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Editor: Francisco Guerra Garca

Centro de Estudios para el Desarrollo y la Participacin Av. Jos F. Snchez Carrin 790, Lima 17. Telfono : (511) 460-2855 / 463-0099 Fax: (511) 461-6446 E-mail : cedep@cedepperu.org Web: www.cedepperu.org Editor : Francisco Guerra Garca

Impreso en el Per. 1ra. Edicin, junio del 2005 Hecho el Depsito Legal en la Biblioteca Nacional del Per N 2005-4142 ISBN: 9972-9856-4-4S

La presente publicacin ha contado con el apoyo de la Agencia Holandesa para la Cooperacin NOVIB y del Servicio de las Iglesias Evanglicas en Alemania para el Desarrollo EED.

ndice
Presentacin: El desafo de la regionalizacin. Francisco Guerra Garca El proceso de descentralizacin en el Per. Un balance preliminar. Luis Thais Y si se pidiera empezar de nuevo? Notas sobre participacin de la sociedad civil en el proceso de descentralizacin. Romeo Grompone La descentralizacin y la participacin ciudadana. Carlos Monge Descentralizacin: De readecuacin administrativa a reforma del Estado. Vega Rudecindo Vega Regionalizacin y reforma del Estado en el Per: retos para la implementacin. Mayen Ugarte Desafos y tareas de la regionalizacin en el Per de hoy. Francisco Santa Cruz Transferencias y acreditacin. Carlos Casas Nuevo Modelo de Estado y conformacin de regiones: Entre la esperanza y el desengao. Ral Lizrraga Enfoque territorial autonmico para la reforma descentralista. Manuel Dammert Temario del Seminario 7

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EL DESAFIO DE LA REGIONALIZACION

A MODO DE PRESENTACION
FRANCISCO GUERRA GARCA

Este libro contiene los trabajos presentados en el seminario sobre La Regionalizacin Balance y Perspectivas organizado por el Centro de Estudios para el Desarrollo y la Participacin ( CEDEP ) en Diciembre del 2004. Al escribir estas lneas para la presentacin del texto, el Consejo Nacional de Descentralizacin ( CND ) acaba de aprobar cinco de los diecisiete expedientes que presentaron los gobiernos regionales para, de este modo, iniciar el proceso de integracin en grandes y verdaderas regiones, las que, una vez superados los respectivos referendums, darn paso a unidades de gobierno y desarrollo dotadas de un eficiente aparato de gestin pblica regional, en condiciones de ejecutar proyectos de desarrollo de mayor escala y menores costos de administracin. El proceso de integracin regional es an dbil. Probablemente solo aprobarn el referndum uno o tal vez dos de los procesos en marcha. Pero, as y todo, esta situacin rebasa las expectativas del puado de gentes que impulsamos y bregamos por su realizacin antes de que se diera la Ley de Bases de la Regionalizacin . Este es un buen momento para hacer memoria. Los conservadores de siempre y los talibanes del neoliberalismo solo queran proyectos piloto, es decir, queran seguir pateando el problema hasta las calendas griegas. Pero la experiencia del proceso que se trunc bajo el gobierno de Alan Garca haca evidente que tenamos que partir de los departamentos. Ninguna otra frmula era viable. As se hizo. Y el proceso de regionalizacin con sus idas y venidas, marchas y contramarchas, en el claroscuro de sus pocos aos de vida ser el mejor legado del excesivamente vapuleado gobierno de Alejandro Toledo. La Ley de Bases de la Descentralizacin con el transcurrir del tiempo ha probado ser, bsicamente, una buena norma. Esta ley tuvo la virtud de reconocer la heterogeneidad socio-econmica, cultural y poltica de la realidad peruana y, en consonancia con ella, estableci la necesaria gradualidad del proceso de asignacin y transferencia de competencias. En la actualidad existe ya una frondosa legislacin. Esta deber ser revisada y mejorada permanentemente.
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En los procesos electorales que se avecinan la ciudadana y el periodismo debern exigir de quienes postulan a la representacin un programa claro y preciso sobre las tareas pendientes mas importantes. Ese programa debera tener un cronograma, para el perodo de gobierno, en el que se incluyan las propuestas y calendarios para la transferencia de competencias y la definicin y provisin de los recursos financieros. Sin duda esto ltimo ser un proceso mas largo. La preparacin de los gobiernos regionales para la recaudacin de sus propios recursos llevar tiempo. Nuestro pas afronta grandes y simultneos desafos. Al mismo tiempo que avanzamos en el proceso de descentralizacin debemos aprestar al pas para su insercin en los procesos de integracin regional y los tratados de comercio con otras regiones del mundo. En realidad constituimos una sociedad cuyo sistema poltico est por debajo de sus posibilidades y desde esta perspectiva el gobierno nacional y los gobiernos regionales que elijamos en los prximos aos tendrn una enorme responsabilidad. Esa responsabilidad no reside nicamente en los partidos. Todo el tejido institucional del pas, especialmente los medios de comunicacin, comparte esta responsabilidad. En los actuales gobiernos regionales se ha superado ya la vieja oposicin entre mercado y estado. En el mismo sentido la necesidad de la inversin extranjera directa es ampliamente reconocida y, mas bien, el problema radica en la dificultad y retraso en la tarea de identificar oportunidades de inversin. Lo que s debe sealarse es que estos cambios de percepcin y de conciencia aun no alcanzan sectores mayoritarios de la poblacin y, por ello, minoras sobreideologizadas y violentas enconan viejas heridas que no son suficientemente asumidas por sus responsables. El mejor ejemplo de ello es el de los grupos que tratan sistemticamente de oponer la agricultura y la minera. Pero, debe reconocerse que los peruanos, mas all de la justicia y pertinencia de muchos reclamos, esperamos del Estado mas de lo que nos puede brindar. En lo que se refiere a la necesaria visin de conjunto del proceso de regionalizacin es necesario insistir en que las autoridades regionales y locales, as como tambin las organizaciones de la sociedad civil y no pocos estudiosos del tema, mantienen una actitud excesivamente reivindicativa y de presin frente al gobierno nacional. Pierden de vista el conjunto y, en consecuencia, escapa a su anlisis el hecho de que el gobierno nacional tambin requiere profundos cambios desde la estricta perspectiva de la descentralizacin. Es imprescindible que el prximo gobierno comparta una visin comn, un plan y una estrategia que hoy no existe. Las grandes diferencias en el comportamiento de los sectores as lo prueba. En los ltimos aos los mayores problemas respecto de la transferencia de competencia han tenido su origen en posiciones distintas de los ministerios que compartan responsabilidades. Respecto del CND debe decirse que ha realizado un importante esfuerzo, aunque ste no ha sido suficiente. Desde nuestro punto de vista su mayor flaqueza reside en que, an ahora, no disponemos de una estrategia ni de un programa nacional de desarrollo de capacidades para la alta gestin pblica regional: diseo, monitoreo y evaluacin de polticas y formulacin de proyectos. Esta tarea no requiere de grandes cifras y su cumplimiento deber ser efectivo desde los primeros das del prximo gobierno. Los recursos financieros para este programa debern estar incluidos en el presupuesto nacional del 2007. Por otra parte la conduccin del proceso de descentralizacin por el gobierno nacional debera realizarse directamente desde la Presidencia
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del Consejo de Ministros. La regionalizacin es en esencia un proceso multisectorial. La responsabilidad debe recaer en el mas alto nivel del gobierno nacional. Quiz sera conveniente un Vice-ministerio para la descentralizacin. Respecto de la renovacin del sistema poltico nacional, es en el personal que ahora trabaja en los gobiernos regionales y en los municipios donde, en la prctica, se forma la futura clase poltica del Per. All esta el verdadero semillero de los partidos. Las organizaciones polticas que no entronquen su labor cotidiana en ellos, se extinguirn. As como es necesaria una carrera pblica requerimos tambin una carrera poltica. Regidores, alcaldes, gerentes regionales, etc., ellos constituirn en el mediano plazo mejores parlamentarios y ministros, ciertamente como miembros de una organizacin que tenga ideologa, programa y tambin ideales y sueos. Solo as acabaremos con los oportunistas, trnsfugas y tantos proyectos personales que solo buscan servirse a s mismos. En un sistema poltico caracterizado por la debilidad de los partidos es necesario fortalecer sus autoridades regionales y locales. La experiencia reciente ensea que no debe mantenerse un sistema electoral que otorga credenciales de presidente de gobierno regional o alcalde a candidatos que no han podido obtener siquiera un 20 0 25 por ciento de los votos. Es necesaria una segunda vuelta. Habra que decidir cual es el mnimo necesario para legitimar a las nuevas autoridades. Hace ya mas de setenta y cinco aos que Maritegui escribi que en el Per no existan autnticas regiones. Dijo que ni aquellas que identificamos como regiones naturales, ni las que pretenden dividir el pas en Norte, Centro y Sur en realidad las constituyen. Eso todava es verdad. Es necesario construir las regiones. En la poca que nos ha tocado vivir es posible. La Comunidad Europea es el mejor ejemplo. Lima, Mayo del 2005

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EL PROCESO DE DESCENTRALIZACION EN EL PER


Un Balance Preliminar
LUIS THAS DIAZ
PRESIDENTE DEL CONSEJO NACIONAL DE DESCENTRALIZACIN

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EL PROCESO DE DESCENTRALIZACION EN EL PERU Un Balance Preliminar


LUIS THAS DIAZ
PRESIDENTE DEL CONSEJO NACIONAL DE DESCENTRALIZACIN

El proceso de descentralizacin es sin ninguna duda, el hecho ms trascendente del proceso de transicin democrtica que vivimos. Despus de 2 aos de instalacin y gestin de los Gobiernos Regionales y las nuevas autoridades municipales, es necesario realizar un primer y somero balance de dicho proceso en algunos de sus aspectos fundamentales. Esto nos permitir ver los logros, llegar a algunas conclusiones preliminares sobre las peculiaridades del proceso de descentralizacin en nuestro pas, as como plantear propuestas para avanzar en la consolidacin y hacerlo irreversible de lo que es una conquista histrica para los pueblos del Per y por ello, es una obligacin y un reto buscar que tenga xito. Descentralizacin Transicin y Transicin Democrtica El inicio de la descentralizacin democrtica fue posible por la confluencia de 3 factores principales: En primer lugar, por la demanda de la fuerzas descentralistas y experiencias exitosas de gestin locales basadas en procesos de gestin participativa y concertada que desde hace ms de 2 dcadas se venan desarrollando en diversos lugares del pas. Experiencias que han sido una de las fuentes importantes para el diseo del nuevo marco normativo de la descentralizacin. Pero el proceso de descentralizacin fue tambin fruto de grandes consensos nacionales. El marco normativo bsico para darle curso, no hubiera salido adelante si no fuera por el gran consenso nacional alcanzado entre todas las fuerzas y partidos polticos en el Congreso de la Repblica. La reforma de los 12 artculos de la Constitucin 12

referidos al captulo de la descentralizacin, la Ley de Bases, la Ley de Elecciones Regionales y Municipales, la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales, todas ellas fueron aprobadas casi por unanimidad. No cabe duda que no hubiera sido posible sancionarlas de otra manera, pues en la sociedad peruana y sobre todo, en el Congreso de la Repblica, no hay hegemona de alguna fuerza poltica en particular. Un tercer factor decisivo para el inicio del proceso descentralista fue la voluntad poltica del gobierno del Presidente Toledo para llevarla adelante. El impulso al proceso de descentralizacin es quiz uno de los mayores mritos y logros del gobierno actual. En nuestro pas, dada la precariedad de la representacin poltica as como la debilidad de la representacin social, es necesario tomar plena conciencia de que la consolidacin del proceso de descentralizacin slo ser posible si logramos la concurrencia de estos tres factores que hicieron posible iniciarla. A ello habra que agregar ahora el indispensable protagonismo de los nuevos Gobiernos Regionales y Locales. Descentralizacin Pilar de la Reforma del Estado A pesar de que sectores importantes de la clase poltica no lo perciban o valoren en su verdadera magnitud, el proceso de descentralizacin en marcha est produciendo profundos cambios en el rol y organizacin del Estado Peruano. Los que no perciben la trascendencia de este proceso, parten de un grave error, el considerar que el Estado slo son el gobierno y los poderes centrales, y piensan en la reforma slo del Poder Ejecutivo y la Ley de la Carrera Pblica para los sectores.

La trascendencia y una de las peculiaridades del proceso de descentralizacin en el Per es que la reforma del Estado ha empezado en los Gobiernos Regionales y en los Gobiernos Locales. Pero estas transformaciones iniciadas desde abajo, inevitablemente requieren y conllevarn a una redefinicin del rol de los poderes del Gobierno Nacional y otros poderes centrales incluyendo el Congreso de la Repblica. Ms an, podemos afirmar que en el curso de la transicin democrtica en que se encuentra el pas, la descentralizacin es la nica reforma del Estado que se est llevando adelante. La descentralizacin es la gran reforma del Estado porque redistribuye el poder entre el Gobierno Central, los Gobiernos Regionales y Locales. En el diseo global del marco normativo bsico, esto se ha expresado en la distribucin de competencias exclusivas y compartidas entre los tres niveles de gobierno, el sealamiento de las funciones especficas que se van a transferir a los Gobiernos Regionales y Locales, as como los recursos econmicos e infraestructura que se han especificado sobre todo en las leyes orgnicas de los Gobiernos Regionales y Locales. Muestra importante de este traspaso de poder es que por primera vez en la historia del pas los pueblos han elegido a sus presidentes regionales y los Gobiernos Regionales y Locales ahora son los responsables de disear sus procesos de desarrollo a travs de sus planes de desarrollo concertados as como sus proyectos de inversin pblica con sus presupuestos participativos. Otra expresin de que la descentralizacin est originando cambios y reformas del Estado es que con ella, se est produciendo un proceso de democratizacin del Estado combinando la democracia representativa con la democracia participativa. Se ha incorporando a las organizaciones de la sociedad civil en niveles de decisin de los Gobiernos Regionales y Locales, as como creado instancias de concertacin, coordinacin y participacin como son los Consejos de Coordinacin Regional y Locales. La participacin ciudadana es hoy un mandato imperativo para 13

las autoridades regionales y locales y una extraordinaria posibilidad de participacin en la gestin de gobierno para las organizaciones sociales e instituciones de la sociedad civil. Esto no es un asunto cualquiera, constituye un gran paso en la redefinicin de la relacin del Estado con la sociedad, en tanto busca que sta ltima participe en los procesos de desarrollo regional y local, dando pasos prcticos para superar el divorcio histrico entre el Estado y la sociedad peruana. Al plantearse que la descentralizacin tiene como finalidad el desarrollo econmico, integral, armnico y sostenible del pas y que el objetivo de los Gobiernos Regionales y Locales es el desarrollo integral de sus circunscripciones, tambin esta reforma ha abierto un curso de redefinicin del rol del Estado. En esencia, esto significa que el Estado tiene ahora un rol promotor del desarrollo y no es slo un organismo normativo. Esto se est expresando tambin en reformas para la asignacin de los recursos y creacin de nuevos instrumentos de financiamiento (FIDE, FONCOR), as como cambios en los nuevos marcos presupuestales, los sistemas de control y fiscalizacin del gasto pblico. Pero, de otro lado, podemos observar que el proceso de descentralizacin est generando cambios en los modelos de gestin a nivel regional y local. Los procesos de planificacin concertada y participativa estn generando un cambio de paradigma en la gestin y estrategia de desarrollo, pasando de la gestin sectorial a la gestin territorial descentralizada, mejorando la priorizacin de la inversin y el gasto y la articulacin de todos los niveles de la gestin pblica. El diseo de los planes de desarrollo concertados y participativos de los Gobiernos Regionales y Locales son esfuerzos que sobre la base de visiones de futuro compartidas regionales-departamentales y locales, buscan producir procesos de articulacin interinstitucional en funcin de estrategias y priorizaciones de programas y proyectos para lograr el desarrollo integral de sus circunscripciones. En funcin de dichos planes de desarrollo se busca articular los programas sociales y la accin de todos los ac-

tores del desarrollo como los empresarios privados micro y medianos, las empresas estatales, las organizaciones privadas de desarrollo y la accin de los sectores del Gobierno Nacional. En esa misma lgica, el CND y los sectores, conjuntamente con algunos gobiernos descentralizados, han realizado importantes experiencias de diseo de propuestas regionales e interregionales con una lgica de desarrollo territorial en los que se busca la articulacin entre los sectores del Gobierno Nacional y de stos con los gobiernos descentralizados que se expresan en los planes de Paz y Desarrollo I y II, los avances del Plan Tacna, principalmente. En esta lnea, tambin se ubican las llamadas propuestas de desarrollo y experiencias en base a las cuencas y microcuencas, y de los llamados corredores econmicos que viene proponiendo el MIMDES y otros sectores. De otro lado, es importante sealar que la planificacin de los sectores y su propia intervencin en los espacios territoriales, que se seguirn realizando transitoriamente en lo que se refiere a proyectos de alcance regional y local, cada vez ms toman en cuenta por propia iniciativa o por la presin y demanda de las autoridades y organizaciones sociales, las priorizaciones y estrategias de los planes de desarrollo concertados de los gobiernos descentralizados. Hay signos claros entonces que avanzamos con el nuevo paradigma del desarrollo territorial. Descentralizacin y Proceso de Renovacin Social y Poltica Otro aspecto a resaltar es que el proceso de descentralizacin tambin est generando una renovacin de la agenda y el discurso poltico del pas. La reforma descentralista se ha convertido en un asunto central no slo para la gestin del Gobierno Central, sino tambin de todos los partidos polticos y de amplios sectores sobre todo de las sociedades regionales. De otro lado, los procesos de planificacin concertada y participativa vienen sembrando las semillas de una nueva cultura poltica de bsqueda de consensos, de tolerancia. 14

Tambin se est produciendo un cambio importante en los actores y el mapa poltico del pas, con el surgimiento nuevos lderes regionales y locales, la aparicin de movimientos polticos regionales y ha planteado la necesidad de la descentralizacin de los partidos polticos nacionales, procesos que se vienen produciendo como implementacin de la nueva Ley de Partidos Polticos que entre otros aspectos, exige la formacin de comits provinciales por lo menos en la tercera parte de las provincias del pas. La participacin de las organizaciones y lderes sociales en el diseo de planes de desarrollo concertados y participativos y en otras instancias de concertacin de los gobiernos descentralizados, viene produciendo un proceso de renovacin de los mismos que, sin renunciar a sus legtimos derechos a recurrir a la protesta por la solucin de sus demandas, crecientemente muestran su preocupacin por desarrollar propuestas y alternativas para el desarrollo y participan en niveles de gestin y en la fiscalizacin de los gobiernos descentralizados. Este hecho es de enorme trascendencia por dos razones; la primera, porque una actitud de corresponsabilidad permite sumar esfuerzos y recursos para emprender con xito los proyectos de desarrollo pero, de otro lado, es sumamente importante pues permite canalizar los conflictos por las vas del dilogo y concertacin, creando condiciones para una gestin del desarrollo en escenarios de gobernabilidad regional y local. Transferencia Proceso de Transferencia de Programas Sociales, Proyectos de Carcter Regional y Funciones Sectoriales Conforme al mandato del marco normativo descentralista, a lo largo de estos dos aos, se ha venido avanzando en el proceso gradual y ordenado de las transferencias de funciones y recursos hacia los Gobiernos Regionales y Locales. Un nmero significativo de Gobiernos Locales descentralizados han asumido la gestin de los programas sociales de lucha contra la pobreza (programas de complementa-

cin alimentara de PRONAA y FONCODES), y en tan solo un ao de gestin de los mismos, pese a las limitaciones y dificultades del proceso, es posible destacar algunas experiencias municipales que vienen mejorando su eficiencia y eficacia abriendo un proceso de rediseo de los mismos: Formulando canastas alimentarias tomando en cuenta principalmente la produccin, los hbitos alimentarios locales y la calidad nutricional, iniciando procesos de refocalizacin de beneficiarios, diferenciando niveles de pobreza de las familias, y los mbitos rurales y urbanos. Para la mejor marcha de los programas sociales, se est promoviendo la articulacin entre todos los niveles de gobierno: los Gobiernos Provinciales, responsables directos con los Gobiernos Distritales, el Gobierno Regional respectivo y el Gobierno Nacional, articulacin que muestra una actitud de corresponsabilidad para enfrentar la erradicacin de la pobreza. Con los Comits de Gestin de los Programas Alimentarios, en donde participan adems de las Organizaciones Sociales de Base (organizaciones de beneficiarias), los principales actores comprometidos con una poltica de seguridad alimentara, se viene poniendo en prctica una gestin adems de participativa y eficiente, transparente de los programas sociales. Esfuerzos para su articulacin a los procesos productivos locales y en el marco del desarrollo integral de las localidades respectivas, con la compra de productos locales e incorporacin de los planes de desarrollo concertados y participativos. En relacin a la transferencia de los proyectos de infraestructura productiva de alcance regional, en el primer ao del proceso de descentralizacin (2003), se transfiri a los Gobiernos Regionales un total de ocho proyectos especiales de INADE: Chira-Piura, Olmos-Tinajones, Chavimochic, Tambo-Ccaracocha, Majes-Sihuas, Pasto Grande, Alto Mayo y Ro Cachi, cuyos activos estn valorizados en US$ 3 600 millones. Como implementacin del Plan de Transferencias del 2004, est en pleno proceso de transferencia cuatro proyectos especiales adicionales del 15

Gobierno Nacional a los Gobiernos Regionales: Chinecas, Sierra-Centro-Sur, Tacna y Lago Titicaca, cuyo valor de activos es de US$ 425 millones. De igual forma, est implementndose la transferencia de 63 funciones sectoriales a los Gobiernos Regionales vinculadas a los sectores de agricultura, industria, pesquera, comercio exterior, turismo, energa y minera. Con la finalidad de organizar de manera adecuada la continuacin del proceso de transferencia, se ha promulgado la Ley y el Reglamento del Sistema Nacional de Acreditacin de los Gobiernos Regionales y Locales, la misma que busca ordenar las transferencias en base a la articulacin de la demanda de los gobiernos descentralizados y la oferta de los sectores. Al mismo tiempo, se han establecido requisitos generales y especficos que acompaados con procesos de desarrollo de capacidades, permiten que los procesos de transferencia no sean meros actos administrativos sino que tengan como resultado la mejora de la calidad del servicio en la gestin de los recursos y funciones por parte de los gobiernos descentralizados. Este es un aspecto importante, pues la descentralizacin no puede ser concebida como una mera transferencia de funciones y procesos administrativos sino que sobre todo tiene como finalidad mejorar la calidad de vida de la poblacin para lo cual los gobiernos descentralizados tienen que mejorar los servicios con los recursos y funciones que se les transfiera. En ello radica la clave el xito de la descentralizacin. El proceso de organizacin de este sistema de acreditacin que incluye la tercerizacin de los servicios de acreditacin, actualmente est en plena marcha permitiendo adems que dicho trmite se realice de manera neutral y tcnica y de otro lado permita la participacin de instituciones de distintas partes del pas. Otro aspecto importante es que en cumplimiento de la Ley de Acreditacin se viene diseando el Plan de Transferencias de Mediano Plazo, el mismo que adems de basarse en la demanda de los gobiernos descen-

tralizados establezca plazos y le d predictibilidad a este aspecto importante del proceso de descentralizacin, evitando la incertidumbre y tensiones al respecto. La Concertacin y Participacin Ciudadana como Polticas de Estado Una de las caractersticas ms importantes de la reforma descentralista en el Per es que est institucionalizando y legitimando a la concertacin y participacin ciudadana como polticas de Estado y como esfuerzo y signo de una nueva cultura de gestin del desarrollo. Ello se expresa en la instalacin y funcionamiento de los 26 Consejos de Coordinacin Regional y aproximadamente ms de 900 Consejos de Coordinacin Local, y en los procesos de diseo de los Planes de Desarrollo Concertado y Presupuestos Participativos, que los Gobiernos Regionales y Locales han venido diseando. La importancia de este aspecto estriba adems de ser una reforma importante del Estado en el hecho de que los principales actores del desarrollo regional y local y, en particular, organizaciones de la sociedad civil, estn construyendo visiones compartidas de futuro para lograr el desarrollo sostenido en sus circunscripciones territoriales y, de otro lado, decidiendo en base a esfuerzos de consenso la orientacin de las inversiones de los recursos con que cuentan. Parte de ello es que sucesivos acuerdos e importantes consensos nacionales le han seguido dando curso al proceso. El acuerdo Nacional en su poltica octava expres la voluntad de todos los actores polticos, estatales y sociales para llevar adelante este proceso. Asimismo, adems del marco normativo bsico as como las ltimas normas como la Ley de Incentivos para la Integracin y Formacin de Regiones y la propia Ley del Sistema de Acreditacin, han tenido esa caracterstica bsica. Esto tambin se ha expresado en los consensos y luego cumplimiento de los poltica de corto plazo tomadas por el Acuerdo Nacional en abril del 16

2004, la mayor parte de los cuales se han venido cumpliendo. En esta misma lgica, podemos tambin anotar la canalizacin de conflictos locales y regionales mediante estrategias de dilogo y concertacin como en los casos de Ilave, Moquegua-Tacna, Huancavelica, Ayaviri, Tilali, Yurimaguas, etc., estrategia que ha permitido recuperar condiciones de gobernabilidad democrtica en estos lugares y de otro, canalizar las demandas regionales y locales afianzando el estado de derecho y la defensa de los derechos humanos, promoviendo una cultura democrtica de bsqueda de consensos y de corresponsabilidad de la poblacin con el desarrollo. Incremento de Rentas de los Gobiernos Descentralizados La marcha del proceso de descentralizacin ha permitido dar pasos importantes para incrementar las rentas y bienes de los gobiernos descentralizados.

a. La Descentralizacin Fiscal
La Ley de Descentralizacin Fiscal promulgada ha establecido reglas de asignacin de competencias y gastos, reglas de asignacin de ingresos con esquemas de incentivos que reconozcan el esfuerzo fiscal y el uso eficiente y transparente de los recursos; reglas de transferencias presupuestales; y de endeudamiento y responsabilidad fiscal de los gobiernos descentralizados. Busca alentar la formacin de regiones con la integracin de dos o ms departamentos, por lo cual la descentralizacin fiscal en el Per es concebida como un proceso que se desenvuelve en dos etapas: La primera est referida a las transferencias presupuestales y la asignacin de recursos del FONCOR del Gobierno Nacional a los Gobiernos Regionales que existen en los actuales mbitos departamentales. La segunda etapa establece incentivos para la integracin de dos o ms departamen-

tos en regiones. Estas regiones, segn esta ley, tendrn una asignacin del 50 % de la recaudacin del IGV, el ISC y el Impuesto a la Renta de Personas Naturales del total de los impuestos recaudados en su respectiva jurisdiccin; as como tendrn incentivos al esfuerzo fiscal. La Ley de Incentivos para la Integracin y Conformacin de Regiones est articulada al cumplimiento de estos criterios, pero adems ha establecido incentivos para promover la conformacin de Juntas de Coordinacin Interregional como paso previa a la conformacin. A la fecha, est pendiente la reglamentacin de la Ley de Descentralizacin Fiscal, no obstante haberse vencido largamente el plazo para su promulgacin, ella debe servir para establecer de manera precisa los criterios y los incentivos fiscales. Es importante tambin darle debida importancia al hecho de que recientemente se ha realizado la reforma constitucional que faculta a los Gobiernos Regionales, el establecimiento de tasas y contribuciones, facultad que hasta ahora slo le otorgaba a los Gobiernos Locales.

to de los Gobiernos Regionales 57.3% para este mismo periodo. Otro dato importante es el hecho de que del Presupuesto General de la Repblica para el ao 2005 ha establecido que el 22.5% corresponde a los gobiernos descentralizados (sin incluir sus recursos propios), cifra superior al ao 2002 en el que la participacin conjunta de los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales era de 17.6%. Es decir, en tres aos, la participacin de los gobiernos descentralizados ha crecido en casi 5 puntos porcentuales, al pasar del 17.6% indicado al 22.5%, y paralelamente la participacin del GN en el presupuesto total se ha reducido de 82.5% a 77.5%. En el caso especfico de los Gobiernos Locales, la participacin ha pasado en el perodo bajo anlisis de 4.3% a 6.8%. Un tema a abordar hacia delante en este aspecto es establecer de manera clara la progresin del incremento de los recursos presupuestales para los Gobiernos Regionales y Locales, en el contexto de un marco macroeconmico saludable y estable, pero de otro lado, es necesario mejorar la calidad del gasto de los gobiernos descentralizados implementando de manera efectiva un sistema nacional descentralizado de inversin pblica (SNIP) y de administracin financiera (SIAF).

b. Financiamiento de los Gobiernos Descentralizados


Del 2002 al 2005, cabe destacar el elevado crecimiento mostrado por el presupuesto de los Gobiernos Locales en un 108.2% y el no menos importante aumento en el presupues-

c. El Fondo de Compensacin Regional (FONCOR)


Con el proceso de descentralizacin, se ha establecido y puesto en marcha el Fondo de

PRESUPUESTO DE LA REPUBLICA 2002-2005 POR NIVEL DE GOBIERNO (NO INCLUYE RECURSOS PROPIOS) (En Millones de Soles)
2002 (S/.) TOTAL TOTAL G. NACIONAL G. REGIONALES G. LOCALES 37,112 37,112 30,599 4,919 1,595 (%) 100.0% 82.5% 13.3% 4.3% (S/.) 41,486 33,586 5,808 2,092 2003 (%) 100.0% 81.0% 14.0% 5.0% (S/.) 44,115 44,115 33,829 6,707 3,580 2004 (%) 100.0% 76.7% 15.2% 8.1% (S/.) 49,117 49,117 38,063 7,735 3,319 2005 (%) 100.0% 77.5% 15.7% 6.8%

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Compensacin Regional (FONCOR), creado por la Ley de Bases de la Descentralizacin. Inici sus operaciones en el 2004. Est destinado a financiar a los Gobiernos Regionales y su transferencia est condicionada exclusivamente al gasto de inversin. Para dicho ejercicio, el FONCOR, tuvo un monto presupuestado de S/. 360.7 millones y para el ao 2005 muestra un incremento del 23.8% al llegar a S/. 446.7 millones (incluye los recursos financieros por la transferencia de los proyectos de INADE y los costos del seguro de los proyectos). Este fondo tiene como fuente de recursos aquellos destinados por el Gobierno Nacional a obras de infraestructura y de inversin de alcance regional que hasta el momento realizan diferentes ministerios y tambin se ha establecido que se financie de un 30% de los recursos provenientes de las privatizaciones y concesiones.

Un avance importante en la asignacin del canon es la adopcin de nuevos criterios para su distribucin buscando favorecer a las poblaciones de los distritos productores. Se ha creado una asignacin especial para el Gobierno Local del distrito productor: 10% del canon generado por cada concesin con lo cual se prioriza a stos al ser los ms directamente involucrados y/o perjudicados con la explotacin del recurso natural. Antes se daba un tratamiento igual que a los restantes distritos de la provincia. La asignacin para todos los GL1 de la provincia productora se ha incrementado de 20% a 25%. Se ha incrementado la asignacin para GRs de 20% a 25%, debindose destinar 1/5 de este total a las universidades nacionales del departamento. Se modific el criterio de asignacin entre GLs reemplazando el indicador de densidad poblacional por poblacin y pobreza, con lo cual se privilegia a las poblaciones rurales a costa de poblaciones urbanas en las que, en su mayora, no hay yacimientos- reduciendo tambin la inequidad que se observaba anteriormente. En lo que se refiere al canon y sobrecanon de petrleo para Piura y Tumbes, slo se han modificado los criterios de distribucin para las provincias productoras de petrleo (Ley N 28277 de 13.Jul.04). En estos casos se reemplaz el uso de un ndice combinado de produccin y poblacin por uno que privilegia la produccin. Dicho cambio favorece en gran media a la provincia de Talara (en detrimento de la provincia de Piura), la cual tiene el grueso de la produccin de petrleo y gas en el departamento de Piura. Actualmente, un 25% de los recursos del canon se dirigen al Gobierno Regional y un 75% a las municipalidades del departamento en que se encuentra ubicado el recurso. Adicionalmente, la Ley establece que el 100% de los recursos del canon deben ser destinados a gasto de inversin (anteriormente la regulacin que permita que hasta 18

d. El Fondo Intergubernamental para la Descentralizacin (FIDE)


La Ley de Bases de la Descentralizacin cre el Fondo Intergubernamental para la Descentralizacin (FIDE), orientado al financiamiento y cofinanciamiento de proyectos de desarrollo compartidos por los distintos niveles de gobierno. El mismo para ser puesto en operacin, debe financiarse inicialmente con el 30% de los recursos procedentes de los nuevos procesos de privatizacin y concesiones. Lamentablemente, luego de los sucesos de Arequipa por la privatizacin de EGASA, los procesos de privatizacin y concesin se paralizaron, situacin que recin empieza a revertirse en el 2004, por lo cual hasta ahora no cuenta con financiamiento. Es una tarea pendiente ponerlo en funcionamiento destinando los fondos necesarios para ello de las fuentes que seala la ley y otros mecanismos que deberan crearse para ello.

e. El Canon
Otra fuente de recursos para los gobiernos descentralizados es el Canon. Este recurso es una participacin de los ingresos del fisco recibidos por la explotacin de los recursos mineros, pesqueros, forestales, hidroenergticos, petroleros y gasferos.

el 20% de los referidos recursos financien gasto corriente). Finalmente, en cuanto se refiere al financiamiento, consideramos importante la necesidad de redisear polticas que permitan atraer inversin privada pero logrando que no se produzcan daos sustantivos al medio ambiente.

ponden al Gobierno Nacional provenientes de los lotes 88 y 56, luego de efectuadas ciertas deducciones.

g. El Fondo de Compensacin MunicipalFONCOMUN


El Fondo de Compensacin Municipal (FONCOMN) representa cerca del 60% de las transferencias financieras que actualmente reciben los Gobiernos Locales. Los fondos del FONCOMN provienen del Impuesto de Promocin Municipal (IPM) que se financia con el 2% de lo recaudado por el Gobierno Nacional sobre las operaciones de compra y venta de bienes y servicios a nivel nacional (se cobra como una sobretasa al IGV) y tambin de los recursos procedentes del Impuesto al Rodaje, cobrado sobre el precio de la gasolina, as como con otras fuentes menores. El FONCOMN representa cerca de un tercio del promedio de ingresos de las municipalidades. Sin embargo, debe mencionarse que estas cifras no muestran el hecho de una gran heterogeneidad de Gobiernos Locales. Es as, que para ms de 600 municipalidades, casi dos quintos de las 1.829 existentes, el FONCOMN constituye un ingreso prcticamente exclusivo. Inversamente, para las municipalidades que presentan un alto grado de urbanizacin, esta fuente puede llegar a representar slo el 20% del total de ingresos. Este desequilibrio debe corregirse con adecuadas estrategias de distribucin que incorporen criterios que, de un lado, tambin incentiven el esfuerzo fiscal y el desempeo municipal y, de otro, criterios de adecuada compensacin especialmente para los municipios ms pobres que generalmente son municipios rurales. Con el fin de compensar las diferencias en cuanto a capacidades fiscales entre los distritos, el FONCOMN es distribuido segn ndices establecidos por el Ministerio de Economa y Finanzas que recogen criterios de pobreza, como la mortalidad infantil y el porcentaje de poblacin rural. Sin embargo, una gran limitacin es que no se basan en informacin actualizada de la poblacin existente en cada circunscripcin, debido a que el ltimo censo nacional de poblacin se realiz en 1993 y la crisis econmica en particular del agro perua19

f. Las Regalas Mineras


Estas son el pago que las empresas hacen al Estado por la explotacin de hidrocarburos (petrleo y gas natural) y ms recientemente a partir del 2004- recursos mineros metlicos y no metlicos. En el caso del petrleo y gas, stas forman parte de los contratos de explotacin. As, por ejemplo, el Estado Peruano va a recibir por el concepto de regalas del Gas de Camisea aproximadamente US$ 90 millones anuales (US$ 1,800 millones en total), de los cuales el 50% de los mismos estn destinados para el departamento del Cusco, aproximadamente 12% para los departamentos de Ayacucho, Huancavelica, Ica y las provincias del departamento de Lima a excepcin de Lima Metropolitana- y el resto para el Gobierno Nacional. Con el objetivo de incrementar los recursos financieros a favor de los Gobiernos Regionales y Locales, mediante ley se cre en mayo del 2004 la Regala Minera; que se define como la contraprestacin econmica que los titulares de las concesiones mineras pagan al Estado por la explotacin de los recursos minerales metlicos y no metlicos. A semejanza del canon, el importe captado por concepto de regala minera se distribuye entre los GR, GL provinciales y GR distritales. En este aspecto, tambin habra que destacar que se acaba de aprobar la Ley del Fondo de Camisea (FOCAM) para los departamentos por donde se traslada el gas de Camisea a Ayacucho Huancavelica, Ica y la provincia de Caete Lima, mediante el cual estos departamentos se vern beneficiados con el 25% de los recursos de las regalas del gas de Camisea que le corresponde al Gobierno Nacional. El referido fondo est constituido por el 25% de las regalas que corres-

no, as como la violencia poltica que sacudi el pas en las dcadas pasadas, produjeron una fuerte migracin hacia Lima y las zonas urbanas en casi todo el pas, cambiando sustantivamente la densidad poblacional en muchos lugares. Otro aspecto importante a destacar es que desde el ao 2003, los recursos del FONCOMN son de libre disponibilidad, de manera que las autoridades locales deciden enteramente cunto destinar a gastos corrientes y a gastos de capital. En el caso de los Gobiernos Regionales, en noviembre del 2004 se modificaron los artculos 74 y 107 de la Constitucin para permitirles que puedan crear, modificar y suprimir contribuciones y tasas (no impuestos), otorgndoles as iguales derechos que a las municipalidades. En vista que esta facultad puede generar desorden y dispersin tal como ocurre en el caso de las municipalidades-, es importante promulgar una norma legal para homogenizar los criterios de su fijacin y cobro. La Regionalizacin: Un Proceso hacia la Consolidacin de la Reforma Descentralista Un aspecto central del proceso de descentralizacin peruano es dar curso al proceso de regionalizacin, es decir, la formacin de regiones sostenibles. El proceso de regionalizacin en el Per, segn el artculo 190 de la Constitucin, se inici en el ao 2002 con la eleccin de Gobiernos Regionales en las actuales demarcaciones departamentales. La normatividad descentralista ha establecido que el siguiente paso sea la conformacin de regiones como unidades geoeconmicas sostenibles. Esto ser posible mediante la integracin de dos o ms departamentos contiguos en base a la decisin democrtica de sus poblaciones. Para ello, el primer referndum se realizar en octubre del ao 2005 y los siguientes en los aos 2009 y 2013, de manera que las primeras regiones se constituirn en el ao 2006. La formacin de las regiones es una necesidad para el desarrollo sostenible. Las capacidades econmicas y caractersticas de los territorios departamentales son an muy 20

pequeas y desarticuladas y no configuran an regiones econmicas. Los circuitos econmicos existentes superan dichos lmites territoriales, lo que genera, entre otras, limitaciones y dificultades para el desarrollo de economas de escala y sobre todo para establecer una base tributaria adecuada. La conformacin de regiones permitir mejores condiciones para el desarrollo regional y asegurar la sostenibilidad fiscal: formar espacios territoriales con poblaciones ms grandes, con economas de escala y mayores niveles de demanda y oferta de productos, lo que generara mejores condiciones para inversiones, empleo, ingresos y, con ello, los recursos fiscales para que los Gobiernos Regionales y Locales puedan cumplir de mejor manera su rol de promotores del desarrollo sostenible, con todo ello habrn mejores condiciones para generar nuevos polos de desarrollo que hagan el contrapeso al centralismo de la capital. Por todo ello, consideramos que la conformacin de las futuras regiones significar la consolidacin del proceso de descentralizacin en curso. La regionalizacin, como un de los ejes de la descentralizacin, tambin es un proceso complejo y que requiere superar muchas dificultades. Implica, en primer lugar, vencer y superar la inercia e intereses centralistas, las visiones localistas, tratar adecuadamente las identidades culturales o departamentales y, sobre todo, mostrar a la poblacin que es una estrategia necesaria y viable para fortalecer procesos de desarrollo sostenidos y mejorar su calidad de vida. Por ello mismo, es necesario dar incentivos que fortalezcan y hagan realidad las iniciativas de integracin. En efecto, en base a ese criterio, el Decreto Legislativo de Descentralizacin Fiscal y la Ley de Incentivos para la Integracin y Conformacin de Regiones han previsto incentivos para la conformacin de regiones. Pero de otro lado, la Ley de Incentivos para la Integracin y Conformacin de Regiones establece como un paso previo a la fusin de los departamentos en regiones la conformacin de Juntas de Coordinacin In-

terregional (JCI), las mismas que segn la ley, se pueden formar por iniciativa de los Gobiernos Regionales, los partidos polticos o la sociedad. Un hecho trascendental es este aspecto es que, actualmente, por iniciativa de los Gobiernos Regionales y contando con al apoyo permanente del CND, se han conformado 6 Juntas de Coordinacin Interregional que involucran a 22 departamentos del pas. Es evidente que estamos ingresando a una nueva fase del proceso de descentralizacin, a la fase de la integracin que permitir forjar regiones sostenibles. Hasta la fecha, se han conformado las siguientes Juntas de Coordinacin Interregional: 1) Junta de Coordinacin Interregional Norte y Oriente2 Conformada por los GRs Tumbes, Piura, Lambayeque, Cajamarca, Amazonas y San Martn. Esta junta se constituy en la ciudad de Chiclayo el 02 de agosto del 2004.

Los principales proyectos: Rehabilitacin y modernizacin del Puerto de Iquitos, Culminacin del Asfaltado de la Carretera Fernando Belande (Marginal de la selva), Proteccin de la Flora y Fauna Amaznicas, Promocin del Ecoturismo.
4) Junta de Coordinacin Interregional Apurmac-Cusco Conformada por los GRs Apurmac y Cusco. Esta junta se constituy en la ciudad de Cusco el 23 de setiembre del 2004.

Los principales proyectos: Construccin de la Carretera Interocenica del Sur (Ruta 26), Explotacin Sostenible de los Recursos del Gas de Camisea, Explotacin Racional del Proyecto Las Bambas, Promocin de Choquequirao como destino turstico complementario a Macchu Picchu, Rescate y Revaloracin de la Crianza de Camlidos Sudamericanos, Promocin de las Exportaciones.
5) Junta de Coordinacin Interregional Nor-Centro-Oriente Conformada por los GRs Ancash, Huanuco, Junn, Lima Provincias y Pasco. Se constituy en la ciudad de Huanuco el 21 de octubre del 2004.

Los principales proyectos de integracin son: Corredor Biocenico Nororiente (IIRSA), Circuito Turstico del Norte y Oriente, Eje Agroexportador Norte y Oriente, Eje Vial IV.
2) Junta de Coordinacin Interregional de la Macro Regin Sur3 Conformada por los GRs Arequipa, Madre de Dios, Moquegua, Puno y Tacna. Esta junta se constituy en la ciudad de Tacna el 29 de agosto del 2004.

Los principales proyectos: Construccin de la Carretera Interocenica del Centro (IIRSA), Promocin de Ejes Tursticos Regionales, Promocin de Cadenas Agroexportadoras, Ampliacin y Modernizacin del Aeropuerto de Jauja.
6) Junta de Coordinacin Interregional Ayacucho-Huancavelica-Ica Conformada por los GRs Ayacucho, Huancavelica e Ica. Se constituy en la ciudad de Huancavelica el 04 de octubre del 2004.

Los principales proyectos: Construccin de la Carretera Interocenica del Sur (IIRSA), Promocin del Turismo en la Macro Regin Sur, Rescate y Revaloracin de la Crianza de Camlidos Sudamericanos, Promocin de las Exportaciones.
3) Junta de Coordinacin Interregional Amaznica Conformada por los GRs Loreto y San Martn. Esta junta se constituy en la ciudad de Tarapoto el 17 de setiembre del 2004. 21

Los principales proyectos: Proyecto Hidroenergtico y de Desarrollo Agrcola Pampas Verdes, Asfaltado de la Carretera Huan-

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Ya tiene sus Estatutos aprobados por el CND Idem

cavelica-Rumichaca, Promocin de Ejes Tursticos Tegionales, Promocin de Cadenas Agroexportadoras, Rescate y Revaloracin de la Cianza de Camlidos Sudamericanos, Rescate y Revaloracin de Cultivos aAndinos, Rehabilitacin y Modernizacin del Puerto San Juan de Marcota, Mejoramiento del Aeropuerto de Pisco. Como podemos ver, las Juntas de Coordinacin Interregional formadas fortalecen el proceso de integracin hacia la formacin de nuevas regiones desde dos perspectivas: En primer lugar, estos espacios de coordinacin han servido para la identificacin de proyectos prioritarios de los espacios interregionales. As, por ejemplo, en el caso de la Junta Norte Oriente, se han logrado identificar proyectos ejes del Corredor Biocenico del Norte que tiene como eje la Carretera Biocenica del Norte. Esta misma labor han realizado todas las Juntas de Coordinacin en sus respectivos espacios de coordinacin. Ello expresa un paso de una mirada del desarrollo circunscrito al espacio del departamento a una visin interdepartamental en funcin adems de buscar una insercin en mejores condiciones en el mundo globalizado. La gran tarea ahora en este aspecto es consolidar el funcionamiento de las Juntas para pasar de la identificacin de los proyectos estratgicos interdepartamentales al diseo y bsqueda de financiamiento de los mismos. Camino a hacerlos realidad. Este paso es claramente un avance en el proceso de integracin real, sobre todo econmicoproductiva y crea mejores condiciones para la integracin poltica y administrativa. Pero de otro lado, adems de haber identificado proyectos ejes inderdepartamentales, hay otras Juntas como las de Loreto-San Martn, Cusco Apurimac, y Huancavelica, Ica y Ayacucho, tambin al mismo tiempo han decidido marchar hacia un proceso explcito y formal de integrarse para formar una nueva regin. Para ello estn elaborando el expediente tcnico respectivo que sustentar la viabilidad de dichas regiones cuyo plazo vence el 31 de marzo del presente ao. A partir de all, se abrir un amplio proceso de toma de decisiones de la poblacin que debe 22

expresarse en el primer referndum regional a fines del mes de octubre del 2004. Estas iniciativas y otras que puedan an surgir en el mismo sentido va configurando un nuevo escenario en donde se va abriendo paso el criterio de integrarse para mejorar las condiciones en la bsqueda del ansiado desarrollo sostenido. Por todo ello, lograr coronar con xito estas iniciativas integracionistas, hacer realidad el proceso de regionalizacin es una tarea prioritaria para el Consejo Nacional de Descentralizacin y todos los actores del desarrollo nacional, en funcin de lo cual paralelamente y con la finalidad de acompaar dichos procesos, se ha tomado la decisin de abrir oficinas descentralizadas en 4 espacios macroregionales. En esta tarea ser indispensable desarrollar una amplia campaa de difusin de este proceso con la finalidad de que la poblacin tome una decisin favorable y se realice con xito el referndum en el mes de octubre. Avances en la Promocin del Desarrollo Econmico El proceso de descentralizacin est permitiendo sentar las bases de procesos para poner en valor el potencial productivo de las 26 regiones. Todos los Gobiernos Regionales estn crecientemente empeados en trabajar la infraestructura vial y de apoyo a la produccin exportable y estn impulsando alianzas entre el Sector Pblico y Privado para la ejecucin de Proyectos Estratgicos Regionales. El CND en coordinacin con los Gobiernos Regionales, ha conformado un banco de 80 Proyectos Estratgicos Regionales y estn en marcha las acciones para viabilizarlos, utilizando mecanismos innovativos de financiamiento para concretar la alianza entre la Inversin Pblica y Privada. La concesin del Proyecto Especial Olmos-Tinajones para ejecutar la 2da Etapa de este proyecto con las concesiones de Yuncn , el Corredor del Norte y el Corredor Biocenico del Sur, son entre otras, iniciativas que se orientan a procesos del desarrollo descentralizado que se est promoviendo como Poltica de Estado.

De otro lado, los Gobiernos Regionales estn realizando un serio esfuerzo para disear sus Programas Regionales de Competitividad. Actualmente, 6 de las 26 regiones ya cuentan con sus Programas Regionales de Competitividad y el resto ha iniciado su proceso de formulacin. Adicionalmente, 3 regiones cuentan con su respectivo Plan Regional Exportador y estn siendo apoyados por este empeo por los Sectores: Produccin, Comercio Exterior y Turismo, Agricultura y Energa y Minas. Creciente Oferta para el Desarrollo de Capacidades El Consejo Nacional de Descentralizacin, ha diseado el marco nacional de los Procesos de Desarrollo de Capacidades con el Plan Nacional de Capacitacin y Asistencia Tcnica y ha venido brindando al igual que los diversos sectores entre los cuales destaca al MEF y el MIMDES, asistencia tcnica y capacitacin a los Gobiernos Regionales y Locales. Tambin se ha iniciado la formacin de una Red Nacional de Capacitacin en descentralizacin. Paralelamente, se ha generado una importante y creciente oferta de programas y financiamiento de recursos para la capacitacin en descentralizacin de parte de entidades de desarrollo privadas (ONGs), pero tambin de instituciones como las propias universidades, la cooperacin internacional asociaciones municipales, empresariales etc., lo que constituye una oportunidad para fortalecer las capacidades de los gobiernos descentralizados y los propios lderes de la sociedad civil. En este proceso, cientos de funcionarios de los Gobiernos Regionales y Locales se estn formando en el ejercicio de esta nueva manera de gestin del desarrollo, la normatividad descentralista y los nuevos sistemas administrativos de gestin pblica. Principales dificultades del Proceso de Descentralizacin a. En cuanto al proceso de transferencias: Para la implementacin del cronograma 23

de transferencias del 2003, no se cont con la Ley del Sistema de Acreditacin que hubiera permitido tener una mejor seleccin de las municipalidades receptoras y organizar sus demandas de manera ms ordenada. Esta y su reglamento recin fue promulgada y publicada en julio y noviembre del 2004, respectivamente. Por ello, recin ahora es posible organizar y se est haciendo de manera acelerada, el Sistema de Acreditacin de los Gobiernos Regionales y Locales. Un problema adicional que gener dificultades administrativas fue el haber realizado las transferencias en el ltimo trimestre del ao 2003, lo que afect de manera importante la transferencia efectiva de los programas sociales dado que es el periodo de cierre de la ejecucin presupuestal de los sectores. b. La informacin a la poblacin y los actores sobre la marcha y objetivos del proceso de descentralizacin ha sido muy limitada. Esto ha ocasionado en unos casos que se generen sobre expectativas de las posibilidades de la descentralizacin y las transferencias, en otros casos, desinters y poco compromiso y no pocas veces ha sido utilizado por algunos sectores para intentar distorsionar y trabar el proceso, lo que ha generado muchas veces conflictos de diverso orden. c. No se ha logrado articular la creciente y amplia oferta de los procesos de capacitacin que en el pas vienen implementando diversas instituciones pblicas y privadas nacionales y regionales para fortalecer la capacidad de gestin de los Gobiernos Regionales y Locales. La Red Nacional de Capacitacin en descentralizacin est camino a concretarse. d. Otra limitacin importante es, en general, la resistencia de los sectores para articular los procesos de transferencia, la implementacin de los planes de Paz y Desarrollo y de los procesos de capacitacin. A la base de ello, se percibe una desconfianza de las posibilidades y de las capacidades de los gobiernos descentralizados, pero de otro lado tambin expresa la resistencia a superar la costumbre y enfoques sec-

toriales de desarrollo para avanzar en una lgica de desarrollo territorial. e. Sin duda, otra de las dificultades ms importantes ha sido el desarrollo de conflictos de carcter local y regional como el caso de Ilave y Ayacucho, que puso de manifiesto no slo problemas en la legislacin descentralista y deficiencias del Estado para prevenir y responder de manera rpida a los mismos; sino sobre todo, la existencia de liderazgos sociales y de algunos ncleos polticos que, aprovechndose de la legtima aspiracin democrtica de la poblacin, slo desarrollan una actitud confrontacional que no valora las oportunidades de la transicin democrtica y la descentralizacin, para la participacin de los pueblos en la gestin del desarrollo. Es evidente que a la base de ello, est la poca credibilidad y debilidad de los partidos polticos democrticos y la fragmentacin y debilidad as como carencia de criterio de corresponsabilidad de los lderes y organizaciones sociales. f. Las limitaciones de los recursos presupuestales para proyectos de inversin de los Gobiernos Regionales y Locales es otra importante dificultad para avanzar en el proceso de descentralizacin. Al respecto, por ejemplo hasta hoy el FIDE no cuenta con recursos econmicos y de otro lado, no se ha culminado el proceso de reglamentacin de la Ley de descentralizacin fiscal. g. En cuanto a la participacin ciudadana, de un lado se percibe la falta de voluntad poltica de muchas autoridades regionales y locales para fortalecer la participacin de la sociedad civil en los CCRs y CCLs, haciendo de los procesos participativos una formalidad de cumplimiento de la ley y no un autntico proceso de comprometer a los ciudadanos y ciudadanas como actores activos en la gestin del desarrollo territorial. De otro lado, tambin se ha percibido que en muchas de las experiencias de planificacin del presupuesto participativo se ha producido una fragmentacin excesiva de los recursos para proyectos de inversin que en muchos casos produce un cruce de competencias de 24

las obras y proyectos que realizan los Gobiernos Regionales, con las municipalidades provinciales y distritales. Los nuevos retos a afrontar para consolidar el Proceso de Descentralizacin Consolidar la descentralizacin es una tarea prioritaria para fortalecer la transicin democrtica, la gobernabilidad nacional y regional y sentar las bases slidas para el desarrollo sostenible y armnico del pas. Para ello se requiere: 1. Desarrollar una amplia y permanente difusin del proceso, de la importancia y objetivos de la descentralizacin, con la finalidad de lograr el compromiso de la poblacin y todos los actores con un sentido de corresponsabilidad. Para ello, es necesario disear y poner en marcha una estrategia comunicacional especfica y lograr el compromiso y participacin activa de los medios de comunicacin masiva en el tratamiento de los aspectos ms importantes de la agenda descentralista. De otro lado, es importante tambin lograr la incorporacin del tema de la descentralizacin en la currcula escolar y de los centros superiores de estudio. 2. Lograr el compromiso de todos los actores para avanzar en nuevos consensos de polticas nacionales y regionales que permitan avanzar en consolidar el proceso de descentralizacin, hacindolo irreversible. Esto es ahora ms importante debido a que estamos a puertas de nuevos procesos electorales. El Acuerdo Nacional, El Grupo Permanente de Trabajo sobre Descentralizacin que ha instalado y otros espacios de concertacin nacional, deben ser canales para lograr consensos en torno a la nueva agenda descentralista pendiente. Parte de este esfuerzo debe significar de un lado el compromiso activo de los partidos polticos y de otro lograr compromisos y acuerdos regionales y locales de gobernabilidad, incluyendo la solucin de los conflictos locales mediante el dilogo y la concertacin, promoviendo una cultura de paz.

3. Una tarea sustantiva para consolidar el proceso de descentralizacin es impulsar los procesos de Integracin de los departamentos para la formacin de regiones sostenibles, fortaleciendo e institucionalizando las Juntas de Coordinacin Interregional y alianzas para poner en marcha proyectos interdepartamentales e interregionales. En este aspecto, de un lado es importante que sobre la base de la identificacin de los proyectos de carcter inderdepartamental que han realizado las Junta de Coordinacin se concreten nuevos pasos para pasar al diseo y luego la gestin de dichos proyectos articuladores. De otro lado, hasta abril del 2005 debern elaborarse los Expedientes Tcnicos que sustenten dichas propuestas de integracin y debemos desarrollar una amplia campaa de difusin para lograr la realizacin exitosa del I Referndum regional en el mes de octubre del presente ao. 4. Como parte del impulso a la reforma descentralista, tambin es importante respaldar los espacios de coordinacin y asociatividad, mancomunidades de los Gobiernos Locales, fortaleciendo adems espacios de coordinacin y organizacin gremial municipal como la reunin de alcaldes de capitales departamentales, AMPE, ANADIS, REMURPE, etc. 5. Es necesario fortalecer la capacidad de gestin de los Gobiernos Regionales y Locales que permitan gestiones exitosas que se expresen a mejoras de los servicios a la poblacin de sus espacios territoriales. Con esa finalidad, se deben articular e incrementar recursos y actividades de los programas de capacitacin en descentralizacin de los sectores y organizar adecuadamente la creciente oferta de capacitacin en descentralizacin a nivel nacional, con la organizacin de la Red Nacional de Capacitacin en Descentralizacin en el marco del Plan Nacional de Desarrollo de Capacidades publicado por el Consejo Nacional de Descentralizacin. 6. Sobre la base de la experiencia acumulada, es necesario mejorar la participacin 25

ciudadana en la agestin del desarrollo regional y local en base a: Cumplimiento por parte de las autoridades regionales y locales de la organizacin y funcionamiento principalmente de los CCLs y CCRs como requisito para el diseo de los planes de desarrollo y presupuestos participativos. Es necesario crear un sistema de seguimiento y monitoreo de los procesos de participacin ciudadana. Se debe idear e implementar mecanismos de incorporacin efectiva de los sectores y los empresarios en los procesos de planificacin concertada y diseo de presupuestos participativos. Es necesario una normatividad para establecer los mbitos de inversin de los diversos niveles de gobierno para superar la atomizacin de la inversin pblica. Es necesaria una Ley de Concertacin y Participacin Ciudadana y Ordenanzas Regionales y Locales para articular y mejorar los diversos espacios de concertacin existentes. Organizar espacios de capacitacin de la sociedad civil para fortalecer cultura de corresponsabilidad en el desarrollo. 7. Un aspecto sustantivo para la consolidacin del proceso es el dotar de recursos econmicos necesarios para el desarrollo a los Gobiernos Locales y regionales. En . este aspecto, se deben tomas las siguientes medidas: Acuerdos de Gobiernos Regionales y Locales con la SUNAT para mejorar la recaudacin de impuestos. Aprobar y financiar el Plan Nacional de Inversin Descentralizadas propuesto por el CND como propuesta de articulacin de una infraestructura nacional descentralizada en el mediano plazo en base a la inversin pblica y privada. Iniciar el funcionamiento del FIDE en el 2005 con los recursos que la ley le asigna. Culminar la jerarquizacin de activos empresariales de manera consensuada.

8. Continuar el proceso gradual y ordenado de transferencias de programas, proyectos de carcter regional y funciones sectoriales a travs de los planes anuales que articulen la oferta de los sectores con la demanda de los gobiernos descentralizados implementando la ley y el Sistema de Acreditacin, de acuerdo a la capacidad de gestin de los Gobiernos Regionales y Locales. Parte muy importante de este proceso es el diseo y aprobacin del Plan de Transferencias de Mediano Plazo 2005-2009. 9. Es necesario complementar el marco normativo bsico del proceso de regionalizacin para lo cual es necesario disear y promulgar las siguientes normas: Ley de Regionalizacin e Inversin Descentralizadas y modificaciones normativas para hacer viable el proceso regionalizacin en condiciones de equidad. Ley de Concertacin y Participacin Ciudadana (para articular los espacios de concertacin y participacin ciudadana).

Ley Orgnica del Poder Ejecutivo para adecuar el Gobierno Nacional y los sectores a las necesidades del proceso de descentralizacin. Modificaciones bsicas en la normatividad especialmente en la Ley Orgnica de Municipalidades para evitar o superar conflictos como los de Ilave: Segunda vuelta para eleccin de alcaldes y presidentes regionales. Instancia de apelacin a suspensin de autoridades municipales. Modificaciones para descentralizar al SNIP para mejorar la calidad y dar mayor fluidez a la inversin pblica. Si bien el Congreso de la Repblica tiene la responsabilidad central esta tarea, es indispensable lograr no slo consensos amplios en el propio Congreso de la Repblica pero tambin con el Ejecutivo, los gobiernos descentralizados y la sociedad civil. Lima, Enero del 2005.

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Y SI SE PIDIERA EMPEZAR DE NUEVO?


Notas sobre participacin de la sociedad civil en el proceso de descentralizacin
ROMEO GROMPONE

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Y SI SE PIDIERA EMPEZAR DE NUEVO? Notas sobre participacin de la sociedad civil en el proceso de descentralizacin
ROMEO GROMPONE

La amplia coincidencia que se presentan en corrientes de opinin ,que en otros temas aparecen confrontadas, sobre la importancia de la participacin de la sociedad civil en temas que tienen que ver con la descentralizacin quizs tenga que ver con inesperados acuerdos Si se quiere poner una nota de desconfianza- tal es el punto de partida de este autor un poco por aprensiones tericas y otro tanto por experiencias de investigacin - quizs haya un inusitado empeo cuyas razones no consigo entender cabalmente , por pasar por alto eventuales discrepancias. En las discusiones que no se hacen se encuentra a veces una fcil conformidad que viene bien a todos. Pensando en actores estratgicos, controlando las demandas Las corrientes que con alguna licencia en los calificativos podemos llamar conservadoras estn preocupadas ante todo por el tema de la gobernabilidad. La invocacin que el proceso descentralista tiene que basarse, por ejemplo, en el principio de la subsidiariedad entendiendo que las entidades subnacionales deben atender los problemas que le conciernen directamente sin derivarlos a otras instancias de decisin , se basa en razones justificadas de eficacia pero tambin en la preocupacin de evitar que el conjunto de problemas y demandas vayan a estallar directamente al gobierno central. Los actores sociales involucrados en la participacin obran en este caso a modo de sensores que segn los casos identifican una controversia y lo resuelven con parsimonia o llegado el caso hacen sonar la alarma. Y la expectativa es crear una red de interlocutores a nivel local: un sistema de filtros que toma como referentes a gobiernos regiona28

les, direcciones de los sectores en un departamento, alcaldes provinciales y distritales. En los autores ms perceptivos de esta corriente esta gobernabilidad no remite a equilibrios formalmente definidos sino a relaciones entre actores estratgicos., entre ellos los poderes fcticos, la iglesia, la administracin estatal, los gremios empresariales, obreros y campesinos, los partidos polticos. Y si bien la aspiracin es establecer en este conjunto relaciones mutuamente aceptables, Coppedge que parte de esta perspectiva ilustra sobre las dificultades a las que hay que enfrentarse 1 .As, debe aspirarse a la inclusin como parte de un proceso de afirmacin de la institucionalidad pero tiene que saberse tambin acerca de los recursos y estrategias para quitarle a sus eventuales contendores una probable incidencia. Asimismo puede ser razonable compartir el poder. No debe subestimarse, sin embargo, lo que cada uno hace para aumentar la influencia propia o reducir la del eventual contendor. Es conveniente negociar y aspirar a consensos pero llegado el caso y sin que por ello se descuiden formalidades , ubicados en situaciones controversiales se trata de dirimir competencias de tal modo de tratar de obtener ventajas- no necesariamente justificadas por razones personales y oportunistas -sino en ocasiones por convicciones o creencias. Como vamos a ver algunos de estos procesos ocurren cuando se trata de analizar las distintas instancias de participacin ciudadana, Se ha preferido en lugar de analizar-

Michael Coppegge Instituciones y gobernabilidad democrtica en Amrica Latina En Consolidacin democrtica, gobernabilidad y transformacin socioeconmica en Amrica Latina Sntesis. Revista de Ciencias Sociales Iberoamericanas No. 22 Madrid.1994

las con algn detenimiento caer en prescripciones normativas y en admoniciones de cuestionable pertinencia .De lo que debiera tratarse es de estudiar estos procesos en su riqueza y complejidad y no erigirse en posicin de rbitros sin investidura, actitud poco recomendable cuando el propsito que se persigue es primero entender y a partir de ello promover cambios realistas. Especialmente cuando algunos actores estratgicos no se atienen al libreto que se les quiera establecer como el autor mencionado seala que ocurre en los pases andinos con movimientos indgenas, guerrilleros, cultivadores de coca y narcotraficantes a lo que habra que agregar algunas comunidades locales. Sociedades civiles reales o imaginadas Otros corrientes de interpretacin se preocupan por la participacin en los espacios regionales y locales como mbitos para la ampliacin de la democracia. En la defensa de este argumento que quisiera compartir ocurre un extrao suceso, se habla de una sociedad civil fragmentada y , dicho esto y a rengln seguido -y sin tender un puente que ayude a no confundirse a un lector desprevenido -se habla de las potencialidades que esta misma sociedad civil, antes desvalorizada , tiene para imponer una situacin diferente, para ganar en compromisos, eficacia y fiscalizacin en la gestin descentralista. A veces y creo que inadvertidamente, debido probablemente en parte por las confusas orientaciones de la cooperacin internacional., se echa mano a varias definiciones a la vez. Desde una perspectiva que podemos llamar tradicional, que con variantes han seguido los clsicos tanto como las corrientes contemporneas de ciencia poltica, a la sociedad civil se la vincula con una trama de asociaciones que se organizan alrededor de mltiples centros de inters, cuyas demandas segn los casos se negocian, se enfrentan, son cooptadas por el estado. Dentro de esta corriente algunos le darn ms importancia al tema de la disputa de la hegemona o de mltiples hegemonas en relacin al sentido en que se va a orientar el orden social . Otros enfatizarn ms en episodios de dilogo y de confrontacin En cualquiera 29

de estas hiptesis se alude a un punto que no tiene una resolucin definitiva entre autonoma y dependencia - y esta bien que as sea para quienes desconfan de las verdades ltimas,- respecto al orden poltico. Entendida as las cosas la imagen que nos invoca es la de partidos polticos, gremios, movimientos sociales, comunidades, en fin lo que ampla el campo de los referentes institucionales del estado al que se considera .como referente ineludible, se negocia con ste, se le interpela y en los casos extremos se lo cuestiona, se lo rechaza, se lo enfrenta. Respondiendo, en cambio, a una reciente perspectiva filosfica y a la experiencia de algunos movimientos sociales que no del caso referirse aqu, se entiende al estado y al mercado como portadores de una racionalidad instrumental que acta como principio articulador del orden social. Y a la sociedad civil situada en una suerte de tercer espacio en la que los actores estaran abiertos a un mbito abierto al dilogo en igualdad de condiciones, poco dispuestos a establecer jerarquas rgidas, comprometidos con los valores cvicos, sensibles a la situacin de los excluidos, tomando decisiones que no afectan a las principales polticas pblicas - ya que entienden que escapan a su mbito de influencia - sino aquellas que se supone que van a tener impacto en los ms postergados. Aqu ya no vemos partidos y gremios. El intrprete se encuentra con el foro y el taller, la bsqueda de la concertacin, los grandes acuerdos marco, el nfasis en que los ciudadanos tienen el derecho y a veces tambin la obligacin de participar en los asuntos que le conciernen directamente. Puede suceder en estos casos que por peculiares caminos vayan de la mano la debilidad con la omnipotencia. No se presta especial atencin a la relativa vigencia de las organizaciones, se las sabe dbiles. Por lo mismo cualquiera puede ser representante y hablar en nombre de la sociedad civil, un dirigente desconectado de lo que fueron los participantes de su grupo, un profesional de una ONG que discute un programa social con un representante del estado, un joven capacitado en una escuela de lderes., hasta una orga-

nizacin internacional dedicada a promover la democracia. Finalmente ya despojado de cualquier fundamento razonable se apela a una tercera nocin de sociedad civil como recurso tecnocrtico, y tiene que ver con la participacin de los usuarios en polticas pblicas ms en etapas de ejecucin que en etapas de decisin y de control , y la puesta en marcha de lo que otros deciden es tarea que se les toca cumplir a los grupos ms pobres, cargndole costos y responsabilidades. Pensando en las dos primeras definiciones de sociedad civil . puede incorporarse en la primera que enfatiza en la capacidad de las personas y los grupos de asociarse a la concertacin como un proceso entre otros, por cierto no el exclusivo, al que pueden llegar los actores sociales y en la que encuentran su lugar distintos espacios corporativos, desde el estado de bienestar europeo al populismo latinoamericano y otras formas ms atenuadas de negociacin de intereses. En la sociedad civil como tercer espacio el conflicto es un visitante inoportuno Quizs los usos universalistas y anglicos que Carlos Franco le atribuye a quienes utilizan con mayor insistencia los conceptos de ciudadana y sociedad civil2 no se deba tanto a las condicionalidades internacionales y a que sus autores tengan un enfoque institucional como este autor seala ( de qu instituciones estn hablando finalmente?) sino al tenaz olvido de la poltica tal como ella se est llevando a cabo desplazado por la fuga hacia delante de la poltica tal como ellas quisieran que efectivamente existiera. En esta lnea encuentran sentido las preguntas que Franco deja abiertas., entre ellas , las razones por las que pese a que existen tanto mecanismos institucionalizados de concertacin las personas recurren a movilizaciones , protestas, presiones a las autoridades, y los motivos por las que este clima que se pretende predominante de bsqueda de consensos, no ha logrado alterar la percepcin mayoritaria acerca de las dificultades para la consolidacin de la democracia y aun para afirmar la reforma descentralista, que aun quienes preconizan los presuntos xitos de estas iniciativas no pueden menos que reconocer. 30

Una persistente conflictividad social La pretensin de hacer un anlisis como el que se me ha solicitado sobre la participacin de la sociedad civil en el fortalecimiento de la institucionalidad regional no puede menos entonces que antes de analizar algunas de las instituciones que aspiran a organizar este proceso, describamos el terreno que estamos pisando. No se quiere incurrir en una actitud fatalista. Se entiende que la innovacin institucional bien pensada puede contribuir a una intervencin eficaz y hasta al fortalecimiento de los actores sociales. A la vez se considera que alternativas de gabinete sin un adecuado diagnstico de lo que le est ocurriendo en la sociedad puede llevar a malentendidos y errores, y como vamos a ver en este caso. a soluciones improvisadas. El Informe de la Comisin de la Verdad y la Reconciliacin tanto como los contados estudios sobre los conflictos recientes en distritos rurales, llaman la atencin, entre otros rasgos, sobre la presencia abrumadora de enfrentamientos al interior de comunidades, de unas comunidades ante las otras, entre diferentes anexos, de centros poblados en relacin con unidades polticas ms amplias. Ocurre que en condiciones de pobreza o de extrema pobreza la disputa por la asignacin de los contados fondos que asigna el estado en un contexto de irresueltos pleitos sobre ttulos de propiedad, terrenos que no se resuelven si son de uso comn o compartido, pleitos entre grupos familiares acerca de los contados y a la vez significativos fondos asignados por el estado, terminan siendo motivos de lgida competencia en la que predominan los particularismos restringidos a un limitado crculo de confianza lo que explica la enconada disputa a electoral en los distritos entre movimientos de independientes, el cuestionamiento de las autoridades finalmente elegidas, desenlaces trgicos en algunos casos y soterrados inconformismos la mayo-

Carlos Franco : Reformas del Estado y rgimen poltico: de las expectativas e ilusiones a un realismo desencantado en La participacin ciudadana y la construccin de la democracia en Amrica Latina Grupo Propuesta, Participa Per. Oxfam, Ser, CONSUDE, Lima 2004

ra de las veces. En este contexto se suceden episodios de en que se ponen en entredicho a quienes fueron elegidos sin que desde lo que puede llamarse con alguna facilidad el pas oficial se consiga discernir las razones que le asisten a cada una de las partes y en donde vistas las circunstancias quedan fuera de lugar jueces, tenientes gobernadores, autoridades regionales, representantes de los sectores del estado en la zona y predominan las soluciones improvisadas para cada caso, con un precario marco jurdico que las respalda, en la que llegan autoridades del gobierno central que procuran llegar a soluciones de corto plazo , frgiles acuerdos para salir de los apremios de una determinada coyuntura crtica Permtaseme hacer un rpido traslado a lo que ocurre en algunos departamentos. Las corrientes predominantes en sociologa y ciencia poltica destacan la importancia de las lites para dar un principio de orden a las relaciones entre los diferentes actores. Alejandro Diez describe Ayacucho y Puno sealando que los grupos de mayor influencia lo forman un grupo de funcionarios, el presidente regional, el jefe de algn proyecto que recibe el apoyo de la cooperacin internacional, las figuras visibles de antiguas familias de notables, los responsables de algunas ONGs y poco ms.3 Probablemente otro tanto ocurra en Huancavelica y Apurmac, hasta donde llegan mis conocimientos . Y en otras regiones de mayor desarrollo relativo los que disponen de mayores recursos econmicos y por lo mismo de mejores condiciones de negociacin, mineros, algunos exportadores, los sectores de punta en turismo, tienden a negociar directamente con el gobierno central. En estas condiciones el presidente o los consejos regionales o las alcaldas provinciales se convierten , segn la opcin que se tome, en cmplices de estas empresas o de una organizacin que establece un pliego de reivindicaciones ante ellas, no una autoridad que regula o que arbitra. Las perspectivas de establecer una direccionalidad en la gestin por parte de los gobiernos regionales se encuentra tambin puesta en cuestin por el estallido de movimientos con actores e intereses que desbor31

dan lo que puede hacerse en un espacio restringido de decisin, como la de los cocaleros y en menor medida los de la minera en la que entra en juego intereses de actores internacionales y decisiones estratgicas del propio pas. Y en otro plano se sitan los Frentes de Defensa- que espordicos en su intervencin e influencia- ponen en discusin orientaciones sobre regulacin de empresas y polticas de privatizacin en lo que propiamente descentralizador queda en parte fuera de juego pese a que en su aparente expresin inmediata parecieran estar afincado en lo puramente local. La situacin resulta ms difcil de entender an porque estas expresiones no consiguen cuajar en una propuesta de cambio o en un discurso alternativo. Expuestos a una contienda electoral los dirigentes de estos movimientos no contaron con el apoyo de los ciudadanos que salieron antes a las calles a acompaar sus demandas lo que se traduce en su raleada votacin cuando pretendieron obtener posiciones de poder. No es por cierto lo que estamos mencionando la historia oficial. Predomina en cambio la versin de los casos ejemplares que se apartan de lo que aqu se est sealando, un distrito que hizo armoniosamente su plan de desarrollo, redes de alcaldes provinciales que en la comunicacin establecida comparten experiencias y hacen ms efectiva su gestin, organizaciones sociales que pasan de la demanda a la propuesta , campesinos o pobladores que una vez que se le exponen sus conflictos por un promotor especializado con el auxilio de una metodologa adecuada descubren su prejuicios y sus carencias, disposiciones a la colaboracin que los protagonistas no haban advertido, un conjunto de tutores benevolentes que ayudan a resolver conflictos que parecieran no basarse en intereses divergentes sino en errores de interpretacin . No citamos estos casos ejemplares por lo aislado que ellos se encuentran y su escasa representatividad , por lo provisorio de sus avances, porque quienes lo defienden salvo excepciones prescinden de una descrip-

Alejandro Diez Elites y poderes locales: sociedades regionales ante la descentralizacin DFID Lima. 2003.

cin de tendencias y conflictos lo que hace que un socilogo tradicional se sienta fuera de foco, no se sabe si por desinformado o por insensible . Preocupa en cambio porque parece que algo est ocurriendo en el rea del conocimiento y de la comprensin el reiterado uso en un espaol poco frecuentado o el recurso al neologismos ,con palabras claves tales como sinergias, facilitadores, visin, empoderamiento, replicabilidad., veeduras. La restringida influencia de los Consejos de Coordinacin Regional Si lo que aqu se est diciendo tiene algn sentido - y el autor quisiera estar equivocado- sus consecuencias se van a hacer sentir en algunas de las instituciones que en el nuevo marco descentralista van a marcar la participacin ciudadana. Por razones de espacio y conocimientos nos vamos a referir brevemente a tres, los Consejos de Coordinacin Regional, la Mesa de Concertacin de Lucha contra la Pobreza y los presupuestos participativos. Los Consejos de Coordinacin Regional fueron creados por una ley constitucional (L 27869), su composicin contempla un 60% de integrantes que son alcaldes provinciales y un 40% de representantes de la sociedad civil, entre ellos un tercio vinculado a gremios asociados a la produccin, Acta como entidad consultiva en la discusin de planes de desarrollo concertado y de presupuestos participativos ms otros que le encargue o solicite el Consejo Regional .En un anlisis que hace con rigurosidad Luis Chirinos seala un aparente consenso en el tema en lo relativo a la participacin en la ley 27863 de bases de la descentralizacin , discrepancias que surgen posteriormente en la discusin en la ley Orgnica de Regiones y disposiciones apresuradas y mal planteadas sobre plazos para convocar a los CCR, criterios para regular su eleccin que quedaron al arbitrio de las ordenanzas departamentales y constitucin aparentemente improvisada de los llamados consejos de coordinacin local que estaran llamados a complementar el sistema 4 , Chirinos llama la atencin de la debilidad estructural de los CCR , la precariedad de conoci32

mientos de las autoridades departamentales para formular propuestas de poltica y desarrollo regional, la debilidad en las capacidades del conjunto de actores para formular y debatir propuestas a la vez que cada uno trataba, lo que a nuestro criterio es razonable, de defender sus intereses o prioridades. El autor seala que hubiera sido preferible buscar ms que un proceso normativo que estableciera pautas generalizadas e inconsultas llegar a formas de participacin basadas en acuerdos de partes que se iran diferenciando entonces en algunas de sus caractersticas segn la zona que se trate. Hace notar tambin la conveniencia de establecer garantas y procedimientos para que los ciudadanos consigan que se respete lo que han finalmente convenido. La solucin del autor es razonable pero acaso ms desencantada de que quien la formula est pensando. Las dos ltimas dcadas los socilogos expertos en participacin y descentralizacin actan recurriendo al caso excepcional que debiera tomarse a modo de ejemplo, como lo fuera Villa el Salvador e Ilo y en aos recientes, Cajamarca, Santo Domingo y Limatambo entre otros casos. Quizs la formulacin adecuada de una institucionalidad que favorezca la participacin contribuya a ella se expanda ya que , si tenemos un estado dbil otro tanto ocurre con la sociedad y hay que afrontar el tema desde las dos direcciones . A su vez ser flexibles para buscar formulas innovadoras en una regin, una provincia o un distrito. En realidad no se hace bien ni una cosa ni la otra En el caso de los CCR puede aceptarse que es un organismo mixto compuesto por autoridades locales y sociedad civil. Pero esta llamada sociedad civil tiene representantes que no responden especficamente a un grupo de inters, empresarios, campesinos, pobladores, frentes de defensa, organizaciones de mujeres sino que han sido elegidos dentro de una trama ms vasta de asociaciones que lo

Luis Chirinos Participacin ciudadana en gobiernos regionales:el caso de los Consejos de Coordinacin Regional En: La participacin Ciudadana on.cit.

han seleccionado entre otros por condiciones polticas, relevancia de su gestin, acuerdos gremiales y hasta por desinters de las otros participantes . Vista as las cosas la persona en el cargo se encuentra en principio dando cuentas nicamente ante s mismo o ante un raleado grupo de su confianza y esta soledad tal como he podido advertir en algunas entrevistas, los lleva a dar campo libre para la toma de decisiones arbitrarias como en el otro extremo al desconcierto. Y aun en los casos en que estos representantes de la sociedad civil lleguen a definir algo que se parezca a esta elusiva nocin de un supuesto inters general formarn parte de una entidad consultiva junto a alcaldes provinciales que, por lo general, van a tratar de definir una agenda alternativa , centrada en conseguir recursos o hacer que se cumplan demandas de la circunscripcin poltica en donde fueron elegidos, lo que probablemente resulta coherente con aquello que le ofrecieron a sus electores. Por lo que este casi inevitable cruce de expectativas produce una extraa situacin y es que los contados estudios que se tienen sobre el CCR en realidad slo atienden a los representantes de la sociedad .Las autoridades que forman parte de esta instancia son dejadas de lado por lo que finalmente deja de importar cmo acercar a un grupo con el otro. Es como si se aceptara y a veces hasta con cierta complacencia que se trata de una institucin escindida. En todo caso en una reunin que me toc asistir en que se reunan representantes de la llamada sociedad civil de los CCR de distintos departamentos se sealaban problemas que probablemente tengan que ver ms con su peculiar diseo institucional que con las preguntas abiertas surgidas por lo novedoso de su creacin. Los participantes destacaban la dificultad de convocatoria de las organizaciones sociales (en parte por las exigencias legales para que fuera reconocida su inscripcin pero sobre todo por desinformacin de las asociaciones existentes o la falta de incentivos de ellas para involucrarse en la propuesta), la poca disposicin de la mayora de los presidentes regionales para poner en funcionamiento esta entidad pese a su carcter predominantemente consultivo, 33

la misma debilidad de las agrupaciones de la comunidad que aun quienes participan en este reconocen, y que no obstante ello que reclaman que se les conceda una mayor intervencin y la poca disposicin de los funcionarios de los gobiernos locales para llevar adelante la propuesta. Segn registra la Mesa de Concertacin de Lucha contra la Pobreza el 70% de provincias no tienen organizaciones inscriptas. Las que trataron de llevar adelante esta iniciativa dndolo una mayor proyeccin -los casos de Piura y Lambayeque- procuraron otorgarle a la representacin una estructura corporativa creando instancias de encuentro de los delegados con los grupos que los eligieron en la expectativa que los primeros no quedaran aislados, ganaran en capacidad de presin ante los gobiernos regionales y rindieran cuentas de logros, dificultades, errores y carencias. Son en cualquier caso experiencias aisladas, en otros casos la suerte que se va a correr va a depender de si en el momento de elegir los representantes hubo un inters poltico de un grupo que resultara finalmente ganador de influir en el proceso O a este mismo resultado se lleg por rpidos consensos en la que cabe sospechar indiferencia por lo que iba a ocurrir con esta entidad ms que una preocupacin compartida de darle relevancia poltica en el juego de relaciones entre autoridades locales y comunidad. Hasta donde puede advertirse los procesos ms exitosos de constitucin de los CCR fueron por esa misma razn ms sensibles para advertir sus insuficiencias. Notaron ante todo un problema de capacidades de sus integrantes y de aquellos que los apoyaban . Los llamados presupuestos participativos y los planes de desarrollo concertados exiga conocimientos que no siempre se tenan , lo que le dejaba un margen de discrecionalidad mayor al que se le hubiera querido otorgar al presidente regional y dificultaba la negociacin con los alcaldes provinciales dentro del mismo CCR que , cabe presumir, discutan informalmente con las autoridades sobre distribucin de recursos para sus localidades En algunos caos trataron de influenciar en lo poco que eran sus atribuciones o mrgenes de poder. En el ya mencionado caso

de Piura lograron que se elaboraran ordenanzas que trataban de establecer criterios y otorgarle mayor alcance a la participacin ciudadana. En algunas otras experiencias a parecidos resultados se llega por un procedimiento ms oblicuo, delegados del CCR, ONGs especializadas en temas de planificacin y presidentes regionales llegaban a acuerdos tanto por razones inspiradas en el cumplimiento de una buena gestin como para quitarle margen de maniobra a consejeros regionales de grupos de oposicin, por lo general poco informados para encontrarse en condiciones de establecer una consistente lnea de oposicin. La situacin se complica por la creacin de los Consejos de Coordinacin Local a nivel provincial y distrital en la ley 27792 que en una suerte de juego de muecas rusas va a repetir la imagen de los CCR, una entidad discutiendo sobre presupuestos participativos y planes de desarrollo concertado a su nivel, reticencias frecuentes de alcaldes y regidores, falta de inters de las organizaciones sociales y peligrosos errores de interpretacin de quienes promueven estas iniciativas como es el caso de un autor que critica algunas ordenanzas porque establece mecanismos de voto para dirimir diferencias como si ellos fueran en detrimento de los consensos5 Y como si estos consensos resultaran, ms all de cualquier razn argumento e inters, el punto final y deseable de cualquier proceso de debate dndole as a la vida poltica, sin darse cuenta, un absolutista punto final. No vamos a analizar aqu el caso de los CCL. Importa sealar sin embargo que en esta incesante creacin de instancias participativas, esta misma participacin pierde relieve. En el caso que nos ocupa el CCR si quiere ser eficaz, en los trminos imaginados por la ley, debiera articular sus propuestas con instancias provinciales y distritales que en teora comparten similares atribuciones. No existe tiempo, capacidades, trama organizativa, mecanismos eficaces de comunicacin que pueda emprender esta tarea que resulta desmesurada de afrontar en cualquier sociedad y no nicamente en la peruana. En todo caso, los CCR pueden hacer que actores sociales y provinciales progresiva34

mente vayan pasando de plantear solamente demandas (lo que dicho al pasar forma parte de la vida democrtica y no se la debiera ver como en algunos intrpretes como una suerte de estadio atrasado de la vida poltica) a formular propuesta sobre desarrollo y hasta llegado el caso plantear alternativas sobre las mejores formas de coordinar entre los sectores del estado y hasta discutir acerca de criterios de colaboracin o de integracin con otras regiones. Tal es la preocupacin que nos han expresado algunos de los integrantes de estas entidades Si nos detenemos a considerar esta perspectiva es porque se trata de ir ms lejos de la ley y al mismo tiempo no caer en sus ilusiones. Se trata de considerar las condiciones para que una institucin creada, por lo visto apresuradamente y con considerables mrgenes de improvisacin, presente en todos los departamentos y de competencias restringidas se constituya en un actor influyente en el proceso de descentralizacin. Que esta situacin pueda darse depende en buena parte de su capacidad de establecer alianzas con autoridades, partidos, movimientos regionales y organizaciones sociales, que cada uno de estas instancias vean al CCR como un espacio para llegar a acuerdos, presionar o debatir considerando que poco ganan con el aislamiento en la que la mayora de ellos se encuentran El movedizo mbito de las Mesa de Concertacin de Lucha contra la Pobreza La Mesa de Concertacin de Lucha contra la Pobreza es una entidad que depende administrativamente de la Presidencia del Consejo de Ministros, forma parte de la Comisin Interministerial de Asuntos Sociales y a la vez es representante de la llamada so-

Me refiero a Julio Daz Palacios en Los Consejos de Coordinacin Loca en la Participacin ciudadana... ob.cit. Siendo un autor bien inspirado pareciera no entender que la democracia se basa en el pluralismo y que afortunadamente este rgimen poltico se afirma en la medida que acepte y busque formas de resolver sus discrepancias y que la sola apelacin al consenso supone una velada o abierta intolerancia

ciedad civil en el Acuerdo Nacional. Procura entre sus objetivos orientar la tarea de los diferentes sectores del estado hacia la lucha contra la pobreza con una perspectiva de desarrollo humano, promover la participacin ciudadana, buscar acuerdos entre entidades pblicas, autoridades, ONGs, iglesias y organizaciones sociales de base a nivel de distritos, provincias y departamentos del pas, vigilar el buen cumplimiento de las principales polticas sociales, velar por el cumplimiento de los derechos humanos Esta iniciativa reconoce antecedentes en experiencias que trataban de limitar la cooptacin y el clientelismo en los ltimos aos del autoritarismo. En el intento que se afianzara su funcionamiento en el gobierno de transicin la falta de una precisa ubicacin institucional y lo ambicioso y a la vez impreciso de sus competencias impiden que de ella se puede tener una visin ms o menos articulada. Es ms, en buena parte de sus voceros y panegiristas semejante preocupacin es vista como una preocupacin por la formalidad jurdica que denotara una visin de cortos alcances que expresara falta de sensibilidad y comprensin por entender dinmicas sociales que la trascienden. Por lo menos esta crtica se me ha formulado cuando trataba de entender esta entidad, poco estudiada adems por los que son sus defensores ms entusiastas. En todo caso en entrevistas que he realizado sobre el tema, probablemente porque algunos comparten mis anotados prejuicios, he podido identificar algunas dificultades. En lo relativo a tareas vinculadas a la planificacin algunas autoridades y dirigentes entienden que en los aos finales del autoritarismo se haban conseguido en algunas regiones establecer algunas agendas alternativas bien planteadas que las MCLP no han tomado en cuenta, desordenando procesos o quitndoles continuidad, recurriendo ms a la superposicin que al establecimiento de principio complementarios En otras zonas, por el contrario, la visin es positiva en su capacidad de introducir cambios que otorgan nuevas perspectivas . En otro plano, una compartible visin de desarrollo humano para afrontar temas de pobreza tiene que ser acompaada con el desarrollo de capacida35

des de negociacin con los sectores que han definido otras estrategias. Esta perspectiva que requiere de acuerdos sustantivos slo se logra ocasionalmente y hace que cada uno vaya por su lado contrariando la visin integral que se quiere perseguir. En algunos casos se establecen buenas relaciones con presidentes o alcaldes, en otras son pasadas por alto sin mayores costos e inconvenientes quedando esta iniciativa aislada polticamente y por lo general desconocida por la mayora la poblacin. Y en buena parte los logros que se consigan dependen del peso de algunos liderazgos, un representante del la MCLP que tenga una funcin destacada en algn CCR, el acuerdo con un alcalde o el presidente regional o la influencia que puede tener algunos sectores de la iglesia catlica comprometidas con este proceso en una determinada zona. Hay ocasiones en que esta instancia entra en competencia con iniciativas del algunas ONGs y en otros casos se integran a ella, sin lograr imponer las lneas que intentan seguir. Y a falta de buenas descripciones, no se consigue saber cual es la vigencia del conjunto de mesas que se sealan que funcionan a nivel de distrito, de provincia o de departamento as cmo, en otro plano, de qu manera ellas estn en condiciones de ganar legitimidad para hacer un seguimiento de polticas orientadas a la participacin o para opinar, siendo contempladas sus observaciones, sobre la gestin pblica y la de los gobiernos locales. Esta entidad requiere ser examinada no nicamente por sus buenas intenciones sino en el plano de la discusin de una reforma poltica y del estado, en la que deben sopesarse adecuadamente los argumentos acerca de la pertinencia de sus tareas. La improvisacin en los presupuestos participativos Finalmente la discusin sobre los criterios de elaboracin de los presupuestos participativos requiere tambin un adecuado examen . En buena parte sus tareas interfieren con las de los CCR y de los CCL. Si en stos puede anotarse ciertas restricciones para registrar organizaciones sociales en la Ley de

Participacin y en los diferentes instructivos elaborados por el Ministerio de Economa y Finanzas se expande el nmero de los llamados agentes participantes que incluyen la desconcertante incorporacin de algo que se le ha dado en llamar sociedad civil no organizada En general , las experiencias relativamente exitosas de presupuesto participativo en otros contextos suponen incidencia de partidos polticos, tcnicos comprometidos por el proceso, espacios urbanos o rurales con relativos niveles de desarrollo, organizaciones sociales de base con capacidades tanto de que sus integrantes intervengan directamente si bien de modo ocasional en el proceso como de representantes de ellas con apreciables grados de legitimidad. Y adems no se pretende extender esta experiencia a todos los distritos, provincias o departamentos de un pas. Esta ltima caracterstica ya plantea de por s un problema de articulacin, que distinga lo propio de cada nivel administrativo y se complemente con los otros . No parece que ello estuviera ocurriendo, sera irrealista pretender que ello ocurriera en lapsos apretados de tiempo y ao por ao an cuando se haya conseguido definir una perspectiva razonable y compartida de lo que se quiere hacer a mediano y largo plazo. No se estara en condiciones adems de que pueda capacitarse en un breve perodo, como se propone, a la poblacin para saber los criterios para intervenir en el proceso ni las razones para que la mayora de ellos asistan al proceso, salvo algunas lites o comunidades fuertemente comprometidas con demandas particularistas. Lo ms probable es que los llamados agentes participantes participen en la etapa final de las discusiones en la que se decida sobre proyectos y obras, otras instancias por razones de tiempo o por no percibir su inutilidad y no por la carencia de virtudes cvicas por lo general los ciudadanos no las perciben como una actividad relevante. Y la coordinacin entre por un lado equipos tcnicos que le den factibilidad a los proyectos para que sean aprobados por el Ministerio de Economa y Finanzas y por otro los actores sociales que intervinieron en las

discusiones no puede plasmarse salvo en contadas ocasiones, a veces por desinters o indiferencia de los funcionarios especializados del estado, a veces por problemas de comunicacin difciles de salvar. Por otro lado, puede preverse un escenario futuro en la cual en la medida que los gobiernos regionales dispongan de mayores fondos por transferencias de competencias de los sectores o resultado de situaciones particulares como la de los cnones por algn recurso natural del que dispone la zona , las autoridades quieran preservar mrgenes mayores de discrecionalidad en sus decisiones presupuestales. Y en este caso la solucin poltica es la de compatibilizar criterios en vez de enfrentar razones que haga que algunos aduzcan una legitimacin electoral y otra enfaticen la participacin, con frecuencia restringida.. La necesidad de una perspectiva integradora Sin ser el autor de estas lneas un conocedor del tema dara la impresin que buena parte de la regulacin de la participacin de la sociedad civil en la descentralizacin , sobre todo en sus recientes disposiciones, se ha ido resolviendo por la influencia de algunas organizaciones sobre unos pocos legisladores ante una situacin de generalizada indiferencia y se estn pagando las consecuencias de una falta de discusin poltica en profundidad. De all las imprecisiones, los criterios superpuestos, la falta de orden, una sensacin que se quiere integrar el conjunto de las realidades en un solo esquema ignorando las complejidades del pas. No es por cierto la principal razn pero estas improvisaciones tienen que ver con grupos de profesionales que proclaman las virtudes de una sociedad cada vez ms articulada en proyectos integrados de las que no se cansan de hacer referencia mientras la mayora nos sentimos preocupados por un convulsionado movimiento social que nos plantea angustiosas preguntas sobre lo que esta ocurriendo con la inclusin social, la estabilidad poltica y lo que nos espera quizs mas temprano que tarde.

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LA DESCENTRALIZACIN Y LA PARTICIPACIN CIUDADANA PARTICIP ARTICIPACIN


CARLOS MONGE GRUPO PROPUESTA CIUDADANA LIMA, DICIEMBRE DEL 2005

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PARTICIP ARTICIPACIN LA DESCENTRALIZACIN Y LA PARTICIPACIN CIUDADANA


CARLOS MONGE

GRUPO PROPUESTA CIUDADANA LIMA, DICIEMBRE DEL 2005

1) Presentacin La descentralizacin como oportunidad para la inclusin y la gobernabilidad El Per es un pas de mltiples exclusiones. La mayor parte de nuestra poblacin vive en situacin de pobreza, excluida de la posibilidad de acceder a empleos e ingresos decentes. De la misma manera, la mayor parte de esos sectores estn excluidos de la posibilidad de acceder a servicios de educacin y de salud de alguna calidad, a cargos claves en el Estado, y a la representacin poltica. En todos los casos, la exclusin es peor si se es mujer, si se es rural y si se es indgena. Desde esta perspectiva, la descentralizacin como proceso de reforma del Estado que traslada recursos y decisiones a los gobiernos subnacionales constituye una enorme oportunidad para superar una de las tantas exclusiones que enfrentan las mayoras nacionales: la exclusin de la posibilidad de participar cotidianamente en la toma de decisiones sobre temas pblicos que son de su inters. Al mismo tiempo, la descentralizacin en la medida en que genera nuevas oportunidades de participacin- puede contribuir de manera sustantiva a la gobernabilidad de nuestra frgil democracia representativa, acosada por la creciente percepcin de ser un rgimen poltico incapaz de contener los procesos de cambio econmico y social y moral que la poblacin espera. 2) La Participacin: La Experiencia Acumulada Durante las ltimas dcadas, en respuesta a la exclusin, la poblacin peruana ha desarrollado un conjunto de estrategias que le han permitido abrir algunos espacios de participacin y concertacin con el Estado. Cierta38

mente, en muchos casos se ha tratado de espacios concedidos por el Estado en respuesta a su propia necesidad de apoyarse en la organizacin social local para desarrollar sus propias funciones. En otros casos se trata de logros de la organizacin popular an en contextos nacionales autoritarios. En todos los casos, se trata de experiencias valiosas de participacin para la concertacin en torno a decisiones sobre temas pblicos que son de inters determinados sectores de la ciudadana. Entre estas experiencias tenemos, por ejemplo:

a) Participacin en la Gestin de Recursos Naturales i) Las Comisiones, Comits y Juntas de Usuarios de los Distritos de Riego, que en la prctica han asumido la cogestin de los sistemas de riego. ii) Las Organizaciones de Gestin de Cuencas, que expresan la articulacin de diversos actores pblicos y privados en torno a la gestin de las grandes cuencas hidrogrficas. iii) Los Comits de Manejo de reas Protegidas, en los que las organizaciones indgenas, los alcaldes y los funcionarios del INRENA convergen en la gestin participativa de las reas naturales protegidas. b) Participacin en la Gestin de la Seguridad i) Los Comits de Autodefensa, que surgieron como mecanismos campesinos de autodefensa frente a los abusos de Sendero Luminoso y que se mantienen en la actualidad como organismos de los caseros y las comunidades para fines de seguridad local. ii) Las Rondas Campesinas que surgieron en la sierra norte contra el abi-

geato y que se mantienen tambin como organismos locales de seguridad ciudadana iii) Las Rondas Urbanas y otras formas de organizacin de la poblacin de las zonas urbano-marginales para protegerse de la delincuencia.

para la concertacin sobre polticas sectoriales. Es el caso de los Consejos Nacionales de Trabajo, de Salud, de Educacin y de Concertacin Agraria. Este conjunto de experiencias de concertacin fue generando en las elites sociales y polticas involucradas una nueva percepcin de la importancia de la participacin y la concertacin como mecanismos para replantear las relaciones entre ciudadanos y Estado de manera mas democrtica y como respuesta prctica a los lmites de la democracia representativa como mecanismo para recoger de manera cotidiana las aspiraciones de la sociedad. Esta experiencia colectiva se ha traducido, en el escenario de la descentralizacin, en un conjunto de nuevas normas, marcos y procesos participativos. 3) Las novedades de la descentralizacin respecto de la participacin

c) Participacin en la Gestin de los Programas Programas Sociales i) Los Comedores Populares y Clubes de Madres, organismos de autoayuda de las mujeres para mejorar su capacidad de proveer de alimentacin a sus familias ii) Los Ncleos Ejecutores de FONCODES, diseados para expresar la demanda y canalizar la ejecucin de pequeos proyectos de infraestructura local de FONCODES. iii) Los Comits Conservacionistas, contrapartes locales campesinas de las acciones del PRONAMACHCS d) Gestin Participativa de los Gobiernos Locales desde los 80 y los 90 En muchas municipalidades urbanas y rurales, durante los aos 80 y 90, se desarrollaron experiencias de gestin democrtica y participativa, incorporando a las organizaciones sociales locales a la toma de decisiones. Estas experiencias estn a la base del actual diseo de los Consejos de Coordinacin Local y Regional. e) La Mesa de Concertacin para la Lucha contra la Pobreza La Mesa fue creada en ao 2001 por el Gobierno de Transicin y ratificada por el Gobierno del Presidente Toledo. Est conformada por representantes de la sociedad civil y del estado, y tiene como finalidad la concertacin de polticas y la vigilancia ciudadana. En los dos ltimos aos, su presencia se ha extendido mediante la constitucin de mesas regionales, provinciales y distritales, al mismo tiempo que se ha ido adecuando su accionar a los nuevos marcos participativos generados por la descentralizacin. f) Los Consejos Nacionales Desde los aos 90 se han venido generando tambin algunos espacios nacionales
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a) Los Consejos de Coordinacin Regional y Local Los Consejos de Coordinacin Regional y Local han sido creados con la finalidad de que las autoridades locales y regionales concerten con los representantes de la sociedad civil en torno a los planes de desarrollo y los presupuestos anuales de inversin locales y regionales. Pese a lo nuevo de su implementacin y, por ende, de la poca experiencia todava vivida en este terreno, ya es posible plantear algunos temas para el debate: i) Problemas de diseo (1) Se renen solamente dos veces al ao, lo que les impide contener procesos de concertacin (2) Se limita la representacin social a un nmero no mayor al 40% de su nmero total de integrantes, lo que les impide recoger la diversidad y riqueza de la representacin social (3) Se les da carcter consultivo, no vinculante, lo que frustra la participacin en la medida en que en muchos casos las opiniones y propuestas no se recogen en los acuerdos que se toman en las instancias

propiamente polticas de los gobiernos regionales y locales ii) Problemas de implementacin (1) Las autoridades polticas de muchas regiones y localidades han mostrado poca voluntad poltica de implementar y hacer funcionar estos mecanismos. En muchos casos han sido convocados solamente para su instalacin formal, en otros apenas para formalizar decisiones ya tomadas en las instancias polticas. (2) En muchas regiones y localidades la sociedad civil ha estado y est poco informada respecto de las funciones, forma de participacin y mecnica de funcionamiento de los CCLs y CCRs, lo que ha generado poca participacin. (3) En directa relacin con lo anterior, la poca informacin y el poco inters han determinado que los representantes de la sociedad civil finalmente electos a los CCLs y CCRs tengan escasa representatividad. (4) En muchos casos, la combinacin de falta de inters y el poco desarrollo de una conciencia participativa, a los que se sumas problemas prcticos de distancias, costos, etc., hay una notoria ausencia de las mujeres, los ms pobres, los indgenas en la representacin social en los CCLs y los CCrs.

b) Los Presupuestos Participativos Regionales y Locales i) La experiencia (1) La experiencia de los Presupuestos Participativos data del ao 12002, en que desarroll un piloto en 12 regiones, en base a una colaboracin entre la Presidencia del Consejo de Ministros y los Consejos Transitorios de Administracin Regional de un lado, y la Mesa de Concertacin de Lucha contra la Pobreza y la entonces Mesas Departamentales, del otro. En el ao 2003 se generaliz su implementacin en base a Directiva del MEF, en paralelo al proceso de constitucin de los CCRs y CCLs. En agosto
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del 2003 al Congreso aprueba la Ley de los Presupuestos Participativos y mas tarde el MEF su Reglamento. Y, sobre esa base, ya la experiencia del 204 se rige por un Instructivo del MEF. En la actualidad se est consultando con las autoridades regionales y locales y con las redes de la sociedad civil la propuesta de Instructivo para el 2005. ii) Problemas de diseo (1) Como en el caso de los CCLs y CCRs, pese a los reciente de la experiencia, ya quedan claros algunos temas que merecen ser abordados: (2) La poca atencin que se presta al Plan Concertado de Desarrollo y, en consecuencia, la inconsistencia entre ste y el Plan Anual de Inversiones que se aprueba al final del proceso (3) La nula articulacin entre los procesos distritales, provinciales y regionales, en la medida en que los procesos son paralelos en el tiempo y no se han establecido mecanismos para una mnima articulacin entre los tres niveles de gobierno. (4) La minimizacin del rol tanto de las Mesas de Concertacin como de los CCLs y CCRs, que terminan reducidos a participar como cualquier otro agente participante (5) El peligro de la fragmentacin pulverizacin de los recursos de inversin al primar un criterio distributivo y de impacto de corto plazo por sobre la priorizacin de inversiones con impacto de mediano y largo plazo. (6) Lo novedoso de la necesidad de constituir Comits de Vigilancia, recin al final del proceso del 2004, lo que hace imposible adelantar evaluaciones respecto de su funcionamiento o impacto. 4) El Debate Actual sobre la Participacin En base a la ciertamente an escasa experiencia acumulada, se plantea ya un debate en torno a como afirmar y profundizar la participacin como elemento sustancial de la

descentralizacin. Algunas alternativas de accin que se vienen planteando, muchas de ellas complementarias entre s, son: a) Reformar la Ley Orgnica de Municipalidades y la Ley de Gobiernos Regionales al mismo tiempo que la Ley Marco del Presupuesto Participativo y su Reglamento para integrar en un solo proceso con instancias y responsabilidades claras a los CCLs y CCRs y Mesas de Lucha contra la Pobreza en la revisin anual de los Planes Concertados de Desarrollo y los Planes Anuales de Inversin. b) Asegurar la mayor participacin de la sociedad en estos procesos y dar a sus acuerdos carcter vinculante, de acuerdo con las experiencias que se desarrollando desde los aos 80 y 90. Vigilancia: 5) La Vigilancia: la Experiencia Acumulada As como en el caso de la participacin, aunque de manera ms limitada e incipiente, la ciudadana ha venido desarrollando experiencias de vigilancia en distintos campos. Algunos ejemplos son: a) Experiencias de vigilancia de cumplimiento de convenios internacionales en materia social, ambiental, de equidad de gnero, laboral, indgena b) Experiencias de vigilancia de impactos ambientales de actividades extractivas c) Experiencias de vigilancia poltica/ electoral d) Experiencias de vigilancia en temas de salud reproductiva/derechos de las mujeres 6) El Nuevo Marco Normativo Vigilancia de la Vigilancia Tambin al igual que en el caso de la participacin, la transicin democrtica y la descentralizacin traen consigo nuevas normas, mecanismos y experiencias concretas de vigilancia.

que con pocas excepciones toda la informacin del Estado es pblica y debe ser fcil acceso para cualquier interesado. La norma establece tambin los procedimientos para solicitar y acceder a dicha informacin ii) La Ley Marco del Presupuesto Participativo y su Reglamento, que Norman de manera general los procedimientos para elaborar cada ao el Plan Concertado de Desarrollo y el Presupuesto Anual de Inversiones, y que establecen la existencia de los Comits de Vigilancia, llamados precisamente- a vigilar el cumplimiento de los acuerdos tomados en estos procesos.

b) Algunas experiencias en curso i) Vigilancia de gestin de gobiernos regionales y locales: la experiencia de Propuesta Ciudadana y el Sistema Vigila Per ii) Vigilancia de la gestin del Congreso de la Repblica: la experiencia del Consorcio CONSODE iii) La Vigilancia de los Programas Sociales: (1) La experiencia de SIVISO (2) La experiencia de la Mesa de Concertacin (3) La vigilancia de los programas alimentarios y la experiencia de la Federacin de Comedores Populares Autogestio-narios de Lima y Callao iv) La experiencia de vigilancia de la contaminacin de ros, de CORECAMI de Apurmac c) La diversidad de las experiencias en curso i) Campaas. Hay acciones de vigilancia que son discontinuas en el tiempo y que se centran en llamar la atencin en determinado momento en el tiempo- en torno a la accin de una determinada institucin, proceso o persona. ii) Sistemas. Hay acciones de vigilancia que son continuas en el tiempo y que se centran en documentar acciones institucionales o personales en de manera permanente en torno a temas e indicadores estandarizados iii) Vigilancia tcnica especializada. Hay acciones de vigilancia que resultan de
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a) Las Normas i) La Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica, que establece

la iniciativa, la capacidad y la legitimidad de una personas o instituciones especializadas iv) Vigilancia directa de actores sociales de base. Hay acciones de vigilancia que resultan de la iniciativa, la capacidad y la legitimidad de actores sociales intermedios o base. Vigilancia. 7) La Participacin y la Vigilancia. La Democracia y la Gobernabilidad Como teln de fondo de los debates en torno a estas nuevas normas, mecanismos y procesos, las lecciones que de ellos se extraen y las propuestas normativas y de accin social y poltica que de ellas se desprenden, el ejercicio mismo de la participacin y la vigilancia plantean algunas interrogantes de fondo sobre sus relaciones con la democracia y la gobernabilidad. La democracia representativa es un sistema de eleccin de representantes para que tomen decisiones en nombre de todos. Pero la democracia representativa en el Per como en muchas otras partes de Amrica Latina y el mundo- es frgil y enfrenta de manera peridica- crisis de gobernabilidad. Ciertamente, estas crisis se ven alimentadas por la incapacidad de los gobiernos democrticamente electos de solucionar los problemas de pobreza de las mayoras de la poblacin. Pero tambin porque la democracia representativa se vaca de contenido cuando los representantes actan en contra de lo ofrecido y/o en contra de los intereses de la mayora.

La participacin y la vigilancia son elementos de democracia participativa que pueden aportar a la gobernabilidad de la democracia representativa. Al promover que los ciudadanos participen en las tomas de decisiones y vigilen la fidelidad de las decisiones a los acuerdos tomados, pueden de hecho contribuyen a que se legitime el sistema de representacin como tal. En el Per en la medida en que viene incluyendo una variedad de mecanismos de participacin y vigilancia- la descentralizacin ofrece una enorme posibilidad de replantear las relaciones entre el Estado y los ciudadanos en un sentido ms democrtico y ms transparente, al incluirlos en la toma de decisiones de las autoridades de los Gobiernos Locales y Regionales. Desde esa perspectiva contra lo muchos sostenan- la descentralizacin puede aportar a la gobernabilidad y no ser una amenaza a la misma. Pero hay que tener siempre presente la gobernabilidad de la democracia reposa en ltima instancia en la calidad de los sistemas de representacin. No se puede esperar que la participacin y la vigilancia ciudadanas sean una alternativa a los males de nuestra democracia representativa y desde esa perspectiva- alimentar desde la participacin una actitud anti-poltica representativa. La solucin a los problemas de la representacin hay que buscarla en las normas electorales y el sistema de partidos, ah donde esos problemas se originan.

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DESCENTRALIZACIN:
de Readecuacin Administrativa a Reforma del Estado
RUDECINDO VEGA CARREAZO

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DESCENTRALIZACIN: de Readecuacin Administrativa a Reforma del Estado


RUDECINDO VEGA CARREAZO (1 )

La descentralizacin en Estados centralistas como el Per puede y debe ser una profunda reforma estatal; sin embargo nuestro proceso de descentralizacin recientemente iniciado hace dos aos parece encaminarse, tan slo, a una readecuacin administrativa del Gobierno antes que a la reforma del Estado Peruano. Tal readecuacin es, que duda cabe, un gran avance; pero de cara al futuro es insuficiente para fortalecer la democracia y encaminarnos al desarrollo. El Per ha tenido varios intentos de descentralizacin y reforma del estado y generalmente han quedado como intentos o concluido como dbiles o importantes readecuaciones administrativas (2 ). El proceso de descentralizacin actual es todava un dbil intento de readecuacin administrativa. 1. De demarcacin y ordenamiento a Territorial Desarrollo Territorial La descentralizacin es un extraordinario instrumento de reforma estatal cuando cumple su objetivo de distribuir el poder del Estado en todo el territorio nacional. Para ello es necesario impulsar polticas de desarrollo territorial articuladas a la de demarcacin y ordenamiento del territorio. La demarcacin y el ordenamiento territorial determinan las unidades territoriales desde el punto de vista administrativo, es una administracin del territorio ordenada en Departamentos, Provincias, Distritos, Centros poblados, Pueblos, Anexos, e incluso Regiones. Ordenar el territorio es bueno pero no suficiente para articular e integrar el desarrollo local, regional y nacional. El ordenamiento territorial delimita real o imaginariamente y crea categoras territo44

riales como pueblos, villas, ciudades, etc., pero no siempre integra y articula. Existen pueblos y distritos o provincias mejor articulados e integrados a otros distritos, provincias o departamentos que al que por delimitacin territorial pertenecen. La perspectiva del ordenamiento territorial debe enriquecerse no dejarse de ladopor un enfoque de desarrollo territorial mediante la integracin de corredores econmicos, cuencas hidrogrficas, cadenas productivas, circuitos tursticos, ciudades intermedias (3 ). Sobre el ordenamiento territorial deben articularse las integraciones econmicas, sociales y culturales de las localidades y ciudades del pas. Esta todava es una tarea pendiente que la creacin de las futuras regiones pudiera encaminar. Al finalizar el 2004 podemos impulsar en paralelo tres actividades muy concretas: a. Resolver los conflictos por lmites territoriales de provincias y distritos. b. Impulsar la constitucin de regiones y;

Secretario Tcnico de la Comisin Interministerial de Asuntos Sociales de la Presidencia del Consejo de Ministros; Profesor de la Maestra en Poltica Jurisdiccional en la PUCP; Director de Per Descentralizado en TNP y Jefe de Gabinete de Asesores del Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento.. Una breve pero interesante resea cronolgica de estas experiencias puede revisarse en SAGASTI, Francisco y HERNNDEZ, Max. Per: agenda y estrategia para el siglo 21. Agenda Per, Lima. 2000, pgs. 227 a 256. Una breve referencia a los corredores econmicos y las cuencas hidrogrficas en el Per puede revisarse en Vega, Rudecindo, Mrquez, Jorge y Daz, Emma.. Mapas y datos del Per Descentralizado. Ministerio de la Presidencia. Secretara Tcnica para el Proceso de Descentralizacin, Lima, 2002. Pgs 53 a 62.

c.

Promover las propuestas orientadas a trabajar en corredores econmicos, cadenas productivas, cuencas hidrogrficas, circuitos tursticos.

Para dar el salto del ordenamiento al desarrollo territorial resulta imprescindible el fortalecimiento de los planes de desarrollo concertado que se vienen acordando en cada Gobierno Regional y Local (provincial o distrital) y la reconsideracin del presupuesto participativo tambin en trminos territoriales. 2. Reinstitucionalizacin del Poder Ejecutivo La administracin del Estado, en particular la administracin pblica del Poder Ejecutivo, es el eje central para la determinacin de estrategias y polticas de desarrollo a impulsar a nivel nacional (4 ). Quizs por ello se confunde Estado con Administracin y Gobierno con Ejecutivo. La reestructuracin institucional del Estado debe producirse desde la distribucin del poder en el territorio de la repblica a travs de niveles de gobierno descentralizados y la reinstitucionalizacin del Poder Ejecutivo debe redefinir sus atribuciones, competencias y funciones desde la perspectiva de ser una administracin nacional, es decir administra y promueve el desarrollo nacional a partir de las regiones y localidades del pas. As, la reforma del Estado no es un tema de tamao del mismo ni la reforma del Poder Ejecutivo es un tema de nmero de ministerios y organismos pblicos descentralizados. Sobre todo es un tema de redistribucin de atribuciones, reasignacin de recursos y funciones, renovacin de procedimientos. Existen avances importantes pero no suficientes en esta materia. Dan cuenta de ello la Reforma Constitucional del Captulo de la Descentralizacin del 2002, la Ley Orgnica de Bases de la Descentralizacin, la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales y la nueva Ley Orgnica de Gobiernos Locales. Adems de las normas de transferencias de algunas funciones y recursos de instituciones y pro45

gramas del Gobierno Nacional de los Gobiernos Regionales y Locales y la propuesta de nueva Ley Orgnica del Poder Ejecutivo pendiente de discusin en el pleno del Congreso y dictaminada favorablemente por la Comisin de Modernizacin y Descentralizacin. La reestructuracin institucional del Poder Ejecutivo es, que duda cabe, causa y efecto, del fortalecimiento de los Gobiernos Regionales y Locales. Es instrumento esencial de la reforma y modernizacin del Estado. En el marco del proceso de descentralizacin y modernizacin del estado iniciados a partir del 2001 se han realizado dentro del Poder Ejecutivo integraciones, fusiones y transferencias. En el caso de las integraciones y transferencias institucionales a nivel ministerial debe resaltarse la modificacin del Decreto legislativo 560 Ley Orgnica del Poder Ejecutivo de julio del 2002, mediante la Ley N 27779 que modifica la organizacin y funciones de los ministerios (5 ) y que en consecuencia determin: a. La fusin del Viceministerio de Industria del ex Ministerio de Turismo, Industria y Comercio Internacional (MITINCI) dentro del ex Ministerio de Pesquera que dio origen al nuevo Ministerio de la Produccin (6 ).
Una clara aproximacin a la reforma del Poder Ejecutivo como instrumento central de las propuestas de reforma del Estado peruano lo encontramos en GUERRA GARCA, Gustavo. Reforma del estado en el Per. Pautas para reestructurar el Poder Ejecutivo. Agenda Per, Lima. 253 pgs. Asimismo, desde el punto de vista de los esfuerzos en materia de reformas institucionales y descentralizacin en la dcada de los noventa, puede verse los artculos de UGARTE, Mayen La reforma del Estado: alcances y perspectivas y PALALCIOS, Rosa Mara y ROCA, Leoni. El desafi de la descentralizacin en: ABUSADA, Roberto et.al.. La reforma incompleta. Tomo II. Universidad del Pacfico e Instituto peruano de Economa, Lima. 2000. Esta Ley Orgnica promulgada el 10 de julio establece nuevamente el nmero, denominacin y reasigna funciones de los ministerios y establece un plazo de tres aos para la reorganizacin de los mismos. La Ley 27789 del 24 de julio del 2004 establece la organizacin y funciones del Ministerio de la Produccin.

b. La transferencia del Viceministerio de Desarrollo Social y del Fondo Nacional de Compensacin y Desarrollo Social (FONCODES) del ex Ministerio de la Presidencia al ex Ministerio de la Mujer y el Desarrollo Humano (PROMUDEH) que dio origen al nuevo Ministerio de la Mujer y el Desarrollo Social(7 ) . c. La integracin del Viceministerio de Vivienda y Construccin, del Viceministerio de Saneamiento del ex Ministerio de Transportes y Comunicaciones; del Viceministerio de Infraestructura del ex Ministerio de la Presidencia y del Fondo Mivivienda del Ministerio de Economa y Finanzas en el recreado y nuevo Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento(8 ). d. La desactivacin del ex Ministerio de la Presidencia (9 ) y la transferencia temporal de los 25 ex Consejos Transitorios de Administracin Regional (CTAR) a la Presidencia del Consejo de Ministros, hasta desactivacin y reconversin luego de las elecciones regionales de noviembre del 2002 en Gobiernos Regionales. Tambin es necesario sealar que esta reinstitucionalizacin del Poder Ejecutivo al amparo del proceso de descentralizacin, la desactivacin del Ministerio de la Presidencia y de los 25 CTAR gener la creacin del Consejo Nacional de Descentralizacin cuyo Presidente, por mandato del artculo 23 de la Ley de Bases de la Descentralizacin tiene rango y condicin de Ministro de Estado (10). En la reinstitucionalizacin del Poder Ejecutivo como mecanismos de reforma del Estado y fortalecimiento del proceso de descentralizacin tambin debe optimizarse dos instrumentos contemplados en las normas de modernizacin del Estado (11): las fusiones de instituciones, programas y proyectos pblicos y los convenios de gestin entre organismos pblicos. Desde la existencia de la Ley y su reglamento la suerte de las fusiones ha sido diferente: a. Fusiones que se han cristalizado con rapidez y eficacia: la fusin de diferen46

tes programas alimentarios en el Programa Nacional de Apoyo Alimentario (PRONAA) y la fusin del Instituto Nacional de Desarrollo Urbano (INADUR) dentro de la Direccin Nacional de Desarrollo Urbano del Ministerio de Vivienda. b. Fusiones cuyo proceso ha sido lento y complejo como son las fusiones del FONCODES y el PRONAA dentro del Ministerio de la Mujer y el Desarrollo Social (MIMDES) c. Fusiones que no han prosperado como es el caso de Programa Nacional de Manejo de Cuencas Hidrogrficas (PRONAMACH) con FONCODES y; En el caso de los convenios de gestin, instrumento muy poco usado en la gestin pblica, son de resaltar los convenios de gestin del Ministerio de Salud con los Gobiernos Regionales para la direccin y administracin de las Direcciones Regionales de Salud, a excepcin de la Direccin Regional de Lima, por estos con cooperacin del Ministerio. Este quizs es un buen ejemplo de trabajo conjunto que falta multiplicarse para beneficio del proceso de descentralizacin. La otra experiencia de Convenios de Gestin ordenada por la Ley para desarrollarse dentro del propio Gobierno Nacional, en el Ministerio de Transportes y Comunicaciones, es muy poco lo que puede mostrar como resultado. Tambin debe tomarse en cuenta las trasferencias de competencias y programas de inversin de lucha contra la pobreza del Gobierno Nacional a los Gobiernos Regionales y Lo7

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La Ley 27793 del 24 de julio del 2004 establece la organizacin y funciones del Ministerio de la Mujer y el Desarrollo Social y el DS. 019-2002-PRES ordena la transferencia de FONCODES y la Direccin de Inversin Econmica y Social del Ministerio de la Presidencia. La Ley 27792 del 24 de julio del 2004 establece la organizacin y funciones del Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento. Ordenada por la cuarta disposicin transitoria de la Ley de Bases de la Descentralizacin N 27783 del 17 de julio del 2002 La norma que regula la organizacin y funciones del CND es la Resolucin Presidencial N 007-CNDP-2003 de setiembre del 2002 en cumplimiento de la Ley 27783.

cales, an cuando, al igual que en las fusiones la suerte de las mismas ha tenido diferencias: a. La transferencias de los Proyectos Especiales del INADE a los Gobiernos regionales tuvo un buen inicio el 2003 y una dbil continuacin el 2004: b. La transferencia de los programas alimentarios del PRONAA a 67 Gobiernos Locales Provinciales se encuentra en proceso y con avances y retrocesos producto de la realizacin en simultneo a la reorganizacin del MIMDES y la fusin del programa en dicho Ministerio. c. La transferencia de los proyectos de infraestructura social y productiva local del FONCODES a 241 Gobiernos Locales Distritales que se encuentra en la misma a situaciones que los del PRONAA con el agravante de que en este caso existen compromisos de la comunidad internacional, los ncleos ejecutores y de diferentes sectores con un Fondo de tratamiento especial y no con la unidad operativa de un Ministerio. No podemos dejar de reiterar nuestra discrepancia con el tema del tratamiento de las transferencias y acreditaciones que de ser mecanismos o etapas de procedimiento del proceso de descentralizacin hoy se han constituido en dos procesos previos al mismo. No es posible que en lugar de regular como etapas a la acreditacin y la transferencia del nico proceso de descentralizacin hoy tengamos tres procesos preclusivos: proceso de acreditacin, proceso de transferencia y proceso de descentralizacin. Ese error del Congreso y del Ejecutivo, plasmado en la Ley N 28273 que dificulta la descentralizacin debe ser corregido (12). Tambin la reforma y modernizacin del Estado, debe ser un claro ejercicio de integracin de instrumentos de desconcentracin y descentralizacin, de autarquas y autonomas. Puesto que ninguno de estos criterios, como errneamente se usan y comprenden, son contradictorios sino complementarios: a. La desconcentracin debe servir en simultneo al proceso de descentraliza47

cin. Que las instancias nacionales y centralizadas, ajenas al proceso de descentralizacin, se desconcentren obviamente abona a la descentralizacin. b. La desconcentracin en muchos aspectos puede y debe ser una etapa previa de la descentralizacin. Puede abonar a la gradualidad del proceso. c. La descentralizacin debe desencadenar procesos de desconcentracin del gobierno nacional y tambin dentro de su propia estructura. Sin embargo, siempre debe cuidarse que se trafique, con el concepto descentralizacin mediante instrumentos solo de desconcentracin. La ltima experiencia de los Consejos Transitorios de Administracin Regional (CTAR) de la dcada fujimorista fue un claro ejemplo de dicho trfico, felizmente culminado el 31 de diciembre del 2002 cuando se desactivaron los 25 CTAR para permitir el funcionamiento de los 25 Gobiernos Regionales. Integraciones, fusiones, desactivaciones, convenios de gestin, ms o menos, dentro del Poder Ejecutivo del Gobierno Nacional no pasa de ser un simple readecuacin administrativa de dicha instancia de gobierno que posterga la necesaria modernizacin y reforma del Estado Peruano que tanto importa de cara al proceso de descentralizacin. Corresponde a todos, convertir estas decisiones en peldaos de dicho proceso y no permitir que se estanque o conviertan en estancias que aletargan o impiden la reestructuracin institucional de este poder del Estado.

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Ley de Modernizacin Del Estado (Ley N 27658 de enero del 2002) y el Reglamento de la Ley de Modernizacin del Estado (030-2002-PCM de mayo del mismo ao). La Ley 28273 que crea el Sistema de acreditacin de los gobiernos regionales y locales promulgada el 16 de junio del 2004 y el D.S. 080-2004-PCM que reglamenta la mencionada ley y fue promulgado el 15 de noviembre del mismo ao precisan este sistema como proceso asociado a la transferencia de competencias y recursos con el avance efectivo de la conformacin de regiones y con el redimensionamiento del Poder Ejecutivo y la constitucin Gobierno Nacional? (Obviamente los signos de interrogacin son nuestros).

3. Relacin Poder Ejecutivo con Gobiernos Regionales y Locales Cualquier modelo de organizacin gubernamental de un Estado debe definir una adecuada y optima relacin entre sus niveles de gobierno. Ello ocurre desde los Estados Federales hasta los Estados Unitarios sumamente centralizados. Los instrumentos son generalmente los reconocimientos de soberanas tuteladas en estados federales, autonomas descentralizadas en gobiernos unitarios descentralizados y las instancias desconcentradas en estados unitarios centralizados. El proceso actual en el Per refleja la convivencia de propuestas de descentralizacin y desconcentracin, a partir de ello pueden explicarse una gran cantidad de problemas de la relacin del Gobierno Nacional con los Gobiernos Regionales y Locales. Para gerenciar dicha relacin deben existir instituciones e instancias gubernamentales claramente determinadas. Por el lado del Gobierno Nacional slo existe, en Lima, una instancia nacional que es el Consejo Nacional de Descentralizacin (CND). Otras instancias del Gobiernos Nacional de carcter departamental, provincial y distrital se encuentran desarticuladas a travs de sus Organismos Pblicos Descentralizados o de sus autoridades polticas (Prefectos, Subprefectos, Gobernadores y Tenientes Gobernadores). Una medida para mejorar la relacin entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos Regionales y Locales es articular y coordinar la presencia y accin del Gobierno Nacional en los departamentos, provincias y distritos del pas. Adems de racionalizar la estructura del Gobierno Nacional dndole unidad de direccin y de optimizar el presupuesto pblico evita la sobreposicin de instituciones, programas decisiones y acciones y ordena institucionalmente mediante interlocutores reconocidos su relacin con los niveles de gobierno subnacionales. Para la constitucin de los Gobiernos Regionales y Locales, que duda cabe, fue positiva y aconsejable la desactivacin del Ministerio de la Presidencia y de los 25 CTAR. 48

Lamentablemente, para el Gobierno Nacional, dichas medidas han determinado su desarticulacin y presencia unitaria en los departamentos, provincias y distritos del pas y le han debilitado en su capacidad de establecer representantes crebles y de nivel con los Gobierno Regionales y Locales. En el extranjero, nuestro pas tiene embajadas y diplomticos para optimizar la gestin del Gobierno Nacional con otros Gobiernos, dentro del pas, el Gobierno Nacional no tiene representantes gubernamentales que sean sus interlocutores ante las autoridades y actores regionales y locales. La presencia del Gobierno Nacional en el pas es irracional y desordenada, cada institucin pblica, Ministerio, OPD, Empresa Pblica, Fondo, Programa o Proyecto Nacional establece sus propias instancias de accin operativa que poco coordinan entre si, incluso dentro de un mismo sector. Adems de limitar su accin gubernamental no permite organizar y esclarecer en la propia localidad su relacin con los otros niveles de gobierno. La descentralizacin, desde este punto de vista, contradictoriamente promueve la concentracin de las gestiones importantes en Lima. Hace un buen tiempo lo propusimos y hoy lo reafirmamos, es necesario fortalecer el proceso de descentralizacin mejorando la accin unitaria y presencia del Gobierno a nivel nacional. La propuesta es simple: desactivar las prefecturas, subprefecturas y gobernaciones dependientes del Ministerio del Interior y crear en la Presidencia del Consejo de Ministros instancias de representacin gubernamental departamentales, provinciales y distritales que articulen el trabajo de todas las instancias del gobierno nacional en sus respectivas jurisdicciones y optimicen su relacin y articulacin con las autoridades regionales y locales. Los CTAR se han reconvertido de instancias desconcentradas en Gobiernos Regionales descentralizados. Las actuales autoridades polticas deben reconvertirse de ser meras instancias operativas del partido poltico de gobierno de turno o representaciones civiles de la Polica Nacional en representacio-

nes del Gobierno Nacional en el territorio nacional. Desde ese punto de vista las ORDES del gobierno militar, las CORDES de los 80 y los CTAR de los 90 eran un propuesta de articular la agenda del Gobierno Nacional en el interior del pas. El actual Proyecto de Ley Orgnica del Poder Ejecutivo dictaminado por la Comisin de Descentralizacin y Modernizacin del Estado del Congreso de la Repblica avanza en dicho camino. En el Ttulo V referido a las Delegaciones del Gobierno Nacional; los artculos 20 al 26 establecen una mixtura de CTAR y autoridad poltica (13). 4. Reestructuracin del presupuesto de la Repblica No puede existir reforma del Estado y proceso de descentralizacin posible si no se reestructura el Presupuesto de la Repblica. Ao a ao existe la perniciosa inercia de repetir la actual estructura del Presupuesto. Es necesario redefinir el gasto corriente versus gasto de capital, la capacidad de endeudamiento y el reperfilamiento de la deuda y los criterios de asignacin sectorial y territorial. La tradicional y legendaria inercia en la poco compartida elaboracin del presupuesto de la Repblica debe ser necesariamente sustituida. El iniciado proceso de descentralizacin nos trae un buen reto: el presupuesto participativo. La Ley N 28056 de agosto del 2003 y su reglamento el D.S. 171-2003-EF de noviembre de dicho ao efectivamente regulan la reciente enmienda constitucional que crea la figura de los presupuestos participativos y descentralizados y el Ministerio de Economa y Finanzas viene desplegando un importante esfuerzo de capacitacin en dicha materia; sin embargo, es poco lo que se puede realizar cuando la mayor cantidad del Presupuesto es para gasto corriente previamente determinado (planillas y bienes y servicios administrativos) y la participacin se reduce a cifras mnimas destinadas a inversin. La elaboracin de planes de desarrollo y presupuestos participativos son cuestionados 49

por la posibilidad o realidad de convertirse, unos casos ms que otros, en listados de sueos y proyectos no siempre viables y sin consideraciones de valoracin econmica. Sin embargo, en el Per, con la actual estructura presupuestaria y los topes nacionales, regionales y locales para la inversin, la propia idea del presupuesto participativo puede

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Artculo 20.- Delegados del Gobierno Nacional. Los Delegados del Gobierno Nacional en el territorio de cada circunscripcin a cargo de un Gobierno Regional, coordinan las acciones de naturaleza multisectorial en las respectivas circunscripciones y colaboran con las funciones sectoriales de cada Ministerio. Dependen de la Presidencia del Consejo de Ministros y son designados y removidos por Resolucin Suprema refrendada por el Presidente del Consejo de Ministros. Corresponde al Presidente del Consejo de Ministros impartir las instrucciones para la coordinacin de las acciones del Poder Ejecutivo en el territorio nacional y al Ministro del Interior, en el mbito de las competencias del Gobierno Nacional, impartir las instrucciones necesarias en materia de orden interno y seguridad ciudadana. Ello, sin perjuicio de la competencia de los dems Ministros para dictar las instrucciones relativas a los sectores que les han sido confiados. Artculo 22.- Organizacin y funciones de las Delegaciones del Gobierno Nacional. Para el ejercicio de las funciones asignadas, los Delegados del Gobierno Nacional cuentan con una estructura administrativa desconcentrada denominada Delegacin de Gobierno Nacional. Las normas de organizacin, funciones y administracin de las Delegaciones de Gobierno Nacional sern establecidas por Decreto Supremo con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros. Artculo 23.- Subdelegados del Gobierno Nacional. En cada provincia y bajo la inmediata dependencia del Delegado del Gobierno Nacional en el respectivo Gobierno Regional, existir un Subdelegado del Gobierno Nacional, que ser nombrado por Resolucin Suprema refrendada por el Presidente del Consejo de Ministros. Artculo 25.- Gobernadores. Los Gobernadores sern los encargados de proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades, orden interno y seguridad ciudadana a nivel distrital, as como, de participar como miembros del Comit Distrital de Seguridad Ciudadana, rgano del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana. Los Gobernadores ejercern esta competencia bajo la dependencia funcional y administrativa del Ministerio del Interior. Sern designados mediante Resolucin Ministerial del Ministro del Interior. Artculo 26.- Tenientes Gobernadores. Los Tenientes Gobernadores sern los encargados de proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades, orden interno y seguridad ciudadana en los centros po-

culminar desacreditndose por su poca capacidad de verdadera realizacin (14). La Comisin de Presupuesto y Cuenta General de la Repblica del Congreso Peruano, en un informe del 2003 sobre el Presupuesto (15) considera que En el caso peruano, la programacin y formulacin; la aprobacin y ejecucin; y el control y evaluacin estn plagados de problemas y dificultades, entre las que se tiene: a. Ausencia de planes nacionales de desarrollo (planes estratgicos de mediano y largo plazo donde la articulacin plan-presupuesto es fundamental). b. Utilizacin de supuestos macroeconmicos no realistas y con deficiencias de sustento tcnico al momento de la presentacin. c. Desarticulacin y confusin entre objetivos y metas presupuestales. d. Objetivos y metas no diseados en funcin del bienestar social sino en funcin a la disponibilidad de los recursos econmicos. e. Deficientes ndices de medicin de objetivos y metas. f. Ausencia de transparencia en la administracin de los recursos pblicos. g. Asignacin presupuestal inercial, de acuerdo a estadstica histrica (no toma en cuenta los resultados de avance fsico y/o metas logradas). h. Baja presin tributaria que redunda negativamente en los ingresos del fisco. i. Falta de un programa consolidado de inversin publica. j. Elevada participacin de las obligaciones presupuestales estructurales. k. Deficientes sistemas de control y evaluacin presupuestal. l. Asignacin presupuestaria hipercentralizada en el eje Lima-Callao (el 75.4% del presupuesto se asigna a Lima y tambin es el departamento con mayor nivel de inversin). Los objetivos y metas del gasto corriente hacia provincias se deciden y hacen en Lima. m. Ausencia de participacin de la poblacin organizada en la formulacin del presupuesto y en la priorizacin del gasto. 50

n. Duplicidad de funciones en los pliegos y altos costos operativos en muchos de ellos. o. Duplicidad de esfuerzos y de recursos financieros en varios programas sociales (FONCODES, INFES, PRONAMACHS, Vaso de Leche, Wawa wasi, Caminos Rurales, etc.). p. Ausencia de consolidacin del presupuesto de la actividad gubernamental y de la actividad empresarial para integrarlas en el presupuesto del sector pblico. q. No se incluyen a todos los organismos del sector pblico (no estn incluidas las empresas pblicas, EsSalud, ONP y organismos supervisores). Una aproximacin puntual a dichos problemas y sus efectos se manifiestan en el siguiente cuadro (16 ):

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blados menores. Ejercern esta competencia bajo la dependencia funcional y administrativa del Ministerio del Interior. Sern designados mediante Resolucin Ministerial del Ministro del Interior. Reflexiones de alcance terico y general y la sistematizacin de varias experiencias locales de presupuesto podemos encontrarlo en MIRANDA, Liliana (Compiladora). Presupuesto Participativo y Agenda 21. Construyendo ciudades para la vida. Fondo editorial del Congreso del Per, Lima. 2003, 493 pgs. Comisin de Presupuesto y Cuenta General de la Repblica. Gestin Presupuestal Descentralizada. Hacia una nueva estructura presupuestaria descentralizada y participativa. Congreso de la repblica, Lima. 2003, pg.13. Ibid., pg. 14.

Cuadro Per: Sistemas Presupuestario, principales problemas y efectos


Principales Problemas 1. En el Diseo, Asignacin y Ejecucin Ausencia de un Plan de Desarrollo Nacional y/o Sectorial integrado. Los Supuestos Macroeconmicos no articulados con perspectiva de mediano y largo plazo. La Asignacin se hace sobre la base de inercia estadstica. Falta consolidar una relacin tcnica administrativa eficaz entre los Poderes Legislativo y el Ejecutivo. Se tiene una visin presupuestalista en las decisiones econmicas. 2. Centralizacin de decisiones El Viceministerio de Hacienda decide asignaciones, reajustes, modificaciones, crditos suplementarios, etc. Efectos No existe perspectiva clara de la Visin estratgica del pas. Se reproducen los errores de asignacin. No existe priorizacin del gasto pblico. No existe un Programa de Inversiones. No se asegura el mantenimiento de la maquinaria, infraestructura y otros equipos. Se potencia la improductividad e ineficiencia del gasto. Los procesos presupuestales predominan sobre los de planificacin y programacin. No existe la relacin Plan Presupuesto. Los sectores no tienen control sobre reasignaciones interpliegos sobretodo cuando exceden su techo presupuestal. Problemas de calendarizacin y operativos al interior del pliego. Los ejecutores tienen problemas de asignacin que producen sobrecostos. Alta presencia de gasto rgido estructural. Ausencia de la participacin de la poblacin beneficiada. La Ley de prudencia y transparencia fiscal se incumpli en el primer ao de vigencia. Se dan iniciativas legislativas irracionales. El dficit fiscal genera negociaciones complejas con el FMI. Permanentes amenazas de recorte presupuestal. Las decisiones regionales son tomadas en Lima. No existe posibilidad de planeamiento. Se generaliza la irresponsabilidad funcional. Se generan duplicidad de funciones y de programas. Existe inconsistencia entre pliegos del mismo sector. No incentiva y promueve experiencias de gobierno. Los sistemas de Seguimiento y Control no son eficientes. Las evaluaciones del presupuesto no son adecuadas. No hay incentivos al ahorro en Gastos Corrientes. Se financian proyectos y actividades de baja calidad. Se evalan solamente procesos.

3. Desequilibrios fiscales El actual proceso presupuestal no asegura equilibrio fiscal. El Poder Legislativo general potenciales perforaciones presupuestales.

4. Inadecuada estructura del Estado Existe el centralismo limeo que daa permanentemente al resto del pas. Existe una atomizacin y fragmentacin de entidades en el Sector Pblico. Existe 146 pliegos. Existen 559 unidades ejecutoras.

5. Inadecuado Control y Evaluacin de los resultados presupuestales.

51

Por otro lado, a la actual leve mejora presupuestal para inversin de los Gobiernos Regionales y Locales del 2004 y del 2005 debe complementarse con algunas reformas de carcter econmico financiero referidas a la capacidad tributaria, a la capacidad de endeudamiento y a la facultad de promover inversin privada de los Gobiernos regionales. El Gobierno Nacional tiene capacidad tributaria plena (impuestos, contribuciones y tasas) y los Gobiernos Regionales y Locales tienen capacidad tributaria limitada (contribuciones y tasas). Era irracional que los Gobiernos Regionales no tuvieran ninguna capacidad tributaria. Por ello la reciente modificacin constitucional que enmienda dicho error mediante la ley N 28390 de noviembre del 2004 es un buen avance en la materia. Paralelamente a la determinacin de atribuciones tributarias a los Gobiernos regionales debe realizarse seriamente una reforma tributaria que redistribuya los tributos con nuevos criterios a nivel nacional, las grandes empresas que explotan recursos en diferentes lugares del pas deben pagar los tributos en las zonas donde explotan los recursos o realizan su actividad principal y no seguir guindose del tradicional criterio de tributar donde tienen su domicilio fiscal, que en el Per es fundamentalmente Lima. Otro instrumento que debe abonar en la reestructuracin nacional del presupuesto pblico con criterios descentralizados lo constituye la capacidad endeudamiento de los Gobiernos Regionales. Esta atribucin es plena para el Gobierno Nacional y limitada para los Gobiernos Locales pero inexistente para los Gobiernos Regionales. Ojala que en esta materia pueda realizarse una enmienda constitucional similar a la facultad tributaria. Asimismo, la reestructuracin presupuestaria nacional debe realizarse amparada en la descentralizacin de atribuciones orientadas a la promocin de la inversin privada. Hoy es una facultad fundamental del Gobierno Nacional a pesar de la existencia de la Ley N 28059 Ley Marco de Promocin de la Inversin Descentralizada y su reglamento del D.S.0152004-EF. Es tarea pendiente y urgente la pro52

mocin de la inversin privada de manera descentralizada cuyo promotor fundamental sean las autoridades regionales y locales. 5. Potencialidades, desarrollo y superacin de la pobreza La reforma del Estado y la descentralizacin debe orientarse a superar la pobreza desde la disminucin y eliminacin de las carencias y limitaciones y la optimizacin de las capacidades y potencialidades. Entre las debilidades y amenazas y las fortalezas y oportunidades es necesario ir identificado los desafos, riesgos, potencialidades y limitaciones de los departamentos, provincias y distritos del pas y de los tres niveles de gobierno. En un documento del 2002 anotamos que Resulta necesario integrar el diseo de polticas desde los mapas de la pobreza con los mapas de las potencialidades y riquezas, que deben elaborarse, desde los distritos, provincias y departamentos del pas. La descentralizacin adems de combatir la pobreza de nuestros departamentos debe promover y fortalecer las capacidades y riquezas de los mismos. Es necesario, entonces, elaborar el mapa de las riquezas y potencialidades del Per (17). Esa propuesta de integrar enfoques de pobreza con enfoques de potencialidades lo hemos desarrollado desde la Secretara Tcnica de la Comisin Interministerial de Asuntos Sociales en el Plan Nacional para la Superacin de la Pobreza aprobado mediante el D.S. 064-2004-PCM. El anexo N 5 del mencionado Plan clasifica las provincias del pas integrando ambos enfoques (18). En el cuadro siguiente pueden verse todos los criterios incluidos segn cada enfoque y, como anexo de este documento incluimos la clasificacin de provincias segn ndice de pobreza, desarrollo y recursos potenciales.

17

18

Vega, Rudecindo. Descentralizacin, Gobernabilidad y Per 2021 En: CEDEP. Socialismo y Participacin N 94. Lima, 2002. Pg. 37. Presidencia del Consejo de Ministros: Secretara Tcnica de la Comisin Interministerial de Asuntos Sociales. Polticas para superar la pobreza. Lima, 2005.

Criterios de los enfoques de potencialidades y pobreza Enfoque de Potencialidades - Capital social y cultural a nivel provincial (Productores que pertenecen a alguna organizacin de productores o social 1994, recursos tursticos culturales 2000 y productores agropecuarios dispuestos a producir para agroexportacin 1994 - Infraestructura (Red vial asfaltada y afirmada 2000) - Capital natural a nivel provincial (superficie agrcola bajo riego y en secano 1994, superficie forestal 1994, superficie de pastos naturales 1994 y poblacin de vacunos y ovinos 2000). Enfoque de Pobreza ndice de Desarrollo Humano 2002. Brecha o dficit del Desarrollo Humano Severidad de la pobreza 2001 Tasa de desnutricin 1999 Tasa de analfabetismo de mujeres 1993 ndice de pobreza del mapa de pobreza de FONCODES 1995 - Porcentaje de poblacin rural 1993.

Por otro lado, una buena forma de precisar dichos enfoques en trminos concretos desde lo que tienen y producen nuestras unidades territoriales parte por enriquecer las aproximaciones tericas, estadsticas y de diseo general de poltica con avances concretos de los productos bandera de cada departamento y provincia que los hace competitivos. Un ejemplo de propuesta a desarrollar ha sido sugerida por Gladys Triveo de Proexpansin quien en la publicacin Oportunidades Productivas del Per, al presentar departamentalmente los principales productos, propone dejar de lado las estadsticas econmicas y sociales que slo sealan lo que no hay en las regiones y (...) resaltar aquello que si tienen: aquello que en definitiva determina su potencial para lo cual enumera Diez buenas formas de empezar(19 ): 1. Reconocer que algunas de las regiones enfrentan serias debilidades estructurales que no permiten concebir un desarrollo individual sino como parte de espacios econmicos mayores, donde deben quedar integradas y articuladas. 2. Aplicar la receta anterior a las regiones que presentan una suerte de doble personalidad (costa sierra o sierra selva) que hace que sea ms sencillo articularlas a un espacio econ53

3.

4.

5.

6.

7. 8.

mico afn que frecuentemente no est en la propia regin. Mirar a las MYPES con una visin econmica y no asistencialista, fortaleciendo las formas de organizacin en las que se conforman: asociatividad y clusters. Vincular la oferta educativa a las necesidades de los sectores productivos existentes, como est sucediendo con algunas experiencias en la Educacin Superior Tcnica del Sur. Crear los incentivos necesarios para fomentar el aprendizaje y la generalizacin de buenas prcticas empresariales que hoy se dan a nivel del manejo de cultivos de exportacin. Orientar la produccin de las regiones al mercado exterior y aprovechar los espacios de integracin para incrementar la agregacin de valor en las cadenas existentes. Fortalecer las capacidades de las instituciones regionales Monitorear la aplicacin de los ingresos provenientes de la explotacin de recursos no renovables a mejorar la infraestructura existente.

19

TRIVEO, Gladis. Oportunidades Productivas del Per. Lima, Lima. Pgs. 2 y 3.

9. Buscar mecanismos que promuevan inversiones en el sector turismo que permitan generar externalidades positivas alrededor de esta actividad. 10. Promover el aprovechamiento de los acuerdos comerciales y las oportunidades que ofrece el BIOCOMERCIO. Finalmente es de felicitarnos porque en este esfuerzo de enriquecer nuestra visin desde las potencialidades y la competitividad como enfoques indesligables de los de pobreza vaya teniendo avances concretos aunque todava lentos en el pas. 6. Participacin ciudadana y de la sociedad civil Otro tema central en la reforma del Estado y la descentralizacin lo constituye la parDerechos de participacin ciudadana (Art. 2) a) b) c) d) Iniciativa de Reforma Constitucional; Iniciativa en la formacin de las leyes; Referndum; Iniciativa en la formacin de dispositivos municipales y regionales; y, e) Otros mecanismos de participacin establecidos por la presente ley para el mbito de los gobiernos municipales y regionales.

ticipacin ciudadana y de la sociedad civil en las decisiones pblicas; puesto que no es posible democratizar el estado y fortalecer la democracia sino creamos mecanismos e instrumentos de participacin de los ciudadanos. La Constitucin de 1993 en relacin con la Constitucin de 1979, incorpora nuevos derechos. Adems del derecho a elegir y ser elegidos, enumera el derecho al referndum, a las iniciativas legislativas, a la revocatoria de las autoridades, demanda de rendicin de cuentas, y a la remocin de autoridades y a la participacin vecinal. La Ley 26300 del 3 de mayo de 1994, denominada Ley de los Derechos de Participacin y Control Ciudadanos, al desarrollar la Constitucin clasifica los derechos de participacin y los derechos de control ciudadanos. La siguiente tabla presenta dicha clasificacin. Derechos de control ciudadano (Art. 3) a) b) c) d) Revocatoria de Autoridades, Remocin de Autoridades; Demanda de Rendicin de Cuentas; y, Otros mecanismos de control establecidos por la presente ley para el mbito de los gobiernos municipales y regionales.

Art. 7.- Los Derechos de Participacin y Control Ciudadano a que se refieren los incisos d) y e) del Artculo 2 y d) del Artculo 3 de la presente ley; as como el referndum sobre normas municipales y regionales sern regulados por las leyes orgnicas que reglamenten lo referente a los Gobiernos Locales y Regionales.(20)

Lamentablemente, debemos precisar que la Ley 26300 y sus modificaciones en lugar de reglamentar su ejercicio se encarg de desnaturalizarlo u obstaculizarlo hasta casi hacerlo inexistente sino fuera por tres reducidas experiencias de revocatoria de autoridades locales. Justamente, por lo dicho en el prrafo anterior somos convencidos que es tarea urgente en el Per elaborar propuestas de ley 54

orientadas a derogar dichas normas del fujimorismo y elaborar efectivas normas y procedimientos que den vida real y no slo legal a todos los derechos polticos contemplados en la constitucin de 1993. La reforma y modernizacin del Estado y la descentralizacin seguramente se fortalecern.

20

Estas leyes no se elaboraron.

7. A manera de conclusin. Los temas sealados no son los nicos pero son suficientes para evidenciar que el proceso de descentralizacin como instrumento de reforma y modernizacin del Estado hoy es fundamentalmente un instrumento de reorganizacin o readecuacin administrativa. Por ello, justamente llamamos a fortalecerlo. En un pas, tan centralista como el nuestro, avanzar en aquellas readecuaciones o reajustes institucionales ya es un logro.

No se trata de disminuir los objetivos o expectativas del proceso de descentralizacin, por el contrario ellas deben reafirmarse y fortalecerse, lo que sugerimos, sabiendo lo altamente criticable de nuestra posicin, es evitar apresurar un proceso que puede llevarlo al sacrificio. El bueno tener en cuenta que el proceso recin se inicia y tiene ms agenda pendiente y por resolver, que lo logrado y avanzado.

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ANEXO Clasificacin de Provincias Segn ndices de pobreza, desarrollo y recursos potenciales. Los ndices provinciales de pobreza y potencialidades obtenidos en la parte I y II, se promedian obtenindose un ndice provincial con el cual se clasifican las provincias, lo que permite identificar aquellas que presentan los mayores niveles de pobreza y de potencialidades a la vez. CLASIFICACION DE PROVINCIAS Segn ndices de pobreza, desarrollo y recursos potenciales
NOTA: NOTA: Con sombreado se indican las 50 primeras provincias segn cada criterio.
DEPARTAMENTO PROVINCIA INDICE POBREZA INDICE DESARROLLO INDICE DE INDICE RECURSOS PROVINCIAL POTENCIALES ESTRATIFICACIN POBREZA RECURSOS POTENC.

(1) 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 HUANCAVELICA PUNO PIURA APURIMAC PUNO CAJAMARCA CUSCO LA LIBERTAD CUSCO CAJAMARCA PIURA HUANCAVELICA PUNO AYACUCHO HUANUCO CAJAMARCA PUNO CUSCO CAJAMARCA PUNO HUANCAVELICA CUSCO PUNO CAJAMARCA HUANUCO CUSCO APURIMAC PUNO PUNO AYACUCHO CUSCO CAJAMARCA HUANUCO TAYACAJA AZANGARO AYABACA ANDAHUAYLAS CARABAYA CHOTA CHUMBIVILCAS SANCHEZ CARRION QUISPICANCHI CUTERVO HUANCABAMBA HUANCAVELICA HUANCANE LA MAR DOS DE MAYO CAJAMARCA EL COLLAO PAUCARTAMBO HUALGAYOC SANDIA HUAYTARA CANAS CHUCUITO SAN IGNACIO PUERTO INCA LA CONVENCION COTABAMBAS MELGAR LAMPA CANGALLO PARURO CELENDIN PACHITEA 0,916 0,804 0,833 0,866 0,888 0,759 0,908 0,934 0,806 0,817 0,853 0,823 0,768 0,903 0,857 0,606 0,666 0,898 0,870 0,828 0,774 0,805 0,661 0,793 0,774 0,640 0,970 0,682 0,718 0,907 0,874 0,790 0,962

(2) 0,429 0,409 0,885 0,695 0,225 0,407 0,232 0,336 0,530 0,294 0,862 0,376 0,271 0,239 0,226 0,917 0,398 0,245 0,265 0,312 0,754 0,283 0,598 0,432 0,235 0,368 0,262 0,445 0,400 0,311 0,234 0,296 0,283

(3) 0,867 0,970 0,940 0,901 0,835 0,937 0,757 0,729 0,826 0,804 0,765 0,736 0,783 0,644 0,688 0,931 0,862 0,607 0,631 0,654 0,701 0,662 0,805 0,666 0,665 0,798 0,459 0,735 0,690 0,496 0,524 0,596 0,412

Prom 1 y 3 0,892 0,887 0,886 0,884 0,861 0,848 0,832 0,832 0,816 0,811 0,809 0,779 0,776 0,774 0,772 0,768 0,764 0,753 0,751 0,741 0,737 0,733 0,733 0,729 0,719 0,719 0,714 0,709 0,704 0,701 0,699 0,693 0,687 Muy alta Muy alta Muy alta Muy alta Muy alta Alta Muy alta Muy alta Muy alta Muy alta Muy alta Muy alta Alta Muy alta Muy alta Alta Alta Muy alta Muy alta Muy alta Alta Muy alta Alta Alta Alta Alta Muy alta Alta Alta Muy alta Muy alta Alta Muy alta Muy alta Muy alta Muy alta Muy alta Muy alta Muy alta Alta Alta Muy alta Muy alta Alta Alta Alta Alta Alta Muy alta Muy alta Alta Alta Alta Alta Alta Muy alta Alta Alta Alta Media Alta Alta Media Media Media Media

56

DEPARTAMENTO

PROVINCIA

INDICE POBREZA

INDICE DESARROLLO

INDICE DE INDICE RECURSOS PROVINCIAL POTENCIALES

ESTRATIFICACIN POBREZA RECURSOS POTENC.

34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83

HUANCAVELICA LA LIBERTAD AYACUCHO UCAYALI APURIMAC CUSCO APURIMAC JUNIN LA LIBERTAD HUANUCO HUANCAVELICA HUANCAVELICA AREQUIPA ANCASH PUNO AYACUCHO HUANUCO CAJAMARCA JUNIN AMAZONAS AYACUCHO APURIMAC AYACUCHO HUANUCO LA LIBERTAD CUSCO CAJAMARCA HUANUCO ANCASH LORETO HUANUCO AMAZONAS PIURA PASCO CUSCO HUANCAVELICA CUSCO HUANUCO SAN MARTIN CAJAMARCA ANCASH PUNO PASCO AYACUCHO LA LIBERTAD ANCASH APURIMAC PASCO PUNO AYACUCHO

ACOBAMBA PATAZ LUCANAS ATALAYA AYMARAES ESPINAR CHINCHEROS SATIPO OTUZCO AMBO ANGARAES CHURCAMPA CAYLLOMA HUARI PUNO HUANTA HUAMALIES JAEN CONCEPCION UTCUBAMBA HUAMANGA GRAU VICTOR FAJARDO YAROWILCA SANT. DE CHUCO CALCA CAJABAMBA MARAON SIHUAS ALTO AMAZONAS HUANUCO CONDORCANQUI MORROPON OXAPAMPA CANCHIS CASTROVIRREYNA ANTA HUACAYBAMBA LAMAS SAN MIGUEL YUNGAY SAN ANT. DE PUTINA D. ALCIDES CARRION HUANCA SANCOS JULCAN C.F. FITZCARRALD ANTABAMBA PASCO MOHO VILCAS HUAMAN

0,942 0,859 0,613 0,871 0,833 0,598 0,909 0,698 0,707 0,815 0,961 0,933 0,386 0,779 0,381 0,839 0,822 0,557 0,471 0,675 0,414 0,854 0,822 0,920 0,672 0,702 0,793 0,930 0,841 0,604 0,487 0,953 0,440 0,415 0,515 0,718 0,695 0,936 0,558 0,657 0,859 0,691 0,590 0,796 0,802 0,928 0,793 0,242 0,787 0,885

0,232 0,312 0,972 0,222 0,426 0,213 0,276 0,247 0,506 0,402 0,259 0,223 0,848 0,317 0,732 0,381 0,352 0,856 0,432 0,689 0,936 0,254 0,227 0,220 0,355 0,382 0,489 0,215 0,218 0,232 0,813 0,196 0,982 0,280 0,509 0,317 0,457 0,228 0,289 0,536 0,472 0,196 0,235 0,217 0,304 0,200 0,241 0,445 0,254 0,283

0,425 0,508 0,740 0,480 0,514 0,741 0,429 0,639 0,624 0,515 0,367 0,385 0,932 0,537 0,933 0,473 0,460 0,723 0,807 0,592 0,836 0,392 0,423 0,323 0,566 0,536 0,439 0,301 0,381 0,617 0,729 0,261 0,770 0,784 0,677 0,474 0,496 0,254 0,619 0,518 0,315 0,481 0,572 0,360 0,352 0,222 0,357 0,907 0,360 0,261

0,684 0,683 0,676 0,676 0,674 0,669 0,669 0,668 0,665 0,665 0,664 0,659 0,659 0,658 0,657 0,656 0,641 0,640 0,639 0,633 0,625 0,623 0,622 0,621 0,619 0,619 0,616 0,616 0,611 0,610 0,608 0,607 0,605 0,599 0,596 0,596 0,595 0,595 0,588 0,587 0,587 0,586 0,581 0,578 0,577 0,575 0,575 0,574 0,574 0,573

Muy alta Muy alta Alta Muy alta Muy alta Media Muy alta Alta Alta Muy alta Muy alta Muy alta Baja Alta Baja Muy alta Muy alta Media Media Alta Media Muy alta Muy alta Muy alta Alta Alta Alta Muy alta Muy alta Alta Media Muy alta Media Media Media Alta Alta Muy alta Media Alta Muy alta Alta Media Alta Muy alta Muy alta Alta Baja Alta Muy alta

Media Media Alta Media Media Alta Media Alta Alta Media Baja Baja Muy alta Media Muy alta Media Media Alta Muy alta Media Muy alta Baja Media Baja Media Media Media Baja Baja Alta Alta Baja Alta Alta Alta Media Media Baja Alta Media Baja Media Media Baja Baja Baja Baja Muy alta Baja Baja

57

DEPARTAMENTO

PROVINCIA

INDICE POBREZA

INDICE DESARROLLO

INDICE DE INDICE RECURSOS PROVINCIAL POTENCIALES

ESTRATIFICACIN POBREZA RECURSOS POTENC.

84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99

ANCASH JUNIN CAJAMARCA AMAZONAS APURIMAC ANCASH HUANUCO JUNIN CUSCO AMAZONAS AYACUCHO LORETO ANCASH AREQUIPA AYACUCHO LA LIBERTAD

MCAL LUZURIAGA JAUJA SAN MARCOS LUYA ABANCAY POMABAMBA LAURICOCHA HUANCAYO ACOMAYO BAGUA PARINACOCHAS LORETO CARHUAZ LA UNION SUCRE BOLIVAR SAN PABLO ASUNCION TARMA YUNGUYO CHANCHAMAYO SANTA CRUZ A. RAYMONDI LAMBAYEQUE HUAYLAS PURUS JUNIN EL DORADO YAUYOS URUBAMBA PALLASCA PADRE ABAD MCAL R. CASTILLA CHACHAPOYAS TOCACHE AREQUIPA PIURA CORONEL PORTILLO BOLOGNESI CHUPACA GRAN CHIMU MAYNAS MOYOBAMBA FERREAFE BELLAVISTA LEONCIO PRADO HUARAZ CONDESUYOS CORONGO UCAYALI

0,912 0,269 0,770 0,672 0,503 0,852 0,744 0,155 0,754 0,603 0,663 0,682 0,825 0,768 0,757 0,762 0,791 0,847 0,297 0,702 0,401 0,605 0,781 0,364 0,677 0,763 0,393 0,689 0,256 0,530 0,589 0,390 0,644 0,325 0,267 0,029 0,183 0,195 0,376 0,365 0,572 0,192 0,337 0,412 0,365 0,295 0,298 0,367 0,517 0,465

0,208 0,473 0,269 0,297 0,627 0,205 0,196 0,672 0,241 0,289 0,473 0,214 0,334 0,458 0,210 0,220 0,279 0,209 0,827 0,239 0,403 0,275 0,216 1,000 0,457 0,197 0,269 0,200 0,346 0,622 0,434 0,233 0,203 0,352 0,241 1,000 1,000 0,260 0,509 0,355 0,312 0,395 0,399 0,895 0,270 0,500 0,560 0,306 0,253 0,213

0,227 0,866 0,356 0,444 0,611 0,261 0,352 0,939 0,340 0,487 0,426 0,406 0,244 0,298 0,273 0,264 0,229 0,170 0,714 0,294 0,594 0,387 0,207 0,620 0,306 0,213 0,583 0,258 0,660 0,367 0,303 0,490 0,221 0,525 0,580 0,804 0,648 0,625 0,444 0,451 0,244 0,609 0,457 0,377 0,421 0,468 0,462 0,391 0,237 0,286

0,569 0,567 0,563 0,558 0,557 0,557 0,548 0,547 0,547 0,545 0,545 0,544 0,534 0,533 0,515 0,513 0,510 0,509 0,506 0,498 0,497 0,496 0,494 0,492 0,492 0,488 0,488 0,474 0,458 0,448 0,446 0,440 0,433 0,425 0,423 0,417 0,415 0,410 0,410 0,408 0,408 0,401 0,397 0,395 0,393 0,382 0,380 0,379 0,377 0,376

Muy alta Baja Alta Alta Media Muy alta Alta Muy baja Alta Alta Alta Alta Muy alta Alta Alta Alta Alta Muy alta Baja Alta Media Alta Alta Baja Alta Alta Baja Alta Baja Media Media Baja Alta Baja Baja Muy baja Muy baja Muy baja Baja Baja Media Muy baja Baja Media Baja Baja Baja Baja Media Media

Baja Muy alta Baja Media Alta Baja Baja Muy alta Baja Media Media Media Baja Baja Baja Baja Baja Muy baja Alta Baja Media Baja Baja Alta Baja Baja Media Baja Alta Baja Baja Media Baja Media Media Muy alta Alta Alta Media Media Baja Alta Media Baja Media Media Media Baja Baja Baja

100 CAJAMARCA 101 ANCASH 102 JUNIN 103 PUNO 104 JUNIN 105 CAJAMARCA 106 ANCASH 107 LAMBAYEQUE 108 ANCASH 109 UCAYALI 110 JUNIN 111 SAN MARTIN 112 LIMA 113 CUSCO 114 ANCASH 115 UCAYALI 116 LORETO 117 AMAZONAS 118 SAN MARTIN 119 AREQUIPA 120 PIURA 121 UCAYALI 122 ANCASH 123 JUNIN 124 LA LIBERTAD 125 LORETO 126 SAN MARTIN 127 LAMBAYEQUE 128 SAN MARTIN 129 HUANUCO 130 ANCASH 131 AREQUIPA 132 ANCASH 133 LORETO

58

DEPARTAMENTO

PROVINCIA

INDICE POBREZA

INDICE DESARROLLO

INDICE DE INDICE RECURSOS PROVINCIAL POTENCIALES

ESTRATIFICACIN POBREZA RECURSOS POTENC.

134 PUNO 135 MADRE DE DIOS 136 LORETO 137 SAN MARTIN 138 ANCASH 139 MOQUEGUA 140 AYACUCHO 141 AREQUIPA 142 LIMA 143 AMAZONAS 144 CAJAMARCA 145 SAN MARTIN 146 MADRE DE DIOS 147 ANCASH 148 AMAZONAS 149 SAN MARTIN 150 LIMA 151 LIMA 152 JUNIN 153 SAN MARTIN 154 LIMA 155 ANCASH 156 PIURA 157 AREQUIPA 158 SAN MARTIN 159 TACNA 160 LIMA 161 LA LIBERTAD 162 LAMBAYEQUE 163 MADRE DE DIOS 164 PIURA 165 TACNA 166 ANCASH 167 LIMA 168 LIMA 169 LIMA 170 ANCASH 171 MOQUEGUA 172 TACNA 173 PIURA 174 CUSCO 175 LA LIBERTAD 176 ICA 177 AREQUIPA 178 ICA 179 LA LIBERTAD 180 ANCASH 181 AREQUIPA 182 TUMBES 183 ICA

SAN ROMAN TAMBOPATA REQUENA RIOJA RECUAY GRALSANCH.CERRO P. DEL SARA SARA CASTILLA HUAROCHIRI BONGARA CONTUMAZA PICOTA MANU AIJA R. DE MENDOZA MARISCAL CACERES CAJATAMBO OYON YAULI SAN MARTIN HUAURA OCROS SULLANA CARAVELI HUALLAGA CANDARAVE HUARAL VIRU CHICLAYO TAHUAMANU SECHURA TARATA SANTA LIMA CAETE CANTA CASMA MARISCAL NIETO TACNA PAITA CUSCO CHEPEN CHINCHA CAMANA PALPA ASCOPE HUARMEY ISLAY TUMBES ICA

0,185 0,098 0,494 0,398 0,364 0,297 0,499 0,286 0,140 0,425 0,364 0,274 0,429 0,464 0,369 0,262 0,380 0,293 0,100 0,099 0,057 0,348 0,128 0,165 0,186 0,203 0,068 0,247 0,064 0,143 0,236 0,141 0,048 0,012 0,080 0,127 0,216 0,053 0,024 0,144 0,052 0,110 0,067 0,106 0,139 0,074 0,115 0,048 0,055 0,041

0,495 0,234 0,208 0,579 0,428 0,548 0,258 0,722 0,688 0,326 0,487 0,281 0,198 0,301 0,211 0,247 0,278 0,279 0,351 0,312 0,968 0,279 0,908 0,869 0,208 0,490 0,956 0,771 1,000 0,203 0,869 0,406 0,939 1,000 0,991 0,448 0,661 0,899 0,906 0,598 0,617 0,720 0,854 0,849 0,399 0,989 0,553 0,819 0,592 0,991

0,555 0,638 0,239 0,331 0,355 0,416 0,214 0,426 0,568 0,266 0,314 0,389 0,230 0,184 0,269 0,365 0,247 0,323 0,498 0,490 0,527 0,199 0,404 0,337 0,301 0,278 0,395 0,206 0,375 0,292 0,196 0,291 0,377 0,405 0,325 0,273 0,179 0,335 0,329 0,202 0,259 0,192 0,234 0,195 0,156 0,220 0,174 0,241 0,234 0,247

0,370 0,368 0,367 0,364 0,360 0,357 0,356 0,356 0,354 0,345 0,339 0,332 0,330 0,324 0,319 0,314 0,314 0,308 0,299 0,295 0,292 0,274 0,266 0,251 0,244 0,241 0,232 0,227 0,219 0,217 0,216 0,216 0,213 0,208 0,202 0,200 0,198 0,194 0,176 0,173 0,155 0,151 0,151 0,151 0,147 0,147 0,145 0,145 0,145 0,144

Muy baja Muy baja Media Baja Baja Baja Media Baja Muy baja Media Baja Baja Media Media Baja Baja Baja Baja Muy baja Muy baja Muy baja Baja Muy baja Muy baja Muy baja Baja Muy baja Baja Muy baja Muy baja Baja Muy baja Muy baja Muy baja Muy baja Muy baja Baja Muy baja Muy baja Muy baja Muy baja Muy baja Muy baja Muy baja Muy baja Muy baja Muy baja Muy baja Muy baja Muy baja

Media Alta Baja Baja Baja Media Baja Media Media Baja Baja Baja Baja Muy baja Baja Baja Baja Baja Media Media Media Muy baja Media Baja Baja Baja Baja Baja Baja Baja Muy baja Baja Baja Media Baja Baja Muy baja Baja Baja Baja Baja Muy baja Baja Muy baja Muy baja Baja Muy baja Baja Baja Baja

59

DEPARTAMENTO

PROVINCIA

INDICE POBREZA

INDICE DESARROLLO

INDICE DE INDICE RECURSOS PROVINCIAL POTENCIALES

ESTRATIFICACIN POBREZA RECURSOS POTENC.

184 LA LIBERTAD 185 LIMA 186 TUMBES 187 TUMBES 188 ICA 189 LA LIBERTAD 190 PIURA 191 TACNA 192 ICA 193 CALLAO 194 MOQUEGUA

PACASMAYO BARRANCA CONTALMTE VILLAR ZARUMILLA PISCO TRUJILLO TALARA JORGE BASADRE NAZCA CALLAO ILO

0,086 0,050 0,109 0,086 0,052 0,036 0,039 0,027 0,058 0,015 0,018

0,797 0,830 0,325 0,291 0,944 0,917 0,394 0,445 0,783 0,372 0,406

0,191 0,226 0,159 0,176 0,206 0,219 0,203 0,209 0,158 0,153 0,149

0,139 0,138 0,134 0,131 0,129 0,127 0,121 0,118 0,108 0,084 0,084

Muy baja Muy baja Muy baja Muy baja Muy baja Muy baja Muy baja Muy baja Muy baja Muy baja Muy baja

Muy baja Baja Muy baja Muy baja Baja Baja Baja Baja Muy baja Muy baja Muy baja

60

REGIONALIZACIN ESTADO Y REFORMA DEL ESTADO EN EL PER:


PARA IMPLEMENTACIN RETOS PARA LA IMPLEMENTACIN

MAYEN UGARTE

61

ESTADO REGIONALIZACIN Y REFORMA DEL ESTADO EN EL PER: RETOS PARA LA IMPLEMENTACIN PARA IMPLEMENTACIN

MAYEN UGARTE

En la medida que la regionalizacin es un proceso nuevo para el pas, cualquier esfuerzo de sistematizacin o aporte se enfrenta a la falta de informacin y a las muchas entradas posibles para discutir el tema. Dado que la mayora de textos y exposiciones se suelen centrar sobre las cifras, las normas del proceso y la participacin de la sociedad, esta exposicin intenta introducir en la discusin el tema, bastante menos sexy pero no menos importante, como es la implementacin y las herramientas necesarias para asegurar la viabilidad de sta. As, se trata de una entrada al tema desde los aspectos ms administrativos y burocrticos de la gestin del estado. El texto se divide en: i) una breve recopilacin de conceptos bsicos para facilitar un lenguaje comn para la discusin; ii) una resea de los elementos de xito y riesgos que la literatura tcnica reconoce a los procesos de descentralizacin y a los problemas de la administracin pblica y iii) un esfuerzo por identificar desde el punto de vista de la implementacin los principales problemas que esta reforma enfrenta. I. La naturaleza del problema (conceptos bsicos) La primera diferenciacin terica que se requiere hacer es entre reforma del estado y modernizacin de la administracin pblica. La primera implica redefinir el rol del estado en la vida del ciudadano. Se trata principalmente de un proceso poltico. Modernizar, en cambio, es hacer mejor lo que el Estado hace, por lo tanto es un esfuerzo de orden principalmente administrativo. 62

Tradicionalmente, cuando se discute en la arena poltica sobre la reforma del estado, se termina discutiendo el nmero de ministerios, la reduccin del aparato pblico, la reduccin de los costos y el salario del personal. Qu es lo que, en el fondo, expresa esta discusin poltica? Desde el punto de vista del ciudadano -para el que el estado es una suerte de caja negra de la que pocos saben bien qu hace- esta discusin resulta irrelevante y por ende no hay una demanda clara por el bien reforma del estado. Lo que el ciudadano necesita del estado es buena salud y educacin, acceso al empleo y a la justicia, e incluso algo tan simple como informacin para tomar decisiones. Es decir, servicios concretos que le permitan mejorar sus condiciones de vida. Entonces, si recibieran esos servicios en la calidad y cantidad deseada cul sera la importancia de tener 10 15 ministerios? Sera importante el salario de los funcionarios pblicos? Desde el punto de vista poltico la reforma del estado, pese a lo que en el discurso se diga, no es un bien apreciado. Reformar el estado quiere decir reformar la estructura del poder vigente en un momento dado. En tanto reparto de algo tan atractivo como es el poder, quienes lo ostentan tendrn siempre pocos incentivos para embarcarse en una reforma que lo redistribuya. Por el contrario el incentivo est en no cambiar nada para no correr el riesgo de quedar fuera del reparto. Adems, las reformas y en general las polticas que tienen resultados a largo plazo tienen mucho costo y poco rdito poltico en el corto plazo. Cuando existe un sistema de partidos que funciona adecuadamente, ese problema se mitiga pues, si bien el individuo que participa en poltica puede no recibir las ganancias polticas directamente, detrs tiene un partido, un conjunto de individuos con

expectativas de recibirlas. Eso funciona como incentivo a realizar reformas. En el otro extremo, cuando hay un dficit en el sistema poltico, reformar el estado resulta slo en un buen lugar comn para responsabilizar a la administracin de turno de las deficiencias de las que adolezca el sistema democrtico o administrativo en cuestin. Es la regionalizacin una reforma del estado o una modernizacin administrativa? La regionalizacin introdujo nuevos actores en el mapa poltico o reparto del poder. No slo a los polticos regionales sino tambin a los grupos de inters existentes fuera de la capital que, bien o mal representados -ese es otro tema-, tienen un eco a sus demandas en las estructuras polticas que el proceso de regionalizacin introdujo (Gobiernos Regionales). Desde ese punto de vista estamos ante un proceso de reforma del Estado. Sin embargo, su viabilidad depender en gran medida de la capacidad que tengamos de hacer una modernizacin administrativa. Es decir de la capacidad que desarrollen los Gobiernos Regionales para proveer servicios de calidad a su poblacin. II. Condiciones para que la regionalizacin sea una verdadera reforma del estado La descentralizacin puede abarcar diversos espacios: poltico, administrativo, fiscal y 1 a los propios mercados . Ninguno de estos espacios es absoluto, es decir que normalmente vamos a encontrar una combinacin de stos, dependiendo el modelo o realidad de cada pas. En el caso peruano, se puede decir que estamos ante un proceso de descentralizacin poltica especialmente en el mbito regional en que se introduce autoridades electas que ya existan en el nivel municipal-, un proceso administrativo que es el elemento principal del modelo de regionalizacin adoptado, una relativa y casi ausente descentralizacin fiscal se transfieren recursos adicionales pero no capacidad de generarlos- y tambin una relativa descentralizacin de mercados en el mbito regional, pues aunque se han previsto competencias regionales de promocin de mercados, no existe en todas las regiones las condiciones suficientes para llevarlos a la prcti63

ca (infraestructura, servicios vinculados a la actividad, oferta de trabajo con calificacin suficiente o pertinente, etc.). Las experiencias de descentralizacin muestran que para que la descentralizacin tenga xito se requiere asegurar un conjunto de condiciones que abracan aspectos fiscales, informacin para el control social, participacin ciudadana y reglas de juego legales e institucionales que apoyen los objetivos polticos de las autoridades2 . Al mismo tiempo de dichas experiencias tambin se pueden extraer un conjunto de factores que representan riesgos para su viabilidad: captura del proceso por parte de elites locales, corrupcin, profundizacin de la brecha entre regiones ricas y pobres, descuido de los programas redistributivos (generalmente los que se llevan a cabo mediante polticas nacionales que requieren ser ejecutadas a nivel local), endeudamiento subnacional excesivo con con-

La clasificacin usada por el Banco Mundial identifica los tipos de descentralizacin como sigue: i) poltica, cuando se hacen elecciones subnacionales que buscan entregar mayor poder al ciudadano y/o a sus autoridades representativas, ii) administrativa, cuando lo que hay es una redistribucin de autoridad, responsabilidad y financiamiento para proveer servicios pblicos entre diferentes niveles de gobierno, iii) fiscal cuando la autoridad local tiene capacidad de decidir sobre los recursos necesarios para las competencias transferidas, y iv) de mercados cuando se introduce al sector privado en mercados tradicionalmente provistos por el Estado (privatizaciones, concesiones). Shahid Javed Burki Guillermo E. Perry y William R. Dillinger. Ms all del Centro: La Descentralizacin del Estado. Banco Mundial Guillermo Perry seala como factores de xito en las experiencias de descentralizacin los siguientes: i) ligar autoridad y capacidad fiscal con financiamiento, es decir que los recursos asignados a cada nivel de gobierno deben estar asociados a las competencias de las que se les hace responsables; ii) informacin suficiente, pues slo podr existir un control social de calidad en la medida que el controlador tenga informacin sobre lo que debe y puede esperar de sus autoridades; iii) participacin en las decisiones, como una forma de asegurar que se estn recogiendo las preferencias sociales, un marco institucional, legal y fiscal diseado para soportar los objetivos polticos de la autoridad ya que es con base a stos que se eligieron. Tomado de la presentacin que Perry realiz en el seminario Reforma del Estado y Descentralizacin en el Per: Tarea Impostergable (julio 2001)

secuencias macroeconmicas y duplicidad de funciones que contribuye a incrementar el gasto pblico (Perry, 2001). Estas condiciones de xito o fracaso estn muy ligadas a la capacidad de gestin del estado. Es decir a la existencia de una visin de mediano y largo plazo que permita encaminar las acciones del estado en su conjunto, as como a la existencia de los instrumentos necesarios para poder gerenciar las competencias entregadas. Es en este punto donde la decisin de reformar el estado cambiando la estructura de poder a travs de la regionalizacin, se cruza con la modernizacin de la administracin pblica la capacidad de esa nueva estructura de poder de responder a la demanda de bienes y servicios pblicos por parte del ciudadano. La administracin pblica se caracteriza por una gran dificultad para medir el valor creado ya que no es posible poner un precio a la mayora de bienes y servicios que produce, hay una gran interdependencia entre los productos, que en su mayora son el resultado de las actividades de las diferentes entidades que la conforman (incluso entre los diferentes niveles de gobierno) y tambin existe una relacin causal poco clara entre productos y resultados que dificulta premiar o castigar a los responsables sean stos personas, entidades o incluso niveles de gobierno. Adems de estos problemas que an no hemos logrado resolver a nivel nacional, se aade la complejidad de la regionalizacin por la que el Estado como lo conocemos va cediendo parte del control sobre el proceso de toma de decisiones y ejecucin de polticas a otros actores. As, hoy tenemos un estado unitario, es decir un estado que tiene una administracin nacional con objetivos de mbito nacional indispensables para el desarrollo de todos, pero que a partir de la descentralizacin va a perder parte de la capacidad de ejecutarlos y tendr que recurrir a otras autoridades, tan autnomas, tan independientes y tan polticamente respaldadas (legitimidad) como ella misma para cumplirlos3. Es en este mbito de tensin -entre arenas polticas y arenas burocrticas- donde se 64

va a definir finalmente la viabilidad de la reforma. La regionalizacin, como est definida (progresiva, fiscalmente neutral, basada en la aplicacin de principios como subsidiariedad, economas de escala y externalidades) no tiene un consenso social y poltico, ni burocrtico que la soporte. Por lo tanto el riesgo de alteracin e incluso reversin en cualquier etapa de su implementacin existe, y se ver incrementando a medida que los efectos sean ms visibles, pues aparecern ms intereses afectados. En lo social, la regionalizacin ha sido vista como una forma de obtener ms recursos para las regiones. Estos supuestos recursos debern generar empleo y desarrollo. Sin embargo la realidad es que el incremento de recursos que de hecho han recibido los gobiernos regionales no va a satisfacer las expectativas de los ciudadanos y tampoco queda mucho margen para seguir incrementndolos si no se mejora la presin tributaria. En lo poltico, hasta ahora la regionalizacin ha sido ms un tira y jala de proyectos de inversin y distribucin de recursos para ganar el favor poltico de una determinada regin o grupo de la sociedad, que la discusin sobre como implementar un nuevo esquema de distribucin del poder en el mediano y largo plazo. Desde el lado burocrtico la comprensin del proceso es tambin bastante precaria. Existen quienes se resisten a entregar competencias por temor a perder la capacidad de ejecucin de polticas y estn los que sin mayor discusin y anlisis de asuntos como los costos de la prdida de economas de escala en los servicios, la duplicidad de funciones, la ausencia de sistemas de monitoreo y me-

Por ejemplo, la decisin de utilizar determinada cantidad de recursos en polticas sanitarias como vacunacin hoy es tomada por el gobierno nacional y ordenada a los ejecutores en los niveles subnacionales. A partir de la transferencia de competencias, y con ella de recursos, estas polticas competirn por prioridad y financiamiento con problemas sanitarios locales, como una epidemia regional de sarampin. El Gobierno Regional, tendr mayores incentivos para atender la urgencia regional que las polticas de prevencin dispuestas por el nivel nacional.

dicin de resultados o instrumentos para asegurar la implementacin de las polticas nacionales en el mbito regional, estn dispuestos a entregar competencias, para evitar la presin poltica4 . Sin embargo, tambin es necesario ver qu est sucediendo en las regiones muchas de las cuales, a casi dos aos de haber iniciado su funcionamiento se les acusa de gran parte de los males del pas. III.Los III. Los problemas de la implementacin: las ausencias y las indefiniciones que afectan la gestin Desde el punto de vista de la implementacin de las polticas pblicas existen recursos indispensables con los que la regionalizacin debe contar para asegurar su viabilidad. Esto es, recursos tcnicos, financieros, gerenciales y polticos.

deban aprobar los Gobiernos Regionales (cinco gerencias), pero no orden una transferencia adicional para financiar esa estructura administrativa. Lo razonable desde el punto de vista de la gestin hubiese sido definir las nuevas necesidades y a partir de eso definir la composicin del recurso humano de los gobiernos regionales. Sin embargo, el rgimen laboral pblico, as como la falta de autorizacin legal para recomponer la estructura de personal los limitaba. Como resultado, hoy tenemos un incremento en los gastos de personal de las regiones, el cual era predecible y en muchos casos es justificado, ya que las autoridades tienen que realizar tareas para las que no se les entreg recursos adecuados, y sobre las que no slo sus electores ejercen control, sino que adems es uno de los elementos sobre el que el sistema de acreditacin para las transferencias basa su calificacin. Asimismo, y por razones netamente polticas, se mantuvo en los presupuestos regionales los gastos de educacin, salud y otras direcciones regionales que ejercan competencias desconcentradas por el gobierno nacional. As, los Presidentes regionales eran responsables por el uso del presupuesto pero no tenan competencia alguna para definir gestin o polticas en estos mbitos, hasta que las competencias les fueran transferidas, as que, al tiempo que deban planear el desarrollo regional como ordenaba la ley, no podan intervenir en la forma como se ejercan dichas competencias en la regin y lo que es peor deban dar cara por los problemas que se presentaran.
4

a. Los recursos tcnicos.


Los Gobiernos Regionales se formaron sobre la base de las estructuras administrativas de los CTARs. Es decir que heredaron del modelo anterior las capacidades existentes en los rganos desconcentrados del Ministerio de la Presidencia. Esas capacidades eran bsicamente de tipo administrativo, ya que las capacidades necesarias para disear polticas e interactuar con la actividad privada estaban concentradas en Lima (se ha sealado que el 70% de las decisiones de gasto se realizaban en la capital aunque el 70% de los gastos eran descentralizados). La planeacin, cuando la haba, corresponda al nivel central y los CTAR eran simples ejecutores de rdenes, generalmente ligadas a la ejecucin de obra pblica. Los Gobiernos regionales se encuentran entonces con el primer escollo ya que su funcin principal, en tanto se defina la transferencia de actividades sectoriales es planear el desarrollo regional y promover inversin. Sus principales capacidades, en trminos de recursos humanos y de gestin, eran administrar presupuestos y rendir cuenta de los gastos. En adicin la ley orgnica de gobiernos regionales orden una estructura mnima que 65

Como ejemplo, el sistema nacional de inversin pblica cuyo objetivo es asegurar que las inversiones que realiza el estado sean las ms adecuadas para el cumplimiento de sus objetivos de mediano y largo plazo, as como asegurar un rendimiento social mnimo en el uso de los recursos pblicos, ha sido sometido a ataques tanto desde el propio gobierno como desde la arena poltica. La gran crtica al sistema es que tiene demasiadas exigencias para aprobar una inversin. La discusin que deberamos esperar tendra que orientarse a cmo mejorar el sistema y cmo mejorar las capacidades pblicas para formular proyectos viables. Sin embargo la respuesta poltica ha sido buscar su eliminacin y en el mejor de los casos bajar los niveles de exigencia.

Desde el lado del Gobierno Nacional, encargado de implementar el proceso de regionalizacin tambin se requera la formacin de equipos tcnicos calificados para disear y monitorear el proceso. Por un lado est el Consejo Nacional de Descentralizacin que mira la proceso como un todo, pero no basta puesto que el diseo sectorial de las transferencias corresponde (y as debe ser) a cada sector. Sin embargo el primer ao de la regionalizacin coincide con cambios crticos en la administracin pblica nacional, donde producto de los cambios sucesivos de gobierno se estaba produciendo una recomposicin de los equipos tcnicos sectoriales. Un gobierno que iniciaba el proceso de aprendizaje para manejar el estado, tena el reto de disear e iniciar la divisin y particin de la cosa pblica.

polticas pblicas regionales de modo tal que se puedan obtener resultados deseables en lo nacional. Adems sirven para premiar el esfuerzo regional por ser eficientes o por recaudar si fuera el caso. La importancia de definir el tipo de transferencia que se asociar a cada competencia radica en que en un esquema de autonomas como la regionalizacin existe un riesgo importante de no lograr metas nacionales, pues las polticas generales de largo plazo competirn por el financiamiento, desde el punto de vista poltico, con las necesidades regionales y locales de corto plazo o con reducidas externalidades. De hecho en el caso municipal ya estamos enfrentando ese problema con las transferencias de programas sociales de pequea infraestructura productiva de Foncodes en los que ya se escuchan las protestas de los alcaldes por tener que sujetarse a los procedimientos y controles impuestos por ste.

b. Los recursos financieros.


Las elecciones regionales se producen antes de haber definido las competencias que se transferiran y menos an los mecanismos de financiamiento de stas5 . Las transferencias condicionadas sirven principalmente para asegurar la prestacin de un servicio o produccin de un bien que es bsico o indispensable como salud, educacin, nutricin, para los que la sociedad en su conjunto ha definido una prioridad por tratarse de bienes pblicos (no individualizables o con altas externalidades) o bienes privados socialmente preferentes (aunque son divisibles y excluyentes y pueden ser producidos por el mercado, generan situaciones socialmente indeseables, por lo que el estado interviene). Las no condicionadas en cambio estn asociadas a las tareas exclusivas del estado como planear el desarrollo, o a las tareas en las que no tiene sentido dividir la actividad como las de soporte administrativo. Asimismo las transferencias pueden ser de carcter compensatorio para equiparar realidades econmicas distintas, es decir para cumplir el rol redistributivo del estado y que las regiones pobres tengan la posibilidad de salir de esa situacin; o pueden ser de tipo concursable mediante las que se fomenta cierto tipo de inversiones o gastos y sirven para imprimir una determinada direccin a las 66

c. Recursos gerenciales (administrativos o institucionales).


Desde el punto de vista institucional administrativo, la regionalizacin enfrenta el problema de la adaptabilidad de los sistemas de gerencia del estado. Los sistemas administrativos son controles ex-ante que buscan, por un lado establecer las reglas de juego que dan forma al sistema de incentivos en el cual actan las organizaciones pblicas y por otro limitar los problemas que la falta de competencia impone en las organizaciones pblicas. Son necesarios para dar estabilidad a las formas de hacer las cosas en el tiempo, garantizar la uniformidad a las acciones del estado (y por lo tanto permitir el

Las transferencias de recursos se pueden clasificar por su destino y por su naturaleza. A las primeras corresponden las transferencias condicionadas, es decir las realizadas para financiar un rubro especfico de gasto y las no condicionadas o de libre disponibilidad. A las segundas se asocian las transferencias compensatorias que buscan la redistribucin y equidad y las concursables con las que se trata de introducir incentivos de competencia entre los diferentes gobiernos regionales y que deberan financiar proyectos o programas especficos. Estas sirven adems para inducir la ejecucin de polticas nacionales en los niveles subnacionales.

control), y gerenciar y controlar una organizacin inmensa como es el aparto pblico. Cuando los sistemas administrativos funcionan, introducen predictibilidad y transparencia, pero cuando no lo hacen, se producen costos de transaccin e ineficiencia. El Estado Peruano, estructurado en base a la divisin de poderes y descentralizado, est conformado por gran variedad de entidades. Cada una de ellas cuenta con normas especiales y reglas propias para su actuacin funcional. Sin embargo, lo que le da coherencia a los actos del Estado es el hecho que, adems de las reglas propias de cada entidad, existen reglas de juego comunes. Son stas las que contribuyen a que las decisiones administrativas sigan un patrn predecible. Estas reglas de juego comunes constituyen en s mismas lo que llamamos sistemas, y su importancia radica en que el ciudadano familiarizado con los sistemas administrativos puede fiscalizar las decisiones de gestin que se tomen en ese entorno. Pese a su importancia, estos vasos comunicantes de la actuacin del estado no han tenido prioridad en las reformas institucionales, con excepcin de los referidos al presupuesto y afines. Hasta el ao 1994 exista el Instituto Nacional de Administracin Pblica, el cual era responsable de la actualizacin de los sistemas administrativos. Debido a la mala gestin de dicha entidad, se la desactiv y algunas de sus competencias se trasladaron a otras entidades. Sin embargo, la falta de claridad de la norma -que no asignaba tareas concretas con respecto a la generalidad de los sistemas- hizo que stos fueran distorsionndose poco a poco hasta resultar obsoletos frente a la realidad de las necesidades de gestin de las entidades pblicas. Mientras que el Estado fue altamente centralizado, si bien haba un problema en potencia, las instituciones pudieron sobrellevarlo por la verticalidad que caracteriz la toma de decisiones y permiti mantener cierta coherencia en el Estado. A partir de la decisin de descentralizar, los sistemas han cobrado mayor importancia. Es evidente que en estas circunstancias representan una grave limitacin en todas las reas de gestin. Hoy, el administrador 67

pblico est sometido a las interpretaciones histricas y obsoletas que de las normas de los sistemas administrativos hace el aparato pblico y la propia Contralora. Como consecuencia de ello, la burocratizacin se ha enquistado en el diario accionar interno de las entidades pblicas, se ha limitado el poder de decisin de las autoridades por temor a las auditorias gubernamentales realizadas por el rgano de control y, sobre todo, se han perdido los mecanismos de interrelacin entre niveles de gobierno y entidades pblicas. Si bien ha habido reformas en los sistemas de presupuesto, contabilidad y tesorera, e incluso existe un nuevo sistema de adquisiciones y contrataciones del Estado, otros sistemas tan cruciales como el de personal, almacn o archivo no han sido modernizados en absoluto. Pero se no es el principal problema. S lo es, en cambio, el desconocimiento de estos mecanismos de funcionamiento dentro del propio Estado, especialmente por parte de quienes ejercen posiciones tcnicas o de mando. As, las metas de gestin planeadas en base a criterios tcnicos, se tornan muchas veces inejecutables debido a las demoras en los procesos administrativos internos. Y, lo que es peor, la administracin se sobrecarga de personal para tratar de resolver las demandas de los sistemas administrativos, constituyendo esto un uso ineficiente, por decir lo menos, de los recursos pblicos6 .

En el Estado se han dado casos tan extremos como el de tener que alquilar inmuebles para depositar chatarra y contratar guardiana para evitar que sta se pierda, debido a que no resulta nada fcil dar de baja dichos bienes (chatarra) mientras que su prdida conllevara responsabilidades administrativas y hasta penales. Otro caso ilustrativo es la dificultad que hay para introducir sistemas de informacin que permitan hacer ahorros en comunicaciones, uso de materiales y similares, puesto que los sistemas regulados hace muchos aos siguen exigiendo la existencia de papeles, trmites, sellos o formatos especficos. Las reformas en las estructuras administrativas tambin estn limitadas por la clasificacin de cargos que fue dada en la dcada del 50 y, por ende, no contempla muchas de las tareas que hoy hace el Estado, ni considera las carreras nuevas. Consecuencia de esto es que los intentos por establecer polticas de personal y de capacitacin se enfrentan a una grave falta de informacin actualizada.

Los Gobiernos Regionales, como toda entidad pblica estn sometidos a estos macroprocesos que han sido diseados por y para el nivel central, con poca consideracin de una realidad evidente como es la diferencia de recursos que existe entre los rganos del poder ejecutivo nacional y los rganos subnacionales. De hecho la proporcin de recursos humanos calificados que se dedica a satisfacer los requerimientos de los sistemas administrativos a nivel regional y local es mucho mayor a la que se presenta en la gran mayora de entidades del nivel central (si bien no existen fuentes de informacin que permitan calcular la relacin administracin-tareas asociadas directamente a la misin de la entidad, una suposicin experimentada dira que es una proporcin de 65-35 a favor de las funciones administrativas o de soporte, en el mejor escenario). No es una situacin fcil de revertir ya que, por un lado el incumplimiento de los sistemas conlleva responsabilidades administrativas pasibles de sancin, y por otro, en casos como el presupuesto, el incumplimiento implica el no acceso a recursos en la oportunidad prevista. As, los incentivos de la gestin pblica estn orientados a cumplir con la administracin y no con el ciudadano, ya que satisfacer a ste ltimo no representa ni ganancia ni prdida para la administracin. Por el contrario, si se priorizara el servicio al ciudadano por encima de las reglas de la administracin, el empleado o funcionario o autoridad pblica puede incurrir en responsabilidad.

te de autoridad y responsabilidad -hasta las escuelas y hospitales-) y la capacidad administrativa subnacional determinan la eficiencia en la prestacin de los servicios (Perry, 2001). Sin embargo, en la medida que no se . dote a los Gobiernos Regionales de los dems recursos, se incrementa el riesgo de frustrar las expectativas de los ciudadanos y reducir los niveles de gobernabilidad de la sociedad. IV. IV. Los retos pendientes de la implementacin Desde la perspectiva de la gestin resultar crtico en el corto plazo, la aprobacin de reformas tendientes a mejorar las capacidades necesarias para realizar una adecuada gestin del aparato pblico regional. Los Gobiernos Regionales requieren un marco moderno de seleccin y administracin de su personal, pero tambin lo requiere el gobierno nacional pues en este proceso se van a probar sus capacidades de diseo de polticas, planificacin de mediano y largo plazo, negociacin y monitoreo. Eso implica que muchos sectores debern repensar su organizacin, no a partir de la prctica comn de definir oficinas sino de desarrollar nuevas capacidades. Las reglas de funcionamiento de la administracin debern ser adaptadas a las nuevas realidades que se presentarn a nivel regional. Los sistemas administrativos son una herramienta que est siendo subutilizada en la gestin integral del Estado. Como en lugar de ser tiles a la gestin, se perciben como un problema, el esfuerzo principal est orientado a evadirlos, cuando deberan servir para mantener la unidad y coherencia de las polticas pblicas. Los sistemas deberan ser una fuente de informacin relevante que va dando cuenta de los avances y los resultados de la aplicacin de las diversas polticas pblicas. De cara al proceso de descentralizacin, en que hay ms autoridades e instituciones con poder de decisin, resulta crtico modernizar los sistemas administrativos, lograr que sean de conocimiento pblico y fciles de ejecutar, para que se conviertan en herramien68

d. Los Recursos polticos.


Este es quiz el nico recurso que si se ha dado al proceso de regionalizacin. Las normas que prevn la participacin ciudadana, sumadas a la ley de partidos son el principal activo de esta reforma. El grado de desarrollo de la sociedad civil [la construccin de capital social] determinan el alcance y eficacia de la participacin ciudadana. La participacin y el desarrollo de la cultura poltica local determinan el grado de respuesta efectiva a las demandas ciudadanas. El grado de control ciudadano, una distribucin de competencias clara y eficaz (asignacin coheren-

tas de gestin y seguimiento de las polticas -especialmente de aqullas que requerirn de la intervencin de varios niveles de gobierno-. Pero ms importante an ser hacer de conocimiento de los ciudadanos cmo funcionan esas reglas para evitar la frustracin cuando participan en un proceso de planeacin y presupuestacin y por las reglas del estado lo planeado no resulta ejecutado en los tiempos y bajo las condiciones esperadas. Las reglas del financiamiento deben ser conocidas y predecibles para que las regiones puedan definir sus prioridades de desarrollo. No hay que olvidar que el proceso de regionalizacin de competencias no slo depende de la voluntad del gobierno nacional. El Gobierno Regional tiene la posibilidad de decidir estratgicamente sobre qu competencias quiere basar su desarrollo y prepararse para acreditar capacidad en stas. Hasta hoy se han establecido los candados para evitar el endeudamiento excesivo que podra afectar la economa nacional, pero no se han establecido las reglas de juego con las que los sectores (ministerios y dependencias de stos) del gobierno nacional debern transferir recursos para financiar las competencias regionalizadas. Es tambin en el marco de los recursos financieros que se requiere desarrollar metodologas para definir el costo de los servicios del estado hoy centralizados, y as poder evaluar el impacto econmico de la descentralizacin. El sistema de presupuesto, pese a sus enormes avances de la ltima dcada, no permite conocer el costo real de los servicios del estado y por lo tanto no se sabe cual ser la implicancia ni la envergadura de la prdida de economas de escala al regionalizar. Finalmente, pero no menos importante, al enfrentar un proceso de regionalizacin ser crucial contar con un sistema de seguimiento de resultados. De hecho el CND tiene la responsabilidad legal de hacerlo y las regiones la de brindarle informacin. Sin embargo, no basta con medir, pues si como todo parece indicar el instrumento de monitoreo sern los convenios de gestin entre el nivel nacional y el regional, entonces se requiere trabajar seriamente en la definicin de las metodologas, las fuentes de informacin y verificacin y en 69

los incentivos al desempeo que se implementarn a travs de stos. Eso debera llevar a definir los requerimientos de apoyo nacional para la formacin de capacidades regionales. Sin instrumentos bsicos como stos, corremos el riesgo de ceder a la presin poltica y simplemente transferir sin pensar que, al final de la cadena de decisiones pblicas de la regionalizacin, hay un ciudadano que espera y tiene derecho a obtener mejores servicios del estado que los que recibe hoy en da. Si ese no es el objetivo de la regionalizacin, entonces de qu vale el esfuerzo? Bibliografa
1. Bresser Pereira, Luis Carlos. Reforma del estado para la ciudadana, Captulo 15, pp275 a 287 2. Echebarra y Mendoza, La especificidad de la gestin pblica en De burcratas a gerentes (BID cap. 1) 3. Grindle Merilee, y Thomas, John. Public Choices and Policy Change: the political economy of reform in developing countries Captulo 6, Implementing reform: arenas, stakes and resources 4. Kingdon, John W, Agendas, Alternatives and Public Choices, Harper Collins, 1984, Captulo 8 pp 173 a 204 5. Longo, Burocracia y postburocracia en el diseo organizativo en De burcratas a gerentes (BID cap. 8) 6. Perry, Guillermo (presentacin) Seminario Reforma del Estado y Descentralizacin en el Per: Tarea Impostergable. Lima, 13 de julio, 2001 7. Prats i Catal, Joan Servicio Civil y gobernabilidad democrtica: fundamentos institucionales del sistema de mrito y regmenes jurdicos gerenciales requeridos para su eficiencia en De burcratas a gerentes Pag. 251, 289 8. Shahid Javed Burki Guillermo E. Perry y William R. Dillinger. Ms all del Centro: La Descentralizacin del Estado. Banco Mundial 9. Stokey, Edith y Zeckhauser, Richard. A prime for policy analysis 1978. Captulo 1, Thinking about policy choices pp. 3-7 10. Wiesner, E.: La descentralizacin, la estabilidad macroeconmica y la integracin econmica regional. 11. Weimer, David y Vining, Aidan Policy Analysis 1999. Captulo 13 Thinking Strategically about adoption and implementation pp. 382-416 12. Zavala, Vernica 2003. Clase de maestra sobre descentralizacin de la USMP.

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DESAFOS Y TAREAS DE LA REGIONALIZACIN EN EL PER DE HOY


FRANCISCO SANTA CRUZ C. DICIEMBRE, 2004.

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DESAFOS Y TAREAS DE LA REGIONALIZACIN EN EL PER DE HOY

FRANCISCO SANTA CRUZ C.


DICIEMBRE, 2004.

I. Introduccin. La regionalizacin es un componente fundamental de la descentralizacin en el Per. Como tal, su principal y primer desafo es trascender y perdurar como instrumento de desarrollo para el pas. Este desafo cobra su verdadera magnitud si se tiene en cuenta la brecha que el Per permanentemente ha confrontado: siendo un pas de territorios regionales, cuya presencia ha estado condicionada por mandato de la geografa y por los procesos histrico-sociales, dichos territorios no han tenido a lo largo nuestra historia republicana (salvo en momentos excepcionales) una definida expresin poltica1 . La regionalizacin ha sido vista generalmente como un esfuerzo por constituir entidades artificiales regiones- sin capacidad de aportar nada al desarrollo de los pueblos del interior, y ms bien destinadas a disputar y entrar en conflicto con las verdaderas instancias de la descentralizacin, las municipalidades. Sin embargo, las nuevas consideraciones tericas que han surgido en aos recientes relativas al desarrollo, y sobre todo, las experiencias acumuladas en diversas latitudes sobre las potencialidades de las instancias intermedias o regionales, han permitido ganar espacio a la idea de que, en un pas como el nuestro, no hay descentralizacin posible sin una regionalizacin sostenible y exitosa. Se ha ido conformado un nuevo sentido comn que reconoce a las regiones, por su escala intermedia ubicada entre lo nacional y lo local, un papel decisivo en diversas tareas, pero principalmente en la transformacin competitiva del aparato productivo para hacer frente a las exigencias de la globalizacin. Cmo impulsar en el escenario del Per actual una regionalizacin que sea exitosa y, 72

a la vez, sostenible en el tiempo? Buscando contribuir a una respuesta, el presente artculo revisa algunos enfoques conceptuales que debieran presidir los esfuerzos de conformar regiones, explora la situacin y retos planteados en el terreno institucional, principalmente en relacin a la reforma del Estado, e identifica algunos procesos e instrumentos de mayor significacin y utilidad. II. Una agenda estratgica para la regionalizacin. La agenda de la regionalizacin abarca una diversidad de temas de orden poltico, administrativo, econmico y social. En este trabajo, sin embargo, se pone el acento en la dimensin territorial del proceso. Puede afirmarse que, en gran medida, la regionalizacin coloca en la escena nacional una agenda de gestin territorial en el ms amplio sentido. Ello incluye: La adopcin de un enfoque territorial del desarrollo; y, sobre esa base, la formulacin y ejecucin de planes y polticas con incidencia en las grandes estructuras te-

Algunas de las Constituciones que ha tenido el Per, establecieron formalmente Juntas Departamentales (es el caso de las Cartas de 1823 y 1828, por ejemplo) o Concejos Departamentales (creados por la Constitucin de 1933). Estas instancias dotadas de algn nivel de competencias como rganos de gobierno descentralizado, no llegaron a funcionar efectivamente. Por su parte, la Constitucin de 1979 dio lugar al proceso ms avanzado con la creacin, a fines de los ochenta, de gobiernos regionales, cuyo funcionamiento en condiciones muy difciles fue rpidamente truncado por el golpe de Estado de Fujimori en 1992. Sobre la presencia de la descentralizacin en el marco constitucional y legal del pas vase PLANAS, Pedro: La Descentralizacin en el Per Republicano 1821-1998 (Lima, Ed. Municipalidad Metropolitana, 1998).

rritoriales del pas, vinculadas a los recursos naturales, a la megadiversidad, a los procesos de diferenciacin de los territorios, a las relaciones geopolticas con los Estados vecinos, entre otras. La propuesta y aplicacin de una reforma del Estado bajo modalidades que den soporte poltico y tcnico al enfoque territorial. Resulta claro, no obstante, que ninguna propuesta de desarrollo territorial en el pas puede tornarse factible si no se abordan algunos problemas y distorsiones que inciden directamente sobre las posibilidades de gestin territorial. Los ms importantes tienen relacin con: (i) los enfoques de poltica vigentes y las escalas o mbitos de gestin; (ii) la capacidad actual de los actores, en particular, los del sector pblico; y (iii) la disponibilidad de recursos e instrumentos para hacer operativo el enfoque territorial. Estas dos ltimas reas de problemas (ii y iii) tienen que ver con la reforma y modernizacin del Estado, esto es con la eficiencia en el desempeo del aparato estatal.

2.1. El localismo y las distorsiones de la descentralizacin.


Las relaciones entre regiones y municipalidades han estado marcadas por conflictos de diversa intensidad a lo largo de la historia nacional. La mayor tradicin y continuidad institucional de las municipalidades y su cercana con la poblacin permiti que en la conciencia popular tienda a predominar la idea de que la descentralizacin se resuelve y se agota en el terreno de lo local, vale decir, en el mbito municipal. En cambio, la existencia de las regiones en la estructura poltica e institucional del pas ha sido intermitente y precaria. A su prolongada ausencia en el escenario nacional hay que aadir el alto costo del fracaso de la ltima experiencia de regionalizacin, llevada a cabo en el marco de la Constitucin de 1979. El proceso generado por esta Carta Poltica desemboc en la formacin de gobiernos regionales a fines de los ochenta, y objetivamente fue el ms ambicioso intento de descentralizar polticamente el pas a travs de la regionalizacin, representando una reivin73

dicacin de las concepciones, proyectos y promesas de desarrollo con base en territorios intermedios o regiones. Por la magnitud de los objetivos que se propuso, y por la pesada herencia centralista que deba remover, la regionalizacin necesitaba, no solamente hacer acopio de una gran voluntad poltica, sino tambin proyectarse sobre un horizonte de largo plazo para madurar propuestas y resultados. Sin embargo, los gruesos errores introducidos en el modelo poltico y administrativo, la concepcin econmica de Estado intervencionista que se pretendi impulsar, el contexto severamente adverso creado por la hiperinflacin y el terrorismo y las propias deficiencias en la gestin de los gobiernos regionales de entonces, fueron todos ellos factores que abrieron el camino para el colapso de este ensayo regionalizador originado por la Constitucin de 19792 . Su liquidacin por cuenta del golpe de Estado de Fujimori en 1992, a dos aos apenas de haberse instalado, impidi a los gobiernos regionales desplegar todas sus potencialidades, corregir sus propios errores y demostrar la factibilidad del proyecto histrico de la descentralizacin y el desarrollo regional en el Per. La disolucin de los gobiernos regionales y la apertura de un perodo de autoritarismo y concentracin extrema del poder en el gobierno central controlado por Fujimori, dio paso a un nuevo discurso descentralista alimentado desde las esferas oficiales pero tambin asumido por la mayora de alcaldes

Aproximaciones a un balance de esta experiencia de regionalizacin pueden encontrarse en DELGADO, Angel: Descentralizacin y Constitucin: una contribucin al debate (Lima, Ed. SEGLUSA, 1993); BARRENECHEA, Carlos: Planificacin y gestin en el gobierno regional Inka. Balance de una experiencia trunca (Cusco, mimeo, 1992); CARAVEDO, Baltasar: Las regiones Descentralizarn al Per? (Agenda Regional 1, Lima, Fundacin Ebert, 1992); MARQUEZADO, Hugo: Descentralizacin en el Per: Evaluacin del gobierno de la Regin Chapn (Chimbote, Ed. Atusparia, 1993); CARPIO, Guillermo, ORTIZ, Rolando et. al.: Regiones: S o no? (Lima, Grupo Propuesta, 1993); GUILLN, Jess La ltima oportunidad de la descentralizacin en el Per (Lima, IEP, 1995); SANTA CRUZ, Francisco: Notas para un balance de la regionalizacin en el Per (Debate Agrario 20, Lima, CEPES, 1996).

y un buen nmero de organizaciones polticas y sociales, segn el cual la nica descentralizacin autntica y eficiente es la que traslada recursos a los gobiernos municipales. Diversos analistas y medios de comunicacin enderezaron sus balances en la misma direccin. La imagen descentralista a alcanzar era la de un gobierno central fuerte colocado por encima de una multitud de pequeos gobiernos locales, sin capacidad alguna de disputarle el poder. En ese contexto, el desprestigio de lo regional, su inutilidad e inconveniencia para el desarrollo del pas, parecan consagrados por la experiencia y la razn. No sorprende por ello que las estrategias y polticas del desarrollo territorial que formularon diversos sectores e instituciones pblicas y privadas, hayan estado impregnadas de un sesgo implcito y reiterado: la territorialidad es sinnimo de localismo. Entre otras expresiones, este sesgo se ha traducido en el predominio de la planificacin fsica de alcance puramente local (urbanismo, enfoque de microcuencas, etc), y en la debilidad o ausencia de propuestas de planeamiento regional dirigidos a ordenar las estructuras territoriales propias de esta escala intermedia3 . En el perodo actual, no obstante que la transicin democrtica ha abierto un nuevo ensayo de regionalizacin, instalando gobiernos regionales en los actuales departamentos, y restableciendo los fueros del nivel regional en las estructuras polticas e institucionales, el sesgo localista permanece y se prolonga bajo nuevas formas. Una de las ms riesgosas y perjudiciales es la concepcin maniquea y simplificadora de descentralizacin que ha ganado terreno en amplios sectores de la poblacin, en muchas autoridades y funcionarios locales, en algunos organismos no gubernamentales y otras organizaciones de la sociedad civil con capacidad de ejercer presin poltica. Se trata de una visin radical del proceso descentralizador que ignora la necesidad de que algunas actividades del sector pblico se manejen de manera centralizada por la presencia de externalidades y para aprovechar economas de escala. Este radicalismo para el cual toda gestin centralizada es intrnsecamente mala advierte 74

acerca de los riesgos de que el centralismo se reproduzca en el nivel regional en perjuicio de las provincias; a continuacin alerta respecto del centralismo provincial que perjudicara a los distritos; y, en el extremo, alienta en algunas localidades que los centros poblados menores tengan acceso directo a recursos para evitar los riesgos del centralismo distrital, etc. Se propugna as una suerte de descentralismo sin fin que no hace sino conducir a la fragmentacin extrema del gasto en programas y proyectos sin ningn impacto en el desarrollo. Contribuye a mantener esta distorsin atomizadora el hecho de que, en trminos generales, los planes de desarrollo departamental concertado carecen de visiones, polticas y proyectos de alcance propiamente regional. Diversas evaluaciones de los planes departamentales formulados en una primera etapa por los antiguos CTARs y las Mesas de Concertacin de Lucha contra la Pobreza, y ms recientemente elaborados por los gobiernos regionales, as lo confirma. El predominio del sesgo localista y de la concepcin distorsionada de la descentralizacin genera consecuencias referidas bsicamente a dos planos: (i) El uso de los recursos tiende a polarizarse en programas y proyectos de nivel nacional por un lado, y de nivel exclusivamente local, por otro. Un caso visible de esta polarizacin es, por ejemplo, la asignacin de recursos para el desarrollo vial del pas: tradicionalmente la poltica del MTC ha sido dar prioridad a la rehabilitacin y mantenimiento de la red nacional asfaltada de carreteras. Aqu es donde se han concentrado los mayores esfuerzos de inversin pblica vial y de atraccin de inversin privada. En el otro ex-

Una notable excepcin a este reinado del localismo, lo constituyen los trabajos de ordenamiento territorial con visin claramente regional emprendidos en los aos 1997-1998 por la Direccin General de Desarrollo Urbano del entonces Ministerio de Transportes, Comunicaciones, Vivienda y Construccin, bajo el llamado Proyecto de Gestin Urbano Rural de Inversiones (GURI).

tremo, a partir de la segunda mitad de los noventa se inici el programa de caminos rurales destinado a rehabilitar y mantener la red vecinal o terciaria de carreteras. Por el lado de la demanda, las prioridades en la construccin o rehabilitacin de carreteras que reclama la poblacin de casi todas las regiones del pas se orientan tambin a los tramos de la red nacional que atraviesan el territorio de las respectivas regiones, y a la red vecinal, cuya rehabilitacin es reclamada indefectiblemente por los alcaldes y organizaciones locales. (ii) Se debilita o abandona el nivel intermedio (regional), con lo cual se socavan las posibilidades de profundizar la descentralizacin y lograr un verdadero desarrollo territorial. Una vez ms, el ejemplo de la poltica vial es ilustrativo: la prioridad por la red nacional (primaria), por un lado y la red vecinal (terciaria), por otro, signific la postergacin cuando no el abandono, de la red departamental de caminos (secundaria o intermedia). Esta red de carcter regional cumple la funcin de articular el espacio departamental, asegurando la conectividad entre los mbitos locales y los ejes nacionales de desarrollo. De modo que su descuido, en trminos de rehabilitacin y mantenimiento, definitivamente genera los mayores efectos negativos sobre el desarrollo territorial de las regiones y su integracin adecuada a los mercados nacionales y externos, condenando al aislamiento a importantes reas del territorio regional. En suma, la necesidad de superar el localismo y de contar con una visin territorialregional de desarrollo, y con las polticas y proyectos correspondientes en el campo vial, energtico, productivo, etc. est planteada con singular intensidad en el pas. Abordamos este tema en la seccin siguiente.

les del Estado, su relacin con el proceso de descentralizacin, y el papel de los gobiernos regionales. Respecto de la funcin de asignacin o provisin de bienes pblicos existen dos bloques de tareas claramente diferenciadas, que dan lugar a dos modalidades de descentralizacin, ambas vigentes para las condiciones actuales del Per: (i) La provisin orientada a la bsqueda de equidad y la aplicacin de polticas sociales con ese objetivo. Aqu se requiere un marco de polticas nacionales que traducen la responsabilidad del Estado de promover oportunidades para toda la poblacin, impulsar una efectiva redistribucin de ingresos, y asegurar el acceso universal a una canasta bsica de servicios sociales. Esta funcin es absolutamente indispensable sobre todo en una sociedad como la peruana marcada por profundas desigualdades y por una incidencia muy grande de la pobreza. En este campo se necesita una estrecha coordinacin entre el gobierno nacional y los gobiernos locales que actuarn como brazos ejecutores por su cercana a la poblacin. La definicin de las polticas sociales, de la canasta bsica y de los programas principales a ser llevados a cabo con los recursos pblicos, es una funcin que corresponde al gobierno nacional que acta como el principal que retiene la capacidad de decisin; mientras que los gobiernos locales actan como agentes del gobierno nacional, al asumir la ejecucin delegada de dichas polticas nacionales. Este es un esquema de descentralizacin con autonoma limitada de los gobiernos locales para el apoyo a las polticas nacionales de equidad y combate a la pobreza (ii) La provisin de bienes pblicos como soporte de la competitividad y la mejora de la capacidad productiva de las regiones del pas. Se incluyen aqu las tareas de promocin empresarial y la creacin de entornos competitivos de las empresas. En este caso los bienes pblicos son bsicamente las obras de infraestructura que acondicionan el territorio regional, y la informacin para la produccin y la articulacin con los mercados nacionales y externos. El tipo de bienes pblicos que 75

2.2. El enfoque territorial y los gobiernos regionales.


Para la aplicacin de un enfoque territorial de escala regional resulta til tener en cuenta el contexto de las funciones genera-

se proveen con fines de competitividad son objeto de una demanda territorial y geogrficamente diferenciada, por lo que debe introducirse una diferenciacin semejante por el lado la provisin u oferta. Se concluye que, para ser eficiente, dicha provisin diferenciada deben asumirla los gobiernos regionales. Tal es la argumentacin econmica de la descentralizacin que distingue los bienes pblicos diferenciables territorialmente de aquellos que no lo son4 . En la provisin de bienes pblicos en apoyo a la competitividad, los gobiernos regionales gozan de autonoma para establecer el nivel de sus ingresos y gastos. Al haberse incrementado de modo significativo sus competencias y responsabilidades, los gobiernos regionales adquieren potestades tributarias y pueden, en teora, financiar la mayor parte de sus gastos con ingresos recaudados en sus propias jurisdicciones. En este esquema se aprecia entonces que la descentralizacin poltica y fiscal entrega a los gobiernos regionales un papel fundamental y ms autnomo en el apoyo al potencial endgeno de cada territorio y su insercin competitiva en la economa global. De lo anterior se desprende que el enfoque territorial del desarrollo aparece estrechamente ligado al tema de la promocin de la competitividad. Ello nos conduce a interrogarnos respecto de las condiciones existentes en el pas para que los gobiernos regionales, establecidos por la actual regionalizacin, puedan efectivamente contribuir a desarrollar en sus respectivos mbitos aquellos factores de competitividad que poseen un carcter localizado o territorial. Sobre el punto hay que considerar la situacin heterognea de la que arranca la gestin de los gobiernos regionales, pero al mismo tiempo la presencia de un denominador comn: en la prctica todos se encuentran en condiciones de suma debilidad institucional, con limitados recursos tcnicos, organizativos y presupuestales para asumir plenamente el esfuerzo de promocin de competitividad, y el conjunto de tareas previstas en el 76

campo de la teora. Algunas tareas como las relativas a favorecer procesos de innovacin tecnolgica, aprendizaje colectivo, esquemas de cooperacin pblico-privada, facilitar a las empresas el aprovechamiento de las externalidades positivas, economas de escala y economas de aglomeracin propias del territorio regional5 , etc. se encuentran claramente por encima de las posibilidades inmediatas de la mayor parte de los gobiernos regionales. En todo caso, se hace notar que el desarrollo de estas capacidades en las instancias regionales deber correr paralelo a la necesidad de avanzar en la reforma del poder ejecutivo nacional y en el desarrollo de los instrumentos correspondientes. Mientras tanto las grandes tareas de promocin de la competitividad relativas a la apertura de nuevos mercados, facilitacin del

La formalizacin de ese argumento en la teora econmica se conoce como el teorema de la descentralizacin propuesto por Oates. Se asume que el consumo de los bienes pblicos pueda especificarse segn subconjuntos geogrficos del total de la poblacin. Si los costos de la provisin de tales bienes pblicos a cargo de los gobiernos locales (o regionales) son los mismos que los costos del gobierno central (nacional), en tales condiciones ser siempre ms eficiente que los gobiernos locales (regionales) provean estos bienes pblicos a sus respectivas jurisdicciones, en lugar de que el gobierno central (nacional) se encargue de proveer a todas las jurisdicciones un nivel prefijado y uniforme de bienes pblicos. OATES, Wallace E.: An Economists Perspective on Fiscal Federalism (1972). Los desarrollos tericos que sustentan las polticas de competitividad destacan la presencia de rendimientos crecientes y externalidades positivas en la produccin de conocimientos y tecnologa, en un contexto de competencia imperfecta. Se formalizan estos enfoques en los llamados modelos de crecimiento endgeno en los que confluyen las nuevas teoras sobre organizacin industrial, comercio internacional, y geografa econmica. Vase al respecto una visin panormica sobre crecimiento endgeno en RUTTAN, Vernon: The New Growth Theory and Develpment economics: A Survey (The Journal of Development Studies, vol 35, N2, diciembre 1998). Los hallazgos sobre las relaciones entre la geografa, las nuevas concepciones sobre el espacio y el desarrollo pueden verse en KRUGMAN, Paul: Geography and Trade (Leuven University Press, The MIT Press, 1992); y en FUJITA, Masahisa, KRUGMAN, Paul y VENABLES, Anthony: The Spatial Economy: Cities, Regions and Internacional Trade (Cambridge, The MIT Press, 1999).

comercio exterior y promocin de exportaciones, reduccin de los costos logsticos y ampliacin y mejora de la oferta productiva (normalizacin tcnica, calidad), vienen siendo asumidas por instancias de nivel nacional. Se involucran en estas tareas los ministerios de Relaciones Exteriores, de Comercio Exterior y Turismo (MINCETUR), de agricultura (MINAG), de la Produccin (PRODUCE) y las agencias especializadas del gobierno nacional como PROINVERSIN, PROMPEX, DIGESA, SENASA, CONAM, INDECOPI, el Consejo Nacional de Competitividad (CNC) y el Proyecto de Apoyo a la Competitividad6 , estos ltimos ubicados en el mbito de la Presidencia del consejo de Ministros. Todo indica que por un perodo ms o menos prolongado, y mientras maduren las condiciones y capacidades de los gobiernos regionales, es decir, mientras avance el proceso de regionalizacin, las principales tareas de promocin de la competitividad seguirn en manos de las instancias del gobierno nacional. Existe, sin embargo, un campo de tareas sumamente importante por sus implicancias en la competitividad y en las relaciones con el sector privado. En el presente perodo, los mayores retos y posibilidades de los gobiernos regionales pasan por consolidar sus funciones y competencias para conducir efectivamente el proceso de inversin pblica departamental con proyectos de real impacto regional. La hiptesis que postulamos es que, en lo inmediato, tanto o ms importante que intentar acciones directas de promocin de inversin privada, es emitir al capital privado la seal de que se est manejando racionalmente, con eficiencia y rentabilidad, los recursos de inversin pblica puestos a disposicin de los gobiernos regionales. Estos recursos, aunque hasta el momento han sido de montos ciertamente reducidos, pueden incrementarse significativamente para algunos gobiernos regionales en los que los grandes proyectos mineros o de hidrocarburos (el gas de Camisea) derivarn recursos hacia las regiones por canon u otros conceptos. En tales casos estarn abiertas las posibilidades de desarrollar principalmente infraestructura vial, energtica y de comunicaciones que permita rentabilizar los proyectos de inversin privada. Pero la tarea, 77

por cierto, no es solamente de los gobiernos regionales: aqu debe haber una instancia de coordinacin gobierno nacional-gobiernos regionales que facilite sinergias y accin conjunta para sacar adelante tanto aquellos proyectos nacionales localizados geogrficamente en las regiones y de gran inters para stas, as como los proyectos propiamente de naturaleza regional. Esta coordinacin gobierno nacional-gobiernos regionales sera la mejor seal de que se est encauzando adecuadamente la inversin pblica para ejercer esa capacidad de arrastre, rentabilizacin y complementacin con la inversin privada7 . As pues, la programacin de la inversin pblica, manejada con claros criterios de prioridad y con requisitos tcnicos de rentabilidad es el instrumento que en lo inmediato pueden utilizar los gobiernos regionales para empezar a poner en prctica un enfoque efectivamente territorial. La programacin de la inversin pblica, siendo importante tiene, sin embargo, lmites de dos sentidos: (i) En primer trmino con respecto al tamao y consiguiente impacto de los proyectos de inversin. Mientras se mantengan los actuales departamentos como mbitos regionales, la reducida dimensin econmica de stos y su escasa capacidad de movilizar recursos presupuestales, y de generar ingresos propios, pondr siempre un lmite al volumen de inversin pblica que podrn manejar. (ii) El segundo lmite proviene del tamao mismo de la economa fiscal del pas como un todo. Las dificultades para ampliar la base tributaria nacional y mejorar la recaudacin han mantenido los niveles de presin tributaria en torno al 12 y 13%, muy por debajo del nivel existente en

Una cuestin pendiente que todava no han abordado los gobiernos regionales es la formacin de los Consejos Regionales de Competitividad como entidades que a nivel de las regiones debern prolongar y especificar el trabajo que en escala de todo el pas se propone realizar el CNC. Diversos estudios sobre el comportamiento de la inversin en la economa peruana muestran el alto grado de complementacin entre la inversin pblica y los proyectos de inversin privada. Un tratamiento detallado puede encontrarse en GONZLES DE OLARTE, Efran: Inversin Privada, Crecimiento y Ajuste Estructural en el Per (Lima. IEP, 1996).

pases de tamao medio similar al Per. Estas limitaciones de orden macro, ms la puesta en vigor de una poltica fiscal restrictiva por el lado del gasto, han conducido en los ltimos aos a deteriorar severamente la tasa de inversin pblica en el conjunto del pas. El ratio Inversin Pblica/PBI ha llegado a situarse en un rango de 2 a 3%, esto es, uno de los ms bajos niveles histricos de las ltimas dcadas en la economa peruana. Las salidas al alcance de los gobiernos regionales para superar los dos factores limitantes arriba sealados son: (i) Frente a su extensin reducida, acelerar los procesos de integracin de varios departamentos para formar regiones mayores. Ello actuar como una palanca para movilizar mayores recursos, empezando por el Fondo Intergubernamental para la Descentralizacin (FIDE)8 cuyo reglamento de funcionamiento ha previsto la asignacin de mayor puntuacin a los proyectos presentados por dos o ms departamentos, y ms adelante por regiones formalmente conformadas. Igual efecto positivo tiene la integracin de regiones respecto al proceso de descentralizacin fiscal, puesto que las regiones conformadas sern beneficiadas con el acceso al 50% de los recursos tributarios recaudados en su mbito territorial. (ii) Frente a las restricciones fiscales del pas que comprimen la disponibilidad de recursos para la inversin pblica, crear las condiciones apropiadas para lanzar programas para entregar en concesin proyectos pblicos a la inversin privada. Ello implica poner a punto las normas reglamentarias y mecanismos creados por la Ley Marco de Promocin de la Inversin Descentralizada que inclusive contempla la operacin de entidades especializadas en las regiones, las Agencias de Fomento de la Inversin Privada, que actuaran en coordinacin con PROINVERSIN. Con las lneas de accin anteriores los gobiernos regionales pueden participar efectivamente en el esfuerzo de promover la competitividad en sus mbitos respectivos a travs de acondicionar sus territorios como plataformas productivas y exportadoras y reducir los costos logsticos que pesan significativamente sobre las operaciones de las empresas. 78

A modo de ilustracin pueden mencionarse tres reas de inversin pblica en infraestructura regional que revisten extraordinaria importancia en el fomento de la competitividad: La primera tiene que ver con la participacin de los gobiernos regionales en los programas de modernizacin portuaria bajo los esquemas descentralizados propuestos por la Ley de Puertos, que contempla la creacin de autoridades portuarias regionales. La excesiva concentracin del trfico portuario a travs del Callao es un sobrecosto inmenso que no debe seguir pagando la produccin exportable asentada en las diversas regiones del pas. Una segunda tarea que se espera juegue un papel sumamente importante es la formulacin y puesta en prctica de los planes viales departamentales que se han venido preparando desde el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC) en coordinacin con las regiones. Por ltimo los gobiernos regionales tienen frente a s la posibilidad de racionalizar la inversin en riego con proyectos de escala mediana y pequea, al mismo tiempo que se impulsa el programa de concesiones vinculado a las obras y tierras de los grandes proyectos de irrigacin que han sido transferidos desde el INADE a los gobiernos regionales.

2.3. Competitividad territorial y sectores productivos.


En la seccin anterior hemos visto que la provisin de infraestructura (capital fsico) es una tarea al alcance inmediato de los gobiernos regionales. Examinemos ahora las dems tareas vinculadas a la ampliacin y mejora de la oferta productiva en condiciones de competitividad, y la creacin de entornos propicios para el aprendizaje y la innovacin
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Creado por la Ley de Bases de la Descentralizacin (artculo 53) como un mecanismo de financiamiento y cofinanciamiento de proyectos compartidos por distintos niveles de gobierno. Funciona como un fondo que administra recursos concursables.

de las empresas. Estas funciones revisten una mayor complejidad y representan una fase siguiente que empezar a ser transitada y cumplida por los gobiernos regionales en la medida en que se acelere su curso de maduracin tcnica y organizativa y avance simultneamente la reforma del Estado. Mientras ese proceso demore, ser inevitable que muchas de estas tareas sigan siendo centralmente manejadas. De todos modos es posible y necesario identificar las funciones que pueden ser acometidas en plazos relativamente cortos, y aquellas otras que por su sofisticacin y alta demanda de recursos habrn de requerir procesos ms prolongados de preparacin por parte de los gobiernos regionales. Aplicar polticas dirigidas a los sectores productivos y ejecutar programas bajo frmulas de cooperacin y accin conjunta con el sector privado, demanda que los gobiernos regionales tengan clara la orientacin conceptual y la lgica que ordena estas polticas y acciones. El hilo conductor es la bsqueda de competitividad apoyndose en la innovacin como el factor decisivo. Conviene recordar que en torno a este papel crucial de la innovacin tecnolgica e institucional, convergen diversas corrientes tericas, desde la representada por Porter y su modelo referido a la competitividad corporativa (de carcter micro y basada en estrategias empresariales y relaciones entre firmas), hasta las versiones ms recientes que fusionan economa, geografa, organizacin industrial y comercio internacional, de las que Krugman es el ms sobresaliente representante. Simplificando, la teora postula que los procesos de innovacin permiten dar el salto desde las tradicionales ventajas comparativas (que se apoyan en una dotacin de recursos naturales y mano de obra sin calificacin) a ventajas competitivas, las mismas que son socialmente construidas y que se apoyan en una acumulacin intensiva de conocimientos, informacin y mano de obra altamente calificada9 . Es esta acumulacin de conocimientos la que genera rendimientos crecientes y 79

externalidades positivas que pueden ser aprovechadas por los agentes productivos. Dicha retencin de los beneficios premia e incentiva a los agentes innovadores, dando lugar a un proceso acumulativo o crculo virtuoso. Pero la construccin social de las ventajas competitivas se realiza en presencia de un actor colectivo y cada vez ms protagnico: el territorio. En una concepcin amplia de desarrollo, el territorio se concibe ya no como el receptculo geogrfico y pasivo de los recursos de una colectividad, sino como el conjunto organizado y complejo de capital humano, natural e institucional, y de los sistemas de asentamiento y localizacin poblacional y de infraestructura (redes urbano-rurales). En el territorio convergen y se articulan la identidad, cultura e intereses de un grupo humano histricamente conformado. Al mismo tiempo que el territorio construye las ventajas competitivas se construye a si mismo como agente del desarrollo. En este papel los territorios facilitan: La interaccin entre empresas para la innovacin y el aprendizaje colectivo. La accin de autoridades regionales y locales en la provisin de bienes pblicos. La generacin de eslabonamientos de base geogrfica entre proyectos de inversin y y agentes productores. La identificacin de las necesidades de servicios e infraestructura.

El Estado, en este caso el gobierno regional, acta solamente facilitando, catalizando los procesos y sinergias entre los compo-

Este trnsito de las ventajas comparativas a las competitivas, de la creacin de riqueza a partir de productos primarios hacia la creacin de riqueza basada en activos intensivos en conocimiento ha sido definida por algunos autores como la esencia misma del desarrollo econmico. Vase AMSDEN, Alice: The Rise of the Rest (New York, Oxford University Press, 2001). Una revisin panormica de la evolucin terica que da sustento a esta visin del desarrollo centrada en la creacin y aprovechamiento de ventajas puede hallarse en SCOTT, Allen J.: Fundamentos geogrficos del Comportamiento Industrial (En ALBA, Carlos et. al. Las regiones ante la globalizacin, Mxico, El Colegio de Mxico, 1998).

nentes del territorio. La actuacin estatal y la de sus rganos descentralizados, los gobiernos regionales, se enmarca as en lo que algunos autores han denominado una visin sistmica de la competitividad, que alude a formas de intervencin en que el Estado, las empresas productoras y las instituciones de la sociedad interactan en forma deliberada para crear condiciones para el desarrollo10 . Esta intervencin se realiza distinguiendo cuatro niveles: que distingue cuatro niveles: (i) Nivel meta que considera las estructuras socioculturales, la capacidad estratgica de los actores y las variables de largo plazo, (ii) Nivel macro, referida a las condiciones generales de funcionamiento de la economa; (iii) Nivel micro que alude a las relaciones entre empresas; y (iv) Nivel meso que incluye las relaciones entre instituciones y las polticas especficas aplicadas en un mbito territorial.

El territorio y las mesopolticas.


Bajo esa visin sistmica se conciben y ejecutan las llamadas mesopolticas o polticas territoriales de carcter intermedio: Las mesopolticas se ocupan de apoyar la formacin de entornos o estructuras institucionales dirigidas a fomentar la innovacin, la acumulacin de conocimientos y los soportes especficos para el desarrollo competitivo de las empresas. Con las mesopolticas se busca favorecer una relacin sinrgica que involucra al Estado y a un conjunto muy amplio de actores regionales: universidades, centros de investigacin cientfica y tecnolgica, agencias de informacin y extensin, de servicios a la produccin, de mercadeo exterior, entidades financieras, etc. Se promueve una localizacin activa de actividades y plantas productivas, la dotacin de infraestructura, comunicaciones, servicios, informaciones, conocimientos y capacitacin. Todo ello constituyen incentivos a los agentes innovadores que, ms que simples propietarios del capital o empresarios convencionales, son emprendedores, (entrepreneurs) que generan, difunden y aplican nuevos productos, nuevos procesos y nuevas formas de organizacin. Las caractersticas principales de las mesopolticas son: 80

Utilizan criterios de selectividad, es decir, se orientan a concentrar los apoyos en actividades que exhiben el mayor potencial. Las mesopolticas selectivas se basan en el principio de empujar lo que se mueve, y fortalecen a las regiones que contienen a los conglomerados dinmicos. Las mesopolticas dirigidas a la localizacin competitiva de las actividades productivas disponen de un amplio campo de aplicacin en las redes de colaboracin de actores sociales y agentes econmicos regionales ubicados entre el mercado y el Estado. No se trata, sin embargo, de la tradicional estrategia de apostar a ganadores seleccionando discrecionalmente empresas o conglomerados. En este caso el papel de las polticas meso es facilitar o catalizar un proceso en el que las propias empresas autodescubren sus ventajas y aprovechan el entorno favorable creado por el sector pblico en el territorio11 . De otro lado, el ordenamiento territorial apoyado en mesopolticas no propugna un igualitarismo entre los territorios sino una gestin racional de las diferencias, sustentando acciones compensatorias en beneficio de los territorios menos dotados. Poseen dimensin nacional, regional y local. Aunque el grueso de las mesopolticas dirigidas a estructurar territorios se aplica en escala regional y local, es posible observar tambin una dimensin nacional. En el plano regional y local se trata de los apoyos especficos a las empresas y complejos productivos localizados en esos mbitos, en el marco de las polticas de des-

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Una elaboracin muy detallada del concepto de competitividad sistmica corresponde al Instituto Alemn de Desarrollo. Vase ESSER, Klaus et. al.: Competitividad sistmica, competitividad internacional de las empresas y polticas requeridas (Berln, Instituto Alemn de Desarrollo, 1994). Esta idea muy sugerente de que el desarrollo econmico discurre como un proceso en el que, gracias a su capacidad de aprendizaje, las empresas autodescubren sus ventajas mediante ensayos y experimentacin con apoyo de las polticas pblicas, corresponde en HAUSSMAN, Richard y RODRIK, Dani.: Economic Development as Self-Discovery (London, Center for Economic Policy Research. Discusin Paper N 3356, 2002).

centralizacin que amplan y refuerzan las competencias y rentas otorgadas a los gobiernos regionales y municipales. En el nivel nacional las mesopolticas se orientan a consolidar la posicin de los grandes complejos productivos cuya dimensin las hace componentes de una estrategia de desarrollo a escala de todo el pas. Privilegian los factores endgenos del desarrollo. Las mesopolticas ponen nfasis en el carcter endgeno del desarrollo regional, basndose en los propios recursos y potencialidades y aprovechando las oportunidades del contexto externo a la regin. Por eso puede afirmarse que las mesopolticas contribuyen a desencadenar un proceso de desarrollo de abajo hacia arriba, y le otorgan al ordenamiento del territorio esa misma caracterstica ascendente. Trascienden las polticas sectoriales. Por la forma en que las mesopolticas apuntan a movilizar el conjunto de actores y recursos de una colectividad territorial, y a promover combinaciones sinrgicas entre todos ellos, trascienden y superan las polticas puramente sectoriales. A este mismo propsito transectorial contribuye la opcin por trabajar con conglomerados productivos o clusters, como unidades de anlisis y programacin. Ello justifica nuevamente la visin de las mesopolticas estrictamente como polticas territoriales. Lo anotado arriba confirma la pertinencia del concepto de mesopolticas para una realidad como la peruana, en la que la heterogeneidad y diversidad de espacios y recursos reclama una atencin especfica y modalidades diferenciadas de gestin. Sin embargo, el sector pblico, las lites polticas e instituciones sociales carecen en el pas de una tradicin para el diseo y aplicacin de estas polticas intermedias. Tal es el vaco que se necesita superar. Particularmente, para los gobiernos regionales el reto estriba en convertir las competencias sectoriales transferidas por el gobierno nacional, en una aplicacin consistente de mesopolticas territoriales. En el marco de la descentralizacin se impone un esfuerzo es81

pecial de formacin de capacidades para que los gobiernos regionales empiecen cuanto antes a utilizar las mesopolticas en programas de carcter horizontal en apoyo a segmentos clave de las regiones como son las PYMES, o acometer programas ms especficamente territoriales para el desarrollo en las zonas con predominio de poblacin y de actividades propiamente rurales. En el caso de las PYMES la tarea absolutamente prioritaria es el desarrollo de esquemas de asociatividad y subcontratacin tendientes a articular el vasto estrato de la micro y pequea empresa, que copa casi la totalidad del universo empresarial de las regiones, con las empresas ms dinmicas, grandes y medianas. Estas empresas ms modernas y de mayor tamao son las que hoy sostienen el crecimiento exportador y la reactivacin de la agricultura y la manufactura, ambas reconvertidas por las exigencias de la apertura externa y la globalizacin. En el Per, sin embargo, a pesar de la extensin y potencialidades del estrato de PYMES12 , no se ha desarrollado suficientemente y no cuenta con los estmulos debidos la formacin de los pequeos empresarios como proveedores. Las prcticas de diseo y calidad de los productos, as como su estandarizacin, aunque existen en algunos casos, son todava incipientes en el estrato de las pequeas empresas. El fomento a la asociatividad y subcontratacin en el que se espera un papel destacado de los gobiernos regionales, contribuir no solamente a incorporar a la modernidad competitiva a las pequeas unidades productivas tradicionalmente postergadas, sino tambin a hacer ms denso el tejido productivo y social de las regiones. A su vez, una mayor densidad productiva inducida por los gobiernos regionales podr atraer flujos sostenidos de inversiones dirigidas a los conglomerados con mayores ventajas localizados en sus territorios.

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Un amplio anlisis sobre la ubicacin actual de las PYMES en el universo empresarial peruano, su participacin en el valor agregado y en las exportaciones, as como las condiciones que facilitaran su mayor articulacin a los mercados externos puede verse en FAIRLIE, Alan: Competitividad e Integracin: Las PYMES industriales exportadoras del Per (Lima, PUCP, 2003).

De otro lado, el tema del desarrollo agrario y rural es especialmente desafiante para los gobiernos regionales, por la situacin crtica que atraviesa la pequea produccin agropecuaria, cuya viabilidad pareciera estar absolutamente comprometida en las condiciones de una economa de mercado abierta al exterior. Los minifundios que representan ms de las tres cuartas partes del total de unidades agropecuarias del pas, como recursos productivos no tienen capacidad por s solos para sostener y reproducir adecuadamente a una unidad econmica. Sin embargo, en el marco de una estrategia de sobrevivencia de la unidad familiar campesina, cumplen una funcin esencial como fuente de ingresos y reserva de patrimonio. Y, ms ampliamente, en el contexto de un proyecto local o regional, es decir territorial de desarrollo, los minifundios y las economas campesinas pueden obtener algn nivel de viabilidad si logran aprovechar las oportunidades y sinergias que ofrece el entorno. Si este enfoque territorial lograse ser puesto en prctica por los gobiernos regionales estaran realizando una contribucin altamente significativa para el desarrollo rural y regional.

se destacan aqu por el lado de proporcionar el entorno y la proximidad (geogrfica) necesarios para facilitar la interaccin entre las empresas y otros agentes productivos para los procesos de aprendizaje, la transmisin de conocimientos (derrames tecnolgicos) y la disposicin a innovar. Todo ello contribuye a la generacin de eficiencia colectiva y al incremento de la competitividad. La instalacin de los complejos productivos genera eslabonamientos de base geogrfica hacia delante y hacia atrs. Ello implica que la realizacin de un proyecto de inversin en un territorio convierte en rentable la realizacin de otro proyecto de inversin en el mismo territorio, con lo cual se densifica el tejido productivo y el encadenamiento de proyectos y agentes localizados en dicho espacio. En estos casos, se torna posible y ventajosa la toma de decisiones de inversin en forma coordinada. Lo anterior confirma que los factores de competitividad han adquirido definitivamente un carcter territorial. Innovacin, aprendizaje, economas externas, eslabonamientos y dems atributos de los sistemas productivos aparecen brotando del territorio y se muestran enraizados en l. El territorio se configura como una fuente o plataforma de competitividad, y los clusters aparecen como los eslabones que conectan territorio y produccin. En el Per cobra inmensa importancia la formacin de clusters alrededor de recursos naturales, dada la extraordinaria calidad y diversidad de la que el pas est dotado13 . En los ltimos aos se han venido realizando algunos estudios y ejercicios orientados a identificar las cadenas productivas con mayores ventajas para el pas14 . Todos muestran una importante convergencia alrededor

Promocin de cadenas productivas territoriales.


Muchas caractersticas y posibilidades del enfoque territorial se potencian mediante el desarrollo de cadenas productivas territoriales o clusters. Estos se definen como las aglomeraciones sectoriales o geogrficamente delimitadas de empresas y agentes que realizan las mismas actividades, y que mediante la accin conjunta para lograr eficiencia colectiva, generan importantes economas externas, economas de aglomeracin y de especializacin. El impulso de los complejos productivos es otro desafo que tienen frente a s los gobiernos regionales y que puede producir transformaciones importantes en la dinmica econmica y en la competitividad de las regiones. Desde el punto de vista terico, la visin del territorio como factor de desarrollo resulta extraordinariamente enriquecida al conectarse con la teora de los complejos productivos o clusters. El papel y funciones del territorio 82

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Una revisin del proceso de formacin de complejos productivos en torno a recursos naturales en el caso de Amrica Latina puede encontrarse en Ramos (1998). A propsito de Europa, los ejemplos ms conocidos se refieren a los conglomerados desarrollados en Toscana y Emilia-Romagna (Italia), Baden-Wurttemberg (Alemania), Cambridge (Inglaterra) y Smaland (Suecia). Los resultados de los ejercicios se presentan en el Anexo.

de algunas cadenas productivas consideradas como las ms ventajosas. El ltimo de estos ejercicios15 identific un conjunto de actividades competitivas en un horizonte temporal al ao 2014 (Ver Anexo). Todas estas actividades pertenecen a las siguientes cadenas productivas: 1. Turismo (en sus diferentes enfoques: cultural, de aventura, ecolgico, etc.) 2. Pesca y acuicultura 3. Textil y confecciones (en algodn, lana y pelos finos). 4. Agricultura (orgnica y fruticultura) 5. Minera (de metales preciosos y metales comunes) y servicios conexos 6. Madera, muebles y artculos de madera 7. Bienes y servicios relacionados con el gas natural 8. Produccin de compuestos farmacuticos extrados de plantas medicinales nativas En sntesis, la estructura de la produccin y el perfil de las localizaciones productivas resultante de estos ejercicios sealan que la Agricultura y Agroindustria, Minera, Textiles y Turismo son las actividades con mayor potencial en las regiones. En relacin a las cadenas productivas y su promocin, los ministerios de los sectores productivos han emprendido en los ltimos aos acciones enmarcadas en sus respectivas polticas sectoriales. En el Ministerio de Agricultura (MINAG) la Oficina de Planificacin ha dado curso a la formulacin de planes estratgicos en algunas cadenas productivas, siendo las ms importantes la del algodn, fibra de alpaca y maz amarillo duro. Por su parte, la Direccin General de Promocin del MINAG es la instancia responsable de las acciones dirigidas a los productores para dar forma concreta y hacer funcionar las referidas cadenas. Un problema no resuelto, sin embargo, se refiere al necesario proceso de descentralizacin y transferencia de esta funcin de promocin desde el MINAG hacia los gobiernos regionales para que stos asuman la promocin de las cadenas productivas con localizacin especfica en las regiones. 83

En cuanto al Ministerio de la Produccin (PRODUCE), las polticas y acciones orientadas a la formacin de cadenas productivas registran avances en la formacin de once cadenas productivas entre las que destacan Cuero-Calzado, Maderera-Forestal, TextilAlgodn, Vitivincola y Gas. En el diseo de las polticas y en las estrategias puestas en marcha por PRODUCE ocupan un lugar fundamental los Centros de Innovacin Tecnolgica. Los CITES se orientan a la generacin y difusin de buenas prcticas manufactureras y por ello constituyen un instrumento esencial para el desarrollo de las cadenas productivas. Existen tres CITES sostenidos con recursos pblicos: (i) el CITE cuero-calzado ubicado en Lima; (ii) el CITE madera-muebles con sede en Villa El Salvador y un mdulo tcnico en Pucallpa, habiendo una buena relacin con el gobierno regional; y (iii) el Cite Vid situado en Ica, tambin con buenas relaciones con las autoridades regionales. Por el lado privado, se tiene el CITE metalmecnica a cargo de empresas del sector; mientras que algunas ONGs vienen impulsando CITES privados en otras ramas productivas. En tanto cada cadena incorpora ms de una institucin pblica, se hace indispensable mantener mecanismos eficientes de coordinacin. Ello se hace ms necesario todava en el actual escenario de descentralizacin. Se reconoce que debe mejorarse sustantivamente la relacin entre los CITES impulsados por el Ministerio de la Produccin, los gobiernos regionales y otras instituciones privadas, sobre todo en el mbito de las regiones. Un balance de lo realizado en el MINAG y PRODUCE respecto de las cadenas productivas indica que, en general, la etapa por la que an se est transitando es la inicial de identificacin de cuellos de botella y diagnstico de la situacin de las cadenas y sus unidades productivas. En algunos casos se viene avanzando en la lnea de asociatividad apo-

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Realizado con el Mtodo Delphi en febrero del 2004 en un Taller organizado por CEPLAN-CONCYTEC-IPAE.

yando la formacin de redes y consorcios. Una etapa siguiente es referida a la transferencia de conocimientos, estandarizacin y mejoras de diseos y procesos se realiza en medio de dificultades y limitacin de recursos, destacndose el rol que en este campo vienen jugando los CITES. En relacin a la promocin de las cadenas es pertinente distinguir, por un lado, las funciones de promocin de exportaciones; y, por otro, las funciones de promocin de la oferta productiva exportable. Las primeras tienen que ver con los aspectos de estrategia comercial y de penetracin de mercados, as como la facilitacin del comercio exterior. Las primeras funciones corresponden a MINCETUR y a PROMPEX, mientras que las segundas se relacionan con los temas directamente productivos y son competencia de ministerios como MINAG, PRODUCE (Industrias y Pesquera) y MEM (en lo relativo a Minera). Hay que reconocer finalmente que an se encuentra lejana la etapa avanzada de generacin de nuevos conocimientos e innovacin que se espera desarrollar en los complejos productivos como motor fundamental de la competitividad. La dimensin de estos retos, como es obvio, resulta todava mayor para los gobiernos regionales. III. El enfoque territorial y la reforma del Estado. Los debates en todos los continentes, pero particularmente en los pases atrasados, sobre cmo reformar el Estado para ponerlo a tono con las nuevas concepciones y tareas del desarrollo16 ha dejado el terreno de las controversias puramente ideolgicas o acadmicas para tornarse un asunto de la ms viva actualidad poltica y prctica. Abona a esa urgencia el vaco generado tanto por el fracaso, cada vez ms ampliamente reconocido, de las polticas dictadas por el llamado Consenso de Washington que propugnaban un repliegue del Estado, como por la imposibilidad e inconveniencia de retornar a las modalidades intervencionistas y de sobre proteccin propias del Estado de Bienestar. 84

En el marco del presente documento, el tema es cmo abordar la reforma del Estado en el Per, para dar soporte al enfoque territorial y acompaar los esfuerzos de innovacin. Resulta especialmente claro en el escenario social y poltico de nuestro pas que la definicin del nuevo papel del Estado debe ser tratado como un problema precisamente de innovacin institucional, pues no conducira a nada retornar a los viejos moldes del Estado intervencionista, o intentar acentuar los rasgos del Estado prescindente que se pretendi imponer en la dcada pasada. Se trata, cambio, de dar forma a lo que se ha llamado un Estado animador del Desarrollo (Foxley), es decir, un Estado que contribuya a crear una arquitectura institucional robusta que genere y use el conocimiento originado en las ms variadas fuentes, sea los centros de investigacin aplicada del gobierno, o de las empresas, de los clientes, o de los proveedores o de los nuevos emprendedores potenciales egresados de la educacin superior17 . Por lo tanto, el tema es principalmente el del ajuste de las estructuras del Estado para una nueva relacin con las actividades productivas y con los requisitos de la competitividad territorial. A esto se ha denominado reformas de tercera generacin18, cuyo sustento terico es la presencia simultnea tanto de fallas del mercado y fallas del Estado, que obligan a construir un nuevo esquema

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Ver STIGLITZ, Joseph E.: El papel econmico del Estado (Conferencia Anual del Banco Mundial El rol Del Estado en el desarrollo econmico, 1996). FOXLEY, Alejandro: Ms mercado o ms Estado para Amrica Latina? (Ponencia preparada para el Seminario del BID Nuevas Fronteras de la Reforma del Estado, Lima, marzo, 2004). En la literatura se conoce como reformas de primera generacin a la liberalizacin de los mercados, la privatizacin de las empresas en manos del Estado, la apertura externa y la bsqueda de la estabilidad macroeconmica, medidas todas postuladas por el Consenso de Washington.. Las reformas de segunda generacin estaban referidas, por su parte, a los cambios y modernizacin en los marcos legales, derechos de propiedad, organismos reguladores, y sobre todo en las estructuras del poder judicial de los pases.

de cooperacin para evitar lo que sntesis son fallas de coordinacin. Es de subrayar el nuevo nfasis envuelto en esta propuesta: mientras que las reformas de las dcadas anteriores (primera generacin) se orientaban a redefinir las relaciones del Estado con el mercado como estructura global (liberalizacin, desregulacin), ahora la tercera generacin de reformas se apoya en nuevos mecanismos institucionales de coordinacin y complementacin que el Estado busca establecer directamente con las redes empresariales, con los agentes responsables de la produccin e innovacin. Se trata de un giro desde las polticas pro-mercado hacia las polticas pronegocios19 , de promocin activa de las empresas; cuestin que resulta anloga con la formulacin de las mesopolticas que hemos visto en la seccin anterior. Hay que destacar, por ltimo, que estas nuevas concepciones de los cambios institucionales que se necesitan impulsar, resuelven y superan la antigua oposicin Estadomercado (ideolgicamente exacerbada por diversas corrientes) y la reemplazan por esquemas prcticos de cooperacin pblico privada, que constituyen el ncleo mismo de la actual reforma del Estado. En lo que sigue examinaremos algunos aspectos relevantes de este proceso en el marco del proceso de regionalizacin que atraviesa nuestro pas.

para proponer y conducir un enfoque territorial. La raz del problema radica en que el gobierno nacional se estructura a partir de sectores fuertemente establecidos, con una gran tradicin e inercia institucional, de modo que las polticas de dimensin nacional son bsicamente polticas sectoriales. En consecuencia, un desafo inmediato de la reforma del Estado es desarrollar capacidades para formular polticas pblicas de carcter territorial, con caractersticas de transversalidad y coordinacin. Las fuertes tensiones que ya se han producido entre los sectores del gobierno nacional y las regiones en el marco de la descentralizacin, indican cun urgente es desarrollar estas capacidades. Por otro lado, resulta evidente que, por su peso poltico e institucional y por el volumen de recursos que maneja (y que seguir manejando), las orientaciones del gobierno nacional adquieren una extraordinaria importancia para el proceso de descentralizacin. Puede uno afirmar que lo que haga o deje de hacer el gobierno nacional, su impulso o indiferencia frente al desarrollo territorial, influirn de modo determinante, en el xito o fracaso de la regionalizacin y la descentralizacin. El marco institucional de referencia para plantear la territorializacin de las polticas pblicas y para orientarlas en el sentido moderno de la innovacin y la competitividad, es la asignacin de competencias y funciones entre los tres niveles de gobierno que debe realizarse de acuerdo a las normas de la descentralizacin. La racionalidad de esta asignacin consiste en producir una suerte de especializacin en donde el gobierno nacional debe poner nfasis en la formulacin de polticas, el gobierno regional en el planeamiento territorial y la programacin, y el gobierno local en la ejecucin. Las competencias asumidas por cada nivel de gobierno seran:

3.1. reas crticas para la reforma del Estado peruano.


En el Per, las posibilidades de llevar a cabo una reforma del Estado con la orientacin y caractersticas arriba sealadas pasan por ordenar el proceso de descentralizacin y regionalizacin en curso, de modo que se renan las condiciones polticas, institucionales y tcnicas para aplicar polticas de desarrollo territorial, de innovacin y de cooperacin del sector pblico y privado para mejorar la competitividad. En el pas debemos pues arrancar abordando tareas elementales y previas. Uno de los primeros y ms importantes problemas a enfrentar en el caso del Estado peruano se refiere a las serias debilidades 85

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La expresin corresponde al estudio de Rodrik y Subramanian a propsito de los factores que explican el crecimiento de la economa de la India. Ver RODRIK, Dani y SUBRAMANIAN, Arvind: From Hindu Growth to Productivity Surge: The Mystery of the Indian Growth Transition (Harvard University, Draft, March, 2004).

Gobierno Nacional: Planeamiento y Polticas y estrategias nacionales para el desarrollo, formulacin y ejecucin de programas y provisin de servicios de alcance nacional. Gobiernos Regionales: Planeamiento y estrategias de desarrollo territorial de sus respectivos mbitos (incluyendo la gestin de la infraestructura de carcter regional), adecuacin al nivel regional de las polticas y estrategias nacionales, promocin del medio rural regional, incluyendo la aplicacin de las llamadas mesopolticas (de carcter intermedio). Gobiernos Locales: Gestin de servicios locales, planeamiento urbano, ejecucin de programas sociales y de desarrollo productivo local, proyectos y promocin rural en escala local.

Dentro de esta ptica, sin embargo, es posible detectar dentro del gobierno nacional reas problemticas o casos que deben ser especialmente tratados, por su importante incidencia sobre el conjunto del proceso y sobre las posibilidades del desarrollo territorial y la competitividad. A continuacin examinamos dos de las ms importantes:

Las reformas pendientes en el Sector Pblico Agrario.


En el Ministerio de Agricultura, con mayor nitidez que en otros sectores del gobierno nacional, las reformas institucionales constituyen una condicin previa ineludible para un proceso de descentralizacin consistente con los enfoques de desarrollo territorial que venimos postulando. Ello es as porque en la estructura actual del sector pblico agrario los llamados Organismos Pblicos Descentralizados (OPDs) SENASA, INIA, INRENA y los grandes proyectos Pronamachcs, PETT y PSI, cuentan con un elevado margen de autonoma otorgada por la reforma del sector llevada a cabo a inicios de los noventa. La lgica de funcionamiento actual del MINAG se aproxima as a un modelo descentralizacin funcional, donde los OPDs han recibido poderes de decisin y recursos que antes se concentraban en el nivel central del ministerio. Lo importante es reparar en que esta descentralizacin funcional no es necesariamente compatible con la descentralizacin poltica y territorial que se procesa en el pas mediante gobiernos regionales y municipales. En estas condiciones es previsible, y la experiencia de los aos anteriores as lo ha mostrado en mltiples oportunidades, que se generen superposiciones y descoordinacin, cuando no conflictos de competencias y recursos, entre los OPDs y Proyectos del MINAG, por una parte, y las direcciones regionales agrarias de los gobiernos regionales, por otra. La descentralizacin del MINAG, exige, por lo tanto, ms que cualquier otro sector, llevar adelante reformas institucionales en forma paralela a la descentralizacin sectorial. Puede afirmarse que el MINAG 86

As pues, la condicin esencial para territorializar las polticas pblicas, es que cada nivel de gobierno mantenga y reserve las competencias que le han asignado, es decir, respete y haga respetar sus fueros. Ello cobra especial importancia en el caso del gobierno nacional, pues si los sectores o ministerios efectivamente se especializan en el planeamiento y la formulacin de polticas nacionales y transfieren la ejecucin de programas y proyectos a los gobiernos regionales y locales, estarn contribuyendo a consolidar a estas instancias subnacionales como gestoras de sus propios territorios. En otros trminos, la mejor contribucin a las polticas territoriales y a la competitividad de los territorios, es que se establezca una relacin positiva y complementaria entre los sectores nacionales y las regiones, entre las polticas sectoriales y las polticas regionales. Por consiguiente, la primera tarea de la reforma del Estado, compatible con el enfoque territorial competitivo, es producir los cambios y consolidar en cada nivel de gobierno las competencias, las capacidades y la correspondiente estructura orgnica que le corresponde segn el diseo general de la descentralizacin.

representa uno de los espacios institucionales ms complejos y estratgicos de la reforma del Estado. A modo de diagnstico, en los diversos documentos del sector existe una percepcin comn de que los principales problemas institucionales que deben abordarse en este perodo se refieren a: Ausencia de una visin comn sobre las grandes lneas de la poltica agraria. Paralelismo en las estructuras y duplicacin de algunas funciones. Insuficiente coordinacin entre la instancia central, OPDs y proyectos. Limitaciones y dispersin de acciones en las Direcciones y Agencias Agrarias. Escasez de recursos logsticos y reduccin de presupuestos. Reducida o nula coordinacin de acciones entre las OPDs y Proyectos del MINAG y las direcciones regionales agrarias.

La lgica esencial de estas reformas debe ser devolver al nivel central del ministerio las funciones bsicas de polticas, normatividad y control, reduciendo la autonoma de OPDs y Proyectos, al circunscribir sus funciones temas altamente especializados de regulacin y ejecucin de programas y proyectos estrictamente de alcance nacional, a fin de no interferir en las competencias de los gobiernos regionales.

La adecuacin del Ministerio de Transportes (MTC) a la descentralizacin.


El caso del MTC representa en cierto modo el polo opuesto al del MINAG. Mientras en este ltimo, el nivel central ha perdido funciones y recursos en beneficio de los OPDs, en el sector Transportes se produjo en aos anteriores una concentracin excesiva y no racional de competencias tanto normativas, planificadoras y de control como competencias ejecutivas en rganos de lnea del nivel central del Ministerio. Un ejemplo extremo de esta situacin fue la antigua Direccin General de Caminos que, constituyendo un rgano normativo central, en su momento lleg a ser una de las unidades ejecutoras de proyectos con ms recursos en todo el gobierno, a la vez que invada las competencias del nivel regional. Era evidente que esta situacin institucional de partida colisionaba abiertamente con la lgica de la descentralizacin que busca trasladar las competencias ejecutivas desde el nivel nacional a los gobiernos subnacionales. La presencia de una poderosa direccin general con funciones y recursos de ejecucin de obras generalmente de carcter regional e incluso local no poda sostenerse sin generar agudos conflictos de competencia con los gobiernos regionales. Frente a ello , el MTC se propuso y ya ha avanzado significativamente en realizar reformas institucionales para adecuar su estructura y funciones al proceso de descentralizacin. La poltica sectorial en este campo ha sido diferenciar a las entidades ejecutoras de las planificadoras, normativas y fiscalizadoras, reforzando a las direcciones generales de lnea y creando unidades ejecutoras especializadas en el mantenimiento y rehabilitacin vial. 87

En respuesta a estos problemas, la reforma institucional y modernizacin del MINAG debe ser emprendida con criterios que faciliten la descentralizacin de competencias y funciones actualmente bajo control del MINAG hacia los gobiernos regionales y locales. Ello supone: Reforzar el papel del MINAG como el generador de la poltica nacional agraria. Diferenciar y desdoblar orgnicamente, por un lado, la formulacin de polticas, planificacin, normatividad, y regulacin; y por otro lado, las funciones de programacin y ejecucin de obras y gestin de programas y actividades permanentes. Reponer y reforzar las Direcciones Generales de Lnea, concentrando en ellas las funciones normativas y de formulacin de polticas. Asignar a OPDs y Proyectos funciones especializadas de regulacin y ejecucin. Superar la duplicacin de funciones y facilitar la coordinacin del conjunto de instituciones del sector en torno de los lineamientos principales de la poltica agraria.

Las reformas institucionales fueron puestas en marcha desde el ao 2002, y se han apoyado en los siguientes ejes fundamentales: (i) Reestructuracin de la Direccin General de Caminos (DGC): El sentido bsico de esta reforma ha sido afianzar a la DGC como rgano rector, normativo y fiscalizador del sistema vial del pas, acorde con los procesos de modernizacin y descentralizacin, lo que supone llevar a cabo programas de capacitacin y reubicacin laboral, racionalizacin de maquinaria y equipo. La DGC a su vez constituir la entidad rectora de un sistema nacional de atencin a emergencias viales y de un sistema nacional de control de calidad, conformando en su interior una unidad para la administracin de equipos mecnicos. (ii) Descentralizacin de la gestin vial departamental hacia los gobiernos regionales: Se trata de transferir la gestin de la red vial departamental hacia los futuros gobiernos regionales bajo principios de gradualidad y flexibilidad. El criterio fundamental ser entregar las correspondientes competencias y recursos cuando los gobiernos regionales demuestren tener las capacidades de gestin requeridas. Para ello se tomar en consideracin las distintas posibilidades y mecanismos incluyendo convenios y acciones de fortalecimiento institucional de las entidades receptoras de la gestin vial. Lo fundamental es que tales mecanismos permitan concretar compromisos sostenibles de los gobiernos regionales respecto de cofinanciar de modo gradual y creciente las actividades de mantenimiento y rehabilitacin de la red departamental. La estrategia de descentralizacin vial incluye: La constitucin en el MTC de PROVIAS Departamental como agencia especializada en la red departamental para realizar tareas de asis88

tencia tcnica y financiera a los gobiernos regionales. La formulacin de planes viales departamentales que proporcionen un marco institucional y financiero ordenado y consolidado para el desarrollo, rehabilitacin y mantenimiento de la red departamental La tercerizacin de los servicios a travs del apoyo a la formacin de empresas regionales y locales dotadas de la escala y capacidades operativas adecuadas para el mantenimiento de la red departamental de caminos. Para ello se tendr en consideracin que en las regiones existen algunas empresas con tales caractersticas o se dan condiciones para crearlas. El desarrollo de instrumentos tcnicos apropiados, tales como la jerarquizacin vial segn redes nacional, departamental y vecinal.

(iii) Preparacin de un Programa de Caminos Departamentales (PCD): El PCD orientar su accin al apoyo y fortalecimiento de los gobiernos regionales, aplicando una propuesta sostenible para transferirles capacidades de gestin vial y los recursos correspondientes. Se ha previsto la ejecucin del Programa en un perodo de cuatro aos para lo cual se est gestionando financiamiento del BID y BIRF y el saldo corresponder a los aportes locales respectivos. El PCD promover la participacin de los gobiernos regionales en la rehabilitacin de la red vial departamental, asegurando que su mantenimiento sea sostenible con el tiempo. En resumen, la lgica de los cambios institucionales aplicados en el MTC apunta a desmontar la concentracin de poder que se acumul en una unidad normativa central que apareca como un serio obstculo a un proceso fluido de descentralizacin de las competencias viales a los gobiernos regionales. De manera antelada el MTC ha reformado esta unidad asignndole las funciones normativas que estrictamente le corresponden y reforzando estas funciones. Al mismo tiempo propuso un instrumento adhoc para el

traslado de esas competencias: el Programa de Caminos Departamentales que podra asegurar la gradualidad y la eficiencia de la transferencia de la gestin vial a las regiones, proporcionando a los gobiernos regionales asistencia tcnica y cofinanciamiento, lo cual significa una propuesta interesante de cooperacin intergubernamental.

preinversin y gestin, dado el enorme dficit en infraestructura que padecen. Perfeccionamiento de la formulacin del Presupuesto de la Repblica departamentalizado, con el fin de que las regiones conozcan el nivel real de gasto pblico en sus mbitos y puedan mejorar la asignacin y el control de esos recursos en condiciones de autonoma. Operacin del FIDE como fondo de inversin para proyectos concursables, y como un mecanismo que incentive la creatividad y la eficiencia en la generacin y manejo de proyectos. Perfeccionamiento de las instancias de articulacin regional-local, los Consejos de Coordinacin Regional, que actualmente se encuentran ms preocupados en satisfacer las demandas locales desde lo regional y no se plantean respuestas regionales a problemas regionales. Establecimiento de instancias de articulacin sectorial nacional-regional. El funcionamiento de estos espacios ayudara a armonizar las polticas nacionales sectoriales y las polticas regionales, ayudando a reducir las actuales tensiones entre sectores y regiones. IV. IV. A modo de conclusin: Reflexiones de cierre. La regionalizacin no ha logrado an colocar en el pas una agenda consistente para el desarrollo territorial. Pero si quiere trascender y perdurar como un instrumento til para el pas est obligada a corregir cuanto antes esta omisin. En este texto hemos procurado mostrar que precisamente en abrir las puertas a los enfoques territoriales de desarrollo radica el primer desafo de la regionalizacin. En esa perspectiva y sin desconocer que el pas demanda ampliar y actualizar conocimientos en muchos campos vinculados al desarrollo territorial, la tarea planteada hoy, ms que de estudios y diagnsticos, es de ges89

3.2. Disponibilidad de instrumentos para las polticas territoriales.


Los vacos en las polticas territoriales en el pas tienen que ver en gran medida con la ausencia o inadecuacin de instituciones e instrumentos que puedan ser utilizados como soporte de dichas polticas. Se propone por ello el desarrollo o perfeccionamiento de diversos instrumentos, la mayora de los cuales son de responsabilidad del Estado. Entre los principales cabe mencionar: El diseo y uso de modelos de planeamiento prospectivos que permitan identificar y cuantificar los escenarios probables que en el futuro deber enfrentar el pas y sus regiones. Sistema de planeamiento estratgico y participativo regional, metodologas estandarizadas de formulacin, evaluacin y seguimiento de planes Utilizacin de las cadenas productivas como unidades de programacin. Ello permitir articular la planificacin territorial con la planificacin sectorial en beneficio de la competitividad de las regiones. Sistemas descentralizados de informacin, incluyendo cuentas de produccin e ingresos regionales, informacin de coyuntura, bases de informacin de recursos naturales (incluyendo clima) , sistemas de informacin tecnolgicos y de mercados. Perfeccionamiento y descentralizacin del Sistema Nacional de Inversin Pblica conducido por el MEF, para su uso ms eficaz por los gobiernos regionales. Este aspecto es de importancia decisiva para mejorar en las regiones las capacidades de

tin territorial, que aproveche la masa crtica de conocimientos acumulada en dcadas y la experiencia de planificacin y ordenamiento territorial depositada en diversos lugares del sector pblico y de la sociedad civil.
Pero para la gestin territorial el papel de las polticas pblicas es decisivo. Por ello hemos insistido en que una tarea de la mxima importancia es reforzar la capacidad del Estado peruano para formular polticas de carcter territorial, y superar los sesgos localistas que nos han restringido. Ms all de esto, las nuevas corrientes tericas y las experiencias de otras latitudes, nos recuerdan que la sinergia entre actores pblicos y privados, entre Estado, mercado y sociedad es

la condicin general para el desarrollo econmico descentralizado. Es decir, para construir territorios ganadores frente a los retos de la globalizacin. Finalmente, todas estas cuestiones, siendo parte de la agenda de gestin territorial que se reclama, en realidad debieran tambin animar una agenda poltica en el estricto sentido. Es decir, una agenda que asigne responsabilidades y compromisos a los diversos actores polticos a institucionales con respecto a la descentralizacin econmica y territorial. Que las concepciones, enfoques e instrumentos disponibles den paso a la accin poltica, es otra de las contribuciones que el pas espera de la regionalizacin.

ANEXO
A. Sectores Competitivos Michael Porter Monitor 1994-1995. 1. 2. 3. 4. 5. Minera Pesca Textiles y Confecciones Agricultura y Agroindustria Turismo

B. Cadenas Productivas: Propuesta de Macroconsult 2004. 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. Cadena Metales preciosos y joyera Cadena Textil algodonera Cadena Caa y derivados Cadena de la madera y muebles Cadena metal mecnica Cadena Pesca y Acuicultura Cadena Textil lanera Cadena del Turismo receptivo Cadena del Cuero y Calzado

C. Cadenas Productivas del Ministerio de la Produccin 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. Cuero y Calzado Maderera y Forestal Textil Algodn Joyera Pecuario Porcinos Caucho Llantas Vitivincola Metal Mecnica Bienes de Capital 90

9. Textil Camlidos 10. Pecuario Lcteos 11. Productos Naturales (Taller D. Actividades competitivas para el 2014. Ejercicio Delphi (Taller organizado por CEPLANCONCYTEC-IPAE CONCYTEC-IPAE en la CAN el 25/02/04) 1. Produccin de bienes y servicios relacionados con el Gas 2. Minera de metales comunes 3. Turismo histrico Convencional 4. Turismo ecolgico, de aventura, terapetico, gastronmico 5. Produccin de textiles y confecciones de algodn 6. Produccin agrcola orgnica 7. Explotacin sostenible de bosques 8. Minera de metales preciosos 9. Produccin de frutas 10. Produccin de compuestos farmaceticos de plantas medicinales nativas 11. Produccin de textiles y confecciones de lana y pelos finos 12. Produccin de conservas y preparados de pescado 13. Produccin de muebles y artculos terminados de madera 14. Turismo mstico E. Cadenas Productivas (a las que pertenecen las actividades anteriores). 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. Turismo (en sus diferentes enfoques: cultural, de aventura, ecolgico, etc.) Pesca y acuicultura Textil y confecciones (en algodn, lana y pelos finos). Agricultura (orgnica y fruticultura) Minera (de metales preciosos y metales comunes) y servicios conexos Madera, muebles y artculos de madera Bienes y servicios relacionados con el gas natural Produccin de compuestos farmacuticos extrados de plantas medicinales nativas.

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TRANSFERENCIAS ACREDITACIN Y ACREDITACIN


CARLOS CASAS TRAGODARA UNIVERSIDAD DEL PACFICO

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ACREDITACIN TRANSFERENCIAS Y ACREDITACIN

CARLOS CASAS TRAGODARA


UNIVERSIDAD DEL PACFICO

Desde el ao 2003 se ha iniciado el proceso de descentralizacin en el pas con la eleccin de los Presidentes Regionales. Uno de los puntos importantes dentro del proceso es el traspaso de competencias hacia los Gobiernos Regionales y Locales, quienes con el tiempo irn asumiendo ms responsabilidades las cuales debern estar financiadas en funcin del principio de neutralidad fiscal establecido en la Ley de Bases de la Descentralizacin. El proceso contempla desde su inicio varios principios implcitos que a veces no han sido recogidos explcitamente por la legislacin pero que queremos resaltar ac. El primero de ellos tiene que ver con el mantenimiento de la calidad de los servicios pblicos. La descentralizacin para que muestre resultados a la poblacin debe resultar, entre otras cosas, en un mantenimiento y mejora de la calidad de los servicios pblicos que se brindan hacia la poblacin para que de esa forma sientan los beneficios de la descentralizacin. Por ello una de las premisas del proceso es establecer mecanismos de transferencias de competencias y funciones hacia los Gobiernos Regionales y Locales que aseguren y otorguen incentivos y aseguren condiciones mnimas para que ello se efectivice. Sin embargo, antes de proceder a hablar de estos mecanismos es necesario referirnos a los criterios de asignacin de competencias y funciones a los distintos niveles de gobierno a nivel conceptual. Esto es relevante porque nos deben guiar en la correcta y transparente asignacin de competencias en la prctica para evitar la superposicin de funciones y los conflictos de competencias que pueden surgir. Si las competencias estn bien asignadas el resultado ser que el ciudadano tendr una visin ms clara acerca de a quien destinar sus reclamos si es que encuentra que 94

algn falla en la provisin de los servicios y bienes que ofrece el Estado. Marco conceptual para la asignacin de competencias y funciones. Como ya se mencion, el tema de la asignacin de competencias es importante porque una vez que se tenga claro qu quiere hacer el Estado, lo importante es determinar qu tiene que hacer cada nivel de gobierno para que los ciudadanos estn correctamente atendidos. Revisemos a continuacin, un poco ms en detalle, los criterios a considerar. La asignacin de responsabilidades entre instancias de gobierno debe constituir el primer paso en el diseo de las relaciones fiscales intergubernamentales en un contexto descentralizado. Ello obedece al hecho de que en funcin a las actividades asignadas, se posibilita la estimacin del financiamiento correspondiente que sentar las bases para la estructuracin del sistema de ingresos y transferencias hacia las instancias menores. Si en una estrategia de descentralizacin del Estado se disea, en primer trmino, los mecanismos de ingresos y transferencias, sera sumamente complejo establecer, posteriormente, competencias que generen una correspondencia entre los potenciales ingresos y los gastos asociados a las responsabilidades estipuladas en la legislacin. Este fue el caso de muchos pases latinoamericanos y algunos de los pases en transicin en sus esfuerzos por descentralizar. En consecuencia, contribuyeron a la debilidad de sus sistemas descentralizados y a la sobrecarga fiscal en sus economas. Cabe sealar que la asignacin de responsabilidades en el marco de un proceso de descentralizacin no implica que el abastecimiento de servicios pblicos deba recaer casi

exclusivamente sobre instancias subnacionales. La descentralizacin busca fortalecer a los gobiernos locales e intermedios, sin que ello se traduzca en la inactividad del nivel central. En efecto, el gobierno central puede influenciar la provisin descentralizada de bienes y servicios a travs del establecimiento de reglas, la transferencia de recursos para que las unidades regionales y locales sean capaces de cumplir con la poblacin, y la supervisin de la calidad y cantidad de bienes y servicios en cuestin, as como del adecuado uso de las transferencias. Asimismo, la descentralizacin de funciones no se contrapone a uno de los ms grandes consensos acerca de la divisin tripartita de las funciones bsicas de la poltica fiscal propuesta por varios autores: el hecho de que el gobierno central es el nivel ms adecuado para ejercer la estabilizacin econmica y la redistribucin del ingreso. La estabilidad de las ms importantes variables macroeconmicas, tales como el empleo, la produccin y los precios, no compete a los gobiernos subnacionales por diversas razones. Entre ellas se distingue el hecho de que la poltica monetaria atae nicamente al gobierno central, dado que de otra manera probablemente sera orientada a financiar el gasto subnacional, dificultando la poltica fiscal y creando presiones inflacionarias. Por otro lado, la movilidad de la mano de obra entre jurisdicciones limita la posibilidad de implementar polticas de estabilizacin. Otro de los ejemplos que se suele mencionar es el referido al comercio exterior. Las reglas referidas a este tipo de actividades deben ser nacionales porque de lo contrario si esa responsabilidad se le delega a los Gobiernos Regionales, por ejemplo, tendramos diferentes aranceles por departamento A su vez, existen tres principales motivos por los cuales se considera ineficiente que los gobiernos subnacionales ejecuten polticas redistributivas. En primer lugar, la movilidad de la mano de obra posibilita la migracin de personas de bajos ingresos hacia las jurisdicciones que apliquen programas agresivos de ataque a la pobreza, mientras que 95

los de mayores ingresos se desplazarn fuera de dicha zona al ver que el nivel de poblacin est llegando a niveles que no son soportables por ellos. Este tipo de resultado definitivamente dificultara el afn redistributivo de las localidades, dado que, de manera paulatina, las localidades con mayores polticas de esta naturaleza terminaran siendo habitadas nicamente por individuos de bajos ingresos. La segunda razn por la que la redistribucin de la riqueza debe corresponder al gobierno central obedece al hecho de que esta se considera un bien pblico nacional, y por lo tanto no es concebible que una jurisdiccin busque solo el bienestar de los pobres de su comunidad, ya que el bienestar de todos los pobres es urgente. Finalmente, las polticas redistributivas o polticas sociales se ejecuta de manera ms eficiente en el nivel nacional de gobierno debido a que la habilidad de instancias como los Gobiernos regionales o Locales de apoyar a los pobres est limitada por sus bases impositivas y los recursos que reciben. En tal sentido (y paradjicamente), en las jurisdicciones ms necesitadas, a los pobladores no se les garantizara estndares mnimos de bienes y servicios pblicos. Una de las maneras ms evidentes de evaluar cul es el nivel de gobierno ms adecuado para cumplir con determinadas funciones asociadas a la asignacin de recursos es juzgar en qu medida cumple con los objetivos planteados por la estrategia de descentralizacin. Entre estos se distinguen la asignacin eficiente del gasto, la provisin equitativa de servicios, la preservacin de la estabilidad macroeconmica y la promocin del crecimiento econmico.

El principio de subsidiariedad
Por otro lado, usualmente se seala que la asignacin de responsabilidades debe responder al principio de subsidiariedad. Este plantea que la toma de decisiones y el ejercicio de las competencias corresponden a la instancia de gobierno ms pequea que guarde consistencia con la eficiencia en la asignacin de recursos, y que sea capaz de representar al rea geogrfica que internalizar los costos y beneficios de las decisiones en torno a

su provisin de bienes y servicios pblicos. En el caso de los bienes pblicos locales (tales como el recojo de basura, la ornamentacin de parques y jardines, entre otros), es conveniente y deseable que la descentralizacin del gasto se dirija hacia el nivel local de gobierno. Desde un punto de vista de eficiencia en asignacin de recursos y eficiencia administrativa, ello responde al hecho de que la transferencia de estas responsabilidades beneficiar nicamente a los habitantes de su jurisdiccin. Por otro lado, los bienes y servicios pblicos de mbito nacional, tales como la defensa nacional y la estabilidad macroeconmica, requieren una administracin centralizada que beneficie a todos los ciudadanos de manera homognea. El principio de subsidiariedad, sin embargo, no es siempre aplicable. Ello se debe a la existencia de bienes y servicios pblicos cuyos beneficiaros no se limitan a una localidad, regin, ni coinciden con el conjunto poblacional de una nacin. Con frecuencia, no es posible delimitar claramente el territorio sobre el cual ciertos bienes y servicios pblicos generan beneficios. Por otro lado, la presencia de externalidades en la produccin de ciertos bienes muchas veces se traduce en costos o beneficios adicionales que se esparcen en diversas localidades, que no son representadas por una instancia gubernamental. Para estos bienes de naturaleza mixta, el grado de descentralizacin ms adecuado se torna confuso, y se posibilita la participacin de ms de un nivel de gobierno en su provisin. Esta posibilidad descansa, en primer lugar, en la existencia de varias etapas comprendidas en la provisin de un bien o servicio, entre las que se distinguen la formulacin o diseo, el financiamiento, la administracin y la supervisin o monitoreo. En estas circunstancias, mientras un nivel de gobierno se encarga de ciertos componentes asociados a la provisin del bien, otra instancia gubernamental podra ser la responsable por los elementos restantes. La coexistencia de varios niveles de gobierno en el abastecimiento de un bien o servicio es factible, adems, si se considera la posible diversidad al interior de la demanda de aquel bien o servicio. A manera de ejemplo, la responsabilidad de los gobiernos locales por la 96

provisin de educacin primaria podra ser deseable por cuanto admite la pronunciacin de las localidades con respecto de sus preferencias culturales e incentiva la participacin de los beneficiarios. A su vez, la presencia de economas de escala en la educacin superior podra ser un criterio suficiente para afirmar que se requiere un control centralizado, dado que los beneficios se expanden a varias jurisdicciones.

El principio del beneficio


El principio del beneficio se desprende de la teora de descentralizacin fiscal planteada por Tiebout (1956), segn la cual un gasto pblico asignado eficientemente favorece la adjudicacin de competencias hacia los gobiernos locales. Ello responde al hecho de que los consumidores revelan en mayor medida sus demandas hacia esta instancia gubernamental a travs de la posibilidad de elegir la comunidad de su preferencia. El autor seala que cada localidad oferta una combinacin particular de bienes y servicios pblicos, mientras que los consumidores, a travs de la migracin, pueden escoger la jurisdiccin que se acomode de mejor manera a sus demandas por bienes y servicios. Este mecanismo, denominado el voto con los pies permite un ajuste ptimo entre las preferencias de los consumidores y las cantidades y calidades ofrecidas por el Estado. El principio del beneficio, en estas circunstancias, plantea que los bienes y servicios pblicos deben ser financiados por las personas que los consumen. En tal sentido, si existe una combinacin de bienes y servicios especficos a una jurisdiccin, los miembros de la comunidad correspondiente deben ser los responsables por otorgar, a travs de impuestos, los recursos necesarios para su oferta. Resultara errneo, segn esta concepcin, que una instancia de gobierno provea un servicio que es financiado por un grupo de consumidores no representado adecuadamente por aquel nivel gubernamental.

Criterios complementarios
En adicin a los principios de subsidiariedad y beneficio, existen otros criterios que

deben guiar a los involucrados en una tarea de asignar funciones entre los niveles de un gobierno. Entre estos se distinguen la eficiencia econmica, la equidad fiscal, la rendicin de cuentas hacia la poblacin y la efectividad administrativa. Estos elementos buscan, principalmente, proveer los bienes y servicios demandados al menor costo posible, financiar las responsabilidades de manera justa, incentivar el esfuerzo fiscal de las localidades, fomentar el control poltico de la poblacin y administrar las funciones de manera tcnica y eficiente. De esta manera, los criterios mencionados representan consideraciones de orden econmico, poltico y administrativo que se sirven para determinar el tamao de gobierno ms adecuado para proveer ciertos bienes y servicios.

entidades correspondientes al nivel de gobierno responsable por determinado bien o servicio, y creara diversidad y mayor calidad en los bienes pblicos para los ciudadanos. Finalmente, otro criterio para asignar responsabilidades a una instancia gubernamental est constituido por su habilidad para adoptar polticas de precios para sus funciones, cuando ello es tcnicamente posible.

Equidad fiscal
Segn el criterio de equidad fiscal, la asignacin de funciones debe considerar a las jurisdicciones cuyo territorio comprenda los costos y beneficios de sus responsabilidades, y que, en caso contrario, est dispuesto a asumir las externalidades que se impongan en otras jurisdicciones. Otra de las aristas de la equidad fiscal seala que las unidades gubernamentales receptoras de determinadas competencias deben presentar una adecuada capacidad fiscal que les permita financiar plenamente sus actividades encomendadas. Asimismo, al desempear sus roles, las entidades deben estar dispuestas a implementar medidas que garanticen la equidad interpersonal e interjurisdiccional.

Eficiencia econmica
La teora econmica ofrece diversas pautas acerca de cmo asignar recursos escasos entre los agentes de manera consistente con la maximizacin del bienestar de la sociedad. La descentralizacin de responsabilidades y gastos, al exigir una reasignacin de recursos entre distintos niveles de gobierno, debe considerar estos criterios de eficiencia, con el propsito de elevar la calidad de vida de la poblacin, y de evitar un desperdicio de recursos que resulte costoso para la sociedad en su conjunto. En tal sentido, el tamao de gobierno que debe ejercer ciertas funciones debe ser capaz de mantener una estructura de costos favorable, que no sea perjudicial para las finanzas pblicas. As, las competencias deben asignarse a las jurisdicciones que sean suficientemente grandes para aprovechar las economas a escala propias de sus procesos productivos, pero que no incurran en deseconomas de escala por un tamao excesivo. Asimismo, los gobiernos a los que se les asigne determinadas atribuciones deben ser capaces de incorporar mecanismos de mercado en el sector pblico tales como elementos de competencia a travs de la oferta de bienes y servicios alternativos que potencialmente atraeran a nuevos habitantes a la jurisdiccin. Lo anterior propiciara la generacin de incentivos para ser ms eficiente entre las 97

Fortalecimiento de la democracia
Todo proceso de descentralizacin pretende fortalecer el ejercicio democrtico por cuanto acerca el Estado a los ciudadanos a travs de la cesin del poder hacia las menores instancias de gobierno. La asignacin de responsabilidades desempea un rol clave en esta materia, dado que crea distintos espacios en los que se fomentar la participacin de la ciudadana y la rendicin de cuentas. El criterio de la bsqueda de la democracia en la adjudicacin de competencias establece que deben priorizarse los niveles de gobierno en los que se fomentar ms la participacin popular en determinada funcin. Seala que es sumamente importante que se maximicen las condiciones y oportunidades para que los beneficiarios de los bienes y servicios pblicos participen de manera activa y productiva.

Otro de los aspectos fundamentales del criterio del fortalecimiento de la democracia es el de la promocin de la rendicin de cuentas. Dado que todo proceso de descentralizacin confiere mayores responsabilidades y recursos a los gobiernos subnacionales, estos deben ser capaces de responder a esta situacin de manera satisfactoria. En un contexto descentralizado, la rendicin de cuentas del accionar subnacional debe ser orientado hacia la poblacin, ms que al gobierno central. En tales circunstancias, el control ciudadano resulta fundamental pues constituye uno de los motores que incentivan la plena atencin de las demandas locales y la transparencia en el gasto y el accionar de las instituciones pblicas. Todo lo anterior significa que, si pensamos en un mercado, lo que tenemos es que se est dando ms poder a la demanda que en el caso del funcionamiento del Estado es importante. Esto porque la demanda se manifiesta cada cierto tiempo slo a travs de los actos electorales. La mayor participacin de la ciudadana a travs de mecanismos establecidos para tal fin permitir recoger de manera continua las opiniones de los pobladores y as los gobiernos Regionales y Locales podrn orientar sus acciones hacia la satisfaccin de las necesidades de sus ciudadanos lo que reducir el nivel de conflicto y elevar el grado de transparencia que debe primar en las acciones del Estado. En definitiva, este criterio favorece la asignacin de competencias hacia los niveles regionales y, sobretodo, locales, dada su mayor cercana a la poblacin beneficiaria.

las que debe asignarse determinadas funciones deben ser capaces de asumir satisfactoriamente sus responsabilidades y saber manejar sus intereses por adquirir otras competencias. De esta manera se evitaran los conflictos entre niveles de gobierno por la provisin de un bien o servicio, lo cual apoyara la coordinacin interinstitucional y la cooperacin en el desempeo de responsabilidades estatales. Por otro lado, la asignacin de competencias debe tener en cuenta que las unidades de gobierno ms adecuados deben poseer planes estratgicos explcitos que establezcan su visin y misin, as como los objetivos de sus instituciones y, en el mejor de los casos, indicadores que permitan evaluar su gestin. De ello se desprende una apropiada capacidad gerencial que sienta las bases para una provisin de servicios que, efectivamente, satisfaga las demandas de los beneficiarios. Asimismo, la adjudicacin de responsabilidades en un contexto descentralizado debe tomar en consideracin la necesidad de contar con niveles de gobierno dispuestos a adoptar polticas intergubernamentales para promover la cooperacin interjurisdiccional y reducir los conflictos entre entidades estatales. Finalmente, las instancias gubernamentales responsables por determinadas funciones deben presentar la autoridad legal para realizarlas. Para ello, resulta importante revisar la legislacin pertinente, y delimitar el campo de accin que las normas legales les otorgan a los gobiernos descentralizados.

Efectividad administrativa
Las consideraciones acerca de los aspectos administrativos del sector pblico son de especial importancia en la adjudicacin de competencias en el marco de un proceso de descentralizacin. Ello radica en el potencial desperdicio de recursos que resultara de una ineficiente estructura administrativa, que promueva la duplicidad de funciones y la excesiva burocracia. Por ello, el criterio de la efectividad administrativa seala que las jurisdicciones a 98

Estabilidad de la demanda
La descentralizacin del Estado podra traer consigo obstculos para un adecuado manejo macroeconmico va desrdenes en el mbito fiscal. An cuando se impongan significativas restricciones al gasto subnacional a travs de lmites en el endeudamiento y en las tasas impositivas, la reestructuracin de la composicin del gasto podra incidir adversamente sobre el poder de estabilizacin propio del gobierno central como producto de significativas alteraciones en la demanda agregada. A manera de ejemplo,

si la recomposicin de los gastos se inclina a favor de la provisin de bienes y servicios que poseen un fuerte impacto sobre la demanda de los individuos, ello podra ser perjudicial para la balanza de pagos debido a que la una mayor disposicin a comprar bienes por parte de la poblacin podra generar un mayor volumen de importaciones si es que la produccin nacional no alcanza para satisfacer las necesidades de bienes por parte de los individuos. Por ello, el criterio de la estabilidad de la demanda sugiere que todas aquellas competencias que estn relacionadas a grandes alteraciones de la demanda o que son susceptibles a los vaivenes de los ciclos econmicos, correspondan al gobierno central. A su vez, la importancia de este criterio se ve potenciada por el hecho de que el grado de descentralizacin de los recursos y gastos es directamente proporcional a la necesidad de coordinar polticas entre niveles de gobierno, lo cual por razones polticas, sociales y administrativas, con frecuencia no resulta posible. En el Per, estos criterios han sido utilizados de alguna manera en la asignacin de competencias que se manifiesta en los articulados de la Ley de Bases de la Descentralizacin y las Leyes Orgnicas de Gobiernos Regionales y Municipalidades. Sin embargo, del anlisis de las mismas una conclusin es que falta todava dar una mayor claridad en las funciones que detentar cada nivel de gobierno en las llamadas competencias compartidas. Asimismo una tarea pendiente es establecer mecanismos de coordinacin entre unidades de gobierno del mismo nivel (cooperacin horizontal) y entre unidades de gobierno de distinta jerarqua (coordinacin vertical). El desarrollo de estos mecanismos debe ser uno de los puntos pendientes de la agenda de la descentralizacin para evitar la generacin de conflictos y la mayor transparencia para el ciudadano que debe tener claro de qu nivel de gobierno son las responsabilidades de las funciones y materias de competencia que le incumben directamente para poder establecer mecanismos de dilogo. 99

Las transferencias de competencias en la prctica La transferencia de competencias se operacionaliza a travs de los Planes Anuales de Transferencia de Competencias que cada ao deben publicarse hacia inicios de abril. En el l, luego de una negociacin entre el Consejo Nacional de Descentralizacin y los respectivos sectores, se establece la relacin de funciones y competencias que sern transferidas durante los ltimos trimestres de dicho ao e inicios del ao siguiente. La ideas es que en cada plan se termine anunciando lo que se transferir el siguiente ao para dar tiempo a realizar acciones de capacitacin que permitan a los Gobiernos Regionales y Locales desarrollar las capacidades para asumir las competencias anunciadas. Ello hace que dentro de este proceso podamos identificar tres instrumentos que se interrelacionan entre s. Uno de ellos es el Plan Anual de Transferencias ya mencionado. El otro elemento importante del sistema es la capacitacin que debern realizar los sectores y el Consejo Nacional de Descentralizacin. El tercer elemento es el Sistema de Acreditacin de los Gobiernos Regionales y Locales. Este sistema est diseado para establecer condiciones que sirvan de incentivo para que los Gobiernos Locales y Regionales cuenten con capacidades para desarrollar sus funciones. Este sistema que fue aprobado mediante Ley en julio del presente ao, establece que los Gobiernos Regionales y Locales deben cumplir con una serie de requisitos generales y condiciones ex ante para poder asumir las nuevas competencias. Una vez realizada la verificacin el proceso de acreditacin en s- los Gobiernos Regionales y Locales recibirn las competencias estipuladas en el Plan Nacional de Transferencia de Competencias. Un hecho relevante es que el sistema de acreditacin tambin contempla el establecimiento de indicadores ex post que permitan verificar si la calidad del servicio se ha mantenido. Este es un aspecto a resaltar del sistema porque el proceso no implica solamente el establecimiento de condiciones para recibir una competencia o funcin sino una especie

de sistema de monitoreo que permita identificar avances y problemas en la operacin de las funciones de los Gobiernos Regionales y Locales. El objetivo de este sistema es determinar aquellas reas en materia de capacitacin en donde debe incidirse con el fin de mantener o mejorar la calidad del servicio o bien que provee el Gobierno Regional o Local. En la actual legislacin no se contempla el evento de desacreditar a un Gobierno Regional o Local por lo cual la funcin o competencia volvera a ser ejercida por el Gobierno Nacional. En este sentido la transferencia es irreversible. Este hecho origina que haya que ser en cierta manera cautos y mostrar avances graduales en el proceso para lograr consolidarlo de manera efectiva. Por ello es muy importante contar con un programa de capacitacin flexible y amplio que reaccione desarrollando acciones tendientes a corregir las ineficiencias que se encuentren. Para que todo lo anterior camine es importante contar con un sistema de informacin para la descentralizacin que permita tener indicadores (precisamente los ex post) de manera consolidada para poder realizar tareas efectivas de monitoreo y evaluacin del proceso de descentralizacin. Esta es una tarea que todava est pendiente porque la informacin est dispersa en los diversos ministerios y otras instituciones pblicas y falta consolidarlas en el sistema de informacin que debe manejar el Consejo Nacional de Descentralizacin. De hecho durante el ao 2003 y en lo que va del 2004 se han transferido a un conjunto de Gobiernos Regionales ciertos proyectos de infraestructura de carcter regional como los grandes proyectos de irrigacin. Hasta el momento se han transferido 8 proyectos ubicados bsicamente en la costa del pas. Asimismo un conjunto de municipalidades que han cumplido con una serie de requisitos han recibido programas de desarrollo de infraestructura productiva y social y programas alimentarios que venan llevando a cabo programas ubicados en el sector nacional. De hecho para el ao 2004, se tiene que cerca del 8% del presupuesto de la Nacin es 100

responsabilidad de los Gobiernos Locales y cerca del 16% del mismo est a cargo de los Gobiernos Regionales. Sin embargo, estas cifras no deben llevar a hacernos pensar que el grado de descentralizacin es elevado porque en primer lugar, en el caso de los Gobiernos Regionales dentro de sus pliegos presupuestales se ubican las Direcciones Regionales de los Ministerios que operan de manera desconcentrada a nivel nacional. Estas Direcciones Regionales si bien estn ubicadas en trminos presupuestales dentro de los Gobiernos Regionales, dependen tcnica y normativamente de los ministerios, lo cual ocasiona ciertas tensiones entre los ministerios y las regiones. Por ello la cifra del 16% del presupuesto que maneja el nivel intermedio de gobierno debe ser tomado con cierto cuidado dado que tienen discrecionalidad total sobre una proporcin muy inferior a este monto. Por otro lado, tenemos que dentro del 8% del presupuesto nacional que manejan las municipalidades existe un detalle importante. Este tiene que ver con que todo el presupuesto de las agencias del Nivel Nacional que desarrollaban programas de infraestructura social y productiva a nivel local como FONCODES y algunos programas nutricionales llevados a cabo por PRONAA se incorporaron dentro de los pliegos de los Gobiernos Locales cuando solamente un grupo de municipalidades estn acreditadas (241 distritales y 69 provinciales de un universo de 1634 municipalidades distritales y 194 municipalidades proviinciales) pueden ejecutar dicho gasto. Por ello, para el resto de municipalidades el Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (MIMDES) ha continuado con la ejecucin mediante la modalidad de encargo. Si se revisan las cifras de transferencias de recursos que reciben las municipalidades a travs de los fondos de transferencias que funcionan en la actualidad se puede apreciar que durante los ltimos aos se ha producido un significativo incremento, pero esto es debido a que las fuentes de donde se alimentan estas transferencias han ido aumentando considerablemente por la mejor actividad econmica que ha llevado a que la recaudacin aumente. En una coyuntura de moderada expansin econmica es posible lograr

mantener esta tendencia , sin embargo debe tenerse cuidado que las transferencias son procclicas y que si se presenta un problema de recesin o cada de la recaudacin o de la cotizacin de los precios de los minerales puede revertirse esta tendencia lo que pudiera generar tensiones entre el Gobiernos Nacin y las Municipalidades. A nivel de capacitacin y fortalecimiento institucional el grueso del esfuerzo recae en la cooperacin internacional donde tenemos a agencias de cooperacin de los Estados Unidos, Suiza, Unin Europea y Espaa como las ms activas en este rol y vienen financiando distintos programas de fortalecimiento institucional que incluyen mdulos de desarrollo de proyectos, mejora de procesos internos, procesos de participacin ciudadana y desarrollo de planes y presupuestos participativos. Por otro lado, los ministerios tambin vienen realizando acciones de capacitacin donde el principal rol lo tienen el Ministerio de Economa y Finanzas y el MIMDES. El primero de ellos viene realizando una intensa campaa de capacitacin de los Gobiernos Regionales y Locales en materias presupuestarias (relacionadas a la formulacin y los procesos participativos) y principalmente en lo relacionado al desarrollo de capacidades para la formulacin de proyectos de inversin por parte de las autoridades subnacionales. Desde la promulgacin de la Ley de Bases de la Descentralizacin se incorporaron dentro del Sistema Nacional de Inversin Pblica1 a los Gobiernos Regionales y Locales, lo cual implica nuevas responsabilidades y el desarrollo de capacidades para cumplir con los requisitos del sistema. En el caso del MIMDES se viene trabajando con las municipalidades que ya estn manejando los recursos del FONCODES y PRONAA para poder tomarlas como experiencias piloto que permitan identificar las fortalezas y debilidades de los gobiernos locales en estos aspectos. La intencin de estos programas de capacitacin es la de desarrollar las capacidades para que los usuarios de los programas que se estn descentralizando no sufran una prdida de la efectividad de los mismos. 101

Sin embargo, a pesar de los positivos que pueden ser los esfuerzos mencionados, no forman parte de una estrategia integral de capacitacin. En este sentido an falta realizar esfuerzos para que las acciones sean coordinadas y se evite la duplicacin de esfuerzos. A nivel de los sectores, uno puede observar que la actitud de los ministerios es dispareja. Algunos sectores no toman muy en cuenta la descentralizacin, mientras que otros son opuestos a la misma, pero en otros se puede encontrar una actitud favorable. Sin embargo, debe tomarse en cuenta ciertos aspectos. La actitud favorable puede deberse a dos causas: a un total convencimiento que la descentralizacin puede ser una efectiva herramienta para mejorar la eficiencia y eficacia del Estado en cuanto a sus respuestas a las demandas de los ciudadanos o que quieran deshacerse de ciertos problemas pasando estos a los Gobiernos Regionales y Locales. Dado que an no se han transferido muchas nuevas competencias a los Gobiernos Regionales y Locales no se han producido problemas serios. Pero en todo caso falta una mayor coordinacin al interior del ejecutivo para tener una visin compartida y una posicin nica frente al tema de las descentralizacin que hasta ahora no es clara. Otro aspecto que debe resaltarse es la reciente publicacin del Reglamento de la Ley del Sistema de Acreditacin de los Gobiernos Regionales y Locales. La publicacin de este reglamento ha significado un avance en cuanto se establecen las pautas especficas para desarrollar el proceso de acreditacin. Sin embargo, debe mencionarse que el reto an es grande porque debe consolidarse un sistema que permita el proceso se desarrolle de

El Sistema Nacional de Inversin Pblica fue creado por Ley y tiene como principal propsito introducir la cultura de proyectos en el sentido de mostrar la efectiva rentabilidad econmica y social de los mismos y en donde se utilizarn los recursos pblicos. El sistema trata de darle cierta racionalidad al gasto de inversin del Estado. Este sistema implica cumplir con ciertos estndares de calidad en el proceso de formulacin de un proyecto. Las capacidades de las municpalidades y Gobiernos Regionales es muy dispar en este sentido por lo que el esfuerzo ha tenido que ser importante.

manera transparente y sencilla. Los indicadores a establecer deben ser pocos, entendibles, verificables fcilmente porque de lo contrario se corre el riesgo de establecer un sistema que sea muy burocrtico y que en vez de colaborar con el proceso de descentralizacin se convierta en una traba al mismo. El sistema debe construirse de tal manera que se imparcial para evitar la proliferacin de conflictos entre aquellos Gobiernos Regionales y Locales que no logren acreditar y las entidades certificadoras. Un ltimo punto a resaltar es que dentro de los requisitos generales establecidos por el reglamento se menciona el cumplimiento de las Reglas Fiscales incluidas en las leyes de Responsabilidad y Transparencia Fiscal y de Descentralizacin Fiscal. Este es un tema sobre el cual hay que llamar la atencin porque segn un ltimo reporte del Ministerio

de Economa y Finanzas existe un gran nmero de municipalidades que no estn cumpliendo con estas reglas y si no se toman medidas en el sentido de disciplinar fiscalmente a las municipalidades stas se vern impedidas de asumir nuevo endeudamiento y de recibir nuevas competencias. En todo caso se puede concluir que el proceso de transferencia de competencias y de acreditacin son piedras angulares del proceso de descentralizacin y que recin estn empezando a implementarse. Podrn haber fallas en le proceso probablemente pero debe existir la voluntad de seguir a prueba y error para construir un proceso de descentralizacin a la medida de la realidad del pas. El Estado debe dedicar un gran esfuerzo en desarrollar este tipo de mecanismos con mucha credibilidad estableciendo reglas claras y sencillas para evitar el surgimiento de conflictos.

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ESTADO NUEVO MODELO DE ESTADO Y CONFORMACIN DE REGIONES:


ENTRE LA ESPERANZA Y EL DESENGAO
RAL LIZRRAGA BOBBIO

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ESTADO NUEVO MODELO DE ESTADO Y CONFORMACIN DE REGIONES: ENTRE LA ESPERANZA Y EL DESENGAO


RAL LIZRRAGA BOBBIO

El Contexto Los procesos orientados a la descentralizacin constituyen uno de los puntos clave en la agenda nacional. Este posicionamiento privilegiado, que se asume en varias de las Polticas de Estado del Acuerdo Nacional, no hace otra cosa que reverdecer una factura histrica que est pendiente de pago no solo porque las antipticas diferencias interregionales parecen agravarse, sino porque adems la concentracin extrema del poder y del aparato productivo en determinados segmentos sociales, sectores o territorios bloquean el desarrollo sostenido del pas en su conjunto. Miremos un balance elemental. El arranque de estos procesos en el 2002, internalizados en la Ley de Bases de la Descentralizacin y otras normas colaterales como las Leyes Orgnicas de los Gobiernos Regionales y Municipales; as como la Ley1 que promueve la conformacin de regiones, puede considerarse auspicioso. Sin embargo, al otro lado del ro, es claro que estos procesos se desenvuelven en un escenario que les ofrece pocas oportunidades de madurar en plazos relativamente cortos. Este argumento se basa en la persistencia de: a) graves divergencias de intereses entre grupos sociales, provocados fundamentalmente por un abismo de inequidades que se traducen, entre otras cosas, en la verificacin de que el 20% de ms acomodado de la sociedad recibe el 51% de los ingresos nacionales, mientras que el 20% ms pobre recibe apenas el 4.4% 2 ; b) secuelas de anteriores iniciativas descentralistas abortadas 3 ; particularmente aquellas que comprometieron a los gobiernos de Belande, Garca y Fujimori. En este ltimo caso los efectos enturbiaron an ms las aguas cuando transform a 104

los nacientes Gobiernos Regionales en Concejos Transitorios de Administracin Regional (CTAR), dependientes absolutos del Gobierno Central; c) fragilidades y lenidad del Gobierno Nacional y del Congreso en relacin con las decisiones polticas, econmicas y tcnicas que se requieren para avanzar en el logro de objetivos descentralistas esenciales. d) un modelo econmico y de Estado que ha mostrado recurrentemente su incapacidad para provocar el desarrollo integral del pas, pese a las promocionadas cifras de crecimiento en algunos indicadores macro econmicos, y para superar el agobiante cuadro de pobreza que mancha a ms del 54 % de la poblacin.

Ley No. 28274 (8 de Julio del 2004); reglamentada por el Decreto Supremo No. 063-2004-PCM; el cual se complementa operativamente mediante la Resolucin Presidencial (Presidente del Consejo Nacional de Descentralizacin) No. 069-CND-2004 De Rivero Oswaldo. Per: Supervivencia o Inviabilidad en el Siglo XXI. En la Revista QUEHACER No. 150 (Setiembre Octubre del 2004). El Per ha sido un vibrante receptor de mltiples opciones descentralistas o desconcentradoras, con diferentes escalas o alcances. La coyuntura procre la Comisin (CRYRZA) creada para abordar, bsicamente en Ancash, la reconstruccin de las infraestructuras y bases productivas afectadas por el terremoto de 1970. Las Corporaciones Departamentales de Desarrollo (CORDES) de los aos 70- 80 tuvieron un escaln de poder adicional en el gobierno del General Velasco Alvarado, cuando se convirtieron en Organismos de Desarrollo Departamentales (ORDES) cuyos Jefes accedan circunstancialmente al Consejo de Ministros. En los aos 70Algunos de los Programas Integrales de Desarrollo Rural (PID; PIAR) y las Sociedades Agrcolas de Inters Social (SAIS) tuvieron, por su escala territorial y multisectorialidad, un germen de gestin descentralizada. Creo que ha habido poco anlisis sobre estas experiencias, como sustento para decidir que no se debe repetir pero tambin para incorporar aquellos elementos positivos que pudieran existir.

e) procedimientos administrativos y financieros cuya complejidad y falta de realismo para atender un pas tan heterogneo como el nuestro, dificulta a los Gobiernos Departamentales y Municipales una gil y eficiente cobertura de sus mandatos. Mantener esta situacin en pleno proceso de conformacin de verdaderas regiones constituira un frenaje desesperanzador. Visin Hacia una Reforma del Estado con Visin Descentralista Una cuestin fundamental es la ausencia de opciones claras y coherentes del rol y la estructura del Estado, que sean consecuentes con el enfoque del desarrollo humano. Este enfoque, en sntesis, convoca el ejercicio pleno de una democracia social y econmica rellena de valores: equidad, solidaridad, respeto al ambiente, reconocimiento de las diversidades culturales, participacin efectiva de la poblacin en los asuntos que le ataen. Este enfoque supera largamente el estrecho planteamiento que asume al desarrollo casi como equivalente al crecimiento de la economa. Con ese enfoque y considerando el actual desempeo de nuestro edificio econmico, resulta falaz o tramposa la adopcin de un Estado con funciones extremadamente limitativas y marginales o supletorias, frente a las amplias necesidades de una sociedad marcada por la miseria recurrente y a un mercado imperfecto. En ciertos sectores y territorios, el Estado ha tenido una presencia precaria, no ha sabido arbitrar conflictos ni ha motivado el aprovechamiento competitivo de sus potencialidades naturales, humanas o institucionales. Por lo tanto, no es un desacierto afirmar que en una buena parte del pas el Estado ha sido un gran ausente o un depredador contumaz, o es apenas es reconocible por la presencia de un Puesto Policial, una Posta Mdica semidesabastecida, una Escuelita Multigrado que funciona quiz durante tres das en la semana y un Teniente Gobernador compitiendo caticamente con las autoridades Comunales y con las Alcaldas Municipales. Por oposicin entonces, esta situacin sugiere la construccin de un Estado capaz de 105

cubrir la atencin de los servicios sociales crticos, de orientar el desarrollo del conjunto nacional en beneficio de las mayoras y de empujar, directa e indirectamente, iniciativas de inversin reproductiva tanto en el nivel nacional como regional y local. Esta opcin no supone engrosar innecesariamente las planillas ni copar las posibilidades que se configuran en las dinmicas del mercado. La revisin del cuerpo Constitucional y las tensiones propias de las elecciones del 2006 sin duda implicarn un debate agudo sobre la opcin de un modelo de Estado que afronte los retos ms agudos del desarrollo. En ese escenario, las demandas insatisfechas hacen previsible el aceleramiento de presiones colectivas, orgnicas o no, para que el Gobierno y el Congreso adopte acciones y decisiones que permitan lograr avances ms significativos en los procesos tcnicos, econmicos y polticos a favor de la descentralizacin; particularmente en el campo de la conformacin de verdaderas regiones capaces de gerenciar sus propios recursos y de armar sus particulares posibilidades de desarrollo. Sustentos para la Conformacin de Regiones. Aperturas y Restricciones La hiptesis inicial en este debate estriba en que los mbitos departamentales son inadecuados para funcionar como una bisagra operativa entre el Gobierno Central y los Gobiernos Municipales (Provinciales y Distritales). Consecuentemente, tendr que asumirse un conjunto muy potente de comportamientos, decisiones, recursos y vocaciones para facilitar la conformacin de verdaderas regiones bsicamente, pero no exclusivamente, en trminos de espacios multi departamentales. Nadie duda que este intento representa una aventura de largo aliento; lo cual no debera inducir la aceptacin de dos tipos de comportamientos autodestructores. El primero: asumir una actitud pasiva, a la espera de que los discursos y procesos iniciales auspiciosos maduren por generacin espontnea e indeteniblemente. El segundo: aceptar que los poderes centralistas enquistados en el aparato estatal y en los crculos del poder econmico, entregarn fcilmente los ins-

trumentos de poder que histricamente los ha privilegiado. Es preciso develar una conducta evasiva, clandestina o abierta, en este sentido y mantenerse vigilantes para desmontar el uso de medidas inocuas o cosmticas que haran explotar el programa descentralista. Ser preciso, entonces, armar una coraza defensiva y un contingente de lucha frontal para impulsar los procesos reales y para defenderse de sus enemigos. El mensaje aqu es que ambos comportamientos letales estn vivos porque responden a un esquema ancestral de acumulacin del poder (econmico y poltico) centralista; y que por lo tanto pudieran hacer revertir los todava frgiles logros alcanzados. Otra dcada perdida?. La bsqueda de escalas territoriales supradepartamentales que permitan una gestin eficiente y descentralizada del Estado y de las organizaciones econmicas; as como el impulso de fuerzas que conduzcan al desarrollo humano sostenible, descansa en al menos dos argumentos interdependientes: a) la atomizacin extrema de espacios locales (100,000 centros poblados, 1,829 Municipalidades Distritales; 194 Municipalidades Provinciales), muchos de las cuales tienen bajas densidades poblacionales, ubicaciones dispersas, mercados internos limitados y fragilidades institucionales reconocibles; hace costosa y poco eficiente la administracin de los recursos pblicos y privados. Se minifundizan o archipielagizan los esfuerzos, generando impactos poco significativos sobre las economas y tejidos sociales; b) el aprovechamiento no marginal de las potencialidades de los recursos disponibles4 reclama dimensiones competitivas que generalmente superan los espacios provinciales y distritales. Implica la gestacin de alianzas o asociaciones de gremios empresariales o productores individuales, as como de gobiernos municipales o provinciales para gestar proyectos de impacto o manejar actividades que, por su naturaleza, deben ser administrados conjuntamente. Tales son los casos del tratamiento integrado de una cuenca, del apro106

vechamiento de yacimientos mineros que ocupan territorios multidistritales, de megaproyectos de riego y energa, de ejes de intercambio binacionales o de Corredores Comerciales Multiprovinciales. Estas posibilidades se precisan mas adelante. Aunque parezca obvio, puede ser conveniente reiterar que la descentralizacin y la regionalizacin como una de sus respuestas instrumentales, requieren de la actuacin convergente de dos tipos de fuerzas. La primera apunta a la desconcentracin espacial del aparato productivo; en funcin de estrategias dedicadas a reestructurar la actual (obsoleta) organizacin econmica del territorio; lo cual implica definir nuevos flujos y articulaciones entre localidades y mercados. La segunda tiene que ver con la transferencia de una parte significativa del poder poltico y de la gestin administrativa del Gobierno Central a favor de los correspondientes escalones regionales y locales. Las discusiones ms reiterativas corren alrededor del segundo tipo de descentralizacin, dejando minusvlido al segundo; con lo cual las posibles regiones careceran de soportes reales. En consecuencia, o juegan juntos o se fracasa. Es posible asumir, con las referencias anteriores, varias opciones estratgicas para el establecimiento de regiones. Dependern de los enfoques o visiones de desarrollo global que asuman y del perfil deseado del reordenamiento social y econmico del territorio. En funcin de esos parmetros, ciertos factores son determinantes: a) la multiplicidad de pisos ecolgicos, que procrea una inusual variedad de recursos naturales con potencialidades para armar empresas o cadenas productivas competitivas. Este hecho proporciona al conjunto nacional y a los territorios regionales una ventaja comparativa extraordinaria con respecto a otros pases5 ;

Recursos humanos, naturales, institucionales, infraestructurales, financieros; articulados en funciones de produccin (empresas especficas o cadenas productivas). El Per tiene 84 de las 103 zonas de vida registradas en todo el mundo.

b) los sistemas de comunicacin fsica (vas, ros) y satelital; que determinan los grados de articulacin eficiente entre diferentes zonas o conglomerados urbanos y sus entornos ruralizados; c) los patrones tnico - culturales de las poblaciones involucradas y sus sentimientos de pertenenciaa determinados territorios; d) la red de instituciones pblicas y privadas que tienen capacidad de organizar o

atienden iniciativas o demandas de la poblacin; e) las delimitaciones polticoadministrativas preexistentes; como una base preliminar y transitoria, ya que en una alta proporcin de casos estas son camisas de fuerza que entorpecen el proceso. En el siguiente recuadro se estipulan algunas importantes estrategias para la conformacin de regiones.

ESTRATEGIAS PARA PARTIR ESTRATEGIAS PARA CONSTRUIR REGIONES A PARTIR DE SUS VOCACIONES Y RECURSOS POTENCIABLES COMPETITIVOS el marco fundamental: a) asociar voluntades y aspiraciones integracionistas de las personas e instituciones; partiendo del enfoque del desarrollo humano (eficacia en la gestin pblica y privada, crecimiento de la produccin, respeto al ambiente, solidaridad, equidad, resguardo de valores ticos; b) reducir las apologas a favor de pertenencias territoriales (localidades) extremadamente aislacionistas (chauvinismo); c)buscar, por lo tanto, escalas o masas crticas (territoriales, sociales, poblacionales, econmicas) que dispongan de mayores viabilidades para lograr impactos sustantivos sobre los modelos sociales, econmicos y polticos, que siguen mostrando incompetencias estructurales para niveles de bienestar compatibles con el enfoque del desarrollo humano sostenible. entender los problemas y oportunidades en de los mbitos que se analizan, buscando armar procesos de desarrollo realistas e integrales; considerando las restricciones y ventajas de sus entornos ms cercanos y del pas en su conjunto. Una adscripcin a las Estrategias Nacionales de Ordenamiento Econmico del Territorio es fundamental para ubicar lafuncin de la Regin en la economa y la sociedad nacionales. inducir procesos de desarrollo regional (y local) maximizando el uso de las vocaciones econmicas y de las potencialidades competitivas de sus propios recursos (naturales, humanos, financieros, institucionales) o de otros que pudieran importarse (asumiendo que estamos operando, en general, con economas abiertas). Supone articular los recursos potenciables disponibles en funciones de produccin (unidades o cadenas productivas). El reforzamiento de las infraestructuras de soporte (vas, puertos, energa, telecomunicaciones) al aparato productivo es fundamental en este tipo de esfuerzos. impulsar la innovacin de procesos tcnicos y gerenciales, rescatar experiencias positivas propias y utilizar otras importadas que puedan replicarse en su beneficio. incentivar factores propulsores de potencialidades competitivas en mbitos y sectores prioritarios: liderazgo, empresarialidad, polticas sectoriales inductoras, infraestructuras, servicios, informacin, organizacin, ubicacin de mercados, simplificacin administrativa, incentivos financieros.

Por otro lado, en el grafico siguiente se esquematiza un planteamiento a travs del cual pueden manejarse procesos de zonifica-

cin y regionalizacin; teniendo como sustento finalista a los objetivos propios del enfoque del desarrollo humano.

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ZONIFICACIN REGIONALIZACIN FUNCIONAL


OBJETIVO DE DESARROLLO HUMANO

BASES PARA ZONIFICACIN Y REGIONALIZACIN


- CUENCAS - REAS CRTICAS (POBREZA, FRONTERA, DEFENSA AMBIENTAL) ? CORREDORES INTERPROVINCIALES DE INTERCAMBIO ? EJES BASADO EN PROYECTOS REGIONALES DE IMPACTO ? EJES DE ARTICULACIN INTERNACIONAL (IIRSA)

CRITERIOS PARA ZONIFICAR Y REGIONALIZAR EL ESPACIO


- PERFIL GEOGRFICO: TOPOGRAFA, ALTITUD, HIDROGRAFA, CLIMA. - INTEGRACIN: SISTEMAS URBANO-REGIONALES; VAS Y FLUJOS; - POTENCIAL DE RECURSOS: NATURALES, ECONMICOS, HUMANOS, SOCIALES, FSICOS - ORGANIZACIN SOCIAL Y POLTICA; PODERES REALES; SENTIMIENTO DE PERTENENCIA - CAPACIDAD DE GESTIN LEY 28274: INCENTIVOS PARA LA INTEGRACIN Y CONFORMACIN DE REGIONES

En tal sentido, pueden establecerse regiones econmicas y/o poltico administrativas, a partir de: a) grandes proyectos energticos como el del gas de Camisea, irrigaciones como las de Olmos o Chira Piura, circuitos de intercambio actuales o potenciales de nivel interprovincial como los auspiciados por el Proyecto de Reduccin de la Pobreza (PRA) que viene apoyando la cooperacin de USA; corredores tursticos como el que se est promocionando en el Norte (Sechn; Sipn; Kuelap, Chan Chan); b) ejes o corredores biocenicos, bsicamente de integracin continental, como los propuestos por la Iniciativa para la Integracin de Infraestructura Regional Suramericana (IIRSA) para el nororiente, el centro y el sur, que postulan una articulacin bsicamente con Brasil y Bolivia, y tambin con Ecuador y Chile. El proyecto mas avanzado en esta escala es del Eje Biocenico del Sur, que parte del Corredor Ilo Matarani, cruza la Sierra y se proyecta hacia los Estados brasileros de Acre y Ron108

donia pasando por Madre de Dios. Un segundo eje estratgico y con una proyeccin territorial bastante amplia es el denominado Eje Andino, que articula Venezuela, Colombia, Per, Ecuador y Bolivia mediante dos carreteras paralelas, la Carretera Panamericana y la Marginal de la Selva (recientemente rebautizada en alusin al ex presidente Fernando Belande); c) zonas de importancia geopoltica, ligadas a acuerdos de integracin fronteriza, cuyos orgenes pueden haber partido de conflictos; como es el caso de las zonas de programacin conjunta con el Ecuador (comercio fronterizo, navegacin en el Amazonas, Sistema de Riego Puyango Tumbes); o como los acuerdos de integracin con Bolivia (aprovechamiento del Titicaca, comercio fronterizo). d) zonas calificadas como criticas por el tipo de problemas sociales, econmicos o polticos que arrastran; como, por ejemplo, los casos de: zonas afectadas por las secuelas del conflicto armado de los aos 80 e ini-

cios de los 90 y por la pobreza extendida (particularmente Ayacucho, Huancavelica, Apurimac y Junn). Una respuesta a este tipo de situaciones es el Plan de Paz y Desarrollo promovido por el CND. Otra corresponde al Proyecto de Reduccin y Alivio a la Pobreza (PRA)6, que impulsa proyectos productivos sostenibles en corredores que integran distritos calificados como pobres pero que al mismo tiempo tienen recursos potenciales importantes; zonas que muestran altos riesgos de depredacin de sus recursos naturales; dentro de las cuales pueden incluirse amplias reas de la selva me-

dia y baja de Loreto, Madre de Dios, Ucayali, Jan y Piura; y particularmente en las Reservas o Parques Nacionales como los de Manu, Tambopata y Pacaya - Samiria; zonas cocaleras como las del Valle del Ro Apurimac, de las zonas clidas de Puno (San Gabn) y de varios Distritos que entornan la cuenca del Huallaga.

El siguiente Mapa muestra posibles Ejes de Integracin Econmica de Macrorregiones articuladas con los pases vecinos. La propuesta es del Consejo Nacional de Descentralizacin y se adscribe a las estrategias de una nueva organizacin econmica del territorio.

Este Proyecto, auspiciado por la Agencia Internacional para el Desarrollo (USA), pretende articular mercados de zonas pobres; promoviendo emprendimientos empresariales mediante asesora, informacin, coordinacin entre demandantes y oferentes que, en cada corredor, se brinda por un Centro de Servicios. Actualmente estn operando 10 Corredores de 24 inicialmente identificados.

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Zonificacin Departamental o Provincial, como una Base para Conformar Regiones La conformacin de regiones requiere de una plataforma social, geogrfica y econmica real. En tal sentido, las estrategias para procesos regionalizadotes deberan solventarse en metodologas que definan y prioricen zonas diferenciadas, capaces de articularse sucesivamente en regiones. Este tipo de instrumentos es tambin muy poderoso para el establecimiento de espacios multidistritales o multiprovinciales para establecer progra-

mas de desarrollo integrados, como el que se viene desenvolviendo exitosamente en la Cuenca del Ro Cotahuasi, con el soporte tcnico de la Asociacin para el Desarrollo Sostenible (AEDES)7 . Un esfuerzo metodolgico de esta naturaleza viene realizndose, desde el 2003, por el Instituto de Investigacin de la Amazona Peruana (IIAP), en Madre de Dios y en San Martn; bajo el nombre de Zonificacin Econmico Ecolgica. En el siguiente cuadro se muestra de manera gruesa y parcial una metodologa para calificar los espacios zonales.

MATRIZ PARA MODELO BSICO DE MATRIZ PARA CALIFICAR ZONAS DONDE SE PROMOVERAN PROGRAMAS INTEGRADOS DE DESARROLLO HUMANO PARA SOSTENIBLE; COMO BASE PARA LA CONFIGURACIN DE REGIONES
b. e. a. d. Factor b Factor e IdentificaFactor a Factor c. Factor d Fondos Red instituPotenciagrado de Infraescin Prelirelaciones Existentes o tructuras de cional; am- lidades de minar de Recursos Zonas sus- econmicas: Predispues- soporte eco- plitud, forflujos de tos para nmico: taleza y Humanos, ceptibles a Naturales, Intercam- Apoyar Proenerga, grado de la Instalagremas In- riego agrco- cooperacin Institucin de Pro- bio; Corregramas In- dores Bina- tegrados de la, vas, alentre enticionales, Desarrollo Sociales, cionales; macenes dades. tegrados de Humano Econmicos. Centros puertos. Desarrollo Dinmicos Sostenible Humano Sostenible; a Nivel Subregional 1 2 3 4 5 6 7
Elaboracin Propia Nota Metodolgica: Cada Zona o Subregin se califica en funcin de los Factores Establecidos. Los puntajes se inscribiran en una columna adicional. Una alternativa de Calificacin: Puntajes del 1 al n para cada factor; con o sin ponderacin. Otra alternativa de calificacin: Asignaciones cualitativas del Tipo Alto, Medio, Bajo.

Factor d. Factor e. Nivel de Insercin en Acuerdos de avance en Conforma- procesos de cin de Reconcertagiones; y en cin: Plala Estrate- nes, Presupuestos, gia Nacional de Ordena- Programas miento Te- de Impacto. rritorial

AEDES es una entidad privada, netamente peruana, que tiene su sede en Arequipa.

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En esta misma dimensin zonal o subregional (mbitos multidistritales o multiprovinciales) como sustento real para conformar regiones o establecer programas de desarrollo integrales, puede mencionarse una propuesta preliminar elaborada por Lizrraga, Chipoco, Galarza y Arias8 , que considera los siguientes veintin circuitos o ejes subregionales: a) Tumbes Machala (Ecuador); b) Talara Sullana Paita Chulucanas Piura; c) San Ignacio Jan Bagua; d) Cutervo Chota Bambamarca; e) Chiclayo Lambayeque Pacasmayo; f) Paijn Trujillo Vir; g) Cajamarca Celendn Cajabamba; h) Nueva Cajamarca Moyabamba Tarapoto Yurimaguas Juanjui Tocache Uchiza; i) Chimbote Casma; j) Huaraz - Caraz Carhuas; k) Sihuas Pomabamba Huari; l) Barranca Lima Caete; m) Pucallpa Tingo Mara Hunuco Cerro de Pasco; n) Oxapampa La Merced Satipo San Martn de Pangoa; o) Tarma Huancayo Huancavelica Pisco; p) San Francisco Ayacucho Andahuaylas Pisco; q) Ica Palpa Nazca Puquio Cora Cora; r) Quillabamba Abancay Cusco Sicuani Madre de Dios; s) Arequipa Mollendo Moquegua Ilo Tacna Arica (Chile); t) Ayaviri Azngaro Juliaca Huancan Puno Desaguadero (Bolivia); u) Iquitos Nauta. Propuestas de Regionalizacin Poltico Administrativa En trminos Poltico Administrativos, y en base de la Ley de Incentivos para la Conformacin e Integracin de Regiones (Ley Nmero 28274) se est caminando hacia el establecimiento de Gobiernos Regionales. Los criterios generales predominantes se encuadran por los patrones productivos, correspon111

dencias geogrficas y capacidades de gestin institucional de espacios contiguos, tal como se insina en el Cuadro anterior. Una opcin es la siguiente9 : a) Regin integrada por los Departamentos de Tumbes, Piura, Lambayeque, San Martn y Amazonas; con vocacin agropecuaria, minera, pesquera; b) Regin constituida por los Departamentos de La Libertad, Cajamarca y Ancash, con vocacin agropecuaria, minera, pesquera, hdrica y carbonfera; c) Regin integrada por los Departamentos de Junin, Pasco, Hunuco y Ucayali, con vocacin agropecuaria, forestal y minera; d) Regin conformada por los Departamentos de Arequipa, Moquegua y Tacna, con vocacin minera, agrcola y ganadera; e) Regin configurada por los Departamentos de Ayacucho, Huancavelica e Ica, con vocacin agropecuaria, pesquera y minera; f) Regin que involucra solo al Departamento de Loreto, con vocacin forestal, pesquera, e hidrocarbonfera; g) Regin conformada por los Departamentos de Madre de Dios, Puno, Cusco y Apurimac, con vocacin agropecuaria, minera, hidrocarbonfera, pesquera y forestal; h) Regin Lima, identificada con el Departamento de Lima, y donde la Provincia Capital sumada a la Provincia de El Callao tendran un tratamiento especial como ncleo metropolitano de nivel nacional.

Lizrraga Ral, Chipoco Teresa, Galarza Luisa, Arias Jos. Circuitos o Ejes Econmicos Subregionales; Lima, 2004. Asume que Lima Metropolitana configura un mbito especial ligado no solo a una red nacional, sino que en particular al resto de las Provincias del Departamento. La propuesta no cubre el total del territorio. Varias zonas presentan posibilidades de traslape o articulaciones complementarias. Discutida en un Foro sobre el Balance del Proceso de Descentralizacin, convocado por el Centro de Estudios para el Desarrollo y la Participacin (CEDEP), realizado en Lima el 6 de Diciembre del 2004.

En todas las regiones existen potencialidades para el turismo, la agroindustria, la manufactura, los servicios y el comercio. Los tres ltimos sectores mencionados tendran una particular tendencia localizacional en los grandes conglomerados urbanos (principalmente cabeceras departamentales), que asumiran, en general, funciones relacionadas con el enfoque de los Polosde desarrollo. Efran Gonzales de Olarte10 apunta a nueve Regiones; basadas en las actuales delimitaciones Departamentales y en articulaciones econmicas relativamente consolidadas en funcin del desempeo de ciudades nucleadoras y redes urbanas dinamizadores: a) Regin conformada por los Departamentos de Piura y Tumbes. Ciudad nucleadora: Piura; Red Dinamizadora: Piura Sullana Talara Tumbes. b) Regin conformada por los Departamentos de Lambayeque, Cajamarca y Amazonas. Ciudad Nucleadora: Chiclayo; Red Dinamizadora: Chiclayo Cajamarca Chachapoyas. c) Regin conformada por los Departamentos de La Libertad y Ancash. Ciudad Nucleadora: Trujillo. Red Dinamizadora: Trujillo Chimbote Huaraz. d) Regin Conformada por los Departamentos de Ica, Ayacucho y Huancavelica. Ciudad nucleadora: compartida. Red Dinamizadora: Ica Huancavelica Huamanga. e) Regin conformada por los Departamentos de Arequipa, Moquegua, Tacna y Puno. Ciudad nucleadora: Arequipa. Red Dinamizadora: Puno Arequipa Moquegua Tacna. f) Regin conformada por los Departamentos de Junn, Pasco y Hunuco. Ciudad nucleadora: Huancayo. Red Dinamizadora: Huancayo Cerro de Pasco Huanuco. g) Regin conformada por los Departamentos de Cusco, Apurimac y Madre de Dios. Ciudad Nucleadora: Cusco. Red Dinamizadora: Andahuaylas Abancay Cusco Sicuani Madre de Dios) 112

h) Regin conformada por los Departamentos de Loreto, San Martn y Ucayali. Ciudad Nucleadora: compartida. Red Dinamizadora: Pucallpa Tarapoto Moyobamba Iquitos. i ) Regin conformada por el departamentos de Lima y la Provincia Constitucional de El Callao. Las Provincias de Lima y la Provincia Constitucional de El Callao son, claramente, un nico espacio social, poltico, demogrfico, econmico y social. En rigor, constituye un mbito cuya actual separacin poltico administrativa es equvoca y determina un cuello de botella para el proceso de regionalizacin y de cobertura de servicios sociales eficiente. Deberan constituir una sola unidad poltica y administrativa (Gobierno Metropolitano) donde se disuelvan las duplicidades entre los Respectivos Alcaldes Provinciales y otras autoridades sectoriales. Viabilidad Macro Regiones. Alcances y Viabilidad En los ltimos aos se han estado propiciando varias alternativas de establecer cuatro o cinco Macro Regiones. Se requiere de un fro anlisis para definir sus alcances tanto en el sentido de su viabilidad por el lado poltico administrativo; como por el lado econmico y social. El punto de quiebre en el anlisis aparece en la dudosa capacidad o conveniencia de que grandes espacios (fsicos, econmicos, sociales) puedan efectivamente funcionar como Gobiernos. Uno de los factores crticos en este tipo de anlisis reside en la capacidad de la Sede de un imaginado Gobierno Macro Regional para administrar eficientemente programas, acciones, normas, inversiones en territorios tan extensos y con insuficientes sistemas de acceso rpido. Cmo, por ejemplo, gerenciara una sede en Arequipa el desarrollo econmico y

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Gonzales de Olarte Efran. Regiones Integradas. Ley de Incentivos para la Integracin y Conformacin de Regiones. Lineamientos Econmicos y Polticos; Fondo Editorial del Congreso del Per; Octubre 2003. Las delimitaciones Departamentales pueden ser extremadamente rgidas, an como propuesta bsica.

los servicios que le competan a una Macroregin Sur en la cual estn insertos los Departamentos de Tacna, Moquegua, Puno, Cusco, Madre de Dios, Apurimac, Ayacucho y la misma Arequipa?. En el plano econmico, sin embargo, la configuracin de Macro Regiones tiene un sentido pertinente como marco para involucrar ejes de integracin que involucran espacios mayores y, de otro lado, para disponer de una imagen adecuada para entender procesos de integracin continental. Representa, independientemente de sus reales posibilidades frente a las pretensiones geopolticas, una convergencia patentizada en la reciente suscripcin (parcial)11 de un acuerdo para constituir una Comunidad Sudamericana de Naciones, que facilitara el intercambio de bienes, servicios y personas; adems de buscar la satisfaccin de objetivos vinculados al tratamiento de los recursos naturales, al manejo de polticas monetarias, a los entendimientos culturales y a la negociacin conjunta de tratados con otros conglomerados continentales o pases dominantes. Algunas de las iniciativas hacia la conformacin de Macro Regiones son las siguientes: a) Macro Regin Sur, que es la propuesta ms antigua y la que ha tenido mayores desenvolvimientos en su anlisis y posibilidades. Asume la integracin de los Departamentos de Tacna, Moquegua, Arequipa, Cusco, Puno, Madre de Dios y eventualmente Ayacucho. Ha sido inicialmente promovida por algunas Cmaras de Comercio, Industria y Turismo. Se sustent inicialmente en el tratamiento fiscal promocional para empresas y la adscripcin a algunos proyectos de alto impacto (gas de Camisea, desarrollo minero y alpaquero, circuito turstico del sur; programa de integracin fronteriza con Brasil, Bolivia y Chile). Un estmulo colateral a esta opcin parte de dos Ejes bsicamente reconocidos en el IIRSA; que unen Ilo Marcona y Matarani Cusco Puno Arequipa, con Bolivia, el Sur de Brasil y Paraguay. 113

b) Macro Regin Amaznica; que ha sido promovida por el Instituto de Investigaciones de la Amazona Peruana (IIAP) y por el actual Gobierno Regional de Loreto como una opcin especial por su relativa lejana de los mercados costeros, su extensin, sus bajas densidades poblacionales, su biodiversidad y la existencia de ms de 40 grupos etno - lingusticos. La propuesta implica la unin de Loreto, Ucayali y San Martn. c) Macro Regin Norte; que tentativamente incluye a los Departamentos de Amazonas, Tumbes, Piura, Lambayeque, La Libertad, Cajamarca y Loreto. En este contextos se han realizado coordinaciones previas con entidades estatales y empresariales de Brasil a partir del Corredor Multimodal del Norte, impulsado por el IIRSA; d) Macro Regin Centro; es la que menor consenso muestra por el momento. Se ha planteado por algunos promotores privados y por la Universidad Nacional del Centro del Per. Incluye a los Departamentos de Lima, Ica, Junn, Huancavelica, Pasco, Hunuco, Ancash y Ucayali. Alcances de los Expedientes Tcnicos que sustentan la Conformacin de Regiones Los Expedientes Tcnicos que sustentan la conformacin de Regiones constituyen un Instrumento Operativo sealado fundamentalmente en el Decreto Supremo No. 0632004-PCM que Reglamenta la Ley No. 28274 sobre este asunto. En consecuencia, las regulaciones contenidas en la Directiva que orienta la preparacin de tales Expedientes Tcnicos deberan ser suficientemente precisas y realistas para definir los mecanismos, contenidos y procedimientos administrativos de las propuestas.

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Declaracin del Cusco suscrita el 8 de Diciembre del 2004 por Per, Argentina, Colombia, Venezuela, Brasil, Chile, Surinam, Guyana, Uruguay, Paraguay, Bolivia y Mxico.

Sin embargo, ambas disposiciones arrastran restricciones o inconsistencias que tendran que ser superadas. Podran mencionarse, al respecto, las siguientes consideraciones: a) la secuencia del proceso regionalizador parte de la integracin de departamentos, dejando para una segunda fase la integracin de provincias o distritos de una Regin a otra. Este flujo es, quiz extremadamente rgido y colisiona con varias iniciativas provinciales y distritales que pretenden afiliarse de inmediato a otro departamento. Uno de estos casos corresponde a los movimientos que han impulsado la integracin de la Provincia de Tayacaja (Huancavelica) a Junn. b) en esta misma lnea, podra ser controvertida la regulacin que estima una fase inicial para la conformacin de Regiones, va referndum, que abarca el 2005; dejndose un periodo muerto entre ese ao y el 2009; y otro desde el 2009 al 2013. Qu impide que en esos periodos se acumulen suficientes sustentaciones para generar nuevas Regiones?. La dinmica social y poltica de los pueblos posiblemente fuercen para superar ese calendario. c) siguen pendientes las precisiones sobre los mandatos, facultades o atribuciones de los diferentes niveles de Gobierno. Esta situacin es hasta cierto punto positiva porque evita rigideces; pero marca una ventana muy amplia para la filtracin de duplicaciones o contradicciones. Quiz sera til establecer criterios para arbitrar conflictos latentes en esta ruta, considerando que la Ley permite a las Regiones y Municipios compartir facultades, acciones y proyectos de inters comn. En ese contexto existen de hecho Acuerdos articuladores de nivel interdistrital e interprovincial para, por ejemplo, manejar desechos slidos, tratar integralmente cuencas hidrogrficas, organizar sistemas de seguridad ciudadana y construir infraestructuras para atender la salud. Un caso pequeo pero aleccionador de esta asociatividad es el Consocio Municipal para el Asfaltado de la Carretera Cajamarca - Celendn Balsas constituido en Noviembre del 2004 por las Alcaldas Provinciales de Cajamarca y 114

Celendn y por las Alcaldas Distritales de Baos del Inca y La Encaada. d) se mantiene indefinido el paquete de Facultades Adicionales que, segn la Ley, se otorgara a las Regiones constituidas. Este vaco no es de fcil cobertura por el mismo hecho de los conflictos ya existentes en torno a las facultades ya establecidas (tambin con insuficiente precisin) para el Gobierno Nacional, los Gobiernos Regionales Departamentales, los Gobiernos Municipales Provinciales, los Gobiernos Municipales Distritales y los Gobiernos de Centros Poblados. e) el armado de Expedientes Tcnicos reclama, por definicin terica y por la trascendencia que tiene la configuracin de Regiones, un conjunto orgnico de anlisis y orientaciones normativas muy riguroso. Aqu aparece una trampa en el sentido de que la realidad muestra que no todas las actuales instituciones locales o departamentales disponen de suficientes recursos financieros ni cuadros tcnicos para solventar una propuesta suficiente si de rigor se trata. Romper este entrampamiento implica organizar una campaa masiva para identificar personal y capacitarlo. Existe la predisposicin poltica y los requerimientos financieros, informticos (base de datos actualizada) y logsticos para realizarla?. Es muy posible que los varios y complicados aspectos y datos o indicadores, as como la cartografa estipulada en la Expedientes Tcnicos, se conviertan en un martirio para muchos de los eventuales proponentes. Una parcial tabla de salvacin para este impase radica en la existencia de metodologas de rpida ejecucin y relativamente baratas para realizar diagnsticos y planteamientos de desarrollo en los niveles locales y regionales12 . En estas cuestiones se

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El PNUD ha confeccionado y empezado a aplicar varias metodologas instrumentals en este sentido: Encuesta para el Diagnstico Integral, Encuesta de Hogares, Encuesta a Lderes, Gua para la Identificacin de Potencialidades, Encuesta a Unidades Productivas, Estudio Descentralizacin, Organizacin Econmica del Territorio y sobre Potencialidades y Organizacin Econmica del Territorio y Potencial de Recursos.

f)

g)

h)

i)

involucra al Gobierno Nacional en general y particularmente al Consejo Nacional de Descentralizacin (CND). la anterior consideracin conduce al establecimiento de una tipologa social, demogrfica, territorial y econmica de distritos, provincias y departamentos proclives a ser adscritas a Regiones. La tipologizacin es un ejercicio propio del CND y del Centro Nacional de Planeamiento Estratgico (por formalizarse como un ente adscrito a la Presidencia del Consejo de Ministros) que debera distinguir grados de rigurosidad exigible para la confeccin de los Expedientes Tcnicos. Normas uniformes para ese propsito son inconsecuentes con la realidad objetiva, como se ha insinuado en prrafos previos. Objetivamente, la larga y compleja lista de requisitos para franquear la conformacin de Regiones y tambin para calificar a las entidades descentralizadas como beneficiarias en la transferencia de Proyectos o Recursos provenientes del FONCODES, por ejemplo, parece frenar ambos procesos. Esta consideracin parte del hecho de que la mayora de los Gobiernos Locales carece de los recursos humanos, administrativos y financieros para cubrir con rigor los requisitos propuestos. no estn claramente definidas las diferencias entre Macro Regiones y Regiones propiamente dichas. Esta indefinicin puede impulsar desaciertos o confusiones. De hecho, adems, alimenta un inacabable debate, siempre enriquecedor, sobre la mxima cobertura fsica y socio econmica de una Regin gobernable; tal como se ha expresado anteriormente. por lo pronto, las alianzas y acuerdos de algunas Juntas de Coordinacin marcan un contorno mas limitado que el de las Macro Regiones. En el caso del Norte estos Acuerdos han comenzado por los Departamentos de Amazonas, Lambayeque y Cajamarca. Paralelamente se estn negociando Juntas para configurar una Regin Amaznica conformada por Loreto, Amazonas, San Martn y Ucayali. Segn las normas vigentes, las iniciativas para conformar regiones o integrar provincias y distritos a una Regin contigua pueden presentarse al CND por los actua115

les Presidentes de Gobiernos Departamentales (transitorios), Partidos Polticos o Movimientos y ciudadanos individuales. Esta frmula, que aparece como una figura democratizadora y participacionista, podra ser observada en al menos dos sentidos. Primero: la posibilidad de que se multipliquen de manera masiva y aluvional iniciativas de personas individuales; lo cual provocara su difcil manejo y contribuira a enflaquecer la institucionalidad que el pas reclama. Segundo: la generalidad del trmino Movimientos podra tambin conducir a propuestas carentes de representatividad por el tipo o/y escala del Movimiento. Sera aceptada una iniciativa organizada por una Junta de Usuarios que auspicia (justificadamente o no) la construccin de un pequeo sistema de riego adscrito a un villorrio de menos de 500 habitantes?. Incentivos para las Regiones constituidas Son varios los incentivos fiscales y financieros para las Juntas de Coordinacin y los Gobiernos Regionales. De partida estn presentes los privilegios en la recepcin del Fondo Intergubernamental para la Descentralizacin (FIDE); en el acceso a los recursos obtenidos por el canje de deuda pblica por inversin (en proyectos prioritarios) y en la asignacin directa de la recaudacin fiscal. Sobre este ltimo estmulo habra que considerar estrategias o pautas que permitan que los tributos, as como los canon y las regalas (especialmente en el sector minero), sean cobrados a las empresas directamente en los lugares donde operan y no (como ocurre con frecuencia) en sus sedes limeas. Un reciclaje legal y operativo de los Canon y Regalas por el uso de los Recursos Naturales es imprescindible, no solo en trminos de la base sobre la cual se consigna el aporte (porcentajes sobre el valor de ventas, el valor de la renta neta, o el valor de la renta bruta) sino que tambin sobre cmo se distribuye entre localidades, provincias y departamentos en cada caso. En esta va tambin habra que considerar estrategias regionales y locales para el uso de fondos extraordinarios (di-

ferentes a los Canon y a las Regalas) que han estado surgiendo por la explotacin de yacimientos mineros en Ancash (Antamina); Apurimac (Las Bambas) y Pasco (Doe Run)13 . En este lado del problema aparecen las predisposiciones reales del sector privado para invertir fuera de Lima y los soportes complementarios o ventajas (incentivos tributarios) que se otorgaran por el Gobierno a dicho sector cuando, como en el caso de la Amazona, se localicen en determinadas zonas prioritarias desde la tica de una descentralizacin del aparato productivo. Las ventajas deberan ser estrictamente calificadas para evitar una sangra presupuestal. Descentralizacin Compatible con el Medio Ambiente y los Derechos Comunales Tambin protagonizan este tipo de consideraciones los conflictos entre comunidades y empresas mineras en torno a graves efectos contaminantes (suelos, aguas, aire) y a la ruptura de estructuras de produccin y de asentamientos humanos tradicionales. Son, por ejemplo, los casos de la explotacin del cerro Quilish y la exploracin del yacimiento en La Zanja14 , en Cajamarca. Tambin son los casos de Tambogrande en Piura, de Cerro de Pasco en Pasco y de Morococha o La Oroya en Junn. En torno a este tipo de escenarios, es preciso reiterar que no se trata de una alternativa excluyente: minera o agricultura. Sin embargo, es necesario reconocer que existen mnimos parmetros de respeto al ambiente, a la sobrevivencia de las comunidades y a sus valores colectivos. Es un tema inscrito en la llamada Responsabilidad Social de las Empresas que, por principio, deben realizar adecuados y equitativos Estudios de Impacto Ambiental (EIP) y establecer efectivos Programas de Adecuacin y Manejo Ambiental (PAMA) para eliminar o reducir razonablemente los riesgos ambientales15 . La Red Institucional en Juego Los procesos de conformacin de regiones o Macro Regiones involucran a organizaciones civiles de diferente envergadura (parti116

dos polticos, gremios laborales y empresariales, universidades, colegios profesionales), a los sectores del Gobierno Central, a los actuales Gobiernos Departamentales y Municipales, al Consejo Nacional de Descentralizacin (CND), al Consejo Nacional de la Competitividad, al Centro o Sistema Nacional de Planeamiento Estratgico, al Consejo Nacional del Ambiente (CONAM), al Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI). Aqu una cuestin vital es la de cual ser en la prctica el papel que le tocar jugar a cada una de estas entidades. Un problema particularmente complejo es el que tiene que ver con la definicin de los mecanismos de transferencia de activos, regulaciones administrativas, acervo documentario y personal de los actuales Gobiernos Departamentales (formalmente llamados todava Regionales) a los Gobiernos Regionales que se vayan estableciendo. En este mismo cernidor aparece la posible dicotoma entre una descentralizacin desde el nivel nacional hacia el regional y una descentralizacin al interior de las Regiones.Subsistirn las estructuras de mando y los recursos que tienen los Departamentos , bajo el disfraz de Sub Regiones?. Si esto ocurriese se cometera un grave atentado contra el proceso, en varios sentidos: duplicacin y confusin de funciones; sobredimensionamiento de la burocracia y de los gastos operativos. Consistencializacin de los Planes Regionales Debe reconocerse que a partir del 2001, con el soporte germinal de las Mesas de Con13

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Antamina aport un fondo de ms de 100 millones de US $ para el desarrollo de este Departamento. El origen del fondo es una multa por el incumplimiento de la empresa en la ejecucin de inversiones comprometidas. La empresa ha suspendido su programa de exploracin
y explotacin asumiendo que han faltado formas adecuadas para una negociacin equitativa con las comunidades involucradas. Aparece poco convincente el hecho de que una gran parte de los EIA y PAMA se elaboren por consultoras que son pagadas por la empresa minera, aun cuando en teora pasan por la vigilancia social del Ministerio de Energa y Minas. Esta prctica pone en duda la equidad de tales Programas.

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certacin para la Lucha contra la Pobreza y con la conformacin, entonces, de un equipo tcnico adscrito a la Oficina del Primer Ministro, se logr impulsar esfuerzos de planificacin importantes. Se inscribieron, en esta lnea, algunos mecanismos participativos y se modularon algunos criterios generales para definir prioridades en las inversiones de nivel local y departamental. Sin embargo, luego de tres aos, es evidente que los instrumentos planificadores tienen que reforzarse fuertemente de modo que los Planes sean verdaderas guas para la gestin del desarrollo, de la equidad y de la descentralizacin. En esta argumentacin pueden caber algunos temas muy precisos: a) cual ser el carcter organizacional y los alcances del Centro Nacional de Planeamiento Estratgico, que por ahora se refugia en los archivos del Congreso. En esta instancia, son dos los problemas ms crticos. Primero: su capacidad poltica y tcnica para orientar verdaderamente el desempeo de todos los organismos pblicos; particularmente los Gobiernos Regionales y Municipales. Segundo: su concordancia funcional con los mandatos del Consejo Nacional de Descentralizacin; b) que instrumentos tcnicos y polticos permitirn una articulacin operativa entre los Planes Nacionales, Regionales y Municipales; teniendo en cuenta que la evaluacin de los Planes Regionales y Municipales formalizados hasta ahora denotan, en la mayora de los casos, graves duplicaciones o inconsistencias; c) como se negociarn los relativamente escasos fondos pblicos para distribuirlos entre los municipios y regiones. Aqu tiene que redefinirse el alcance de las normas presupuestales que maneja el Ministerio de Economa y Finanzas; d) de que manera se establecern formas mucho ms decisivas para que la participacin ciudadana en la edificacin de los Planes y Presupuestos tengan un sentido realmente eficiente y representativo. 117

La Descentralizacin y la Regionalizacin en el Acuerdo Nacional El Acuerdo Nacional, suscrito en Julio del 2002, es el espacio de mayor envergadura para construir consensos sustantivos entre diferentes actores de la sociedad peruana, sobre objetivos fundamentales hacia el largo plazo, relacionados con los procesos de desarrollo y gobernabilidad. Hasta los inicios del 2005 se haban concertado 31 Polticas de Estado. Para los alcances de este debate, que persigue identificar las divergencias entre las aspiraciones y las realidades, es pertinente archivar en nuestra memoria lo que dice la Octava Poltica de Estado, referida directamente a los objetivos de descentralizacin. Los prximos meses y aos nos probarn, en la prctica, la cercana o el abismo que separa el discurso de las decisiones efectivas. Nos comprometemos a desarrollar una integral descentralizacin poltica, econmica y administrativa, transfiriendo progresivamente competencias y recursos del gobierno nacional a los gobiernos regionales y locales con el fin de eliminar el centralismo. Con ese objetivo, el Estado: a) apoyar el fortalecimiento administrativo y financiero de los gobiernos regionales y locales; b) institucionalizar la participacin ciudadana en las decisiones polticas, econmicas y administrativas; c) promover la eficiencia y la transparencia en la regulacin, provisin de servicios pblicos as como en el desarrollo de infraestructuras en todos los mbitos territoriales; d) establecer una clara definicin de funciones, competencias y mecanismos de coordinacin entre los tres niveles de gobierno; e) desarrollar plataformas regionales de competitividad orientadas al crecimiento de las economas locales y regionales; f) desarrollar una estructura de captacin de recursos fiscales, presupuestales y del gasto pblico que incluyan

mecanismos de compensacin para asegurar la equitativa distribucin territorial y social, en un marco de estabilidad macroeconmica y de equilibrio fiscal y monetario; g) incorporar los mecanismos necesarios para mejorar la capacidad de gestin, la competencia y la eficiencia de los entes pblicos y privados, as como la competitividad de las empresas y las cadenas productivas en los niveles nacional, regional y local; h) favorecer la conformacin de espacios macro regionales desde una perspectiva de integracin neoeconmica; i) favorecer el asociativismo intermunicipal e interregional para el tratamiento de temas especficos; j) fomentar el acceso al capital en los niveles nacional, regional y local; k) fomentar mecanismos de compensacin presupuestal en casos de desastre natural y de otra ndole, de acuerdo al grado de pobreza de cada regin. Conclusiones y Agenda Pendiente La descentralizacin y la regionalizacin son cuestiones clave para el desarrollo nacional. Estn y seguirn estando, por lo mismo, en el Ojo de la Tormenta de las Agen-

das polticas y sociales. Estas Agendas seguramente sern conscientes de que se navega en un mar plagado de amenazas, vacos y conflictos; lo cual hace deseable la adopcin de cuidados extremos para avanzar y evitar que los logros parciales obtenidos o por obtenerse se reviertan. Una reversin de esta estirpe reducira las posibilidades de un modelo econmico y poltico ms equitativo; adems de que provocara, por reaccin, renovadas movilizaciones generalizadas de reclamos que podran, incluso, hacer flaquear la gobernabilidad del pas. Se trata, entonces, de cmo efectivamente se adoptan decisiones polticas de envergadura estructural; sorteando o minimizando el tratamiento de medidas extremadamente parciales y puntuales o artificios cosmticos que tendran muy poca duracin e impacto. En el actual escenario poltico y econmico, dominado por la bsqueda inmediata del poder, y con una economa propensa a concentrar sus activos en determinados sectores y territorios, existen suficientes seales para esperar logros descentralistas sustantivos?. La respuesta, por el momento, parece estar ganada por un nimo mas bien dudoso, sino desesperanzado. En el recuadro siguiente se mencionan algunos temas pendientes sobre estas cuestiones.

DESCENTRALIZACIN Y REGIONALIZACIN. AGENDA PENDIENTE Decisin Poltica y Consenso Social para facilitar cambios estructurales a favor de la Descentralizacin. Modificaciones Constitucionales en cuanto a la descentralizacin. Ajustes Sustantivos en la Ley Marco de la Descentralizacin, en las Leyes Orgnicas de los Gobiernos Regionales y Municipales, en la Ley de Incentivos para la Conformacin e Integracin de Regiones, en la Ley de Incentivos para la Inversin Privada Descentralizada; as como en algunas normas sectoriales que afectan sustantivamente el desempeo de las economas y gobiernos regionales o locales: Ley General de Aguas, Ley Forestal y de Fauna Silvestre, Ley General de Minera, Leyes sobre las Comunidades Campesinas y Nativas. Replanteo en las Normas que definen la calificacin o acreditacin de los Gobiernos Regionales y Municipales para acceder a fondos y proyectos (FONCODES, Vaso de Leche); as como a transferencias del Gobierno Central. Cambios en las Normas Presupuestales, particularmente en cuanto los porcentajes de los recursos fiscales asignables a los Gobiernos Regionales y Municipales.

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Ajustes de los Expedientes Tcnicos para la Conformacin de Regiones, en el sentido de flexibilizar y hacer consistentes los requisitos que les den curso. Formulas para la transferencia de activos y pasivos de los Gobiernos Departamentales a los Gobiernos Regionales. Rediseo en la base de clculo y criterios de distribucin de los Canon, Regalas, Fondos Especiales y Fondos de Compensacin Regional (FONCOR) y Municipal (FONCOMUN). Desmontaje de las Prefecturas, Sub Prefecturas, Gobernaciones. Priorizacin de Sectores y Territorios segn los Objetivos del enfoque del Desarrollo Humano y las Estrategias Nacionales de Organizacin del Territorio. Replanteo de las normas que regulan actividades provocadoras de procesos depredatorios, contaminantes o socialmente conflictivos: minera, forestera, pesca, caza, riego. Particularmente los Planes de Manejo Ambiental (PAMA). Establecimiento de un enfoque descentralista y de economa territorial en el Centro Nacional de Planeamiento Estratgico y de su correspondencia funcional con el Consejo Nacional de Descentralizacin, con el MEF, con el INEI y con CONAM. Organizacin de mecanismos para el Seguimiento y Evaluacin del Proceso de Descentralizacin en general y de Regionalizacin en particular.

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ENFOQUE TERRITORIAL AUTONOMICO DESCENTRALISTA PARA LA REFORMA DESCENTRALISTA


LIC. SOCIOLOGA MANUEL DAMMERT EGO AGUIRRE

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ENFOQUE TERRITORIAL AUTONOMICO DESCENTRALISTA PARA LA REFORMA DESCENTRALISTA


LIC. SOCIOLOGA MANUEL DAMMERT EGO AGUIRRE

CAPITULO I ESTRATEGICA VISION ESTRATEGICA TERRITORIAL En los escenarios planteados en el desarrollo nacional para los prximos 20 aos1 , los procesos de reordenamiento territorial tienen una importancia crucial. Dada las condiciones de nuestras eco regiones de habitabilidad y el rol central del aprovechamiento de los recursos naturales en nuestro desarrollo2 , la construccin social del territorio, en condiciones de una globalizacin en la que diferencia la dinmica de los estado-nacin de las de los territorios sociales, es la variable fundamental en torno a la cual se van a decidir muchas de las posibilidades para la intervencin estratgica en los escenarios abiertos posibles. PRINCIPALES 1. PRINCIPALES PROCESOS DE REORDENAMIENTO TERRITORIAL Vivimos un periodo de cambio en la dinmica territorial. Se esta agotando la establecida en el siglo XX hacia la Lima macroceflica en torno a los ejes radiales del circuito norte en torno a la panamericana norte y las obras de irrigacin, del circuito minero central y del circuito lanar del sur. Se disea otra dinmica organizada en torno a macro regiones nacionales y megaregiones de unidad sudamericana, en base a los ejes de desarrollo vinculados a las rutas interocenicas del Norte, Centro y Sur, y con articulaciones macro regionales en torno al aprovechamiento de los Recursos Naturales. Existen procesos en curso, cuya ejecucin tiene que ver con opciones estratgicas algunas en responsabilidad del Estado, otras del sector privado nacional, otras del sector privado internacional y algunas de complejas ne122 gociaciones entre Estados. El impacto territorial de estos procesos es de gran importancia para los escenarios planteados a futuro. Los principales procesos en curso que impactaran en el reordenamiento territorial son: a) El aprovechamiento del Gas de Camisea y la pugna por la exportacin del gas al mercado norteamericano. No solo cambia la base energtica nacional y la posibilidad de la industria petroqumica, sino que abre otras condiciones al desarrollo de la macro regin centro sur. El Proyecto Gas de Camisea esta en curso y sus impactos son previsibles en los prximos tres aos. Constituye una opcin estratgica multinacional la definicin sobre el proyecto de exportacin del gas licuado a los EE.UU., lo que de darse, por el desarrollo de una industria petroqumica y los volmenes de transporte del gas, tendra un poderoso impacto en todo el pas, en especial en el macro sur y el centro del pas. b) La maduracin de los proyectos hidroenergticos en la costa, especialmennorte. te nort Los cerca de 6 mil millones de dlares ya invertidos en estos proyectos han dado curso a una agricultura con mas de un milln y medio de has bajo riego regulado. Se est dando un mal uso al recuso agua al manejarse los cultivos por inundacin, fragmentarse extremadamente

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Dammert, Manuel, Estrategia de Desarrollo Territorial, 2001 Dammert, Manuel, Desborde Territorial Descentralista, 1998

unidades productivas, salinizarse suelos, y no cubrirse las tarifas para mantenimiento. En estos reas el Per tiene la opcin estratgica de convertirlas en la base de una poderosa agricultura, que cubra requerimientos nacionales y pueda competir en el mercado mundial. Pone sobre el tapete la urgencia de una adecuada gestin integral del agua y el manejo de las cuencas. c) Las rutas Inter Ocenicas de Norte, CenSur, tro y Sur, de integracin continental. Estas rutas estn en curso y los acuerdos de los Estados del Continente han consolidado su ejecucin. Los acuerdos adoptados en la formacin de la Comunidad de Naciones Suramericana en diciembre del 2004 en Cusco, en los que se aprob un programa de IIRSA por inversiones de 4,300 millones de dlares para los prximos 5 aos, as lo confirma. El Per debe adoptar opciones estratgicas que permitan transformarla en ejes de desarrollo en la infraestructura bsica y elemento clave en la articulacin macro regional de un desarrollo endgeno competitivo. d) Los megaproyectos mineros en norte, centro y sur. Existe una inversin creciente y su es la principal inversin privada en las prximas dcadas. Se aprecia en la Cordillera del Oro del Norte y en la relacin de los yacimientos Bayovar-Bagua-La Granja, y en el yacimiento de Antamina, en el macro norte; en los yacimientos polimetlicos del Sur y del Centro. En todos los casos existe una redefinicin de uso de recursos de agua, suelos y bosques, as como de la infraestructura de energa, vial y urbana Las opciones estratgicas entre la modalidad de enclave o la integracin en conglomerados productivos con la economa regional, lo que va a marcar en buena medida las posibilidades y condiciones de las macro regiones. e) El mercado elctrico nacional, y el acceso energa. a la energ Con la formacin del sistema interconectado nacional, se ha constituido un mercado elctrico nacional, en el que compiten las generadoras de energa, las que adems van a sufrir cambios con la 123

entrada en operacin de plantas de generacin de electricidad en base al gas. Esta situacin se va a modificar en pocos aos, con la interconexin elctrica que ya existe en las partes norte y sur del continente y a la que el pais no tardara en incluirse, para formar un gran mercado continental de electricidad. Esto cambia la disputa por el acceso regional a la energa, as como el sentido patrimonial de la inversin en activos regionales estratgicos para orientarlos hacia otros activos estratgicos que abran nuevos cursos a su desarrollo, constituyendo una de las opciones estratgicas claves a ser definidas. f) Los procesos de Integracin comercial. El acceso al mercado USA con el APTADEA ha funcionado y se ha incrementado las exportaciones peruanas hacia Estados Unidos, si bien no con las grandes expectativas iniciales, especialmente en lo que se refiere a camlidos. Vence pronto, y se ha reformulado su contexto, pues esta acordado el tratado de libre comercio CAN y MERCOSUR, que potencia la alianza estratgica Per Brasil, al tiempo que se debate y pretende aprobar un TLC con Estados Unidos, cuyas formulaciones se anuncian muy negativas para el agro, las propiedad intelectual y las compras publicas de las Pymes. g) Crecimiento de ciudades intermedias y la mayor urbanizacin, lo que se produce al tiempo que se mantiene el crecimiento absoluto de la poblacin en el rea rural. h) El acceso nacional a mejores condiciones de ciudadana, con los sistemas de educacin, sobre todo la primaria; de informacin, a travs de la telefona; y de comunicaciones, especialmente con la TV. Estos procesos afianzan sentido de comunidad nacional, desarrolla liderazgos y comunil, dades polticas locales, y promueve la asociatividad como hbitat decisivo de los actores en los territorios. Estos cambios modifican la gestin del territorio, que de un Estado sectorializado, pase a buscar formas que relacionen los rganos de soberana jurisdiccional con las dinmicas de las cuencas, las cadenas productivas,

los circuitos econmicos y otras formas de aprovechamiento de los recursos naturales, poniendo en entredicho la modalidad de enclaves. i) Los acuerdos de integracin continentales y fronterizos estn dando origen a megaregiones continentales, a las que las dinmicas territoriales nos acercan. De las opciones estratgicas del pas depender si incorporamos las macro regiones nacionales como sujetos activos que disputan un lugar competitivo en base a su desarrollo endgeno, o nos incluimos como satlites subordinados y dislocando nuestros espacios fronterizos. 2. ESCENARIOS Y OPCIONES TERRITORIALES AL 2021 Considerando los procesos indicados, es posible distinguir escenarios territoriales distintos: a) si tomamos en cuenta la dinmica tendencial actual sin mayores variaciones para los eco sistemas y que se proyectan para el territorio en su conjunto; b) si tomamos en cuenta el impacto de mega proyectos de inversin en forma de enclaves (minero, energtico, pesquero, bosques amaznicos, etc.); c) si tomamos en cuenta las transformaciones territoriales de una poltica de desarrollo endgeno competitiva.

triales, que en su gran mayora no son tratados. El crecimiento neto de la poblacin rural se realizara en las zonas ecolgicamente mas frgiles de los andes, especialmente en valles y flancos orientales de los andes centrales y del norte, y en los valles y flancos occidentales de los andes del norte y del sur. b) Mayor uso Agropecuario de la escasa tierra agrcola. Se estima el crecimiento entre 20 a 40 % del rea agropecuaria de los andes, siendo la tierra apta para cultivo no mas del 6 % de la superficie territorial nacional . La zona de mayor crecimiento sera en las zonas de selva alta, especialmente norte y central, con mtodos de traslado de tcnicas de cultivos de los Andes a la Amazona. Esto afectara los eco sistemas y la zona que es una de las que posee la mas alta riqueza biodiversa gentica relativa del planeta. A esto debe sumarse la probable expansin de los cultivos ilegales de la coca, la amapola y la marihuana, que afecta estas zonas. c) Bosques amaznicos depredados. Se incrementara la presin sobre la extraccin de la madera de nuestros bosques, especialmente amaznicas, a una tasa y en forma descontrolada, con graves efectos depredadores. d) Improvisacin ante el cambio climtico mundial y ocurrencia de mayores desastres naturales. Muchos cientficos sealan que existen evidencias que estamos en el inicio de un periodo Inter-Glaciar, es decir, sometido a temperaturas crecientes, lo que es producido por fenmenos naturales y agravados por los efectos de los gases ocasionados por la actividad humana. Seremos afectados por los cambios en el grado de cobertura de nubes y el numero de horas de luz solar. Son posibles tambin cambios en las ocurrencias de lluvias y sequas, y en la frecuencia de tormentas en las montaas. Esta situacin podra provocar la sustitucin de especies de las partes de altura media de los andes por las de las partes mas bajas. Una modificacin del ciclo de aguas, con derretimiento mas rpido de hielo y nieves con mayores 124

2.1 Escenario inercial


Continuidad espontnea de tendencias actuales: brechas territoriales, desequilibrio ambiental a) Poblacin creciente. La poblacin seguir creciendo, aunque a un tasa mas moderada. Su crecimiento neto, especialmente urbano, pero tambin rural, llevara a una concentracin en ciudades y a un mayor requerimiento de bienes y servicios proveniente del mbito rural, as como a la produccin de volmenes mayores de residuos slidos urbanos e indus-

nevadas, afectando la disponibilidad de las aguas en las principales cuencas. Y una creciente tropicalizacin en la costa norte, por efecto de la mayor ocurrencia de El Nio y la elevacin de los niveles de humedad. La tendencia a un divorcio entre la ocupacin humana y el entorno ambiental, podra agudizarse y llevar a serios problemas en todas las eco regiones de habitabilidad. e) Tensiones territoriales. La dinmica espontanea lleva al incremento de tensiones territoriales que se manifestaran en los siguientes problemas por el abuso de aprovechamiento irracional de recursos naturales en condiciones de pobreza y de presion por la subsistencia: - La amazona marginal a la nacin. - Vertiente amaznica invadida, conflictos con los nativos del bosque. - Litorizacin empobrecida, de ciudades sin base productiva y con informalidad sin productividad. - Concentracin en ciudades andinas, desligadas de base productiva, sin servicios y trabada en sus potencialidades. - Urbanizacin sin servicios, y en colapso las infraestructuras existentes. - Metropolizacin Rentista en torno a Lima, que es principal mercado y succionador de rentas, al tiempo que principal centro con amplia capas de pobreza. - No integracin del mar a la dinmica territorial, y depredacin por sobre explotacin de algunas especies. - Lima y el Norte adquieren dinmicas territoriales mas sostenidas por sus posibilidades de acumular excedentes regionales y ampliar sus mercados, respecto al resto de macro regiones afectadas por el empobrecimiento y desarticulacin de sus capacidades. continentales. f) Espectador de corredores continentale Mientras se construyen las infraestructuras de integracin continental y se abren los mercados, el pas no construye reas de desarrollo endgeno, quedando como espectador que ve el transito de las autopistas de la informacin y de los bienes y servicios de los transportes. Los espacios macro regio125

nales se articulan en forma subordinada a las megaregiones del continente.

2.2 Escenario con megaproyectos enclaves.


Se produce por el impacto de mega proyectos de inversin en forma de enclaves (minero, energtico, pesquero, bosques amaznicos, etc.) Los principales megaproyectos de aprovechamiento de recursos naturales pueden adoptar diferentes modalidades para su ejecucin. En este escenario se adiciona a las caractersticas del inercial, la efectiva ejecucin de los megaproyectos pero bajo la modalidad de enclaves, esto es, de formas de explotacin que extraen el recurso con el menor valor agregado posible, no se interrelacionan sino en lo mnimo con las economas regionales, y establecen diversos niveles de efectos contaminantes de sus actividades. Bajo esta modalidad, la intensiva explotacin de recursos naturales no se relaciona con el capital social ni construye los requerimientos ni adecuados stocks de infraestructura fsica, razn por lo cual los territorios en los que estn ubicados en vez de avanzar se ven afectados en sus posibilidades de desarrollo. Los megaproyectos mas importantes son los siguientes: Camisea y Gas Licuado Exportacin, en Centro Sur. Megaproyectos mineros: centro, sur, norte. Hidrocarburos: noroeste y selva norte. Explotacin bosques amaznicos: amazona. Pesquera martima: litoral, de lagos andina y amazona.

La modalidad de enclave, pese a todo, podra generar algunas infraestructuras en diversas localidades y redistribuir algunos recursos por va de canon, adquisiciones , remuneraciones e inversiones de apoyo social. Pero su condicin bsica de divorcio con la economa y la sociedad regional, agudizara las brechas territoriales y los desequilibrios ambientales. Con ello, se reduciran las posibilidades de escenarios sustentados en un desarrollo endgeno competitivo.

2.3 Escenario con aglomeraciones macro regionales


En este escenario una intervencin estratgica, gracias a la voluntad democrtica de la nacin, logra relacionar los stocks de capital natural con los de capital social y construir las infraestructuras fsicas econmicas, lo que permite sentar las bases para el desarrollo endgeno competitivo del territorio. Para esta intervencin estratgica, se propician en las macro regiones conglomerados de desarrollo endgeno competitivo, en base al aprovechamiento de RRN de los territorios estratgicos. Se establecen las condiciones para generar e incorporar en forma sostenida innovaciones a la produccin y la vida social. Se incorpora tecnologa y asociatividad en la elevacin de la productividad de la produccin y de la micro, pequea y medianas empresas. Se articulan con infraestructuras de relacin, vial, energtica, de telecomunicaciones. Se eslabonan en cadenas productivas las vocaciones principales y tambin los circuitos urbanos y rurales. Se logra as incorporar el aprovechamiento de sus recursos naturales a las economas regionales, y elevar la productividad de su capital social. Estas polticas de opcin estratgica permiten orientar la construccin de un escenario territorial bsico, en el cual se logren los siguientes aspectos que son indispensables para edificar una intervencin estratgica de desarrollo nacional. a) Poblacin creciente. Se mejorara la calidad de vida de la poblacin que seguir creciendo a un tasa mas moderada. Su crecimiento neto urbano se realizara en un sistema de ciudades con base productiva, ordenado y con servicios bsicos, que permitirn abastecerlas y al mismo tiempo tratar sus residuos slidos y lquidos. Al elevarse la productividad del capital social, podr enfrentar mejor el reto de actuar en zonas ecolgicamente mas frgiles de los andes. b) Mayor uso Agropecuario de la tierra agrcola. col Se estima el crecimiento entre 20 a 40 % del rea agropecuaria de los andes, 126

siendo la tierra apta para cultivo no mas del 6 % de la superficie territorial nacional . Para las zonas de mayor crecimiento en las zonas de selva alta, especialmente norte y central, se contara con mtodos de cultivos apropiados, que resguardan y dando uso ecoproductivo a la biodiversidad. c) Bosques amaznicos. Se incrementara el aprovechamiento racional, ordenado y productivo de los bosques amaznicos, a fin de convertirlos en el principal laboratorio biogentico mundial, y en una fuente de recursos para el desarrollo diversificado. c) Previsin ante el cambio climtico mundial, estableciendo una nueva armona entre naturaleza y sociedad, ante las evidencias del inicio de un periodo Inter-Glaciar, es decir, sometido a temperaturas crecientes, lo que es producido por fenmenos naturales y agravados por los efectos de los gases ocasionados por la actividad humana. Se podr responder previsoriamente a las modificaciones en las partes altas y bajas de los andes. Tambin se ordenara el manejo de aguas y cuencas, a fin de evitar los problemas derivados de la colmatacin de presas, deshielo de nevados y derroche en cultivos. Se adoptaran previsiones en cultivos, manejo de especies, sistemas constructivos, adecuacin de infraestructuras ante la creciente tropicalizacin en la costa norte, por efecto de la mayor ocurrencia de El Nio y la elevacin de los niveles de humedad. e) Equilibrios territoriale La dinmica deterritoriales. rivada de la intervencin estratgica lleva a una nueva relacin sociedad naturaleza gracias al aprovechamiento racional de los recursos naturales asociados al mejoramiento del capital social y la construccin de adecuadas infraestructuras en los diversos territorios. Esto se manifestara en: La inclusin de la Amazona como centro territorial de la nacin integrada al continente. Desarrollo de la Vertiente amaznica, asociados los nativos del bosque con los nuevos agricultores.

Despegue del Litoral, con ciudades de base productiva y con pymes que elevan su productividad. Relacin de ciudades andinas con su entorno agropecuario. Urbanizacin con servicios y articuladas las infraestructuras existentes a las macro regiones. Redefinicin de Lima, principal mercado y promotor de capacidades, en el apoyo al desarrollo territorial equilibrado, como una mas de las macro regiones territoriales de planeamiento. Integracin del mar a la dinmica territorial nacional, y explotacin de especies para industria de consumo humano para el pas y el mercado mundial Nuevas Dinmicas territoriales. Lima y el Norte adquieren dinamicas territoriales mas sostenidas por sus posibilidades de acumular excedentes regionales y ampliar sus mercados; la amazona despunta como eje territorial; se articula macro sur como nuevo centro de servicios modernos a la produccin, ligados a la megaregin cuatrinacional de Sudamrica; el centro andino-amaznico se afianza como despensa alimentara nacional; y todo el pas respalda equitativamente al centro sur para su despegue en base a incorporar la asociatividad comunal y urbana como factor de desarrollo.

mas amplia de Descentralizacin del Estado, reforma democrtica del poder que modifica sus relaciones con la sociedad y la naturaleza.

a) Uso
- Liberacin de potencialidades en el aprovechamiento de RRNN. Para esto, es decisivo articular el stock de capital natural y sus potencialidades productivas con el stock de capital social de las localidades y regiones, construyendo adems una adecuada infraestructura, y garantizando como ncleo dinmico sostenido la capacidad de innovacin. - Promover el Desarrollo endgeno competitivo en aglomeraciones macro regionales. La principal dinmica del desarrollo parte de impulsar en forma sinrgica sus recursos y capitales, articulndolos en el territorio en macro regiones, a travs de aglomeraciones de cadenas productivas y circuitos urbano rurales. - Incorporar la asociatividad como factor de desarrollo. El divorcio entre las zonas con RRNN y pobreza y la zonas sin RRN pero mayor desarrollo, es decisivo superarlo con la incorporacin de la asociatividad como factor clave entre el crecimiento del producto y el logro de una mejor calidad de vida de las personas. - Sostenibilidad ambiental. El manejo de los RRN y de los diversos aspectos del territorio debe incorporar las variables ambientales, para garantizar el uso sustentable del mismo, en funcin de las actuales y futuras generaciones. -Acceso a sistemas de informacin y comunicacin. El uso de los RRNN y la potencialidad del capital social requieren priorizar las infraestructuras de comunicacin e informacin, que constituyen el nuevo ambiente bsico para el desarrollo en la globalizacin. - Competitividad en la economa global. El uso de las RRNN en forma de enclave disminuye la competitividad nacional, requirindose que al mismo tiempo que se selecciona los RRNN adecuados estn mas bien articulados a la promocin de activi127

g) Protagonista promotor de ejes de desarrocontinentales. llo biocenicos continentale La nacin y sus reas macro regionales de desarrollo endgeno, asumen protagonismo activo para potenciar sus recursos y capitales en relacin a las autopistas de la informacin y de los bienes y servicios de los transportes interocenicos, y se disean los circuitos viales y portuarios, en forma competitiva y multimodal, en condiciones de permitirlo. 3. DESAFIOS DE POLITICA TERRITORIAL En funcin de la intervencin estratgica que permita construir el escenario deseable, es que se plantean los siguientes desafos territoriales, que forman parte de una poltica

dades econmicas que generen empleo y a la elevacin de la productividad con el incremento del capital social. - Prevencin ante cambio climtico general. Las polticas deben incorporar disposiciones que tomen en cuenta los efectos e impactos del cambio climtico en curso y su desigual forma de incidir en los diversos territorios. - Incentivar el poblamiento de los ejes territoriales mas dinmicos en la potenciacin del aprovechamiento de RRNN en forma sostenible, y la organizacin de ciudades con servicios y articuladas a su aglomeracin urbano-rural.

- Ampliar las redes de acceso a las tecnologas de informacin en todos los territorios - Ampliar la frontera elctrica en las zonas urbanas y rurales. Establecer la modalidad adecuada para la generacin y distribucin de energa en la amazona. - Zonas de anclaje macro regional: En las aglomeraciones macro regionales propiciar zonas de anclaje regional, con mejoramiento de infraestructuras viales e interrelaciones urbanas, que permiten la cohesin del territorio, como lo constituyen los espacios Piura-Sullana, Trujillo-Chiclayo, Iquitos-Nauta, Arequipa-Juliaca, CuscoQuillabamba, Casma-Huaraz, HuamangaSan Francisco- La Convencin, OlmosYurimaguas, Tacna-Ilo, Huancayo-Satipo. - Articular las zonas de frontera a la dinmica nacional con una poltica de poblamiento y promocin territorial. - Integrar la dinmica del mar territorial y el aprovechamiento productivo de sus RRNN a la del conjunto de la nacin.

b) Articulacin-Infraestructura
- Articulaciones socio econmicas sinrgicas. Propender a una constante relacin entre espacios urbanos y zonas productivas, de modo que se generen dinmicas positivas, sinergias, en la combinacin entre sus factores. - Nuevos ejes de desarrollo transversales. Asentar los tres nuevos ejes de desarrollo transversal, en torno a los corredores interocenicos Norte, Centro y Sur, asumidos como integrados al espacio territorial en el cual potenciar sus recursos productivos, incrementar sus infraestructuras de relacin, y elevar la productividad y asociatividad de su capital social. Dar importancia al Eje Transversal Central LimaLa Merced-Puerto Ocopa-Atalaya-Esperanza. Resolver los Nudos crticos de los ejes transversales Norte y Sur. - Concluir los ejes longitudinales : Nacional Costero, Longitudinal Andino, y Longitudinal Oriental - Ciudades-Regin, intermedias, liderando articulaciones urbano regionales. Priorizar la consolidacin urbana de las ciudades intermedias, como ncleos dinmicos en la incorporacin regional de conocimientos e innovaciones, acceso a los sistemas de informacin, plataformas de mercados, y centros de relacin para servicios, bienes y atencin de las personas. 128

c) Jurisdiccin
- Demarcacin. Adoptar un plan desburocratizado y participativo para la demarcacin de distritos y provincias, que estn sin limites establecidos por norma alguna. - Administracin La Gestin del territorio Administracin. se realiza a travs de los rganos polticos administrativos, de Distritos, Provincias, Departamentos y Regiones, los que modernizan sus formas y mtodos de gestin para promover los aspectos econmico-sociales y culturales del desarrollo territorial, con planes de ordenamiento territorial integrados. - Autoridades Comunales- Indgenas. En las tierras de las Comunidades Indgenas, andinas y amaznicas, de actividad agropecuaria y de manejo del bosque, sus autoridades socio culturales en el manejo del territorio tiene jurisdiccin que sea normada por el Estado para integrarlas al sistema de gestin nacional.

- Planeamiento. Se configuran amplios territorios macro regionales, como unidades de planeamiento, de concurrencia de competencias entre el gobierno nacional y los gobiernos regionales, y en funcin de articular sus principales infraestructuras y potenciar competitivamente sus recursos.

formas de gestin de mancomunidades locales, de alianza entre los gobiernos municipales y las organizaciones de la sociedad civil. El impulso de estas mancomunidades locales debe darse sobre todo en las reas rurales, con centros poblados de menos de 2,000 habitantes Territorios indgenas comunales. Estos territorios deben incorporar a sus niveles de administracin cedida en la posesin y gestin de RRNN, las funciones de autoridad delegadas por la legislacin nacional. Areas metropolitanas urbanas. Debe existir una promocin consciente de consolidar espacios, infraestructuras, poblamiento y dotacin de servicios en las reas metropolitanas urbanas del interior del pas, a fin de equilibrar los poderes pblicos y los ncleos poblacionales y posibilitar una mayor equidad en el desarrollo territorial. Plan Urbano Nacional. Es necesario adoptar un plan nacional de desarrollo de las ciudades grandes, intermedias y pequeas, para zonificar el espacio urbano, garantizar sus reas fsicas y equipamientos, mejorar sus servicios, y propiciar un adecuado equilibrio entre el uso publico y privado de las reas. En este plan debe priorizarse la consolidacin de un sistema urbano en el cual las Ciudades intermedias correspondan y acten en la promocin y desarrollo de una amplia aglomeracin urbano-rural sociedad civil. El impulso de estas mancomunidades locales debe darse sobre todo en las reas rurales, con centros poblados de menos de 2,000 habitantes

d) Gestin
Acceso e incorporacin sostenida de innovaciones tecnolgicas y cientficas. El centro de la gestin del territorio reposa en la generacin sostenida de innovaciones, que debe ser priorizado por los distintos actores sociales e institucionales que activan en l. Gestin del Agua, nacional, regional y local. Es fundamental que exista un adecuado sistema de gestin integral del agua, con el respectivo Instituto Nacional y sus entidades desconcentradas macro regionales, que administre los derechos de agua , las infraestructuras hidrulicas y apoye los procesos de descentralizacin. Y que en las diversas cuencas se forman autoridades de gestin del agua, con participan de todos los actores sociales e institucionales comprometidos, para la gestin descentralizada, asistidas tcnicamente por el Instituto Nacional y sus entidades desconcentradas macro regionales. Mancomunidades de Desarrollo Local, por unidades geo econmicas y cuencas. La unidad de base de desarrollo territorial es el espacio geo econmico o ecoproductivo, en funcin de la respectiva cuenca. En funcin de esta unidad de base, se organizan

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CAPITULO II 3 DESARROLLO TERRITORIAL Y DEMOCRACIA DESCENTRALIZADA Transicin 1. Poder Republicano, Transicin Democrtica, y Descentralizacin. Hacia fines de 1990, las transiciones sudamericanas a la democracia haban superado su fase de mximo riesgo y alcanzado los umbrales de la consolidacin, definida convencionalmente a partir del momento en que una sucesin presidencial tena lugar. Si los 80 fueron los aos de la transicin, se esperaba que los 90 fueran los de la consolidacin. El cambio en la situacin mundial, llev a que la mayora de pases como el Per, afrontramos una doble transicin: hacia la democracia y hacia la economa de mercado. La experiencia tenida ha comprobado que las nociones de libertad econmica no son sinnimas de libertad poltica, y pueden incluso impedirla cuando se impone el mercado salvaje en reemplazo de la sociedad democrtica, sin lograr configurar una nueva relacin adecuada entre Estado, mercado y sociedad. El peligro principal en estas condiciones, es que la transicin democrtica derive en modelos de democracias delegativas, con un fuerte componente autoritario, sustentadas en lderes antipartido, que impongan un estilo paternalista en la conduccin poltica y afiancen los lazos de clientela, al incrementar la brecha social cuyos impactos desintegradores retrasan la incorporacin ciudadana de una amplia mayora. La actual transicin democrtica en el Per se ha bloqueado y tiene constantes problemas de gobernabilidad, debido, principalmente, a que no ha resuelto el espinoso asunto del pacto social que debe institucionalizar la gestin de los asuntos pblicos. Este bloqueo dificulta construir una nueva base nacional para una va autnoma competitiva de desarrollo. Sigue vigente la Constitucin de 1993 elaborada para el rgimen Autocrtico Presidencialista. La reforma parcial sobre el tema de la descentralizacin no cambia ni altera el sentido general de dicho rgimen normativo, pues se trata de una operacin completamen130 te epidrmica. El Congreso debati el tema en forma esquiva y equivocada, y ha enviado esos debates constitucionales al pasillo de los pasos perdidos. El Per carece de un marco constitutivo fundamental respecto a los derechos ciudadanos y sociales fundamentales, el trabajo y la produccin, la estructura y funcionamiento descentralizada y de los poderes pblicos. Estos y otros problemas, evidencian que las reglas mafiosas y corruptas de la dictadura para el Poder Imagocrtico4 y sus extensas deformaciones corruptas neopatrimonialistas y clientelistas, impuestas al funcionamiento del Estado, no han sido modificadas sustantivamente en esta etapa de transicin sin cambios sociales. La poltica se constrie al escenario de un espectculo en el cual vacilan, se atascan, cuando no naufragan, los esfuerzos democrticos que buscan realizarse sin cambiar las reglas oligrquicas y mafiosas, y sustentados en frgiles y precarias coaliciones parlamentarias, aislados de la mayora ciudadana. El poder en el cual se asentaba el rgimen autocrtico era el de las reglas de cdigo de las mafias, lo que permita imponer sus afanes disciplinarios a los sujetos sociales y a las instituciones, y saquear el pas con la corrupcin. El bloqueo de la transicin democrtica y los problemas de gobernabilidad se producen actualmente, no slo en el poder ejecutivo sino para todos los poderes pblicos, en la medida que se pretende gobernar el Estado manteniendo las estructuras y las normas heredados del rgimen corrupto de la auto-

Dammert, Manuel, Dimensiones de la descentralizacin: poder republicano, territorialidad e iniciativas autonmicas, Publicado en Qurum, revista Iberoamericana, Universidad de Alcal, Espaa, 2004, y en el libro Nueva Republica Descentralista, del autor, 2004 Dammert, Manuel, El Estado Mafioso, El Poder Imagocrtico en las sociedades globalizadas, 2001

cracia pero sin contar con lo que era fuente de poder mafiosa sino con una endeble coalicin poltica-social y un debilitado sistema de partidos divorciados de la sociedad. Este entrampamiento en los poderes, evidencia la fragmentacin que dispersa la sociedad, en una economa dual, con enclaves minero-energticos y monopolios y oligopolios de los servicios pblicos privatizados, mientras la mayora nacional que trabaja en la produccin mercantil simple, esta sumida en el subempleo y el desempleo, con empobrecimiento masivo, oscilando entre las demandas acrecentadas y el repliegue antipoltico a lo privado, pero, pese a todo, la ciudadana ha abierto en sus movilizaciones ciudadanas un curso a una emergente sociedad emprendedora que pugna por cambios sociales en democracia. El bloqueo de la transicin, trae de vuelta a escena al tema de la reforma del Estado, de las condiciones de la Repblica. El poder de la dictadura autocrtica era un poder totalitario, el cual no slo destrua la frgil esfera pblica democrtica peruana, sino que negaba la base misma de la vida social. Por ello, Fujimori se atrevi a resumir que estaba inventando un pas, y Montesinos organiz el ejercicio del gobierno mediante la corrupcin, el chantaje, y el clientelismo, las maniobras en las sombras, y con pretensin de la centralizacin absoluta sobre la soberana de las personas, las instituciones y las organizaciones sociales. La dictadura de Fujimori no era una reedicin de anteriores dictaduras civiles, militares o cvico militares, con las que la vieja oligarqua gobern el Per y afirm una sociedad seorial. La Autocracia fujimorista era una perversa manera de resignificar los viejos mtodos patrimonialistas y clientelares, hacindolo vanguardia en las nuevas condiciones del poder mundial global, de las sociedades de informacin y de las economas de mercado. La Autocracia con su Estado Mafioso, pretendi construir un poder que se adelantara en el siglo XXI. De ah que se sustent en deformar a los ciudadanos como sbditos, con la despolitizacin de la vida social, 131

al generar el rechazo a la poltica como esfera de asuntos pblicos y fragmentar los intereses de la vida social. Extendi el clientelismo como medio pblico de resolver las necesidades sumergidas como privadas, y manipuladas desde el gobierno que controlaba la imagen en la subjetividad. Al mismo tiempo, escondi el poder poltico real en el gobierno oculto, narco militar, aupado con el neo-patrimonialismo mercantilista, con el cual efectu un sistemtico saqueo gigantesco al erario pblico, lo que ha sido evidenciado con pruebas ms que abundantes5 . Pero esta dictadura autocrtica no hubiese sido posible sin la pervivencia y agravamiento de los problemas que aquejaban a la configuracin de la esfera pblica peruana, los que le dieron forma a la repblica oligrquica. Sus rasgos constitutivos son conocidos: a) El poder organizado desde la discriminacin tnica social, que la colonia ha estatuido y la novel repblica mantenido como sociedad de seores, cuyos rasgos perviven en contradiccin con el ascenso ciudadano.6 b) El cuerpo de representacin escindido de la mayora nacional, con un largsimo proceso de ampliacin del derecho electoral a lo largo de un siglo. c) Las formas corporativas de asociacin gremial asumen poderes en los asuntos pblicos, expresando los grupos de poder econmico privilegiados. d) Los encargados de los asuntos pblicos, por eleccin o por designacin, asumen la funcin como un patrimonio personal y como la entrada a un crculo de privilegios y de privilegiados. e) El reconocimiento formal de los derechos de los ciudadanos, conquistados en forma paulatina, los que adems estn divorciados de su ejercicio efectivo, se construyen en una relacin pblica-privada en la cual la mayora debe dedicarse a resolver sus asuntos privados, mientras una elite privilegiada es la que, por encargo, violencia

Dammert, Manuel, El Estado Mafioso, 2001, y Comisiones Investigadoras del Congreso entre los aos 2001 y 2003 Lpez, Sinesio, Ciudadanos Reales e Imaginarios

o imposicin, asume resolver los asuntos pblicos, ciertamente que para sus fines particulares. f) La separacin de la tica de la poltica. Esta esfera pblica, esta res-pblica, esta cosa-pblica, esta Repblica Oligrquica, con su forma de Estado, junto a la sociedad de seores, entr en crisis terminal en los ltimos decenios del Siglo XX, pero continu bajo las formas perversas de la Autocracia y sus sbditos. La Repblica en crisis, ha sostenido y expresado el sometimiento dependiente al predominio del poder mundial occidental e industrialista, bajo los modelos de acumulacin basados en la exportacin de materias primas, o tras el modelo sustitutorio de importaciones, buscando insertar y/o repetir en el pas los modelos y pasos del desarrollo industrial del occidente euroamericano. Esta esfera pblica recortada entr en crisis, por diversos factores, debido sobre todo al ascenso de la democratizacin social, con la irrupcin masiva de la ciudadana y sus mltiples iniciativas autonmicas en todo mbito nacional. Entre estos factores de autonomas podemos sealar el mayor acceso al voto universal, las migraciones nacional y al mundo, el acceso a la educacin y servicios bsicos, la ampliacin de los mercados hasta la generalizacin de la actual produccin mercantil simple urbana y rural, la densidad de formas de cooperacin y reciprocidad en la vida social, la afirmacin de lo pluritnico cultural como fuente de identidad y progreso social, la incorporacin a la sociedad mundial de la informacin y la ampliacin de las posibilidades de innovacin y ejercicio de las libertades por las personas. La repblica oligrquica vive, adems, desde fines el Siglo XX, esta situacin terminal con la reformulacin del rol del Estado Nacin en el mundo global. Con los cambios globales, era necesario que el Estado redefiniera sus funciones para ser promotor de una nueva expresin pluritnica de la nacin y lograr la nueva ubicacin competitiva de sta en el mundo, pero en vez de ello el Estado se refuerza en el clientelismo y en el neo patrimonialismo de los grupos de privi132

legio. En estos aos se amplan los vnculos entre los pueblos y economas andinas y amaznicas de Sudamrica, expresando las tensiones y vas ante la multipolaridad global. En vez de afirmarse en ellos, ms bien la pervivencia del centralismo estatal administrativo disloca emergencias de los territorios. Se asla el pas buscando vanamente un amo protector, a la cola del poder mundial, al cual se le transfieren las condiciones de soberana hasta amenazar con pretender reducir y deformar al Estado transformado en una sometida oficina de administracin de un imperio unipolar. El desplome de la autocracia fujimorista, no ha significado el fin de ciertas reglas polticas que lo sustentaban en la esfera pblica. La continuacin de algunas de estas reglas se presentan como democracias delegativas. En la mayora de repblicas de Amrica Latina, al deformarse el progreso institucional y acentuarse la ineficacia gubernamental para enfrentar las respectivas crisis sociales y econmicas, se promueven estas democracias delegativas. Tienen las siguientes caractersticas: i) se fundamentan en la premisa bsica de un presidencialismo acrecentado: el que gana las elecciones est autorizado para gobernar el pas como le parezca conveniente, y en la medida que las relaciones de poder se lo permitan, ii) el presidencialismo es paternal en el cuidado de la nacin, por lo que su gestin no se sustenta en los partidos polticos ni en las organizaciones, sino que su base poltica est en su relacin directa con una indefinida poblacin cuyas formas polticas son de su propiedad; iii) el presidencialismo es propietario de su funcin, lo que hace extensivo a su corte en las alturas del poder, por lo que no debe tener controles a su autoridad rindiendo cuentas al parlamento, al poder judicial, a los medios de comunicacin y a la sociedad civil. La afirmacin sustantiva del ascenso ciudadano es base del poder de la sociedad democrtica. De ah que las tendencias hacia el poder organizado como una Repblica Descentralista, pone en agenda las siguientes dimensiones del desarrollo de la sociedad:

a) La ruptura y superacin de las jerarquas tnico-coloniales, afirmando los espacios sociales e institucionales de un pas pluritnico, con libertad de las personas solidarias y que construye su unidad en la diversidad de culturas y el aporte civilizatorio de los pueblos andinos amaznicos. b) La multiplicacin de las iniciativas de fuerza de trabajo, en la denominada informalidad, que no es otra cosa que la pequea produccin mercantil simple, sometida a la precariedad y expoliacin, y que plantea incorporar innovaciones, crditos, asociatividad y rutas de acceso a mercados de valor agregado. c) La individuacin de sujetos de derechos individuales y sociales, superando la fragmentacin y discriminacin social, para multiplicar lazos de reciprocidad, de cooperacin y de accin comn en el desarrollo solidario, afianzando las habilitaciones de autonomas de las personas, las organizaciones y los espacios pblicos. d) La incorporacin de la dimensin tica en la poltica y los asuntos pblicos. e) La afirmacin de la familia como ncleo bsico social, sustentada en la igualdad de gnero, las relaciones horizontales entre sus integrantes, y la responsabilidad solidaria. f) La organizacin de las actividades econmicas bajo la forma empresarial de nuevo tipo, con responsabilidad social, en la cual se transforman insumos para elaborar productos, se organiza en base a procesos y resultados, y se establecen las responsabilidades en respeto democrtico de sus integrantes. g) El reconocimiento de las Comunidades Campesinas y Nativas, de los andes y la amazona, como organizaciones comunales de gestin territorial, con autoridades de pueblos indgenas reconocidas como fuentes de poder. h) El impulso a las organizaciones sociales y de autoemancipacin, en redes sociales y pblicas, que construyen la densidad ms sustantivas de la sociedad civil democrtica, en su trabajo creador y relacin solidaria.

2. Democracia y Reforma del Estado Algunos aslan a la sociedad de la democracia, y reducen sta al voto peridico para elegir gobernantes y a la norma de no-reeleccin presidencial, como nicos elementos que tienen los ciudadanos para formar el cuerpo de representantes y asegurar la responsabilidad de los mismos.7 Hacen de este cuerpo de representantes y de la burocracia, las columnas vertebrales del poder en el Estado. Y de este Estado, todo el poder. Pero el Estado-Nacin ha transitado por cambios sustanciales. En efecto, con el desarrollo de las sociedades de informacin, se han ampliado la dinmica y densidad de las redes sociales.8 Se ha agotado la matriz Estado-cntrica, que afirmaba la soberana del poder como producto de un contrato de cesin de derechos a un cuerpo escindido de la sociedad. Se ha afirmado y recuperado, la perspectiva republicana que asume el poder como expresin de la dinmica de intercambios y asignaciones de recursos en las relaciones sociales, y como una dimensin ambivalente de creacin-dominio en la actividad humana.9 El contexto socio poltico est marcado por fenmenos como la secularizacin y la indeterminacin de los lmites de la poltica, la deslegitimizacin del Estado y las instituciones polticas, la transnacionalizacin del capital y de las decisiones econmicas, la globalizacin y el cambio tcnico, la fragmentacin social, y la emergencia de nuevos actores socio culturales que buscan generar nuevos espacios para la afirmacin de sus respectivas identidades. La globalizacin constituye un escenario en el cual pugnan los seres humanos por diversos intereses. No es una ley escrita ni su forma actual es eterna, como pretendieron los fundamentalistas neo liberales. Es un escenario donde pugnan opciones distintas. Contra el llamado consenso neoliberal de Washington del imperio unipolar en Sudamrica

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Sartori, G. Elementos de Teora Poltica, 1992 Castells, Manuel, La Era de la Informacin, I, II, III, 1999 Hardt, Michael, y Negri, Antonio, Imperio, 2002

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se ha formado el denominado Consenso de Buenos Aires, suscrito el 2003 por los Presidentes de Brasil y de Argentina, para un mundo con prosperidad, solidaridad y equidad, y que se ha consolidado con la formacin de la Comunidad de Naciones Suramericana en diciembre del 2004. La administracin Bush en USA, busca establecer el Imperio unipolar, de recorte de las libertades en su pas y en el mundo. Este imperio se afianza en la polarizacin social, alta concentracin de recursos, capacidades y riquezas, y que condena a la mayora del mundo a la inviabilidad nacional, la carencia de derechos, la pobreza estructural, el desempleo, y la exclusin del acceso y ejercicio de los cdigos e instrumentos del avance de la humanidad. Es necesario un mundo global solidario, en el cual todos los seres humanos y todas las naciones tengan derecho a una vida digna y en condiciones de justicia e igualdad de oportunidades. Esta opcin afianza el multilateralismo en las relaciones entre naciones. Promueve los agrupamientos continentales, como el de la Comunidad de Naciones de Sudamrica. Impulsa los niveles de gobierno mundial solidario, como la Corte Penal Internacional, y los protocolos de proteccin ambiental, y de defensa de los DDHH, incluidos los derechos econmicos, laborales, sociales y culturales. Afirma una relacin democrtica en las relaciones de gnero. Propugna activamente la pluriculturalidad y el respeto y promocin de los pueblos indgenas. Pugna por reducir el proteccionismo de las grandes potencias industriales, y permitir el acceso universal y desarrollo de los avances humanos en ciencia y tecnologa. La movilizacin ciudadana por ampliar la esfera pblica forma parte de la lucha por enfrentar la globalizacin fragmentada del imperio unipolar y por conquistar un nuevo mundo global solidario. Es necesaria una nueva relacin entre Estado-sociedad-mercado, que requiere de nuevos instrumentos y de polticas, tales como la ampliacin y recreacin de la esfera de los asuntos pblicos, no reduciendo sta a lo estatal, y del impulso de la libre competencia en base a una nueva 134

esfera pblica de regulacin, planeamiento y promocin. El Estado Nacin en la era global se sustenta cada vez ms en reglas de una comunidad en la cual las personas se identifican y unen por ser iguales como personas jurdicas de derecho, para la igualdad de oportunidades y la solidaridad en la vida social10 . La nueva organizacin de los Estados promueve los territorios con la descentralizacin como una mega tendencia, pues los territorios locales y regionales amplan y diversifican sus intercambios de relaciones con territorios de diversos Estados Nacionales, en condiciones de integracin continental, como la que se vive en los pueblos andinos y amaznicos de Sudamrica.11 La ampliacin de la esfera pblica busca crear un lugar de confluencia entre el Estado, la sociedad y el mercado, que acreciente las mejores condiciones de representacin, negociacin e interlocucin de los intereses diversos de la sociedad. Esto exige crear escenarios de encuentro entre sus componentes; fortalecer los gobiernos locales en su capacidad de convocatoria y concertacin con los agentes polticos; fortalecer a la sociedad civil para que pueda ejercer su funcin crtica y pueda incidir en la formulacin de las polticas pblicas; fortalecer el sistema partidista para hacerlo plural y democrtico, de manera que cumpla su funcin de intermediacin, canalizacin, agregacin de intereses y formacin ciudadana; fortalecer los mecanismos y espacios de participacin ciudadana. Esta sustantiva ampliacin de la esfera pblica, expresa el cambio en la sociedad, e impacta en el modelo de la representacin y tambin en los modelos de la administracin. Se incorporan las tecnologas de informacin con cambios en los procesos y sistemas en la gestin. Se adaptan formas mixtas de gestin

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Habermas, J, El Estado post Nacional CEPAL-Ilpes, con Boisier y otros autores han desarrollado una amplia bibliografa sobre este enfoque territorial para la descentralizacin. Trato este aspecto en mi libro Democracia Territorial, 2001, y en La Reforma Descentralista Peruana: un enfoque territorial y autonmico, 2002.

pblico-privada por resultados para modernizar la Administracin pblica. Se reconoce la necesidad de la modernizacin y el desarrollo de los sistemas administrativos para el ejercicio efectivo del poder, el desarrollo de las funciones bsicas, el planeamiento, la administracin de servicios, la regulacin y el control, la solucin de conflictos y garanta de seguridad que corresponden al Estado. En este contexto es que se formularon propuestas de reformas del Estado. Con el auge del pensamiento neo liberal se formul la reforma denominada de primera generacin. Su objetivo fue reducir al mximo el Estado y su imperio pblico, para que el mercado libre realice el ajuste de liberalizacin econmica, y por esa va resuelva los asuntos pblicos. Pensaban as cambiar el cuerpo de representacin para imponer una elite ilustrada de privilegiados, y hacer de la administracin una maquina dbil que registre lo que hara soberanamente el mercado. Su fracaso ha sido estrepitoso en toda Amrica Latina y el mundo, y sus efectos fueron el crecimiento de la pobreza estructural, la ampliacin sustancial del subempleo y el desempleo, el neo patrimonialismo privatista en las funciones y servicios pblicos, y el debilitamiento y precarizacin de las capacidades de gestin de la administracin y de las diversas experiencias de ampliacin de la esfera pblica. Evaluando las restricciones o desastres derivadas de las reformas neo liberales, se ha planteado una reforma de segunda generacin, pues es el mbito pblico, la esfera estatal, lo que est en cuestin en su relacin con la sociedad. A este respecto las propuestas se debaten entre la restriccin a lo administrativo o, ir ms all, sustentando la reforma en la ampliacin del poder social autonmico de la ciudadana. Esta en agenda reconocer la importancia de revalorar la poltica, de incluir el poder como relacin social, y de asumir la ampliacin de la esfera pblica en la representacin y en la administracin. Se plantea por ello resolver los cambios en las funciones del Estado, utilizando las modernas tecnologas de informacin, incorporando los avances de 135

administracin privada, desarrollando las capacidades de la gestin territorial, y sobretodo potenciando la ampliacin de la esfera pblica y la incorporacin de mecanismos de democracia directa en el ejercicio del poder de la democracia representativa. Estos cambios expresan la Democracia Territorial12 , en la cual lo territorial es parte sustancial del equilibrio entre los poderes funcionales clsicos de ejecutivo, legislativo y judicial, al institucionalizar los procesos de autonoma en las personas, los sujetos sociales y las reas de gestin de gobierno nacional, regional y local. Algunos reducen los alcances de esta nueva etapa de la reforma del Estado a la incorporacin de algunos avances de la administracin privada a la esfera pblica. El objetivo central que plantean es que la administracin pblica sea receptiva, es decir que sea comprensible para los ciudadanos, responda a las necesidades de ciudadanos que se reducen a clientes de servicios, y fomente la participacin activa difusa. Los supuestos de esta propuesta, que estn en varias de las polticas en Amrica Latina sobre la reforma del Estado, son que la nueva administracin se fundamente en una delegacin de la toma de decisiones con una reduccin de la carga de las reglas jerrquicas y mayor discrecin en las decisiones en los niveles inferiores de la jerarqua; en la orientacin hacia el desempeo, con una gestin por resultados; la orientacin hacia el cliente ajustndose a sus expectativas y requerimientos; y orientacin hacia el mercado, afirmando al ciudadano como un consumidor activo y poseedor de derechos especficos de los que debe responder la administracin de acuerdo a las reglas del mercado. Esta perspectiva incluye instrumentos positivos, pero reduce la reforma del Estado a cambios en la esfera administrativa, algunos de los cuales son necesarios pero no suficientes, y que por s solos o aislados no constituyen una nueva forma de represen-

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Dammert, Manuel, Democracia Territorial, 2001, y La Reforma Descentralista Peruana: un enfoque territorial y autonmico, 2002.

tacin sustentada en el cambio de la gestin de la sociedad. La reforma del Estado va mucho ms all de un cambio tcnico-administrativo. Supone un cambio econmico social, y expresa una nueva relacin de poder social y su representacin. Reducirse a una reforma administrativa es unilateral, debido a que lo requerido por el desarrollo nacional es pasar a una nueva etapa en el pacto social que reconfigure el conjunto de la esfera pblica, en la representacin, redes sociales y administracin, partiendo de valorar el ciudadano como sujeto soberano y el derecho de ejercicio de las autonomas de personas, organizaciones sociales y niveles de gobierno en el Estado Unitario Descentralizado, es decir en pasar a un nuevo diseo del Estado-Nacin y a un avance sustancial de la sociedad democrtica, a una Nueva Repblica con Autonomas. Territorial 3. Desarrollo Territorial y Reforma Institucional La distribucin del poder en el mundo global incluye la dimensin territorial. En el sur del planeta, en las reas que la globalizacin fragmentada busca subordinar y excluir, el territorio es un decisivo recurso y capital sinrgico, y constituye uno de sus estratgicos instrumentos de poder. El enfoque Territorial se asume como la construccin social en una geografa y ecosistemas especficos. El ser humano no esta determinado por su localizacin geogrfica, como sostienen algunas teoras al considerar que para algunas poblaciones el clima tropical establece sus potencialidades de productividad. Tampoco el ser humano puede reproducirse en flujos inmateriales aislados de toda localizacin, en un fantstico ciberespacio mental. En las diversas situaciones de la geografa y los ecosistemas, los seres humanos se interrelacionan con los ciclos de la naturaleza y organizan el territorio para aprovechar sus recursos y capitales en funcin de crear un mayor valor para la reproduccin de las sociedades. En las nuevas sociedades del conocimiento, el capital natural adquiere perspectivas 136

en funcin de su relacin sinrgica con otras formas de capital. El capital natural, definido como el stock de recursos naturales, no es por si un factor de primera importancia en los procesos de crecimiento y desarrollo, sino que adquiere significado segn sea su relacin con el conjunto de factores de mayor valor producido socialmente. Boisier13 lo denomina capital sinergtico y lo define como la capacidad societal de promover acciones en conjunto dirigidas a fines colectiva y democrticamente aceptados, con el conocido resultado de obtenerse as un producto final que es mayor que la suma de los componentes. Este capital articula los bienes fsicos del crecimiento econmico con los activos intangibles, que pueden entenderse como la suma de lo que hemos apreciado como capital social, humano, cultural e institucional, que en conjunto formaran lo que sera el desarrollo en la organizacin social de un territorio. Esta perspectiva es la que asume Boisier al identificar como distintas formas de capital intangible las del capital cognitivo, simblico (de las palabras), cultural (creencias, mitos y tradiciones, etc.), institucional, psicosocial, social (de actores organizados, cvico, de recursos humanos). La relacin entre el stock de capital natural y el capital intangible, se plantea como uno de los temas centrales de la articulacin entre recursos naturales y desarrollo en la cual el aprovechamiento de recursos naturales en un territorio determinado se transforme en algn tipo de activo capaz de generar riqueza en el futuro, sea este activo infraestructura, capital humano o instituciones. Esta es la base de sustento del enfoque territorial para la descentralizacin del poder. Constituye uno de los rasgos de la actual globalizacin la reformulacin por la separacin de la relacin entre el EstadoNacin y el territorio como construccin social. El surgimiento y apogeo del Estado Nacin se caracterizo por que la nacin como identidad

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Boisier, Sergio, 2001

socio cultural era la que estableca las reglas del Estado y controlaba un territorio como su jurisdiccin de imperio normativo pleno. La simultaneidad de la informacin en todo el planeta, ha significado una relocalizacin a escala mundial de los procesos productivos, ha incrementado los flujos de comercio, y ha convertido a la circulacin financiera en un acontecimiento inmaterial, de trfico electrnico en el cber espacio, de valor masivo e incontrolable. Estas nuevas condiciones han modificado sustancialmente el viejo Estado Nacin, en especial, al divorciarlo de lo que antes eran sus territorios bajo imperio normativo, fsico y econmico, y ahora son territorios con sus propias dinmicas globalizadas y con mayores espacios de ejercicio de autonomas. Es necesario apreciar que estos nuevos y ms amplios espacios de autonomas, requieren ampliar los anlisis relativos a las capacidades de gestin territorial segn sus capitales. En el Per se formul un estudio pionero y fundamental al respecto, en el trabajo: Estrategia para el Desarrollo Territorial14 , que asuma esta perspectiva. Sirvi de base para el impulso a la actual reforma descentralista iniciada luego de la cada de la dictadura de Fujimori el 2001. Plantea el estudio de las relaciones entre el capital natural y el capital socio-cultural, con las mediaciones del capital fsico de infraestructura para apreciar las potencialidades, escenarios y opciones del desarrollo territorial como sustento del cambio en la distribucin del poder y sus reglas institucionales en un estado unitario con autonomas. Posteriormente, el Informe del PNUDPer sobre el Desarrollo Humano y las Potencialidades, del ao 2002,15 realiza un primer estimado de las potencialidades nacionales desde un enfoque territorial Define las potencialidades como la parte no utilizada o inadecuadamente utilizada de los tres tipos de capital, sean natural, el fsico o el humano, considerados como factores de desarrollo. Se propone medir los diferentes tipos de capital no utilizados, tomando 137

en cuenta aquellas partes que se utilizan y aquellas partes que no se estn aprovechando y que podran explotarse o utilizarse. El Informe PNUD estima como indicadores de potencialidades a la diferencia entre los recursos o capitales disponibles y los recursos o capitales utilizados, haciendo un estimado departamental de los mismos. 3. La ampliacin de la esfera pblica descentralizada con la habilitacin institucional de las iniciativas autonmicas Otra de las dimensiones bsicas en las nuevas condiciones de la descentralizacin, es la modificacin de las relaciones entre la sociedad y el Estado, al influjo de las nuevas condiciones de las sociedades de la Informacin y el Conocimiento y del proceso de globalizacin planetaria16 . Las condiciones de la actividad humana amplan las caractersticas de la democracia, por lo que se amplia el espacio pblico como terreno en el cual se deliberan, intercambian y resuelven asuntos comunes de la sociedad. Esta ampliacin quiere decir que los temas pblicos van ms all del Estado, constituyendo otra dimensin de la institucionalidad pblica. Comprende distintas dimensiones, entre las que resaltan: - El empoderamiento ciudadano - La institucionalizacin de espacios autonmicos de deliberacin y gestin - La importancia del capital social en el desarrollo - Le nueva gestin publica estatal - El entrelazamiento de la reforma institucional con el desarrollo territorial. Para apreciar esta sustantiva ampliacin de la esfera pblica y de las capacidades autonmicas, es necesario definir el alcance de las siguientes dimensiones:
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Dammert, Manuel, y otros, Estrategia de Desarrollo Territorial, Ministerio de la Presidencia, 2001 PNUD-Per, Informe sobre el Desarrollo Humano y las Potencialidades, 2002 Ver Castells, Manuel, La Era de la Informacin

- Las competencias, incluyen la actividad de las personas, el conocimiento para efectuarlas, y el sentido de las mismas, no solo uno de estos aspecto aislados, constituyendo capacidades todas las competencia, pero existiendo capacidades (psquicas, etc.) que no son competencias. - El poder, es una relacin social de capacidades diferenciadas con la que se cambian, en algn sentido, las acciones y se redistribuyen los capitales. - Los capitales, son activos que generan beneficios y perduran en el tiempo, pudiendo elevar o reducir su productividad segn su caracterstico desarrollo de capacidades, distinguindose las modalidades de capital natural, fsico-productivo, humano, social y financiero. - Los saberes territoriales, son capacidades de gestin sinrgica (uniendo los variados capitales) del territorio y sus potencialidades de recursos y capitales. - La gestin de lo pblico, requiere, en lo poltico y en lo administrativo, capacidades relacionadas con la representacin, la concertacin, el ejercicio de derechos, la cooperacin, la confianza, la participacin ciudadana, la transparencia, y la productividad en los resultados del ejercicio de las autonomas. No es unidireccional el proceso de esta ampliacin del espacio pblico, en el cual se estn formulando los problemas de la representacin y de la participacin social. Las razones al respecto son variadas. Es posible resumirlas, de acuerdo con Nuria Cunill17 , como problemas relativos a los siguientes aspectos: a. Las asimetras en la representacin son fuente de iniquidades en las tareas distributivas del Estado y comprometen su capacidad para regular la economa y los centros de poder privado, as como para lograr la afirmacin de los derechos sociales. b. La democratizacin de las instituciones clsicas de representacin, en particular parlamentos y partidos polticos, es una condicin necesaria para atenuar las asimetras, pero requiere tanto ser impulsada desde la sociedad como complementadas por ella. 138

c. La recuperacin de las funciones polticas e la sociedad es clave para presionar sobre la democratizacin de la representacin poltica y para pluralizar el proceso y los contenidos de las polticas de Estado. La versin republicana clsica de la democracia afirma la igualdad y el pluralismo poltico as como la deliberacin pblica, bajo el trasfondo de la libertad. La democracia representativa en las formas estatales de poder es su expresin. Pero las nuevas condiciones de las sociedades de informacin, la globalizacin, y en general la nueva etapa de la modernidad radicalizada o tarda18 , obligan a repensar cambios institucionales para que puedan lograrse dichos fines. Se plantean entonces los instrumentos de la democracia directa. Estos demandan un reexmen respecto a la representacin a travs de asociaciones de inters en los procesos de formacin de la voluntad poltica. Son diversas las formas de participacin de estos intereses, individuales y de agrupaciones intermedias. Es necesaria la reflexin de la ambivalencia en los paradigmas de ciudadana relativos a la incorporacin de intereses de grupos sociales en la decisin y gestin de lo pblico, para apreciar su potencial integrar y sus peligros de exclusin de los ms dbiles por razones socio econmicas. Tambin, reflexionar respecto a la ampliacin de las posibilidades de eleccin y control sobre los servicios pblicos por los ciudadanos en tanto clientes y consumidores, que tiene como trasfondo la tensin entre la mercantilizacin o politizacin de las relaciones sociales. Se podr apreciar as como las propuestas de libertad e igualdad puedan cumplirse en una nueva relacin de la democracia representativa con la democracia directa, en un redimensionamiento y redistribucin del poder y de la influencia. Luego de hacer un balance sobre las experiencias de ampliacin del espacio pblico en
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Cunill, Nuria, Repensando lo pblico a travs de la sociedad, CLAD, Giddens, Anthony, Consecuencias de la Modernidad; Habermas Jurgen, Facticidad y Validez; Bordieu, Pierre, Razones Prcticas

Amrica Latina las ltimas dcadas, Nuria Cunill19 seala que estas lneas de reforma institucional convergen en la reivindicacin de la democracia participativa, considerada mayoritariamente como complementaria a la representativa. Analiza dos experiencias que son indispensables a tomar en cuenta en los procesos de ampliacin de la esfera pblica: a. Las instituciones de democracia directa: la iniciativa popular, el referendo y la revocatoria de mandato. Plantea que sus efectos son magros y que pese a ello constituyen una va para la renovacin del sistema poltico, pero seala que contienen una dualidad que es necesario analizar en por lo menos dos aspectos. El primero es que pueden servir para proteger como para lesionar los derechos de las minoras y en particular de los excluidos social y polticamente. El segundo, por los problemas de estos instrumentos directos en las restricciones de la deliberacin pblica, en especial en su requerimiento del dialogo razonado en la interaccin cara a cara, como fundamento de la participacin poltica. Los problemas, las limitaciones y debilidades del gobierno representativo en la formacin de los espacios del poder pblico son analizados as en las experiencias de democracia directa desde una ptica de participacin ciudadana, que pone el acento en la auto representacin social y en la necesidad de la interaccin como requisito para la deliberacin en la formacin de la voluntad poltica. b. La intervencin de los ciudadanos como portadores de intereses y la participacin de las organizaciones de intereses en las decisiones estatales. A este respecto Nuria Cunnil seala tres vertientes, con experiencias prcticas en los contextos europeo y norteamericano y que tienen importante influencia en las experiencias latinoamericanas. b.1. El pluralismo integrativo, que tiene tres premisas: la centralidad de los grupos en la poltica, lo que puede corporativizar o democratizar el Estado; el que las asociaciones secundarias contrabalancean el poder poltico y contribuyen a la igualdad; la funcio139

nalidad de la representacin de grupos sociales en el Estado, con las frmulas de cooperacin y acuerdo que mejoran la competencia del gobierno y el rendimiento econmico. b.2 El control comunitario, con la participacin de las asociaciones intermedias en las competencias gubernamentales de definicin e instrumentacin de polticas, lo que pone en discusin las lneas complejas de esta relacin de categoras de inters entre el neocorporativismo y el pluralismo de las asociaciones. A este respecto, se evala que la primaca de la representacin funcional sobre la territorial, agudizara las diferencias de recursos de poder de los desniveles socioeconmicos, dado que la capacidad de organizacin es un recurso de poder escaso, lo que no es slo cuantitativo sino cualitativo. Esta situacin coloca como eje de esta problemtica la superacin de un diseo tecnocrtico o burocrtico para una racionalidad que promueva la comunicacin de los actores en forma institucionalizada, reconociendo le necesidad de un entorno habilitante a la participacin con reglas institucionalizadas. b.3 La participacin como eleccin de consumidores o la autogestin social contrapuesta a los rganos de representacin estatal del poder. Estas modalidades amplan las formas de participacin social, incorporando nuevas dimensiones a las formas de gestin de lo pblico. Pero si se unilateralizan la experiencia muestra que puede llevar a generar la ambigedad de un ciudadano que participa como usuario, como consumidor o co-administrador pero restringe la politizacin de la esfera pblica. El resultado viene a ser, paradjicamente, la restriccin de la participacin real, debido al control de las mismas por los grupos con mayor capacidad tcnica-profesional de los asuntos en que son clientes o usuarios.

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Cunnil, Nuria, dem

La evaluacin de estas ambigedades, en su apertura de posibilidades y en las restricciones que presenta es lo que permite entender mejor la necesidad de asumir una nocin de lo pblico como sustento de la participacin ciudadana. La teora social contempornea tiene al respecto una amplia lnea de reflexin que seala la dimensin del mundo de la vida como origen de las dinmicas de desarrollo humano, que recrean y cambian las estructuras20, una nueva orientacin socio cntrica del poder y de la poltica, que reconoce el poder como una relacin social y al sistema poltico como la esfera de lo pblico ms amplia que slo el Estado. Esas consideraciones permiten una visin de lo pblico que pone el acento en el ejercicio de la libertad no slo de los individuos sino de la propia sociedad a travs de un principio de la autonoma. Este principio es definido como relativo a que los individuos deberan disfrutar de los mismos derechos (y por consiguiente de las mismas obligaciones) en el marco que genera y limita las oportunidades a su disposicin para ellos por lo que deberan ser capaces de participar en condiciones de libertad e igualdad, en un proceso de deliberacin, abierto a todos, acerca de las cuestiones acuciantes de inters pblico21 (Held, 1993). Esta perspectiva plantea la construccin de la ciudadana como una dimensin poltica de la sociedad para el ejercicio de la libertad y la construccin de la igualdad. Para ello requiere un adecuado contexto institucional, en el que se realice el principio de autonoma, permitiendo que esa participacin en los asuntos pblicos incorpore la subjetividad de la vida sociocultural. Para que esta autonoma pueda ejercerse le es indispensable precisar los mbitos de la poltica, incluyendo los del Estado as como las distintas esferas de la vida social, pero sin superponerlos o anular sus distinciones. La ampliacin de la esfera pblica obedece a la bsqueda de esta mayor autodeterminacin de la sociedad sobre s misma, en una nueva relacin con las instituciones que organizan el poder. Existen funciones del Es140

tado, como las funciones de planeamiento estratgico pblico, redistributivas, mediadoras en los conflictos y de seguridad, que no pueden ser asumidas solo o predominantemente por la sociedad y menos por el mercado. En el mundo globalizado y de sociedades de informacin, estas funciones requieren ser reformuladas considerando que tanto el Estado como la sociedad son pblicas y polticas, habindose modificado cada una en dialogo con la otra, as como por que existe una esfera pblica que al institucionalizarse opera como un escenario indispensable para que los sujetos sociales e individuales amplen la participacin que efectan en los asuntos comunes del poder. La institucionalidad de la esfera pblica, en las diversas expresiones de redes sociales, solidaridad activa, formas de capital social, comunidades de derechos cvicos, grupos temticos de inters general (ambientalistas, feministas, etc.), movimientos regionalistas, expresan esta profundidad de cambios que han reformulado tanto a la sociedad como al Estado. Uno de los aspectos claves de esta institucionalizacin de la esfera publica, es reconocer la diferenciacin y ampliacin en las funciones polticas, a fin de que aseguren una combinacin adecuada entre autonoma social y responsabilidad pblica, respecto a las funciones de produccin de bienes pblicos en base a intereses especficos. La democracia representativa se enriquece as con la participacin ciudadana, y son nuevos los trminos en que debe disearse los asuntos del poder publico para que los espacios de autonoma, donde tienen un peso decisivo las relaciones de inter subjetividad socio cultural, sean una habilitacin institucional indispensable para ejercer la libertad y alcanzar la justicia.

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Habermas, J. en Teora de la Accin Comunicativa, y Bordieau, P en Razones Prcticas, proponen estas perspectivas Held, 1993, citado en Nuria Cunnil, dem

CAPITULO III LAS MACRO REGIONES EMERGENTES EN EL REDISEO AUTONOMICO DEL TERRITORIO En la Cumbre de Brasilia llevada a cabo los das 31 de agosto y 1 septiembre del 2001, los Presidentes de Amrica del Sur, decidieron acelerar el proceso de integracin, para lo cual aprobaron la llamada Iniciativa para la Integracin Regional de Sudamrica (IIRSA), dirigido por un Directorio integrado por los Ministros de Infraestructura de Amrica del Sur. La IIRSA, integra vas, energa y comunicaciones, con 12 ejes multimodales. Est en curso, con el apoyo entusiasta del BID y la CAF. En 10 o 15 aos, el continente estar fsicamente integrado, y las megaregiones que ahora despuntan uniendo reas de pases, estarn articuladas, como una respuesta al proceso de globalizacin, y en un rediseo de sus potencialidades productivas y de servicios, el que es sustantivo para su respectivo proyecto nacional. Esta Iniciativa IIRSA se sustenta en 3 componentes fundamentales y necesarios: vialidad en cualquiera de sus formas (carretero, ferroviario o fluvial), lneas de transmisin de energa, y telecomunicaciones. De esta forma, convierte al Eje, y su nexo portuario, en un verdadero promotor del desarrollo en cada uno de los territorios que atraviesa, siendo uno de los elementos dinamizadores de las macro regiones del Per. 1. Alianza Estrategica Per Brasil, CAN-MERCOSUR Un aspecto clave es la relacin del Per con Brasil, y a partir de ah de las megaregiones continentales, el Mercosur y la CAN, integrando los dos Ocanos Pacifico y Atlntico. Son relaciones complejas, que no deben unilateralizarse, pues llevan a diferentes opciones estratgicas en torno a las cuales deben adoptarse decisiones. Deben diferenciarse las oportunidades derivadas de economas regionales complementarias en el continente entre pases fronterizos, de lo que constituye el trazo de las rutas de la soya brasilea en su viaje al Asia. Es necesario 141 un estudio ms preciso de las decisiones estratgicas adoptadas por el empresariado brasileo y el Estado de ese pas, para las rutas de la soya. Estas se estn modificando en forma muy significativa, y por tanto, afectan los estimados de los proyectos basados en su curso hacia los puertos de la costa del pacfico sur como ruta al Asia. En las rutas tiene un peso decisivo la evaluacin de los costos de las diversas modalidades de transporte. La modalidad carretera tiene costos de flete altos, y dificultades de regresar con mercancas rentables. El modo hidrovial es ms barato, y se esta trabajando tcnicamente con dragados de ros, como el Ro Madeira en la conexin fluvial hacia el Amazonas. El modo ferroviario tiene fletes baratos, pero requiere grandes volmenes de carga seguros, de ida y de regreso, y un fuerte financiamiento inicial, que solo puede ser logrado con un acuerdo de los sectores pblicos y privados. Brasil, es gran exportador de soya y otros productos, pero tambin un gran mercado. Para exportar sus millones de toneladas de soya, estn reformulando vas y abaratan sus costos para llegar al Mercado del Asia-Pacfico. Compiten los consorcios pblicos-privados que organizan y ejecutan las salidas de la carretera-ferrocarrilera-fluvial por Santos y la ampliada hidrova por Madeira - Amazonas. En relacin a ellos es que se estudian formulas competitivas intermodales en los ejes por el norte de Chile, y por el sur, el centro y norte de Per. Tema distinto es el de las economas complementarias entre los Estados fronterizos de Brasil con el Per, como ocurre con los Estados de Acre, Rondnia y Matto Groso con el Sur del Per, y el de Amazonas, con Manaos, en relacin con el Norte y la Amazona central y norte peruana. El Per, por su parte, es pas central del continente en la cuenca del Pacifico, bisagra

privilegiada entre el Mercosur y la Comunidad Andina, y tiene en sus macro regiones potencialidades de productos, desde los fosfatos, alimentos, manufacturas, cemento, minerales, etc., que son requeridos por la economa brasilea, de los otros pases de la regin, y del mundo, que exigen articulaciones endgenas para ser puestos en valor y sistemas adecuados de transporte para hacerlo posible. 2. Los Ejes de IIRSA IIRSA comprende el desarrollo de 12 Ejes. Para el Per, en funcin de una estrategia de desarrollo de sus territorios, los corredores por s mismos no necesariamente articulan sus espacios pues pueden ser bsicamente reas de trnsito, si es que no se adoptan medidas complementarias y se precisan y/o modifican trazos. Esto lo podemos apreciar en relacin a los siguientes ejes que ms directamente influirn en el Per. El Eje Andino, que une Venezuela, Colombia, Ecuador, Per y Bolivia con dos lneas paralelas: la carretera Panamericana y la Marginal de la Selva. El Eje Interocenico que une los puertos de Matarani e llo (Per), Arica e Iquique (Chile) con los puertos de Santos y Sepetiba (Brasil), pasando por Puerto Surez (Bolivia) y Corumb (Brasil), con un eje tributario que une este eje principal con la ciudad de Cuiab (Brasil). El Eje Per-Brasil, que se inicia en llo y Matarani hasta Madre de Dios para llegar a los Estados de Acre y Rondnia, y que a travs del puerto de Porto Velho, por va fluvial del ro Madeira podr conectarse con Itacoatiara en el norte (Manaus), de manera que puede ser un gran eje multimodal. El Eje Fluvial Norte-Sur denominado Eje Multimodal Orinoco-Amazonas Plata. El Eje Multimodal del Amazonas: Paita-Yurimaguas-Iquitos-ManaosBeln. El eje logstica martima del Pacfico.

3. Desafos del Per ante IIRSA El Per tiene la opcin estratgica de ser centro logstico de Sudamrica, lo que generara rentas estratgicas de localizacin, decisivas para el desarrollo nacional. Es un punto de encuentro natural entre Amrica del Sur y la Cuenca del Pacfico, as como un lugar desde donde se puede llegar con cierta facilidad a todos los pases sudamericanos. La ubicacin geogrfica del Per permitira crear un gran centro de distribucin para el transporte de personas y carga, lo que requerira de grandes inversiones y obras de infraestructura. Para lograr este objetivo es necesario establecer corredores de transporte multimodal, combinando carreteras, ferrocarriles y puertos, as como expandir las facilidades y servicios para el transporte areo. Esto permitira que el Per sirva de nexo entre Brasil, Bolivia, el noroeste de Argentina y Paraguay, por un lado, y los pases asiticos, por otro. Asimismo, sera posible articular el comercio fluvial en la cuenca del Amazonas con el litoral del Pacfico mediante una red de transporte multimodal que conecte los departamentos de Amazonas, Cajamarca y San Martn con los puertos de la costa norte. Adicionalmente, Lima es un centro natural para las conexiones areas a toda Amrica del Sur. El Per tiene cinco desafos macro regionales, que debieran dar curso a un Plan Estratgico de Infraestructura de Transportes, complementario a IIRSA, y para el desarrollo de sus macro regiones competitivas. Primero, redimensionar los diseos de las inter-ocenicas, que corresponden al norte y sur del Per, para articular las macro regiones y su complementariedad con las economas nacionales vecinas. En el norte, priorizar la va Paita-Yurimaguas, que permite una mejor disposicin de las potencialidades de los territorios. En el sur, considerar las tres rutas desde Iambari (Cusco-San Juan Marcona, y por Puno a Matarani e Ilo), y rectificar el trazo de conexin de la marginal de la selva, pues el que se dispone por Camisea atraviesa por reas de reserva naturales protegidas (la del Apurimac y la del Manu), debiendo adoptarse el trazo que va de Puerto 142

Ocopa a San Francisco y de ah a Quillabamba y luego Cusco. Segundo, afianzar el necesario corredor inter-ocenico central del Per, que une Callao con la Oroya-Pasco-Huancayo y llega a Pucallpa. Y adicionar los tramos de la longitudinal de la sierra que va desde HuancayoHuancavelica-Ayacucho-Abancay y Cusco, el que atraviesa el corazn de las poblaciones andinas del sur y permitir desplegar sus potencialidades. Tercero, modernizar los puertos costeros y fluviales, como nexos comerciales, centros logsticos con valor agregado y ejes de desarrollo territorial. Cuarto, interconectar las hidrovas amaznicas, para articular nuestra amazona y participar de la gran ruta hidrovial Ro Magdalena-Ro La Plata, que con el Amazonas formarn la gran cruz de integracin desde el centro del continente. Quinto, construir las vas de articulacin de circuitos de carcter macro regional, que potencien las rutas de la longitudinal costera panamericana con la longitudinal de la marginal de la selva. 4. Las Macro Regiones y las Infraestructuras de Articulacin En relacin a las macro regiones del Per, que deben articularse con IIRSA, tomando en cuenta sus potencialidades e iniciativas y las perspectivas de un Plan Nacional de Transporte Multimodal, existen desafos planteados para que las potencialidades de los territorios estn adecuadamente relacionadas con los ejes de desarrollo en transporte, energa y comunicaciones.

do su principal oportunidad en la relacin con Manaos, cuya cadena logstica mundial constituye una de las principales actividades dinamizadoras de este eje. En la costa pacfico, existen grandes potencialidades de intercambio, no puestas en valor plenamente todava, como los fosfatos de Bayovar, las tierras de agro exportacin de la costa norte del Per y la riqueza hidrobiolgica martima. Se requieren nuevos diseos multimodales para no ser mera zona de trnsito. Las vas macro regionales deben articular la transitabilidad de todo el norte con los puertos de costa y amaznico fluvial. El trazo principal de la va debe llegar al puerto amaznico de Yurimaguas, sobre el ro Huallaga, en la ruta hacia el Amazonas, incorporando la zona ms productiva y poblada del Per en esa rea. Este ao esta convocada la construccin de este tramo, lo que dara transitabilidad a todo esta ruta de transporte multimodal Inter ocenico. El eje formado en la relacin Iquitos, Yurimaguas y Pucallpa, como centros de biodiversidad, sera una de las zonas ms dinmicas en la Amazona, para lo cual es necesario una poltica de transformar el ro amazonas y otros en hidrovas adecuadas. Es necesario, asimismo, entrar a competir con los fletes de transporte, pues el Amazonas ser gran ruta para la Soya con la hidrova por el Ro Madeira. La mejor modalidad para costos competitivos, es la construccin del ferrocarril del puerto de Paita a la Amazona, sea a Tarapoto, Yurimaguas o en ruta ms larga hasta Pucallpa. Construirlo, sera un beneficio para todas las partes. Es cierto que la inversin inicial es fuerte. Pero es una opcin estratgica decisiva para Per y para Brasil. Para hacerlo, es necesario el acuerdo entre ambos Estados, y convocar a la inversin privada para ejecutarlo, con la CAF y el BID. Este esquema se us para el gasoducto de 3500 km. de Bolivia a Sao Paulo.

4.1 macro norte y amazona


El Eje del Amazonas, se propone unir el norte del Per y sur del Ecuador con la ruta del Amazonas en Per y Brasil. Sera el gran eje Este-Oeste del continente. No hay duda de su importancia como ruta de comercio. Pero en Brasil, es la zona ms pobre, tenien143

4.2 macro centro y Lima Metropolitana


El IIRSA no inclua inicialmente este eje multimodal. Para el Per, es un asunto vital. Se ha logrado se incluya como parte del

Eje del Amazonas, la ruta entre el Callao y Pucallpa, y desde este puerto una hidrova al amazonas y otra va multimodal hacia Cruceiro do Sul para llegar a Ro Branco y Porto Velho, en pleno circuito vial brasileo, uniendo Estados complementarios con la economa peruana y una de las opciones de la ruta de la soya. Este Corredor no slo desarrollar las principales potencialidades productivas del Per en la macro regin central, uniendo costa, sierra y amazona, sino que adems afianzara geoestratgicamente la cohesin del territorio nacional. Es una ruta en estudio que el ferrocarril Paita-Amazona llegue hasta Pucallpa, o que se prolongue el ferrocarril Lima-Pasco hasta Pucallpa, lo que afianzara este eje de integracin continental. En este eje el Per tiene el puerto ms importante, el Callao, el cual modernizado estar entre los principales de la costa del pacfico sur, como megapuerto continental para el transporte en contenedores. Lima es una gran plataforma de produccin exportadora de pymes y de servicios logsticos, y un mercado importante. El tramo carretero comprende la carretera Central y la va alterna por Pasco a Pucallpa. La ruta Pucallpa hacia Cruceiro do Sul tiene serios problemas en un tramo de 20 a 40 km. de Aguajales. Con las tcnicas de manejo de hidrovas, que ya se usan en Brasil, se puede dar solucin a esta dificultad, y as darle uso multimodal. En esta zona, en la que se relacionan los ejes del IIRSA del amazonas con el eje andino, es necesario adicionar los tramos de la longitudinal de la sierra que va desde Huancayo-Huancavelica-Ayacucho-Abancay y Cusco, que atraviesan el corazn de las poblaciones andinas del centro-sur y permitir desplegar sus potencialidades.

Un aspecto, es que permite la complementariedad cuatrinacional entre las economas que unen Estados Brasileos como Acre y Rondonia, con el sur de Per, el norte de Chile, Bolivia y el Norte de Argentina, en lo que constituye una mega regin maritima-altiplanicaamazonica, la que es decisiva en su progreso para la estabilidad y la paz del continente. Otro aspecto, es que constituye una de las opciones de la ruta de la soya, en competencia con otros trazos, siendo ms caros los fletes por carretera que los de ferrocarril y los de hidrovas. Un tercer aspecto, es que relaciona el macro sur peruano y esta megaregin cuatrinacional continental, en la que estn las mayores concentraciones de poblaciones quechuas y aymaras, con la parte ms desarrollada de Argentina y de Brasil (el eje Ro Sao Paulo, donde est localizado el 70% de su PBI). La existencia de estos dos Ejes tiene que ver con estos aspectos. En el Per se ha producido una cierta confusin en este tema. Lo decisivo es que la macro regin sur est articulada y sus productos puedan ser colocados en el gran mercado continental. Existe complementariedad de economas de la mega regin continental. De ah que los trazos que unen el macro sur peruano con los Estados complementarios de Brasil (Acre, Rondonia, Mato Grosso) desde Iapari por Cusco a San Juan y por Puno a Ilo-Matarani, son parte de la necesaria red vial nacional/macroregional, la que esta financiada para ser concluida los dos prximos aos, lo que exige perentoriamente la respectiva modernizacin competitiva de los puertos. Del mismo modo, el Eje une la macro regin sur con Bolivia y por esa ruta se relaciona con el resto de Amrica del Sur. Es de gran importancia el planteamiento peruano para la salida del gas de Bolivia por el puerto de Ilo y el impulso de su transformacin en la petroqumica, pues afianzar una gran zona de integracin y desarrollo en los territorios de Bolivia y Per. Es necesario, adicionalmente, rectificar el trazo de conexin de la marginal de la sel144

4.3 Macro sur


En esta rea son dos los ejes. El Eje BrasilBolivia-Per-Chile, en el trazo Ilo-La Paz-Sao Paulo, y el Eje Per Brasil (Estados Acre-Rondonia) en la ruta Ilo-(Cusco y Puno)-Pte Inanmbari-Porto Velho. En estos dos ejes existen tres aspectos no siempre diferenciados.

va entre la amazona y el sur del pas y del continente. El que esta aprobado dispone el trazo por Camisea, lo que atraviesa por reas de reserva naturales protegidas, la del Apurimac y la del Manu, y adems de ser muy costosa no conecta los principales centros de poblaciones y recursos a ser potenciados de los territorios. Se debe adoptar el trazo que

va de Puerto Ocopa a San Francisco y de ah en la ruta Kimbiri - Quepashiato a Quillabamba y luego Cusco, abriendo valles amaznicos de selva alta de indudable potencialidad, y constituyendo la ruta mas adecuada para conectar los dos grandes espacios continentales y del Per.

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Seminario El proceso de regionalizacin en el Per: realidades y desafos 6 de diciembre del 2004 Temario 08:30 09:00 hrs. Palabras de bienvenida Flix Wong Director del CEDEP Presentacin Francisco Guerra Garca

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Dilogo

El proceso de regionalizacin en el Per: balance y perspectivas Luis Thais

La participacin de la sociedad civil en el proceso de regionalizacin


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El proceso de regionalizacin y la Reforma del Estado Rudecindo Vega Mayen Ugarte


Dilogo Almuerzo

Los desafos del proceso de regionalizacin Francisco Santa Cruz


Dilogo

Los procesos de transferencia y acreditacin Carlos Casas Federico Arnillas


Dilogo

Los procesos de integracin regional Ral Lizrraga Manuel Dammert


Dilogo Vino de honor

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