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Propuesta para la descentralizacin: Cortes Regionales como segunda instancia de los Juzgados de Polica Local

Sergio Arenas Benavides


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Resumen: La actual supervigilancia disciplinaria y de segunda instancia que tienen los Juzgados de Polica Local por parte de las Cortes de Apelaciones respectivas es una incongruencia dentro del sistema judicial por cuanto aqullos no pertenecen al Poder Judicial chileno sino a las Municipalidades, las cuales forman parte de la Administracin del Estado como entes autnomos. Existiendo una relacin natural entre las Municipalidades y los Gobiernos Regionales en este sistema, es ms congruente con el principio de descentralizacin y coordinacin administrativa que sea una corte dependiente del rgano administrativo regional el que conozca de las apelaciones a los fallos de los jueces de polica local, adems de otras materias. Abstract: The current disciplinary supervision and second instance trial that have the Courts of Local Policy to the respective Courts of Appeals is an inconsistency in the Chilean judiciary system because those courts are outside of Chilean Judiciary Structure, but to the Municipalities, which are part of State Administration as autonomous entities. As there is a natural relationship between the Municipalities and Regional Governments in this system, is more consistent with principles of Decentralization and Administrative Coordination which is a court under the regional administrative body before which appeals to the rulings of Courts of Local Policy, and other materials.

I. Sistema judicial y Juzgados de Polica Local La Constitucin de Chile en su artculo 3 establece el principio de descentralizacin administrativa y de solidaridad y coordinacin entre los distintos niveles territoriales de gobierno y administracin. Si bien el precepto alude en forma estricta a las funciones ejecutivas, existen ciertas reas que escapan a lo meramente ejecutivo en que se traduce la aplicacin de este principio. Esto se observa sobre todo en el caso de las Municipalidades, que pese a que se consideran por nuestro Derecho como rganos meramente administrativos, en la prctica cumplen una funcin importante en materias de gobierno interior, al tener facultades de coordinacin con servicios pblicos (arts. 118 incs. 8 y 9

Abogado, Licenciado en Ciencias Jurdicas por la Universidad de Chile (2012).

Constitucin y 4 y 5 de la ley 18.695, orgnica constitucional de Municipalidades) lo que permite hacer efectivo el cumplimiento de la ley por la poblacin1. El caso ms emblemtico de este fenmeno de irradiacin descentralizadora, que sirve a el tema de este comentario, es el de la funcin judicial radicada en los Juzgados de Polica Local (en adelante JPL), que son tribunales especiales que no pertenecen a la estructura del Poder Judicial, sino que son parte de las Municipalidades en su estructura orgnica. As, la designacin del juez que dirige el JPL es realizada por el alcalde respectivo de una terna elaborada por la Corte de Apelaciones respectiva (art. 4 de la ley 15.231, Orgnica de JPL en adelante LO), se establece la incompatibilidad del juez de polica local con otro cargo de la misma Municipalidad, salvo cuando en el caso sealado en la misma norma puede ser el abogado municipal, teniendo adems el grado mximo del escalafn respectivo (art. 5 LO), gozan de inamovilidad en su cargo (art. 8 LO), la Municipalidad tiene el deber de proveer de materiales para el funcionamiento del JPL (art. 56 LO) el personal del juzgado est sujeto a las disposiciones de la ley 18.883 (Estatuto Administrativo de Funcionarios Municipales), y el concurso pblico para proveer de funcionarios al JPL debe contar con la participacin del juez en la comisin respectiva (art. 19 inc. 2 ley 18.883). Digamos que existen varios otros tribunales que no estn dentro de la estructura del Poder Judicial, sin embargo existe una distincin entre aquellos que

Ya s que algunos sacarn a colacin la distincin entre gobierno y administracin establecida tras la reforma constitucional de 1991 (ley 19.097), que define al primero como una labor poltica y de decisin, y a la segunda como una tarea de promocin social (vase MOHOR, Salvador y VARAS, Paulino. Reforma Regional, Provincial y Municipal. Ed. Jurdica de Chile (1991), pp. 41-42). Sin embargo, a mi juicio, la administracin es el armado institucional, humano y econmico que permite al gobierno ejercer su poder decisorio y ejecutivo. Juntos conforman el Poder Ejecutivo, que es el encargado de hacer cumplir las leyes. Por eso es que creo que la Municipalidad, aunque originariamente sea slo un rgano administrativo, en los hechos ha tenido que asumir una funcin oficiosa de gobierno. Vase al respecto MOLINA, Hernn. El proyecto de reforma constitucional sobre gobierno y administracin regional y provincial y el regionalismo poltico. En Revista de Derecho U. de Concepcin, N189, ao LIX (EnJun, 1991), pp. 41-47: www.revistadederecho.com/pdf.php?id=2385

no estn sujetos al control jurisdiccional de la Corte Suprema2 y los que s lo estn, que son la regla general3 (art. 82 Constitucin). En este ltimo caso estn, por cierto, los JPL, por no estar dentro de la excepcin establecida por el constituyente. Pero adems de la superintendencia establecida para la Corte Suprema, los JPL estn bajo la vigilancia disciplinaria y jurisdiccional de la Corte de Apelaciones que corresponde segn la comuna del respectivo JPL. Lo seala expresamente el inciso segundo del art. 8 LO, que establece tambin el deber de enviar informes trimestrales de las causas vistas y falladas (inc. 3) y la calificacin de la labor del juez por la misma corte (inc. 6 y siguientes). Adems, la misma ley establece que la misma corte procede a designar juez de polica local subrogante cuando el secretario del JPL no es abogado (art. 6) y fija con acuerdo del JPL y la Municipalidad respectiva los das y horas de funcionamiento del tribunal (art. 53). Asimismo, es la Corte de Apelaciones la que conoce de la apelacin interpuesta contra el fallo del JPL cuando procediere, tramitndose conforme a las reglas de los incidentes (art. 32 y siguientes de la ley 18.287, de Procedimiento ante los JPL). II. JPL, independencia judicial y coordinacin administrativa Como podemos observar del examen de las normas respectivas, los JPL se hallan sometidos a una doble dependencia, poco usual en los rganos jurisdiccionales. Por un lado, se hallan sometidos a la Municipalidad respectiva en cuanto rgano dependiente de ellos, y por tanto sujetos al derecho aplicable a la

El mismo artculo 82 seala dentro de las excepciones el Tribunal Constitucional, la Contralora General de la Repblica y Contraloras Regionales, el Tribunal Calificador de Elecciones y los Tribunales Electorales Regionales. Tambin debe incluirse aqu, aunque no se mencione en el texto constitucional, al Senado cuando realiza el juicio poltico conforme a los arts. 52 N 2 y 53 N 1 de la Constitucin. 3 A modo de ejemplo, tribunales que no perteneciendo al Poder Judicial estn bajo supervigilancia de la Corte Suprema son: el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia (DL 211 de 1973), el Tribunal de Propiedad Industrial (ley 19.039), el Tribunal de Contratacin Pblica (ley 19.886), los Tribunales Tributarios y Aduaneros (ley 20.322) y los Tribunales Ambientales (ley 20.600).

administracin comunal. Y por otro, se hallan sujetos a la tutela de la Corte de Apelaciones, en trminos similares a los que tienen respecto a los juzgados de letras4 de su territorio (vase arts. 535 a 538 del Cdigo Orgnico de Tribunales), con la diferencia de que stos estn dentro de la orgnica del Poder Judicial por lo que comparten con aqullas un mando comn en todos los aspectos, una orgnica nica que los liga y, en fin, una sola institucionalidad que los controla tanto disciplinaria como jurisdiccionalmente. Una de las primeras amenazas que trae esta doble dependencia se cierne sobre el funcionamiento del JPL, en especfico sobre su independencia. Si bien la ley establece una serie de cortapisas para impedir una intromisin indebida de las municipalidades en el trabajo de estos juzgados, no es menos cierto que, desde que en el nombramiento interviene la municipalidad respectiva, existe un cierto lineamiento que ha querido seguir la corporacin edilicia para la administracin de justicia en su comuna5. Por otro lado, la Contralora General de la Repblica, en el dictamen 30.274 de 1986, ha establecido que el alcalde tiene la facultad de fiscalizar administrativa y financieramente al JPL, en cuanto jefe del servicio llamado Municipalidad, en materias tan diversas como inventarios, uso de vehculos, control de ingresos por multas, etc.6 Por lo tanto, existe el riesgo de que se utilice al JPL como un instrumento al servicio de la gestin municipal (pinsese, por ejemplo, que se pretenda un juzgado ms duro en el tema de las infracciones de trnsito por el beneficio que trae el pago de multas a las arcas municipales). Planteamientos parecidos podramos hacer para el nombramiento de los jueces de letras y ministros de las cortes, pero aqu la salvedad es que hay un contrapeso, sea porque los candidatos son propuestos por el mismo Poder Judicial (y, en el caso de las Cortes de Apelaciones, slo pueden ser miembros del
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En sentido amplio, se incluyen en el concepto adems los Juzgados de Garanta, Tribunales Orales en lo Penal, Juzgados de Familia y Juzgados del Trabajo. 5 LUCIO, Juan Pablo. Visin crtica del funcionamiento, competencia e independencia de los Juzgados de Polica Local. Memoria de Licenciatura en Derecho U. de Chile (2011), p. 47-48: http://www.tesis.uchile.cl/bitstream/handle/2250/110927/de-lucio_j.pdf?sequence=1 6 Ibd., p. 45.

Poder Judicial) o, en el caso de la Corte Suprema, se establece el control por parte del Senado (arts. 78 inc. 3 Constitucin y COT). Si ya existen cuestionamientos a la posible influencia del gobierno en la composicin y funcionamiento del poder judicial, no cabra duda que esa influencia puede ser an mayor a nivel municipal, dada la calidad del juez de polica local y dems funcionarios como funcionarios municipales, y al hecho de no haber un control por parte, por ejemplo, de los concejales. En segundo trmino, est la supervigilancia que ejercen las Cortes de Apelaciones sobre los JPL. Si bien existen injerencias extramunicipales en las labores que ejerce la corporacin edilicia (salud, educacin, etc.), esto se justifica en el principio de coordinacin administrativa que informa toda la Administracin del Estado en y de su concepcin amplia y (niveles nacional y centralizada, que obliga al y

descentralizada encuadramiento

autnoma-, las

regional

municipal), en

labores

administrativas

planes

unificados

concordantes, en conformidad a lo establecido en el art. 3 inc. 2 de la ley 18.5757. Pero en el caso de los JPL la intervencin del Poder Judicial es extraa a este principio, por ser un poder distinto y por tener fines y propsitos diversos a los de la administracin, por lo que el JPL se halla sometido a dos poderes del Estado que tienen fines distintos, lo que puede ser fuente de conflictos. Por ltimo, tenemos el problema de la acumulacin de causas que sufren las Cortes de Apelaciones, lo que redunda en mayores demoras por parte del tribunal ad quem para conocer y fallar los recursos contra sentencias de primera instancia tanto de tribunales del Poder Judicial como por los JPL. Vale, entonces, que los JPL sean sacados de la supervigilancia de las Cortes de Apelaciones. Pero queda un tema pendiente, y es cmo solucionar el tema de la segunda instancia y del control jurisdiccional de estos tribunales. Ante esto, volvemos al tema de la coordinacin administrativa, y considerando que los JPL
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Sobre el particular vase MUSSO, Fernando. El principio de la Coordinacin Administrativa. En: Varios autores. La Administracin del Estado de Chile 1990-2000. Ed. Jur. Conosur (2001), pp. 537-551.

pertenecen a las Municipalidades, que son un rgano administrativo de competencia territorial (la comuna) y que pertenecen a un mismo continuo administrativo que los rganos administrativos de nivel nacional y regional (vase art. 1 de la ley 18.575), debiera estar radicado en un rgano administrativo del nivel territorial inmediatamente superior al del municipio. Y cul es ese nivel superior y ese rgano? la regin, y su Gobierno Regional. En sntesis, si los JPL necesitan una segunda instancia, sta debe estar a cargo de un tribunal que tambin tenga una relacin con el Gobierno Regional en iguales trminos que los tribunales de dependencia municipal. Y se es el plan a proponer ac: la creacin de una Corte Regional que tenga el poder de conocer y fallar las apelaciones a las sentencias de los JPL, ejercer la vigilancia sobre stos y las dems funciones que la ley seale. III. Planteamiento de la idea Ya definido que es necesario instaurar una Corte Regional como segunda instancia de los JPL, pasemos a definir las caractersticas bsicas que, a nuestro juicio, deben tener estos tribunales: 1. Esta Corte Regional deber tener una relacin con el Gobierno Regional anloga a la que existe entre el JPL y la Municipalidad. Esto significa que la Corte Regional deber considerarse por la ley como un rgano de l, del mismo modo que lo son el Consejo Regional y el Intendente (en cuanto rgano ejecutivo del gobierno regional), lo que deber ser consignado mediante reforma a la ley 19.175 (orgnica constitucional de gobierno y administracin regional) sin perjuicio de que su orgnica y su procedimiento sean entregados a leyes especficas. 2. La Corte Regional, como lo es la generalidad de los tribunales del pas incluidos los JPL, tendr que ser compuesta por jueces letrados, es decir, que hayan obtenido el ttulo de abogado. Ms adelante sealaremos el modo de nombrar a los jueces de esta corte. Por ahora sealemos que podra (o debera) adoptarse para la contratacin de los dems funcionarios el procedimiento que se

usa, por ejemplo, en los Tribunales Tributarios y Aduaneros o en los Ambientales, o sea por concurso pblico de antecedentes. 3. En cuanto al nmero, la regla principal es que haya una Corte Regional por regin. Sin embargo, tenemos problemas en cuanto a aquellas regiones, como la Metropolitana y el Biobo, que tienen dos Cortes de Apelaciones. Ante esto, y mientras no se decida crear ms regiones, podra autorizarse la creacin de ms de una corte regional o en su defecto que una sala de la corte tenga competencia relativa en una o varias provincias con traslado incluido. En cuanto a la conformacin de las Cortes Regionales, nuestra opcin es la de combinar los estilos de las Cortes de Apelaciones y los tribunales de familia y penales. As, quedaran conformados por: a) Un Presidente y un nmero variable de ministros segn la poblacin regional y el nmero de municipios con JPL8. Dependiendo de lo que dispongan las leyes respectivas funcionarn en pleno o en salas. b) Un Administrador General, similar a los que existen en los juzgados penales y de familia, que tenga a su cargo el manejo de los funcionarios de la corte, de los sistemas de funcionamiento y las unidades de trabajo del tribunal. c) Unidades, con los funcionarios necesarios, que se encarguen, a lo menos, del funcionamiento de las salas, la atencin de pblico, tramitacin de causas, relacin de stas, servicios materiales y tcnicos, y ejecucin y notificacin de fallos. d) Una idea que podra ser buena sera establecer una especie de Consejo Tcnico, al estilo de los Juzgados de Familia, que debera estar conformado por

Hay que recordar que no todos los municipios tienen a su cargo un JPL. Algunos de stos tienen competencia en ms de una comuna (art. 1 LO), mientras que en algunas comunas (ej. Juan Fernndez) las funciones que corresponden a un JPL las ejerce directamente el alcalde. Al revs, existen comunas que tienen ms de un JPL (ej. Santiago, Talca, Concepcin).

un nmero variable de personas expertas en materia municipal, educacional, de salud, etc. Una especie de fiscala judicial pero colegiada, que d su consejo y asesora a los ministros. El nombramiento de los ministros de la Corte Regional debera adoptar un sistema parecido al que rige a los JPL, es decir, que la misma corte elabore una terna o quina que presentar al Consejo Regional, el cual elegir al que ser ministro. El presidente de la corte, igual que en el resto de los tribunales colegiados, ser elegido por y entre los ministros. En cuanto a la competencia de las Cortes Regionales, dijimos ya que su principal funcin ser ser el tribunal que ejerza la superintendencia correccional y jurisdiccional de los JPL, para lo cual se deber reformar la LO y la ley 18.287 en tal sentido. As, ser quien elabore las ternas para juez de polica local y conocer de las apelaciones a los fallos dictados por los JPL. Pero, adems, debera ser competente para conocer: 1. De la apelacin en los casos de Reclamos de Ilegalidad Municipal, que conoce y resuelve el alcalde respectivo (art. 141 de la ley 18.695). Incluimos este tpico especial, primero por aplicacin del principio de coordinacin administrativa, y segundo porque, igual que las causas de JPL, actualmente se puede apelar de esto ante la Corte de Apelaciones respectiva. 2. De los reclamos por infraccin a Reglamentos Regionales, Planes Reguladores Regionales, Planes de Desarrollo Regional y otras normas y rdenes del Gobierno Regional cuyo conocimiento no est encomendado a otros tribunales. Esta es una idea nueva que, a juicio personal, servira para que la normativa regional tenga mayor presencia en la comunidad. Algo as como un recurso de proteccin regional que otorgue un cariz regionalista a la judicatura dependiente del Gobierno Regional, con evidente influencia hacia la

descentralizacin.

3. Actualmente, no se admite la casacin en los juicios seguidos ante los JPL (art. 38 ley 18.287). Podra reformarse esto y admitir la procedencia de un recurso de casacin especial de conocimiento de la Corte Regional. En cuanto al procedimiento general, nos inclinamos por el que actualmente se utiliza para conocer de las apelaciones en materia de familia (art. 67 ley 19.968). Es decir, que no se necesite comparecencia en segunda instancia para que la corte conozca y falle las apelaciones, que se permitan los alegatos en audiencia, y plazos ms cortos que los habituales para que se resuelvan las acciones. IV. Conclusiones Hoy en da se critica que la funcin judicial en el derecho chileno se halla diseminada en mltiples entidades que tienen orgenes y funciones distintas. Lo que llamamos Poder Judicial no es sino una parte de ese universo jurisdiccional que incluye otros tribunales e incluso rganos de otros poderes, como el ejecutivo y el legislativo9. Los JPL estn dentro de esta entelequia, y su doble dependencia de las Municipalidades, rgano administrativo, y de las Cortes de Apelaciones, rgano judicial- es una amenaza para su independencia como tribunal. Las Cortes Regionales, dependientes del Gobierno Regional, no slo vienen a terminar con esta irregularidad jurdica, sino tambin a cumplir con el mandato del legislador en orden a que exista entre los distintos niveles administrativos la correspondiente coordinacin no slo orgnica sino tambin funcional. Y si la ley ha otorgado a las municipalidades una competencia jurisdiccional a travs de los JPL, no podran ser menos los Gobiernos Regionales. Esto es slo un pequeo aporte a la discusin sobre la descentralizacin, enfocado en el tema judicial. Creemos que, aunque sea un avance muy pequeo,

BORDAL SALAMANCA, Andrs. Organizacin judicial en el derecho chileno: un poder fragmentado. En Revista Chilena de Derecho, vol. 36 N 2 (2009), pp. 225-230: www.scielo.cl/pdf/rchilder/v36n2/art02.pdf

la creacin de estas Cortes Regionales permita una mejor solucin de los conflictos jurdicos y un mejor aprovechamiento de los recursos materiales y humanos que se utilizan para ello. La funcin jurisdiccional, poco tratada en materias de regionalizacin, debera ser tomada en cuenta por ser una instancia importante para la vida de las personas y la sociedad.

BIBLIOGRAFA
1. BORDAL SALAMANCA, Andrs. Organizacin judicial en el derecho chileno: un

poder fragmentado. En Revista Chilena de Derecho, vol. 36 N 2 (2009), pp. 225230 [recurso electrnico]: www.scielo.cl/pdf/rchilder/v36n2/art02.pdf 2. LUCIO, Juan Pablo. Visin crtica del funcionamiento, competencia e

independencia de los Juzgados de Polica Local. Memoria de Licenciatura en Derecho U. de Chile (2011) [recurso electrnico]:
http://www.tesis.uchile.cl/bitstream/handle/2250/110927/de-lucio_j.pdf?sequence=1

3. MOHOR, Salvador y VARAS, Paulino. Reforma Regional, Provincial y Municipal. Ed. Jurdica de Chile (1991). 4. MOLINA, Hernn. El proyecto de reforma constitucional sobre gobierno y administracin regional y provincial y el regionalismo poltico. En Revista de Derecho U. de Concepcin, N189, ao LIX (En-Jun, 1991), pp. 41-47 [recurso electrnico]: www.revistadederecho.com/pdf.php?id=2385 5. MUSSO, Fernando. El principio de la Coordinacin Administrativa. En: Varios autores. La Administracin del Estado de Chile 1990-2000. Ed. Jur. Conosur (2001), pp. 537-551.