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Lima, Noviembre 2012

ndice
Agradecimientos ............................................................................................................ Introduccin: Polticas pblicas para prevenir el conflicto social .................................. Omar Coronel Riesgos y retos que plantea la flexibilizacin del SNIP................................................... Eduardo Dargent y Raisa Ferrer Reparaciones como polticas pblicas: qu pas con las vctimas del Conflicto armado interno y su reconocimiento luego de tres gobiernos democrticos?........... Mara Eugenia Ulfe y Noelia Chvez Angeles Derechos de los pueblos indgenas: retos vigentes Alcances de la sentencia del Tribunal Constitucional ante el Caso Tres Islas................. Diana Chaman Una aproximacin a las polticas pblicas sobre los recursos hdricos en el Per ......... Lorena Chvarri 2 3 5

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Agradecimientos

sta publicacin es el resultado del trabajo conjunto de estudiantes y profesores de las Facultades de Ciencias Sociales y de Ciencias y Artes de la Comunicacin de la Pontifica Universidad Catlica del Per. PerDebate, la Plataforma Virtual del Departamento de Ciencias Sociales, continuando con su objetivo de ofrecer una perspectiva interdisciplinaria, ha vuelto a reunir a antroplogos, socilogos, politlogos y comunicadores en la tarea de analizar algunos de los principales retos en cuanto a polticas pblicas. Agradecemos la colaboracin a Diana Chaman, Lorena Chvarri, Noelia Chvez, Eduardo Dargent, Raisa Ferrer, Mara Teresa Or, Mara Eugenia Ulfe y Patricia Urteaga. Agradecemos nuevamente el gran apoyo de Aldo Panfichi, Jefe del Departamento de Ciencias Sociales, y a Doris Mesones por su constante colaboracin en la gestin de este proyecto.

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Introduccin:

Polticas pblicas para prevenir el conflicto social

Omar Coronel1
el problema de la ejecucin de gasto en forma global, resaltando las dbiles capacidades del Estado y el enorme reto que representa el aumento del presupuesto para gobiernos locales y regionales. Noelia Chvez y Mara Eugenia Ulfe hacen un recuento de cmo han ido avanzando y retrocediendo las polticas pblicas en torno a las reparaciones a las vctimas del conflicto armado interno. Desde el trabajo de la Comisin de la Verdad y Reconciliacin durante los gobiernos de Valentn Paniagua y Alejandro Toledo se gener todo un aparato organizativo encargado de identificar a las diversas vctimas del conflicto y establecer tambin diversos tipos de reparaciones. Chvez y Ulfe sealan que ambos procesos, as como la obtencin de presupuesto para llevarlos a cabo, han sido motivo de peleas polticas entre activistas de derechos humanos y burcratas de los distintos gobiernos democrticos post Fujimori. Se destaca que las reparaciones sufrieron un importante revs durante el gobierno de Alan Garca. Luego, a pesar de las expectativas, el gobierno de Ollanta Humala tampoco habra cumplido sus promesas iniciales. Sin embargo, las autoras afirman que el escenario actual es mejor que el del quinquenio aprista aunque an falta, entre otros aspectos, que el Estado reconozca que los beneficiarios de las reparaciones no son solo pobres o excluidos, sino vctimas; es decir, es necesario que se reconozca la dimensin poltica de las reparaciones.

os medios de comunicacin tienen un gran poder para decidir la agenda pblica, es decir, qu temas son o no debatidos. En lo que va del gobierno, la atencin se ha dirigido hacia la (defensa de la) poltica econmica, la lucha contra el terrorismo, la seguridad ciudadana y los conflictos sociales. En cuanto a este ltimo tema, sin embargo, poco se discute sobre sus causas (ms all del simplismo de culpar a los agitadores) o sobre la forma de prevenirlos (ms all de la receta universal del dilogo y los programas sociales). Por ello, en esta tercera publicacin de PerDebate, nos concentraremos en cuatro temas fundamentales que se tienen que visibilizar y debatir en tanto pueden llegar a ser determinantes para la gobernabilidad. El artculo de Eduardo Dargent y Raisa Ferrer analiza las fortalezas y debilidades del SNIP frente al reciente debate en torno a su flexibilizacin. Luego de una revisin de los antecedentes del SNIP y su creacin sin mayor debate durante el autoritarismo de Alberto Fujimori, los autores evalan la implementacin del sistema durante los gobiernos democrticos. Se analiza as la reestructuracin por la que pasa con el desorganizado proceso de descentralizacin durante el gobierno de Alejandro Toledo, su agilizacin durante el gobierno de Alan Garca y su posible flexibilizacin en el actual gobierno de Ollanta Humala. La conclusin a la que Dargent y Ferrer apuntan es que ms all de las caractersticas del SNIP, se tiene que enfrentar
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Licenciado en sociologa por la Pontificia Universidad Catlica del Per donde se desempea como docente, investigador y coordinador de la plataforma virtual PerDebate.

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El artculo de Diana Chaman aborda el tema de la situacin de los derechos indgenas a partir de la sentencia del Tribunal Constitucional ante el caso de la comunidad nativa Tres Islas, en Madre de Dios. Chaman hace un repaso de los antecedentes jurdicos de la relacin entre el Estado y las comunidades indgenas desde la aprobacin de la Constitucin de 1993 para luego analizar la relevancia del caso de Tres Islas donde, casi 20 aos despus, el Estado reconoce por primera vez el derecho a la autodeterminacin. El artculo trabaja tambin los retos (incluidos los problemas estructurales de acceso a justicia) que an tiene que afrontar el Estado para cumplir con los derechos indgenas y de comunidades campesinas en aras de reducir el grado de conflictividad. Lorena Chvarri se enfoca en el tema de las polticas pblicas en torno a los recursos hdricos a partir de entrevistas a dos especialistas en el tema: Patricia Urteaga y Mara Teresa Or. Desde una mirada general, Ugarte explica que uno de los principales problemas en la gestin hdrica es que el gobierno, a pesar de lo que establece la nueva Ley de Recursos Hdricos, tiene una visin que prioriza el uso productivo-industrial

del agua sobre su uso para consumo local o subsistencia. Sin embargo, seala tambin que a pesar de la herencia de problemas de diseo de las administraciones anteriores, el actual gobierno parece estar avanzando a travs de la gestin de la Autoridad Nacional del Agua, que estara enfrentando problemas que antes se dejaban de lado. Otros temas interesantes que se discuten son el cuestionamiento del concepto de eficiencia de los ingenieros y la propuesta de la Gestin Integrada de Recursos Hdricos. De otro lado, Mara Teresa Or se concentra en el caso especfico de la sobreexplotacin de agua subterrnea en Ica. Or destaca que el boom de la agroexportacin en un contexto de desregulacin del uso del agua subterrnea habra llevado a Ica a la emergencia hdrica. Or se pregunta Cmo es posible que en una zona donde el agua no es un recurso abundante exportemos productos que consumen mucha agua? Por primera vez en la historia de la regin se ha generado una tensin entre el consumo de agua potable y el de agua agrcola. Debido a la fragilidad institucional, solo con autoridades fuertes y legtimas se podra garantizar el control del recurso.

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Riesgos y retos que plantea la 1 flexibilizacin del SNIP


Eduardo Dargent y Raisa Ferrer2
Resumen El sistema nacional de inversin pblica es una herramienta para evaluar tcnicamente la viabilidad de los proyectos estatales. Este sistema se empez a gestar durante el segundo gobierno de fujimori, aunque empez a funcionar tras su renuncia. Si bien el SNIP fue planteado para ser estricto, hoy existe un debate en torno a la viabilidad de una flexibilizacin. Mientras expertos sealan que el SNIP no es el problema para acelerar la inversin pblica, gobiernos del mbito subnacional sealan que ste no se adecua a sus necesidades. El presente artculo se centra en temas de fondo que rodean la controversia. Abstract The peruvian National Public Investment System (SNIP) is a combination of processes that concludes a projects viability. The idea of having such system was introduced during Alberto Fujimoris second term, although it started to operate after he resigned the presidency. Even though the system was created to be strict enough, today there is a debate about the possibility of an increase on its flexibility. While specialists believe that SNIP is not an obstacle for speeding up public investment, subnational governments adduce that it doesnt suit their needs. The next article focuses on the underlying issues behind the controversy.

I. Introduccin
En Madre de Dios, en la provincia de Tambopata, hay una torre de cerca de cuarenta metros cubierta de vidrios que contrasta con el resto de pequeas construcciones de la zona. La torre en cuestin es un observatorio amaznico. Han pasado quince aos desde que el Municipio construy dicha obra y hoy, aunque la construccin culmin, su ascensor no se encuentra operativo debido al alto costo de electricidad que su uso implicara. Es ya evidente que los dos millones de soles invertidos y los 200 mil soles que demanda su mantenimiento son cifras que no responden a las principales necesidades de los ciudadanos: falta de agua y electricidad, por ejemplo (Municipalidad de Lima 2009).
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Casos como este llevaron al establecimiento de lo que se conoce como el Sistema Nacional de Inversin Pblica. Como veremos, el anterior no es el nico caso en el que el entusiasmo del Estado por ejecutar obras tiene consecuencias en la rentabilidad o sostenibilidad de un proyecto. Basta recordar la obra de la carretera de Desagadero a Ilo ejecutada a fines de los aos 90, por la cual actualmente solo circulan 500 vehculos al da, cuando se defendi su necesidad sosteniendo que el trfico sera de cerca de 4000 (Municipalidad de Lima 2009). La lista de proyectos desligados de planes de desarrollo, que buscan solucionar problemas inexistentes o no prioritarios, y que duplican esfuerzos anteriores, es larga en el pas. En un contexto en el que la elaboracin de estudios

Queremos agradecer a Eduardo Balln, Alejandro Pizarro y Kantuta Vallenas (los dos ltimos del programa Municipio al Da del Instituto de Estudios Peruanos) por brindarnos informacin para este documento y ayudarnos a entender algunos de los temas en debate. A Maria Luisa Vsquez un agradecimiento especial por realizar precisiones en varias secciones del documento. Por supuesto, todos los errores son responsabilidad nuestra. 2 Eduardo Dargent es Phd. en Ciencia Poltica por la Universidad de Texas y actualmente se desempea como docente en el Departamento de Ciencias Sociales en la Pontificia Universidad Catlica del Per. Raisa Ferrer es egresada de la Facultad de Ciencias y Artes de la Comunicacin de la Pontificia Universidad Catlica del Per.

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Las crticas ms severas provienen de las autoridades electas en el mbito subnacional, quienes, como Jos Ros, Alcalde de Echarate, consideran que el SNIP no se adeca a sus realidades
de pre-inversin no era obligatoria, cualquier idea poda convertirse en un proyecto con asignacin de presupuesto. En los aos ochenta problemas como estos tambin fueron discutidos, especialmente el costo final de mega-proyectos de infraestructura cuyo presupuesto inicial era mucho menor. Dada esta historia de obras mal ejecutadas y sobrevaluadas, pocos discutieron a mediados de los aos noventa la necesidad de crear el Sistema Nacional de Inversin Pblica como mecanismo de control al gasto poltico irresponsable. En el ao 1995, el gobierno de Alberto Fujimori aprob un convenio de cooperacin tcnica entre el Gobierno peruano y el Banco Interamericano de Desarrollo, con el objetivo de establecer lineamientos para una mejora del mecanismo de programacin de la inversin pblica. As, en el ao 2000 se crea el Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP), una herramienta para evaluar tcnicamente la viabilidad de los distintos proyectos estatales y lograr que el uso de los recursos tenga un mayor impacto en el desarrollo social y econmico del pas, objetivo ltimo al que se debera apuntar. En la actualidad, distintas instituciones que ejecutan proyectos de inversin con recursos pblicos se encuentran sujetas al SNIP y su ciclo de proyecto. Si bien se reconoce el avance que ha significado dicho sistema, muchos an se cuestionan sobre sus verdaderas bondades y debilidades. Especficamente, se seala que el SNIP es un obstculo en el gasto pblico por su poca flexibilidad. Las crticas ms severas provienen de las autoridades electas a nivel subnacional, quienes, como Jos Ros, Alcalde de Echarate, consideran que el SNIP no se adecua a sus realidades, adems de criticar el supuesto proceso engorroso de inversin: El SNIP es una traba, son muchos procesos, el de aprobacin de 5 a 6 meses, el expediente tcnico otros 6 meses (...) yo quisiera asfaltar la carretera Echarate-Kepashiato, de 180 kilmetros, pero el SNIP me pide una circulacin de 300 vehculos por da para justificar la obra, por lo tanto este proyecto va a ser inviable (Jos Ros, alcalde del distrito cusqueo de Echarate, en declaraciones a Diario El Comercio) Ante tales dudas y crticas, resulta relevante realizar una comparacin entre la inversin pblica antes y despus de la implementacin del sistema, as como un rastreo de los cambios que ha habido en el proceso de su aplicacin. De esta manera, buscamos esclarecer el debate en torno a la necesidad de una mayor o menor flexibilizacin del SNIP, centrndonos en los temas de fondo que rodean la controversia. Si bien existen crticas reales al papel del SNIP en la inversin pblica, tambin es cierto que muchos de los problemas que enfrentan los gobiernos regionales y locales superan la simple aprobacin de un proyecto de inversin y tienen que ver con temas centrales como la falta de capacidad administrativa y tcnica de los gobiernos subnacionales para planificar la inversin. Asimismo, hay que tambin tener en cuenta que estos gobiernos

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locales s estn logrando mejor implementacin en los montos, el que los porcentajes no suban se debe a que los presupuestos siguen aumentando. El presente artculo revisa los antecedentes del gasto pblico en el Per, la existencia de mandos encargados de asegurar la buena inversin previos a la creacin del SNIP y las condiciones en las que se crea el mismo, para luego pasar a evaluar los choques polticos que su uso y omisin ocasionaron, las modificaciones efectuadas a su directiva y el debate actual respecto a la pertinencia de su flexibilizacin. Todo esto con el objetivo de ampliar el debate en torno al rol del SNIP, analizando los problemas de fondo que enfrentan las diversas instancias gubernamentales y superando las visiones simplistas que plantean que la flexibilizacin del sistema es la nica respuesta a tales problemas. La conclusin que planteamos es que ms que centrarnos en el SNIP ganaramos mirando el problema de la ejecucin de gasto en forma global, resaltando las dbiles capacidades del Estado y el enorme reto que representa el aumento del presupuesto para gobiernos locales y regionales.

Sin embargo, esta preocupacin por diferenciar la inversin pblica del gasto pblico no fue siempre tan clara en el caso peruano. Durante aos nuestro pas se caracteriz por la falta de eficiencia en la inversin pblica, ya que los proyectos de inversin pasaban directamente de la idea a la ejecucin (Von Hesse 2011: 5), careciendo as de estudios de pre inversin que puedan definir cun rentable, sostenible, y apropiado era el proyecto (Municipalidad de Lima 2009). Hasta la llegada del SNIP, entonces, los proyectos de inversin se caracterizaban por (i) la falta de coherencia con las polticas sectoriales, (ii) la escala inadecuada (sobredimensionamiento de algunos y fraccionamiento de otros), (iii) dudosa rentabilidad social y (iv) serios problemas de sostenibilidad debido, principalmente a la falta de operacin y mantenimiento adecuados (Von Hesse 2011: 5). As, era evidente que el Per necesitaba un sistema que acreditara la calidad de las ideas de proyectos por ejecutar, tarea que hasta antes de la creacin del Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP) haba sido asumida por el Instituto Nacional de Planificacin (INP), organismo que desde sus orgenes tuvo problemas para controlar el gasto pblico, y que fue finalmente desactivado en 1992 junto con todo el sistema con el que operaba y la normativa que lo respaldaba. Aunque rpidamente las funciones originales del INP le fueron encargadas a la Oficina de Inversiones del Ministerio de Economa y Finanzas (MEF), el pas qued sin un sistema claro de planificacin, ya que al suprimir el INP se elimin tambin sus estructuras institucionales y normativas,

II. Antecedentes y creacin del SNIP

Para lograr entender a cabalidad el debate en torno al papel del Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP), convendra primero definir de manera concisa qu entendemos por inversin, y de qu manera sta se diferencia del gasto. Autores como Herman Peumans (1967) nos dan una referencia ms exacta que cataloga a la inversin como el cambio de una certidumbre por un conjunto de expectativas de beneficio distribuidas en el tiempo. Dicha Grfico 1: puntualizacin del trmino se Evolucin de la Inversin Pblica (% PBI) refiere a un tipo de desembolso de recursos financieros que se hace 7 6.2 6.3 para adquirir bienes concretos y 6 duraderos que correspondan a nuestras expectativas. A diferencia 4.7 5 4.5 4.3 del gasto simple, que resta capital 4.2 4.2 4 4 4 sin manera de recuperarlo, la 3.3 inversin produce rendimientos 2.8 2.8 2.8 3 futuros. En el caso del SNIP, queda claro que ste sistema se preocupa por evaluar la inversin pblica ejecutada por organismos estatales y que est orientada a mejorar la capacidad prestadora de servicios pblicos (MEF s/fa).
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1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2011 2012 2013 Evolucin de la inversin pblica

Fuente: Von Hesse 2011

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Para que un sistema nacional de inversin pblica pueda mejorar efectivamente la calidad de inversin es requisito la existencia de voluntad poltica para no burlar o saltar sus procedimientos.
y con ello, cualquier esperanza de estabilidad para una organizacin sucesora. Esta situacin cambi en el ao 1995, cuando se le encomienda a la nueva Oficina de Inversiones del MEF ejecutar un programa de mejoramiento de la inversin pblica financiado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), otorgndole la funcin de disear lo que hoy conocemos como el SNIP (Giesecke s/f). As, el SNIP empieza a ser gestado a inicios del segundo gobierno de Alberto Fujimori cuando se aprob un convenio de cooperacin tcnica entre el gobierno peruano y el BID con miras a diagnosticar las debilidades en la inversin pblica peruana y desarrollar una nueva propuesta de sistema de inversiones. Algunas de las principales conclusiones de dicho estudio fueron la falta de capacidad tcnica de los funcionarios para evaluar los proyectos y la escasa solidez de la normativa en relacin a la obligatoriedad de cumplir con las distintas fases del ciclo de un proyecto de inversin pblica. Posteriormente, en junio del 2000, se aprob la creacin de la ley que establece el Sistema Nacional de Inversin Pblica y su reglamentacin. Ser en diciembre de ese mismo ao cuando empieza a funcionar el Banco de Proyectos, un sistema informtico en el cual se registr a todos los nuevos proyectos formulados bajo las condiciones del SNIP. Inicialmente, el SNIP solo regul proyectos formulados desde el sector nacional y los Consejos Transitiorios de Administracin Regional (CTAR), y no desde los gobiernos locales. Por entonces, se crearon Oficinas de Programacin e Inversiones (OPI) en los distintos sectores del gobierno nacional, con la posibilidad de evaluar los proyectos que sus sectores formulaban antes de que el MEF emitiera la declaratoria decisiva de viabilidad de los mismos. Este proceso, en el que los gobiernos emiten una opinin y el MEF decide, responde a un funcionamiento ms centralizado que el que actualmente existe y detallaremos ms adelante (MEF 2005: 11-13).

Con el SNIP, las distintas OPI deban entender la ejecucin de los proyectos de un modo integral, no solo como inversin, sino tambin con etapas de pre inversin y post inversin, para definir con exactitud qu se deseaba lograr con un proyecto y, una vez ejecutado, poder evaluar los resultados. Asimismo, en los estudios de pre inversin era necesario que las OPI asuman un anlisis tcnico diferenciado segn la magnitud de la inversin, ya que a mayor inversin, mayor riesgo de prdida de recursos y por ende, se vuelve urgente estudios ms exhaustivos, con informacin ms exhaustiva para mitigar dicho riesgo. De esta manera, las condiciones para formular proyectos y evaluarlos haban cambiado considerablemente y el pas necesitaba ms funcionarios dotados de capacidad tcnica para emprender sus iniciativas. Siguiendo esa lnea, el MEF organiz jornadas de capacitacin para funcionarios que ms adelante formaran parte de la directiva de las OPIs sectoriales. Como podemos apreciar, el gobierno fujimorista prcticamente no lleg a convivir con su SNIP, pues Alberto Fujimori renuncia a la presidencia del Per en noviembre del ao 2000, a pocos meses de que entre en vigencia la ley que crea el Sistema Nacional de Inversin Pblica. Es difcil imaginar una situacin de gasto regional tcnico y objetivo en caso a Fujimori le hubiera tocado convivir con el SNIP gestado durante su gobierno. Para que un sistema nacional de inversin pblica pueda mejorar efectivamente la calidad de inversin es requisito la existencia de voluntad poltica para no burlar o saltar sus procedimientos. Es ms que probable que en un gobierno como el de Fujimori, en el cual se debilit la institucionalidad estatal, se hizo uso indiscriminado de decretos de urgencia y se invirtieron recursos desde el Ministerio de la Presidencia con criterios polticos (Schady 2000), la creacin del SNIP habra dado lugar a choques polticos por el control de la inversin pblica. Una vez iniciada la administracin de Alejandro Toledo se tom la decisin poltica de regionalizar el pas y el SNIP tuvo que adecuarse al nuevo marco poltico. Para muchos especialistas el proceso era muy apresurado y deban primero desarrollarse las capacidades suficientes a nivel subnacional para poder transferir las responsabilidades de gasto y de generacin de ingresos a ellos (Casas s/f). Los CTARs nunca tuvieron capacidad de gestin de recursos suficiente pues desde su ley de creacin fueron concebidas como entidades que carecen de ingresos propios y de potestad tributaria; sus

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ingresos provienen del tesoro pblico y estn destinados a cubrir principalmente el gasto corriente de remuneraciones de trabajadores e inversiones en diversos sectores (Yupari s/f: 20). El paso a gobiernos regionales, con mayores presupuestos (producto de la desactivacin del Ministerio de la Presidencia) implicaba un cambio considerable para el poco tiempo que dur el proceso de descentralizacin y el SNIP ha estado en el centro de este complicado proceso. En la siguiente seccin discutimos la convivencia del SNIP con los ltimos gobiernos democrticos, y como una serie de tensiones y problemas dieron lugar a su modificacin para adaptarse a las demandas polticas.

de descentralizacin en el Per y el reconocimiento de Alejandro Toledo como lder de esta medida. Como ha sealado Martn Tanaka, el proceso de elaboracin de esta Ley de Bases de Descentralizacin fue bastante desorganizado, apresurado y condicionado por la preocupacin de Toledo por contar con una medida que levante su popularidad (Tanaka 2002). Exista la necesidad de adecuar la lgica del SNIP a la nueva prioridad del Ejecutivo por la descentralizacin, lo que se vio expresado en diversas medidas que otorgaban poder a unos gobiernos regionales y locales que no tenan en lo absoluto claro cul era el alcance de sus responsabilidades. A fines del mismo 2002, se elabor una nueva reglamentacin del SNIP que permita al MEF delegar a los distintos niveles de gobierno la facultad de evaluar y declarar la viabilidad de los proyectos. Ampliar la participacin de los distintos niveles de gobierno en el SNIP implic tambin la realizacin de capacitaciones en el mbito regional y local, es por ello que la Direccin General de Programacin Multianual del Sector Pblico, creada en el 2002 para asumir las labores de la Oficina de Inversiones, se avoc, entre el 2003 y el 2006, a producir guas metodolgicas para elaborar proyectos de diversos temas tales como agricultura, salud y educacin, que sirvieron de material de apoyo en talleres y capacitaciones (MEF s/fb). Con el pasar de los aos se fueron dando una serie de reformas en la metodologa del SNIP con la finalidad de flexibilizar y simplificar el sistema. As, en el 2004 se aprobaron directivas para la aceptacin de perfiles simplificados, un tipo de estudio de pre inversin, de tres pginas para proyectos con costos menores a S/. 100,000 y la generacin de programas de inversin que consistan en la agrupacin de proyectos de inversin pblica orientados a la resolucin de un mismo problema. Esto se dio en un contexto de fuerte incremento de recursos disponibles para la inversin debido al aumento de los precios de los recursos mineros, por lo que las transferencias a los gobiernos sub-nacionales por concepto de canon minero ascendieron a S/. 400 millones en el 2004. Es en este momento cuando el factor de los plazos en el SNIP se volvi tema de discusin y ocasion el reclamo de los gobiernos

III. Primeros choques polticos y las olas de reforma del SNIP


El SNIP ha sido modificado ms de una vez mediante adems de haber sido en ocasiones ignorado debido al uso de decretos, principalmente impulsados por el Ejecutivo a nivel del gobierno central. En todos los casos, las modificaciones han estado orientadas a brindar mayor agilidad en la aprobacin y flexibilizacin del proceso. Medidas tales como su descentralizacin, factibilidad de evaluacin por las Oficinas de Programacin e Inversiones de cada regin y localidad, y la reduccin del tiempo del trmite de aprobacin, fueron planteadas para que los distintos gobiernos puedan invertir y ejecutar obras ms rpido. En el 2002, casi un ao despus del triunfo poltico de Per Posible, se aprob la Ley de Bases de Descentralizacin, que represent una de las primeras modificaciones en la lgica del SNIP, pues con ella se incluye tambin en el sistema a los gobiernos regionales y locales. Esta modificacin signific para muchos la reactivacin del proceso

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Grfico 2: Transferencia del canon minero a nivel nacional (en millones de soles)
6000 5000 4000 3000 2000 1000 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Pese a que en sus inicios el SNIP se demoraba entre 6 meses y un ao en aprobar proyectos, conforme se fue ganando experiencia y se hicieron cambios en las directivas (por ejemplo, reducir el nmero de pginas de un perfil o las observaciones que ste puede recibir), el sistema se volvi ms gil.

Fuente: MEF

regionales y locales por autorizaciones de gasto, quienes empezaron a ver en el sistema una traba a sus deseos de inversin. Motivado por la situacin expuesta, en el 2007, durante el primer ao de gobierno de Alan Garca, se produce una segunda importante modificacin al SNIP para que todo proyecto sea evaluado y declarado viable por sus mismas Oficinas de Programacin e Inversiones (OPI), segn sus propias competencias y sin lmite de monto. En este tercer momento, el MEF cumple un rol regulador y orientado a establecer lineamientos generales para la evaluacin y aprobacin descentralizada de proyectos. Solo aquellos proyectos con endeudamiento de por medio o que requieran el aval del Estado tienen que ser evaluados bajo tutela del MEF. Adems, a partir de la gestin de Garca, se permite solo una observacin a los estudios de pre inversin, para as agilizar los procesos. Pese a que en sus inicios el SNIP se demoraba entre 6 meses y un ao en aprobar proyectos, conforme se fue ganando experiencia y se hicieron cambios en las directivas (por ejemplo, reducir el nmero de pginas de un perfil o las observaciones que ste puede recibir), el sistema se volvi ms gil. La rapidez se vio reflejada en el incremento del nmero de proyectos declarados viables, que pas de casi 4000 en el 2004 a un promedio 12 000 en el 2006, as como en la diferencia en la inversin declarada viable desde el 2006 en adelante: Sin embargo, si sabemos que hoy en da el SNIP est descentralizado, por qu continan las quejas contra el gobierno central? Cul es el nivel de control que mantiene el MEF? El Ministerio de Economa

contina aprobando aquellos proyectos con costos mayores a S/. 100 000. De acuerdo a los miembros de la Red de Municipalidades Urbanas y Rurales (REMURPE), que el MEF contine ejerciendo control genera retraso de la inversin pblica, lo que a su vez conduce a que el gobierno deje de invertir determinado monto de dinero y que ese saldo no llegue a ser ejecutado. As, el pas estara al borde de una crisis de distribucin caracterizada por la disposicin de recursos que, no obstante, no pueden ser invertidos (Mohme 2012b). La REMURPE, a travs de su presidente, critica el comportamiento del MEF: El Ministerio de Economa solamente se ha dedicado a hacer formularios engorrosos para que sean llenados y a dar requisitos a travs de anexos sin considerar las diversas realidades urbanas y rurales (REMURPE 2012). De esta manera, la crtica principal por parte de las autoridades regionales y locales radica en que el MEF an controla de facto el proceso, pues es la instancia que establece los criterios de inversin del SNIP, los cuales son considerados como inadecuados por estas autoridades. Pero, para relativizar la crtica al SNIP como la forma que desde Lima se seala que no hay ningn cambio en la capacidad de gasto local, es tambin es cierto que a pesar de dicho control los gobiernos locales han incrementado considerablemente los montos ejecutados. Ms all de los porcentajes, los gobiernos regionales y locales estn aprendiendo a gastar ms. Es decir, a pesar de las supuestas trabas s hay incrementos importantes en la ejecucin. Es tambin importante destacar que el SNIP ha sido considerado un obstculo no solo por los gobiernos regionales y locales sino tambin por el gobierno nacional. El Ejecutivo ha buscado ejecutar mega

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proyectos con agilidad, as esto vaya en desmedro de un estudio de pre-inversin riguroso. En estas circunstancias, el gobierno nacional acta mediante decretos de urgencia para evitar el proceso formal del SNIP y conseguir la aprobacin de sus planes de inversin. Algunos casos relativamente recientes muestran esta forma de actuar. Por ejemplo, el emblemtico caso de la carretera que busca unir Per con Brasil, la Interocenica Sur. Este proyecto, ejecutado por la empresa brasilera Odebrecht, fue negociado desde el gobierno de Alejandro Toledo, y logr ser exonerado de la revisin del SNIP, adems de venir de la mano con una ampliacin del tope de endeudamiento para la ejecucin de los proyectos. Cabe resaltar que fue aprobado incluso sin los estudios de impacto ambiental correspondientes y sin nocin exacta de los beneficiarios finales. En la opinin pblica, encontramos diversas reacciones: algunas que apoyaban la construccin de la carretera por representar una va de integracin latinoamericana y una puerta para el intercambio, y otras que pensaban que el tema no debera haberse tomado a la ligera, en tanto involucra US$ 900 millones y no es recomendable realizar una inversin mayscula sin estudios de pre inversin de igual magnitud. Para un tercer grupo, era igual de irracional desde el tema presupuestal, ya que el presupuesto de inversin del Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC) es de alrededor de US$ 200 millones anuales, y la carretera equivale a cinco aos de ese presupuesto. Cmo exonerar de controles una suma as?

Un segundo caso de exoneracin del SNIP es el de los Colegios Emblemticos, amparado por el uso de un decreto de urgencia en el que se contrat empresas sin concurso pblico y cuyos expedientes tcnicos y diagnsticos para ejecutar las obras eran realizadas por ellas mismas. Tambin es importante resaltar la ausencia de elementos cruciales en dichos estudios, los que no se elaboraron segn las pautas de la Ley de Contrataciones del Estado. Si bien stos dieron a conocer el gasto en la construccin de la infraestructura, la estimacin de los costos de equipamiento, operacin y mantenimiento no form parte del estudio, lo cual pone en duda la sostenibilidad de la inversin. Segn la Comisin Parlamentaria que investig los Colegios Emblemticos, los precios ascendieron en algunos casos a ms del 200 por ciento de su costo original y que, aunque se anunci que seran 238 colegios los beneficiados, finalmente solo se lleg a beneficiar a 52 y el presupuesto total fue utilizado en stos, por lo que an tenemos colegios emblemticos pendientes de ejecucin (Megacomisin investigadora del Gobierno de Alan Garca 2012). Vemos entonces que si bien la normativa de inversin pblica es slida, no se puede decir lo mismo del apego de los gobernantes y el Ejecutivo a las normas establecidas. La principal herramienta para evitar procesos formales de fiscalizacin y evaluacin de la inversin pblica parecen ser los decretos de urgencia con disposiciones extraordinarias para la inversin. Los polticos reconocen a estos decretos como herramientas para agilizar la promocin de la inversin; sin embargo, desde una mirada tcnica,

Grfico 3: Modificaciones al SNIP

2002 2004 2007

Ley de Bases de Descentralizacin. Con ella se incluye tambin en el sistema a los gobiernos locales.

Se aprobaron directivas para la aceptacin de perfiles simplificados de tres pginas para proyectos con costos menores a S/. 100 000.

Se otorga al MEF un rol regulador, orientado a establecer lineamientos para la evaluacin y aprobacion descentralizada de proyectos.

Datos: MEF Elaboracin propia

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Grfica 4: Inversin declarada viable para los niveles nacional, regional y local entre 2004 y 2011
Nivel de gobierno Total 1. Gobierno nacional 2. Gobiernos regionales 3. Gobiernos locales 2004 PIP 3,780 1,178 1,500 1,014 2008 PIP Monto PIP Monto 589,243,082 524,182,742 64,338,124 722,216 PIP 8,984 2,099 2,022 4,289 2005 Monto PIP 2006 Monto PIP 2007 Monto 7,005,205, 424 3,109,03,847 1,289,147,512 1,608,153,985 2011 PIP Monto 7,997,625,388 906,930,976 883,482,213 6,055,944,968

342,942,962 12,457 124,020,193 146,006,689 50, 157,724 2009 Monto PIP 1,859 2,781 7,104

1,550,565,045 18,992 315,859,742 379,480,903 2,280 3,152

205,240,662 13,059 2010 Monto

Nivel de gobierno Total 1. Gobierno nacional 2. Gobiernos regionales 3. Gobiernos locales


Datos: MEF

24,842 11,382,085,099 24,120 2,263 2,760 19,293 2,469,906,519 3,690,839,330 2,384 2,908

18,212,153,513 22,408 4,001,384,608 5,901,123,204 1,911 2,056

10,855,521,923 20,145 1,764,175,045 3,243,280,259 1,250 848

4,409,998,568 18,317

7,781,553,347 18,003

5,450,417,368 17,709

Es importante destacar que el SNIP ha sido considerado un obstculo no solo por los gobiernos regionales y locales, que ahora cuentan con sus respectivas oficinas para evaluar y declarar viables proyectos de costo menor a S/ 100 000, sino tambin por el gobierno nacional. El Ejecutivo ha buscado ejecutar mega proyectos con agilidad, as esto vaya en desmedro de un estudio de preinversin riguroso.
dichos decretos desvirtan el rol del SNIP y atentan contra la consolidacin de su uso. Tras la revisin del uso de decretos de urgencia por parte del Ejecutivo para pasar por encima del SNIP, es posible apreciar que este sistema no ha sido igual de riguroso cuando se ha tratado de proyectos impulsados desde el gobierno central. A pesar de estas flexibizaciones, o incluso de saltos del sistema por medio de Decretos de Urgencia, las crticas al sistema y las demandas de flexibilizacin se mantienen. Se considera, como sealamos antes, que el MEF mantiene todava un control discrecional

y poco eficiente del proceso. El 28 de Julio de este ao el presidente Ollanta Humala anunci el pronto nacimiento del nuevo SNIP (Diario Gestin 2012b) y dio pie a un nuevo debate en torno a la flexibilizacin de la herramienta que bosquejaremos a continuacin.

IV. Debate actual: Va o no va la flexibilizacin?


EL SNIP ha vuelto al centro del debate por estas declaraciones del Presidente Humala en la que se despide del SNIP tradicional y saluda a uno nuevo. No conocemos las caractersticas del nuevo sistema, pero segn el Presidente su objetivo final sera reducir a la mitad el tiempo de aprobacin de las obras pblicas en los gobiernos regionales y locales, cuidando a la vez evitar el despilfarro y mal uso de fondos pblicos (Diario Gestin 2012b). La propuesta abri paso a una serie de debates respecto a la pertinencia de flexibilizar un sistema que naci bajo el credo de ser fiscalizador y no necesariamente flexible. La primera pregunta que deberamos responder es tiene realmente el SNIP la culpa de todos los retrasos? La ciudadana reclama ejecucin de obras y a los polticos en cargos pblicos les preocupa su estabilidad e imagen. Sin embargo, es posible atribuir la demora en ejecucin de obras al SNIP? Una primera aproximacin a esta pregunta pasa por aceptar que en el proceso de la ejecucin de

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inversiones intervienen tambin otros sistemas como presupuesto, tesorera, compras y adquisiciones, que tambin requieren tiempo. Asimismo, existe un problema a solucionar de mayor envergadura que es la baja articulacin entre el gobierno nacional y los gobiernos locales y estos otros procesos, pues mayor fluidez en la comunicacin significar menores demoras. Opiniones como las del ex viceministro de Economa Carlos Casas defienden esta primera postura, sealando que el SNIP no es el problema para acelerar la inversin pblica, ya que ste se encuentra descentralizado y simplificado y en lo que hay que avanzar es en la mejora del sistema de adquisiciones para agilizar la ejecucin de los proyectos de inversin (Diario Gestin 2012a). Una postura similar mantiene el economista Elmer Cuba, quien seala que la presencia del SNIP no es ninguna traba para la inversin, pues ha permitido duplicar la inversin pblica en los ltimos cinco aos. Para Cuba, los cuellos de botella se dan en los momentos de presentar los expedientes tcnicos y la licitacin de las obra (adjudicacin del proyecto), en los que demuestra la poca capacidad tcnica de los municipios, as como episodios de corrupcin entre autoridades (IDL Radio 2012). Asimismo, como ya hemos sealado, es necesario relativizar el problema de retrasos. Segn la informacin del MEF, la ejecucin ha pasado de 8,000 millones en el 2007 a 22,000 millones en la actualidad. Ello significa que si bien el presupuesto tambin ha aumentado en forma considerable, y por ello los porcentajes no suben, el estado s ha aumentado su capacidad de ejecutar y s est respondiendo al aumento de presupuesto. Tienen razn quienes sealan que tan o ms importante que la velocidad de ejecucin es que esta enorme cantidad de recursos se gaste bien. Por ello, dejarse llevar por la flexibilizacin acelerada del SNIP resultara un grave error. Sin embargo, en el lado de las crticas, es necesario tomar en consideracin que muchas veces el SNIP plantea criterios universales para la inversin,

por lo que no es sensible a las particularidades de cada regin. Los municipios agrupados en la Asociacin de Municipalidades del Per (AMPE) defienden la flexibilizacin del SNIP para desarrollar proyectos sociales, medioambientales, de seguridad ciudadana, productivos y de desarrollo de capacidades humanas. Los parmetros que establece el MEF para el SNIP generan problemas a varias municipalidades, sobre todo rurales, porque las disposiciones de gobierno corresponden a una realidad moderno-urbanstica que no se condice con la realidad en zonas rurales (REMURPE 2012b). Posturas como las del secretario ejecutivo de la Red de Municipalidades Urbanas y Rurales (REMURPE), Eduardo Barzola, sostienen que los ms perjudicados son los gobiernos locales de las zonas rurales y de bajo presupuesto, pues el SNIP est hecho para las ciudades de la costa. Debera tratar de forma especial a los municipios pequeos del ande y la selva, refirindose a aquellas municipalidades con canon que no pueden hacer carreteras para zonas alejadas y pobres porque el sistema del MEF le exige un trnsito de 200 vehculos, y all solo llegan dos o tres al da (La Repblica 2012a). Para REMURPE, es una limitacin que el SNIP no plantee disposiciones para establecer parmetros alternativos a los dados por la norma (REMURPE 2012b). Entonces, si bien los municipios cuentan con los recursos para invertir, existen trabas en trminos de las definiciones que maneja el SNIP sobre la rentabilidad social esperada que se consideran muy restringidos. Sobre este tema habra que aclara que el SNIP, en caso de temas considerados prioritarios, s permite que se invierta en proyectos sociales. En los ltimos meses se aprobaron lineamientos para la inversin de proyectos de inversin pblica que apoyen al desarrollo productivo, prevencin del riesgo y disminucin de la desnutricin, este ltimo fue considerado como prioridad segn el Plan Bicentenario al 2021, aprobado por el Acuerdo Nacional en marzo de 2011. En el caso de los lineamientos de inversin para reducir la desnutricin crnica Infantil en el marco

Los parmetros que establece el MEF para el SNIP generan problemas a varias municipalidades, sobre todo rurales, porque las disposiciones de gobierno corresponden a una realidad moderno-urbanstica que no se condice con la realidad en zonas rurales

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Grfica 5: Evolucin del gasto de inversin ejecutado 2004-2011 (millones de soles)


Aos 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 TOTAL Tasa de crecimiento 2004-2011
Fuente: MEF Elaboracin: Grupo Propuesta Ciudadana

Gobierno nacional 2,753 3,205 2,913 3,104 3,430 6,665 9,591 10,155 41,816 18%

Gobiernos regionales 762 1,020 1,306 2,070 2,789 3,981 4,953 4,833 21,673 26%

Gobiernos locales 1,793 2,156 3,711 4,127 7,132 9,209 10,002 8,915 47,045 22%

del Sistema Nacional de Inversin Pblica tenemos que las intervenciones que pueden ser consideradas como proyectos de inversin pblica seran aquellas que se ubiquen dentro de algunos de los siguientes rubros: la instalacin del Centro de Promocin y Vigilancia Comunal del Cuidado Integral de la Madre y el Nio en distintas comunidades o localidades, el mejoramiento de las capacidades del gobierno local, la optimizacin del acceso y uso de las familias a servicios de salud preventivos de calidad y la implementacin de sistemas de agua potable y saneamiento (MEF 2012). Vemos entonces que, para temas prioritarios, el Gobierno Central ha establecido mejores condiciones para la sostenibilidad de inversiones situadas en el mbito de proyectos sociales. Asimismo, en otras esferas del gobierno se ha propuesto fraccionar el SNIP en tres modalidades para cubrir problemticas especficas. As se tendra un tipo de SNIP para la Amazona, otro para el VRAEM y el tradicional para el resto del pas (Mohme 2012a). Su implementacin facilitara que el sistema sea ms sensible a proyectos diferenciados por sus zonas de ejecucin.

Adems de la falta de criterios particulares, el SNIP sufrira un problema ms profundo: las regiones no cuentan con equipos tcnicos capacitados que realicen estudios e identifiquen posibilidades de inversin, adems de existir limitaciones de los gobiernos para contratar profesionales capacitados para formular proyectos que cumplan con las especificaciones del SNIP. Y claro, capaces de ejecutar proyectos de millones de dlares. Dicha ausencia de capacidad tcnica podra remontarse al apresurado proceso de regionalizacin llevado a cabo durante el gobierno de Alejandro Toledo, cuando se le otorg potestades a los niveles regionales y locales sin haber definido de manera certera su mbito de responsabilidades. Por otro lado, Eduardo Carhuaricra, gerente general de la Asociacin de Municipalidades del Per (AMPE) y ex alcalde de Pasco (La Repblica 2012b) seala las dificultades para superar la falta de capacidad tcnica: De acuerdo al DS N 0252007-PCM, ningn funcionario puede ganar ms que el alcalde, y en algunos distritos el tope es S/.1000, cifra que hace imposible contratar un experto en SNIP. De esta manera, la prdida

De acuerdo al DS N 025-2007-PCM, ningn funcionario puede ganar ms que el alcalde, y en algunos distritos el tope es S/.1000, cifra que hace imposible contratar un experto en SNIP

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de cuadros profesionales y la alta rotacin de funcionarios se alzaran como dos de los grandes temas centrales a discutir al tocar el tema del SNIP (Gerencia Pblica 2010: 7-8). Recordemos las limitaciones en el monto de salarios de funcionarios pblicos adoptadas por el gobierno de Garca en pleno crecimiento. Esta medida tambin dificulta la contratacin de funcionarios con el grado de especializacin necesaria para enfrentar el tema del gasto pblico. Estos funcionarios mal pagados ejecutan presupuestos de millones de dlares, lo cual sin duda crea incentivos para la corrupcin. As, el reto actual del SNIP radicara en establecer un nivel de flexibilidad suficiente como para manejar las diferencias de gestin entre municipios rurales y urbanos, al mismo tiempo que mantiene el control sobre el proceso de inversin pblica en el pas. Como hemos visto en prrafos anteriores, debe reconocrsele muchos mritos al actual sistema de inversin, pues ha logrado uniformizar criterios de evaluacin de proyectos de inversin (Anda s/f: 70) y controlar el despilfarro por parte de autoridades que ahora deben acatar lineamientos generales de gasto. Sin embargo, una mirada exclusiva al tema de la flexibilizacin esconde importantes temas de fondo, especficamente, la presencia de entidades con dbil capacidad tcnica. Ms all de la simple aprobacin de proyectos de inversin, debemos preocuparnos por el proceso en conjunto, es decir, la etapa de implementacin y ejecucin, ya que muchas veces las trabas se generan en esos momentos por la incapacidad administrativa de los gobiernos locales y regionales, as como por la generalizacin de actos de corrupcin. Para mejorar la eficiencia del gasto pblico no podemos quedarnos en un nivel superficial de anlisis y atribuirle todos los problemas al SNIP, sino que debemos profundizar un poco ms en la problemtica y fijarnos especialmente en la capacidad del Estado a nivel nacional, regional y local para afrontar sendos proyectos de inversin.

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Reparaciones como polticas pblicas


Qu pas con las vctimas del conflicto armado interno y su reconocimiento luego de tres gobiernos democrticos?1
Mara Eugenia Ulfe y Noelia Chvez 2
Resumen Qu ha sucedido con la agenda pblica sobre Derechos Humanos y Memoria en el pas? Es prioritaria la agenda de reparaciones o estamos tratando con una agenda relegada? En este artculo se presenta un recuento histrico de la implementacin de polticas pblicas en reparacin en el pas. Se pone nfasis en el anlisis del primer ao de gobierno de Ollanta Humala en materia de reparaciones, comparndolo con los avances de Alejandro Toledo y Alan Garca, y visibilizando los principales problemas de implementacin. Adems, se hace una reflexin urgente sobre los diferentes pendientes del gobierno en esta materia, que esperamos sea un aporte para re-posicionar el tema en la agenda pblica y que se mantenga el compromiso del Estado con la poblacin para que esta poltica pueda ser ejecutada de forma equitativa para todos. Abstract What happened to the public agenda on Human Rights and Memory in Peru? Is the agenda of repair a priority or is it relegated? This article presents a historical review of the implementation of public policies on reparations in the country. The emphasis is on the analysis of Ollanta Humalas first year of government around the issue of reparations, comparing it with the government of Alejandro Toledo and Alan Garcia, and visibilizing the major problems of implementation. Furthermore, we made an urgent reflection on the different unresolved issues of the government in this matter, which we hope will be a contribution to re-place this topic on the public agenda and to maintain the states commitment to people so this policy can be implemented in an equitable way for everybody.

El presente artculo es parte de una investigacin ms amplia sobre ser y sentirse vctima en el Per que Maria Eugenia Ulfe est conduciendo en Santiago de Lucanamarca con el apoyo de Vera Luca Ros. 2 Maria Eugenia Ulfe es Phd. en antropologa por la Universidad de Chicago y actualmente se desempea como coordinadora de la especialidad de Antropologa y docente en el Departamento de Ciencias Sociales en la Pontificia Universidad Catlica del Per (PUCP). Coordina adems el Grupo Memoria en el Instituto de Estudios Peruanos (IEP). Noelia Chvez es estudiante de pregrado de sociologa de la facultad de Ciencias Sociales de la Pontificia Universidad Catlica del Per.
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Introduccin
Ha pasado casi una dcada desde que el Informe Final de la Comisin de la Verdad y Reconciliacin (CVR) revelara el nmero aproximado de afectados totales y las consecuencias materiales, simblicas y polticas que el conflicto armado interno y el periodo de autoritarismo ocasionaron al Per en las dcadas de 1980 y 1990. Las alarmantes cifras de vctimas y afectados llevaron al gobierno de Alejandro Toledo (2001-2006) a implementar una serie de polticas de Estado que aparecan como recomendaciones en el Informe final de la CVR con miras a subsanar los daos ocasionados por los grupos subversivos y las fuerzas armadas a la poblacin. El Estado, por vez primera, estara reconociendo pblicamente la responsabilidad de gran parte de los agravios cometidos contra los derechos fundamentales de las personas, y a su vez, asumiendo su compromiso en la reconstruccin del tejido social fracturado en estos 20 aos de conflicto y en la dignificacin de las vctimas como ciudadanos. Reparar para la Real Academia de la Lengua Espaola es arreglar algo que est roto o estropeado. Enmendar, corregir o remediar. Desagraviar, satisfacer al ofendido... Remediar o precaver un dao o perjuicio. Reparar es tambin Pararse, detenerse o hacer alto en una parte. Implica restablecer las fuerzas, detenerse a pensar y reflexionar, volver a atender algo que qued daado. Daadas quedaron miles de personas que perdieron a sus seres queridos; daado qued el tejido social resquebrajado; daadas quedaron las instituciones y organizaciones de base y sobre todo la ya dbil y fracturada relacin que sostiene el Estado con sus ciudadanos. Reparar, como verbo, pasa a la nomenclatura del Estado para actuar por el bienestar de las vctimas, y reparaciones, como sustantivo, ingresa en la agenda de las asociaciones de vctimas y de las poblaciones que ms sufrieron las consecuencias del conflicto armado interno. Se convierte, adems, en un gesto poltico del Estado por restablecer los vnculos rotos con sus ciudadanos. Sin embargo, despus de 10 aos de que el Estado empez a pensar en polticas pblicas

sobre reparaciones a las vctimas de la violencia, y el paso de tres gobiernos democrticos diferentes, son muchas las comunidades que no han sido beneficiadas por el programa de compensacin econmica colectiva. Muchas son tambin las vctimas que an no reciben ningn tipo de reparacin, y otro tanto los afectados que han fallecido a la espera de su reparacin y su reconocimiento como vctima por parte del Estado. Recordemos que han pasado ms de 30 aos desde el inicio de la guerra interna, y an parecen existir muchas trabas institucionales que impiden establecer una verdadera articulacin con los requerimientos de la poblacin mientras que las recomendaciones de la CVR parecen quedar en el discurso de lo polticamente correcto. Qu ha sucedido con la agenda pblica sobre Derechos Humanos y Memoria en el pas? Se ha avanzado verdaderamente con las reparaciones? Ha mantenido el Estado el compromiso asumido? Es prioritaria la agenda de reparaciones o estamos tratando con una agenda relegada? En este artculo, en primer lugar, se intenta elaborar un recuento sobre la historia de la implementacin de polticas pblicas en reparacin en el pas desde el surgimiento de la Comisin Multisectorial de Alto Nivel (CMAN), encargada de coordinar la ejecucin del Plan Integral de Reparaciones (PIR), y la creacin del Consejo de Reparaciones y su instrumento, el Registro nico de Vctimas. En segundo lugar, busca poner en discusin los conceptos que utiliza el Estado para la definicin de las polticas pblicas (vctima/beneficiario y reparacin) y la percepcin diferenciada de la poblacin sobre los mismos. En tercer lugar, se realiza un anlisis del primer ao de gobierno de Ollanta Humala en materia de reparaciones, comparndolo con los avances de Alejandro Toledo y Alan Garca, y visibilizando los principales problemas de implementacin. Finalmente, se hace una reflexin urgente sobre los diferentes pendientes del gobierno en la materia, que esperamos sea un aporte para colocar el tema en la agenda pblica y para que se mantenga el compromiso del Estado con la poblacin de que esta poltica pueda ser ejecutada de forma equitativa para todos.

Muchas son tambin las vctimas que an no reciben ningn tipo de reparacin, y otro tanto los afectados que han fallecido a la espera de su reparacin y su reconocimiento como vctima por parte del Estado.

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El camino hacia una poltica de reparaciones


Despus de la cada del rgimen fujimorista en el 2000 y durante el gobierno de transicin de Valentn Paniagua (2000-2001) en el Per se recupera el Estado de derecho y se regresa a la competencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos ratificndose importantes tratados internacionales en materia de derechos fundamentales. En ese momento y bajo un pedido especial del entonces ministro de Justicia del Per, Diego Garca Sayn, se plantea disear un programa integral de reparaciones no dinerarias para 159 casos que en ese momento estaban en revisin en la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Guillerot y Magarrell, 2006: 22). El pedido del entonces ministro de Justicia del Per es el antecedente de lo que luego se trabajar como una de las ms importantes recomendaciones del Informe final de la CVR. El 4 de junio de 2001 se promulga el Decreto Supremo que crea la Comisin de la Verdad. Esta es ratificada por el entrante presidente, Alejando Toledo, quien modifica su nombre por Comisin de la Verdad y Reconciliacin (CVR) y con ello le otorga a la comisin un nuevo mandato, que es la reconciliacin nacional. Adems, desde el Ejecutivo tambin se llama al Estado a atender la dimensin poltica de las reparaciones por medio de la creacin de un programa, que ser el Programa Integral de Reparaciones tambin conocido como PIR (Guillerot y Magarrell, 2006: 22)3. El Informe final de la CVR llega a conclusiones devastadoras: reconoce como principal perpetrador al Partido Comunista del Per Sendero Luminoso (PCPSL), se estima que el nmero total de vctimas es 69,280 personas y se elabora un perfil de vctima. Para esto ltimo se resaltan cinco brechas insondables que afectan al Per y que el PCP-SL us y manipul: la condicin de pobreza y exclusin social de las vctimas; la violencia no afect a todos por igual y hubo una brecha geogrfica distinguindose algunos departamentos dnde la violencia fue ms fuerte que en otros como ocurri en Ayacucho, Junn, Huancavelica, Apurmac y Hunuco; una brecha tnica-racial que muestra que el 75% de vctimas hablaba un idioma indgena y una brecha educativa basada en el 68% de las vctimas con un nivel educativo inferior a la educacin secundaria o era analfabeta.
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En agosto del 2003 el presidente de la CVR, Salomn Lerner Febres, present al Estado y la sociedad peruana el Informe final. En el ltimo Tomo, de las conclusiones y recomendaciones, se propone un programa integral de reparaciones (Plan Integral de Reparaciones o PIR) como derecho y poltica de reconocimiento desde el Estado. En el 2004 se conforma la Comisin Multisectorial de Alto Nivel (CMAN). La CMAN ha pasado de la Presidencia del Consejo de Ministros al Ministerio de Justicia desde su formacin. Entre el 2006 y 2011, por ejemplo, estuvo adscrita a la PCM para agilizar el trabajo multisectorial, pero a partir del 31 de diciembre de 2011 volvi a los fueros del Ministerio de Justicia que desde entonces ampli su nombre y mandato a Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. Esta comisin comienza el arduo proceso de plantear un Programa de Reparaciones. El Consejo de Reparaciones se crea en el 2006 por Resolucin Ministerial 373-2006-PCM y entre sus tareas estn las de disear un Plan Integral de Reparaciones (y su reglamento) y elaborar el Registro nico de Vctimas (RUV). El objetivo principal del Consejo es identificar a las vctimas y caracterizarlas por el tipo de afectacin que sufrieron. Para establecer el RUV se utilizaron diez registros preexistentes: el censo elaborado por la CVR, el Censo de Desplazados, las denuncias de desaparicin forzada, el censo de vctimas de Huancavelica, la relacin de indultados de la Defensora del Pueblo, los reclamos que se haban presentado ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos, las relaciones de vctimas de las Fuerzas Armadas, de la Polica Nacional, de los Comits de Autodefensa y el Censo Nacional de Calificacin para Vctimas del Terrorismo. Adems, a estos registros se sum tambin la ardua tarea de inscripcin y registro de vctimas individuales y colectivas en sus lugares. Se instalaron oficinas regionales y mediante convenios con algunas instituciones, se realizaron campaas de registro desde el Consejo de Reparaciones. Sin embargo, este universo de aproximadamente 285.000 personas y 5.660 centros poblados puede incrementarse (Consejo de Reparaciones 2009: 7). Las vctimas contaran as con dos tipos de registro: como vctimas individuales directas y como vctimas individuales indirectas, familiares de fallecidos y desaparecidos. El segundo libro corresponde

Guillerot y Magarrell consideran que este programa toma como base el Informe elaborado por el Centro Internacional de Justicia Transicional (ICTJ) y la Asociacin Pro Derechos Humanos (APRODEH), Parmetros para el diseo de un programa de reparaciones en el Per. Informe conjunto. Lima: ICTJ y APRODEH, 2002. Vase: http://ictj.org/sites/default/files/ICTJ-Peru-Parametros-2002-Spanish.pdf

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a centros poblados y comunidades, y grupos de personas desplazadas.

Vctimas, beneficiarios y tipos de reparaciones


La Comisin Multisectorial de Alto Nivel (CMAN) se encarga de coordinar la ejecucin de las reparaciones con los rganos competentes, administrar las reparaciones econmicas, y tomar decisiones sobre el presupuesto. El Consejo de Reparaciones (CR o Consejo), por otro lado, identifica y registra a las vctimas dentro del padrn que es el Registro nico de Vctimas, pero no tiene el mandato de reparar. La lgica que est detrs del Consejo es que exista una instancia independiente de todo poder poltico que sea la encargada de identificar quines son las vctimas de la violencia. Esto fue iniciativa del aprista Jorge Del Castillo cuando fue Premier (2006-2008). Fue l quien propuso los nombres para los comisionados que integraran el Consejo, conformado por siete miembros. Como presidenta propona a Sofa Macher, que ha sido secretaria ejecutiva de la Coordinadora Nacional de Derechos Humanos, estaba tambin la religiosa Pilar Coll (las dos primeras militantes de derechos humanos), Ramn Bara, un empresario de xito, Luzmila Chiricente, dirigente ashninka, el general del Ejrcito Peruano Fernndez Dvila, el vicealmirante de la Marina de Guerra del Per Jos Luis Noriega y el general de la Polica Nacional Danilo Guevara.4 El incluir a miembros de las Fuerzas Armadas fue una idea de Del Castillo porque la ley no especfica sobre los requisitos de seleccin sino solo que

sean personas de trayectoria tica, prestigio y legitimidad, identificados con la democracia y derechos humanos, de diferentes sectores de la sociedad y que las funciones sern ad honorem. En una conversacin personal con Pilar Coll, primera secretaria de la Coordinadora Nacional de Derechos Humanos, indic que una de las principales dificultades del Consejo era la coordinacin y el llegar a acuerdos sobre las relaciones de vctimas que son observadas.5 Una vez que un ciudadano se inscribe en el RUV, pasa por un proceso de revisin en el cual se cruza informacin con los registros de la Direccin contra el Terrorismo y otras instancias en las cuales se le puede asociar con un pasado subversivo. Precisamente es en el Informe Final de la CVR y como parte de la reflexin sobre las reparaciones, que se establece un perfil de vctima y se reconoce en su cifra final (69, 280) a todas las vctimas del conflicto interno, sean estos representantes de las Fuerzas Armadas, policas, miembros de los grupos alzados en armas o poblacin en general. Pero el RUV no considera vctimas a los miembros de las organizaciones subversivas. Una de las grandes concesiones que el movimiento de derechos humanos realiz para que se lleve a cabo el PIR fue justamente dejar fuera de la condicin de vctima a quienes tengan un pasado o hayan tenido algn tipo de vnculo con alguna organizacin subversiva. El certificado del RUV se convierte as en la acreditacin para ser potencial beneficiario del programa. Puede tambin verse como un nuevo documento de identidad que te reconoce como victima del conflicto armado interno. En general, las poblaciones que reciben estas acreditaciones, las cuidan y protegen porque reconocen en este documento un valor simblico de restitucin del vnculo roto con las instituciones y el Estado. Para efectos de Registro se establece una tipologa de vctima: personas fallecidas, personas desaparecidas, miembros de las fuerzas del orden, integrantes de los comits de autodefensa y autoridades civiles, quienes sufrieron tortura, quienes sufrieron lesiones graves, quienes sufrieron violacin sexual y familiares de las personas muertas y desaparecidas entre 1980 y 2000, que es el periodo de investigacin de la CVR. Definidos as los criterios, las fronteras entre ser y no ser vctima son

Las vctimas contaran as con dos tipos de registro: como vctimas individuales directas y como vctimas individuales indirectas, familiares de fallecidos y desaparecidos. El segundo libro corresponde a centros poblados y comunidades, y grupos de personas desplazadas.

Tambin perteneci al Consejo Gustavo Carrin, teniente general PNP, y actualmente se encuentra Rafael Goto Silva, presidente del Concilio Nacional Evanglico del Per (CONEP) (Consejo de Reparaciones, 2009) 5 Conversacin realizada en Lima el 15 de marzo de 2011.
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Fotografa 1. Documento de inscripcin en el Libro Primero del Registro nico de vctimas. Mayo del 2009

Una de las grandes concesiones que el movimiento de derechos humanos realiz para que se lleve a cabo el PIR fue justamente dejar fuera de la condicin de vctima a quienes tengan un pasado o hayan tenido algn tipo de vnculo con alguna organizacin subversiva.

documento del Ministerio de Salud que certifique el problema de la discapacidad. As para cada afectacin se determinan distintos requisitos. El tipo de afectacin determina la condicin de vctima del sujeto y tambin la posible reparacin que pueda recibir. La Ley del PIR incluye reparaciones en los mbitos econmicos, de salud, educacin, vivienda y reparaciones simblicas. A su vez, estas pueden ser de dos tipos, individuales y colectivas. Las colectivas estn destinadas en muchos casos a proyectos de infraestructura que se vinculan y se perciben como obras del alcalde y sobre las cuales la poblacin en muchos casos no tiene tanta capacidad de decisin. Ese fue el caso del proyecto de piscigranja desarrollado en Santiago de Lucanamarca y que hoy la poblacin describe como obra del alcalde. Es ms, la capacidad de gestin de los gobiernos locales y municipales para la implementacin de las reparaciones es bastante restringida (Barrenechea, 2010). Para acceder a una compensacin econmica colectiva, es la autoridad (municipio, centro poblado, comunidad, organizacin o asociacin de vctima o desplazados) que presenta una propuesta de proyecto. Por lo general, este responde a lo que sera un proyecto modelo. Entre los casos conocidos destacan, por ejemplo, piscigranjas, local comunal, la compra de un tractor o remolque, la construccin de una loza deportiva, entre otros. El dinero (aproximadamente 100 mil nuevos soles) es entregado a las autoridades con la mediacin, en algunos casos, de organismos de derechos humanos. Sin embargo, estos proyectos no siempre responden a las necesidades de la poblacin. En el caso de Lucanamarca, la sugerencia de contar con una piscigranja naci del anterior alcalde cuando

permeables, se excluye un sector importante del conflicto armado interno, y por ltimo, el familiar o sufriente debe demostrar, mediante documentacin precisa y muchas veces letrada, su condicin de vctima. Adems al establecer una tipologa y definir un perfil de vctima, se crea una polaridad con la imagen del perpetrador. Las vctimas se identifican mediante quince tipos de afectacin que para el RUV se agrupan en ocho: muertos, desaparecidos, desplazados, torturados, restriccin de la libertad personal que abarca detencin arbitraria, secuestro, prisin siendo inocente; violacin y violencia sexual y lesiones y discapacidad, indocumentados. Las vctimas no pueden ser reparadas por prdidas de bienes materiales. El tipo de requisitos que se evalan varan de caso en caso pero se exige siempre el testimonio oral, un testigo que en muchos casos resulta en la persona del alcalde o presidente de la comunidad y si se puede, el caso es acompaado con recortes de noticias o material visual (fotografas o videos). Para casos de violacin sexual basta con el testimonio de la vctima. En el caso de discapacidad solo puede hacerse con algn

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se trata de una comunidad que es principalmente ganadera. Pero les resultaba un proyecto posible de disear y presentar a la CMAN. Muchas veces es por la falta de capacitacin en el diseo de proyectos o el hecho que la misma poblacin le reste importancia a estas propuestas, que no se han dado los proyectos de reparaciones econmicas colectivas. La elaboracin y el funcionamiento de estos proyectos demanda tiempo, adems, no se tienen los conocimientos de uso y hay corrupcin. Fotografa 2. El Presidente Alan Garca entrega una reparacin econmica colectiva en Carhuarn, Huanta, Ayacucho en enero de 2010.

Las reparaciones individuales suscitan una serie de problemas al interior de las familias y tambin reavivan conflictos intrafamiliares. En palabras de Genaro Quincho de Lucanamarca levantan la envidia: escucho a mi gente decir que las reparaciones no pueden ser para todos.. Otros, como Envenciana Huancahuari, preguntan cundo les tocar recibir una reparacin. Esperan cumplir 65 aos, como estima el nuevo reglamento, para ver si son sorteados para recibir una compensacin econmica individual. En algunos casos como narra Roberto Rojas, encargado hasta el 2011 de la CMAN en Ayacucho, llegan a la capital del departamento para preguntar sobre su certificado del RUV y ver las listas para saber si han sido seleccionados como beneficiarios. En esta parte es donde la CMAN se vuelve tambin un lugar de preguntas y de reclamos mucho ms evidente que durante el 2009 y el 2010, aos en los que se entregaron ms reparaciones colectivas. La gente pasa das enteros viajando para llegar a Huamanga a preguntar sobre su situacin, esperando una respuesta a la pregunta que no slo se resume a en qu momento me darn mi dinero?, dinero que lamentablemente es el precio por la ausencia de un ser querido y que no es percibido en su dimensin de derechos. En el trabajo de recopilacin de doctrina y jurisprudencia internacional sobre los conceptos de reparacin, indemnizacin, prevencin y vctima, Guillerot y Magarrell argumentan que hubo un desfase entre el trabajo realizado en el equipo de trabajo sobre secuelas, reparaciones y reconciliacin que se organiz en la CVR y los testimonios recopilados in situ y aquellos brindados por las propias vctimas en las audiencias pblicas (2006: 28). El grupo de trabajo se concentr en dos temas: secuelas y salud mental, y reparacin y prevencin. Las autoras consideran tambin que el equipo de trabajo de reparaciones vincul el tema de reparaciones con promocin del desarrollo y no con una propuesta consensuada de lucha contra la pobreza y menos en relacin con la violacin de los derechos humanos. Otro desfase o desacierto tambin puede verse en la forma cmo la CVR dise su cuestionario/ gua de preguntas donde siempre incluyeron una ltima pregunta sobre qu le pedira la poblacin a la CVR. Leyendo las entrevistas recogidas por la CVR, notamos que todas terminan en pedidos que son sobre todo econmicos, queremos educacin para nuestros hijos, que construyan carreteras, salud.

... la capacidad de gestin de los gobiernos locales y municipales para la implementacin de las reparaciones es bastante restringida...

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Fotografa 3. Tomada por Vera Luca Ros en la Laguna de Huanzo, proyecto de piscigranja como parte de la reparacin econmica colectiva. Agosto de 2011.

... el equipo de trabajo de reparaciones vincul el tema de reparaciones con promocin del desarrollo y no con una propuesta consensuada de lucha contra la pobreza y menos en relacin con la violacin de los derechos humanos.

Otro punto importante es la discusin sobre los potenciales beneficiarios ya que no se debe restringir solamente a vctimas directas sino que se debera reconocer como beneficiario a los padres, hermanos, hijos, cnyuges, convivientes de la vctima. Como ya se ha visto, el PIR de la CVR tuvo una importancia decisiva en la creacin de la CMAN y el CR. Sin embargo, la CVR no tuvo consenso poltico en la reglamentacin del PIR. Ah el papel clave lo tuvo el movimiento de derechos humanos

que asume el tema de reparaciones como la continuidad del trabajo de la CVR y concede la razn al conocido artculo 4 que excluye un grupo de actores involucrados en el conflicto armado interno (Guillerot y Magarrell, 2006; Scurrah y Bielich, 2011). Por lo que esto no ha sido una consecuencia lgica a las recomendaciones del Informe final de la CVR, sino que obedece a consensos o intentos para atenuar el problema con las fuerzas armadas y el gobierno de Alberto Fujimori, el cual todava tena presencia poltica durante el gobierno de Toledo y las discusiones que se tenan sobre el PIR.

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Las polticas de reparaciones durante el primer ao de gobierno de Ollanta Humala


Marchas y contramarchas: la gestin de Isabel Coral Durante el gobierno de Alejandro Toledo se aprob un Programa Multianual de Reparaciones para el ao 2005 y 2006 a travs del DS 047-2005 de la PCM, que tuvo como objetivo coordinar el trabajo entre el gobierno nacional, regional y local para implementar las reparaciones de manera integral. En ese momento tambin se elabor un presupuesto tentativo con el fin de terminar con gran parte del proceso de reparaciones en un periodo de 6 aos. La sociloga Isabel Coral6, miembro de la CMAN durante el gobierno de Toledo, fue una de las encargadas de la elaboracin de la propuesta. Sin embargo, la labor de la Comisin Multisectorial de disear una poltica y monitorear su implementacin a travs de las diferentes instancias de gobierno, fue relegada a una funcin de implementacin de algunos programas que componen el PIR tras la entrada del gobierno aprista. El presidente Alan Garca fren el desarrollo integrado de los programas de reparaciones y se concentr en avanzar con las reparaciones colectivas con apariciones pblicas y las entregas de grandes cheques (vase fotografa 2). Es decir, durante el gobierno aprista se tuvo un uso poltico populista del programa de reparaciones, e incluso antes de terminar su mandato el 16 de julio del 2011, se encarg de poner una traba ms a las vctimas y a la ejecucin del plan de reparaciones en la forma del decreto DS-051-2011-PCM7 que estableca como fecha lmite para la inscripcin de las vctimas el 31 de diciembre de ese ao para aquellas que quieran ser reparadas econmicamente, decreto que fue declarado inconstitucional por la Coordinadora Nacional de Derechos Humanos y la Defensora del Pueblo8. Adems, el decreto fija el monto de S/. 10,000 por vctima desaparecida, o por vctima fallecida, o por vctima de violacin sexual o por vctima con discapacidad9.
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Tras este panorama desfavorable en el proceso de reconstruccin del tejido social, la mencin a las vctimas por parte del presidente Ollanta Humala en su primer discurso de 28 de julio de 2011 y el nfasis del ex-premier Salomn Lerner en el tema, fueron un primer paso a pensar que el actual gobierno prestara atencin a un tema tan descuidado en el gobierno anterior. A todo eso se le sum el nombramiento de Isabel Coral como Secretaria ejecutiva de la CMAN. Se creaba el espacio para dar una nueva oportunidad poltica para retomar el planeamiento estancado haca 5 aos. El objetivo de Coral al asumir el cargo fue evitar que la CMAN solo se encargara de las transferencias de dinero para las reparaciones. Su inters estuvo en establecer una estrategia conjunta con los gobiernos regionales y locales, as como los diferentes ministerios para que asuman la implementacin de las polticas dictadas por la Comisin y comprometan parte de su presupuesto en el proceso de implementacin. Durante las primeras semanas de gestin se ejerci presin para que el gobierno aumente el presupuesto de las reparaciones de 40 millones a ms de 100 millones, con aportes del sector privado y la cooperacin internacional mediante la creacin de un Fondo Nacional de Reparaciones (El Peruano, 2011). Asimismo se plante la discusin acerca del insuficiente monto otorgado por reparaciones individuales (10,000 soles) e intentar establecer mediante estndares internacionales una nueva asignacin que bordeara las 10 UITs.10 Todo esto alrededor de la consulta tcnica sobre la propuesta de trabajo institucional de la CMAN 2011-2016 que intentaba sobre todo devolverle la integralidad al proceso de reparacin.

... durante el gobierno aprista se tuvo un uso poltico populista del programa de reparaciones.

Isabel Coral Cordero dirigi la ONG CEPRODEP que se concentr en casos de los desaparecidos por la violencia poltica desde 1986 hasta finales de los aos 90s. Adems, se desempe como jefa nacional del Programa de Apoyo al Repoblamiento (PAR) entre los aos 2000-2004 y fue asesora de la CVR en el rea de Reparaciones (La Repblica, 2011) 7 Establece el plazo de conclusin del Proceso de determinacin e identificacin de los beneficiarios del Programa de Reparaciones Econmicas y la oportunidad de otorgamiento de las reparaciones econmicas. 8 Revisar Aportes al Examen Peridico Universal de la Defensora del Pueblo del Per. En: <http://goo.gl/egu1N > 9 Ver Decreto Supremo 051-2011-PCM5 en: < http://goo.gl/NYAdw > 10 El pedido de aumento sobre monto por reparacin individual es una demanda que las organizaciones de vctimas de la violencia han sostenido desde el gobierno de Alejandro Toledo. Para octubre del 2011 Isabel Coral anuncia que si el gobierno aumenta el presupuesto pblico para las indemnizaciones de vctimas de la violencia a 200 millones de soles (60% del tesoro pblico, 30% de otros sectores solidarios y 10% del sector privado y cooperacin internacional), cada una podr recibir las 10 UITs prometidas que equivalen a 36 mil nuevos soles aproximadamente (Portal PSF, 2011). Este anuncio gener altas expectativas que no han logrado traducirse en decisiones polticas reales.

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Dentro del lenguaje del anlisis de polticas pblicas, por integralidad entendemos al agregado de distintas lgicas de pensamiento, organizacionales y de comportamientos que confluyen en un punto de llegada, posterior a su maduracin como posturas, comprensiblemente, rgidas (Acua, 2010: 10). En ese sentido, concebir a las reparaciones dentro de un proceso poltico y social integral, implicaba un gran paso en la maduracin del Estado hacia la comprensin de los afectados por la violencia terrorista y que empezaba a encaminarse dentro de un enfoque polticamente eficiente que anunciara el camino de la CMAN en los prximos 5 aos. Justamente para elaborar los lineamientos de trabajo, se recurri a la consulta de las organizaciones de afectados por la violencia poltica como CONDECOREP, CONAVIP, CONAMUACAI, Reflexin, Coordinadora Nacional de los comits de autodefensa, AVISFAIP, y las autoridades comunales afectadas (CMAN, 2011). Ello reflejaba entonces el inters del gobierno por re-orientar las polticas de reparacin tomando en cuenta la interpretacin de las propias vctimas sobre su condicin. De acuerdo a Cecilia Pacheco, ex miembro de la secretara ejecutiva de la CMAN, las propuestas bsicas con las que lleg Isabel Coral al cargo, adems de las mencionadas fueron las siguientes: modificar el enfoque de las reparaciones colectivas usualmente vinculadas slo al tema de infraestructura, combatir la corrupcin arraigada en los programas de reparacin especialmente en aquellos proyectos que deben ser elegidos por el conjunto de habitantes de la comunidad, empezar a implementar los dems programas de reparaciones dejados en receso en el 2006, solicitar la eliminacin del DS 051 que limita el periodo de inscripcin de las vctimas en el RUV, y finalmente integrar el trabajo del Consejo de Reparaciones encargada de la elaboracin del RUV con aquel de la Comisin Multisectorial de Alto Nivel. (Entrevista a Cecilia Pacheco, Lima, 11 de setiembre del 2012). Desde el Estado se habra comenzado a disear una poltica pblica en reparaciones compleja con una articulacin horizontal y vertical: Reparar es reconocer que el conflicto armado tuvo un impacto desarticulador en la calidad de vida de la personas (Isabel Coral, 2011). Pero, las evaluaciones y programas reconstituidos no solo dependen de la aprobacin del CMAN, sino
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El objetivo de Coral al asumir el cargo fue evitar que la CMAN solo se encargara de las transferencias de dinero para las reparaciones. Su inters estuvo en establecer una estrategia conjunta con los gobiernos regionales y locales, as como los diferentes ministerios para que asuman la implementacin de las polticas dictadas por la Comisin y comprometan parte de su presupuesto en el proceso de implementacin.
de la instancia que acoge la comisin. En primera instancia la Secretara Ejecutiva de la CMAN logr en las sesiones 115 y 116 que la Comisin en su conjunto aprobara la eliminacin del Decreto Supremo 051, aumentar el monto por reparacin, reabrir las inscripciones, y revisar la propuesta de fusin de del CMAN y el Consejo de Reparaciones11. Sin embargo, cuando las decisiones fueron elevadas a la oficina de asesora jurdica del sector para que pasen a ser discutidas y aprobadas en la PCM, no hubo respuesta. En ese mismo periodo cae el Gabinete presidido por Salomn Lerner (diciembre de 2011), entra el Gabinete de scar Valds con varias polticas de reajuste, e Isabel Coral renuncia al cargo otorgado. Los motivos de Isabel Coral para retirarse de la directiva de la CMAN son desconocidos, pero es probable que su repliegue est relacionado al poco apoyo recibido de la PCM y a una gestin de gobierno que empezaba a relegar el tema en reparaciones tal como haba sucedido con el gobierno anterior. Las declaraciones de Valds respecto al pragmatismo fujimorista dejaron entrever una mirada cortoplacista y autoritaria en la forma de gobernar.12 Adems, al asumir el premiarato, Valds decidi que la CMAN debera adherirse al Ministerio de Justicia (MINJUS) y dejar la PCM. Si bien es cierto que debido al enfoque de Derechos Humanos que el MINJUS ha adoptado con el gobierno de Ollanta Humala, a la CMAN le corresponde estar bajo su jurisdiccin,

La Comisin Multisectorial est conformada por 8 representantes del Estado y 4 de la Sociedad Civil. Declaraciones vertidas en el programa Enfoque de los sbados en RPP el 7 de enero de 2012.

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Perder a la Directora del CMAN que impulsaba las reformas y pasar al MINJUS, es una derrota poltica inminente que impide la consolidacin de los pasos iniciales para el fortalecimiento del PIR

Esto no quiere decir que no existan avances en cuanto a un re-enfoque en las polticas de reparaciones. Hubo un intento de volver a darle protagonismo cuando Ollanta Humala, con motivo de la conmemoracin de los hechos ocurridos el 3 de abril de 1983 en Lucanamarca, fue con miembros de la CMAN a realizar la entrega simblica de una reparacin econmica colectiva (La Repblica 2012). A continuacin profundizaremos acerca de los avances del PIR 2011-2012. Avances en el PIR hacia el 201213 Hasta febrero del 2012 la CMAN qued sin jefatura, dejando en el limbo la aprobacin de muchos de los cambios impulsados por la gestin de Coral, y que a la fecha no pasan a ser evaluados por el Consejo de Ministros. Por ese motivo, las expectativas de muchas organizaciones de vctimas de la violencia se han visto frustradas por los retrasos y el aumento de desconfianza hacia el gobierno de Ollanta Humala. La buena noticia es que a pesar de los giros del gobierno, la visin integrista de Isabel Coral y un aumento presupuestario impostergable, han logrado hacer que una gestin fracturada tenga, a pesar de todo, mejores resultados que los logrados durante el periodo de Alan Garca Prez.

es indudable que salvo el MEF, todas las dems carteras son bastante pequeas, y no cuentan con el brazo poltico que otorga la PCM para realizar una tarea que queda descrita como multisectorial. Un ejemplo concreto, que menciona Cecilia Pacheco, es que cuando se convoca una reunin desde la PCM asisten 10 personas, mientras que bajo el MINJUS va la tercera parte. En pocas palabras, se ha perdido gran capacidad de coordinacin y presin poltica para la aprobacin de las modificaciones requeridas. El grado de importancia que tiene para un gobierno el tema de reparaciones puede evaluarse desde los trminos expuestos: se prioriza el crecimiento econmico y los temas relacionados al sector Defensa, acompaados de la implementacin de varios programas de asistencia social, relegando a un segundo plano la agenda sobre reparaciones. Los cambios abruptos en el sector, casi inmediatamente despus de las declaraciones de Isabel Coral sobre un panorama positivo para las vctimas, frenan inmediatamente la implementacin de la poltica pblica e impiden su continuidad. Por qu? Como seala Fabin Repetto, la construccin de un sistema integral de poltica social implica una tarea de mediano/largo plazo que requiere pasos iniciales firmes, coherentes, sostenibles y estratgicos respecto al rumbo deseado (2010, 66). Perder a la Directora del CMAN que impulsaba las reformas y pasar al MINJUS, es una derrota poltica inminente que impide la consolidacin de los pasos iniciales para el fortalecimiento del PIR. Una poltica que no logra las modificaciones adecuadas para ser ejecutadas en su complejidad que se traspasa a una instancia gubernamental donde su fortalecimiento se estanca debido al poco alcance poltico que tendrn sus pedidos y requerimientos, implica que la poltica pblica probablemente permanezca del mismo modo que fue heredada del periodo Garca.

Durante el primer ao del gobierno de Ollanta Humala el monto asignado al Plan Integral de Reparaciones super en ms del 300% del asignado en el 2011, pas de 43 millones de soles a 140 millones
En primer lugar, las reparaciones individuales y colectivas se han visto repotenciadas por el aumento presupuestario. Durante el primer ao del gobierno de Ollanta Humala el monto asignado al Plan Integral de Reparaciones super en ms del 300% del asignado en el 2011, pas de 43 millones de soles a 140 millones (ver Grfico 1). Sin embargo, el monto an no llega a los 200 millones necesarios para concluir con el 50% de las reparaciones estimadas durante la gestin actual de gobierno.

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Los avances del PIR que describimos en el presente artculo han sido extrado del documento Plan Integral de Reparaciones (PIR): Avances y proyecciones 2012, elaborado por la CMAN durante el 2012.

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Por otro lado, a pesar de no haber conseguido an el aumento en el monto por 160 reparaciones individuales 140 140 (10,000 soles por vctima), y teniendo como barrera 120 de inscripciones para los R. Individuales 100 beneficiarios del programa el R. Colectivas 31 de diciembre del 2011, la R. Individuales R. Educacin 80 diferencia en dinero destinado R. Colectivas R. Salud R. Simblica para stas ha pasado de 11 60 millones aproximadamente a 43 40 100 millones para el ao 2012. Asimismo, los beneficiarios han 20 aumentado de 1,878 personas 0 en el 2011 (con las listas del 1 al 5), a ser 10,319 (con las 2011 2012 listas 6 y 7). En cuestiones Fuente: Plan Integral de Reparaciones (PIR): Avances y proyecciones 2012 ms operativas, se firm un convenio con la RENIEC para verificar la identidad de los beneficiarios, con el El aumento presupuestal y el nuevo enfoque integral Banco de la Nacin para agilizar los pagos, y se de las polticas de reparaciones, permiti el paso empez a elaborar el listado N 8. Adems, se han de un concepto que privilegiaba unilateralmente llevado a cabo iniciativas legislativas para derogar la las reparaciones econmicas, a impulsar al menos priorizacin por edad de las vctimas de la violencia 5 programas de reparacin diferentes: colectivas, (80 y 65 aos) 14. individuales, en educacin, salud y reparaciones simblicas. En paralelo la CMAN ha retomado las El programa de Reparaciones en Educacin, por su coordinaciones con diferentes niveles de gobierno parte, qued en norma cuando en mayo del 2011 (nacional, regional y local) e instancias del Estado se prob la modificacin del Reglamento del PIR para que asuman la responsabilidad de financiar y para fortalecer los componentes educativos, pero no ejecutar los diferentes programas de reparacin. En se reservaron vacantes en instituciones educativas, ese sentido, la CMAN intenta volver al rol para el becas o programas espaciales. En contraste, durante cual fue creado: coordinar la realizacin del PIR con este primer ao de gobierno se logr que PRONABE las diferentes entidades estatales responsables. otorgue 50 becas integrales del Programa Beca 18, y en el MINEDU se conforme una Mesa de Trabajo Con respecto al Programa de Reparaciones Colectipara desarrollar el Plan Integral de reparaciones vas, entre el 2007 y el 2011 de los 1,672 proyectos en educacin. Los avances en el Programa de de infraestructura productiva, servicios bsicos, enReparaciones en Salud, por otro lado, indican que tre otros, que se permitieron en 1649 comunidades en el ao 2011 solo se afiliaron al Sistema Integral solo el 36.4% han sido liquidados. Durante el 2012 la de Salud (SIS) 29,012 vctimas, mientras que en el CMAN aprob financiar 269 proyectos por un monto 2012 van ms de 60,000 mil afiliados con proyeccin mayor a 26 millones de soles a 269 comunidades a terminar de adherir al 100% de los afectados para priorizadas, y cuyas primeras transferencias ya se fin de ao. Adicionalmente, se realizaron talleres realizaron. Asimismo, se ha firmado un convenio a los funcionarios del SIS y los afectados del RUV con la Direccin General de Gobierno Interior del sobre el sistema de afiliacin en Ica, Lima y Junn, MINTER, para que los gobernadores y tenientes gootro dirigido por el MINSA para validar una norma bernadores apoyen la supervisin de los proyectos que regule las acciones del sector para atender a los de reparacin y la difusin del PIR, y otro con el afectados, y finalmente la firma de un convenio con Programa de Desarrollo Productivo (Agrorural) que el Instituto Nacional de Rehabilitacin (INR) para la apoyar en la evaluacin de los proyectos y perfiles atencin a vctimas con discapacidad fsica. de inversin.

Grco 1: Monto asignado al PIR

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El 23 de julio del 2012, la PCM present al Congreso de la Repblica el Proyecto de Ley N 1356-2011-PE, mediante el que se propone la derogatoria de priorizacin por edad.

Millones

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Por ltimo, recin esta gestin ha asumido la tarea de desarrollar el Programa de Reparaciones simblicas y de memoria. Se espera la pronta firma del Convenio de cooperacin institucional y trasferencia financiera con el Ministerio Pblico para la adquisicin de reactivos que permitan realizar las pruebas de ADN a 1,500 restos seo y las vctimas puedan ser identificadas. Tambin, se han hecho entrega de 137 atades para la entrega de restos de vctimas, realizado homenajes pblicos en Ayacucho, Apurmac, Hunuco, Junn y Lima, actos pblicos de reconocimiento a las mujeres afectadas por la violencia, y la elaboracin de Talleres Construyendo Reconciliacin. El proceso de reparaciones simblicas est buscando incorporar el tema de memoria, individual y colectiva, como proceso central para la reconciliacin tema que no tuvo importancia durante el periodo Garca. El enfoque de este tipo de reparaciones reconstruye directamente el tejido social mediante actividades pblicas, y a su vez es un espacio de prevencin para evitar el resurgimiento de movimientos radicales similares a Sendero Luminoso. Lo cierto es que, a pesar de los avances varios, las dificultades persisten. Las coordinaciones con las instancias de gobierno, por ejemplo, se frustran en parte porque no tienen asignado un presupuesto especfico para reparaciones a pesar de ser su obligacin legal. Adems, este enfoque no es percibido como tal por quienes trabajan en las otras instancias de la CMAN, es decir la reparacin no es percibida como la restitucin de un derecho de dignificacin del ciudadano, sino que queda como un monto en el presupuesto general de la Repblica destinado a una poblacin que es descrita como pobre. El Estado se ha acostumbrado a que la CMAN sea quien pida presupuesto para las reparaciones colectivas y los transfiera y se ha generado la percepcin que es la CMAN quien no repara, cuando su funcin especfica no es la de reparar (Cecilia Pacheco, 2012).

Reflexiones Finales: reparaciones una agenda pendiente?


El enfoque que la secretara ejecutiva de la CMAN ha intentado implementar, refleja una preocupacin por el desarrollo integral de las vctimas del conflicto armado interno y el tratamiento de las secuelas que dej la violencia a nivel individual y a nivel colectivo. Sin embargo, mientras no se concreten los procesos de reconstruccin institucional del Estado (abrir de nuevo el RUV, fusionar el CR con la CMAN, aumentar el presupuesto en reparaciones, y comprometer al aparato estatal en la ejecucin de los programas) ser difcil lograr un enfoque integral de las polticas de reparacin, que finalmente termina limitando sus funciones en la ejecucin de polticas pblicas: Para nosotros las vctimas son la razn de nuestro trabajo, y ms all de eso entendemos este problema como bsico para la formacin, o reestructuracin de un pas. Atender vctimas, hacerle entender a la sociedad y al mismo Estado que ste es un problema nacional que debe ser atendido con urgencia, adecuadamente, con dignidad. Pero mucha gente del Estado y de la sociedad no lo entiende, no le importa, y en muchos casos est en contra. Entonces, puede haber presupuesto pblico, pero mientras no se entienda este problema como lo que es, no nos van a dar el presupuesto tal y como lo necesitamos. Si el MEF es tan riguroso no podemos avanzar, entonces es convencer a la gente, a los funcionarios, a los que tomarn las decisiones, que lo hagan (Cecilia Pacheco, 2012) Si bien saltan las diferencias en el trabajo por las reparaciones entre el gobierno de Garca y Hu-

El proceso de reparaciones simblicas est buscando incorporar el tema de memoria, individual y colectiva, como proceso central para la reconciliacin tema que no tuvo importancia durante el periodo Garca. El enfoque de este tipo de reparaciones reconstruye directamente el tejido social mediante actividades pblicas, y a su vez es un espacio de prevencin para evitar el resurgimiento de movimientos radicales similares a Sendero Luminoso.

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mala, las labores deben incrementarse y complementarse en los prximos aos. Dado un panorama relativamente estanque con respecto a las reparaciones, es vital intentar adoptar un enfoque pro-activo entendido como el proceso mediante el cual se va generando sinergia entre las acciones y los recursos de los diversos actores involucrados en un campo concreto de gestin, al mismo tiempo que en dicho proceso se va construyendo un sistema de reglas formales e informales, en el que los actores encuentren incentivos de cooperacin. Lo que complementa este enfoque es entender que la coordinacin es una funcin estatal,

Pero el vocablo vctima no ha logrado insertarse en el lenguaje oficial de gobierno. Aparece entremezclado con pobreza (y sus programas sociales para salir de la pobreza), con marginalidad y exclusin (y sus programas de inclusin), pero no en su dimensin poltica.
que requiere ser cumplida para avanzar en la integralidad ms all del tipo de diseo institucional que la operacionalice y los actores que la lideren (Acua y Repetto, 2009). En el caso especfico, nos referimos a una reforma del Estado transversal en el que los pesos relativos de cada poltica pblica no varen de acuerdo a los gobierno de turno, sino que las polticas en reparaciones se encuentren constantes dentro de la agenda prioritaria para la reconstruccin social del pas en todos los periodos gubernamentales y sea, paradjicamente, reconocida y reparada. Contar con un programa de reparaciones debera llevar al Estado a disear una poltica de memoria y reconocimiento. Por la forma cmo ha sido implementada, el programa de reparaciones obliga a las poblaciones a aprehender las herramientas de negociacin con las instancias del Estado, a conocer la cultura poltica en su ejercicio de bsqueda de reconocimiento ciudadano, aunque no sea tampoco percibido como un derecho por las propias poblaciones, y quede como una compensacin econmica. Contar con un Programa de reparaciones coloca las demandas por justicia y memoria en

un terreno poltico y a los sujetos los muestra como agentes de sus propias compensaciones. El programa de reparaciones no se encuentra aislado de otros espacios en los cuales las vctimas buscan justcia:se contnan con los procesos de exhumacin y reconocimiento de vctimas, se crean y disean espacios de memoria como marcas en el espacio pblico que incidan en el recuerdo como una poltica nacional. Pero el vocablo vctima no ha logrado insertarse en el lenguaje oficial de gobierno. Aparece entremezclado con pobreza (y sus programas sociales para salir de la pobreza), con marginalidad y exclusin (y sus programas de inclusin), pero no en su dimensin poltica. Somos una sociedad de posguerra con victimas porque hubo un conflicto armado interno que no afect a todos por igual. De ah la necesidad de volver a centrar el debate en su dimensin poltica y enmarcarlo en una poltica ms amplia de memoria que otorgue centralidad al sujeto y de compromiso para que la historia no nos golpee a la puerta.

Referencias
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Consejo de Reparaciones (2009) Designan a Rafael Goto y Jorge Carrin como miembros del Consejo de Reparaciones. Consejo de Reparaciones. Lima, 12 de febrero del 2009. En: < http://www.ruv.gob.pe/noticias_56.html > Portal PSF (2011) CMAN: gobierno completar el 50% de reparaciones a vctimas de la violencia. Alerta Per. Lima, 27 de octubre del 2011. En: <http://www.psf.org.pe/aperu/publicar/nacionales/2190-cman-gobierno-completara-el-50-de-reparaciones-a-victimas-dela-violencia.html>

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Derechos de los pueblos indgenas: retos vigentes


Alcances de la sentencia del Tribunal Constitucional ante el Caso Tres Islas1
Diana Chaman2

Resumen Recientemente, el Tribunal Constitucional declaro fundado el recurso de hbeas corpus presentado por la comunidad nativa de Tres Islas en legtima defensa de su territorio y autonoma frente a la invasin ilegal de mineros y taladores. En un pas con una larga historia de violacin a los derechos indgenas y donde las concesiones parcelan el territorio del Per Cules son los alcances principales de esta sentencia y de que depende su aplicabilidad? El presente artculo se enfocara en analizar el impacto y las limitaciones de la sentencia considerando la relacin entre el Estado peruano y los Pueblos Indgenas en torno a la afirmacin de sus derechos. Abstract Recently, the Constitutional Court of Peru has declared founded an habeas corpus resource filed by a native community called Tres Islas, in order of defending their autonomy towards the invasion of illegal mining and logging activities into their territory. In a country where a large number of violations of indigenous peoples rights are still unresolved, what are the principal impacts of this sentence and what is the applicability of the same? The following article will focus on the effects as well as the scope constraints of the verdict, taking into account the historical relationship between the Peruvian State and the Indigenous communities in terms of the assertion of their rights.

Pienso que la madre ley, como madre ley, est hecha por personas muy preparadas, muy cultas, en la ciudad de Lima. La hacen entre varios pero no se cumple. Si saliera de aqu () entre nosotros. Para que esto suceda Cundo faltara? De repente ya no lo veremos nosotros. Nuestro caminar es para hacer cumplir la ley
(Testimonio en Hablan las defensoras: una justicia distinta para las mujeres)

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Agradezco los comentarios de Raquel Yrigoyen a las primeras versiones de este texto, as como la informacin que me brind. Diana Chaman es estudiante de pregrado de Ciencia Poltica de la facultad de Ciencias Sociales de la Pontificia Universidad Catlica del Per.

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Introduccin
l Per es un pas pluritnico y multilinge. De acuerdo al INDEPA, en el Per existen por lo menos 77 etnias que manejan 57 lenguas andinas y amaznicas (Defensora del Pueblo, 2012). Tras un establecimiento milenario de amplios territorios para su desarrollo cultural, social, econmico y poltico, hoy poseen pequeas porciones de territorios en tanto reservas o circunscripciones territoriales que se han visto perjudicadas por el avance de las actividades extractivas. Hoy estas comunidades no solo enfrentan la exclusin y la discriminacin as como la falta de reconocimiento de su autogobierno y justicia local, sino que adems se encuentran ante la amenaza de perder sus recursos e incluso su territorio. Sin embargo, en los ltimos aos, los tribunales constitucionales nacionales y la corte interamericana de Derechos Humanos, en ejercicio del activismo judicial, han hecho importantes pronunciamientos, generando jurisprudencia sobre los derechos fundamentales, colectivos e integrales de los pueblos indgenas de la regin. En contraste, el Per no ha tenido un camino lineal de desarrollo jurdico en torno a los derechos indgenas. En el lapso de los ltimos 20 aos hemos presenciado grandes cambios en materia del derecho al territorio, a la autonoma y la consulta previa, sea desde la implementacin de leyes que atentaban contra la integridad de los pueblos como la implementacin de leyes ms recientes que prometen facilitar el ejercicio de los derechos indgenas. En este marco, recientemente el Tribunal Constitucional declara fundado el recurso de hbeas corpus presentado por la comunidad de Tres Islas, que haba instalado una caseta de control para impedir el ingreso de taladores ilegales a su territorio. Raquel Yrigoyen Fajardo, parte del equipo tcnico del Instituto Internacional Derecho y Sociedad (IIDS) que present el caso ante el TC, afirmo que se trata de una sentencia histrica: Reconoce que los indgenas no solo tienen tierras, sino que tienen territorios y autogobierno rompe con sentencias anteriores (del TC) que decan que la Declaracin de las Naciones Unidas sobre Derechos de los Pueblos Indgenas era soft law, que solo era importante el Convenio No 169 de la OIT, porque era un tratado vinculante (SERVINDI: 2012). Cules son los alcances principales de la sentencia y de que depende su aplicabilidad? Qu retos enfrentan los derechos de las poblaciones indgenas para su aplicacin? En la presente investigacin, buscaremos respondernos estas preguntas, considerando la relacin entre el Estado peruano y los Pueblos Indgenas en torno a la afirmacin de sus derechos.

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Antecedentes jurdicos
En el Per de los ltimos 20 aos, podemos reconocer tres momentos importantes en la relacin Estado Peruano y comunidades indgenas; en primer lugar, un periodo marcado por la Constitucin de 1993, producto del golpe de Estado de Fujimori. Si bien esta Constitucin introdujo los preceptos novedosos referidos al reconocimiento de la identidad tnica como derecho fundamental de toda persona (art.2, in.19) y el reconocimiento de la jurisdiccin indgena y el derecho consuetudinario dentro del territorio comunal, retir la calidad de inembargabilidad e inajenabilidad e los territorios indgenas3. Posteriormente se han promulgado leyes como la cuestionada Ley de Tierras 26505, aprobada en Julio de 1995, afectando la integridad y proteccin especial de los territorios. Como efecto de la presin internacional, el 2 de febrero de 1994, se ratific, mediante la Resolucin Legislativa 26253, el Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indgenas y Tribales en pases independientes. El convenio tiene siete artculos dedicados a la tierra/ territorios y recursos naturales. No obstante, algunos juristas consideran que incluso el convenio 169 de la OIT no es claro en su texto: De su texto es claro que no se obliga a los Estados a reconocer territorios con la significacin que tiene este trmino en el derecho internacional y tampoco obliga al Estado a reconocer a los pueblos indgenas derechos de propiedad sobre los recursos minerales y del subsuelo que estn en su territorio. Establece que los derechos sobre la tierra son fundamentales para garantizar la continuidad y existencia perdurable de los pueblos indgenas y que la tierra y sus recursos naturales son la fuente principal del sustentamiento econmico, cohesin social y cultural de estos pueblos.(Chuecas: 2011) En un segundo periodo, entre 2001 y 2006, tras la eleccin de Alejandro Toledo, se generaron grandes expectativas y cambios importantes en cuanto a reforma el Estado. Se llev a cabo un proyecto de reforma constitucional, para lo cual se efectu una Consulta Indgena con la participacin de 200 delegados e instituciones pblicas y privadas. Esta culmin con la entrega de una propuesta concertada para incorporar los derechos de los pueblos Indgenas y Comunidades en la Constitucin.
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Atendiendo a las demandas de los representantes de los Pueblos Indgenas, se cre el Instituto Nacional de Pueblos Andinos, Amaznicos y Afroperuanos INDEPA, mediante la Ley N 28495. Con el fin de supervisar el cumplimiento de polticas pblicas nacionales de desarrollo y defensa de los derechos de los pueblos indgenas y afroperuanos. Se buscaba que fuere un espacio de dilogo y concertacin entre el Estado y los pueblos indgenas. Sin embargo, durante los ltimos aos, se ha venido promoviendo la inversin privada para el desarrollo de actividades extractivas de recursos naturales en zonas andinas y amaznicas, afectando no solo el hbitat de pueblos indgenas sino tambin su futuro, al generar pasivos ambientales, y explotacin de sus recursos que han devenido en conflictos. Sin consultar previamente con las comunidades afectadas, el riesgo de los pueblos indgenas de la Amazona peruana se ha agudizado en los ltimos aos debido a la implementacin de una poltica agresiva de entrega de concesiones de hidrocarburos (conocida como shock de las inversiones) (OXFAM: 2011). En efecto, entre el 2004 y 2009, la extensin del territorio amaznico con lotes de hidrocarburos se increment de 9% al 59% (DAR: 2009). Muchos de estos lotes estn superpuestos con reas protegidas por el Estado, con tierras indgenas tituladas, con territorios indgenas e inclusive con reservas propuestas para indgenas en aislamiento (IWGIA: 2009). Durante el gobierno de Alan Garca, el Ejecutivo, gener una serie de decretos legislativos con base en facultades legislativas delegadas por el Congreso en el marco de la poltica gubernamental de implementacin del Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos. Muchos de estos decretos, que afectaban los derechos de las comunidades indgenas, se realizaron sin consulta previa y generaron una protesta liderada por la direccin de la Asociacin Intertnica de Desarrollo de la Selva Peruana (AIDESEP) Junto con la criminalizacin de la protesta social mediante la detencin y persecucin penal de lderes indgenas, se desat una ola de movilizaciones sociales. Segn informacin de la Defensora del pueblo, sistematizada por el Instituto de Defensa Legal, en 2010, de los conflictos existentes en cada regin del pas, el 44% corresponda a casos donde

En el artculo 89, se precis que las comunidades campesinas y nativas tienen existencia legal y son personas jurdicas; son autnomas en su organizacin, en el trabajo comunal y en el uso y la libre disposicin de sus tierras. As como en lo econmico y administrativo, pero todo ello dentro del marco que la ley del Estado establece. No obstante, su autonoma sigue siendo limitada por la ley del Estado.

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no se haba realizado un proceso de consulta previa (OXFAM: 20111). En un pas con una larga historia de violacin a los derechos indgenas, qu implica la Sentencia del Tribunal Constitucional frente al caso tres islas? Para entender los alcances de la Sentencia es preciso conocer el caso y el proceso de la sentencia.

a) Contaminacin y perdida de la biodiversidad: La minera informal genero una gran deforestacin del bosque, contaminacin de aguas, muerte de animales terrestres, peces y aves b) Seguridad alimentaria: se generaron prdidas de la agro biodiversidad local. c) Integridad territorial, fsica y cultural de la comunidad: La invasin no solo afect la integridad territorial de la comunidad sino que adems puso en peligro la salud de la poblacin local: El contagio de sida o hepatitis B a causa de prostbulos paso a ser un peligro para los jvenes y la comunidad entera (por ejemplo, el pueblo Kandoshi estn en peligro de extincin porque estn contagiados en un 90% por hepatitis B, que se expande por transmisin sexual). (IIDS: 2012). d) Libre determinacin: La intromisin de los terceros represent un atentado contra la libertad de decisin de la comunidad en torno a su proyecto de desarrollo. En la Asamblea Comunal del primero de agosto de 2010, la comunidad decidi proteger su integridad territorial fsica y biolgica mediante el control del ingreso de terceros, construyendo una caseta a la entrada del camino vecinal, dentro de su territorio (IIDS: 2012). Considerando que, tanto el artculo 149 de la Constitucin de 1993 del Per como el Convenio 169 de la OIT reconocen que las autoridades de las comunidades campesinas/nativas/rondas pueden ejercer funciones jurisdiccionales dentro de su territorio, de conformidad con su derecho consuetudinario, la accin determinada por la comunidad no representa un delito ni medida de hecho sino un derecho. En este sentido, la autoridad local, como cualquier otra autoridad jurisdiccional de la repblica, puede usar la coercin legitima para restringir derechos (como el libre trnsito), siempre y cuando sigan su debido proceso (decisin de asamblea) y se trate de la proteccin de derechos superiores (integridad) (IIDS: 2012). Sobre la base de este marco legal, la comunidad decidi construir una caseta de control, en ejercicio de su funcin jurisdiccional. La construccin se llev a cabo el cuatro de agosto del 2010. Ante esto, ambas empresas Los Mineros SAC y Los Pioneros SCRL interpusieron denuncias penales ante la Fiscala el mismo da. Asimismo, cinco das despus, se

El caso de la comunidad Tres Islas en Madre de Dios


Esta seccin tiene el fin de describir brevemente el caso de la comunidad de Tres Islas en su lucha por el reconocimiento de su territorio, autonoma y autogobierno y se basa en el documento Comunidad Nativa Tres Islas: perseguida por ejercer funciones jurisdiccionales para proteger su integridad, el medio ambiente y su futuro: desarrollado por el Instituto Internacional de Derecho y Sociedad, IIDS: La comunidad de Tres Islas est asentada en el Distrito de Tambopata, Madre de Dios. Est conformada por familias pertenecientes a los pueblos indgenas Shipibo y Ese Eja, cuyo hbitat natural es una zona de bosques tropicales hmedos. La comunidad basa su subsistencia y alimentacin en la recoleccin de plantas y frutos locales as como en la cacera de animales, tales como la sachavaca y la pesca a orillas del ro Madre de Dios. Una de sus principales actividades de subsistencia es la silvicultura y la extraccin racional y sostenible de madera. La comunidad posee reconocimiento oficial y ttulo de propiedad en registro pblico. Esta comunidad sufri la intrusin no autorizada de terceros que, desde hace algunos aos, venan realizando tala ilegal de madera, minera informal, trfico y almacenamiento de combustible a travs de una trocha interior al territorio de la comunidad. Dos empresas de transporte, Los Mineros SAC y Los Pioneros SCRL, ingresaron a travs de una trocha o camino vecinal, sin autorizacin de la comunidad pero con autorizacin de ruta de la Municipalidad Provincial de Tambopata, Departamento de Madre de Dios. Cada empresa, duea de un promedio de 20 autos, permiti as la intrusin de mineros informales, taladores ilegales, personas que ejercen la prostitucin, etc. Naturalmente, la comunidad se vio afectada a cuatro niveles:

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present una accin de Habeas Corpus (624-2010) ante el Primer Juzgado Penal de Investigacin Preparatoria de Tambopata contra la presidenta de la Comunidad, por supuesta vulneracin del derecho al libre trnsito. Este Habeas Corpus fue ganado por los transportistas en todas las instancias regionales. A raz de ello, el juez ordeno: 1. Que se retire la caseta de seguridad puesta por la comunidad 2. Que la comunidad deje entrar a todo peruano a su territorio 3. Que se pasen copias a la fiscala para abrir investigacin contra la presidenta de la comunidad Toda la junta de la comunidad fue procesada penalmente por obstruir el transporte pblico. A raz de esto, las actividades de tala y minera ilegal se incrementaron, afectando an ms la biodiversidad local y el medio ambiente. Adems continuaron los bares, prostbulos y la trata de personas (IIDS: 2012) La comunidad interpuso un Habeas Corpus para proteger la libertad de sus dirigentes y la inviolabilidad de su territorio. Solicitando que se anule la primera sentencia de Habeas Corpus que favoreca a las empresas de transporte. Decidieron tomar esta accin porque el primer Habeas Corpus fue dado arbitrariamente; en principio, el juez no tom en cuenta ni el ttulo de propiedad de la comunidad ni que la va carrozable, en torno a la cual gira el caso, no es una va pblica sino trocha que pertenece al territorio privado de la Comunidad. A su vez, la comunidad ha probado que no hay servidumbre de paso, tal como consta en Registros Pblicos. En palabras de la Dra. Raquel Yrigoyen, La Sentencia inicial de Habeas Corpus ya fue violatoria por no tener en cuenta que esta era una va interna. En segundo lugar, pudo haberse ponderado que ya habiendo una caseta de control, se pudo garantizar que haya una persona que controle. Finalmente, no solo pidieron el retiro de la casa comunal sino que la destruyeron. (Yrigoyen: 2012) Teniendo a toda su junta directiva procesada, la Comunidad interpuso un Habeas Corpus por la libertad de todos sus miembros. Este se perdi en todas las instancias hasta que fue llevado al Tribunal Constitucional. Protegi el Poder Judicial los derechos indgenas o amparo a los intrusos?

Sentencia del tribunal


El 11 de septiembre del presente ao, a dos aos de presentarse la demanda de Habeas Corpus, el Tribunal Constitucional emiti sentencia dando la razn a la Comunidad: El TC ha resuelto declarar Fundada la demanda de autos en lo que respecta a la afectacin del derecho a la propiedad de la tierra comunal y del derecho a la autonoma comunal de la Comunidad Nativa Tres Islas. Ordena que cesen los actos de violacin del territorio de la propiedad comunal y de autonoma de la Comunidad Nativa Tres Islas vinculados a este caso (TC: 2012) En su funcin correctiva, el TC dispuso que se cursen copias de la sentencia a la Polica Nacional del Per, a la Fiscala y a todas las autoridades que venan persiguiendo a la comunidad por ejercer sus derechos. Asimismo, record que las autoridades deben consultar, pues ni el Gobierno local ni el regional haban consultado previamente licencias de ruta, concesiones, proyectos de carretera o mantenimiento, entre otras. La sentencia ha permitido hacer una lectura de la Constitucin a la luz del derecho internacional. Es as, que el TC dispone interpretar los artculos 88 y 89 de la Constitucin, que slo hablan de tierras de comunidades, a la luz del art. 13 del Convenio 169 de la OIT, que comprende el territorio y el hbitat de los pueblos indgenas. Para el TC, el territorio tambin comprende los recursos naturales que hay en el mismo y que son utilizados por los pueblos para su subsistencia, como establece la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. El territorio, adems, comprende una dimensin poltica, de autonoma y autogobierno, aparte de una dimensin cultural y espiritual.(SERVINDI: 2012) Ciertamente, la sentencia fundamenta los derechos de los pueblos indgenas, incluyendo el derecho a la autodeterminacin que reconoce la Declaracin de Naciones Unidas sobre los derechos de los Pueblos indgenas (artculos 3 y 4). En este sentido, esta es una sentencia histrica, dado que se ha reconocido legalmente el derecho de los pueblos a definir por si mismos su proyecto de desarrollo.

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Principales alcances de la sentencia


Este caso fue de inters de jueces, activistas y dirigentes indgenas de la regin pues es el primero en el Per que fundamenta el derecho de los pueblos indgenas a su autonoma y, por ende, a controlar su territorio frente al ingreso no autorizado de terceros (SERVINDI: 2012). La sentencia obliga a entender el territorio, como dice el Convenio 169 y la jurisprudencia de la CIDH, incluyendo los recursos naturales que los pueblos requieren para su subsistencia, superando la limitada previsin constitucional y legal al respecto: a) Cambio en la lnea Jurisprudencial del Tribunal Constitucional Solo apenas 5 aos atrs el Tribunal Constitucional ha empezado a reconocer los derechos indgenas. Incluso, el 2007 tiene una Sentencia por la que niega la aplicacin del Convenio 169 OIT (SERVINDI: 2012) El 2010 Se aplic el convenio pero se neg la fuerza vinculante de la declaracin. Solo en la Sentencia de Tres Islas, por primera vez, el TC fundamenta todos los derechos indgenas en el derecho de la libre determinacin de los pueblos. En el caso Constitucional se refiere al derecho de la autonoma econmica, administrativa, del uso y libre disposicin de sus tierras, ejercicio y funcin jurisdiccionales (Yrigoyen: 2012) Pero adems el Convenio 169 dice que la Autonoma se ejerce con recursos para ella. Con un Estado que mantiene el Canon en las jurisdicciones regionales a las que les corresponde (Yrigoyen: 2012). Sin embargo, como veremos en adelante, an persisten una serie de inconsistencias y limitaciones para la implementacin del ejercicio de la autonoma de los pueblos indgenas. b) Reconocimiento del derecho a la propiedad comunal La sentencia obliga a leer no slo el derecho civil sino el propio derecho constitucional, que es limitado pues slo reconoce tierras de comunidades campesinas y nativas, a la luz del derecho internacional, que reconoce territorios de pueblos indgenas (C 169, art. 13), incluyendo la dimensin poltica de autogobierno, una dimensin econmica que comprenda recursos naturales (prr. 21 y 22), e incluso la vinculacin espiritual; esto es novedoso para la jurisprudencia peruana.

De acuerdo al ex procurador Ugaz: Son territorios de autoridad y de libre determinacin. Ese reconocimiento no es para garantizar la secesin sino para garantizar que los pueblos definan sus prioridades de desarrollo y se respete la autoridad local (Ugaz: 2012) El TC tambin reconoce que en la medida que existe un derecho a la propiedad de los territorios de los pueblos indgenas, stos tienen la facultad de decidir quines ingresan a su territorio, a la par que la ley debe prever sanciones contra toda intrusin no autorizada: () En tal sentido, resulta claro que las comunidades nativas y campesinas tienen el legtimo derecho de, en virtud del derecho a la propiedad, controlar intrusiones a su propiedad (Yrigoyen: 2012) c) Precedente de estrategia legal para la defensa de las comunidades De acuerdo a Gladys Villa, lder de la Organizacin Nacional de Mujeres Indgenas Andinas y Amaznicas del Per, ONAMIAP, el significado de esta sentencia para las mujeres y los pueblos indgenas yace en que hoy ya cuentan con nuevas estrategias de accin: Tenemos instrumentos internacionales que han hecho referencia a los derechos colectivos de nuestros pueblos (Villa.2012). Adems, afirma, que la experiencia con la estrategia de litigio le ha permitido tener un mayor conocimiento de los derechos de su comunidad; Es una estrategia que tambin las organizaciones indgenas vamos aprendiendo Muchas veces nuestros hermanos y hermanas que estn en la dirigencia no conocen estos instrumentos jurdicos. (Villa 2012) El Instituto Internacional de Derecho y Sociedad (IIDS) condujo la estrategia de litigio a favor de la comunidad Tres Islas. Asimismo, se solicit la intervencin de la Red Probono, encargada de apoyar a casos donde hay situaciones de vulnerabilidad. Se litigo con argumentos de derecho internacional, buscando fortalecer al sujeto de derechos; es decir, permitiendo que la comunidad pase de ser vctima a sujeto de derechos. En este sentido, la sentencia tiene tambin un valor histrico por que sienta bases para una posterior lucha por los derechos de las comunidades indgenas a travs de herramientas legales como medios de accin colectiva. Cules son las razones de naturaleza constitucional que permiten que la corte suprema revise la denuncia? el TC declara fundado el recurso de hbeas corpus presentado por la comunidad, que haba instalado una caseta de control para impedir el ingreso

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de taladores ilegales a su territorio. Esto porque la sentencia de la Corte antepona el derecho al libre acceso en el territorio por encima dos cuestiones fundamentales: el derecho de propiedad, y que los pueblos indgenas tienen derecho de autoridad. (SERVINDI: 2012) En efecto, no se respetaron ni la propiedad privada ni el derecho consuetudinario local: Hay un acuerdo plenario que establece que las comunidades nativas, campesinas pueden ejercer funciones jurisdiccionales siempre y cuando lo hagan en su localidad, sin violar derechos fundamentales de otras personas y siempre siguiendo el derecho consuetudinario precisamente, la corte suprema poda mejorar su doctrina siempre que haya un inters colectivo que permita la restriccin del derecho del libre trnsito ms an si este se da en el espacio de su propia comunidad (Yrigoyen: 2012) En principio, las instituciones estatales haban asumido los derechos de los pueblos indgenas y campesinos en tanto soft law; es decir, de manera no vinculante. Sin embargo, sobre la base de esta sentencia, el TC afirma que la constitucin debe leerse a la luz del art. 169 de la OIT, de acuerdo a la cual, El territorio de los pueblos incluye una dimensin poltica, de autonoma. En este sentido, esta sentencia permite que los pueblos puedan definir sus estrategias de desarrollo sin tener miedo de ser perseguidos por el derecho constitucional. Esto, siempre que el Estado permita el respeto de tales derechos. Ser esto posible en la prctica?

pueblos se enteran cuando se ha dado una concesin de su territorio cuando llegan los ingenieros o cuando ya empiezan las actividades extractivas (Villa: 2012) Del derecho a la participacin poltica podemos considerar dos derechos especficos que actualmente juegan un papel preponderante en la redefinicin de la participacin de los pueblos indgenas en sus agendas de desarrollo: a. Implementacin de la Consulta previa Se encuentra tanto en el Convenio 169 de la OIT, art.61, 62 y 1 como en la Declaracin de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos Indgenas, en los artculos 19 y 32. El concepto del derecho a la consulta previa se resume en que el Estado, habiendo posibilitado la participacin de los pueblos en todo el ciclo de elaboracin de las polticas (minera, forestal, petrolera, de comunicaciones, etc.) debe realizar una consulta a la comunidad cuando va a dar una medida concreta a fin de obtener su consentimiento previo, libre e informado (OXFAM: 2011). Luego del conflicto de Bagua en 2009, el Congreso aprob la Ley de Consulta tomando como base la propuesta realizada por la Defensora del Pueblo y consensuada con las organizaciones indgenas. No obstante, el Poder Ejecutivo decidi observarla, afirmando que los campesinos andinos no eran indgenas (CAJ: 2011). En septiembre del ao 2011 fue aprobada la Ley 29785 que bsicamente recoge el proyecto anterior, tomando en cuenta las consideraciones de la sentencia 022-2009-PI/TC del Tribunal Constitucional (CAJ: 2011). Esta Ley sealo que la consulta previa deba darse frente a aquellas medidas legislativas o administrativas, planes, programas y proyectos de desarrollo nacional que afecten directamente los derechos colectivos de los pueblos indgenas, su existencia fsica, identidad cultural, calidad de vida o desarrollo. (Artculo 2.) De acuerdo a esto, la identidad cultural es un valor fundamental a ser preservado. La norma precisa que la implementacin de la consulta es una obligacin del Estado, de modo que, a diferencia del Ministerio de Energa y Minas, no cabe la intervencin de las empresas privadas en el proceso (Articulo 2). Se busc, pues, que la entidad sea neutral, que mantenga como fin ltimo alcanzar un acuerdo entre el Estado y los pueblos indgenas. No se plantea que la consulta tenga un carcter vin-

Retos en el cumplimiento de derechos de pueblos indgenas y comunidades campesinas


Segn el Convenio 169 de la OIT, los pueblos indgenas tienen el derecho de participar en todo el ciclo de la poltica, en conjunto con los gobiernos Regionales y Nacional. El nivel de convocatoria depende de la relacin entre organizaciones de base y Gobierno Regional, en principio. Asimismo, el Convenio 169 exhorta al derecho de los pueblos indgenas a la participacin institucional; es decir, participar en instituciones electivas y administrativas o de otras polticas susceptibles de afectarles (OIT: 2007) Asimismo, es importante que los pueblos indgenas mantengan la participacin en la formulacin, aplicacin y evaluacin de planes y programas de desarrollo nacional y regional susceptibles de afectarles directamente. Pero, en la prctica los

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travs de una Base de Datos Oficial de los Pueblos Indgenas u Originarios, concebida desde la propia Ley de consulta previa con el mandato de servir para la identificacin de cada pueblo cuando el Estado pretenda disponer alguna medida legislativa o administrativa que pueda afectarlos. Sin embargo, es importante tener en cuenta algunas consideraciones sobre esta base de datos; para empezar, la forma en la cual se estn conceptualizando a las Comunidades Indgenas. Para la definicin de un pueblo indgena el convenio no estableci una definicin precisa sino dos criterios que estn recogidos en el artculo 1 del convenio de la OIT: a) criterio objetivo: descendencia de la poblacin que estuvo antes de la colonizacin y existencia de instituciones sociales, econmicas, culturales, polticas que vienen de esa poca y que se conservan.
Presidenta del Comit Vecinal de Tres Islas.

b) criterio subjetivo: autodeterminacin y autoidentificacin de las poblaciones como parte de colectivos indgenas. La poblacin del pas que cumple con estos criterios va a ser incorporada dentro de la categora de pueblo indgena4. Estos pueblos indgenas se distinguen en particular por la existencia de una lengua indgena pero tambin por la presencia de la propiedad colectiva y otros derechos que demuestran la persistencia de instituciones originarias (Lanegra: 2012). Qu sucede entonces con otros colectivos que no cumplen con el criterio del idioma? Las rondas campesinas que, por ejemplo, representan la principal organizacin de base en Cajamarca, con una trayectoria de aplicacin de justicia y seguridad comunales de ms de 30 aos, no tendran acceso a la consulta previa, de acuerdo a este criterio. En palabra del Viceministro de Interculturalidad, Ivn La Negra: La clave es en lo que corresponda que puede ser una cosa bien amplia o acotada. Dado que son organizaciones que se han creado para temas de seguridad y justicia entonces se entiende que corresponden los derechos colectivos de los pueblos indgenas que tiene que ver con esos aspectos. Por lo tanto, si hay derechos colectivos de los pueblos indgenas vinculados con temas de administracin de justicia y temas de seguridad entones

culante sino que el acuerdo lo sea (CAJ: 2011). Sin embargo, si bien el Per ha sido reconocido como lder en la proteccin de los derechos de los pueblos originarios, por ratificar el convenio 169 de la OIT y ser el primero en reglamentar el derecho a la Consulta Previa, an es necesario mejorar el reglamento de la ley y, asegurar que esta sea adecuadamente aplicada en la realidad. El viceministro de Interculturalidad, Ivn Lanegra, destac que en los siguientes das estar publicndose la gua metodolgica para conducir a las autoridades en el cumplimiento del reglamento. El reglamento ha seguido el mismo estndar que el convenio nacional establece; Es decir, que la consulta (debidamente informada) debe realizarse antes de iniciarse cualquier actividad de exploracin y antes de hacerse cualquier actividad de explotacin de los recursos naturales (Lanegra: 2012) En este marco, la sentencia recuerda el deber del Estado de consultar cualquier medida que afecte el bienestar y el desarrollo de los pueblos indgenas. En adicin, el marco legal reciente busca reconocer a los pueblos indgenas u originarios del Per a

Bajo este criterio se han identificado un total de 52 pueblos indgenas, 48 ubicados en la zona amaznica y 4 en la zona andina.

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se le aplicaran esos derechos. Evidentemente el derecho a la consulta es un derecho que no est extendido a este sector. Sin embargo, la lengua es un requisito no previsto como indispensable en normas internacionales ni nacionales (Yrigoyen: 2012). Para muchas colectividades, este ha sido considerado un acto que pone en amenaza el respeto al autogobierno comunal de ciertas comunidades con dcadas de autogobierno y aplicacin del derecho consuetudinario. Qu puede implicar esta conceptualizacin limitada? En trminos de Yrigoyen, Si una empresa que quiere hacer una actividad extractiva en un determinado lugar no sabe si ah hay pueblos indgenas o sujetos colectivos a los que se les tiene que aplicar derechos indgenas, entonces el propio Estado les est negando la posibilidad de que este tercero respete sus derechos (Yrigoyen: 2012) Ahora bien, en el caso particular de la comunidad de Tres Islas, las actividades de explotacin minera y tala fueron llevadas a cabo ilegalmente. El Gobierno Regional de Madre de Dios ya haba cedido tierras en concesin, claramente, sin Consulta Previa. Este es particularmente un caso en el cual, incluso habiendo legislacin para la Consulta previa, a la cual se adhiere perfectamente la comunidad de Tres Islas, el Gobierno regional presenta una gestin pblica ineficiente que adems pone en riesgo la integridad de la comunidad. Vemos entonces que hay una pregunta que an queda sin resolver: Tiene la Consulta previa carcter vinculante? Para entender las condiciones reales sobre las cuales se busca llevar a la prctica la Consulta Previa, es necesario conocer la situacin real de las Concesiones. b. La condicin de las Concesiones hoy Pero qu sucede si quienes afectan la autodeterminacin indgena son grandes empresas transnacionales con autorizacin de exploracin y/o explotacin? Pues en ese caso no habra al parecer autonoma comunal que valga. El fundamento 45 solo recuerda que los pueblos indgenas solo tienen derecho a la consulta, pero no dice nada del carcter general que debera tener el consentimiento justamente derivado de la autodeterminacin tal como lo reconoce la Declaracin de los Pueblos Indgenas. (SERVINDI: 2012)

En los territorios indgenas y comunidades rurales, se concentran los recursos naturales estratgicos para el desarrollo macroeconmico (agua, minerales, hidrocarburos, recursos genticos, oxigeno, etc.). A pesar de la entrega y titulacin de territorios de propiedad colectiva y de los esfuerzos por hacer ms justa la Consulta Previa, existen fuertes presiones por el fomento de los llamados megaproyectos (infraestructura, explotacin de recursos naturales, proyectos agropecuarios, etc.) as como cultivos de uso ilcito que conducen al empobrecimiento de los pueblos indgenas. De acuerdo al Instituto Geolgico Minero y Metalrgico (INGEMMET), la evolucin de las concesiones mineras en la ltima dcada ha producido una expansin sostenida hasta la actualidad: A mediados del ao 2012, en el Per existan 25 889 992 hectreas bajo concesin minera, lo que representa el 20.3 % del territorio nacional. Adicionalmente, existen 34 810 hectreas otorgadas en el lecho marino, dentro de las 200 millas peruanas. (INGEMIN: 2012). En los cuadros de la siguiente pgina, podemos observar la evolucin de concesiones mineras de manera sostenida. No hay mayores exigencias para la entrega de concesiones. En principio, se busca comprobar que no exista superposicin con (a) otros derechos mineros ya otorgados (b) reas naturales protegidas, (c) reas de proteccin del Ministerio de Cultura, (d) reas priorizadas por el Instituto Nacional de Desarrollo (INADE) ni con zonas urbanas (INGEMMET: 2010). De acuerdo a las Estadsticas de INGEMMET, ms de un 76% de concesiones mineras ya se encuentran tituladas. El cuadro de la siguiente pgina muestra la cantidad de concesiones cedidas por regin a nivel nacional para Junio del 2012. El problema fundamental es que en casi toda la legislacin, las concesiones no requieren Consulta Previa. Inclusive, la Ley de Consulta Previa, en el reglamento, no se garantiza antes de las concesiones mineras, sino que esas consultas (en el reglamento de la Ley de Minera) se dan para los Estudios de Impacto Ambiental o para las etapas posteriores, como la etapa de exploracin o explotacin pero no para la concesin misma (Yrigoyen: 2012) Si la consulta no es vinculante, entonces Cmo asegurar los derechos de los pueblos

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Grafico N1: Evolucin de las concesiones Mineras a Nivel Nacional


Evolucion de Concesiones mineras en Peru 1991 (2258,000) a 2012 (25889,992) Ha
19573752.8 17129184.2 15597000 14825000 15667436 13827165.9 12110000 12766956.6 11099793.8 8758000 7452232.9 6151000 9276873.8 9311465.3 11572574.5 9840415.3 25889992.3 24988219.7

21282978

2258000 2258000 2371000

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Fuente: INGEMMET. Elaboracin propia

Region/Zona AREQUIPA PUNO ANCASH LIMA CAJAMARCA LA LIBERTAD AYACUCHO CUSCO MOQUEGUA APURIMAC PIURA HUANCAVELICA JUNIN TACNA MADRE DE DIOS ICA HUANUCO PASCO AMAZONAS LAMBAYEQUE SAN MARTIN LORETO MAR PERUANO* UCAYALI TUMBES CALLAO TOTAL GENERAL
Fuente: INGEMMET. Elaboracion Propia.

Ha 3355426.7 2520025.5 1913223.34 1754597.74 1600173.12 1572272.67 1543672.74 1533028.76 1263189.89 1229604.71 1126509.25 1091506.54 976784.91 901232.95 788260.68 773354.57 445280.46 441513.79 412987.78 375845.88 120514.04 108541 34810 27346.35 11100 3999 25924802.4

Numero de Concesiones mineras 6343 4469 4902 5373 2798 3803 2819 2803 1839 2061 1640 3284 3759 1351 3071 1725 944 1452 609 680 258 177 32 90 60 32 56374

% 53 37.62 53.3 50.4 48 61.7 35.2 21.3 80.3 58.8 31.4 49.3 25.9 56.1 9.2 36.3 12.1 17.4 10.5 26.4 2.4 0.3 0 0.3 2.7 27.2 19.06615385

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indgenas? Qu ocurre si el pueblo se opone a una concesin, por ejemplo minera? El resultado, a menudo, depende de los poderes de facto que afecten o no a la comunidad. Como ejemplo, nombraremos el caso de la comunidad San Andrs de Negritos que, habiendo negado la venta de sus tierras tras la concesin que el Gobierno Central cedi a Yanacocha, fue sujeto de una expropiacin administrativa en 1996. Efectivamente, las protecciones que por ley tenan estos territorios comunales fueron obviadas por completo, y aplicando expropiaciones y servidumbres mineras, las cuales adems se dan en procesos absolutamente irregulares, se logr despojar de sus tierras a dicha comunidad campesina (GRUFIDES: 2011). Adems, es preciso recordar que si bien la legislacin en torno a los derechos indgenas ha ido cambiando, an se mantiene la legislacin minera de 1992, cuyas posteriores modificaciones han sido poco relevantes. En de Madre De Dios, el gobierno Regional haba dado aproximadamente 140 concesiones mineras para minera artesanal (SERVINDI: 2012). El hecho de que el caso trate sobre mineros informales es fundamental porque estos no tienen disposiciones legales y administrativas que los avalen frente al Gobierno Central. Sin embargo, a nivel Regional, es preciso recordar, la comunidad perdi consecutivamente los juicios y no fue sino hasta llegar al TC que se consideraron a las concesiones como ilcitas. Frente a esto, es preciso considerar que cuando una persona se hace concesionaria, obtiene ciertos derechos sobre la tierra concesionada. Por ejemplo, seala Yrigoyen, Si nosotros vemos la legislacin minera, un vez que se ha aprobado la concesin a un concesionario, este tiene, entre otros derechos, el derecho a pedir una servidumbre administrativa. Como efecto de la Ley de Consulta ya no se realizan expropiaciones administrativas pero an persisten las servidumbres administrativas. En este sentido, el reconocimiento del ttulo de propiedad privada colectiva as como la Consulta Previa son necesarios pero no suficientes para garantizar el derecho a la tierra y el territorio y claramente no aseguran, en s mismas, la autonoma de los pueblos indgenas. Qu hacer entonces, para generar instituciones que hagan valer la posicin de los pueblos indgenas en torno a decisiones que les afecten?

c. Derecho al Consentimiento informado como garanta El derecho internacional ha establecido que cuando la integridad de los pueblos est en juego, se requiere el consentimiento. Se debe demostrar que la actividad de explotacin no les afecta y que ellos, bajo su consentimiento libre e informado acepten o no la actividad en su territorio. Ello porque todo megaproyecto modificara sus condiciones de vida y subsistencia. Hasta 1995, todava regia el convenio 107 de la OIT, que antecede al convenio 169, afirmaba que el Estado no puede trasladar a las poblaciones indgenas salvo por motivos de desarrollo (OIT: 2007). Con el Convenio 169 de la OIT, se modific la regla, determinando que el Estado no puede efectuar traslados poblacionales, restricciones territoriales, megaproyectos con impacto significativo en las condiciones de vida de los pueblos ni depsitos de eliminacin de sustancias toxicas. Todo esto requiere consentimiento previo, libre e informado. Se considera, adems, que la informacin debe tener pertinencia cultural y lingstica. Incluso recibiendo asesora jurdica, la Comunidad de Tres Islas tuvo problemas con respecto a obtener informacin para defender su propio caso: Ganamos este caso gracias a que pudimos construir un caso slido. Usamos una estrategia de litigio a nivel constitucional, internacional, penal y administrativo. En el frente administrativo, tuvimos que presentar varias solicitudes de informacin. Vimos como la negacin de la informacin fue constante; por ejemplo, cuando la comunidad decidi poner una tranca en la caseta de control, las mineras empezaron a denunciar a la comunidad. Ya que la organizacin haba interpuesto un Habeas Corpus para la presidenta de la mesa directiva, se solicit al poder judicial conocer el nmero de denuncias que tena la presidenta. Despus de mucho nos lleg por correo conteniendo una hoja que deca: para que usted acceda a la informacin de cuantos procesos penales hay en su contra debe pagar un sol por cada hoja. Esto, incluso, sin precisar el nmero de hojas (Yrigoyen: 2012) Del mismo modo, en Registros pblicos, no se quiso dar un registro negativo de que no haba servi-

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dumbre de paso en el territorio de la comunidad. (Yrigoyen2012) Teniendo en consideracin casos como este, en el cual el acceso a la informacin es todava muy limitado y, asumiendo que se necesitan garantas posteriores a la consulta, algunos juristas han afirmado que se debe buscar implementar un derecho al consentimiento informado como garanta. Este trata del consentimiento obtenido libremente, sin intimidacin ni influencia indebida, otorgado mediante una decisin voluntaria, y despus de haber proporcionado al colectivo informacin adecuada, accesible y comprensible, en una forma y en un lenguaje que ste entienda. En la actualidad, el Viceministerio de Interculturalidad, en coordinacin con organizaciones sociales, viene realizando esfuerzos por capacitar a lderes y lideresas sobre el derecho a la consulta previa en el marco del Programa de fortalecimiento de capacidades (MC, 2012). Del mismo modo, se est llevando a cabo procesos de formacin de intrpretes y traductores en lenguas indgenas para los futuros procesos de consulta previa. Hasta el momento ya se han capacitado traductores en awajun, cashinahua, kichua, quechua (ncash, Ayacucho, Junn), shawi, tikuna, yanesha y yine. Las personas capacitadas por el Ministerio de Cultura formarn parte del Registro de Intrpretes de Lenguas Indgenas u Originarias, creado con Resolucin Viceministerial N 001-2012-VMI-MC, en cumplimiento a lo estipulado en el Reglamento de la Ley 27895, Ley del Derecho a la Consulta Previa a los Pueblos Indgenas u Originarios. (MC: 2012) d. Lmites al reconocimiento estatal del Derecho comunal De acuerdo al Art. 149 de la Constitucin: ... Las autoridades de las Comunidades Campesinas y Nativas, con el apoyo de las Rondas Campesinas, pueden ejercer las funciones jurisdiccionales dentro de su mbito territorial de conformidad con el derecho consuetudinario, siempre que no violen los derechos fundamentales de la persona. La Ley establece las formas de coordinacin de dicha jurisdiccin especial con los Juzgados de Paz y con las dems instancias del Poder Judicial (Constitucin del Per 1993). Esta norma abre la posibilidad de que el derecho consuetudinario del pas tenga valor jurdico. De acuerdo a lo que seala la Constitucin, consideramos que las autoridades de las

comunidades campesinas y nativas son competentes para administrar justicia dentro de su territorio, siguiendo al Acuerdo Plenario de la Corte Suprema, las rondas campesinas deben ser incluidas en este tratamiento, aunque su condicin indgena sea discutible (CAJ: 2011). Pero sin un reconocimiento concreto, si an no se ha propuesto una reforma constitucional que les reconociera taxativamente esta funcin, muchas autoridades comunales han sufrido (y siguen sufriendo persecucin penal por aplicar su justicia, incluso en el marco de la Constitucin Peruana, Cmo asegurar un dialogo horizontal? Podemos ubicar las dificultades para la implementacin del reconocimiento constitucional de la justicia comunal en dos grandes variables; la militarizacin del campo y la jurisprudencia monista (Yrigoyen 1998. Sin embargo, ms all de variables jurdicas, debemos considerar condiciones reales de acceso a justicia que siguen pendientes.

Problemas estructurales de acceso a la justicia


En el Per existen 5.715 Jueces de Paz, que resuelven el 40% de la demanda de administracin de justicia. (Tvara2012). A pesar de estos esfuerzos, no basta cierto cambio tanto en la formacin de los jueces como en la cultura jurdica monista que an prima en nuestro pas, sino que, complementariamente, se necesita una verdadera reconciliacin del derecho central con el comunal, especialmente cuando el central sigue siendo lejano y precario. En la siguiente pgina, presentamos un cuadro resumiendo las principales barreras para el acceso de justicia que persisten en nuestro pas. Existen, adems, formas de discriminacin que se han mantenido a manera de mentalidades, tales como el racismo hacia el campesinado, que Wilfredo Ardito define como: El racismo hacia los campesinos, se manifiesta en el Per como un fenmeno de discriminacin acumulada, es decir que no aparece solo, sino se une a otros factores de discriminacin, como las carencias econmicas, la escasa educacin, el apellido indgena, la vestimenta, el idioma, el lugar de residencia o proveniencia (Ardito: 2007) Segn Ardito, la discriminacin se evidencia en la incapacidad del Poder Judicial para atender las demandas legales de los pobladores rurales: La falta

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Debe asegurarse que en cada Corte Superior hayan traductores que tengan disposicin para intervenir en todo proceso judicial que comprenda idiomas nativos.

Altos costos para acceder a la justicia: tasas judiciales y costos de defensa. A nivel NACIONAL solo hay 308 abogados defensores de ocio (sin pago)

Barreras Lingsticas

Barreras Econmicas

Barreras Culturales
Operadores renunentes a aceptar a la autoridad comunal/ campesina. Desconocimiento de la legalidad de la justicia comunitaria

Barreras de Gnero
Prejuicios y estereotipos machistas. Violencia intrafamiliar Poco reconocimiento de la mujer, incluso en instancias pblicas

Elaboracin propia. Fuente: IDL.

de respuesta es todava ms visible frente a aquellas situaciones vinculadas a la intervencin de los mismos agentes del Estado, como las masivas violaciones de campesinas por parte de soldados y policas durante el conflicto armado o las esterilizaciones masivas producidas durante el rgimen de Fujimori. (Ardito, 2007) De acuerdo a la Comisin Especial de Reforma Integral de la Administracin de Justicia (CERIAJUS), el principal problema de la justicia en el Per son sus limitaciones al acceso universal de los ciudadanos a la justicia eso como efecto de la existencia de barreras geogrficas, econmicas, lingsticas y culturales que afectan la condicin de igualdad (CERIAJUS, 2004). En efecto, lo que a menudo olvidan los operadores del Estado es que la Constitucin Poltica no ha creado la justicia comunal, sino que esta incluso le antecede. Ella se explica en la presencia de factores culturales e histricos pero tambin en la dbil presencia del Estado en el mundo rural. La resolucin de Conflictos por parte de las comunidades campe-

sinas, nativas e incluso de las propias Rondas Campesinas es una realidad que no podemos ignorar. No solo eso, reconocer la escasa cobertura del sistema judicial debera ser un aliciente para que el Estado promocione el desarrollo de la justicia comunal, empezando con el reconocimiento pleno del ejercicio de sus funciones jurisdiccionales. De esa forma, se aprovecharan las organizaciones de base ya existentes (IDL, 2005).

Conclusiones
En trminos de sentar un precedente de justicia para los derechos de los pueblos indgenas haciendo uso de herramientas legales y del mismo derecho internacional, la sentencia es significativa. Sin embargo, la aplicabilidad de la ley y su universalizacin no solo dependen, naturalmente, de factores jurdicos sino tambin de condiciones polticas, econmicas y sociales favorables para los pueblos indgenas. Se precisa, pues, poner en prctica los derechos fundamentales de las comunidades rurales y pueblos indgenas y resolver, a la par, los vacos legales don-

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de se precise. Asimismo, es importante considerar que mientras se busca una nueva legalidad en torno a los derechos indgenas en instituciones como el Viceministerio de Interculturalidad, al mismo tiempo el Estado mantiene leyes que apoyan la implementacin de megaproyectos sin considerar claramente sus efectos sobre las poblaciones indgenas. Incluso la FAO reconoce: Los Megaproyectos de infraestructura vial, productiva o energtica desarrollados en diversos pases de la regin, son responsables del desplazamiento de comunidades ntegras de sus territorios, muchas veces reconocidos y titulados por los propios Estados, en aplicacin de polticas de desarrollo que han desconocido el derecho a la consulta libre, previa e informada, motivando acciones de resistencia que, en ocasiones, han llegado a tribunales nacionales y regionales (FAO: 2012). Como vemos, la situacin social, econmica, poltica y cultural de los pueblos indgenas de la regin y del Per sigue siendo preocupante en materia de garanta del derecho a la tierra y el territorio. Vale la pena considerar que no basta con dotar de ttulo de propiedad colectiva a la comunidad, como hemos visto, sino que adems, este y otros derechos fundamentales de las poblaciones indgenas deben hacerse vinculantes, de otra forma, su cumplimiento estar supeditado a la sensibilidad del operador sino que es necesario asegurar el ejercicio de los dems derechos que hemos planteado. Adems, deben considerarse derechos tan elementales como salud, educacin, seguridad alimentaria o la cultura. Solo entonces se puede pensar en una verdadera autonoma Lo ptimo sera que no se tuviese que recurrir a instrumentos normativos internacionales para hacer valer los derechos de las comunidades rurales y pueblos indgenas sino que se logre orientar al Estado peruano hacia un ejercicio de reconocimiento de las autoridades locales, trascendiendo el simple respeto por la propiedad comunal para tomar conciencia de la existencia de los derechos de las comunidades indgenas. Un Estado con niveles altos de conflictividad y bajos niveles de gobernabilidad como el peruano no puede lograr su pleno ideal de desarrollo, incluso macroeconmico, si persiste en desentenderse de los derechos del 27.7% de su ciudadana (UN INSTRAW: 2004). La gobernabilidad democrtica, implica, precisamente, el reconocimiento y la atencin de las diferencias.

Referencias bibliogrficas
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Una aproximacin a las polticas pblicas sobre los recursos hdricos en el Per

[Entrevistas a Patricia Urteaga y Mara Teresa Or]


Lorena Chvarri1
Resumen La gestin del agua es un problema de poder poltico y econmico. Cmo afronta el Estado peruano este problema? Patricia Urteaga, PHD en antropologa de la Universidad de Berkeley y especialista en conflictos hdricos, nos ofrece el panorama general, recordando normativas vigentes, los avances, desaciertos y las expectativas generadas por parte del actual gobierno que aguardan sobre todo en la sierra y selva de nuestro pas. Por su lado, Mara Teresa Or, mster en sociologa de la Pontificia Universidad Catlica del Per especializada en gestin de recursos hdricos, nos ayuda a aterrizar el problema en el caso especfico de Ica, explicando los motivos de la sobreexplotacin del agua subterrnea, as como las condiciones que han favorecido que esta situacin contine. Finalmente, ambas especialistas nos presentan medidas a tomar en cuenta para revertir tan grave problemtica. Abstract Water management is a political and economic power issue. How is the Peruvian State facing up to this problem? Patricia Urteaga, PHD in anthropology by Berkeley University and water conflict specialist offers a general view by recalling actual regulations, progress, mistakes and expectations generated by the current government awaiting especially in the mountains and forests of our country. On the other hand, Mara Teresa Or, master in sociology by the Pontificia Universidad Catlica del Per and water resources management specialist, helps us figure these problems out in the specific case of Ica. She explains the reasons behind the overexploitation of groundwater, as well as the conditions that have favored the persistence of this critical situation. Finally, both specialists present some steps to take into account in order to solve this serious problem in our country.
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Lorena Chvarri es es egresada de la Facultad de Ciencias y Artes de la Comunicacin de la Pontificia Universidad Catlica del Per.

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Entrevista a:

Patricia Urteaga
Especialista en conflictos hdricos

Lorena Chvarri (LC): Actualmente, cules son los principales problemas en torno al agua en nuestro pas? Patricia Urteaga (PU): El tema del agua es bastante complejo. Pero creo que el mayor problema es que el Estado lo ve solamente como un bien para la produccin, lo que hace que se pierda de vista los otros valores que tiene el agua. Si revisas la mayora de publicaciones del Estado sobre el tema la visin es bsicamente productiva. Eso hace que se excluya -sobre todo- el valor ambiental, cultural y social que tiene el agua, su multidimensionalidad. Cuando pierdes esa perspectiva, tambin pierdes legitimidad en algunos sectores del pas porque la gente se da cuenta de que no entiendes su concepcin sobre un recurso como el agua que tiene varias funciones, adems de las productivas. Y cuando tienes una visin exclusivamente productiva de un recurso, lo que haces es asignarlo al ms eficiente, no necesariamente al que lo necesita ms. LC: Cmo aporta en este punto la Ley de Recursos Hdricos aprobada en el 2009 por el gobierno de Garca? PU: En la Ley de Recursos Hdricos se puede ver una priorizacin de usos en el artculo 35, por la cual el uso ms importante es el primario, quiere decir, consumo para satisfacer necesidades primarias sin fines lucrativos, entre otros. Cuando se asigna el recurso tambin debes tener esa priorizacin en cuenta. Pero, en la prctica, lo que est pasando es que se est priorizando el uso productivo, el uso econmico del agua con fines lucrativos. Por ejemplo, en Ayacucho, EPSASA, la empresa de agua potable, est peleando por un volumen

determinado porque ya no le alcanza para cubrir la demanda de agua para uso poblacional de toda la ciudad de Ayacucho. La mayora de conflictos surge porque no se respeta esa priorizacin de usos que est establecida legalmente. Muchas empresas mineras se ubican ms all de los tres mil metros porque ah est el mineral. Al situarse cerca a las cabeceras de cuenca, fcticamente controlan la fuente. Entonces, t, que eres un usuario agrcola formal y ests ubicado ms abajo, de acuerdo a tu licencia de agua te correspondera un volumen de 15 litros por segundo, pero si el usuario que est ms arriba controla la fuente de agua es muy probable que ya no te llegue ese volumen, sino menos; y esto suele suceder aun cuando los usuarios tienen su derecho legalmente conformado y sin ningn problema. En otros casos, los usuarios que controlan la fuente acumulan el agua o la usan para sus propios propsitos. En algunos casos, los usuarios que controlan las fuentes consumen el volumen que establece su derecho de agua (eso pasa mucho en Tacna), pero eso hace que los de abajo tengan problemas para que el Estado cumpla con lo que les ha prometido en trminos de volumen. Entonces,

... cuando tienes una visin exclusivamente productiva de un recurso, lo que haces es asignarlo al ms eficiente, no necesariamente al que lo necesita ms.

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en la prctica, lo que est pasando es que se est priorizando los derechos de unos usuarios sobre los derechos de otros. Finalmente, esto refleja bsicamente que no existe una gestin integrada de los recursos hdricos. Uno de los principios de gestin que seala este enfoque, que adems ha sido incorporado como principio en la Ley de Recursos Hdricos, es que se debe considerar el territorio de la cuenca y los usuarios de la parte alta, media y baja, de manera que no se afecte el flujo no solo de agua, sino de relaciones sociales. Esto se ignora cuando se hace ese tipo de priorizacin de facto que es la mayor causa de conflictos. Entonces, no es que las comunidades se levanten porque son salvajes o porque son de la izquierda o porque son terroristas, no. Antes de esa explosin hay un periodo muy largo de frustracin porque le ests hablando al estado en un idioma (en el que el estado quiere que le hables) y el estado no te responde. Es decir, lo que el campesino quiere simplemente es que el estado diga bueno, voy a ser neutral en este caso, vamos a ver cmo lo resolvemos. Ni siquiera quiere que resuelvas a su favor, sino solamente que los que representan al estado vayan a ver por qu no hay agua. Y el estado no va. Eso es lo que la gente reclama.

Eso no quiere decir que no hay aspectos por trabajar con las comunidades; seguramente los hay. Pero hasta ahora (veremos qu pasa despus), la tendencia es que el Estado, por exceso o por defecto, prioriza el agua para el uso productivo, pero no en trminos de produccin agraria para consumo local o para subsistencia, sino otro tipo de produccin. LC: Se previ esta situacin cuando se debati la Ley? Cmo fue su proceso de aprobacin? PU: La ley fue el producto de una serie de debates de sectores sociales, polticos y econmicos que se enfrentaban para que se incorporaran sus intereses en ella. Aparentemente, pareciera que el agua no es importante pero yo dira que en algunos casos es ms importante incluso que la tierra. Yo hice el seguimiento a ese proceso de aprobacin y uno de los primeros borradores que sac la Comisin Agraria era bien interesante. Por ejemplo, contena un artculo sobre el flujo mnimo de agua al que tiene derecho cada persona, era el artculo 40. Se trataba de una forma de hacer concreto el derecho humano al agua, es decir, t como persona tenas el derecho a un flujo mnimo de agua que deba respetarse aun si hubieras incumplido el pago de la tarifa. El objetivo era garantizar tu supervivencia. Era un artculo parecido a una disposicin de la Ley de Aguas de Sudfrica de 1998, una de las pocas a nivel mundial que contiene disposiciones sobre el derecho humano al agua. Sin embargo, ese artculo no fue aprobado en la versin final de Ley 29338. Otro artculo interesante del proyecto era que las cabeceras de cuenca deberan ser intangibles, lo deca as, tal cual, pero luego dijeron no, esto es muy tajante no se puede decir eso, lo que tenemos que decir es que se podr declarar intangibles las cabeceras de cuenca con la aprobacin del Ministerio del Ambiente, es decir, el ANA podr declarar que las cabeceras de cuenca son intangibles con el visto bueno o la aprobacin del MINAM.

...no es que las comunidades se levanten porque son salvajes o porque son de la izquierda o porque son terroristas, no. Antes de esa explosin hay un periodo muy largo de frustracin porque le ests hablando al estado en un idioma (en el que el estado quiere que le hables) y el estado no te responde. Es decir, lo que el campesino quiere simplemente es que el estado diga bueno, voy a ser neutral en este caso, vamos a ver cmo lo resolvemos. Ni siquiera quiere que resuelvas a su favor, sino solamente que los que representan al estado vayan a ver por qu no hay agua. Y el estado no va. Eso es lo que la gente reclama.

Los embrollos burocrticos en el proceso de adquisicin de una licencia de agua


LC: Qu dificultades trajo consigo la Ley? PU: Cuando lees la ley te das cuenta de que hubo un debate dursimo para su aprobacin. Algunas propuestas quedaron en la Ley, como por ejemplo la inclusin del Convenio 169, una pelea muy fuerte que dieron los nacionalistas en el Congreso en el 2008, y qued2. Con esta disposicin se trata de proteger a las comunidades campesinas, pero no es

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ta; no en estas cuencas tan complejas y tampoco en el problema de la falta de coincidencia de la jurisdiccin poltica y la jurisdiccin hidrogrfica. Yo supongo que esta administracin est tomando esto en cuenta porque hay gente muy experimentada dentro de la ANA que sabe que si no se consideran estos problemas a la larga ello va a generar ms conflictos. LC: Qu sucede cuando la intervencin de entidades privadas acenta la problemtica? PU: En algunos casos, esta intervencin puede ser positiva, pero en otros simplemente complica ms la problemtica. Y esto tiene que ver con la falta de una visin de cuenca y ecosistmica por parte de algunas entidades privadas. Por ejemplo, hasta antes de la llegada de una empresa minera, la comunidad Antabamba y un anexo de la comunidad Chacoche (que capta las aguas del ro Anchicha) en Apurmac compartan el agua. Se haba desarrollado eso que llamamos hidrosolidaridad entre Chacoche, que tena acceso al agua, y Antabamba, que careca del recurso, pero llega una empresa minera a la zona y hace un convenio con una de las comunidades y este hecho cambia toda la relacin hidrosolidaria que exista entre las dos comunidades e inmediatamente se dispara el conflicto. A veces pasan estas cosas, pero si el estado y las empresas vieran la gestin de una manera integrada y tuvieran en cuenta la priorizacin de usos que la Ley misma reconoce, no surgiran estos problemas. Algunas personas que no conocen el tema dicen los campesinos no deberan quejarse si ya les han prometido tres reservorios. No es que los campesinos sean conflictivos o no sepan, ellos saben que los reservorios no resuelven el problema del agua. Desde que llegaron las empresas mineras a Cajamarca, por ejemplo, muchos han visto secar sus ros, los caudales que antes usaban ya no existen, los puquios que tenan a la mano para agua potable tampoco, los ojos de agua que usaban para fines rituales ya no estn, los animales no pueden alimentarse y tienen que bajar hasta la zona del reservorio, en fin... Solamente gente que no conoce la realidad de los andes ni la complejidad del agua puede decir cosas tan gratuitas.

tan simple; por ejemplo, la ley dice que se respetan los derechos al agua de las comunidades campesinas de acuerdo a ley, qu significa eso? En la ley, los derechos de las comunidades campesinas estn reconocidos en forma de licencia en bloque, eso quiere decir que las comunidades tienen que tramitar su derecho de agua. Y eso implica hacer una inversin fuerte para que puedas tener tu derecho formalizado, y si no lo formalizas, pues bsicamente para el mundo del derecho, no existe: el volumen de agua que utilizas todos los das para diferentes usos, porque las comunidades no la usan solamente para sembrar est libre porque no est registrado como tuyo, por lo tanto se puede asignar a otros usuarios. Entonces, para que no te pase eso, tendras que haber invertido un poco ms de mil dlares para los muchos trmites que implica obtener una licencia de agua. Esto, unido al hecho de que muchas unidades hidrogrficas no coinciden con las jurisdicciones polticas, complica an ms el problema. Y es que en algunas cuencas la Autoridad Local del Agua (ALA) se ubica en la localidad que est cerca al lugar donde vas a usar el agua y no necesitas invertir tanto dinero desplazndote, pero hay otras cuencas donde no es as. Tienes que trasladarte desde tu tierra que queda a cuatro mil metros de altura y recorrer todo ese camino para llegar a la oficina de la ALA para presentar la solicitud y hacer el trmite de formalizacin. Es impresionante la cantidad de trmites que tienes que cumplir, y no vienes una vez, vienes dos o tres para ver cmo est el proceso. Entonces, esta es una forma de pensar que ha sido heredada de administraciones anteriores que solamente estaban pensando en los usuarios de la cos2

En el artculo 64 de la Ley se destaca que Ningn artculo de la Ley debe interpretarse de modo que, menoscabe los derechos reconocidos a los pueblos indgenas en el Convenio 169 de la Organizacin Internacional de Trabajo.

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Algunas personas que no conocen el tema dicen los campesinos no deberan quejarse si ya les han prometido tres reservorios. No es que los campesinos sean conflictivos o no sepan, ellos saben que los reservorios no resuelven el problema del agua.

la sobreexplotacin del acufero y que ello no siga afectando a los otros usuarios. Finalmente, la ANA tambin est orientando sus esfuerzos a la conformacin de Consejos de Recursos Hdricos de Cuenca, cuyo objetivo es tener un mejor manejo de la gestin del agua a nivel local. Se va a desconcentrar (no descentralizar) un poco el manejo del agua pero siempre va a existir el ANA como ente central de la gestin hdrica. Actualmente hay cerca de cinco consejos de cuenca que se han formado. El problema es que, segn la Ley, esos consejos deberan contar con once miembros, de los cuales siete u ocho provienen de sectores del Estado y el resto de la sociedad civil: usuarios agrarios, usuarios no agrarios, comunidades campesinas, etc. Entonces el desbalance es enorme. En cualquier caso, el cambio a los consejos de cuenca ya es un avance; antes las decisiones bsicamente se tomaban en Lima, ahora por lo menos hay un organismo que, si bien no tiene la funcin de asignar los derechos de agua, porque eso queda en manos de la ANA, por lo menos va a asumir los problemas que surgen, y va a haber un grupo de usuarios y funcionarios que se renan a decir bueno, tenemos que hacer algo. LC: Qu tipo de discursos crees que se han naturalizado y contribuyen a perpetuar estas prcticas de inequidad? PU: Algo que siempre escucho a los ingenieros, sobre todo a los agrcolas es que el agua se pierde en el mar. Incluso hablan de prdidas, por ejemplo, cuando hacen una infraestructura, un transvase en un canal, dicen este canal tiene tal tasa de prdida, por qu prdida? Porque el agua se evapora cuando va por el canal de cemento y esa evaporacin es una prdida para ellos, o a veces se sedimenta el canal y la cantidad de volumen que haba sido planificada no llega al usuario; a esto le llaman prdida. Bueno, yo he llegado al tema por otros lados, por el lado ms social y cultural, pero nunca he escuchado a un campesino decir que el agua se pierde en el mar. Por qu estas distintas percepciones de las cosas? Si ves el tema en trminos de gestin integrada y tomas en cuenta el ciclo del agua, el agua no se pierde. Y no se pierde porque se filtra, llega al mar, se evapora, etc.; es decir, vuelve en diferentes formas a todo el proceso de formacin y se produce el ciclo del agua. Pero ellos hablan en trminos de corto plazo: yo tengo que tener esta cantidad de agua para que llegue a mi cultivo, punto. Es un discurso que no tiene mucho sentido desde la

LC: Cmo consideras que el actual gobierno est manejando estos casos? PU: Lo que creo es que ahora hay una suerte de mala herencia de las administraciones anteriores, muy vinculadas a un modelo de desarrollo que prioriza la materia prima y la produccin para exportacin. Y la actual administracin est tratando de manejar algunos aspectos de esta herencia. Por ejemplo este conflicto de Espinar por la calidad del agua, el de Conga, el de Majes, etc. Es decir, la nueva administracin lleg y ya tena que manejar las papas calientes que quedaron de la administracin anterior y las que se iban generando en el camino. El problema es que eso demora y debes tener los instrumentos adecuados para resolver los conflictos y, sobre todo, evitar que surjan nuevos. Cuando tienes una prctica de bombero, entonces te queda poco tiempo para resolver las causas de los problemas ms importantes y prevenir que surjan ms conflictos. Sin embargo, hay algunas cosas interesantes, por ejemplo, estn trabajando en trminos de la Estrategia Nacional de Recursos Hdricos, que empez en el 2004 y luego fue modificada, pero nunca aprobada. Ahora quieren afinarla y aprobarla. Supongo que buscan que la estrategia responda a una visin ms integrada de la gestin. Adems, veo que la ANA est haciendo cosas interesantes, tratando de resolver problemas que vienen de tiempo atrs, algunos de los cuales han terminado muy mal. Por ejemplo, para el acufero de Ica, que es una bomba de tiempo, tienen ya un proyecto en ejecucin con financiamiento del Banco Mundial. Esta administracin ha asumido el problema del uso descontrolado del agua subterrnea como parte del proyecto que llaman modernizacin de los recursos hdricos para ver cmo pueden controlar

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gestin integrada del agua, que lo primero que te dice es que debes considerar el ciclo del agua; la visin ecosistmica del agua. Y mucha gente en los andes, los campesinos, tienen tambin esta visin, de manera que cuando se encuentran con quienes tienen una perspectiva de uso meramente productivo se produce un choque de visiones. Los campesinos saben que tiene que haber suficiente agua para las plantas, para los animales, para el propio ecosistema, lo que llamamos caudal ecolgico, en cambio los otros subordinan la importancia de este concepto. Otro discurso parecido es el de la eficiencia. Para m, eficiencia sera lo siguiente: si ests en una zona donde no hay mucha agua pero tiene un clima adecuado pues escoges un cultivo que no consuma tanta agua para no incrementar el estrs hdrico, pero para los ingenieros eficiencia es cultivar lo que el mercado te pide y usar tecnologa de punta para ahorrar agua. Ese es otro de los temas que yo creo que se tiene que discutir. Mucha gente sostiene que la eficiencia tiene que ver con la lgica del mercado. Pongamos un caso hipottico: si un agricultor obtiene por una hectrea 500 soles, y yo por la misma hectrea obtengo 5 mil soles, entonces soy ms eficiente que t, y, por lo tanto, es ms eficiente que me vendas tu tierra. Ese argumento lo trasladan al agua para argumentar que los campesinos que cultivan productos de pan llevar son menos eficientes con el agua que aquellos que cultivan para la exportacin. Pero los campesinos tambin responden ya, cuando falte el maz, cuando falte la papa, cuando se afecte la seguridad alimentaria, de dnde vamos a sacar esos productos? los vamos a importar? Yo creo que esa miopa meramente economicista hace mucho dao porque impide comprender la naturaleza compleja del agua. Pero cuando alguien habla de otra variable, por ejemplo, el ambiente o la ecologa, te tildan de terrorista verde, y no es as, la naturaleza tiene ciertas lgicas que hay que comprender. Hay una especie de soberbia moderna cuando se dice: ah, te falta agua, entonces te construyo un reservorio. El enfoque de la gestin de la oferta de agua ha sido duramente cuestionado desde 1991, cuando a nivel internacional se introdujo el enfoque de la gestin de la demanda. LC: Cmo se desarrolla la gestin colectiva del riego? PU: Hace poco estuvimos en Cusco, durante un ritual colectivo y se vea a los campesinos limpiando

el canal, sacando la maleza, las piedras, limpiando las acequias, con msica, bandas, y su bandera peruana era una fiesta, un trabajo colectivo para limpiar el canal de manera que el agua llegue a todas las parcelas, esto tiene lgica dentro de la comunidad. Se distribuyen las tareas y se cultiva la prctica de la equidad. Hay temas que hay que seguir explorando, las comunidades no solamente ven el agua para riego, la ven para miles de otras cosas ms, muy simblicas, y eso pasa desapercibido cuando uno solamente ve lo prctico, lo pragmtico. Yo creo que esto es importante para entender cmo conciben el agua muchas de las comunidades, qu valores le asignan. Por ejemplo, me contaban que para que hubiera abundancia de agua los campesinos traan agua de la costa y en una fiesta hacan que esa agua se casara con la comunidad. Yo creo que en cada zona vas a encontrar diferentes manifestaciones, diferentes culturas hdricas, porque no solamente tenemos andes; tenemos Amazona, entonces, entender la lgica de cada regin, de cada espacio, de cada cuenca es un aspecto muy importante de la prevencin y resolucin de conflictos; y sobre todo, de la gestin integrada de los recursos hdricos. LC: Digamos que solo hay un reconocimiento superficial de estas diferencias, que no se traducen de manera adecuada en la legislacin PU: En un artculo que escrib hace dos aos preguntaba: y por qu no consultaron a las comunidades cmo queran que reconocieran sus derechos del agua? Era una cosa que podran haber hecho, es algo muy complicado de hacer porque tienes que

Para m, eficiencia sera lo siguiente: si ests en una zona donde no hay mucha agua pero tiene un clima adecuado pues escoges un cultivo que no consuma tanta agua para no incrementar el estrs hdrico, pero para los ingenieros eficiencia es cultivar lo que el mercado te pide y usar tecnologa de punta para ahorrar agua.

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consultar a las organizaciones representativas de 1500 comunidades campesinas, pero era lo que se deba haber hecho de acuerdo con el Convenio 169 de la OIT que el Per haba suscrito. Pero lo que hicieron los legisladores fue crear las licencias en bloque y nada ms. La licencia es un derecho individual y pensaron que para convertirlo en colectivo le deban poner el adjetivo en bloque. Pero la licencia es un derecho que se otorga para un uso productivo, lo que de ninguna manera refleja los mltiples valores algunos simblicos que las comunidades le asignan al agua, adems de generarles muchos problemas en trminos de trmites burocrticos, etc. LC: Cmo integrar a la legislacin aquellas prcticas/ valores andinos y amaznicos que evidentemente no suelen estar regulados por normativas? PU: El esfuerzo de hacer una Ley es bueno, es positivo, pero tienes que hacerlo bien. Porque los que formularon los artculos, los que presentaron las primeras propuestas y finalmente los que aprobaron la propuesta final no van a ser los que despus se encarguen de la gestin del agua, van a ser otras administraciones, entonces ests pasando una herencia muy pesada para que la gente resuelva como pueda el asunto. Esto no es tan equitativo. Yo creo que una consulta a las comunidades y ms tiempo para la discusin de ciertos temas, como la valoracin de la multidimensionalidad del agua para la poblacin andina y amaznica, hubiera sido ms positivo a largo plazo. LC: Cul es el mayor aporte de la ya aprobada poltica de estado acerca del tema? PU: El estado por naturaleza es lento para darse cuenta de las cosas. Algunas administraciones han sido lentas por conveniencia, adems de la lentitud natural del estado, pero yo creo que este demuestra que tiene ciertos reflejos en algunos temas. Entonces, que el presidente Humala diga que el agua tiene que ser reconocido como derecho humano, se, aunque tardo, ya es un reflejo. Igualmente, la poltica del agua, aunque no ha tenido tanta repercusin, tambin es un buen reflejo. Adems, creo que ha habido gente interesante trabajando en ello. Son buenos intentos de retomar el tema, de encauzarlo en el enfoque de la Gestin Integrada de los Recursos Hdricos. La gestin integrada tiene tres principios: eficiencia, equidad e integridad ecolgica. Si t tomas en cuenta esas tres cosas, vas a evitar

conflictos; si en algn momento priorizas uno de esos elementos por sobre el otro, seguramente vas a tener problemas. Entonces tienes que tratar de hacer el balance adecuado en cada caso concreto. Los conflictos por el agua se deben a que se ha entendido la eficiencia de cierta manera dejando de lado la equidad y la integridad ecolgica. Lo que esta administracin est tratando de hacer con la poltica de Estado es llevar la gestin del agua al momento anterior, al momento en el que se diga: bueno tenemos que ver las tres cosas, es importante la integridad ecolgica, pero tambin es importante la equidad en la gestin del agua y es importante la eficiencia, pero no la eficiencia pensada en trminos econmicos o meramente productivos, sino tambin eficiencia social y ambiental. Ojal que esto se refleje en la gestin ya ms concreta del da a da de cada cuenca. LC: Qu dificultades afronta esta nueva poltica? PU: El contenido de esta poltica es importante, pero cmo haces para que esto se refleje en la estrategia y adems que impregne la Ley?, por decirlo de alguna manera. Que trate de influir en la ley y el reglamento de la Ley que ya estn aprobados. Cmo esa poltica de Estado se va a reflejar en la gestin concreta, en la prctica administrativa del agua? Cmo haces para que esto influya en otras normas que son toolbox comn y corriente de cualquier administrador del agua? Esa es una incgnita. Es una pregunta que tendr que resolver la propia ANA y las administraciones regionales y locales, junto con los usuarios. De todos modos, creo que la Poltica de Estado es un buen intento por tener cierta coherencia en el manejo del recurso desde el enfoque de gestin integrada. Y esto es lo que los usuarios y el propio Estado deben tener siempre presente. A pesar de todo, s me parece una iniciativa interesante que no creo que se hubiera aprobado en otro gobierno.

La gestin integrada tiene tres principios: eficiencia, equidad e integridad ecolgica. Si t tomas en cuenta esas tres cosas, vas a evitar conflictos; si en algn momento priorizas uno de esos elementos por sobre el otro, seguramente vas a tener problemas.

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Entrevista a:

Mara Teresa Or
Sociloga especializada en la gestin social de los recursos hdricos

Lorena Chvarri (LC): El caso de Ica es un ejemplo representativo de los problemas que vienen afrontando algunos acuferos en los valles de la costa debido a la sobreexplotacin del agua subterrnea, por qu en los medios de comunicacin se habla de la emergencia hdrica en el valle de Ica y qu condiciones han favorecido que esto se produzca? Mara Teresa Or (MTO): Lo que sucede es que Ica es una zona desrtica pero sus suelos son muy frtiles, tiene gran brillo solar y ello las hace muy aptos para la agricultura. El valle ha sido tradicionalmente una zona de abundante produccin agrcola,- vid, algodn- todo su desarrollo productivo ha pasado por el agro pero su problema siempre ha sido la falta de agua. La zona, tiene dos tipos de fuentes de agua: superficial y subterrnea. La primera, se caracteriza por su gran variabilidad, y viene slo en determinados meses del ao. El agua superficial comprende el agua de avenida cuyo ciclo es de diciembre a marzo y es procedente de las precipitaciones pluviales - lluvias- en las zonas altas de la cuenca. Por otro lado est el agua de Choclococha, es el agua superficial regulada y que viene entre octubre y noviembre, procedente de las aguas de la laguna de Choclococha. Y la segunda fuente de agua importante es el agua subterrnea,

que se encuentra en el acufero y que es de uso permanente durante todo el ao. Actualmente Ica, atraviesa una emergencia hdrica particularmente del agua subterrnea, debido a la disminucin de la napa fretica del acufero y es la primera vez que se evidencia de una manera tan grave como en la actualidad. Ello ha sido resultado del boom agroexportador que ha habido en la ltima dcada en el que la zona lleg a ser el principal valle exportador del esprrago fresco cultivo que demanda gran cantidad de agua, entre otros productos como la uva Red Globe, palta Hass, paprika, entre otros, y que han tenido gran demanda en el mercado internacional. Esta gran demanda se tradujo en una sobreexplotacin de las aguas subterrneas, con impacto negativo en su acufero. LC: No ha habido un marco legal regulador del uso del agua subterrnea, la perforacin de pozos no ha tenido ningn tipo de regulacin? MTO: La anterior ley de aguas estaba referida nicamente al agua superficial, no contemplaba el agua subterrnea, ella era considerada un bien privado. Los que podan invertir en construir sus pozos de agua lo hacan. Desde fines de los aos

Al darse hoy en da una sobreexplotacin del agua subterrnea por la agroexportacin hace que tambin comience a faltar agua para los distritos urbanos. As, comienza a generarse una nueva tensin entre consumo de agua potable y consumo de agua agrcola. Antes nunca se haba dado ese tipo de conflictos, este es nuevo.

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Lima, Noviembre 2012

sesenta, a raz de un informe de una misin Israel, se prohbe en la zona la perforacin de nuevos pozos. Desde all se exigan licencias formales para los agricultores que deseaban construir sus pozos. Sin embargo, era difcil para las autoridades monitorear la situacin legal de los pozos. A raz de la nueva ley de Recursos Hdricos (2009) el agua subterrnea s est legislada. Sin embargo, la implementacin de la ley est en proceso y las instituciones estatales muestran cierta debilidad para aplicar una regulacin fuerte y control en la explotacin de los pozos.

LC: Y de qu depende eso? Quin establece el nivel de profundidad de los pozos? MTO: Debido a la disminucin de la napa fretica, los pozos cada vez deben perforarse a una mayor profundidad para tener acceso al agua. Antiguamente los pozos encontraban agua muy cerca a la superficie, 5 u 8 metros. Hoy en da se tiene que perforar en algunas zonas a 100 o 150 metros o ms. Depende de la inversin que t puedas realizar. Entonces, eso hace que las personas que tengan ms recursos econmicos puedan tener pozos de mayor capacidad que los pozos que tienen los pequeos agricultores, ex-parceleros o distritos urbanos como Pachactec, o Tate. En la Ley se seala que la prioridad es el consumo humano. Por ello, la situacin que atraviesan los siete distritos urbanos en Ica, no debera ocurrir.

... necesitamos autoridades fuertes, que tengan legitimidad en la zona sobre el control del agua; el problema que tenemos es que hay una seria fragilidad institucional en este tema.

Sobre el desempeo actual del Estado respecto al tema


LC: Qu acciones se esperan a partir de la legislacin de aguas subterrneas en la Ley del 2009? MTO: Justamente la ANA ha tenido una reunin hace dos semanas y planteaba que el agua ya se va a regularizar, pero desde el 2009 hasta ahora no se ha implementado todo lo que son medidores, no se ha dado una regulacin fuerte. Porque todo lo que es la Ley de Recursos Hdricos recin se est implementando. Lo ms importante en estos momentos es que ahora en el pas hay una nueva estructura institucional del agua, entonces esa nueva estructura est siendo implementada sobre la antigua estructura institucional. Todos estos cambios normativos e institucionales que viene atravesando la gestin del agua hacen que las nuevas instituciones sean todava frgiles y no se haya logrado una regulacin fuerte del agua subterrnea. Adems, tenemos el hecho de que es muy difcil regular el agua subterrnea, no solo en el Per, sino a nivel mundial. Es ms sencillo regular el agua superficial que el agua subterrnea, pero se tiene que hacer porque la situacin de Ica es una situacin crtica. En suma, necesitamos autoridades fuertes, que tengan legitimidad en la zona sobre el control del agua; el problema que tenemos es que hay una seria fragilidad institucional en este tema.

LC: Por qu 7 distritos urbanos de Ica se estn quedando sin agua? Por qu vienen ocurriendo los conflictos entre uso agrario y uso para agua potable? MTO: Si uno lo ve histricamente, el agua para uso agrario siempre ha tenido mucha importancia para la agricultura de la zona. El uso predominante ha sido el uso agrcola; Sin embargo, el agua potable se extrae bsicamente del agua subterrnea y ahora la poblacin Iquea est creciendo y demanda cada vez ms agua. Al darse hoy en da una sobreexplotacin del agua subterrnea por la agro-exportacin hace que tambin comience a faltar agua para los distritos urbanos. As, comienza a generarse una nueva tensin entre consumo de agua potable y consumo de agua agrcola. Antes nunca se haba dado ese tipo de conflictos, este es nuevo. El problema que enfrentan estos siete distritos se debe a que algunas empresas pueden perforar pozos cada vez ms profundos. Y ellos van dejando sin agua a los vecinos y en este caso a los distritos urbanos. Te explico, por ejemplo, yo tengo un pozo de 60 metros, si t vienes y pones un pozo de 100 metros, a m me dejas sin agua, y si viene otro que pone su pozo de 300 metros, te deja a ti y a m sin agua.

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... cmo es posible que en una zona donde el agua no es un recurso abundante, exportemos productos que consumen mucha agua?...
LC: Qu se est haciendo respecto a la emergencia hdrica? MTO: Las autoridades del agua han estado hace tres semanas en Ica y han planteado que se va a regular fuertemente la explotacin de los pozos, pero adems, van a alentar que el esprrago no se siga produciendo en la zona y van a priorizar cultivos que demanden menos agua. Tambin van a priorizar la ejecucin de los proyectos de afianzamiento hdrico en la cuenca de tal forma que se pueda recargar el acufero iqueo. Por primera vez, escuchamos de parte de la autoridad que se iba a alentar la produccin de cultivos con bajo consumo de agua y es que uno de los grandes problemas ha sido este: cmo es posible que en una zona donde el agua no es un recurso abundante, exportemos productos que consumen mucha agua?, Sobre este hecho hubo una campaa publicitaria muy grande en Europa y en Estados Unidos a raz de un informe preparado por la organizacin PROGESSIO. Fue importante porque se sensibiliz a la poblacin y a las organizaciones internacionales sobre este tema. LC: Cmo se ha manifestado la Poltica de Estado aprobada en agosto acerca de los recursos hdricos? MTO: Este ao, el agua se posicion en el primer lugar de la agenda poltica del pas. Por un lado, estaba el conflicto de Conga en Cajamarca, que remeci al gobierno y que incluso tuvo gran apoyo internacional. Y por otro lado, en agosto de este ao se dio a conocer la Poltica de Estado sobre los Recursos Hdricos que fue aprobada por el Acuerdo Nacional. En l se declara el compromiso de cuidar el agua como patrimonio de la Nacin y como derecho de la persona humana al acceso al agua de las actuales y futuras generaciones; la prioridad al abastecimiento de agua para consumo humano y para la seguridad alimentaria; la necesidad de usar el agua en armona con el bien comn; y el hecho de que nadie puede atribuirse su propiedad. El Acuerdo Nacional fue un proceso que se inici a comienzos de este ao y que logr mediante consensos y me imagino nada fciles este Acuerdo sobre el agua y en el cual participaron partidos polticos, organizaciones de usuarios, autoridades estatales, representantes de la sociedad civil, entre otros, lo cual garantiza la legitimidad del Acuerdo como Poltica de Estado sobre los recursos hdricos. Es por ello que en su discurso del 28 de julio, das antes del pronunciamiento del Acuerdo Nacional, el presidente Ollanta Humala declarara al agua como un Derecho fundamental, un derecho que recientemente haba sido reconocido por las Naciones Unidas y que fuera promovido por el Gobierno Boliviano. Esperamos que lo planteado en el Acuerdo Nacional y por el presidente se vea reflejado en una mejor gestin equitativa del agua en nuestro pas. LC: Frente a la emergencia hdrica en Ica, Qu medidas se podran plantear? MTO: 1. Que se cultiven productos que demanden menos agua, eso es fundamental. 2. Una regulacin y monitoreo fuerte de los pozos de agua subterrnea. Ante una situacin crtica, no se debe seguir perforando, ni otorgando nuevas licencias. Debemos tener una autoridad fuerte para que regule todo este tema de los pozos. 3. En relacin a los proyectos de afianzamiento hdrico para reflotar el acufero, es importante hacerlos pero buscando que los beneficios sean compartidos por todas las zonas de la cuenca y no slo por la zona baja o el valle de Ica. Buscando un equilibrio en la cuenca y que el beneficio sea compartido entre Ica y Huancavelica. 4. Se debe regular tambin la concentracin de las tierras y del agua en el valle, es una concentracin que no es beneficiosa para el conjunto de la poblacin, ni para un desarrollo sustentable. 5. Se debe gestionar la demanda de agua, no se puede seguir pensando slo de donde traer ms agua, sino cmo ir disminuyendo la demanda y utilizando ms racionalmente el agua en todos los sectores.

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