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1. La actividad de las Administraciones Pblicas. 2. Los derechos de los ciudadanos. 3 .La participacin de los ciudadanos. 3.1. La autoadministracin corporativa.

3.2. El ejercicio privado de funciones pblicas. 3.3. La incorporacin a rganos administrativos. 3.3.1. Naturaleza del rgano. 3.3.2. Ttulo justificativo de la incorporacin. 4. Los actos presuntos y la obligacin de resolver. 4.1. Introduccin: la figura del silencio administrativo. 4.2. Nueva regulacin del acto presunto en la LRJPAC. 4.2.1. Obligacin de resolver los procedimientos. Plazos para resolver y responsabilidad por no resolver. 4.2.2. Efectos de la no resolucin dentro de plazo. El acto presunto. 5. Trminos y plazos. 5.1. Obligatoriedad de su observancia. 5.2. Cmputo de los plazos. 5.3. Alteracin de los plazos. 5.3.1. Ampliacin. 5.3.2. Reduccin. 5.3.3. Urgencia.

que el rgano competente lo impulse hasta terminarlo. Lo que el artculo 35 recoge son facultades para hacer ms efectivos estos verdaderos derechos. Hecha esta precisin, procede analizar el precepto para lo cual se puede agrupar su contenido en los siguientes apartados: Derecho de los ciudadanos a la informacin en el procedimiento administrativo. Derecho a la economa del procedimiento. Derecho a exigir responsabilidad de la Administracin. Derecho a la mnima intervencin administrativa. A todos los anteriores, cabe aadir el concedido por la Ley 11/2007, de 22 de junio, donde se reconoce a los ciudadanos el derecho a relacionarse con las Administraciones Pblicas utilizando medios electrnicos para el ejercicio de los derechos previstos en el artculo 35 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn, as como para obtener informaciones, realizar consultas y alegaciones, formular solicitudes, manifestar consentimiento, entablar pretensiones, efectuar pagos, realizar transacciones y oponerse a las resoluciones y actos administrativos (art. 6. 1 de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrnico de los ciudadanos a los Servicios Pblicos).

A.

B. C. D.

1. LA

ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS. La Administracin Pblica realiza su actuacin a travs de dos tipos fundamentales de actos: Actuacin privada, cuando no somete su actuacin a las normas de Derecho Administrativo, y Actuacin administrativa, cuando s se somete. En cualquier caso, la Administracin deber actuar sometida al principio de legalidad reconocido en la Constitucin en el artculo 9 y respetando los derechos y garantas que se reconocen a los ciudadanos.

2. LOS DERECHOS DE LOS CIUDADANOS.


Derechos de los ciudadanos. El Ttulo IV de la LRJPAC, bajo el epgrafe De la actividad de las Administraciones Pblicas, contiene una t formulacin de los derechos de los ciudadanos en los procedimientos administrativos, adems de los que les reconocen la Constitucin y las leyes. Destacan: la posibilidad de identificar a las autoridades y funcionarios bajo cuya responsabilidad se tramite el procedimiento, el derecho de formular alegaciones y de aportar documentos en cualquier fase del procedimiento anterior al trmite de audiencia, el de no presentar los ya aportados a la Administracin actuante, el de obtener informacin y orientacin sobre los condicionamientos jurdicos o tcnicos que las disposiciones vigentes impongan a los proyectos que se propongan abordar (art. 35 de la LRJPAC). Sin embargo, los verdaderos derechos de los ciudadanos, los que pueden calificarse como derechos subjetivos perfectos, exigibles eficazmente ante los Tribunales, configuradores del estatuto singular y bien definido del particular ante la Administracin en el marco del procedimiento, no aparecen en el artculo 35 con el que se inicia el antedicho Ttulo IV. Nos referimos a los derechos, a instar su inicio, a participar activamente en su tramitacin, a

A) Derecho de informacin. La LRJPAC tiende a incrementar la transparencia y el nivel de informacin de los ciudadanos en sus relaciones con la Administracin. Estos derechos son los siguientes: A conocer, en cualquier momento, el estado de tramitacin de los procedimientos en los que tengan la condicin de interesados y a obtener copias de documentos contenidos en ellas [art. 35 a)]. A identificar a las autoridades y funcionarios bajo cuya responsabilidad se tramiten los expedientes [art. 35 b)]. A obtener informacin y orientacin acerca de los requisitos jurdicos o tcnicos que las disposiciones vigentes impongan a los proyectos, actuaciones o solicitudes que se propongan realizar [art. 35 g)].

a)

b) c)

Las normas de los apartados a) y b) se encuentran directamente relacionadas con la responsabilidad que los artculos 41, 42.3 y 44.2, 3 y 4 de la LRJPAC atribuyen a los titulares de las unidades administrativas y, en general, al personal al servicio de las Administraciones respecto a la tramitacin de los expedientes en el plazo establecido. En los procedimientos administrativos gestionados en su totalidad electrnicamente, el rgano que tramita el procedimiento pondr a disposicin del interesado un servicio electrnico de acceso restringido donde ste pueda consultar, previa identificacin, al menos la informacin sobre el estado de tramitacin del procedimiento, salvo que la normativa aplicable establezca restricciones a dicha informacin. La informacin sobre el estado de tramitacin del procedimiento comprender la relacin de los actos de trmite realizados, con indicacin sobre su contenido, as como la fecha en la que fueron dictados. En el resto de los procedimientos se habilitarn igualmente servicios

electrnicos de informacin del estado de la tramitacin que comprendan, al menos, la fase en la que se encuentra el procedimiento y el rgano o unidad responsable (art. 37 de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrnico de los ciudadanos a los Servicios Pblicos). B) Derecho de acceso a archivos y registros. Se regula en el artculo 37 de la LRJPAC dando as desarrollo al derecho reconocido en el artculo 105 b) de la Constitucin que dispone que la ley regular el acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos, salvo en lo que afecte a la seguridad y defensa del Estado, la averiguacin de los delitos y la intimidad de las personas. Conforme a la LRJPAC los ciudadanos tienen derecho a acceder a los registros y a los documentos que, formando parte de un expediente, obren en archivos administrativos, siempre que tales expedientes correspondan a procedimientos terminados en la fecha de la solicitud. No obstante, si el documento de que se trata contiene datos referidos a la intimidad de las personas, slo stas pueden acceder al mismo. El acceso a documentos de carcter nominativo que sin incluir otros datos pertenecientes a la intimidad de las personas figuren en procedimientos de aplicacin del Derecho, salvo los de carcter sancionador o disciplinario, y que, en consideracin a su contenido, puedan hacerse valer para el ejercicio de ese derecho de los ciudadanos; este derecho podr ser ejercido, adems de por sus titulares, por terceros que acrediten su inters legtimo y directo. El derecho de acceso debe ser ejercido por los particulares de forma que no se vea afectada la eficacia del funcionamiento de los servicios pblicos, derecho que conlleva obtener copias o certificaciones de los documentos Cuyo examen sea autorizado por la Administracin, previo pago, en su caso, de las exacciones que se hallen legalmente establecidas. Este derecho puede ser denegado cuando prevalezcan razones de inters pblico, por intereses de terceros ms dignos de proteccin o cuando as lo disponga una ley. La denegacin deber ser motivada. No podr ser ejercido este derecho de acceso respecto de los siguientes expedientes: Los que contengan informacin sobre las actuaciones del Gobierno del Estado o de las Comunidades Autnomas en el ejercicio de sus competencias constitucionales no sujetas a Derecho administrativo. Los que contengan informacin sobre la defensa nacional o la seguridad del Estado. Los tramitados para la investigacin de los delitos cuando pudiera ponerse en peligro la proteccin de los derechos y libertades de terceros o las necesidades de las investigaciones que se estn realizando. Los relativos a materias protegidas por el secreto comercial o industrial. Los relativos a actuaciones administrativas derivadas de la poltica monetaria.

Conforme al artculo 24 de la Ley 11/2007, de 22 de junio: Las Administraciones Pblicas crearn registros electrnicos para la recepcin y remisin de solicitudes, escritos y comunicaciones. Los registros electrnicos podrn admitir: a) Documentos electrnicos normalizados correspondientes a los servicios, procedimientos y trmites que se especifiquen conforme a lo dispuesto en la norma de creacin del registro, cumplimentados de acuerdo con formatos preestablecidos.

1. 2.

3.

4.

b) Cualquier solicitud, escrito o comunicacin distinta de los mencionados en el apartado anterior dirigido a cualquier rgano o entidad del mbito de la administracin titular del registro. En cada Administracin Pblica existir, al menos, un sistema de registros electrnicos suficiente para recibir todo tipo de solicitudes, escritos y comunicaciones dirigidos a dicha Administracin Pblica. Las Administraciones Pblicas podrn, mediante convenios de colaboracin, habilitar a sus respectivos registros para la recepcin de las solicitudes, escritos y comunicaciones de la competencia de otra Administracin que se determinen en el correspondiente convenio. En el mbito de la Administracin General del Estado se automatizarn las oficinas de registro fsicas a las que se refiere el artculo 38 de la Ley 30/1992, (LRJPAC), a fin de garantizar la interconexin de todas sus oficinas y posibilitar el acceso por medios electrnicos a los asientos regstrales y a las copias electrnicas de los documentos presentados.

Derecho a la economa del procedimiento. Aun cuando la LRJPAC no contiene un precepto similar al artculo 29 de la LPA que enumeraba los principios del procedimiento, puede afirmarse que el de economa procesal es uno de ellos, porque se deduce de numerosos de sus preceptos: v. gr. el artculo 63.3 que declara la validez de actuaciones fuera de plazo; artculo 65, sobre conversin de actos viciados; artculo 73, sobre acumulacin de procedimientos, etc., as como a los apartados e) y f) del artculo 35 que a continuacin transcribimos: e) A formular alegaciones y a aportar documentos en cualquier fase del procedimiento anterior al trmite de audiencia, que debern ser tenidos en cuenta por el rgano competente al redactar la propuesta de resolucin. f) A no presentar documentos no exigidos por las normas aplicables al procedimiento de que se trate, o que ya se encuentren en poder de la Administracin actuante. El derecho del apartado e) transcrito vena recogido en el artculo 83 de la LPA y constituye una manifestacin del derecho a la tutela efectiva. De los dos supuestos contemplados, el primero es una manifestacin del principio de legalidad de la actuacin administrativa (art. 103.1 de la Constitucin Espaola) y el segundo parece incluir tanto los documentos que la Administracin posee porque han sido aportados con anterioridad en el procedimiento, como los que obren en sus archivos por motivos diferentes.

C)

D) Derecho a la mnima intervencin administrativa.


Bajo este epgrafe se pueden agrupar aquellos supuestos que tienen como denominador comn el derecho del ciudadano a no ser perturbado, salvo que sea indispensable para lograr el buen fin del procedimiento. Estos supuestos son: Derecho a obtener copia sellada de los documentos que presenten aportndola junto con los originales, as como a la devolucin de stos, salvo cuando los originales deban obrar en el procedimiento [art. 35 c)]. Derecho a utilizar las lenguas oficiales en el territorio de su Comunidad Autnoma [art. 35 d)]. Este derecho se desarrolla en el artculo 36, disponindose que la lengua de los procedimientos tramitados por la Administracin General del Estado ser el castellano. No obstante, los interesados que se dirijan a los rganos de la Administracin General del Estado con sede en el territorio de una Comunidad Autnoma podrn utilizar tambin la lengua que sea cooficial en ella, tramitndose en este caso el procedimiento en la lengua elegida por el interesado. En los procedimientos tramitados por las Administraciones de las Comunidades Autnomas y de las Entidades Locales, el uso de la lengua se ajustar a lo previsto en la legislacin autonmica correspondiente, debiendo, en cualquier caso, traducirse al castellano por la Administracin Pblica instructora los documentos que deban surtir efectos fuera del territorio de la Comunidad Autnoma y los dirigidos a los interesados que as lo soliciten expresamente.

E) Derecho a exigir responsabilidad de la Administracin. Sobre esta materia dispone el artculo 35 j) que los ciudadanos en sus relaciones con la Administracin Pblica, tienen derecho a exigir las responsabilidades de las Administraciones Pblicas y del personal a su servicio. Los responsables directos de la tramitacin de los expedientes sern los titulares de las unidades administrativas y el personal al servicio de las Administraciones Pblicas que tuvieran a su cargo la resolucin de los mismos. Estos responsables adoptarn las medidas oportunas para remover los obstculos que impidan, dificulten o retrasen el ejercicio pleno de los derechos de los interesados o el respeto a sus intereses legtimos, disponiendo lo necesario para evitar y eliminar toda anormalidad en la tramitacin de procedimientos. Los interesados podrn solicitar la exigencia de esa responsabilidad a la Administracin Pblica que corresponda (art. 41.1 y 2). El Ttulo X de la LRJPAC contiene la formulacin del principio de responsabilidad de las Administraciones Pblicas, reflejo de los artculos 9.3 y 106 de la Constitucin. El Captulo II de este Ttulo se dedica a la regulacin de la responsabilidad de las autoridades y personal al servicio de las Administraciones Pblicas. A travs del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, se aprob el Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Pblicas en materia de responsabilidad patrimonial (objeto todo ello de estudio detallado en otro tema). El Ttulo IV regula, por ltimo, los deberes de los ciudadanos en relacin con la actividad de la Administracin. Deber de colaboracin (art. 39). Slo en los casos establecidos en la ley los ciudadanos estn obligados a facilitar a la Administracin informes, inspecciones y otros actos de investigacin. Asimismo, los interesados en un procedimiento estn obligados a proporcionar a la Administracin cuantos datos permitan identificar a otros interesados que no hayan comparecido en l. Deber de comparecencia (art. 40). Slo cuando lo exija una norma con rango de ley ser obligatoria la comparecencia de los ciudadanos en las oficinas pblicas. En este caso, en la citacin se har constar expresamente el lugar, fecha, hora y objeto de la comparecencia, as como los efectos de no atenderla. A solicitud del interesado se entregar certificacin haciendo constar la comparecencia. La comparecencia no otorga por s misma la condicin de interesado, ni enerva la va de recurso para los que tengan esta condicin. Este estatuto o conjunto de derechos y obligaciones jurdicas que corresponden a cualquier persona en cuanto tal, es precisamente el que limita y, a su vez, legitima la accin pblica, en definitiva, seas de identidad del Estado de derecho.

1.

Derecho a ser tratado con respeto y deferencia por las autoridades y funcionarios, que habrn de facilitarles el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones [art. 35 i)]. Derecho a no ser requerida la colaboracin, si no es la expresamente prevista por una ley, al disponer en el artculo 39.1 que los ciudadanos estn obligados a facilitar a la Administracin informes, inspecciones y otros actos de investigacin slo en los casos previstos por la ley. Derecho a no comparecer ante la Administracin, sino en los casos expresamente previstos en una norma con rango de ley (art. 40 de la LRJPAC). Por su parte, el artculo 39 bis establece los principios de intervencin de las Administraciones Pblicas para el desarrollo de una actividad, sealando que las Administraciones que en el ejercicio de sus respectivas competencias establezcan medidas que limiten el ejercicio de derechos individuales o colectivos o exijan el cumplimiento de requisitos para el desarrollo de una actividad, debern elegir la medida menos restrictiva, motivar su necesidad y se encargarn de velar por el cumplimiento de los requisitos para lo cual podrn comprobar, verificar, investigar e inspeccionar los hechos, actos, elementos, actividades, estimaciones y dems circunstancias que se produzcan.

2.

La LRJPAC establece en sus artculos 35 a 37 lo siguiente: Artculo 35. Derechos de los ciudadanos. Los ciudadanos, en sus relaciones con las Administraciones Pblicas, tienen los siguientes derechos:

a) A conocer, en cualquier momento, el estado de la


tramitacin de los procedimientos en los que tengan la condicin de interesados, y obtener copias de documentos contenidos en ellos. A identificar a las Autoridades y al personal al servicio de las Administraciones Pblicas bajo cuya responsabilidad se tramiten los procedimientos. A obtener copia sellada de los documentos que presenten, aportndola junto con los originales, as como a la devolucin de stos, salvo cuando los originales deban obrar en el procedimiento. A utilizar las lenguas oficiales en el territorio de su Comunidad Autnoma, de acuerdo con lo previsto en esta ley y en el resto del ordenamiento jurdico. A formular alegaciones y a aportar documentos en cualquier fase del procedimiento anterior al trmite de audiencia, que debern ser tenidos en cuenta por el rgano competente al redactar la propuesta de resolucin. A no presentar documentos no exigidos por las normas aplicables al procedimiento de que se trate, o que ya se encuentren en poder de la Administracin actuante. A obtener informacin y orientacin acerca de los requisitos jurdicos o tcnicos que las disposiciones vigentes impongan a los proyectos, actuaciones o solicitudes que se propongan realizar. Al acceso a los registros y archivos de las Administraciones Pblicas en los trminos previstos en la Constitucin y en esta u otras leyes. A ser tratados con respeto y deferencia por las autoridades y funcionarios, que habrn de facilitarles el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones. j) A exigir las responsabilidades de las Administraciones Pblicas y del personal a su servicio, cuando as corresponda legalmente. k) Cualesquiera otros que les reconozcan la Constitucin y las leyes. Artculo 36. Lengua de los procedimientos. La lengua de los procedimientos tramitados por la Administracin General del Estado ser el castellano. No obstante lo anterior, los interesados que se dirijan a los rganos de la Administracin General del Estado con sede en el territorio de una Comunidad Autnoma podrn utilizar tambin la lengua que sea cooficial en ella. En este caso, el procedimiento se tramitar en la lengua elegida por el interesado. Si concurrieran varios interesados en el procedimiento, y existiera discrepancia en cuanto a la lengua, el procedimiento se tramitar en castellano, si bien los documentos o testimonios que requieran los interesados se expedirn en la lengua elegida por los mismos. En los procedimientos tramitados por las Administraciones de las Comunidades Autnomas y de las Entidades Locales, el uso de la lengua se ajustar a lo previsto en la legislacin autonmica correspondiente. La Administracin Pblica instructora deber traducir al castellano los documentos, expedientes o partes de los mismos que deban surtir efecto fuera del territorio de la Comunidad Autnoma y los documentos dirigidos a los interesados que as lo soliciten expresamente. Si debieran surtir efectos en el territorio de una Comunidad

b) c)

d) e)

f)

g) h) i)

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1.

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Autnoma donde sea cooficial esa misma lengua distinta del castellano, no ser precisa su traduccin. Artculo 37. Derecho de acceso a archivos y registros. Los ciudadanos tienen derecho a acceder a los registros y a los documentos que, formando parte de un expediente, obren en los archivos administrativos, cualquiera que sea la forma de expresin, grfica, sonora o en imagen o el tipo de soporte material en que figuren, siempre que tales expedientes correspondan a procedimientos terminados en la fecha de la solicitud. El acceso a los documentos que contengan datos referentes a la intimidad de las personas estar reservado a stas, que, en el supuesto de observar que tales datos figuran incompletos o inexactos, podrn exigir que sean rectificados o completados, salvo que figuren en expedientes caducados por el transcurso del tiempo, conforme a los plazos mximos que determinen los diferentes procedimientos, de los que no pueda derivarse efecto sustantivo alguno. El acceso a los documentos de carcter nominativo que sin incluir otros datos pertenecientes a la intimidad de las personas figuren en los procedimientos de aplicacin del derecho, salvo los de carcter sancionador o disciplinario, y que, en consideracin a su contenido, puedan hacerse valer para el ejercicio de los derechos de los ciudadanos, podr ser ejercido, adems de por sus titulares, por terceros que acrediten un inters legtimo y directo. El ejercicio de los derechos que establecen los apartados anteriores podr ser denegado cuando prevalezcan razones de inters pblico, por intereses de terceros ms dignos de proteccin o cuando as lo disponga una ley, debiendo, en estos casos, el rgano competente dictar resolucin motivada. El derecho de acceso no podr ser ejercido respecto a los siguientes expedientes: Los que contengan informacin sobre las actuaciones del Gobierno del Estado o de las Comunidades Autnomas, en el ejercicio de sus competencias constitucionales no sujetas a Derecho Administrativo. Los que contengan informacin sobre la Defensa Nacional o la Seguridad del Estado. Los tramitados para la investigacin de los delitos cuando pudiera ponerse en peligro la proteccin de los derechos y libertades de terceros o las necesidades de las investigaciones que se estn realizando. Los relativos a las materias protegidas por el secreto comercial o industrial. Los relativos a actuaciones administrativas derivadas de la poltica monetaria. Se regirn por sus disposiciones especficas: El acceso a los archivos sometidos a la normativa sobre materias clasificadas. El acceso a documentos y expedientes que contengan datos sanitarios personales de los pacientes. Los archivos regulados por la legislacin del rgimen electoral. Los archivos que sirvan a fines exclusivamente estadsticos dentro del mbito de la funcin estadstica pblica. El Registro Civil y el Registro Central de Penados y Rebeldes y los registros de carcter pblico cuyo uso est regulado por una ley. El acceso a los documentos obrantes en los archivos de las Administraciones Pblicas por parte de las

1.

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a)

b) c)

d) e) a) c)

b) d) e) f)

g)

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personas que ostenten la condicin de Diputado de las Cortes Generales, Senador, miembro de una Asamblea Legislativa de Comunidad Autnoma o de una Corporacin Local. La consulta de fondos documentales existentes en los Archivos Histricos. El derecho de acceso ser ejercido por los particulares de forma que no se vea afectada la eficacia del funcionamiento de los servicios pblicos debindose, a tal fin, formular peticin individualizada de los documentos que se desee consultar, sin que quepa, salvo para su consideracin con carcter potestativo, formular solicitud genrica sobre una materia o conjunto de materias. No obstante, cuando los solicitantes sean investigadores que acrediten un inters histrico, cientfico o cultural relevante, se podr autorizar el acceso directo de aqullos a la consulta de los expedientes, siempre que quede garantizada debidamente la intimidad de las personas. El derecho de acceso conllevar el de obtener copias o certificados de los documentos cuyo examen sea autorizado por la Administracin, previo pago, en su caso de las exacciones que se hallen legalmente establecidas. Ser objeto de peridica publicacin la relacin de los documentos obrantes en poder de las Administraciones Pblicas sujetos a un rgimen de especial publicidad por afectar a la colectividad en su conjunto y cuantos otros puedan ser objeto de consulta por los particulares. Sern objeto de publicacin regular las instrucciones y respuestas a consultas planteadas por los particulares u otros rganos administrativos que comporten una interpretacin del Derecho positivo o de los procedimientos vigentes a efectos de que puedan ser alegadas por los particulares en sus relaciones con la Administracin.

3. Todos los Ministerios mantendrn permanentemente


actualizadas y a disposicin de los ciudadanos en las unidades de informacin correspondientes, el esquema de su organizacin y la de los organismos dependientes, y las guas informativas sobre los procedimientos administrativos, servicios y prestaciones aplicables en el mbito de la competencia del Ministerio y de sus organismos pblicos. 3. LA PARTICIPACIN DE LOS CIUDADANOS. Organizacin administrativa y funciones pblicas son dos realidades que no se corresponden exactamente. De modo tradicional, funciones consideradas de una u otra forma como pblicas han venido siendo realizadas por sujetos privados, situados en una posicin exterior a la organizacin administrativa. Junto a la Administracin en sentido propio, podramos decir, ha existido desde siempre una suerte de Administracin impropia, gestionada por personas y entidades privadas. El carcter pblico de las funciones, no obstante, determina la sujecin de estas actividades, en mayor o menor grado, a un rgimen jurdico pblico, as como la vinculacin de estos sujetos privados a la Administracin por un conjunto de potestades de ordenacin, de direccin y de control. Con el concepto de participacin administrativa quiere aludirse al movimiento de incorporacin de sujetos privados, como representantes de intereses, a los rganos administrativos: la crisis de la representacin parlamentaria y la traslacin del poder efectivo al ejecutivo y, dentro de l, a la Administracin, ha puesto de manifiesto la insuficiencia radical de la representacin poltica basada en la eleccin de los rganos legislativos; la democracia, como gobierno del pueblo y por el pueblo, exige que los representantes de ste se siten all donde el poder reside efectivamente; y si el poder, o buena parte de l, se localiza hoy en la organizacin administrativa, las representaciones populares deben incardinarse en la misma. Si se observa, todos los supuestos de participacin responden a dos maneras opuestas de operar: bien se entregan funciones pblicas a personas u organizaciones privadas, desplazando a aqullas de su sede normal, o bien se integran personas privadas en la organizacin pblica; el desempeo de funciones pblicas por personas privadas puede tener lugar, pues, desde una posicin externa a la organizacin administrativa o desde una posicin interna, mediante la insercin en la misma. Y, a su vez, la realizacin de funciones pblicas desde una posicin externa puede efectuarse mediante la encomienda de dichas funciones a entidades corporativas que agrupen a los propios destinatarios de tales funciones, o a personas, fsicas o jurdicas, individuales. De esta forma, los supuestos bsicos se reducen a tres: el desempeo de funciones pblicas por entes asociativos privados, que designaremos con el nombre de autoadministracin corporativa, el desempeo de funciones jurdicas por sujetos privados, que actan externamente a la organizacin administrativa, y que se conoce con el rtulo tradicional de ejercicio privado de funciones pblicas; y la insercin de sujetos privados, en calidad de tales, en los rganos pblicos, que resumimos en la frmula de incorporacin a rganos administrativos.

Por su parte, el artculo 4 de la LOFAGE, bajo la rbrica de Principio de servicio a los ciudadanos, dice: La actuacin de la Administracin General del Estado debe asegurar a los ciudadanos: La efectividad de sus derechos cuando se relacionen con la Administracin. La continua mejora de los procedimientos, servicios y prestaciones pblicas, de acuerdo con las polticas fijadas por el Gobierno y teniendo en cuenta los recursos disponibles, determinando al respecto las prestaciones que proporcionan los servicios estatales, sus contenidos y los correspondientes estndares de calidad. La Administracin General del Estado desarrollar su actividad y organizar las dependencias administrativas y, en particular, las oficinas perifricas, de manera que los ciudadanos: Puedan resolver sus asuntos, ser auxiliados en la redaccin formal de documentos administrativos y recibir informacin de inters general por medios telefnicos, informticos y telemticos. Puedan presentar reclamaciones sin el carcter de recursos administrativos, sobre el funcionamiento de las dependencias administrativas.

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a)

b)

2.

a)

b)

3.1. LA AUTOADMINISTRACIN CORPORATIVA.

Dentro del mundo de los entes asociativos integrados por personas privadas encontramos un conjunto de supuestos especficos que se destacan de los dems por una serie de notas caractersticas: son creados (o reconocidos) y regulados en sus aspectos bsicos mediante normas estatales, no en virtud de un pacto societario; dichas normas les confan, junto a actividades de puro inters particular de sus miembros, algunas funciones de regulacin, disciplina o fomento de la actividad de los asociados que, o son tpicamente pblicas (como la potestad normativa y sancionadora), o corresponden a tareas que respecto a otros colectivos de personas son asumidas directamente por la Administracin; a la encomienda de dichas funciones pblicas corresponde el que determinados actos de estas entidades sean susceptibles de ser recurridos ante la propia Administracin (y, posteriormente, ante la jurisdiccin contencioso-ad- ministrativa) y el que, en algn caso, se adscriba algn tributo o figura semejante a sostener el funcionamiento de la entidad; en ocasiones, la pertenencia a tales entidades es obligatoria, constituyendo un requisito para el ejercicio de una profesin o actividad; finalmente, muchas de estas entidades son calificadas, por sus normas creadoras, con el rtulo de Corporaciones de Derecho pblico. EL EJERCICIO PRIVADO DE FUNCIONES PBLICAS. La realizacin de funciones pblicas desde una posicin externa a la organizacin administrativa puede tener lugar, tambin mediante su encomienda, no a asociaciones de interesados, sino a personas fsicas o jurdicas determinadas. Tal es la categora de supuestos que la doctrina, desde Zanobini, denomina ejercicio privado de funciones pblicas. El problema fundamental que plantea esta categora dogmtica es la extrema heterogeneidad de los supuestos que pueden encuadrarse en la misma (cuyo nmero, por otra parte, impide un anlisis detallado de cada uno de ellos). Como datos comunes a todos ellos puedan sealarse dos: primero, la actividad constituye una funcin pblica en sentido estricto, no una mera tarea de inters pblico (como p. ej. la dacin de fe pblica por un notario), o son objeto de un servicio pblico en sentido estricto (p.ej., la que puede realizar un fabricante de pan o un taxista), de donde se deduce que los actos concretos que la constituyen poseen eficacia jurdico-pblica (p. ej., el servicio de seguridad). Y segundo, la persona privada que desarrolla la actividad lo hace con medios en nombre propio, no imputando su actividad a la Administracin (salvo, en algn supuesto, en materia de responsabilidad, como ocurre con los Prcticos de Puertos); ello no impide que, por razones de control, sus actos sean en algn caso recurribles ante la autoridad administrativa. 3.3. LA INCORPORACIN A RGANOS ADMINISTRATIVOS. Las frmulas participativas examinadas hasta ahora estn montadas, como es elemental advertir, sobre el principio de separacin: los sujetos privados ejercen funciones pblicas desde una posicin externa a la Administracin. Es evidente, por otra parte, que dichos supuestos de participacin son cualitativa y cuantitativamente desdeables: el mayor nmero de funciones pblicas y las ms importantes de ellas continan en el seno de la organizacin administrativa directa, gestionadas, en rgimen de duopolio estricto, por la clase

3.2.

poltica y el estamento burocrtico. Es lgico, por ello, que el objetivo final del movimiento participativo haya sido la irrupcin en dicho sancta sanctorum, incorporando a personas privadas, en su condicin de tales, a los rganos administrativos ordinarios de gestin: una participacin, pues, desde una posicin interna o inmanente a la Administracin. Los supuestos en que esta modalidad de participacin se ha producido, en el ltimo cuarto de siglo, son abundantes, aunque de importancia desigual. Para su clasificacin, tomaremos como pauta de dos elementos: la naturaleza del rgano en que tiene lugar la incorporacin, y el ttulo justificativo de la incorporacin de los sujetos privados. Naturaleza del rgano. Hasta el momento, la incorporacin de particulares como miembros de rganos administrativos ha tenido lugar, normalmente, en rganos no decisorios: esto es, en rganos consultivos, auxiliares y de control (p. ej., Consejo Superior Bancario, Consejos Provinciales y Locales de Caza, Consejo Superior de Comercio Interior y de los Consumidores). Sin embargo, van creciendo lentamente en nmero los supuestos de incorporacin a rganos de carcter decisorio (p. ej., Comisiones Provinciales de Precios, Claustros, Juntas de Facultad y Departamentos Universitarios, rganos de direccin del Instituto Nacional de Empleo, etc.).

3.3.1.

3.3.2. Ttulo justificativo de la incorporacin.


De otro lado, la participacin de particulares en rganos administrativos suele estar montada sobre el principio de la representacin de intereses: los particulares se incorporan a los rganos a ttulo de representantes de entidades no pblicas (partidos polticos, sindicatos, asociaciones de consumidores y usuarios, asociaciones ecologistas, asociaciones patronales, etc.). No son frecuentes, en cambio, los casos en que la incorporacin de una persona privada a un rgano se motiva en su competencia tcnica o profesional especfica: as ocurre, por ejemplo, en la participacin de profesores en Tribunales de oposiciones; de arquitectos, notarios o ingenieros en los Jurados Provinciales de Expropiacin; y de expertos en la materia respectiva en el Consejo Nacional de Sanidad, en la Comisin General de Codificacin, en el Consejo de Administracin del Banco de Espaa, o en la Comisin Central de Urbanismo, por no citar sino unos cuantos ejemplos significativos. Esta participacin de expertos tiene su mxima expresin en las Comisiones constituidas para el estudio de temas pblicos de trascendencia general, un procedimiento este muy utilizado en el Reino Unido (Royan Commisions), extendido tras la Segunda Guerra Mundial a otros pases europeos (que tuvo su paralelo en Espaa en la Comisin de Expertos sobre las Autonomas, o Comisin Garca de Enterra). 4 . LOS ACTOS PRESUNTOS Y LA OBLIGACIN DE RESOLVER. 4.1. INTRODUCCIN: LA FIGURA DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO. Entendido en su ms restringida acepcin, el silencio administrativo lo definimos como una presuncin legal, una ficcin que la ley establece en beneficio del particular, y en virtud de la cual se considera estimada (silencio positivo) o desestimada (silencio negativo) la peticin dirigida por ste a la Administracin.

Histricamente la doctrina del silencio administrativo surge como consecuencia de la necesidad de salvaguardar los derechos e intereses de los administrados ante la Administracin. Resulta, en efecto, que sta disfruta del privilegio denominado del acto previo, en cuya virtud, para interponer un recurso en va administrativa (art. 107.1 de la LRJPAC) o contenciosa (arts. 1 y 25 de la LJCA) deber existir un acto que sea objeto de impugnacin. En consecuencia, si se formula una peticin ante la Administracin y sta no la resuelve, los derechos e intereses del peticionario resultarn burlados ante la ausencia de un acto susceptible de ulterior revisin; a menos que el Derecho presuma, como correctivo del privilegio del acto previo, la existencia de un acto contra el que accionar. Llegados, pues, al convencimiento de que la tutela de los derechos individuales impone la exigencia de la expresada presuncin, se planteaba un nuevo problema: el del significado a atribuir al silencio administrativo. La respuesta a esta interrogante fue resuelta en un primer momento en favor del carcter denegatorio del acto presunto, por estimar que, en caso contrario, la mera negligencia de un funcionario al tramitar un expediente podra determinar el traspaso a los particulares de situaciones, derechos o prerrogativas propios de la Administracin, por su conexin con el dominio pblico o el servicio pblico. Ahora bien, la atribucin de un valor negativo al silencio carecera de sentido cuando se postula simplemente el ejercicio de una situacin de poder del que ya era titular el peticionario. Es decir, al solicitar un permiso o licencia: en tal caso, quiebran los argumentos que acabamos de recoger y la lgica exige que se presuma la existencia de un acto positivo. De esta forma se abre paso la idea de atribuir, excepcionalmente, al silencio un valor positivo. El presupuesto para que se aplique la doctrina del silencio administrativo es que se formule ante la Administracin una peticin, recurso o reclamacin, que aqulla tenga el deber de resolver. Esta es la causa de que no se aplique en el caso de las llamadas peticiones graciables, toda vez que en cuanto a ellas el nico deber que pesa sobre el rgano a que se dirijan es el de acusar recibo de las mismas (art. 6.2 de la Ley Reguladora del Derecho de peticin, de 22 de diciembre de 1960). 4.2. NUEVA REGULACIN DEL ACTO PRESUNTO EN LA LRJPAC. El objetivo de la ley no es dar carcter positivo a la inactividad de la Administracin cuando los particulares se dirijan a ella, sino garantizar los derechos de los ciudadanos cuando su Administracin no atiende eficazmente y con la celeridad debida las funciones que tiene encomendadas. En la actual regulacin del silencio administrativo, distinguiremos: 4.2.1. Obligacin de resolver los procedimientos. Plazos para resolver y responsabilidad por no resolver. La Ley en su artculo 42 comienza proclamando la regla general de que la Administracin est obligada a dictar resolucin expresa en todos los procedimientos y a notificarla cualquiera que sea su forma de iniciacin. Contina diciendo que: En los casos de prescripcin, renuncia del derecho, caducidad del procedimiento o desistimiento de la solicitud, as como la desaparicin sobrevenida del objeto del procedimiento, la resolucin consistir en la declaracin de la circunstancia que concurra

en cada caso, con indicacin de los hechos producidos y las normas aplicables. Se exceptan de la obligacin, a que se refiere el prrafo primero, los supuestos de terminacin del procedimiento por pacto o convenio, as como los procedimientos relativos al ejercicio de derechos sometidos nicamente al deber de comunicacin previa a la Administracin. El plazo mximo en el que debe notificarse la resolucin expresa ser el fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento. Este plazo no podr exceder de seis meses salvo que una norma con rango de Ley establezca uno mayor o as venga previsto en la normativa comunitaria europea. Cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo mximo para recibir la notificacin, ste ser de tres meses. Este plazo y los previstos en el apartado anterior se contarn: En los procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo de iniciacin. En los iniciados a solicitud del interesado, desde la fecha en que la solicitud haya tenido entrada en el registro del rgano competente para su tramitacin. El personal al servicio de las Administraciones Pblicas que tenga a su cargo el despacho de los asuntos, as como los titulares de los rganos administrativos competentes para instruir y resolver son directamente responsables, en el mbito de sus competencias, del cumplimiento de la obligacin legal de dictar resolucin expresa en plazo. El incumplimiento de dicha obligacin dar lugar a la exigencia de responsabilidad disciplinaria, sin perjuicio a la que hubiere lugar de acuerdo con la normativa vigente. 4.2.2. Efectos de la no resolucin dentro de plazo. El acto presunto. Si la Administracin no hubiese dictado resolucin expresa dentro del plazo legal surge el acto presunto, cuyos efectos pueden ser estimatorios o desestimatorios de la solicitud presentada. A estos efectos, el artculo 43 de la LRJPAC prev como regla general el silencio positivo, exceptundose slo cuando una norma con rango de ley por razones imperiosas de inters general o una norma de Derecho comunitario establezcan lo contrario. Se exceptan de la regla general de silencio positivo lgicamente los procedimientos de ejercicio del derecho de peticin, los de revisin de actos administrativos y disposiciones generales, los iniciados de oficio, y los procedimientos de los que pudiera derivarse para los solicitantes o terceros la adquisicin de facultades sobre el dominio o servicio pblico. Por todo ello, el silencio administrativo positivo producir un verdadero acto administrativo eficaz, que la Administracin Pblica slo podr revisar de acuerdo con los procedimientos de revisin establecidos en la Ley. Igualmente, se concibe el silencio administrativo negativo como ficcin legal para permitir al ciudadano interesado acceder al recurso contencioso-administrativo, aunque, en todo caso, la Administracin Pblica tiene la obligacin de resolver expresamente, de forma que si da la razn al ciudadano, se evitar el pleito. Por su parte, el artculo 44 regula la inactividad de la Administracin en los procedimientos iniciados de oficio. Se diferencian los casos en los que pudieran derivarse el reconocimiento o constitucin de derechos o situaciones jurdicas individualizadas, en los cuales los interesados que

a)

b)

hubieran comparecido podrn entender desestimadas sus pretensiones (supuestos de subvenciones, concursos de traslado de funcionarios, etc.), de los casos en que la Administracin ejercite potestades sancionadoras o de intervencin susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, en los que los interesados podrn entender caducado el procedimiento. Conforme a lo expuesto en la LRJPAC distingue: 4.2.2.1. Silencio administrativo en procedimientos iniciados a solicitud del interesado. Regulado en el artculo 43, a cuyo tenor: 1. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, sin perjuicio de la resolucin que la Administracin debe dictar en la forma prevista en el apartado 3 de este artculo, el vencimiento del plazo mximo sin haberse notificado resolucin expresa legitima al interesado o interesados que hubieran deducido la solicitud para entenderla estimada por silencio administrativo, excepto en los supuestos en los que una norma con rango de ley por razones imperiosas de inters general o una norma de Derecho comunitario establezcan lo contrario. Asimismo, el silencio tendr efecto desestimatorio en los procedimientos relativos al ejercicio del derecho de peticin, a que se refiere el artculo 29 de la Constitucin, aquellos cuya estimacin tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio pblico o al servicio pblico, as como los procedimientos de impugnacin de actos y disposiciones. No obstante, cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimacin por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entender estimado el mismo si, llegado el plazo de resolucin, el rgano administrativo competente no dictase resolucin expresa sobre el mismo. La estimacin por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideracin de acto administrativo finalizado del procedimiento. La desestimacin por silencio administrativo tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposicin del recurso administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente. La obligacin de dictar resolucin expresa a que se refiere el apartado primero del artculo 42 se sujetar al siguiente rgimen: a) En los casos de estimacin por silencio administrativo, la resolucin expresa posterior a la produccin del acto slo podr dictarse de ser confirmatoria del mismo. b) En los casos de desestimacin por silencio administrativo, la resolucin expresa posterior al vencimiento del plazo se adoptar por la Administracin sin vinculacin alguna al sentido del silencio. 4. Los actos administrativos producidos por silencio administrativo se podrn hacer valer tanto ante la Administracin como ante cualquier persona fsica o jurdica, pblica o privada. Los mismos producen efectos desde el vencimiento del plazo mximo en el que debe dictarse y notificarse la resolucin expresa sin que la misma se haya producido, y su existencia puede ser acreditada por cualquier medio de prueba admitido en Derecho, incluido el certificado acreditativo del silencio producido que pudiera solicitarse del

rgano competente para resolver. Solicitado el certificado, ste deber emitirse en el plazo mximo de 15 das. 4.2.2.2. Falta de resolucin expresa en procedimientos iniciados de oficio. Regulado en el artculo 44, a cuyo tenor: En los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo mximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolucin expresa no exime a la Administracin del cumplimiento de la obligacin legal de resolver, produciendo los siguientes efectos: En el caso de procedimientos de los que pudiera derivarse el reconocimiento o, en su caso, la constitucin de derechos u otras situaciones jurdicas individualizadas, los interesados que hubieren comparecido podrn entender desestimadas sus pretensiones por silencio administrativo (supuestos de subvenciones, concursos de traslado de funcionarios, etc.). En los procedimientos en que la Administracin ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervencin, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producir la caducidad. En estos casos, la resolucin que declare la caducidad ordenar el archivo de las actuaciones, con los efectos previstos en el artculo 92. En los supuestos en los que el procedimiento se hubiera paralizado por causa imputable al interesado, se interrumpir el cmputo del plazo para resolver y notificar la resolucin.

1.

2.

5. TRMINOS Y PLAZOS. Dedica la LRJPAC el Captulo II del Ttulo IV a los trminos y plazos. De esta regulacin destacamos:

2.

5.1. OBLIGATORIEDAD DE SU OBSERVANCIA.


Segn el artculo 47, los trminos y plazos establecidos en esta u otras leyes obligan a las Autoridades y personal al servicio de las Administraciones Pblicas competentes para la tramitacin de los asuntos as como a los interesados en los mismos.

3.

5.2. CMPUTO DE LOS PLAZOS.


Se regula en el artculo 48 de la LRJPAC, modificado por la Ley 4/1999, a cuyo tenor: 1. Siempre que por Ley o normativa comunitaria europea no se exprese otra cosa, cuando los plazos se sealen por das, se entiende que stos son hbiles, excluyndose del cmputo los domingos y los declarados festivos. Cuando los plazos se sealen por das naturales, se har constar esta circunstancia en las correspondientes notificaciones. Si el plazo se fija en meses o aos, stos se computarn a partir del da siguiente a aquel en que tenga lugar la notificacin o publicacin del acto de que se trate, o desde el siguiente a aquel en que se produzca la estimacin o desestimacin por silencio administrativo. Si en el mes de vencimiento no hubiera da equivalente a aquel en que comienza el cmputo, se entender que el plazo expira el ltimo da del mes. Cuando el ltimo da del plazo sea inhbil, se entender prorrogado al primer da hbil siguiente.

2.

3.

4.

Los plazos expresados en das se contarn a partir del da siguiente a aquel en que tenga lugar la notificacin o publicacin del acto de que se trate, o desde el siguiente a aquel en que se produzca la estimacin o la desestimacin por silencio administrativo. Cuando un da fuese hbil en el municipio o Comunidad Autnoma en que residiese el interesado, e inhbil en la sede del rgano administrativo, o a la inversa, se considerar inhbil en todo caso. La declaracin de un da como hbil o inhbil a efectos de cmputo de plazos no determina por s sola el funcionamiento de los centros de trabajo de las Administraciones pblicas, la organizacin del tiempo de trabajo ni el acceso de los ciudadanos a los registros. La Administracin General del Estado y las Administraciones de las Comunidades Autnomas, con sujecin al calendario laboral oficial, fijarn, en su respectivo mbito, el calendario de das inhbiles a efectos de cmputos de plazos. El calendario aprobado por las Comunidades Autnomas comprender los das inhbiles de las Entidades que integran la Administracin Local correspondiente a su mbito territorial, a las que ser de aplicacin. Dicho calendario deber publicarse antes del comienzo de cada ao en el diario oficial que corresponda y en otros medios de difusin que garanticen su conocimiento por los ciudadanos.

5. 6.

procedimiento ordinario, salvo los relativos a la presentacin de solicitudes y recursos. 2. No cabr recurso alguno contra el acuerdo que declare la aplicacin de la tramitacin de urgencia al procedimiento.

5.3.3. Urgencia.
Se da la situacin de urgencia cuando existe necesidad de atender una finalidad determinada en la que el factor tiempo es elemento determinante y constitutivo y es imposible cumplirla mediante los procedimientos administrativos normales, lo que obliga a aplicar procedimientos excepcionales. Para terminar, conviene distinguir la urgencia de otras dos figuras afines: la celeridad y la sumariedad. En la urgencia, el factor tiempo es elemento determinante y constitutivo del fin administrativo perseguido. De tal manera que de no conseguirse dicha finalidad en un tiempo determinado para el cual la institucin normal no era idnea, tal meta habra dejado de interesar a la Administracin o hubiera perdido su razn de ser. Por el contrario, en la funcin administrativa normal, que debe realizarse generalmente con rapidez y celeridad, el factor tiempo no es elemento determinante del fin propuesto, o si lo es, dicho tiempo es perfectamente compatible con la utilizacin de los procedimientos administrativos normales. Por otro lado, mientras en el supuesto de urgencia se produce una sustitucin del procedimiento normal por otro excepcional (bien mediante reduccin de plazos o mediante supresin de trmites), en la sumariedad, la brevedad se busca mediante una normalizacin de los instrumentos empleados, mantenindose el procedimiento inalterado. Por otra parte, la urgencia comporta, por regla general, una disminucin de garantas, cosa que no ocurre en el supuesto de sumariedad ya que ha de procurarse siempre que no se lesionen las garantas jurdicas de los interesados.

7.

5.3. ALTERACIN DE LOS PLAZOS. Los plazos establecidos en la LRJPAC pueden ser alterados, bien amplindolos, bien reducindolos en los supuestos de tramitacin de urgencia. 5.3.1. Ampliacin. Dispone el artculo 49 de la LRJPAC, modificado por la Ley 4/1999, que: 1. La Administracin, salvo precepto en contrario, podr conceder de oficio o a peticin de los interesados, una ampliacin de los plazos establecidos, que no exceda de la mitad de los mismos, si las circunstancias lo aconsejan y con ello no se perjudican derechos de tercero. El acuerdo de ampliacin deber ser notificado a los interesados. La ampliacin de los plazos por el tiempo mximo permitido se aplicar en todo caso a los procedimientos tramitados por las misiones diplomticas y oficinas consulares, as como a aquellos que, tramitndose en el interior, exijan cumplimentar algn trmite en el extranjero o en los que intervengan interesados residentes fuera de Espaa. Tanto la peticin de los interesados como la decisin sobre la ampliacin debern producirse, en todo caso, antes del vencimiento del plazo de que se trate. En ningn caso podr ser objeto de ampliacin un plazo ya vencido. Los acuerdos sobre ampliacin de plazos o sobre su denegacin no sern susceptibles de recursos. Reduccin. Dispone el artculo 50 de la Ley que: 1. Cuando razones de inters pblico lo aconsejen se podr acordar, de oficio o a peticin del interesado, la aplicacin al procedimiento de la tramitacin de urgencia, por la cual se reducirn a la mitad los plazos establecidos para el

2.

3.

5.3.2.