayor riesgo de repetir y de desertar que permitan darles un apoyo oportuno y efectivo. Considerando la baja proporcin de graduados en el rea de Ciencias en todos los pases del Mercosur y en el rea de Ingeniera en algunos pases, se torna altamente recomendable
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incentivar la formacin de cientficos e ingenieros que contribuyan a acelerar el rimo de crecimiento y desarrollo de la regin. 4.6 Integracin entre educacin superior y el sector productivo En general, la evidencia deja de manifiesto que hay poca integracin entre las instituciones de educacin superior y el sector productivo. Si bien existen experiencias de prestacin de servicios de las grandes universidades a la industria y que es comn que se considere la prctica de los estudiantes como algo normal en el plan de estudios, no hay una poltica de vinculacin ms sistemtica con el sector productivo para lo cual, entre otros aspectos, se puede implementar distintas acciones, tales como: a) la formacin por competencias basada en demandas laborales reales y considerando metodologas que incorporan a la prctica permanente en la docencia (educacin basada en proyectos, estudios de caso, medicina basada en evidencia, las clnicas jurdicas, etc.); b) la incorporacin de los empleadores y egresados en la planificacin curricular; c) desarrollo de incubadoras de empresas vinculadas a los proyectos de ttulo; d) la generacin de parques tecnolgicos asociados a las actividades de investigacin e innovacin tecnolgica que realicen las universidades; e) la incorporacin de la gestin del conocimiento como una actividad sistemtica en las universidades; El conjunto de iniciativas arriba enunciadas o algunas de ellas podran servir de referente para la formulacin de una poltica que propicie efectivamente una integracin real entre las instituciones de educacin superior (universitarias y no universitarias) y el sector productivo. 4.7 Articulacin entre educacin superior y ejercicio profesional Como ya se ha indicado con anterioridad los procesos de evaluacin institucional y de acreditacin de carreras de pre y postgrado son favorecedores de la integracin regional, como lo han asumido la Unin Europea y el propio Mercosur. Se puede afirmar que en la mayor parte de los pases de la regin hoy en da existen procedimientos similares y tiempos diferentes pero se comparte la idea que es necesario disponer de un sistema de aseguramiento de la calidad. Las polticas y acciones deberan orientar a la revalorizacin de la misin de las instituciones de educacin superior, la afirmacin de la autonoma, la diversidad y la promocin de valores democrticos. Consecuentemente, la evaluacin debe ser entendida como parte de una poltica pblica orientada a garantizar una expansin de la educacin superior con calidad acadmica y relevancia social. Con esa mirada, los procesos de evaluacin y acreditacin deberan facilitar el desarrollo de nuevas polticas y estrategias institucionales para atender el desafo de una gestin universitaria autnoma, eficiente, responsable, pertinente con los requerimientos regionales y nacionales y que funcione de cara a la sociedad. Esto se constituye en un desafo para estos procesos y para su deseable aporte al mejoramiento y transformacin de las instituciones de educacin superior. Por otra parte, deber mejorarse el reconocimiento de ttulos para el efectivo desempeo profesional, lo que es complejo por la existencia de regulaciones diferentes en los pases miembros y asociados del Mercosur. Empero, los avances en materia de acreditacin deberan posibilitar una mayor convergencia regional de los sistemas universitarios, como base para alcanzar posteriormente al total de pases de Amrica Latina, aprovechando otras experiencias subregionales, como la de Centroamrica.
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La integracin regional con el fin de cualificar y tornar ms competitivos a los recursos humanos de alto nivel para la participacin en el mercado regional y mundial, es uno de los actuales desafos de la educacin superior. En este marco, el reconocimiento de estudios y diplomas de instituciones de educacin superior se torna indispensable para el desarrollo de redes acadmicas que consoliden el capital cientfico y tecnolgico al interior de cada pas como entre ellos. Una poltica correctamente articulada, en consecuencia, debiera propiciar el trnsito de la cultura de la evaluacin a la cultura de una gestin responsable y eficiente, en la que los procesos de evaluacin, de acreditacin y de aseguramiento de la calidad se incorporen como procesos permanentes, integrando una nueva concepcin estratgica sobre planificacin y gestin de la educacin superior. Ms an, las polticas de regulacin debieran actuar como integradoras en base a parmetros de calidad comunes de instancias -antes divergentes-, nacionales, regionales y mundiales. 4.8 Financiamiento y gasto El financiamiento de la educacin superior en los pases del Mercosur se ha visto restringido como consecuencia de los ajustes econmicos, de las dificultades fiscales y del cuestionamiento a la eficacia y eficiencia en el uso de los recursos. En una regin donde el Estado tradicionalmente ha sido la fuente principal del financiamiento de la educacin superior pblica, y de una parte de la privada, las restricciones en el aporte fiscal han generado una situacin difcil de sobrellevar en el sector, ya que se ha producido una expansin significativa del sistema que, no obstante, ha ido aparejada con el decrecimiento del gasto pblico en educacin superior. La evidencia que entrega el presente Informe insta a impulsar una poltica que propicie un mayor gasto pblico en educacin superior por parte de los gobiernos de la regin. Complementariamente, dicha poltica debiera favorecer la inversin privada para el incremento de la oferta educativa siempre y cuando exista un riguroso resguardo de los estndares de calidad que amerita la formacin de profesionales y tcnicos. En relacin al gasto por alumno en educacin superior se observa una gran diversidad en la regin lo cual deja entrever claramente que en algunos pases (Argentina, Bolivia, Paraguay y Uruguay) es necesario incrementar dicho gasto lo que usualmente est asociado a la calidad en la formacin de profesionales.

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