HACIENDA PBLICA: ENFOQUES Y CONTENIDOS

Autor: Santiago lvarez Garca Instituto de Estudios Fiscales y Universidad de Oviedo DOC. N. 2/04
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INSTITUTO DE

ESTUDIOS FISCALES

N.B.: Las opiniones expresadas en este documento son de la exclusiva responsabilidad del autor, pudiendo no coincidir con las del Instituto de Estudios Fiscales.

Edita: Instituto de Estudios Fiscales N.I.P.O.: 111-04-005-7 I.S.S.N.: 1578-0244 Depsito Legal: M-23771-2001

NDICE

1. EL SECTOR PBLICO COMO AGENTE ECONMICO 2. EL CONCEPTO DE HACIENDA PBLICA 3. "HACIENDA PBLICA" VERSUS "ECONOMA PBLICA" 4. EVOLUCIN RECIENTE DE LA HACIENDA PBLICA 5. HACIENDA PBLICA: ENFOQUES Y CONTENIDOS 5. 5.1. Hacienda pblica normativa 5. 5.1. 5.1.1. La economa normativa o del bienestar: el Estado individualista y el papel 5. 5.1. 5.1.1. del sector pblico 5. 5.1. 5.1.2. El Estado paternalista: redistribucin y bienes meritorios 5. 5.1. 5.1.3. El gasto pblico 5. 5.1. 5.1.4. El ingreso pblico: consideraciones de eficiencia y equidad 5. 5.1. 5.1.5. La descentralizacin fiscal 5. 5.2. Hacienda pblica positiva 5. 5.1. 5.2.1. La teora de la eleccin colectiva 5. 5.1. 5.2.2. Los modelos de comportamiento del sector pblico 5. 5.1. 5.2.3. La incidencia del gasto pblico y los impuestos REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS

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1. EL SECTOR PBLICO COMO AGENTE ECONMICO

Solamente es necesario asomarse a las pginas de la literatura cientfica para constatar que el estudio de la actividad econmica del Sector Pblico es objeto de inters creciente en el mbito acadmico de los pases occidentales. Este inters aparece motivado en primer lugar por el enorme peso que esta actividad 1 econmica ha alcanzado en nuestras sociedades. Como seala Richard Tresch :
"La historia econmica de todas las economas Occidentales avanzadas en el Siglo XX presenta un aspecto comn, un enorme crecimiento en el tamao y la influencia del sector pblico."

A mediados de dcada de los 90, en los pases de la OCDE se dedicaba a gasto pblico ms del 40% del Producto Nacional, magnitud superada ampliamente si tomamos como referencia nicamente a los pases que forman parte de la Unin Europea. No podemos olvidar, como nos recuerda Musgrave que el capitalismo moderno es un sistema econmico mixto y:
"Un porcentaje sustancial del producto nacional se emplea en la satisfaccin de necesidades pblicas; un porcentaje sustancial de la renta privada tiene su origen en el presupuesto pblico; y los impuestos y pagos de transferencia modifican de forma significativa la distribucin privada. Adems, la poltica presupuestaria influye sobre el nivel de empleo y sobre los precios del sector privado. Por tanto, nuestro sistema es un sistema mixto, en el que, junto al sector de mercado, la economa pblica 2 tiene importancia notable y juega un papel muy significativo."

Ante esta situacin no debe sorprendernos que la actividad pblica cobre una gran importancia por la influencia que va a tener en el comportamiento del resto de los agentes econmicos, a la vez que sea necesario estudiar las pautas que determinan el proceso de decisin pblica. En este sentido se manifiestan Albi, Gonzlez Pramo y Lpez Casasnovas al afirmar:
"La actuacin pblica nos interesa como objeto de estudio en tanto que: 1) condiciona los planes de produccin, intercambio y consumo de los agentes privados, que toman decisiones racionales en un contexto de escasez; y 2) est en si misma determinada por criterios de racionalidad, como resultado de varios diseos institucionales que canalizan las motivaciones de los agentes pblicos (legisladores, autoridades pblicas, agencias burocrticas o reguladoras y empleados pblicos) hacia la 3 consecucin de metas colectivas."

En segundo lugar existe una motivacin terica que lleva a desarrollar un estudio autnomo del Sector Pblico. As, mientras la Teora Econmica se ha ocupado del estudio del "Sector Privado" de la Economa (empresas, economas domsticas), el estudio del Sector Pblico ha merecido una disciplina separada. Cules son las razones que justifican este "tratamiento privilegiado" que recibe el sector pblico dentro de los estudios de economa? Creemos que pueden sintetizarse en las siguientes: 1) La funcin objetivo del Sector Pblico. Mientras que los agentes econmicos privados tienen una funcin objetivo claramente determinada, derivada de sus preferencias individuales, y que se manifiesta en un objetivo nico de maximizar su utilidad, si nos referimos a unidades econmicas de consumo, o sus beneficios si pensamos en las de produccin, la funcin objetivo del Sector
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Tresch, R. (1981), pp. 2. Musgrave, R. (1969), pp.3. Albi, E.; Gonzlez Pramo, J. M., y Lpez Casasnovas, G. (1997), pp. 19.

Pblico es ms difcil de determinar por dos razones. En primer lugar por su propia naturaleza ya que es un agente econmico con una potestad derivada de la de los agentes privados. As los criterios de actuacin pblica deben obtenerse a partir de un proceso de agregacin de las preferencias privadas, proceso que presenta serios problemas ya que en un contexto de informacin imperfecta el Sector Pblico generalmente desconoce cuales son las preferencias individuales. Paralelamente no debemos olvidar que al referirnos al Sector Pblico no estamos hablando de un ente abstracto, sino de una organizacin formada por individuos (polticos, burcratas) que tienen sus propios objetivos, muchas veces distintos a los de la organizacin a la que pertenecen. Evidentemente la necesidad de estudiar los procesos de agregacin de las preferencias individuales y la actuacin de los distintos grupos que en las democracias condicionan la toma de decisiones pblicas plantea una serie de temas de estudio inexistentes cuando se analiza la toma de decisiones en el sector privado. En segundo lugar, fruto de lo expuesto anteriormente, el Sector Pblico no tiene una funcin objetivo nica, sino que se enfrenta a una multiplicidad de objetivos que sufren una jerarquizacin variable en el tiempo en funcin con las circunstancias econmicas, preferencias sociales, juicios ticos o de valor, etc. 2) Las restricciones en la actividad econmica. Mientras las relaciones econmicas de los agentes privados en un sistema de economa de mercado estn basadas en la libertad, ningn agente puede obligar a otro a actuar o dejar de actuar en un sentido determinado, el Sector Pblico tiene unos mecanismos de intervencin radicalmente distintos ya que se fundamentan en el principio de autoridad, ejercida mediante coaccin dentro del marco jurdico existente. As puede financiar sus actividades mediante pagos coactivos del resto de los agentes econmicos (impuestos), puede favorecer el consumo de determinados bienes (bienes preferentes) e incluso hacerlo obligatorio para los ciudadanos (como sucede con los niveles obligatorios de educacin, o la afiliacin obligatoria a los sistemas de Seguridad Social) y puede impedir o encarecer considerablemente el consumo de bienes que considere indeseables (prohibicin del consumo de drogas, altos gravmenes al consumo de alcohol o tabaco). Mientras los agentes privados toman sus decisiones econmicas condicionadas por una restriccin concreta (las economas domsticas buscan maximizar su funcin de utilidad sometidas a su restriccin presupuestaria, las empresas buscan maximizar su funcin de beneficios con la restriccin de su funcin de costes), la restriccin a la que se enfrenta el Sector Pblico es difusa ya que, a pesar de que se plasma en un plan econmico previamente diseado como es el Presupuesto, puede arbitrar los fondos que considere necesarios a travs de instrumentos fiscales y monetarios. 3) Los mecanismos de obtencin de informacin para la toma de decisiones. Las informaciones que necesitan los agentes privados para realizar sus procesos de optimizacin se refieren esencialmente a los precios y las cantidades de los productos que se intercambian en el mercado. Es esta por lo tanto una informacin pblica directamente observable. Sin embargo la informacin que necesita el Sector Pblico para su proceso de toma de decisiones es esencialmente privada ya que se fundamenta en las preferencias individuales que no son directamente observables. Esto hace, como ya hemos apuntado, que el proceso de toma de decisiones sea un proceso poltico en el que interviene una multiplicidad de agentes con intereses diversos (cuando no contrapuestos) y ha impulsado que el estudio de este proceso poltico empleando los instrumentos habituales del anlisis econmico cobre cada vez mayor importancia dentro del campo de estudio de la Hacienda Pblica.

2. EL CONCEPTO DE HACIENDA PBLICA

Como hemos visto el anlisis econmico del Sector Pblico de forma autnoma se justifica por sus especiales caractersticas y la rama de la Economa encargada de su estudio es la Hacienda Pblica. Existen mltiples definiciones de lo que es la Hacienda Pblica, pero un rasgo comn 6

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a la mayora de ellas es delimitar su mbito a las actividades presupuestarias de ingresos y gastos pblicos. Como antecedente a los trabajos de Hacienda Pblica propiamente dichos podemos citar que ya en el Libro V de La Riqueza de las Naciones Adam Smith al estudiar los aspectos econmicos que podramos denominar pblicos divide su trabajo en los temas referentes a los gastos pblicos, los 4 ingresos pblicos y las deudas pblicas . Pigou, en su trabajo pionero, ya defina la Hacienda Pblica como:
"La autoridad pblica, central o local, tiene funciones y deberes cuya naturaleza en detalle vara segn el lugar que ocupe. Entre estos deberes se incluye el gasto, y en consecuencia precisa tambin 5 recaudar ingresos."

En su obra clsica Teora de la Hacienda Pblica Richard Musgrave coincide con la definicin de Pigou:
"Al conjunto de problemas que se centran en torno al proceso de ingreso-gasto del Estado se le 6 denomina tradicionalmente Hacienda Pblica."

Es necesario precisar que las referencias a la actividad financiera del Sector Pblico, a los ingresos y gastos que realiza, no significan que la Hacienda Pblica se dedique al estudio de problemas financieros, sino que su campo de estudio son los problemas econmicos reales. As lo matiz ya Pigou afirmando:
"Aunque el dinero es siempre, en la prctica, el medio de que se vale la Hacienda Pblica, no 7 constituye la materia de que se ocupa en realidad."

En la misma lnea se manifiesta Musgrave:

"An cuando las operaciones del erario pblico suponen flujos monetarios de ingresos y gastos, los problemas bsicos no son cuestiones financieras. No se ocupa de dinero, liquidez o mercados de capital. En lugar de ello son problemas de asignacin de recursos, de distribucin de renta, de ple8 no empleo, de estabilidad de nivel de precios y de desarrollo."

Es interesante resear que existe una notable coincidencia a la hora de delimitar el objeto 9 de estudio de la Hacienda Pblica por parte de los distintos autores . Es el anlisis econmico de las actividades pblicas generadoras de ingresos y gastos pblicos el objeto de estudio de esta disciplina, que, en palabras de Due y Friedlaender busca dar respuesta a cuatro cuestiones fundamentales:
"El estudio de la actividad gubernamental es, en esencia, el de la poltica impositiva y de gastos con el fin de obtener respuesta a las cuatro preguntas formuladas: 1)Por qu es necesaria la actividad del gobierno? 2)Qu determina su dimensin y nivel adecuados? 3)Cmo ha de definirse esa 10 actividad? 4)Cules son las consecuencias de tal actividad?"
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As el Libro V se titula De las Rentas del Soberano o de la Repblica y se divide en tres Captulos: Captulo I."De las expensas del Soberano o de la Repblica". Captulo II."De la Fuente Originaria o fondo de donde sale la renta pblica y general de la Sociedad". Captulo III."De las deudas pblicas". Pigou, A. C. (1928), pp. 47. (cita de la edicin espaola de 1974). Musgrave, R., op. cit., (1969), pp. 3. Pigou, A. C., op. cit., (1974), pp. 48. Musgrave, R., op. cit., (1969), pp. 3.

Definiciones en esencia coincidentes sobre el objeto de estudio de la hacienda pblica las encontramos en Shoup, C. (1980), pp. 19; Herber, B. P. (1975), pp. 26; Taylor, P. E. (1960), pp. 5; Aronson, R. (1985), pp. 7, Brown, R. y Jackson, P. (1986), pp. IX; Prest, A. y Barr, N. (1985), pp. 11; Browning, E. y Browning, J. (1979), pp. 1; Vesillier, E. (1983), pp. 7; Rosen, H. (1987), pp. 22; Buchanan, J., y Flowers (1982), pp. 23-24.
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Due, J. F. y Friedlaender, A. F. (1977), pp. 3.

El Presupuesto del Sector Pblico, en palabras de Colm, es el nexo de unin entre las dos vertientes de la actividad financiera del sector pblico:
"El Presupuesto, que representa un programa nacional nuestro plan de trabajo, es un 11 concepto unificador y una institucin unificadora en el rea de la Hacienda Pblica."

Para concluir podemos citar al profesor Fuentes Quintana que, sintetizando definiciones anteriores, define la Hacienda Pblica como el estudio de la actividad financiera del Sector Pblico, entendiendo como tal:
"El conjunto de elecciones econmicas que comporta la realizacin de ingresos y gastos del 12 Estado y la mutua relacin existente entre ellos."

3. "HACIENDA PBLICA" VERSUS "ECONOMA PBLICA"

A pesar de que la identificacin de la Hacienda Pblica como el anlisis econmico de los procesos de ingreso y gasto realizados por el Sector Pblico es un marco de referencia importante, los desarrollos tericos efectuados a partir de la dcada de los 60 han ampliado su campo a temas como el anlisis de los derechos de propiedad, los efectos sobre el bienestar de las distorsiones introducidas por los impuestos, los efectos de las regulaciones pblicas o la problemtica de la toma de decisiones pblicas. Tambin es preciso decir que algunos casos como los aranceles, que tienen indudable relevancia presupuestaria, prcticamente no reciben atencin desde la Hacienda Pblica 13 mientras son estudiados en profundidad en los manuales de Economa Internacional . Aparece as un concepto ms amplio, el de economa pblica, dentro del cual la Hacienda Pblica podra ser considerada solamente como una parte. En este sentido se ha manifestado Bernard Herber:
"El trmino Hacienda Pblica no es del todo idneo respecto al contenido de esta obra. Hacienda como tal sugiere la existencia de flujos monetarios plasmados en las actividades de recaudacin de ingresos y de realizacin de gastos derivados del proceso presupuestario pblico. Sin duda dichos flujos monetarios son un componente importante del anlisis que sigue. Sin embargo, las funciones econmicas bsicas del Sector Pblico son aquellas que influyen la asignacin de recursos, la distribucin de la renta y la riqueza y poder poltico de voto, el quehacer macroeconmico y la tasa de crecimiento econmico. En esto consisten los resultados directos de la actividad econmica del Sector Pblico. De aqu que el trmino economa del Sector Pblico sera una representacin ms exacta del contenido de la obra que el trmino Hacienda Pblica. No obstante, y por respeto al carcter ortodoxo y a la bien enraizada popularidad de la ltima expresin llegaremos a un compromiso utilizando ambas 14 expresiones en los captulos que siguen."

La expresin Economa Pblica fue utilizada por Johansen para dar nombre a su manual En el prlogo del mismo, para explicar el cambio de denominacin escriba el profesor Fuentes Quintana:
"Johansen no se ha acogido al tradicional y venerable enunciado de hacienda Pblica. Como puede comprobarse la obra se titula Economa Pblica Nos hallamos ante los problemas clsicos de una vieja disciplina, para cuyo tratamiento se ofrece slo un nuevo ttulo? O, por el contrario, el cambio de nombre supone un cambio de enfoque o de mtodo de anlisis de los viejos, difciles y mal resueltos problemas que han planteado desde von Justi a Neumark, desde Ricardo a Musgrave, el estudio de los programas de ingresos y gastos pblicos?
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Colm, G. (1976), pp. 26. Fuentes Quintana, E. (1990), tomo 1, pp. 16.

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Manuales como los de Chacholiades (1982) o Lindert (1986) dedican a los aranceles y los efectos de las polticas arancelarias tres Captulos. Herber, B. P., op. cit., (1975), pp. 27-28. Johansen, L. (1970).

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Digamos ante todo que la respuesta autntica a estas preguntas esto es, la del autor no existe, ya que Johansen no se preocupa de justificar la denominacin elegida para referir el campo 16 problemtico que en su obra se trata."

Antes que Johansen, Musgrave estuvo dudando en la denominacin que debera dar a su libro:
"En realidad he estado dudando en considerar este libro como un estudio de la teora de la Hacienda Pblica. Los problemas, en una gran medida, no son los de la Hacienda. Son problemas sobre el uso de los recursos y la distribucin de la renta, en lugar de la liquidez o de las ganancias procedentes de la inversin. Por tanto, quiz hubiera sido mejor describir este como un examen de la teora de la economa pblica, siguiendo el til concepto alemn de Staatswirtschaft. Si se ha usado el ttulo ms habitual, es solamente para evitar que el consumidor pueda encontrar una etiqueta que no le sea 17 familiar."

Despus de la obra de Johansen se populariza el trmino Economa Pblica, usado por 18 19 Kolm y Due . Lozano Irueste ha puesto de manifiesto que:
"El ms reciente y decisivo intento de reemplazar el concepto tradicional de Hacienda Pblica por el ms amplio de Economa Pblica se debe a James M. Buchanan y se expone en su artculo 20 Hacienda Pblica y eleccin social publicado en 1976."

Tenemos que decir que la expresin Economa Pblica ha tenido un gran xito y da hoy nombre a la mayora de los manuales de nuestra disciplina, como ocurre con el de Atkinson y Sti21 22 23 24 25 26 27 glitz , Auerbach y Feldstein , Brown y Jackson , Boadway y Wildasin , Laffont , Stiglitz , Starret o 28 29 30 31 Jha . Sin embargo otros manuales como el de Musgrave y Musgrave , Prest y Barr , Tresch , Ro32 33 34 sen , Hyman , e incluso Buchanan y Flowers han mantenido la denominacin tradicional de Hacienda Pblica a pesar de mostrar en muchos casos sus discrepancias con dicha rbrica. Ante esta situacin debemos plantearnos si los trminos Hacienda Pblica y Economa Pblica son equivalentes o si responden al estudio de realidades distintas. En una acepcin amplia la Economa Pblica constituye el anlisis econmico del sector Pblico. Esto incluye no solo el mbito de estudio de la Hacienda Pblica, los ingresos y los gastos
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Fuentes Quintana, E., pp. VII y VIII del Prlogo a la obra de Johansen, L., op. cit., (1970). Musgrave, R. A., op. cit., (1969), pp. LXIII-LXXIV del Prlogo. Kolm, S. C. (1964). Due, J. (1968). Lozano, J. M. (1984), pp. 21. Atkinson, A. B. y Stiglitz, J. E. (1988). Auerbach, A. y Feldstein, M. (edit.), (1985 y 1987). Brown, C. V. y Jackson, P. M., op. cit., (1986). Boadway, R. W. y Wildasin, D. E. (1986). Laffont, J. J. (1990). Stiglitz, J. A. (1988). Starret, D. A. (1988). Jha, R. (1998). Musgrave, R. A. y Musgrave, P. B. (1992). Prest, R. A. y Barr, N., op. cit., (1985). Tresch, R. W., op. cit,. (1981). Rosen, H. S., op. cit., (1987). Hyman, D. (1999). Buchanan, J. M. y Flowers, M., op. cit., (1982).

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pblicos, sino la totalidad de las actuaciones pblicas, presupuestarias y extrapresupuestarias, como actividades regulatorias, gestin de empresas pblicas o poltica monetaria. La Hacienda Pblica sera solamente la parte de la Economa Pblica que se ocupa de las actuaciones pblicas que se materializan por va presupuestaria. Esta diferenciacin entre la Economa Pblica y la Hacienda P35 blica se encuentra en Fuentes Quintana :
"No puede olvidarse que cualquier definicin de la actividad financiera tiene un punto de partida: el reconocimiento de su inscripcin o pertenencia a la economa pblica, de la que solo constituye una parte (). Hoy puede afirmarse, incluso, que frente a la clara demarcacin de la actividad financiera dentro de la economa pblica, se advierte en algunos autores un deseo de tratar todos los problemas de la economa pblica conjuntamente, de los cuales la actividad financiera sera solo una parte."

Sin embargo la Hacienda Pblica y la Economa Pblica presentan una identificacin mayor, su diferencia es menos ntida, hasta el punto que muchos autores utilizan ambos trminos de manera indistinta. As sucede, por ejemplo, en el caso de Rosen que los considera equivalentes:
"La Hacienda Pblica, tambin llamada Economa del Sector Pblico o Economa Pblica, se fija en las actividades impositivas, en el gasto pblico, sus influencias en la asignacin de recursos y la 36 distribucin de la renta." "Este libro se ocupa de las actividades impositivas y de gasto del Sector Pblico, un tema al que habitualmente se llama Hacienda Pblica, pero al que a veces se denomina Economa del Sector 37 Pblico o simplemente Economa Pblica."

Otros autores justifican el cambio de denominacin porque en sus obras se presta una mayor 38 atencin que en los textos anteriores a la vertiente del gasto pblico. As sucede en el caso de Stiglitz :
"Si este libro se hubiera escrito hace veinticinco aos, se habra titulado Hacienda Pblica y habra girado en torno a las fuentes de ingresos fiscales. El ttulo Economa del sector pblico y el mayor alcance que implica no son, sin embargo, accidentales. En los ltimos aos, el gasto pblico ha alcanzado niveles histricos (). Los dficits pblicos resultantes han alarmado a los economistas e intelectuales de todas las convicciones polticas. Ya no basta saber de donde procede el dinero, sino tambin como se gasta."

Este cambio de enfoque tambin es puesto de manifiesto por Brown y Jackson que inciden en la consideracin conjunta de ingresos y gastos pblicos. Esta diferenciacin entre Hacienda Pblica y Economa Pblica nos parece muy dbil. Es cierto que en la obra de Pigou se dedica el 95% del libro al estudio de los impuestos. En otros autores clsicos como Marshall todas las referencias que encontramos a la Hacienda Pblica se resumen en la incidencia de los impuestos (el Apndice G de sus Principios de Economa, La Incidencia de los impuestos locales con algunas 40 41 indicaciones sobre poltica fiscal) . Lo mismo sucede en el caso de Ricardo (en sus Principios de 42 43 Economa Poltica y Tributacin solamente hay referencias ocasionales al gasto ) o en Mill (de las 153 pginas que dedica al gobierno y los impuestos en sus Principios de Economa Poltica solamente 4 analizan las funciones del gobierno y el resto se ocupan de su financiacin). Sin embargo el 44 estudio de la teora del gasto pblico tiene una larga tradicin que se remonta a Smith y que encon35

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Fuentes Quintana, E. (1990), pp. 17. Rosen, H. S., op. cit., (1987), pp. 24. Rosen, H. S., op. cit., (1987), pp. 22. Stiglitz, J. A. , op. cit., (1988), pp. 4 y 5. Brown, C. V. y Jackson, P. M., op. cit., (1986). Marshall, A. (1890), (cita de la edicin espaola de 1948, pp. 660-670). Ricardo, D. (1817).

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La principal atencin la dedica a las Leyes de Pobres, apuntando que el gasto del gobierno no hace ms que aumentar. Ricardo, D., op. cit., (1817), (cita de la edicin espaola de 1950, pp. 80-81). Mill, J., (1921).

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En la pgina 12 hemos citado como abordaba los problemas de gasto pblico conjuntamente con los de ingreso y deuda pblica en el Libro V de la Riqueza de las Naciones.

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tramos plenamente en la escuela de Estocolmo, con Wicksell y Lindhal. As la mayor importancia actual de los estudios sobre el gasto pblico no respondera a un cambio en el concepto de la disciplina de la Hacienda Pblica, sino a su adecuacin a la situacin actual en la que el gasto cobra cada vez mayor protagonismo en la discusin sobre la poltica econmica. Si comparamos los temas que figuran en los manuales que se denominan de Hacienda Pblica con los de aquellos que se denominan de Economa Pblica podemos ver que sus contenidos son similares. Si comparamos el Handbook of Public Economics editado por Auerbach y Feldstein o las Lecciones sobre Economa Pblica de Atkinson y Stiglitz con cualquier manual de Hacienda Pblica veremos que cubren bsicamente los mismos temas. Para diferenciar la Economa Pblica de la Hacienda Pblica podemos recurrir a la intro46 duccin de Auerbach y Feldstein al Handbook :
"Mucho de lo que es nuevo es la aplicacin de los modernos mtodos de teora econmica y econometra a problemas que estaban siendo analizados por los economistas durante los ltimos doscientos aos."
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Segn esta interpretacin la Economa Pblica sera simplemente la Hacienda Pblica analizada con los modernos instrumentos del anlisis econmico. Por lo tanto nos encontramos con dos interpretaciones diferentes de lo que es la Economa Pblica. En un sentido amplio sera el anlisis econmico del sector pblico, anlisis que abordan 47 distintas disciplinas econmicas en la actualidad siendo la Hacienda Pblica una parte de ella. En una visin ms restrictiva la Economa Pblica sera una Hacienda Pblica Moderna que solo se diferencia de la clsica o tradicional en un cambio en el nfasis temtico y en la introduccin de las modernas tcnicas de anlisis econmico, matemtico y economtrico. Dado que el anlisis econmico de los procesos de ingreso y gasto pblico contina siendo el eje central, aunque no exclusivo, de los estudios que se denominan de Economa Pblica o de Hacienda Pblica nos atendremos a la visin restrictiva lo que nos permitir seguir manteniendo la denominacin tradicional (venerable, en palabras del profesor Fuentes Quintana) de nuestra disciplina.

4. EVOLUCIN RECIENTE DE LA HACIENDA PBLICA

La Hacienda Pblica ha experimentado una notable evolucin durante los ltimos 50 aos. Una buena prueba la encontramos en los cambios que se han registrado en los manuales de la disciplina. Analizando su contenido podemos cerciorarnos de que han cambiado los temas, su importancia relativa y tambin las tcnicas con las que estos se analizan. En el nmero conmemorativo 48 del 50 aniversario del National Tax Journal, el Profesor Rosen sintetiz estos cambios a partir de un
45 Wicksell, en su programa de reforma social defiende una expansin sustancial del sector pblico en la economa, tanto mediante un aumento de la actividad de las empresas pblicas como por un incremento sustancial de los servicios sociales. Ver Uhr, C. G. (1971), pp. 700-701. 46

Auerbach, A. y Feldstein, M. (edits.), op. cit. (1985), pp. XV.

As Rosen en su Manual seala: "Nos centraremos en las funciones microeconmicas del Sector Pblico, la forma en la que influye en la asignacin de los recursos existentes y en la distribucin de la renta. Hoy en da, las funciones macroeconmicas del Sector Pblico se ensean habitualmente en otros cursos." Rosen, H. S., op. cit., (1987), pp. 22.
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En el mismo sentido se manifiestan Boadway y Wildasin respecto de los aranceles: "Se han dejado fuera los aranceles, puesto que forman parte del objeto de la economa internacional." Boadway, R. W. y Wildasin, D. E., op. cit., (1986), pp. 25. La existencia de distintas ramas de la economa aplicada dedicadas al estudio de la poltica del sector pblico ya fue puesta de manifiesto por Schumpeter en su Historia del Anlisis Econmico, enumerando entre ellos a la hacienda pblica que consideraba "poltica fiscal". Ver Schumpeter, J. A. (1982), pp. 59. Rosen, H. S. (1997), pp. 719-730.

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cuadro, que reproducimos a continuacin, en el que se recoga el espacio dedicado a los diferentes temas en los manuales de 1947 y 1995.
CUADRO 1 DISTRIBUCIN DE PGINAS POR TEMAS
Temas Manuales 1947 Manuales 1995

Introduccin Metodologa Gasto pblico Ingresos pblicos Deuda pblica Administracin financiera Federalismo fiscal Historia e instituciones

12% 10% 11% 52% 10% 13% 10% 12%

11% 11% 38% 36% 13% 10% 18% 13%

Como el objetivo de los manuales no es otro que el de recoger y comunicar los contenidos fundamentales de la disciplina a la que se refieren, la evolucin de los textos que se percibe en la tabla 49 es la traslacin de los cambios que se registran en esta materia (cambios y evolucin sobre los que ya hemos hecho una primera referencia al analizar los conceptos de Economa Pblica y Hacienda Pblica). Vamos a hacer referencia a las caractersticas principales de la docencia e investigacin actual en la Hacienda Pblica que podemos sintetizar en las siguientes: a) La prctica desaparicin en los manuales modernos de los aspectos macroeconmicos de la actividad pblica. La realizacin de actividades de ingresos y gastos por parte del sector pblico van a tener influencia en aspectos tanto microeconmicos como macroeconmicos. El establecimiento de un impuesto, por ejemplo, va a incidir en tres aspectos distintos. 1.En primer lugar va a tener un efecto en la asignacin de recursos. Un impuesto sobre la renta personal puede hacer que los individuos decidan cambiar la asignacin de su tiempo entre renta y ocio; la introduccin de impuestos selectivos sobre el consumo de determinados bienes puede desincentivar su consumo y aumentar el de otros bienes sustitutivos. 2.El segundo efecto va a ser de naturaleza distributiva ya que algunos individuos van a soportar impuestos relativamente mayores que otros. 3.En ltimo lugar puede producirse un efecto sobre la demanda agregada de la economa (por ejemplo un impuesto sobre la renta supone una disminucin de la renta disponible) y afectar al tipo de inters, nivel de precios, volumen de ahorro etc. Los dos primeros aspectos, asignativo y distributivo, son de carcter microeconmico, mientras que el tercero tiene naturaleza macroeconmica. Un estudio global de los efectos de las polticas de ingresos y gastos pblicos requiere analizar conjuntamente todos estos temas. Sin embargo los manuales de Hacienda Pblica se centran en la actualidad en los dos primeros aspectos relegando el tercero.
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Rosen, citando a Thomas Kuhn considera que el contenido de los manuales es el reflejo de los paradigmas que la comunidad cientfica considera relevantes en el momento en que se escriben. Ver Rosen, H. S., op. cit., (1997), pp. 719.

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Si comparamos la Teora de la Hacienda Pblica de Musgrave con la Hacienda Pblica 51 Terica y Aplicada de Musgrave y Musgrave podemos contemplar este cambio. En el primero de estos libros se dedica una tercera parte del texto a los aspectos macroeconmicos y al estudio de la Hacienda Pblica compensatoria. En el segundo a los aspectos de estabilizacin se les dedica unos pocos captulos que no suponen ms del 10% del texto. Otros manuales, como el de Boadway y Wil52 53 dasin o el de Atkinson y Stiglitz solamente se refieren a los aspectos microeconmicos. La prctica desaparicin de los temas de estabilizacin de los manuales, y correlativa54 mente de los programas docentes, no se debe a que se ignore su importancia. Atkinson y Stiglitz reconocen que constituyen una parte esencial del estudio del papel global del Sector Pblico en la Economa. Sin embargo hay una dualidad, una diferenciacin analtica entre micro y macroeconoma que hace que hace que su estudio se haya desdoblado en dos bloques independientes: la Hacienda Pblica Microeconmica, que estudia los efectos sobre el bienestar de los programas de ingresos y gastos pblicos, y la Hacienda Pblica Macroeconmica dedicada al estudio de los efectos de la cuanta de estos ingresos y gastos pblicos sobre la actividad econmica general. Que la Hacienda Pblica Moderna se haya centrado en el primero de estos campos responde a tres razones. En primer lugar a que el estudio en profundidad de ambos excedera las dimensiones de un manual o de un 55 curso acadmico. Atkinson y Stiglitz as lo reconocen en la primera leccin de su libro :
"La estrategia de las editoriales ha cambiado desde los tiempos en que Musgrave pudo dedicar 210 pginas de su Teora de la Hacienda Pblica a la poltica de estabilizacin econmica."
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En segundo lugar hay una mayor tradicin histrica en el estudio por parte de la teora de la hacienda de las cuestiones de asignacin y distribucin que las de estabilizacin. Por ltimo la Hacienda Macroeconmica se ha integrado totalmente en la macroeconoma general que es, hoy en 56 da, en buena parte, el estudio de la poltica fiscal. As Boadway y Wildasin justifican la exclusin que realizan en su manual de estos temas porque:
"Cada vez ms la poltica fiscal y la administracin de la deuda estn siendo consideradas como una parte de un campo ms general de poltica de estabilizacin que abarca tanto sta como la poltica monetaria."

b) Un replanteamiento del papel econmico del Sector Pblico. El crecimiento econmico que sigui a la Segunda Guerra Mundial y la economa keynesiana hicieron que el Sector Pblico fuera considerado como uno de los motores de la prosperidad econmica. Esta visin del Sector Pblico est siendo altamente cuestionada habiendo muchos autores que consideran que el excesivo crecimiento que ha experimentado durante las ltimas dcadas le ha llevado a comportarse de una manera ineficiente y a constituir una rmora para el crecimiento econmico. Los desarrollos de la teora de la eleccin pblica han incidido en estos aspectos (hiptesis del Leviathan) y han puesto de manifiesto los fallos del Sector Pblico que contraponen a los fallos del mercado, tradicional justificacin de la intervencin pblica en la economa. c) Un mayor nfasis en las cuestiones de eficiencia. En ntima relacin con el cambio anterior se encuentra el hecho de que las cuestiones de eficiencia hayan empezado a recibir una atencin creciente, relegando a un segundo plano los aspectos de equidad y justicia distributiva.
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Musgrave, R., op. cit., (1969). (La edicin orignal es de 1957.) Musgrave, R. A. y Musgrave, P. B., op. cit., (1992). (Traduccin de la quinta edicin inglesa de 1989.) Boadway, R. W. y Wildasin, D. E., op. cit., (1986). Atkinson, A. B. y Stiglitz, J. E., op. cit., (1988). Atkinson, A. B. y Stiglitz, J. E., op. cit., (1988), pp. 26. Atkinson, A. B. y Stiglitz, J. E., op. cit., (1988), pp. 26. Boadway, R. W. y Wildasin, D. E., op. cit., (1986), pp. 25.

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En el captulo del gasto pblico los procesos de recorte del gasto y reduccin del tamao del Sector Pblico que se han experimentado en varios pases han venido de la mano de la preocupacin por el diseo de mecanismos que permitan implementar las polticas pblicas con el menor coste posible. Estos factores sin duda han contribuido de forma esencial a que el anlisis del gasto pblico tenga en la actualidad tanta importancia como el estudio de los ingresos Por el lado de los impuestos se ha puesto el nfasis en la relacin que tienen con los incentivos individuales a aportar factores productivos. La discusin sobre los efectos de la imposicin sobre aspectos tales como la oferta de trabajo, las decisiones de ahorro e inversin o la asuncin de riesgos tiene cada vez mayor importancia. d) Mayor atencin al estudio de los programas de gasto pblico. Como ya hemos visto reiteradamente la Hacienda Pblica tradicionalmente se ha centrado en el estudio de los ingresos pblicos, relegando a un papel secundario al anlisis de la vertiente del gasto pblico. Con el desarrollo de la teora de los bienes pblicos empez a cobrar importancia la teora del gasto, a pesar de que esta se centr en la justificacin general y los objetivos del gasto pblico ms que en el estudio en concreto de los distintos programas de gasto. En el momento en que se replantea el papel del Sector Pblico en la economa y empieza a prestarse mayor atencin al logro de la eficiencia econmica es cuando se empieza a poner de manifiesto la importancia del estudio de las polticas de gasto. Principalmente porque las limitaciones existentes para aumentar el nivel de ingresos pblicos hacen que la mejora en la intervencin pblica tenga que venir por una racionalizacin de dichas polticas. As cuestiones como el replanteamiento de los objetivos de los programas de gasto, la consideracin de las diferentes alternativas para alcanzar esos objetivos y el estudio de la adecuacin de los medios empleados a los objetivos que se pretenden alcanzar tienen actualmente tanta relevancia que han dado incluso lugar a la aparicin de disciplinas autnomas como la Economa de la Salud o la Economa de la Educacin. e) Formalizacin creciente. En opinin de Rosen el cambio ms relevante que se ha producido en la Hacienda Pblica ha sido la formalizacin creciente de su anlisis, tanto en la vertiente de la modelizacin terica como en la estimacin emprica. Hay que resaltar en este sentido que los manuales de la disciplina han sufrido un cambio importante: han pasado de dedicar un gran espacio a los aspectos histricos e institucionales de la Hacienda Pblica y ofrecer largas clasificaciones de ingresos y gastos pblicos, a centrarse en los 58 efectos econmicos de estos ingresos y gastos, en el anlisis microeconmico de las polticas pblicas . Paralelamente la Hacienda Pblica, al igual que toda la ciencia econmica, se ha caracterizado por un uso creciente del anlisis matemtico. Ciertamente esta formalizacin matemtica ha sido entendida en algunos casos como un fin en si misma, de ah que algunos estudios puedan calificarse ms bien de ejercicios de matemticas aplicadas que de modelizacin de la realidad econmica. Esto no constituye un obstculo para que afirmemos que la formalizacin ha aportado mayor rigor al estudio de las polticas pblicas y ha permitido abordar el estudio de temas como la determinacin del exceso de gravamen provocado por impuestos y subvenciones, estudio que no sera posible sin las herramientas del anlisis matemtico. f) Cuantificacin de los efectos econmicos de las polticas pblicas. Si la formalizacin del anlisis de las polticas pblicas es importante, la cuantificacin de sus efectos econmicos es la nica forma que tenemos para evaluar sus efectos y la magnitud de los mismos. Pensemos por ejemplo en el estudio de la influencia de los impuestos sobre el comporta57

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Rosen, H. S., op. cit., (1997), pp. 720 a 724.

Rosen, H. S., op. cit., (1997), pp. 721. Como ejemplo de estos cambios Rosen seala que en 1947 los manuales dedicaban varias pginas a definir lo que es un impuesto. Su propio manual de 1995, en contraste, ofrece una rpida definicin y se centra en el estudio econmico del mismo.

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miento econmico. En la mayora de los casos en los modelos analticos aparecen efectos de signo opuesto que hacen que el efecto neto sea ambiguo. Esto conlleva que el tratamiento de estas cuestiones constituya un campo eminentemente emprico. En los ltimos aos han abundado los estudios empricos en los que se intenta contrastar todos los temas relevantes de la Hacienda Pblica, desde el comportamiento del Sector Pblico hasta las relaciones entre impuestos y subvenciones e incentivos. En muchos casos hay que reconocer que estos estudios no son concluyentes, aunque en otros se aportan evidencias prcticamente definitivas.

5. HACIENDA PBLICA: ENFOQUES Y CONTENIDOS

La Hacienda Pblica tiene un enfoque metodolgico que no presenta ninguna diferencia 59 con los criterios generalmente considerados para la Ciencia Econmica en general. Musgrave ha puesto de manifiesto esa insercin de lo que denomina "doctrina fiscal" en la economa:
"La historia de la doctrina fiscal (...) refleja el progreso de la economa analtica, un enriquecimiento en la caja de herramientas en palabras de Joan Robinson, que despus pueden aplicarse a la solucin de los problemas fiscales. Como veremos, las principales herramientas fiscales fueron fraguadas por un conjunto de grandes tericos generales, y no por especialistas fiscales."

A pesar de esa clara insercin de la Hacienda Pblica en la economa, no se puede negar su carcter fronterizo con otras ciencias sociales. El propio Musgrave afirma que en ella hay algo ms que herramientas de anlisis econmico, es sensible a los cambios en las instituciones econmicas y sociales y tambin se ve influida por los cambios que se producen en los valores y las filosofas 60 sociales . Presenta as nuestra disciplina implicaciones jurdicas, sociolgicas, polticas ticas y con61 tables, lo que la convierte, en palabras de Rubio Guerrero en una de las ms fascinantes de las que integran la ciencia econmica, pero a la vez posibilita diferentes enfoques en su anlisis cientfico. Gonzlez Pramo considera que la actuacin econmica del Sector Pblico en una economa de mercado delimita el campo de estudio de la hacienda pblica, que debe responder a cuatro cuestiones fundamentales: a) Cul es la justificacin de la intervencin pblica en una economa de mercado? b) Cules son los criterios con arreglo a los cuales podemos juzgar la racionalidad de los distintos programas de ingresos y gastos pblicos? c) Cules son los efectos de estos programas sobre el comportamiento econmico de los agentes privados? d) Cules son los criterios que permiten explicar la adopcin de estos programas y predecir condicionalmente la evolucin de gastos e ingresos pblicos en el tiempo? Cules son los enfoques que se pueden adoptar para responder a estas cuestiones? Ru62 bio Guerrero considera que los fundamentales son tres: el enfoque histrico, el enfoque de los grandes temas de la Hacienda Pblica y el enfoque positivo-normativo, que es el que vamos a emplear.
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Musgrave, R. (1990), pp. 29.

Colm (1948), en su trabajo Por qu la Hacienda Pblica? Coincide totalmente con las dos apreciaciones de Musgrave (insercin en la ciencia econmica general, carcter interdisciplinar) y considera que el carcter fronterizo de la Hacienda Pblica y la necesidad de realizar su estudio en el contexto de la economa general, ciencia poltica y administracin pblica hace que sea "una rama de la economa slo si la economa es de nuevo definida como la ciencia de la economa poltica".
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Rubio, J. J. (1990), pp. 31. Rubio, J. J., op. cit., (1990), pp. 31 y ss.

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La distincin entre Hacienda Pblica normativa y Hacienda Pblica positiva supone simplemente la traslacin a nuestra disciplina de la divisin entre economa positiva (lo que es) y norma63 tiva (lo que debera ser) realizada por J. N. Keynes . La Hacienda normativa pretende justificar las intervenciones del Sector Pblico en la actividad econmica, al mismo tiempo que disea las polticas ms eficaces para alcanzar los objetivos que se plantean en dichas intervenciones. Por su parte el enfoque positivo de la Hacienda Pblica est dedicado al estudio de los criterios que guan la toma de decisiones pblicas y a los efectos de las intervenciones pblicas sobre la actividad econmica. A partir de este enfoque positivo-normativo podemos enumerar los contenidos de la Hacienda Pblica, sus reas de estudio. Siguiendo a Tresch podemos distinguir cuatro bloques dentro de la Hacienda Pblica Normativa: a) El primero hace referencia a los campos de la actividad econmica en que puede intervenir el Sector Pblico. Se plantea, por lo tanto, la legitimidad de las intervenciones pblicas. b) Una vez que se ha establecido cundo debe producirse la intervencin pblica, la segunda cuestin es cmo debe realizarse esta intervencin, cules son las reglas de decisin a seguir en cada rea de intervencin. c) Las intervenciones del Sector Pblico van a comportar la realizacin de una serie de actividades que suponen unos gastos. La tercera cuestin relevante es la de determinar cmo se deben financiar estos gastos. d) La ltima cuestin es la relativa a la definicin del nivel de gobierno que debe intervenir en cada uno de los campos. El primer bloque se corresponde con los fundamentos de la intervencin pblica, el segundo con la teora normativa de los gastos pblicos, el tercero con la de los ingresos pblicos y el ltimo con la teora del federalismo fiscal. Por otro lado, la Hacienda Pblica positiva, tiene por objeto estudiar dos cuestiones fundamentales: e) El comportamiento del Sector Pblico en la prctica. f) La incidencia sobre los agentes econmicos privados de las polticas de ingresos y gastos pblicos.
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5.1. Hacienda pblica normativa 5.1.1. La economa normativa o del bienestar: el estado individualista y el papel del sector publico E. J. Mishan en su tratado sobre economa normativa, defini esta de la siguiente forma:
"Economa normativa o del bienestar se puede definir como el estudio de los criterios para ordenar situaciones econmicas alternativas de mejor a peor."
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En la misma lnea Casahuga distingui entre las dos ramas que la componen, la economa del bienestar terica y la economa del bienestar aplicada:
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Keynes, J. N. (1891). Tresch, R., op. cit., (1981), pp. 3. Mishan, E. J. (1981), pp. 3. Casahuga, A. (1985), pp.13.

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"La rama del saber que estudia lo referente a los distintos criterios posibles de organizacin y accin social recibe el nombre de economa normativa o del bienestar () Aunque raramente suele hacerse esta distincin de forma clara y explcita, nos resultar conveniente distinguir entre: Economa normativa terica, a la que corresponde la seleccin de criterios de accin y organizacin social, as como la definicin del ptimo y sus propiedades (). Economa normativa aplicada, a la que corresponde el diseo de las instituciones y polticas que satisfacen las propiedades del ptimo."

Pues bien, en esta segunda rama, economa normativa aplicada, es donde se mueve la 67 hacienda pblica normativa. Boadway y Wildasin son rotundos en este sentido al afirmar:
"Se podra clasificar la hacienda pblica como economa del bienestar aplicada."

El anlisis normativo va a tratar de dar respuesta a dos tipos de cuestiones. El primer tipo engloba las cuestiones relativas a la justificacin de la intervencin pblica en una economa de mercado. El segundo bloque pretende establecer los criterios para juzgar la racionalidad de los programas de ingresos y gastos pblicos. La primera cuestin, y ms importante, es la de determinar cual debe ser el papel del sector pblico en la economa, cuales son las intervenciones pblicas que se pueden considerar legtimas. El pensamiento poltico y econmico occidental est dominado por la concepcin liberal e individualista del estado que se inspira en la teora del contrato social: el individuo es anterior a la sociedad y el estado se crea por un contrato entre los individuos. De estas ideas se deriva la inexistencia de un inters colectivo: si el estado lo crean los individuos para servir sus intereses, solamente debe hacer lo que ellos pretenden que haga. A partir de la filosofa individualista es evidente que la organizacin de la actividad econmica va a estar determinada por la soberana del individuo. El principio de soberana del consumidor establece que es cada persona la que mejor conoce lo que le conviene (el mejor juez de su propia utilidad) y que el mejor mecanismo de asignacin de recursos es el que permite a cada persona buscar su bienestar de la forma ms efectiva. Claramente es la economa de libre mercado la forma de organizacin de la actividad econmica que mejor se adapta a estos principios: en el libre mercado quienes toman las decisiones econmicas (qu producir, cmo producir, para quin producir) son los individuos y, adems, en l pueden buscar que se realice su inters de la forma ms efectiva, se pueden agotar las posibilidades de aumentos de bienestar individual a partir de los recursos existentes (Primer Teorema Fundamental de la Economa del Bienestar que analizaremos posteriormente). Si el mercado conduce a un funcionamiento ptimo del sistema econmico, el papel del sector pblico va a ser subsidiario, solamente podr intervenir en la economa cuando el mercado no realice de forma correcta sus funciones y adems deber actuar de la forma en que lo habra hecho el mercado de haber funcionado eficientemente. El criterio para juzgar la eficiencia en la asignacin de recursos es el criterio o principio 68 de Pareto . Segn Pareto una situacin es eficiente si en ella no es posible mejorar la situacin de ningn individuo sin empeorar la de otra persona. La asignacin eficiente exige que se exploten todos los recursos ya que si hubiera posibilidades de produccin o intercambio no explotadas sera posible realizar un aumento del bienestar de una persona sin que nadie resultara perjudicado. Desde una concepcin individualista el estado estar legitimado para intervenir siempre que su actuacin provoque asignaciones Pareto Superiores (aquellas en las cuales aumenta el bienestar de alguien sin que nadie resulte perjudicado), ya que si existen asignaciones Pareto Superiores siempre se podr encontrar una en la que aumente el bienestar de todos los individuos. Evidentemente si todos mejoran nadie se opondr a la actuacin pblica.
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Boadway, R. y Wildasin, D., op. cit., (1986), pp. 23. Ver Casahuga, A., op. cit., (1985), pp.16.

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Las condiciones para lograr un equilibrio competitivo que sea Pareto Optimo estn enunciadas en el Primer Teorema Fundamental de la Economa del Bienestar que establece que si: a) Consumidores y productores actan como tomadores de precios. b) Existen mercados para todos los bienes y servicios. c) Las preferencias individuales se encuentran bien definidas. d) Todos los agentes tienen la informacin necesaria para resolver sus problemas de optimizacin. e) El bienestar de cada individuo depende solamente de los bienes que consume y los factores que cede. f) Las posibilidades de produccin de cada empresa dependen solamente de los factores empleados y de los bienes producidos (es decir, del nivel de produccin).

g) La tecnologa de la produccin presenta rendimientos no crecientes a escala. Entonces el equilibrio competitivo ser eficiente en el sentido de Pareto. Si se incumple alguna de las condiciones a-g anteriores el mercado no asignar eficientemente los recursos y, en la concepcin individualista que estamos contemplando, el Sector Pblico estar legitimado para intervenir ya que con su actuacin provocar un resultado Pareto Superior al equilibrio competitivo. Son los fallos del mercado los que legitiman la actuacin pblica. Los fallos de mercado que hacen que se incumplan las condiciones a-g son los siguientes: a) Existencia de rendimientos crecientes a escala (mercados no competitivos). b) Bienes pblicos. c) Efectos externos. d) Mercados incompletos. e) Informacin imperfecta. a) Existencia de rendimientos crecientes a escala. La primera justificacin de la intervencin econmica del Sector Pblico establece que este debe favorecer las condiciones tcnicas y legales para que la competencia pueda funcionar. La existencia de rendimientos crecientes a escala (no convexidad de la tecnologa productiva), derivados por ejemplo de la existencia de altos costes fijos que limitan la entrada de empresas al mercado, producen una situacin de mercado monopolsitica que hace que los precios dejen de igualarse con el coste marginal de la produccin provocando un resultado ineficiente. Ante esta situacin el Sector Pblico puede intervenir regulando los precios o asumiendo directamente la produccin. b) Bienes pblicos. Son aquellos que pueden ser consumidos de forma simultnea por todos los individuos (el consumo por una persona no resta unidades de consumo para otra) por lo que determinado un nivel de produccin del bien el coste marginal de que sea consumido por una persona adicional es cero. La justificacin de la intervencin pblica en la produccin de estos bienes es inmediata. Si no es posible excluir a los individuos que no quieren pagar por consumir el bien pblico, el mercado no querr proveerlo. Pero an siendo posible la exclusin, la provisin privada del bien pblico 18

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sera ineficiente ya que implica renunciar a aumentos en la utilidad de los consumidores excluidos a un coste cero porque el bien ya ha sido producido. Esto implica que la intervencin del Sector Pblico produciendo el nivel eficiente del bien conduce a una asignacin Pareto Superior a la que se generara en el mercado. c) Efectos externos. Se producen en aquellos casos en los cuales las decisiones de consumo o produccin de un agente afectan al bienestar de otro, sin que esta influencia se transmita por el sistema de precios. Los efectos externos pueden ser negativos (el ejemplo clsico es la contaminacin) o positivos (como por ejemplo la educacin). Al no transmitirse por el sistema de precios el agente que los provoca no tendr en cuenta su efecto en los dems y sobrerealizar actividades perjudiciales para la sociedad e infrarealizar otras que sean beneficiosas. Como en el supuesto de la existencia de bienes pblicos, la intervencin del Sector Pblico obligando a internalizar los efectos externos provocar asignaciones Pareto Superiores a las que produce el libre mercado (incapaz de establecer el nivel de produccin o consumo socialmente eficiente). Ambos temas constituyen el ncleo de la teora normativa del gasto pblico y su estudio es uno de los temas clsicos de la disciplina de la Hacienda Pblica (el estudio de los efectos externos 69 se remonta prcticamente a principios de Siglo con la obra de Pigou ). d) Mercados incompletos. Los mercados incompletos existen cuando hay algn bien o servicio que el mercado no puede proporcionar a pesar de que los potenciales consumidores estn dispuestos a pagar por l incluso por encima de su coste de provisin. Evidentemente cuando una persona no puede consumir un bien que le gustara que le fuera suministrado el mercado est produciendo una asignacin Pareto ineficiente. El campo clsico en el que existen mercados incompletos es el de los seguros. Problemas de seleccin adversa y riesgo moral limitan o impiden el acceso de individuos a ciertos contratos de seguro. No hay, por ejemplo, seguros privados para protegerse de contingencias tales como la prdida del trabajo y personas con enfermedades crnicas se ven imposibilitadas para tener seguros sanitarios privados y, en muchos casos, seguros de vida. En estas situaciones el Sector Pblico sustituye al privado generando las actividades que este no realiza de forma eficiente: prestaciones por desempleo, asistencia sanitaria gratuita, pensiones pblicas o garantas de precios mnimos para ciertos productos son algunas de las polticas pblicas cuya existencia se puede justificar por este fallo de mercado. e) Informacin imperfecta. Para que consumidores y productores puedan tomar correctamente las decisiones econmicas que maximizan su utilidad tienen que tener toda la informacin necesaria para resolver sus problemas de optimizacin. Hay situaciones en las cuales adquirir informacin es costoso e incluso imposible provocando una prdida de bienestar. El Sector Pblico puede paliarla obligando a los agentes econmicos a revelar la informacin que precisan otros agentes. As sucede por ejemplo con las regulaciones sobre el deber de informacin de la situacin de las empresas que cotizan en mercados de valores o sobre la composicin de determinados productos. La teora de los fallos de mercado supone que el Sector Pblico puede suplir las ineficiencias del mercado conduciendo a la economa a una situacin que sea Pareto ptima. Para que esto suceda es necesario que se cumplan dos requisitos: a. Que el Sector Pblico tenga informacin completa sobre las preferencias individuales. b. Que los gastos que tenga que realizar el Sector Pblico para instrumentar sus polticas sean financiados mediante impuestos no distorsionantes (impuestos de tanto alzado). Si estas dos condiciones se cumplieran nos encontraramos en presencia de un ptimo de primer orden o first best. Sin embargo es muy difcil que lleguen a cumplirse en la mayora de los casos.
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Pigou, A. C. (1920).

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En el caso de la primera porque no es habitual que el Sector Pblico tenga informacin suficiente sobre las preferencias individuales. Si tomamos como ejemplo la provisin de un bien pblico nos encontramos con que los individuos intentarn ocultar sus preferencias sobre el nivel de provisin del bien ya que la imposibilidad de excluir de su consumo a quien no paga les har buscar la posibilidad de consumirlo de forma gratuita o, al menos, pagando una cantidad menor de la que realmente estaran dispuestos a desembolsar (problema del free-rider). La segunda condicin plantea el problema de definir los medios para financiar las intervenciones pblicas. Si el individualismo acepta cualquier intervencin del Sector Pblico que conduzca a una situacin Pareto superior, un impuesto (o una combinacin de impuestos) ser mejor que otro cuando, para un nivel de gasto pblico a financiar, permita alcanzar una situacin Pareto superior a la que se obtendra con el segundo. Si se pretende alcanzar una situacin de ptimo paretiano ser necesario utilizar impuestos que sean neutrales, es decir, que no tengan influencia en los procesos individuales de maximizacin (no ocasionen una alteracin del comportamiento de los individuos para pagar menos impuestos). Si el impuesto no es neutral, distorsiona las decisiones individuales, se va a producir una prdida de bienestar superior a la cantidad recaudada por el mismo (de cuya medicin se va a ocupar la teora del exceso de gravamen. Del diseo de impuestos que minimicen el exceso de gravamen cuando no se pueden emplear impuestos neutrales se ocupa la teora de la imposicin ptima). La nica manera de emplear impuestos neutrales es disearlos de tal forma que los pagos a realizar por cada individuo no guarden relacin alguna con su comportamiento en el mercado. Esto solamente se puede conseguir mediante el empleo de impuestos de tanto alzado que, en la prctica, se reducen a los impuestos de capitacin (en los que cada persona paga una parte proporcional del gasto pblico). Como los impuestos de tanto alzado no son deseables por los problemas de inequidad que producen (la revuelta ante la implantacin del poll-tax como forma de financiar los municipios britnicos es una buena prueba del rechazo que generan) en la prctica se van a emplear impuestos que producen excesos de gravamen incumplindose as el segundo requisito que hemos planteado. El incumplimiento de estos requisitos hace que la mayora de las polticas pblicas no puedan conducir a una situacin de ptimo paretiano. An as la intervencin pblica ser deseable porque producir un resultado Pareto superior al generado en el libre mercado. Se dice entonces que la provisin pblica lleva a un segundo ptimo o second best. 5.1.2. El estado paternalista: redistribucin y bienes meritorios Las teoras individualistas que hemos expuesto solamente legitiman las intervenciones pblicas si constituyen un elemento corrector de las ineficiencias del mercado. Sin embargo la actuacin pblica necesita complementarse mediante un criterio de justicia distributiva por dos razones: a) Si existe un fallo de mercado no habr una nica situacin Pareto superior a la que se genera en equilibrio competitivo, sino mltiples situaciones cada una de las cuales implica una distribucin distinta de las ganancias entre los diferentes individuos. Esta situacin hace imprescindible disponer de una teora de equidad que indique cual es la distribucin socialmente aceptable. b) Incluso en una situacin en la que se cumpliera el Primer Teorema Fundamental de la Economa del Bienestar y el equilibrio competitivo condujera a un ptimo paretiano las desigualdades en la distribucin de recursos podran ser inaceptables (la situacin de ptimo podra producirse quedando una gran parte de la poblacin por debajo de un mnimo de subsistencia y recibiendo una minora la mayor parte de la produccin). En este supuesto el Sector Pblico estara legitimado para llevar a cabo una redistribucin de los recursos haciendo que la distribucin del bienestar se adapte a los principios de equidad aceptados por la sociedad. Desde una perspectiva individualista es difcil justificar estas intervenciones redistributivas. Una forma de hacerlo consistira en relajar el supuesto e) del Teorema que dice que el bienestar de cada individuo depende exclusivamente de los bienes que consume y los factores que 20

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cede, y suponer que por motivos altruistas tambin depende del bienestar de los restantes miembros que componen la sociedad. En este supuesto las polticas redistributivas se convertirn en un bien pblico y el estado tendr que intervenir porque la redistribucin voluntaria resultar ineficiente: las personas de renta elevada esperarn que sean otros los que realicen las donaciones a los pobres para ahorrarse ellos el coste de la redistribucin. Una segunda justificacin menos altruista es la que considera que los individuos ven la redistribucin como un pago a los pobres para conseguir la paz social. Por ltimo, dentro de los enfoques contractualistas, la teora de Rawls justifica estas 71 intervenciones redistributivas. El contrato social de Rawls parte de una situacin previa dominada por el llamado "velo de la ignorancia". Los individuos desconocen toda la informacin moralmente irrelevante para realizar el contrato. No saben cual va a ser su situacin social, su nivel de riqueza, sus capacidades, etc. Un contrato social redactado bajo estas condiciones llevara, en opinin de Rawls a que los individuos autorizaran al Sector Pblico a disear sus polticas de forma que estas produjeran el mayor beneficio al individuo peor situado en la sociedad (criterio maximin). A pesar de estas posturas es difcil justificar la redistribucin a partir de las preferencias individuales. Esto provoca que los principios de justicia distributiva no se consideren bien derivados de ningn acuerdo contractual sino de los criterios ticos (o de equidad) dominantes en la sociedad, o bien de las preferencias de un dictador benevolente que utiliza su poder para lograr una distribucin del bienestar que resulte ticamente aceptable. Esta actuacin del dictador benevolente equivale a suponer que pretende maximizar una funcin de bienestar social que dependa de los niveles de bie72 nestar individuales . La actuacin del estado como dictador benevolente nos traslada de una concepcin individualista a otra paternalista que considera que no siempre los individuos toman las decisiones que ms les convienen sino que el estado debe decirles lo que resulta bueno para ellos. En esta concepcin paternalista se justifica que el estado prohiba consumir bienes que resultan perjudiciales (por ejemplo las drogas o el alcohol para los menores) e impulse el consumo de bienes, llamados bienes meritorios, como la enseanza obligatoria, los bienes culturales o las pensiones de jubilacin. La provisin de bienes meritorios aparece ligada a las polticas redistributivas ya que una parte de la poltica de transferencias hacia las personas de rentas bajas se suele materializar no en 73 transferencias monetarias sino en especie (por ejemplo subsidios a la vivienda, ayudas a la educacin). La justificacin a estos mecanismos de redistribucin se encuentra en el concepto de equidad 74 categrica que pretende garantizar que todos los individuos consuman cantidades iguales de determinados bienes. 5.1.3. El gasto publico A partir de la concepcin paternalista del estado podemos modelar el comportamiento econmico del Sector Pblico. Como dictador benevolente preocupado por actuar en beneficio de los individuos va a realizar intervenciones econmicas que, cuando estn motivadas por razones de eficiencia, estn encaminadas al logro de asignaciones Pareto ptimas y cuando tienen su origen en razones de equidad pretenden maximizar una funcin de bienestar social. Partiendo de este modelo
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Rawls, J. (1971).

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Como hemos visto las teoras contractualistas consideran que el individuo es anterior a la sociedad y esta se crea por un pacto o contrato entre individuos.

Las funciones de bienestar social que dependen de los niveles de bienestar o utilidad de los individuos se encuentran entre dos funciones extremas: el maximin de Rawls que hemos visto y que solamente toma en consideracin el bienestar del individuo peor situado, y la funcin de bienestar social utilitarista que solamente se fija en el bienestar social agregado sin tener en cuenta como se distribuye entre los individuos.
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A pesar de que est establecido que el aumento de bienestar que produce una transferencia es mayor si esta es monetaria que si se realiza en especie. Ver Tobin, J. (1970).

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de cmo debera actuar el Sector Pblico vamos a establecer las implicaciones que tiene en las polticas de gastos e ingresos pblicos. El estudio moderno del gasto pblico encuentra su referente analtico en los trabajos de 75 Samuelson a pesar que se remonta al Siglo XVIII con los trabajos de Adam Smith. En este anlisis del 76 gasto pblico encontramos dos tradiciones : la tradicin britnica y la tradicin continental o alemana. La tradicin britnica entronca con la idea de libertad natural de los individuos y reduce el papel del estado a la correccin de los fallos de mercado en la provisin de bienes pblicos. Esta 77 visin del estado, que se ha perpetuado en los modernos estudios sobre el gasto pblico , tiene su origen en A. Smith que redujo los "deberes del soberano" a la defensa nacional, justicia y orden interno y a procurar ciertas obras y servicios pblicos que el sector privado sera incapaz de suministrar. Con cierta imprecisin se encuentra recogido en su obra el problema de la financiacin de los bienes de consumo conjunto (que ya haba anticipado Hume), cuya formulacin rigurosa no llegara hasta el marginalismo. Mill avanz sobre la obra de Smith al identificar las situaciones que reclaman la intervencin pblica, entre ellas los casos en que se produce una incapacidad individual para valorar la utilidad de determinados bienes y la regulacin de los monopolios. La tradicin continental o alemana tiene un sustrato filosfico distinto . En vez de entroncar con la visin individualista de Locke y Hume tiene un componente organicista en el que se asigna al estado un papel impulsor de la actividad econmica y considera que las fuerzas pblicas y privadas deben cooperar en la bsqueda del bienestar general y en el proceso de creacin de riqueza. As Lorenz von Stein, Schffle y Wagner (este ltimo con su influyente "ley de expansin de la actividad estatal") asignaron al Sector Pblico unas actividades ms amplias que las que se encuentran en la tradicin britnica. A finales del Siglo XIX, autores como Sax, Mazzola, Wiesaer y Wicksell desarrollaron a partir del anlisis de la utilidad subjetiva una teora econmica de los bienes pblicos. En ella el gasto pblico no se justifica a partir de los "deberes del soberano" como haca Smith, sino como producto de la demanda del consumidor individual. La indivisibilidad de los bienes pblicos y el principio de igualacin de la utilidad marginal al precio obliga a cargar a los consumidores precios diferentes por su provisin (principio del beneficio). Esto plantea un problema de revelacin de las preferencias individuales sobre el consumo de estos bienes y un problema de justicia en la distribucin de la renta. Wicksell y Lindahl fueron dos de los autores que con ms detalle estudiaron la solucin de ambos problemas. Una nueva perspectiva en el estudio del gasto pblico se abrira de la mano de Pigou y su estudio de las divergencias entre el producto privado y el producto social de la realizacin de una determinada actividad, justificando el empleo del gasto pblico como mecanismo para corregir los efectos externos causados por ciertas actividades que son el origen de esta divergencia. Como ya hemos apuntado la formalizacin analtica de la teora de los bienes pblicos se produjo en la dcada de los 50 con Samuelson que los integra en las condiciones de eficiencia paretiana. As la provisin eficiente de los bienes pblicos exige que se site en el punto en que el coste marginal real de la produccin se iguale a la suma de valoraciones marginales relativas del bien pblico en trminos de bienes privados de los consumidores. Los desarrollos de Samuelson y Pigou constituyen el fundamento del anlisis normativo del gasto pblico. La correccin de las externalidades justifica la intervencin pblica en reas como educacin, sanidad y medio ambiente. Por otra parte las extensiones del modelo de Samuelson aparecen ligadas al problema de revelacin de las preferencias individuales. Las preferencias por el consumo de un bien pblico no son directamente observables. Si se les pregunta a los individuos y la financiacin de la provisin del bien se realiza siguiendo el principio del beneficio tendrn incentivos
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Samuelson, P. (1954 y 1955). Musgrave, R. (1996). Ver Musgrave, R., op. cit., (1996), pp. 145. Ver Musgrave, R., op. cit., (1996), pp. 150 y ss.

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para infravalorar los beneficios que les reporta el gasto; si se desliga la financiacin de la preferencia por el consumo del bien los incentivos sern para exagerar los beneficios. El intento de solucionar de este problema de revelacin de preferencias se encuentra en el origen de los argumentos de descentralizacin del Sector Pblico realizados por Tiebout. Bajo el supuesto de que los beneficios generados por los bienes pblicos estn limitados espacialmente (bienes pblicos locales), su provisin por gobiernos subcentrales que compitieran entre si por atraer ciudadanos a su jurisdiccin sera ms eficiente que su provisin igual para todo el territorio por parte del gobierno central. Los individuos revelaran sus preferencias por los bienes pblicos al realizar su decisin sobre dnde vivir. Junto a estos desarrollos en el campo de los bienes de consumo conjunto la teora normativa del gasto pblico estudia los fallos de mercado provocados por la existencia de rendimientos crecientes a escala en la produccin de ciertos bienes y los mercados incompletos. En el primer caso, rendimientos crecientes a escala, se produce un conflicto entre las reglas de eficiencia paretiana que exigen igualar el precio con el coste marginal de la provisin, y el hecho de que poner un precio por debajo del coste medio hace que la empresa incurra en prdidas. La regulacin de este tipo de empresas, la asuncin de la produccin por parte del Sector Pblico y la financiacin de las prdidas en caso de que se quiera respetar la norma de eficiencia paretiana son los campos de estudio de esta materia. El segundo caso, mercados incompletos (principalmente en el campo de la cobertura de riesgos) constituye el fundamento de los programas pblicos de cobertura social y mantenimiento de rentas. El tercer bloque de temas que estudia la teora normativa del gasto pblico es el de las actividades redistributivas y de provisin de bienes meritorios. El punto de arranque de las polticas de carcter redistributivo es la definicin de los objetivos de las mismas. Estos pueden consistir en la consecucin de la igualdad de oportunidades (igualdad ex-ante) o en la igualdad en los resultados (igualdad ex-post). El primer objetivo consiste en garantizar la igualdad de oportunidades para todos los ciudadanos con independencia de cualquier caracterstica. Una vez conseguido este objetivo cualquier diferencia econmica sera legtima (la laboriosidad, el ahorro o la toma de riesgos estaran en el origen de esa desigualdad). El Sector Pblico debera limitarse a garantizar que todos los individuos pudiesen acceder a la educacin, la sanidad o el sistema judicial en trminos de igualdad. La igualdad ex-post considera que, con independencia de cual sea su causa la desigualdad econmica no es deseable y debe ser eliminada o al menos mitigada. Esta nocin de justicia es la que da origen a la aparicin de las llamadas funciones de bienestar social estticas en cuanto contemplan la situacin existente en un momento dado sin tener en cuenta como se gener. Las polticas de redistribucin pblica buscan combinar ambas nociones de igualdad. La bsqueda de la igualdad ex-post se manifiesta en dos tipos de actuaciones: la provisin de bienes preferentes para garantizar que todos los ciudadanos tienen acceso a su consumo (a partir de la concepcin de equidad categrica desarrollada por Tobin que ya hemos analizado) y las propias polticas de redistribucin de rentas que buscan la igualacin de los niveles de bienestar. La hacienda pblica normativa centra su estudio en las concepciones de justicia distributiva estticas por su facilidad para representarlas mediante funciones de bienestar social. Dentro de estas la ms utilizada es la funcin utilitarista, a pesar de que la funcin maximin de Rawls ha cobrado una importancia creciente. Las aplicaciones de estas teoras a los problemas de medicin de la desigualdad y de dispersin en la distribucin de la renta tienen una importancia creciente en las investigaciones actuales sobre la implementacin de las polticas pblicas (principalmente a partir de las aportaciones realizadas por Atkinson en la dcada de los 70). Por ltimo, para cerrar el anlisis normativo del gasto pblico, tenemos que hacer referencia al Anlisis Coste Beneficio, que constituye la aplicacin prctica del paradigma medios-objetivos, fundamento de todo enfoque normativo. Su objetivo es cuantificar los beneficios y costes de un proyecto de gasto pblico para determinar si debe ser rechazado o implementado. Presenta varios problemas conceptuales como la valoracin para los individuos de los bienes producidos por parte del Sector Pblico, principalmente por la valoracin de los beneficios intangibles de muchos proyectos 23

pblicos, pero constituye un importante instrumento de anlisis para las agencias pblicas en el momento de desarrollar sus polticas. 5.1.4. El ingreso publico. Consideraciones de eficiencia y equidad La teora normativa de los ingresos pblicos trata de determinar cmo se deben de financiar los gastos que comporta la intervencin del Sector Pblico en la actividad econmica. A partir de la imposibilidad que tiene el Sector Pblico de financiar sus intervenciones 79 mediante el empleo de impuestos neutrales o de tanto alzado las cuestiones relativas al establecimiento de los impuestos para financiar el gasto pblico van a implicar consideraciones de equidad y eficiencia cuyo anlisis normativo vamos a realizar a continuacin. El imperativo de equidad en el diseo de los sistemas impositivos se encuentra recogido 80 en A. Smith que establece cuatro "cnones impositivos": igualdad, certeza, comodidad en el pago y economa en la recaudacin. A este concepto de equidad o igualdad se le dio por parte de la escuela clsica una doble interpretacin. Por un lado se interpret que los ingresos pblicos deberan cubrir los beneficios recibidos del estado (principio del beneficio); por otro que deberan responder a la capacidad econmica de los individuos (principio de capacidad de pago). El principio del beneficio tiene su origen en la filosofa de Locke y para Smith supone que los impuestos individuales deben ser proporcionales a los ingresos disfrutados bajo la protec81 cin del estado, eximindose de tributacin un mnimo de subsistencia . Interpretaciones posteriores de este principio como las de Wicksell y Lindhal lo supeditan a la existencia previa de una distribucin justa de la renta. El principio de capacidad de pago tiene tambin una amplia tradicin que proviene de los trabajos de Bentham, Mill, Edgeworth y Pigou. Mill separ los beneficios del gasto pblico de su financiacin que considera que debe fundamentarse en una regla de reparto justo de los impuestos. Esta regla justa es la que ocasiona la igualdad en el sacrificio en el pago de los impuestos a todos los 82 ciudadanos . Este principio del sacrificio admite tres interpretaciones: sacrificio marginal igual, sacrificio total igual y sacrificio proporcional igual, que van a tener distinta influencia en el diseo de sistemas impositivos progresivos, proporcionales o regresivos. La tradicin alemana incorpor autores que defendieron el empleo del principio del beneficio (Jakob, Lotz) y otros que defendieron el empleo del principio de capacidad de pago (Stein, Schffle, Wagner). Sin embargo la defensa de la capacidad de pago no se va a fundamentar en el 83 principio del sacrificio como ocurre con los autores britnicos sino en un principio de poltica social . El rechazo al trmino de sacrifico es una constante en los autores germanos que, en palabras de 84 Neumark lo consideran un trmino "poco feliz" para referirse a las obligaciones de los ciudadanos de un estado moderno.
Imposibilidad a la que nos hemos referido anteriormente. Al no poder establecer el Sector Pblico impuestos de tanto alzado sobre las dotaciones iniciales de los individuos que sean equitativos (y la inequidad de los impuestos de capitacin) se elimina la posibilidad de separar en el anlisis de las polticas pblicas las consideraciones de eficiencia y equidad que plantea el Segundo Teorema Fundamental de la Economa del Bienestar y obliga a analizar ambas conjuntamente. En Musgrave, R., op. cit., (1996), pp. 177, se realiza una exposicin de la evolucin histrica de las condiciones de equidad en la imposicin. Musgrave, R., op. cit., (1996), pp. 178. Musgrave reconoce que Smith intenta combinar en cierta medida dos principios incompatibles ya que dice que los individuos deben contribuir al sostenimiento del gobierno, en la medida de sus posibilidades, en proporcin a sus respectivas capacidades (principio de capacidad de pago) y a continuacin hace referencia al reparto de los impuestos en funcin de los beneficios recibidos del gobierno.
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Este sacrificio igual debera a su vez ocasionar una prdida de bienestar mnima a la economa. Bajo el supuesto utilitarista de que el bienestar social es la suma de los niveles individuales de utilidad la interpretacin del sacrificio igual en trminos marginales obliga a introducir impuestos con una progresividad mxima. Musgrave, R., op. cit., (1996), pp. 179. Musgrave, R., op. cit., (1996), pp. 182. Neumark, F. (1994), pp. 138.

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La aplicacin del principio de capacidad de pago pasa por la eleccin de un ndice de medida de dicha capacidad. En esta cuestin se ha desarrollado una discusin sobre cul debe ser el ndice bsico, el consumo o la renta, sobre el que articular la imposicin. El empleo de la renta como ndice de capacidad de pago se remonta a Smith y a los fisicratas (gravamen sobre las rentas de la tierra), aunque con una visin limitada en el sentido de que solo propona gravar ciertos tipos de renta (principalmente rentas de alquileres y la destinada al consumo de bienes de lujo). El concepto de renta fiscal o amplia surge a finales del siglo pasado con la obra de Haig y von Schanz y se consolida con los trabajos de Neumark y Simons. Frente a este empleo de la renta como indicador de la capacidad de pago, el consumo tiene tambin una amplia tradicin que se remonta a Hobbes (que piensa que es ms justo gravar a un individuo por lo que detrae del fondo comn o social consumo que por lo que aporta a l renta), y a Mill (cuya preocupacin se encuentra en el excesivo gravamen sobre el ahorro que originan los impuestos sobre la renta). Esta idea ha sido seguida por economistas como Marshall, Pigou, Fisher o Kaldor y sirve de inspiracin para gran parte de las propuestas actuales de reforma de los sistemas fiscales. Por su parte la idea de eficiencia en la imposicin la encontramos tambin en A. Smith y su mxima de economa en la recaudacin: los impuestos no deben resultar gravosos a los individuos 85 de forma que se les extraiga lo mnimo posible en exceso de la recaudacin . Su formulacin moderna, anticipada por Dupuit, arranca del trabajo de Marshall y de su concepto de excedente del consumidor, a partir del cual se desarrolla el concepto de exceso de gravamen. En 1927 Ramsey estableci las bases de la teora de la imposicin ptima mediante la regla de la reduccin equiproporcional segn la cual los tipos impositivos ptimos son aquellos que dan lugar a una reduccin equiproporcional en el consumo de todos los bienes. Los trabajos de la teora de la imposicin ptima tuvieron su continuacin en los estudios de Hotelling, Little, Diamond y Mirrless y culminaron con los trabajos de Harberger que abri el camino de la medicin emprica del exceso de gravamen. Actualmente el anlisis normativo pretende establecer los requisitos que debe cumplir un buen sistema tributario. Estos requisitos se concretan en tres aspectos. En primer lugar debe ser eficiente, es decir, interferir lo menos posible en los procesos de maximizacin. En segundo lugar debe ser equitativo, adaptarse a los criterios de justicia distributiva aceptados por la sociedad. Por ltimo debe de introducir los mnimos costes posibles para su cumplimiento y gestin. La imposibilidad de encontrar impuestos que cumplan todos estos principios a la vez hace que en la prctica el diseo de los sistemas fiscales implique compromisos entre ellos y se transforme en un ejercicio de compromisos entre principios contradictorios. 5.1.5. La descentralizacin fiscal La ltima cuestin relevante del anlisis normativo es la definicin del nivel de gobierno que debe intervenir en cada uno de los campos. En todos los pases el Sector Pblico se estructura en varios niveles territoriales de decisin ya sea central-local o central-regional-local, dependiendo del grado de descentralizacin que tengan. Este hecho hace necesario plantear cul es la justificacin econmica de la descentralizacin, cmo se deben repartir las competencias entre los distintos niveles de gobierno y cules son las relaciones que deben establecerse entre ellos. El estudio de estas cuestiones lo realiza la Teora del Federalismo Fiscal que en esencia constituye el estudio de la organizacin del proceso de las decisiones de ingresos y gastos pblicos en un estado descentralizado. La primera cuestin a determinar es la justificacin econmica de la descentralizacin de funciones entre el gobierno central y los gobiernos territoriales. Si la intervencin econmica del Sector Pblico se produce por razones de eficiencia, de equidad y de estabilizacin de la actividad econmica, el reparto en la realizacin de estas funciones est justificado siempre que se asignen al nivel de gobierno que mejor puede alcanzar los objetivos que se pretenden con su implementacin.
85 Musgrave, R., op. cit., (1996), pp. 167. Dentro de los autores clsicos tambin Ricardo y Mill abordaron los problemas de eficiencia. En opinin de Ricardo los impuestos que reducen el stock de capital conllevan desastres y ruina.

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Comenzando por la ltima de las actividades, la funcin de estabilizacin, existe un amplio consenso sobre su atribucin al nivel central de gobierno principalmente por tres razones: La primera es que los gobiernos locales no pueden emitir dinero y por ello carecen de poltica monetaria, elemento importante en el diseo de las polticas de estabilizacin. La segunda se debe a que la mayora de las variables macroeconmicas (tipo de inters, tipo de cambio, nivel de precios, tasa de desempleo) se determinan en mercados de mbito nacio86 nal . Cualquier intento por parte de un gobierno local de alterar estas variables sera infructuoso. En tercer lugar la integracin econmica de las distintas jurisdicciones de un pas es tan elevada que cualquier intento de aplicar localmente una poltica fiscal se difuminara entre todas las jurisdicciones y perdera efectividad. En lo que se refiere a las polticas de redistribucin existen tambin slidos argumentos en contra de su descentralizacin. Existe un problema conceptual de partida que consiste en determinar hasta que punto es ticamente aceptable que cada jurisdiccin determine unilateralmente que grado de redistribucin desea. Esto podra conllevar que aquellas jurisdicciones de renta elevada no realizaran gastos redistributivos para fomentar que los individuos de renta baja emigraran a otras zonas con mayores polticas de este tipo. Un segundo problema radica en las diferencias de capacidad redistributiva entre jurisdicciones: con iguales objetivos las zonas ms pobres se vern forzadas a realizar redistribuciones ms limitadas. Por ltimo, en el caso de que la movilidad entre jurisdicciones fuera elevada, los gobiernos locales no podran practicar polticas redistributivas independientes ya que el gobierno local que fuera ms redistributivo vera emigrar a la poblacin ms rica y atraera a los pobres de otras zonas. Este argumento aparece condicionado por el requisito de alta movilidad de la poblacin y porque las diferencias entre las polticas practicadas por las diferentes jurisdicciones fueran tan importantes como para fomentar esta movilidad. Si por las razones que hemos expuesto las funciones de estabilizacin y redistribucin deben ser ejercidas por el gobierno central, las funciones de eficiencia pueden ser compartidas con los gobiernos subcentrales. Estas funciones estn ligadas con las produccin de bienes pblicos locales, aquellos bienes pblicos cuyos beneficios estn limitados espacialmente. El denominado teorema de la descentralizacin, formulado por Barcel y Oates establece que para un bien pblico cuyo consumo est definido para subconjuntos geogrficos de la poblacin ser siempre ms eficiente (o al menos tan eficiente) que los gobiernos locales provean los niveles de output Pareto eficiente en sus respectivas jurisdicciones que la provisin por parte del gobierno central de cualquier nivel prefijado de output igual para todas las jurisdicciones (siempre que los costes de provisin sean los mismos para el gobierno central que para los distintos gobiernos 88 subcentrales) . Este teorema "garantiza la superioridad de la provisin descentralizada en ausencia 89 de ahorros de costes por la provisin centralizada del bien y de efectos externos jurisdiccionales" y constituye la base de la descentralizacin fiscal si tenemos en cuenta que: a) Los niveles subcentrales de gobierno estn ms prximos a los ciudadanos por lo 90 que pueden conocer mejor sus preferencias sobre el consumo de bienes pblicos y por tanto mejorar la eficiencia asignativa en su provisin.
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E incluso internacional como sucede desde la adopcin de la moneda nica europea que ha significado que los gobiernos nacionales de los pases que han entrado a formar parte de ella hayan perdido las competencias sobre la poltica monetaria. Ver Monasterio, C. y Surez Pandiello, J. (1998), pp. 22 y ss.

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Ya hemos hecho referencia a los argumentos de Tiebout que justifica la descentralizacin como mecanismo para la provisin eficiente del bien pblico utilizando la movilidad entre jurisdicciones como mecanismo de revelacin de preferencias sobre el consumo del bien.
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Monasterio, C. y Surez Pandiello, J., op. cit., (1998), pp. 23.

Si el suministro de bienes pblicos plantea un problema de informacin imperfecta (preferencias no observables), hay una asimetra de informacin a favor de los gobiernos locales sobre la que dispone el gobierno central.

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b) Los gobiernos centrales suelen realizar una provisin uniforme del bien en todas las jurisdicciones. Sin embargo los residentes en jurisdicciones diferentes pueden tener preferencias distintas sobre el consumo de bienes pblicos locales que pueden ser tenidas en cuenta por los gobiernos locales a la hora de realizar su provisin. Esto no significa, sin embargo, que la provisin de todos los bienes pblicos se deba descentralizar. Para que puedan ser provistos de forma eficiente por el gobierno local se debe cumplir que la jurisdiccin incluya a todos individuos afectados por el gasto pblico y debe permitir proveer el bien al coste medio mnimo. El segundo aspecto que hay que determinar es el de la financiacin de los gobiernos descentralizados. En la prctica tienen tres fuentes de ingresos: los impuestos, las transferencias y la emisin de deuda. Al contrario de lo que sucede con el gasto pblico, la descentralizacin de ingresos y, ms en concreto, la descentralizacin impositiva, no tiene su origen en ningn tipo de ganancia de eficiencia o de equidad y ni siquiera de gestin. Es simplemente la contrapartida lgica a la descentralizacin del gasto: si un gobierno tiene capacidad para decidir en qu y cunto va a gastar, tiene 91 que tenerla tambin para decidir cunto va a ingresar . La descentralizacin de impuestos consiste en permitir a los gobiernos territoriales que los utilicen para obtener sus propios ingresos. Esto no significa que el impuesto sea asignado en exclusiva a un nico nivel de gobierno, sino que puede ser compartido entre varios niveles. Por otra parte la descentralizacin impositiva se mueve entre dos situaciones extremas. Por un lado el gobierno central puede conservar la capacidad normativa para disear los elementos esenciales del impuesto, concediendo al gobierno subcentral todo o una parte de la recaudacin; en el otro extremo estaramos en una situacin en la que el gobierno local tiene toda la potestad para disear los ele92 mentos del impuesto aplicables a los residentes en su jurisdiccin . Estas caractersticas de exclusividad o no y de cesin de capacidad normativa o no se combinan generando formas diferentes de descentralizacin. El sistema de descentralizacin impositiva tiene que disearse de tal forma que otorgue a los gobiernos subcentrales la discrecionalidad suficiente como para determinar su nivel de ingresos pero no tanta como para que puedan originarse costes de eficiencia o de equidad. Los costes de eficiencia de la imposicin aparecen cuando se incita a los agentes a cambiar su comportamiento econmico para reducir su carga fiscal. En este contexto que estamos analizando los costes de eficiencia se producen cuando se generan movimientos de personas, factores o actividades econmicas entre jurisdicciones para pagar menos impuestos. Al uso de los instrumentos fiscales por parte de los gobiernos subcentrales para influir en 93 la distribucin espacial de recursos y actividades productivas se denomina competencia fiscal . Las situaciones de competencia fiscal provocan asignaciones de recursos Pareto inferiores: si en un sistema descentralizado los factores tienen movilidad entre jurisdicciones, un gobierno local puede disminuir los impuestos sobre los rendimientos de estos factores para atraerlos a su territorio y mejorar as la situacin de sus residentes. Esto obligar al resto de los gobiernos locales a introducir las mismas estrategias para atraer factores productivos ajenos y/o no perder los propios. El resultado final ser que todos los gobiernos locales tendrn un nivel ineficientemente bajo de fiscalidad.
91 En caso contrario los gobiernos que pueden fijar sus niveles de gasto pblico sin tener que pedir a sus ciudadanos-votantes los recursos necesarios para financiar ese gasto tendrn un incentivo para expandir el gasto pblico por encima de su nivel de eficiencia con el nico fin de ganar votos. 92

En el primer caso estaramos ante un impuesto cedido y en el segundo ante un impuesto propio del nivel subcentral.

Estos procesos de competencia fiscal no se producen solamente en el mbito de la descentralizacin impositiva sino que tambin existe una competencia fiscal entre pases. En concreto la situacin actual de libertad de movimientos de capitales que se produce en la Unin Europea ha puesto de manifiesto los problemas que un excesivo gravamen de los rendimientos de capital en los Impuestos Personales sobre la Renta pueden ocasionar en forma de deslocalizacin del capital (principalmente el especulativo que es un factor mucho ms mvil que el trabajo o el capital productivo).

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El compromiso entre la necesidad de conceder autonoma fiscal a los gobiernos locales y evitar la competencia fiscal ha llevado a la formulacin de una serie de criterios de referencia en la 94 asignacin de tributos entre jurisdicciones. Estos criterios son los siguientes : a) Los niveles medios y bajos de jurisdiccin deben gravar las bases imponibles con baja movilidad entre jurisdicciones. b) Los impuestos personales de carcter progresivo deben ser usados por las jurisdicciones en las que una base global puede ser implantada con mayor eficiencia. c) La imposicin progresiva de carcter redistributivo debe corresponder a los niveles centrales de hacienda. d) Los impuestos apropiados para implementar polticas de estabilizacin deben ser centrales, mientras que los de jurisdicciones inferiores deben ser estables cclicamente. e) El nivel central de hacienda debe establecer los tributos que recaigan sobre las bases imponibles distribuidas de forma desigual entre las distintas jurisdicciones. f) Los tributos aplicados segn el principio de beneficio pueden ser aplicados por todos los niveles de hacienda.

El segundo mecanismo de financiacin de los niveles subcentrales de gobierno son las 95 transferencias: cantidades recibidas de otro nivel de gobierno para financiar una parte de los gastos . Las transferencias se pueden clasificar en condicionales e incondicionales. Las condicionales son aquellas en las que el donante especifica el uso que se debe dar a los fondos transferidos. A su vez, dependiendo del grado de concrecin pueden ser generales (cuando la especificacin es amplia, por ejemplo, inversin en educacin) o especficas (cuando se concreta el gasto, por ejemplo, invertir en la mejora de una carretera determinada). Las transferencias incondicionales son aquellas en las que el beneficiario puede decidir el destino de los fondos recibidos. Las transferencias condicionales especficas a su vez se dividen en compensatorias, cuando la aportacin del donante a la financiacin de un proyecto sea slo un porcentaje del mismo teniendo el subvencionado que aportar el resto de los recursos y no condicionada cuando supone una cantidad fija para financiar un proyecto en concreto con independencia de lo que aporte el beneficiario. La financiacin mediante transferencias puede suponer una gran dependencia de los gobiernos descentralizados de la administracin central tanto en sus ingresos como en sus gastos (mxime si prima el empleo transferencias condicionales compensatorias). Sin embargo juegan dos importantes papeles: el de contribuir a la consecucin de un objetivo de equidad interregional y el segundo, en el supuesto de la provisin de bienes pblicos locales con efectos externos positivos entre jurisdicciones contribuir a que se alcance el nivel de provisin socialmente eficiente de los mismos. La tercera forma de financiacin es el endeudamiento, el uso de la deuda para cubrir desfases entre los ingresos y los gastos. El empleo de este mecanismo, en el caso de los niveles subcentrales de gobierno debe estar limitado por dos razones. La primera es que la emisin de deuda, adems de mecanismo de financiacin es un instrumento de implementacin de la poltica de estabilizacin. Dado que esta est atribuida al nivel central de gobierno, desaparece una de las justificaciones de su uso por parte de los gobiernos locales. La segunda es la imposibilidad que tienen los gobiernos locales de monetizar la
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Ver Monasterio, C. y Surez Pandiello, J., op. cit., (1998), pp. 34 y 35.

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Lo lgico es que sea un gobierno de nivel superior el que conceda las transferencias a otro de nivel inferior (el estado a los gobiernos regionales; estado y gobiernos regionales a las haciendas locales) ya que el gobierno de nivel superior es el que tiene una mayor capacidad para generar ingresos.

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deuda con lo que la gestin razonable de la misma hace que su nivel se limite en funcin de las previsiones futuras de ingresos para no crear problemas de financiacin futuros. La justificacin de la emisin de deuda por parte de los gobiernos subcentrales se encuentra en un requisito de equidad intergeneracional: en el caso de que se desarrollen proyectos de inversin pblica que van a reportar beneficios futuros no debe ser la generacin presente la que asuma todos los costes del proyecto mediante su financiacin va impuestos sino que los costes se deben repartir entre todos los beneficiarios. En la prctica en algunos pases como el nuestro se encuentra limitado el recurso al endeudamiento por parte de los gobiernos subcentrales, a pesar de la escasa efectividad de estos lmites.

5.2. Hacienda pblica positiva 5.2.1. La teora de la eleccin colectiva La teora normativa de la Hacienda Pblica delimita aquellos mbitos en los que la intervencin pblica puede mejorar la asignacin y distribucin de los recursos y proporciona las reglas que deben guiar esa actuacin. Sin embargo que en la prctica se adopten las decisiones correctas para desarrollar estas polticas pblicas va a depender de los mecanismos que se empleen para adoptar las decisiones colectivas. La teora de la eleccin colectiva es el anlisis de los mecanismos de adopcin de las 96 decisiones colectivas . Todas las decisiones pblicas implican ponderar intereses individuales con97 tradictorios . El problema que se plantea la teora de la eleccin colectiva es la forma de agregar los intereses individuales en una regla de eleccin que sea eficiente y racional y al mismo tiempo respete las preferencias individuales. Una regla de eleccin colectiva ser, por lo tanto, un criterio de agregacin de preferencias individuales en preferencias globales. Para hacer esto se puede tomar como referencia nicamente las preferencias individuales entre las distintas alternativas (con lo que tendramos una regla de votacin), o se puede tener en cuenta adems la intensidad de dichas preferencias (en este caso se estaran agregando los niveles de utilidad obtenidos por los individuos y la eleccin se realizara mediante funciones de bienestar social). En principio cualquier criterio de agregacin de las preferencias individuales se puede utilizar como regla de eleccin colectiva. Si embargo, Arrow estableci en 1951 cinco propiedades que debera de cumplir una regla de eleccin sensata que pudiera ser aceptada por una sociedad democrtica. Estas condiciones son: a) Dominio no restringido. La regla de eleccin debe estar definida para cualquier conjunto de preferencias que puedan tener los individuos. b) Pareto optimalidad dbil. Si todos los ciudadanos prefieren una alternativa a otra entonces la regla de eleccin tambin debe preferirla. c) Ausencia de dictadores. Ningn individuo puede imponer sus preferencias a los dems.
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d) Racionalidad. La regla de eleccin debe ser transitiva .

96 En buena medida la teora de la eleccin colectiva es la aplicacin de los instrumentos del anlisis econmico a los problemas que tradicionalmente constituyen el campo de estudio de la ciencia poltica. 97 Esto sucede evidentemente con todas las polticas pblicas de carcter redistributivo; pero incluso en el caso de las polticas que pretenden solucionar fallos de mercado logrando que se produzca una asignacin Pareto superior de recursos, como cada asignacin Pareto Superior conlleva una distribucin de ganancias diferente entre los distintos individuos, estos preferirn que se realicen polticas distintas que conduzcan a asignaciones diferentes. 98

Esto implica que si tenemos que elegir entre tres alternativas a), b) y c), si a) es preferida o indiferente a b), y b) es preferida o indiferente a c), entonces a) tiene que ser preferida o indiferente a c).

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e) Independencia de las alternativas irrelevantes. La eleccin entre dos alternativas debe depender nicamente de las preferencias individuales sobre esas dos alternativas 99 y no estar influida por su relacin con otras alternativas no consideradas . A partir de estas cinco condiciones Arrow demostr que si la eleccin se desarrolla entre tres o ms alternativas, y el nmero de electores es finito, no existe ninguna regla de eleccin colectiva que las satisfaga todas. Por lo tanto para utilizar una regla de eleccin colectiva tenemos que renunciar a alguna de las condiciones. Evidentemente no es lo mismo eliminar la independencia de alternativas irrelevantes que la ausencia de dictadores. Por ello los dos sistemas de eleccin ms utilizados renuncian a las condiciones que parece ms razonable relajar: los sistemas de votacin mayoritaria renuncian a la condicin de dominio no restringido mientras que la eleccin mediante funciones de bienestar social renuncia a la independencia de alternativas irrelevantes. En la prctica en los sistemas democrticos las decisiones pblicas se adoptan por votacin entre los individuos. Cuando estos votan directamente sobre los programas pblicos se dice que estamos en una democracia directa. En la prctica, sin embargo los individuos no votan directamente estas cuestiones, sino que eligen unos representantes polticos que luego deciden las polticas pblicas; en este caso la democracia es representativa. A pesar de que la forma de eleccin habitual es la democracia representativa los modelos de eleccin en democracia directa reciben una gran atencin en los estudios sobre las reglas de eleccin colectiva. El mecanismo de eleccin que se estudia en mayor profundidad es el de votacin mayoritaria que implica que una alternativa es socialmente preferible a otra si la prefieren al menos la mayora de los individuos. La votacin mayoritaria no produce siempre unos resultados concluyentes. Si no se realizan votaciones sobre variables unidimensionales, y las preferencias de los individuos no son unimodales, se pueden producir votaciones intransitivas que impidan que se alcance un resultado de 100 equilibrio . Adems, salvo en algunos casos triviales, el nivel de gasto pblico elegido mediante vo101 tacin ser ineficiente al no tenerse en cuenta la intensidad de las preferencias. En las democracias representativas las decisiones de poltica pblica las toman los representantes polticos elegidos por los votantes. Su anlisis toma como partida el modelo desarrollado por 102 Downs en el que se supone que slo existen dos partidos polticos cuyo objetivo es maximizar el nmero de votos. A su vez los votantes identifican a los partidos con su ideologa y la votacin entre 103 los dos partidos se reduce a la votacin sobre una variable unidimensional, la ideologa . A partir de estos supuestos se puede extrapolar a la democracia representativa los resultados que se producen en las votaciones en democracia directa con el resultado de que las preferencias del votante mediano seran decisivas y los partidos acabaran proponiendo programas "centristas" muy similares. Este modelo de Downs parte de la observacin del funcionamiento de los sistemas polticos britnico y de Estados Unidos con amplia tradicin bipartidista y es consistente con algunos comportamientos observados en dichos pases. Sin embargo no es posible extenderlo hacia sistemas multipartidistas como el espaol y es poco realista en el supuesto de que los votantes no estn influi99

Ningn mecanismo de eleccin que tenga en cuenta la intensidad de las preferencias cumple esta condicin. A la ausencia de equilibrio producida por la intransitividad se denomina ciclicidad o votaciones cclicas.

100

En caso de equilibrio la alternativa ganadora sera la preferida por el votante mediano. En una eleccin sobre la provisin de un bien pblico las preferencias del votante mediano se situarn en el punto en que se iguale el beneficio marginal de la ltima unidad de gasto provista al coste marginal que tiene esa unidad para l, con lo que slo por casualidad se cumplira la condicin de eficiencia en la provisin (suma de las relaciones marginales de sustitucin = a la relacin marginal de transformacin).
102

101

Downs, A. (1957). Se supone que las preferencias ideolgicas de los votantes son unimodales.

103

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dos solamente por la ideologa global del partido sino por propuestas concretas de sus programas 104 electorales (con lo que la votacin sera sobre alternativas multidimensionales) . La eleccin mediante funciones de bienestar social supone emplear como mecanismo de decisin una formalizacin de los criterios de justicia distributiva imperantes en la sociedad. Esto es sin embargo difcil de lograr porque en la prctica los diferentes individuos diferirn en su concepcin de la justicia distributiva. Por ello la funcin de bienestar social slo podr representar las preferencias de un individuo o grupo de individuos determinado. A este individuo, que se suele identificar con 105 el planificador de la economa, se le denomina dictador benevolente . Como instrumento de eleccin colectiva una funcin de bienestar social tiene el problema de que al depender de los niveles de utilidad de los individuos, no ser estos directamente observables, y al no tener los individuos incentivos para revelarlos, deber adoptar un mecanismo de revelacin de preferencias. El principal mecanismo de revelacin de preferencias es el de Groves-Clarke en el que los impuestos pagados por cada individuo se definen como la prdida neta que ocasiona a los res107 tantes individuos su participacin en el proceso de decisin . Bajo este supuesto los individuos tendrn incentivos para revelar sus verdaderas preferencias (salvo en el caso de que se formen coaliciones entre individuos). Sin embargo es costoso de aplicar y no existe la certeza de que todos los individuos sepan con precisin cual es su valoracin marginal real de un bien pblico. 5.2.2. Los modelos de comportamiento del sector publico Los desarrollos que hemos visto de la teora de la eleccin colectiva restringen el problema de la toma de decisiones pblicas al conocimiento por parte del Sector Pblico de las preferencias de los ciudadanos. En la realidad este proceso es ms complejo ya que los agentes encargados de adoptar las decisiones pblicas tienen sus propios objetivos individuales (en muchos casos totalmente diferentes de la mera satisfaccin de las preferencias de los ciudadanos) que van a intentar satisfacer. En un contexto de informacin imperfecta es fcil que algunos agentes sesguen las decisiones del Sector Pblico en su propio beneficio, con los costes de equidad y eficiencia que esto comporta. Este estudio del comportamiento del Sector Pblico se centra en el comportamiento de votantes, polticos, grupos de presin y burcratas. a) Votantes y polticos. Los modelos de votacin consideran que todos los ciudadanos participan en el proceso de eleccin y, adems, estn perfectamente informados sobre las alternativas a las que pueden votar. Muchos individuos no votan porque consideran que votar tiene un coste (generalmente de oportunidad) o simplemente porque piensan que la probabilidad de que su voto influya en el resultado final es insignificante. Otras personas no acuden a votar porque no existe ninguna alternativa que les convenza. Por otro lado votar informado de las alternativas que existen es ms difcil y, en todo caso, implica un coste mayor ya que obliga a conocer los programas de las distintas opciones polticas, valorar la actuacin anterior de los partidos, etc. En este contexto si el objetivo principal de los polticos es mantenerse en el poder orientarn sus decisiones de gasto pblico hacia la direccin que mejor se adapte a los criterios que toman como referencia a la hora de emitir su voto. As, si la situacin de la economa es decisiva para que
Tampoco tiene en cuenta posibles comportamientos estratgicos de los votantes ni los efectos de la abstencin que desplazara al votante mediano.
105 El dictador benevolente, al que ya nos hemos referido en la teora normativa al analizar la concepcin paternalista del Sector Pblico, no es un dictador en el sentido que se contempla en el teorema de Arrow por lo que la nica condicin que incumple este mecanismo de eleccin es la de independencia de las alternativas irrelevantes. 106 Ver Groves, T. (1973). Green y Laffont han demostrado que todos los mecanismos de revelacin de preferencias son una variante del de Groves-Clarke. Ver Green, J. y Laffont, J. J. (1979). 107 104

106

Ver Albi, E. et. al., (1994), pp. 127.

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un gobierno conserve el poder en una cita electoral, se desarrollarn polticas expansivas antes de 108 las elecciones . Las ineficiencias que introducen estos comportamientos pueden verse incrementadas si los polticos tienen objetivos ms amplios que los de mantenerse en el gobierno. Pueden, por ejemplo, estar interesados en aumentar el tamao del Presupuesto como forma de aumentar su poder. b) Grupos de presin. Al estudio del comportamiento de los grupos de inters o presin se ha dedicado una considerable investigacin econmica desde el anlisis sistemtico de su actua109 cin que realiz Olson en 1971 . Los grupos de presin son asociaciones de individuos con intereses comunes que intentan que las polticas pblicas se orienten en la direccin ms conveniente para sus intereses. En el anlisis de su actuacin realizado por Olson se constata que sus actividades tienen las caractersticas propias de un bien pblico para cada uno de los miembros que los componen: si el grupo consigue imponer su inters esto beneficiar a todos sus miembros (e incluso a todos los que no estn integrados en l pero compartan el mismo objetivo). Esto provocar que los individuos intenten ser usuarios 110 gratuitos del grupo, en el sentido de disfrutar de sus beneficios sin incurrir en los costes necesarios . Esta tendencia a ser usuario gratuito ser mayor en los grupos grandes donde el coste de oportunidad de no participar (medido en trminos de la prdida de efectividad del grupo) es menor (adems de ser mayor el coste en el que incurren los grupos para controlar a sus miembros). Esto provoca que los grupos pequeos, con un buen control de sus miembros y bien organizados tengan una mayor capacidad de presin y mayores posibilidades de lograr sus objetivos. El que los grupos de inters consigan influir en la adopcin de decisiones pblicas har que esta sean ineficientes y adems inequitativas ya que se orientarn a satisfacer el inters de las minoras que constituyen el grupo en lugar del inters general. c) Burcratas. Los burcratas o funcionarios son los trabajadores del Sector Pblico que proporcionan a los polticos la informacin necesaria para elaborar las polticas pblicas y son luego los encargados de ejecutar las polticas de gasto pblico. Como a los empleados pblicos no se les retribuye segn su productividad (y en muchos pases como el nuestro sus empleos tienen carcter vitalicio) no tienen incentivos para desarrollar su trabajo de una forma eficiente. Los objetivos que la teora de la burocracia les atribuye son de maximizacin de su poder, prestigio e influencia. Todos ellos estn relacionados con el tamao del Presupuesto que controlan, por lo que el objetivo de la agencia burocrtica es de maximizar el tamao de su Presupuesto. Este objetivo se ve facilitado por la asimetra de informacin existente entre los polticos, que aprueban el Presupuesto, y los burcratas que lo van a ejecutar: los polticos dependen de la informacin que les suministran los funcionarios sobre las necesidades de gasto que supone implementar cada 112 poltica. El resultado ser de nuevo un uso ineficiente de los recursos pblicos . Todos estos factores que hemos expuesto llevan a que frente a la teora de los fallos de mercado como justificacin de la intervencin econmica del Sector Pblico se puedan enunciar los llamados "fallos del Sector Pblico". Su existencia provoca que los fallos de mercado no sean condicin necesaria y suficiente para la intervencin pblica sino que esta solamente se debe producir si no provoca que se cambie un fallo por otro, una ineficiencia por otra.
108

111

Los estudios de los ciclos electorales parecen confirmar empricamente esta tendencia. Ver por ejemplo Olson, M. (1971); Becker, G. (1983 y 1985), o Tullock, G. (1989).

109

Por ejemplo, una subida salarial conseguida por un sindicato despus de una huelga beneficiar a todos los trabajadores de una empresa aunque no hayan participado en la huelga y por lo tanto no hayan sufrido el coste de la misma.
111

110

Niskanen, W. (1971 y 1975).

La ineficiencia asignativa que supone el modelo de Niskanen puede verse complementada por comportamientos de ineficiencia productiva. Ver Migue, J. L. y Belanger, G. (1974).

112

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5.2.3. La incidencia del gasto pblico y los impuestos Una de las cuestiones fundamentales del anlisis positivo de la actividad econmica del Sector Pblico es el anlisis de la incidencia de las polticas de ingresos u gastos pblicos. La incidencia es el estudio de los efectos de los programas pblicos en la distribucin del bienestar. Paralelamente es necesario estudiar tambin los efectos econmicos de los programas pblicos para analizar cul es la respuesta ante ellos de los agentes econmicos, que cambios se inducen en su comportamiento. Por el lado del gasto la mayor parte de los estudios tratan de analizar la distribucin de 113 beneficios del gasto por niveles de renta. Estos anlisis, en opinin de Medel, Molina y Snchez , obligan a delimitar las diferentes caractersticas de los gastos (divisibles e indivisibles), establecer los criterios de imputacin por niveles de renta y determinar la valoracin por parte de los beneficiarios de los bienes y servicios recibidos. El estudio de la incidencia impositiva consiste en determinar quin va a disminuir su renta por la aplicacin de los impuestos. Hay que tener en cuenta que un impuesto no recae necesariamente sobre el obligado legalmente a pagar el mismo, sino que este puede trasladar va precios una parte (o toda) de la carga tributaria a otros agentes. La incidencia se puede analizar desde diferentes perspectivas: por clases de rentas, por regiones, entre individuos, entre consumidores de distinto tipo de bienes. Por otra parte la medicin de la incidencia se puede realizar de forma absoluta, prdida total de bienestar ocasionado por el pago de impuestos, o diferencial, variacin del nivel de bienestar ante la aplicacin de impuestos diferentes. Los estudios de incidencia se pueden realizar en un contexto de equilibrio parcial o general. Los anlisis de equilibrio parcial, pese a sus limitaciones, sirven para establecer que los impuestos son soportados por aquellos factores cuyas ofertas son ms inelsticas y que la distribucin de la carga tributaria entre oferentes y demandantes es independiente de quin sea el obligado legalmente a pagar el impuesto. Los estudios de equilibrio general tienen su origen en el trabajo de Harberger de 1962 y permiten estudiar los efectos del impuesto en mercados interrelacionados. Los efectos finales dependern de una serie de factores entre los que destacan el grado de competencia de los mercados, la movilidad y sustituibilidad de los factores y las preferencias de los consumidores. El estudio de los efectos econmicos de los impuestos analiza los efectos incentivo (o desincentivo) que estos provocan, los cambios que inducen en el comportamiento de los obligados al pago de los mismos. Los efectos econmicos que han recibido un mayor grado de atencin son los producidos por el Impuesto Personal sobre la Renta y el Impuesto sobre Sociedades. En el caso del Impuesto sobre la Renta los efectos incentivo afectan a la oferta de trabajo, el ahorro y la asuncin de riesgos. En la oferta de trabajo se ha tratado de determinar los efectos impositivos sobre el nmero de horas trabajadas. Se produce un efecto sustitucin (encarecimiento de la renta frente al ocio) que tiende a reducir la oferta de trabajo, y un efecto renta que, al ser el ocio un bien normal, tiende a aumentar la oferta de trabajo. Como el efecto terico final es ambiguo se hace necesario recurrir a estimaciones empricas para conocer cual de los dos efectos es el dominante. La mayora de los estudios realizados concluyen que la incidencia del Impuesto sobre la Renta en la oferta laboral de los hombres es prcticamente nula, pero que se produce un desincentivo importante para la oferta laboral de las mujeres casadas. En el caso del ahorro hay de nuevo efectos contrarios. Por un lado el coste de oportunidad del consumo frente al ahorro se reduce, por lo que el efecto sustitucin llevara a una disminucin del ahorro. Por otra parte se encarece el consumo futuro (la disminucin del rendimiento neto del
113

Medel, B.; Molina, A., y Snchez, J. (1991).

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ahorro obliga a aumentar este para conseguir la cantidad deseada de consumo futuro) por lo que el efecto renta induce a ahorrar. Adems de ser ambiguo el resultado terico, la evidencia emprica tampoco es concluyente. Se ha tratado de estimar la elasticidad del ahorro respecto al tipo de inters 114 real con resultados polmicos y no concluyentes. El gravamen de los rendimientos de los activos financieros altera las rentas esperadas de todos los activos y el grado de riesgo de la cartera. Los efectos que se produzcan sobre la asuncin de riesgos dependen en gran medida del diseo del impuesto y, principalmente de la posibilidad de deducir las prdidas de la inversin. Los estudios empricos realizados en este campo tampoco han sido concluyentes. En lo que respecta al Impuesto de Sociedades, los estudios realizados se han centrado en dos cuestiones. Por un lado en sus efectos sobre la estructura financiera de las empresas. Como en el impuesto se pueden deducir los intereses de los capitales ajenos utilizados en la financiacin de la misma, pero no el coste de oportunidad del uso de los capitales propios, se abarata el coste de financiacin mediante capitales ajenos y esto puede inducir a las empresas a tener un endeudamiento excesivo. Por otro lado hay una considerable literatura sobre la relacin entre fiscalidad y nivel de inversin. Si consideramos que el nivel de inversin de la empresa est determinado por el coste de utilizacin del capital (tipo de inters del capital ms depreciacin econmica del activo) el diseo del Impuesto (amortizaciones, tratamiento de la inflacin, deduccin de intereses) tiene una gran influencia para abaratar o encarecer el coste de capital.

114

Ver Boskin,M. (1978).

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REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS

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DOCUMENTOS DE TRABAJO EDITADOS POR EL INSTITUTO DE ESTUDIOS FISCALES

2000
1/00 2/00 3/00 Ciudadanos, contribuyentes y expertos: Opiniones y actitudes fiscales de los espaoles en 1999. Autor: rea de Sociologa Tributaria. Los costes de cumplimiento en el IRPF 1998. Autores: M.a Luisa Delgado, Consuelo Daz y Fernando Prats. La imposicin sobre hidrocarburos en Espaa y en la Unin Europea. Autores: Valentn Edo Hernndez y Javier Rodrguez Luengo.

2001
1/01 2/01 3/01 Rgimen fiscal de los seguros de vida individuales. Autor: ngel Esteban Pal. Ciudadanos, contribuyentes y expertos: Opiniones y actitudes fiscales de los espaoles en 2000. Autor: rea de Sociologa Tributaria. Inversiones espaolas en el exterior. Medidas para evitar la doble imposicin internacional en el Impuesto sobre Sociedades. Autora: Amelia Maroto Sez. Ejercicios sobre competencia fiscal perjudicial en el seno de la Unin Europea y de la OCDE: Semejanzas y diferencias. Autora: Ascensin Maldonado Garca-Verdugo. Procesos de coordinacin e integracin de las Administraciones Tributarias y Aduaneras. Situacin en los pases iberoamericanos y propuestas de futuro. Autores: Fernando Daz Yubero y Ral Junquera Valera. La fiscalidad del comercio electrnico. Imposicin directa. Autor: Jos Antonio Rodrguez Ondarza. Breve curso de introduccin a la programacin en Stata (6.0). Autor: Sergi Jimnez-Martn. Jurisprudencia del Tribunal de Luxemburgo e Impuesto sobre Sociedades. Autor: Juan Lpez Rodrguez. Los convenios y tratados internacionales en materia de doble imposicin. Autor: Jos Antonio Bustos Buiza. El consumo familiar de bienes y servicios pblicos en Espaa. Autor: Subdireccin General de Estudios Presupuestarios y del Gasto Pblico. Fiscalidad de las transferencias de tecnologa y jurisprudencia. Autor: Nstor Carmona Fernndez. Tributacin de la entidad de tenencia de valores extranjeros espaola y de sus socios. Autora: Silvia Lpez Ribas. El profesor Flores de Lemus y los estudios de Hacienda Pblica en Espaa. Autora: Mara Jos Aracil Fernndez. La nueva Ley General Tributaria: marco de aplicacin de los tributos. Autor: Javier Martn Fernndez. Principios jurdicofiscales de la reforma del impuesto sobre la renta. Autor: Jos Manuel Tejerizo Lpez. Tendencias actuales en materia de intercambio de informacin entre Administraciones Tributarias. Autor: Jos Manuel Caldern Carrero. El papel del profesor Fuentes Quintana en el avance de los estudios de Hacienda Pblica en Espaa. Autora: Mara Jos Aracil Fernndez. Regmenes especiales de tributacin para las pequeas y medianas empresas en Amrica Latina. Autores: Ral Flix Junquera Varela y Joaqun Prez Huete. Principios, derechos y garantas constitucionales del rgimen sancionador tributario. Autores: Varios autores. Directiva sobre fiscalidad del ahorro. Estado del debate. Autor: Francisco Jos Delmas Gonzlez. Rgimen Jurdico de las consultas tributarias en derecho espaol y comparado. Autor: Francisco D. Adame Martnez. Medidas antielusin fiscal. Autor: Eduardo Sanz Gadea.

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6/01 7/01 8/01 9/01 10/01 11/01 12/01 13/01 14/01 15/01 16/01 17/01 18/01 19/01 20/01 21/01 22/01

23/01 24/01 25/01

La incidencia de la reforma del Impuesto sobre Sociedades segn el tamao de la empresa. Autores: Antonio Martnez Arias, Elena Fernndez Rodrguez y Santiago lvarez Garca. La asistencia mutua en materia de recaudacin tributaria. Autor: Francisco Alfredo Garca Prats. El impacto de la reforma del IRPF en la presin fiscal indirecta. (Los costes de cumplimiento en el IRPF 1998 y 1999). Autor: rea de Sociologa Tributaria.

2002
1/02 2/02 3/02 4/02 Nueva posicin de la OCDE en materia de parasos fiscales. Autora: Ascensin Maldonado Garca-Verdugo. La tributacin de las ganancias de capital en el IRPF: de dnde venimos y hacia dnde vamos. Autor: Fernando Rodrigo Sauco. A tax administration for a considered action at the crossroads of time. Autora: M.a Amparo Grau Ruiz. Algunas consideraciones en torno a la interrelacin entre los convenios de doble imposicin y el derecho comunitario Europeo: Hacia la "comunitarizacin" de los CDIs? Autor: Jos Manuel Caldern Carrero. La modificacin del modelo de convenio de la OCDE para evitar la doble imposicin internacional y prevenir la evasin fiscal. Interpretacin y novedades de la versin del ao 2000: la eliminacin del artculo 14 sobre la tributacin de los Servicios profesionales independientes y el remozado trato fiscal a las partnerships. Autor: Fernando Serrano Antn. Los convenios para evitar la doble imposicin: anlisis de sus ventajas e inconvenientes. Autores: Jos Mara Vallejo Chamorro y Manuel Gutirrez Lousa. La Ley General de Estabilidad Presupuestaria y el procedimiento de aprobacin de los presupuestos. Autor: Andrs Jimnez Daz. IRPF y familia en Espaa: Reflexiones ante la reforma. Autor: Francisco J. Fernndez Cabanillas. Novedades en el Impuesto sobre Sociedades en el ao 2002. Autor: Manuel Santolaya Blay. Un apunte sobre la fiscalidad en el comercio electrnico. Autora: Amparo de Lara Prez. I Jornada metodolgica "Jaime Garca Aoveros" sobre la metodologa acadmica y la enseanza del Derecho financiero y tributario. Autores: Pedro Herrera Molina y Pablo Chico de la Cmara (coord.). Estimacin del capital pblico, capital privado y capital humano para la UE-15. Autoras: M.a Jess Delgado Rodrguez e Inmaculada lvarez Ayuso. Lneas de Reforma del Impuesto de Sociedades en el contexto de la Unin Europea. Autores: Santiago lvarez Garca y Desiderio Romero Jordn. Opiniones y actitudes fiscales de los espaoles en 2001. Autor: rea de Sociologa Tributaria. Instituto de Estudios Fiscales. Las medidas antielusin en los convenios de doble imposicin y en la Fiscalidad internacional. Autor: Abelardo Delgado Pacheco. Brief report on direct an tax incentives for R&D investment in Spain. Autores: Antonio Fonfra Mesa, Desiderio Romero Jordn y Jos Flix Sanz Sanz. Evolucin de la armonizacin comunitaria del Impuesto sobre Sociedades en materia contable y fiscal. Autores: Elena Fernndez Rodrguez y Santiago lvarez Garca. Transparencia Fiscal Internacional. Autor: Eduardo Sanz Gadea. La Directiva sobre fiscalidad del ahorro. Autor: Francisco Jos Delmas Gonzlez. Anuario Tributario de Jurisprudencia sistematizada y comentada 1999. TOMO I. Parte General. Volumen 1. Autor: Instituto de Estudios Fiscales. Anuario Tributario de Jurisprudencia sistematizada y comentada 1999. TOMO I. Parte General. Volumen 2. Autor: Instituto de Estudios Fiscales. Anuario Tributario de Jurisprudencia sistematizada y comentada 1999. TOMO II. Parte Especial. Volumen 1. Autor: Instituto de Estudios Fiscales. Anuario Tributario de Jurisprudencia sistematizada y comentada 1999. TOMO II. Parte Especial. Volumen 2. Autor: Instituto de Estudios Fiscales. Medidas unilaterales para evitar la doble imposicin internacional. Autor: Rafael Cosn Ochaita. Instrumentos de asistencia mutua en materia de intercambios de informacin (Impuestos Directos e IVA). Autora: M.a Dolores Bustamante Esquivias. Algunos aspectos problemticos en la fiscalidad de no residentes. Autores Nstor Carmona Fernndez, Fernando Serrano Antn y Jos Antonio Bustos Buiza.

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Derechos y garantas de los contribuyentes en Francia. Autor: Jos Mara Tovillas Morn. El Impuesto sobre Sociedades en la Unin Europea: Situacin actual y rasgos bsicos de su evolucin en la ltima dcada. Autora: Raquel Paredes Gmez. Un paso ms en la colaboracin tributaria a travs de la formacin: el programa Fiscalis de la Unin Europea. Autores: Javier Martn Fernndez y M.a Amparo Grau Ruiz. El comercio electrnico internacional y la tributacin directa: reparto de las potestades tributarias. Autor: Javier Gonzlez Carcedo. La discrecionalidad en el derecho tributario: hacia la elaboracin de una teora del inters general. Autora: Carmen Uriol Egido. Reforma del Impuesto sobre Sociedades y de la tributacin empresarial. Autor: Emilio Albi Ibez.

2003
1/03 2/03 Incentivos fiscales y sociales a la incorporacin de la mujer al mercado de trabajo. Autora: Anabel Zrate Marco. Contabilidad versus fiscalidad: situacin actual y perspectivas de futuro en el marco del Libro Blanco de la contabilidad. Autores: Elena Fernndez Rodrguez, Antonio Martnez Arias y Santiago lvarez Garca. Aspectos metodolgicos de la Economa y de la Hacienda Pblica. Autor: Desiderio Romero Jordn. La enseanza de la Economa: algunas reflexiones sobre la metodologa y el control de la actividad docente. Autor: Desiderio Romero Jordn. Errores ms frecuentes en la evaluacin de polticas y proyectos. Autores: Joan Pasqual Rocabert y Guadalupe Souto Nieves. Traducciones al espaol de libros de Hacienda Pblica (1767-1970). Autoras: Roco Snchez Lissn y M.a Jos Aracil Fernndez. Tributacin de los productos financieros derivados. Autor: ngel Esteban Pal. Tarifas no uniformes: servicio de suministro domstico de agua. Autores: Santiago lvarez Garca, Marin Garca Valias y Javier Surez Pandiello. Mercado, reglas fiscales o coordinacin? Una revisin de los mecanismos para contener el endeudamiento de los niveles inferiores de gobierno. Autor: Roberto Fernndez Llera. Propuestas de introduccin de tcnicas de simplificacin en el procedimiento sancionador tributario. Autora: Ana Mara Juan Lozano. La imposicin propia como ingreso de la Hacienda autonmica en Espaa. Autores: Diego Gmez Daz y Alfredo Iglesias Surez. Quince aos de modelo dual de IRPF: Experiencias y efectos. Autor: Fidel Picos Snchez. La medicin del grado de discrecionalidad de las decisiones presupuestarias de las Comunidades Autnomas. Autor: Ramn Barbern Ort. Aspectos ms destacados de las Administraciones Tributarias avanzadas. Autor: Fernando Daz Yubero. La fiscalidad del ahorro en la Unin Europea: entre la armonizacin fiscal y la competencia de los sistemas tributarios nacionales. Autores: Santiago lvarez Garca, Mara Luisa Fernndez de Soto Blass y Ana Isabel Gonzlez Gonzlez. Anlisis estadstico de la litigiosidad en los Tribunales de Justicia. Jurisdiccin contencioso-administrativa (perodo 1990/2000). Autores: Eva Andrs Aucejo y Vicente Royuela Mora. Incentivos fiscales a la investigacin, desarrollo e innovacin. Autora: Paloma Tobes Portillo. Modelo de Cdigo Tributario Ambiental para Amrica Latina. Directores: Miguel Buuel Gonzlez y Pedro M. Herrera Molina. Rgimen fiscal de la sociedad europea. Autores: Juan Lpez Rodrguez y Pedro M. Herrera Molina. Reflexiones en torno al debate del impacto econmico de la regulacin y los procesos institucionales para su reforma. Autores: Anabel Zrate Marco y Jaime Valls Gimnez. La medicin de la equidad en la implementacin de los sistemas impositivos. Autores: Marta Pascual y Jos Mara Sarabia. Anlisis estadstico de la litigiosidad experimentada en el Tribunal Econmico Administrativo Regional de Catalua (1990-2000) Autores: Eva Andrs Aucejo y Vicente Royuela Mora.

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Incidencias de las NIIF en el mbito de la contabilidad pblica. Autor: Jos Antonio Monz Torrecillas. El rgimen de atribucin de rentas tras la ltima reforma del Impuesto sobre la Renta de las Personas Fsicas. Autor: Domingo Carbajo Vasco. Los grupos de empresas en Espaa. Aspectos fiscales y estadsticos. Autores: Mara Antonia Truyols Mart y Luis Esteban Barbado Miguel. Metodologa del Derecho Tributario. Autor: Pedro Manuel Herrera Molina. Estado actual y perspectivas de la tributacin de los beneficios de las empresas en el marco de las iniciativas de la Comisin de la Unin Europea. Autor: Eduardo Sanz Gadea. Crditos iniciales y gastos de la Administracin General del Estado. Indicadores de credibilidad y eficacia (1988-2001). Autoras: Ana Fuentes y Carmen Marcos. La Base Imponible. Concepto y determinacin de la Base Imponible. Bienes y derechos no contabilizados o no declarados: presuncin de obtencin de rentas. Revalorizaciones contables voluntarias. (Arts. 10, 140, 141 y 148 de la LIS.) Autor: Alfonso Gota Losada. La productividad en la Unin Europea, 1977-2002. Autores: Jos Villaverde Castro y Blanca Snchez-Robles.

2004
21/04 22/04 Estudio comparativo de los convenios suscritos por Espaa respecto al convenio modelo de la OCDE. Autor: Toms Snchez Fernndez. Hacienda Pblica: enfoques y contenidos. Autor: Santiago lvarez Garca