Financiacion de Las Universidades Publicas Informe CID UNAL 2006

El principio de capacidad de pago... - Gonzlez y Bonilla, coord.
- 1
UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA
FACULTAD DE CIENCIAS ECONMICAS
CENTRO DE INVESTIGACIONES PARA EL DESARROLLO
- CID -

GONZALEZ Jorge., BONILLA Edna., 2006, coord.
El Principio de Capacidad de Pago y la Financiacin de
las Universidades Pblicas, Universidad Nacional,
Ministerio de Educacin, Bogot, mimeo.

EL PRINCIPIO DE LA CAPACIDAD DE PAGO Y LA
FINANCIACIN DE LAS UNIVERSIDADES PBLICAS

INFORME FINAL

Bogot D.C., 2006

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El principio de la capacidad de pago y la financiacin de las universidades pblicas

2
Centro de Investigaciones para el Desarrollo -CID

EQUIPO DE INVESTIGADORES

Jorge Ivn Gonzlez Borrero
Edna Cristina Bonilla Seb
Miguel Gordo
Santiago Grillo Astudillo
Consuelo Gutirrez
Jorge Muoz
Mnica Oviedo
Pedro A. Pinilla
Mara Cristina Rodrguez
Jorge Armando Rodrguez
Jorge Enrique Senz

ASISTENTES DE INVESTIGACIN

Lus Francisco Espitia
ngel Ricardo Pea
Brenda Salas F.

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3

EL PRINCIPIO DE LA CAPACIDAD DE PAGO Y LA
FINANCIACIN DE LAS UNIVERSIDADES PBLICAS

1. INTRODUCCIN

En el 2005 el Ministerio de Educacin Nacional y la Asociacin Colombiana de
Universidades convocaron mesas de trabajo con el fin de analizar diferentes temas
relacionados con la educacin superior. El tema de la financiacin (de los
estudiantes y de las universidades) ocup un papel central en las discusiones
1/
. En
el campo internacional, el Global University Network for Innovation (Guni),
tambin le dio una importancia privilegiada al examen de la financiacin de la
educacin superior. En este marco, el Ministerio de Educacin Nacional y el Centro
de Investigaciones para el Desarrollo de la Facultad de Ciencias Econmicas de la
Universidad Nacional suscribieron el convenio 461 de 2005, con el fin de examinar
modalidades de financiacin de la educacin superior que complementen las
actuales fuentes de recursos.

Proponemos una contribucin parafiscal que tiene las siguientes caractersticas:
i) Est a cargo exclusivamente de los graduados de la universidad pblica. ii) Los
graduados sern responsables de la contribucin slo cuando su nivel de ingresos los
convierta en contribuyentes del impuesto sobre la renta. iii) Los valores de
matrcula que actualmente se tienen establecidas continan operando de la misma
manera, manteniendo los subsidios de acuerdo con la capacidad de pago adoptadas
por cada institucin. iv) La contribucin se pagar durante 15 aos calendario. Es
posible que durante algunos de estos aos la persona no alcance el umbral para ser
contribuyente. En tal caso, el nmero de aos en los que efectivamente tiene que
pagar se reducen. Si, a modo de ejemplo, durante 5 aos (continuos o discontinuos)

1/
Para Ascun (2005) es importante tener en cuenta el deterioro de la capacidad econmica de los padres de
familia para asumir los costos de matrcula y manutencin de sus hijos, y la situacin fiscal por la cual
atraviesa el pas.

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4
el egresado no tiene ingresos suficientes para superar el umbral de contribuyente, el
pago efectivo se reduce a 10 aos. v) Los valores globales del modelo los
estimamos a partir del monto agregado del subsidio (gasto per cpita menos
matrculas). vi) El monto total de la contribucin no ser indexado ni afectado con
intereses como sucede actualmente con los crditos estudiantiles.

La contribucin no lleva a eximir al Estado de sus compromisos financieros frente a
la educacin superior pblica. Los nuevos recursos pueden cumplir varios
propsitos: ampliacin de cobertura, apoyo a la investigacin, fortalecimiento de la
calidad de la educacin superior, etc.

En el Ministerio de Educacin tuvimos el apoyo del viceministro Javier Botero, de
Tatiana Olarte, Carolina Guzmn y Mara Fernanda Polana. Les agradecemos su
colaboracin, y su permanente inters por el estudio.

2. CAPACIDAD DE PAGO Y PRINCIPIO DE BENEFICIO

En los ltimos diez aos la universidad colombiana ha vivido un proceso de
renovacin, que toca a las privadas y a las pblicas. La reflexin tiene que ver con
la calidad y la cobertura. Y en esta dinmica la financiacin se ha convertido en una
pieza central. Los problemas financieros son distintos en las universidades privadas
y en las pblicas. Mientras que las privadas tienen exceso de oferta, las pblicas
tienen exceso de demanda. Ambas dinmicas estn relacionadas.

Las dificultades por las que atraviesa la economa colombiana desde mediados de
los noventa
2/
se han reflejado en una menor demanda de cupos en las universidades
privadas. La cada de los ingresos de las familias se ha manifestado en una presin
sobre la universidad pblica. Para muchas familias pobres el valor de la matrcula
de la universidad privada es impagable. La demanda de cupos en las universidades

2/
En 1999 la tasa de disminucin del PIB fue un record histrico, por lo menos desde que se organizaron las
cuentas nacionales hace unos 50 aos. La tasa de desempleo tambin alcanz un nivel sin precedentes. Y
para complicar el panorama, la pobreza y la desigualdad aumentaron en la segunda mitad de los noventa.
Ver, CID (2003, 2004, 2006).

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5
oficiales est creciendo rpidamente y como la oferta no aumenta, la relacin entre
los admitidos y los inscritos est bajando. De acuerdo con los resultados de la
Encuesta de Calidad de Vida, en 1997 la matrcula universitaria pblica equivala al
29.4% del total. En el 2003 la proporcin subi a 38.57%. En este perodo la
universidad privada perdi 5.000 cupos.

En la Universidad Nacional la relacin admitidos/inscritos es menor del 10%. Si
analizamos este porcentaje desde la ptica de los bienes pblicos de Samuelson
(1954), la universidad pblica sera un bien pblico cada vez ms imperfecto porque
genera rivalidad y deja por fuera 90% de los que se presentan. Desde el horizonte
propuesto por Samuelson, la universidad pblica es un bien pblico no puro porque
crea rivalidad y exclusin. En la teora de Samuelson la financiacin de los bienes
pblicos responde al principio de capacidad de pago. Y el de los bienes privados al
principio de beneficio.

En la figura 1 presentamos la relacin entre precio, matricula, tasa, contribucin e
impuestos. Estas modalidades de financiacin reflejan la tensin entre eficiencia y
equidad. Entre el principio de beneficio
3/
y el de capacidad de pago.

La flecha roja de la parte superior corresponde a la tensin entre equidad y
eficiencia. Y la flecha azul representa la tensin entre los principios de capacidad de
pago y de beneficio. La capacidad de pago lleva a hacer la pregunta por la equidad.

3/
Bajo un estricto rgimen de imposicin segn el beneficio, cada contribuyente sera gravado de acuerdo
con su demanda de servicios pblicos (Musgrave y Musgrave 1989, p. 267).
Figura 1

La tensin entre la eficiencia y la equidad, y entre los principios de capacidad de pago y de beneficio

Equidad Eficiencia
Capacidad de pago Beneficio
Smith
impuesto tasa y contr. matrcula precio

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6
Y el principio de beneficio remite a la eficiencia. El impuesto es la expresin
concreta de la capacidad de pago, y la matrcula al principio de beneficio. La
universidad pblica gratuita se financia a travs del principio de la capacidad de
pago. La tasa y la contribucin ocupan un lugar intermedio entre el impuesto y la
matrcula porque conjugan elementos propios de la capacidad de pago y del
beneficio.

En la figura mencionamos a Smith (1759, 1776) para recordar que los autores
clsicos siempre pensaron que la educacin no poda valorarse en trminos de
precios. El mercado, deca Smith, es muy bueno para determinar el equilibrio entre
la oferta y la demanda de pan, de alfileres, de zapatos, etc., pero es psimo para
asignar recursos en otros campos, como la educacin, la salud
4/
. Si el mercado no
opera es necesario recurrir a la capacidad de pago. Smith (1776) alab los sistemas
tributarios progresivos. Puso en evidencia la diferencia entre la capacidad de pago y
el principio de beneficio
5/
. An si se hacen esfuerzos por estirar el principio de
beneficio, en la educacin nunca se podr llegar a la determinacin de un precio,
como en el caso de otros bienes
6/
. Por esta razn la matrcula no es idntica al
precio. La matrcula es una aproximacin subptima a la eficiencia, ya que la
relacin ptima estara dada por la identidad entre el precio y el costo marginal. La
matrcula fundada en el principio de beneficio es un cuasi-precio. La tasa y la
contribucin conjugan ambos principios
7/
. La financiacin de los servicios pblicos

4/
Ver, por ejemplo, Smith (1776, p. 639).

5/
En el libro V expone la teora del beneficio, segn la cual el costo de los gastos pblicos debera cubrirse en
proporcin al beneficio recibido por cada contribuyente. Mill (1848) desarroll el concepto de sacrificio
igual. Los contribuyentes deben asumir el mismo sacrificio al cubrir sus impuestos. Ello implica que la
tributacin debe adecuarse a la capacidad de pago de cada persona.

6/
Ello tampoco es posible en el caso de la salud (Arrow 1963, 1964, 1965).

7/
Aunque el impuesto general sobre el beneficio resulta de inters principalmente como concepto terico,
las aplicaciones prcticas de la imposicin del beneficio se pueden encontrar en casos concretos, en los cuales
son provistos determinados servicios sobre una base de beneficio. Este puede ser el caso cuando la
financiacin directa toma la forma de derechos, tasas sobre el usuario o peajes. O pueden aplicarse
indirectamente ciertos impuestos en lugar de tasas, tal como sucede en la imposicin sobre la gasolina y otros
productos para la automocin con el fin de financiar carreteras... La razn para la financiacin por medio de
tasas directas sobre el usuario est clara cuando los bienes o servicios provistos por el gobierno tienen la

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7
siempre combina ambos principios. No es posible que la totalidad de los recursos se
obtenga de una sola fuente de financiacin
8/
.

En su definicin de los bienes pblicos, Samuelson (1954) diferencia el precio del
cuasi-precio. A medida que el bien tiene caractersticas ms cercanas a un bien
pblico (no exclusin y no rivalidad), el distanciamiento de los precios es mayor. Si
el bien es pblico puro el precio desaparece. La financiacin del servicio debe
realizarse a travs de los impuestos. Los tributos no tienen relacin con los precios
por dos razones fundamentales. La primera es la personalizacin del impuesto
frente a la impersonalidad de los precios. Y la segunda es la imposibilidad de
determinar las interacciones constitutivas del principio de beneficio.

Podramos expresar las relaciones as

precio (B)
matrcula (b; cp)
tasa y contribucin (b; cp)
impuesto (CP)

B es el principio de beneficio, cuando se cumple de manera completa. CP
corresponde al principio de la capacidad de pago cuando se cumple en forma
completa. b es el principio de beneficio cuando slo se alcanza de manera parcial. .
Y cp cuando el principio de capacidad de pago se aplica de manera incompleta.

El precio cumple el principio de beneficio de manera completa (B). Ello significa

naturaleza de bienes privados, es decir, cuando el consumo es totalmente rival (Musgrave y Musgrave 1989,
p. 269).

8/
Aunque el principio de beneficio puede ser aplicado directamente a la financiacin de ciertas funciones
gubernamentales, no resuelve el problema general del diseo de la estructura tributaria. La gama de gastos a
los que puede aplicarse los impuestos especficos sobre el beneficio es relativamente limitada y el grueso de
los ingresos tributarios no se deriva (ni es derivable) de una base especfica de beneficio... As pues, es
preciso aplicar un principio alternativo de imposicin equitativa. Dicho principio establece que la gente
debera contribuir al coste de la administracin de acuerdo con su capacidad de pago (Musgrave y Musgrave
1989, p. 271)... El origen del principio de la capacidad de pago es anterior a la regla del beneficio. Se
remonta al siglo XVI y desde entonces ha encontrado partidarios eminentes. Incluyen una amplia gama de
pensadores, tales como Rousseau, Say y John Stuart Mill. En el siglo XX la capacidad de pago ha sido
subrayada sobre todo por autores orientados hacia la redistribucin (Musgrave y Musgrave 1989, p. 271).

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8
que la persona paga un valor (el precio) en funcin del beneficio que espera recibir
por el disfrute del bien. Y de acuerdo con los principios bsicos de la teora de la
utilidad, el precio depende de la utilidad (beneficio) esperada. La igualdad entre el
precio y la utilidad marginal es la expresin econmica del principio de beneficio.
La idea es clara: la persona paga ms si la utilidad que experimenta es mayor. En
este nivel de anlisis se supone que el equilibrio se consigue en el punto en el que el
ingreso y el costo marginal son iguales. Cuando hay tasas, contribuciones y
matrculas, el valor del servicio no puede determinarse en el punto de corte de las
curvas de ingreso y de costo marginal. La conjuncin del principio de beneficio y la
identidad entre el ingreso y el costo marginal son las piezas centrales de los modelos
de equilibrio general.

La tasa, la contribucin y la matrcula cumplen el principio de beneficio de manera
incompleta (b). El principio de capacidad de pago (cp) tambin se cumple de
manera incompleta (cp). La nocin de capacidad de pago no es completa porque los
postulados distributivos no son los determinantes ltimos del valor de las tasas y de
las matrculas. Hay una combinacin de criterios de eficiencia y equidad. De todas
maneras, la tasa se acerca ms al principio de capacidad de pago que la matrcula.

A diferencia de los precios, los impuestos se guan por el principio de capacidad de
pago de manera completa (CP). Ello significa que el criterio distributivo es el
determinante, en el sentido que las personas que tienen capacidad de pago son las
responsables de la financiacin del servicio. El criterio de capacidad de pago
siempre tiene implicaciones redistributivas. La magnitud de la distribucin, el
origen de los recursos y los beneficiarios ltimos, condicionan el nivel de equidad.

La forma de financiacin de la universidad incide en la configuracin de su
naturaleza pblica. A medida que la financiacin tiende ms hacia la matrcula el
bien va perdiendo su carcter de pblico. Y si la financiacin tiende hacia el lado
del impuesto el bien es ms pblico. Ya hicimos referencia a la rivalidad que
genera el examen de admisin. La exclusin puede presentarse por el lado de los
costos de la matrcula. En la universidad pblica colombiana, la matrcula del
pregrado suele ser mucho ms baja que la de las universidades privadas. A nivel de
posgrados las diferencias ya no son tan marcadas. Incluso, en algunas universidades
pblicas los posgrados son ms caros que en las privadas.

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3. LA FINANCIACIN A TRAVS DE UNA CONTRIBUCIN

Adems de los impuestos, la financiacin de la educacin pblica podra realizarse
mediante una contribucin que pagaran exclusivamente los egresados de las
universidades pblicas. La contribucin tiene tres ventajas: i) no sesga la
escogencia de carrera, ii) combina capacidad de pago y beneficio, ii) el control
administrativo no es complejo.

La contribucin no lleva al joven bachiller a seleccionar las profesiones ms
rentables. El joven elige la carrera que ms le guste. El da de maana es
responsable de la contribucin nicamente si sus ingresos han pasado de un cierto
nivel. Los incentivos que genera la contribucin para seleccionar la carrera son muy
distintos a los de otras formas de financiacin, como el crdito educativo. El crdito
crea incentivos para que la demanda educativa se perfile nicamente hacia las
actividades rentables, e introduce una nocin de riesgo individual que puede
amenazar la estabilidad del sistema. La rentabilidad individual inherente al crdito
puede verse desde la perspectiva del capital humano, a la Schultz
9/
. Para que el
balance costo/beneficio finalmente sea exitoso se requiere: i) Que la carrera tenga
mercado y, por lo tanto, que en el futuro el egresado reciba una remuneracin que le
permita pagar el crdito. Pero hay numerosas actividades no-mercado en las que la
rentabilidad no est garantizada. ii) Que el sistema de pago sea posible, en el
sentido de que los prstamos sean amortizables en condiciones adecuadas. Este
punto tiene que ver con la arquitectura financiera del sistema. iii) Que el riesgo sea
privado, en el sentido de que la mayor parte es asumida por el individuo.

Esta visin ha tenido gran aceptacin, especialmente entre las entidades crediticias
multilaterales. De los modelos de capital humano se ha derivado una lgica de
interpretacin que coloca en primer plano la relacin costo/beneficio desde la
perspectiva individual. La secuencia del anlisis es relativamente clara: la persona,
que decide estudiar en lugar de trabajar, incurre en un costo (en trminos monetarios
y de tiempo), que posteriormente podra compensar, una vez que se vincule al
mercado laboral. Los modelos de capital humano suponen que el ingreso laboral es

9/
Ver, por ejemplo, Schultz (1959, 1960, 1961, 1961 b, 1961 c, 1962, 1963).

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10
mayor que los costos en los que incurri el trabajador durante el tiempo de su
formacin. Los afanes por estimular la eficiencia y al competitividad en el sector
educativo han llevado a darle una importancia central a la individualizacin de la
relacin costo/beneficio.

La personalizacin a la que lleva la dinmica del crdito, establece una
obligatoriedad de pago bajo el supuesto que el salario que recibir la persona es, por
lo menos, suficiente para reponer el crdito. Pero el modelo de capital humano es
frgil porque el equilibrio entre ingresos y gastos puede romperse fcilmente. Si por
alguna razn el trabajador no encuentra empleo, o si el salario no es suficiente, el
equilibrio financiero se rompe. El estudiante que desea inscribirse en filosofa o
historia romana puede tener dificultades para conseguir el prstamo porque desde la
perspectiva del acreedor, la inversin puede ser riesgosa. Y si por fortuna consigue
el crdito, no tiene ninguna certeza de que en el futuro los ingresos laborales sean
suficientes para pagar el crdito. Al individualizar la relacin costo/beneficio, la
persona termina llevando sobre sus hombros toda la sancin del mercado.

Frente a otras modalidades de financiacin, la contribucin tiene la ventaja de que
no genera incentivos hacia la seleccin de carreras rentables. Esta apertura del
espacio de seleccin significa, en trminos econmicos, que el riesgo deja de ser
individual y el asumido colectivamente. En otras palabras, el riesgo es objetivado
porque la contribucin hace prevalecer el principio de solidaridad, sobre el
compromiso individual de pagar el crdito o la matrcula.

La socializacin del riesgo rompe la visin individual que marca la financiacin a
travs del crdito. La afirmacin subjetiva del riesgo tiene el inconveniente de que
amarra la decisin de la profesin a la demanda del mercado. Puesto que la persona
debe pagar el crdito, tiene que estar atenta a la seleccin de una carrera que permita
obtener los recursos necesarios para responder por la deuda. Esta lgica es perversa
porque la persona no selecciona los saberes que puedan ser ms pertinentes desde el
punto de vista individual y social. La contribucin favorece la solidaridad
intergeneracional descendente: los mayores contribuyen a la solucin de los
problemas de los ms jvenes.

Retomamos lo dicho a propsito de la figura 1. La contribucin es una alternativa
entre la matrcula y el impuesto. Combina la capacidad de pago y el beneficio. Son

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responsables de la contribucin quienes hayan recibido el beneficio (estudiado en la
universidad pblica), y que tengan capacidad de pago, de acuerdo con su declaracin
de renta. La contribucin ayuda a financiar la universidad pblica y, adems,
favorece la solidaridad. Si a la persona le va bien en la vida, tal y como lo afirma en
su declaracin de renta, debe retribuirle a la sociedad los dineros que fueron
invertidos en su formacin. Al introducir el principio de beneficio, la contribucin
obliga a diferenciar los egresados de la universidad pblica de los de la privada. La
contribucin es un pago considerablemente ms barato que el crdito. En Colombia
la oferta de crditos educativos del sector financiero privado es reducida y,
generalmente, costosa.

La relacin entre tasas, tarifas e impuestos es analizada con detalle por Vickrey
(1955, 1955 b)
10/
aborda el tema de la financiacin de la educacin desde una
perspectiva ms global. El autor expresa su simpata por la declaracin de renta
como criterio para evaluar el efecto de la educacin en el ingreso. Con esta
informacin puede determinarse una contribucin que explicite la
corresponsabilidad del egresado frente a la sociedad. Bastara con preguntarle a la
persona en la declaracin de renta, de qu universidad es egresado. Y esta
informacin, conjuntamente con el ingreso, se convierte en un insumo muy
poderoso para definir criterios de financiacin de la educacin. El Estado conoce el
ingreso de la persona y, adems, sabe de dnde es egresado. Desde el punto de vista
de la equidad el gobierno podra decidir, por ejemplo, que las personas que terminan
sus estudios en una universidad pblica deben pagar un impuesto especial. La
contribucin sera funcin del ingreso. Los egresados de las universidades privadas
no tendran que pagar dicho impuesto. Esta alternativa tendra dos ventajas. La
primera es la socializacin del riesgo. Y la segunda la introduccin de un principio
de beneficio que no rie con la equidad, y que puede mejorar los recursos de las
universidades pblicas.

Al centrar la atencin en el sistema tributario con el fin de determinar la capacidad
de pago se corrigen los tres inconvenientes que mencion atrs cuando haca
referencia a Schultz. Las ventajas de volver los ojos hacia la tributacin son: i) No
desestimula las carreras que no tengan mercado. ii) La arquitectura financiera puede

10/
Sobre la perspectiva ms general, ver Vickrey (1947, 1957, 1992).

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realizarse de maneras muy diversas, de tal forma que favoreciendo la educacin
pblica no desestimule la privada. Los egresados de las universidades pblicas son
responsables de la contribucin por dos razones. De un lado, porque durante los
aos de su formacin no pagaron. Y adems, porque los recursos favorecern a
estudiantes pobres. iii) El riesgo se socializa. Los egresados que por alguna razn
no son contratados y no tienen ingreso, quedan libres de la responsabilidad del pago.
La financiacin de la educacin a partir de la contribucin no plantea ninguna
dicotoma entre el capital individual y el capital social.

La administracin del sistema no es compleja. Para ejercer el control basta con que
la DIAN cruce la lista de egresados de las universidades pblicas con las
declaraciones de renta. Este ejercicio es elemental y no tiene mayores problemas
administrativos. El egresado comienza a pagar la contribucin desde el primer ao
en que declara renta. La regulacin debe precisar el monto y la duracin del pago
efectivo de la contribucin. La relacin entre la contribucin y la duracin del pago
es inversa.

4. SISTEMAS DE FINANCIACIN DE LA EDUCACIN SUPERIOR

La importancia de la educacin superior ha sido reconocida en las declaraciones
oficiales sobre la ciencia y la tecnologa. Ya decamos que desde la perspectiva del
capital humano, la educacin mejora el ingreso y ampla el espacio de
oportunidades. La educacin, adems, favorece la inclusin y la igualdad.

La Declaracin Mundial sobre la Educacin Superior en el siglo XXI, acordada
luego de un amplio proceso de estudio por parte de expertos en las distintas ramas
del saber, de consultas regionales y contando con la participacin de los pases
asociados a Unesco reconoci, en 1998, que en la educacin superior se debe hacer
prevalecer los valores e ideales de una cultura de paz, aumentar la capacidad para
vivir en medio de la incertidumbre, para transformarse y provocar el cambio, para
atender las necesidades sociales y fomentar la solidaridad y la igualdad. Los pases
en desarrollo y los pases pobres, consigna la Declaracin, no podrn acortar las
distancias que los separan de los pases desarrollados industrializados si carecen de
instituciones de educacin superior (IES). La educacin superior es un servicio
pblico.

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En lugar de polarizar la discusin sobre financiacin de la educacin superior
pblica, entre gratuidad y pago de acuerdo con el precio del servicio, se ha ido
avanzando hacia la conformacin de sistemas de financiacin mixtos. Los recursos
que perciben las instituciones oficiales de educacin superior provienen
generalmente y en proporciones diferentes, de aportes del Estado, de los pagos de
los beneficiarios y de los ingresos que produce la prestacin de servicios de
investigacin, de asesora y de extensin.

Durante la dcada de los noventa se present una expansin sin precedentes en la
educacin superior a nivel mundial. El nmero de estudiantes matriculados aument
en cerca de 42 millones, que representa un crecimiento del 61%. Aunque en los
pases en desarrollo la matrcula tambin tuvo un crecimiento acelerado (74%)
11/
, el
sistema todava sigue siendo excluyente. La expansin de la matricula en el
continente se bas en diferentes estrategias. En Argentina, Mxico, Uruguay y
Venezuela los aumentos de matricula fueron adelantados por las universidades
pblicas, con mayores recursos del presupuesto pblico. En Venezuela se crearon
instituciones pblicas de educacin superior a nivel regional. En Brasil se observa
una disminucin de la participacin de la educacin pblica. All el 88% de las
instituciones son privadas y cubren el 57% de la matricula universitaria.

En 1985, slo tres pases de Amrica Latina tenan una participacin alta (entre 40%
y 75%) del sector privado en la provisin de educacin superior: Colombia, Brasil y
Republica Dominicana. Diecisiete aos despus, otros cuatros pases entraron a
formar parte de este grupo. Algunos de estos nuevos miembros tenan una muy baja
participacin de instituciones privadas como Nicaragua y Paraguay, pero
actualmente son abanderados de la privatizacin de la educacin superior. En lneas
generales se observa que el gasto pblico en educacin ha aumentado en Amrica
Latina, pero la participacin de la educacin pblica superior tiende a disminuir. A
continuacin comparamos la financiacin de la educacin superior de Chile,
Australia y Colombia.

11/
En algunos pases se dieron ampliaciones importantes de cobertura. Nicaragua y Paraguay registraron los
mayores avances. En pases como Argentina, Brasil, Colombia, Panam y Paraguay, casi se duplic el
nmero de estudiantes matriculados. Argentina tiene un nivel de cobertura comparable al de Canad (58%),
Francia (54%) y Espaa (59%).

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14

En los aos ochenta el sistema de educacin superior chileno fue sometido a
profundas reformas destinadas a regular el sector, y a estimular la provisin privada
de servicios de educacin superior. En la actualidad el sistema est conformado por
tres tipos de instituciones: las universidades que son las nicas que pueden otorgar
ttulos de formacin profesional en 17 campos considerados de riesgo social:
medicina, ingeniera, farmacia, derecho, psicologa, arquitectura, etc. El segundo
tipo de instituciones son los institutos profesionales, que imparten carreras
profesionales de cuatro a cinco aos, con excepcin de las profesiones de riesgo
social, que slo pueden ser impartidas por las universidades. El tercer tipo de
instituciones son los centros de formacin tcnica, que ofrecen carreras de dos a tres
aos de duracin y conducen a un ttulo tcnico que capacita para el desempeo de
una especialidad tcnica o de apoyo profesional. Son significativos los avances de
Chile en la ampliacin de la tasa bruta de matrcula. En el 2002-2003, segn la
Unesco, fue de 42 %. El costo anual aproximado por estudiante universitario es de
US$2.700.

En Chile a partir de 1981 las instituciones pblicas y privadas, comenzaron a cobrar
derechos de matrcula y aranceles. Se cre un sistema de auxilios directos e
indirectos a las instituciones y un sistema de crditos y becas estatales para las
universidades que forman parte del Consejo de Rectores. En el 2005 las 25
instituciones que reciban aportes fiscales directos hacan parte del Consejo de
Rectores (cuadro 1). Ms de la mitad de los estudiantes de estas universidades
reciben algn apoyo financiero del Estado. A partir del ao 2006 este beneficio se
ampli mediante crditos de la banca privada con el aval del Estado a todo el
sistema postsecundario.

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Cuadro 1

Distribucin de las instituciones de educacin superior en Chile, segn el tipo de apoyo fiscal

1990 2005
Tipo de Institucin
No. Instituciones Matricula
No.
Instituciones
Matricula
Instituciones con Aporte Fiscal Directo 22 118.665 25 246.611
Universidades Consejo de Rectores 20 112.193 25 246.611
Estatales 14 16
Particulares de Carcter Pblico 6 9
Institutos Profesionales 2 6.472 0 0
Instituciones sin aporte Fiscal Directo 280 130.817 196 337.348
Universidades 40 19.509 38 170.150
Institutos Profesionales 79 33.534 47 104.844
Centros de Formacin Tcnica 161 77.774 111 62.354
Total Sistema Educacin Superior 302 249482 221 583959
Fuente: Compendio Estadstico, Ministerio de Educacin de Chile (www.mineduc.cl).

En el 2005 Chile destinaba a la educacin superior el 2.3% del PIB (0.6% son
recursos pblicos y 1.7% son privados). Los aportes fiscales directos representan el
50% de los recursos pblicos destinados a la educacin superior. El 95% de este
auxilio directo es asignado con base en precedentes histricos y procesos de
negociacin poltica, que estn por fuera de un sistema de evaluacin de resultados.
El 5% restante de los recursos estatales asignados a las instituciones por va directa
son distribuidos con base en cinco indicadores que tienen que ver con insumos,
procesos y productos
12/
.

El segundo mecanismo de financiacin estatal de la educacin superior es el aporte
fiscal indirecto, cuya base de asignacin es la matrcula de nuevos estudiantes. En
1990 este aporte representaba el 18% de los gastos pblicos totales en educacin
superior. En el 2003 se redujo al 7%. A diferencia del auxilio estatal directo, a este

12/
Los indicadores son: i) Nmero de graduados por programa. ii) Eficiencia interna, medida por la tasa de
estudiantes a profesores. iii) Calidad, medida por el nmero de logros en las graduaciones. iv) Calidad
cientfica, medida por el nmero de proyectos de investigacin. v) Produccin cientfica, medida por el
nmero de publicaciones.

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16
auxilio, pueden acceder todas las instituciones de educacin superior. Con estos
recursos se financia el desarrollo institucional y el Mejoramiento de la Calidad de la
Educacin Superior (Mecesup), que busca vincular la educacin superior al
desarrollo del pas.

El tercer mecanismo de financiacin de la educacin superior es el crdito
estudiantil. El decreto 4 de 1981 cre el crdito fiscal universitario, que se asigna
a las distintas universidades en funcin del nmero de alumnos que lo soliciten para
el pago total o parcial de su matrcula. Esta modalidad de financiacin se reemplaz
en 1988 por los fondos de crdito universitario, que son administrados por las
propias instituciones. Despus de varias transformaciones que incluye los fondos
solidarios de crdito universitario, se llega en el 2005 al sistema de crdito para
estudios superiores con garanta estatal. El Estado puede garantizar hasta el 90%
del capital, ms los intereses de los prstamos que otorguen las instituciones
financieras a los estudiantes que cumplan con los requisitos establecidos
13/
.

El sistema de educacin superior de Australia es fundamentalmente pblico. Cuenta
con 42 instituciones de educacin superior, de las cuales 38 son financiadas en
alguna medida por el gobierno federal. Las otras son privadas. La tasa bruta de
matrcula es muy alta. Segn la Unesco, entre el 2002 y el 2003, fue de 74%. A las
universidades australianas la legislacin les reconoce su carcter autnomo para

13/
Los requisitos para acceder a la garanta estatal implican el cumplimiento de unas disposiciones por parte
de las instituciones de educacin superior y de los estudiantes que la soliciten. A las instituciones se les pide,
entre otras condiciones, el reconocimiento estatal, que sean autnomas, que seleccionen a los estudiantes con
fundamento en las pruebas de seleccin universitaria, cuando proceda, que se encuentren acreditadas, que
utilicen el aporte fiscal indirecto exclusivamente para el desarrollo institucional, y que participen en la
Comisin Administradora del Sistema de Crditos para Estudios Superiores. Por su parte, los estudiantes
debern cumplir con los siguientes requisitos: que sean chilenos o extranjeros con residencia definitiva, que se
matriculen como alumnos regulares en carreras de pregrado que imparta alguna de las instituciones que
cumplan con los requisitos establecidos, que las condiciones socioeconmicas de su grupo familiar justifiquen
el otorgamiento de un crdito para financiar sus estudios de educacin superior, que hayan ingresado a la
institucin de educacin superior demostrando mrito acadmico suficiente y que mantengan un satisfactorio
rendimiento acadmico durante el transcurso de la carrera. La garanta estatal no se otorgar a nuevos
crditos de estudiantes que hayan incurrido en desercin acadmica o eliminacin acadmica, ms de una vez,
ya sea en la misma carrera o en otra distinta. Asimismo, no podrn optar a la garanta estatal los egresados de
nivel universitario que hayan hecho uso del crdito establecido en esta ley o del crdito solidario universitario.
Se entender que existe desercin acadmica cuando el alumno, sin justificacin, abandona los estudios
durante doce meses consecutivos.

____________________________________________________________________________

17
organizarse en lo acadmico y administrativo, pero deben dar cuenta de sus
gestiones ante los gobiernos federal, estatal o territorial. Los proveedores de
educacin superior no universitarios deben registrarse y acreditar sus cursos a travs
del organismo de acreditacin de educacin superior del gobierno en el estado o
territorio donde operen. La administracin y la gestin econmica de la educacin
en Australia son compartidas entre el gobierno federal y los diferentes estados y
territorios. El gobierno se ocupa fundamentalmente del desarrollo de las polticas
nacionales y de las estrategias para la educacin, mientras que los estados y
territorios se responsabilizan por hacer efectiva la educacin dentro de sus fronteras.
El gobierno proporciona una significativa financiacin a la educacin en todos los
sectores, administra algunos programas nacionales y proporciona una financiacin
primaria a instituciones pblicas de educacin superior.

A principios de los aos setenta las universidades obtenan financiacin a travs de
tasas en un 10%, un 36% corresponda a las subvenciones de los gobiernos de los
estados, un 43% a fondos del gobierno federal y el 10% restante a donaciones,
contratos y otras fuentes. En 1974 se produjo un cambio radical en la financiacin
de la educacin superior, y el gobierno federal asumi la totalidad de la
financiacin, liberando a los estados de esta responsabilidad y eliminando las tasas
acadmicas. Con este sistema, el gobierno federal proporcion entre el 83% y el
89% de los ingresos de las universidades.

A finales de los ochenta se introduce un cambio significativo e indito por la
creacin de un sistema de financiacin de la educacin superior denominado Higher
Education Contribution Scheme (Hecs), orientado a aumentar la cobertura y la
equidad. Este plan difiere el pago de la contribucin estudiantil hasta el momento
en que el beneficiario tenga los ingresos suficientes para pagarlos. El Hecs
administrado por el Ministerio de Educacin y el Servicio de Impuestos Australiano.
El modelo se desarrolla bajo una modalidad de crdito estudiantil cuyo cobro se
sustenta en la capacidad de pago del egresado mediante un recaudo similar al del
sistema impositivo. Es una contribucin. Al estudiante se le presta el dinero, y el
principal de la deuda se indexa con la inflacin. No se cobran intereses. El
estudiante puede elegir el pago de la tasa con un descuento, o realiza un contrato con
la oficina de impuestos que le obliga a rembolsar al Estado un porcentaje de los
dineros correspondientes a los gastos de matrcula. De todas maneras, el pago est
condicionado a la existencia de una base determinada de ingreso laboral. Esta

____________________________________________________________________________

18
modalidad de financiacin se llama prstamo-renta
14/
. Los dineros recolectados por
el sistema Hecs son destinados nicamente a las instituciones de educacin superior.
Esta modalidad de financiacin propicia la solidaridad intergeneracional. Se trata de
subsidios a la demanda distribuidos de forma equitativa. El estudiante solo paga una
parte del costo de la matrcula, y la tasa de inters cobrada por el crdito, es ms
baja que la tasa de inters real. Adems, al egresado no se le castiga por estar
desempleado.

La configuracin legal del sistema educativo superior colombiano fue iniciada con
el decreto 80 de 1980, que se modific con las leyes 30 de 1992 y 115 de 1994
15/
.
El sistema de educacin superior cuenta con 338 instituciones
16/
, que incluyen
principales y seccionales, el 62% son de carcter privado. En un perodo de 30 aos,
el nmero de programas ofrecidos en pregrado se ha ampliado nueve veces y en
posgrado en 34 veces (cuadro 2). Durante los noventa la oferta se concentr en las
reas de economa, administracin, contadura, ciencias sociales, derecho y ciencias
polticas, que tuvieron una expansin superior al 100%.

14/
Existen tres niveles de contribucin. En el tipo I se incluyen las artes, las humanidades, los estudios
sociales, las ciencias del comportamiento, las ciencias de la educacin, las artes visuales y escnicas, la
enfermera y los estudios jurdicos. El tipo II comprende las matemticas, la computacin, otras ciencias de la
salud, agricultura, medio ambiente, construccin, arquitectura, ingeniera, administracin y economa. Y el
tipo III incluye el derecho, la medicina, la odontologa y la veterinaria. En las carreras de tipo III la
contribucin es ms alta.

15/
Segn la ley 30 son instituciones de educacin superior las instituciones tcnicas profesionales, las
instituciones tecnolgicas, las instituciones universitarias o escuelas tecnolgicas y las universidades. La ley
749 de 2002, modifica las funciones de las instituciones de educacin superior establecidas en la ley 30,
asignndole a las instituciones tcnicas profesionales la facultad de ofrecer y desarrollar programas de
formacin hasta el nivel profesional, slo por ciclos propeduticos y en las reas de las ingenieras, tecnologa
de la informacin y administracin.

16/
112 universidades, 99 instituciones universitarias, 74 instituciones tecnolgicas, 2 escuelas tecnolgicas,
51 instituciones tcnicas profesionales.

____________________________________________________________________________

19

Cuadro 2

Nmero de programas segn origen institucional y nivel educativo (1973-2002)

Aos Total Pregrado Posgrado
Oficial Privado Total Oficial Privado Total
1973 520 230 226 456 43 21 64
1985 1266 475 509 984 171 111 282
1990 2382 713 1097 1810 302 270 572
1995 3561 842 1636 2478 503 580 1083
2000 5330 1173 2340 3513 625 1192 1817
2002 6430 1441 2760 4201 775 1454 2229
Fuente: Clculos del CID a partir del Icfes.

La matrcula en la educacin superior se duplic entre 1994 y el 2004, cuando lleg
a 1.212.000 estudiantes. En contra de los pronsticos iniciales, en este perodo el
sector oficial increment su participacin en la matrcula del 35% al 49%. Como se
puede apreciar en la figura 2 al cierre del 2004, el sector privado y el pblico
convergen y cada uno atiende la mitad del mercado. Entre 2001 y 2004 el sector
privado redujo su participacin en 10 puntos porcentuales.

Figura 2

Matricula Educacn Superior por origen Institucional
0
200.000
400.000
600.000
800.000
1.000.000
1.200.000
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Total Sector Oficial Sector Privado

Fuente: Clculos del CID a partir del Ministerio de Educacin

____________________________________________________________________________

20

El conjunto del sistema ha logrado mejorar la tasa de absorcin, que es la relacin
entre la matrcula y los estudiantes que presentaron el examen del Icfes. En 1991
presentaron el examen del Icfes 308.536 estudiantes y se matricularon (incluye IES
privadas y pblicas) 149.522, equivalentes al 49.7%. En 1999 fue de 50.9%, en el
2000 de 54.6%, en el 2001 de 52.5%, en el 2002 de 53.6%, en el 2004 de 61.8%
(318.026/540.716). No obstante estos avances, el nmero de excluidos aumenta. En
1999 quedaron por fuera del sistema 160.128 aspirantes. La tendencia de excluidos
es creciente: 222.486 en el 2000, 262.484 en el 2001, y 287.056 en el 2002.
Paradjicamente la demanda insatisfecha coexiste con un exceso de cupos:
223.843 en el 2000, 250.414 en el 2001 y 309.014 en el 2002. La oferta de cupos
disponible sera suficiente para cubrir la demanda. La demanda potencial sigue
estando muy por encima de la matrcula efectiva. El gobierno propuso aumentar la
matrcula hasta llegar a 400.000 estudiantes al cierre del 2006. Entre otras medidas,
se estimul el crdito a travs del programa acceso con calidad a la educacin
superior (Acces). El nmero de graduados sigue siendo bajo. En el 2004 fueron
183.972.

En Colombia las universidades oficiales gozan de autonoma en los campos
acadmico, administrativo y financiero. Las interpretaciones sobre los alcances de
esta autonoma son muy variadas y por ellos siempre existen tensiones entre las
universidades y las autoridades nacionales y locales que administran el presupuesto.

Las polticas de educacin superior en Colombia giran alrededor de tres principios:
equidad, pertinencia y calidad. La financiacin debe contribuir a mejorar en estas
tres direcciones. La equidad se refleja en mayor cobertura, y en oportunidades
reales para los ms pobres. Segn la Encuesta de Calidad de Vida (ECV) del 2003,
la poblacin que se encuentra en las edades de 23 a 37 aos presenta un bajo
promedio de educacin superior. Apenas el 10% ha terminado. Slo el 11.1% de
las personas de 28 a 32 aos de edad han cursado educacin superior completa. En
el grupo siguiente, de 33 a 37 aos, apenas terminan el 10.5%. Slo una cuarta parte
de la poblacin en edad de 18 a 22 aos cursa estudios de educacin superior. Y es
preocupante que la desercin en una cohorte de cinco aos acadmicos supera el
50% de la matrcula inicial. La matrcula total est concentrada en Bogot,
Antioquia, Valle, Atlntico y Santander que reciben el 71.1% de los estudiantes.
Por modalidades, la formacin universitaria atiende el 75.6% de la matrcula, la

____________________________________________________________________________

21
modalidad tecnolgica el 13% y la tcnica el 5.5%. Aunque la asistencia a la
universidad se ha ido incrementando, pas de 19.6% en 1997 a 26.4% en 2005,
todava quedan por fuera del sistema un nmero importante de aspirantes.

Segn la ECV, en el rango de edad 18-35 aos, el 48.16% de las personas no
continuaron estudiando porque no tenan dinero, el 12.82% porque las
responsabilidades familiares se lo impidieron, el 11.62% porque necesitaba trabajar,
y el 11.33% porque no tena tiempo. Las tres primeras razones tienen relacin, ms
o menos directa, con la capacidad de pago.

Los procesos de acreditacin han contribuido a mejorar la calidad. A comienzos del
2006 se haban acreditado 10 IES y 393 programas. Con respecto al nmero de
instituciones y de programas existentes (cuadro 2), estos logros todava son
modestos. No obstante estos avances, el sistema sigue siendo muy frgil desde el
punto de vista de la calidad. Del total de profesores vinculados a la educacin
superior, slo el 23.7%% lo estn de tiempo completo y 2.9% tienen doctorado.

La mayor proporcin de recursos fiscales asignados a las IES oficiales provienen de
la Nacin. En el 2001 los aportes de la Nacin representaban, segn el Icfes, el 65%
del total de ingresos. La distribucin de los aportes entre las universidades
nacionales y territoriales no se ha modificado entre 1992 y el 2006. Las reglas de
distribucin han sido muy estables. La grfica 3 muestra la dinmica que han tenido
los aportes de la Nacin a las universidades oficiales como porcentaje del PIB. A
diferencia de las IES privadas, en las estatales es muy bajo el recaudo por concepto
de matrculas y derechos acadmicos, que segn el Departamento Nacional de
Planeacin (DNP) actualmente representan ms o menos el 10% de los ingresos de
las universidades pblicas. Adems de estos recursos, las universidades pblicas
tienen otras fuentes de ingresos propios (extensin, consultora, etc.). Los recursos
propios han ido subiendo. En 1981 representaban el 5.6% de los ingresos totales.
En 1991 el 13.5%, y en el 2001 el 25%
17/
.

17/
En la Universidad de Antioquia y en la Industrial de Santander, los recursos propios son cercanos al 40%,

____________________________________________________________________________

22
Figura 3

Aportes del Presupuesto Nacional a las Universidades Oficiales
Como % del PIB
1992-2004
0,00%
0,10%
0,20%
0,30%
0,40%
0,50%
0,60%
0,70%
1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Fuente: Clculos del CID a partir del Dane y del Ministerio de Educacin

Colombia ha sido pionera en la financiacin a los estudiantes por la va del crdito
ofrecido por el Estado. Desde 1950 el Icetex cumple esta misin. Pueden acceder al
crdito los estudiantes de las instituciones de educacin superior, oficiales y
privadas, que cursan o desean cursar estudios de pregrado y de posgrado, en
instituciones de Colombia y del exterior. El Icetex privilegia los crditos y apoyos
solicitados por la poblacin ms vulnerable, en el campo de la formacin tcnica y
tecnolgica. La entidad ha fortalecido sus acciones mediante alianzas con las IES, y
con entidades del sector financiero, las cooperativas, y fundaciones como
Centralseguros y Colfuturo
18/
. Pese a sus fortalezas, el Icetex cubre slo un 10% de
la poblacin con dificultades inmediatas de financiacin. En el 2003, concedi
29.015 crditos nuevos con una inversin de $49.815 millones.

Con recursos del Banco Mundial, en el 2003 Icetex cre una nueva lnea de crdito,
el Acces, que contempla subsidios diferenciados segn estratos, en alianza con las
instituciones de educacin superior. Las IES entregan una beca, o un crdito, que

18/
La mayor parte de los crditos del Icetex se han otorgado a los estudiantes de las universidades privadas
(Gutirrez 2005).

____________________________________________________________________________

23
cubre el 25% del valor de la matrcula. El 60% de estos recursos se han destinado a
financiar a los estudiantes de los dos sextiles de ingresos ms bajos
19/
.

Una fuente creativa de financiacin son los ttulos de ahorro educativo (TAE). Los
bonos los adquiere el ahorrador hoy, con el fin de asegurar el pago de la matrcula
de educacin superior en el futuro. El TAE se expresa en unidades de matrcula
constante (UMC), lo que permite su valorizacin peridica teniendo como
referencia el incremento de la matrcula. Los recursos captados mediante los TAE
se distribuyen as: 30% para crdito educativo, 30% para otorgar crditos a las IES
para otorgar crditos a las IES para realizar proyectos de inversin, y el 40%
restante se destina al fondo de garantas, en el que adems concurren aportes
estatales.

5. LINEAMIENTOS PARA DEYERMINAR UN FACTOR DE CONTRIBUCIN A LA
EDUCACIN SUPERIOR PBLICA

Es evidente que la universidad pblica necesita ms recursos. La financiacin
equitativa por la va de los tributos tiene numerosas ventajas. La equidad tributaria,
surge como logro de una sociedad democrtica, aunque los impuestos son tan
antiguos como la existencia misma de la nocin de estado, el mundo ha avanzado en
la concepcin de su funcin social. Especialmente una vez ocurrida la revolucin
francesa, ya que hasta entonces nobles e integrantes del clero no tributaban, y los
impuestos sobre la renta o la riqueza, que recaan sobre el resto de la poblacin, eran
insignificantes frente a los tributos indirectos. La equidad tributaria no es una
querencia ideolgica de economistas anticuados, es un ingrediente esencial para la
legitimidad de todo estado democrtico. Veamos a continuacin, como es
considerada por algunos autores:

Pigou (1929) consider que la tributacin deba implicar el mnimo sacrificio en
cabeza de los contribuyentes. Ello se logra a travs de la igualacin de los

19/
De los 43.760 beneficiarios del crdito Acces, slo el 23% corresponde a estudiantes de formacin tcnica
y tecnolgica.

____________________________________________________________________________

24
sacrificios marginales de todos los contribuyentes. En su opinin, los impuestos
deben ser progresivos, porque un tributo igual afecta ms al pobre que al rico. Para
que el sacrificio del impuesto sea igual, se requiere que la utilidad perdida por los
dos contribuyentes sea igual y ello solo se logra si se grava con un impuesto ms
fuerte al rico que al pobre.

Para Buchanan (1950) la equidad tributaria se logra, cuando se da igual tratamiento
a iguales. Es decir, se tienen en cuenta tanto los ingresos como los impuestos
pagados por un contribuyente. Las personas con ingresos similares deben pagar los
mismos impuestos. Al comparar los beneficios que cada contribuyente recibe del
Estado con los impuestos se obtiene el residuo fiscal (beneficios menos
contribuciones). Hay equidad si el residuo fiscal es igual para contribuyentes
iguales. Es necesario que los gobiernos creen una jerarqua tributaria adecuada, que
garantice la equidad como pilar fundamental de todo sistema tributario.

La equidad tributaria tambin puede medirse como la proporcin entre lo que cada
contribuyente aporta al fisco y lo que recibe. El gasto pblico es la herramienta ms
importante con que cuenta un gobierno para hacer que la equidad tributaria se
transmita a toda la poblacin. Desde esta perspectiva, la equidad es una relacin
inversa de proporcionalidad. Quien ms aporta, tiene mayores ingresos y mayor
capacidad de pago y, por tanto, debe recibir menores beneficios que quien aporta
menos y tiene menor capacidad de pago.

El residuo fiscal progresivo favorece la equidad y mejora la capacidad de pago de
las personas de menor ingreso. En el examen de la capacidad de pago debe tenerse
presenta la distincin entre la equidad horizontal y la vertical. La equidad horizontal
indica que personas con igual o similar capacidad de pago deben cancelar el mismo
impuesto y deben ser favorecidos en idntica forma con el gasto pblico
20/
. La
equidad vertical significa que las personas con mayor capacidad de pago deben
contribuir ms. De la misma manera, el gasto pblico debe beneficiar en mayor
proporcin a las personas que disponen de menor capacidad de pago.

20/
Ver Musgrave (1969), Musgrave y Musgrave (1989), Shoup y Musgrave (1959).

____________________________________________________________________________

25
El punto de partida para la determinacin de un factor de contribucin para la
educacin superior pblica tiene en cuenta que: i) La sociedad colombiana no parece
dispuesta a financiar con impuestos generales una ampliacin sustantiva de la
capacidad de la educacin superior. ii) Ante esta situacin, se busca privilegiar el
crdito a los estudiantes como alternativa de financiacin. iii) Nuestra propuesta de
la contribucin es una solucin intermedia, y complementaria, frente a los impuestos
y al crdito.

Para determinar el monto de la contribucin hemos tenido en cuenta el subsidio
promedio anual por alumno y el ingreso esperado del egresado. La estimacin se
realiza en tres etapas. Primero calculamos el subsidio promedio del alumno.
Posteriormente, el ingreso esperado de los profesionales y, finalmente, realizamos
un ejercicio de minimizacin para encontrar un parmetro que satisface un
equilibrio esttico entre subsidios e ingresos durante el tiempo que dura la
contribucin.

El gasto promedio por alumno es igual a

1.
n
g
g
i
*
i
i
= i = l,...., k

g*
i
es el gasto de la universidad pblica i. n
i
es el nmero de estudiantes de la
universidad. Y el gasto promedio por alumno del conjunto de universidades
pblicas es

2.
=
=
k
1 i
i 0
g
k
1
g

El subsidio
21/
promedio total por alumno (s
0
) es

21/
El subsidio es simplemente, la diferente entre el gasto promedio y la matrcula promedio. La estimacin
cuidadosa del subsidio debera realizarse a partir de los costos. Este ejercicio no es posible con la
informacin disponible. Sobre la definicin del subsidio, ver CGR (1994, 1995), Gonzlez (1996), Selowsky
(1979), Vlez (1996).

____________________________________________________________________________

26
3.
0 0 0
m g s =

m
0
corresponde a la matrcula promedio por alumno. En el cuadro 3 presentamos
los resultados de la estimacin del subsidio promedio por alumno. La estimacin se
realiza con todas las IES pblicas.

____________________________________________________________________________

27
Cuadro 3

Estimacin del subsidio promedio por alumno de pregrado. Todas las IES pblicas (pesos de 2004)

GASTOS EJECUTADOS APORTE NACIONAL* 1.458.324.664.445

Gasto en Actividades Acadmicas (86%)**
1.254.159.211.422

Matricula
364.891
Gasto Anual Promedio por Estudiante
3.437.079

Gasto Promedio por Estudiante en 5 Aos
17.185.395

INGRESOS
Ingresos***
2.243.576.406.838
Matriculas y Derechos Acadmicos (11%)
246.793.404.752

Matricula
364.891
Ingreso Anual Promedio por Estudiante
676.348

Ingreso Promedio por Estudiante en 5 Aos
3.381.741

Subsidio Promedio Recibido por un Estudiante en 5 Aos
13.803.654

% Subsidiado 80,32%

* Fuente: Ministerio de Educacin Nacional, Presupuesto Educacin Superior
Pblica 2004
** Se descuenta 14% correspondiente a gastos en formacin de Posgrados,
Investigacin, Servicio de la deuda e Inversin.
*** La proyeccin de ingresos se realiza teniendo en cuenta que los aportes
del presupuesto nacional representan el 65% del total.
Fuente: Clculos del CID

____________________________________________________________________________

28
La contribucin se paga durante un perodo T
2
que es mayor al tiempo durante el
cual recibi subsidios T
1
, que es equivalente a los aos que dur la educacin
universitaria. Por tanto, T
2
> T
1
. Esta condicin tambin podra expresarse como

4. + =
1 2
T T

es la diferencia entre el tiempo que dura la contribucin y el tiempo durante el
cual recibi subsidios. El ingreso gravable mnimo es y*, as que cuando y
i
> y* la
persona entra en el rango de los contribuyentes. Si > 0 y si y
i
> y* la persona
contribuye durante un perodo de tiempo mayor a los aos que dur su educacin.
Despus de realizar las estimaciones, hemos encontrado que el nivel ptimo de T
2
es
15 aos.

El porcentaje de subsidio que se recupera mediante la contribucin es s
0
. Si = 1,
entonces el graduado que cumple la condicin y
i
> y* debe reintegrar la totalidad del
subsidio. Si 0 < > 1, el que cumple la condicin y
i
> y* contribuye en forma
parcial, sin pagar todo el valor del subsidio. En el caso que = 0 no habra
contribucin. El valor del subsidio que se quiere recuperar por alumno es

5.
0 1
T
1 i
i
s T ) ( S =
=

Si asumimos que T
1
= 5, y = 1, entonces,

6.
*
0
5
1 i
i 0
S S =
=

Estimamos el monto total de los ingresos esperados de un graduado durante el
tiempo de duracin de la contribucin, y es igual a

7.
2 0
T
1 i
i
T y y
2
=
=

____________________________________________________________________________

29
y
i
representa el ingreso anual esperado de un graduado. El grupo de personas
consideradas en 7, tiene un ingreso superior a y*. Por facilidad suponemos que el
ingreso es constante durante el tiempo que dura el pago de la contribucin.

El monto total de la contribucin (C
0
) es

8.
=
=
2
T
1 i
i
*
0
y C

que se mueve en el intervalo [0,1] es el valor porcentual de la contribucin. Si el
monto de la contribucin es igual al monto del subsidio que se quiere recuperar,
entonces,

9.
=
=
1
T
1 i
*
0 i
C ) ( S

= =
=
1 2
T
1 i
T
1 i
i i
y ) ( S

=
+
=
=
1 1
T
1 i
T
1 i
i i
y ) ( S

La ltima relacin incluye tres incgnitas, , y . Para encontrar el valor de ,
primero estimamos y . Calculamos mediante procesos de simulacin y
construccin de escenarios para diferentes valores de y .

10.
) T ( y
s T
) , (
1 0
0 1
+
=

es funcin de y .

11. 0
) , (
>

; 0
) , (
<

____________________________________________________________________________

30
Si aumenta, crece. Y si aumenta, baja. En otras palabras si el subsidio () es
mayor la contribucin tambin crece. Y si el perodo de pago de la contribucin
aumenta (mayor valor de ), la contribucin disminuye. Las figuras 4, 5 y 6
describen la dinmica del proceso.

Figura 4

Lambda
Omega ( )
Comportamiento de Lambda ( ) para diferentes valores de Theta ( )
0%
5%
10%
15%
20%
0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15
Theta = 1
Theta = 0,75
Theta = 0,25
Theta = 0,5

Figura 5

Omega ( ) Omega ( )
Sensibilidad de Lambda (
t+1
-
t
) t=1...15 Crecimiento de Lambda (
t+1
-
t
)/
t
t=1...40
-4%
-3%
-3%
-2%
-2%
-1%
-1%
0%
0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15
Theta = 1
Theta = 0,75
Theta = 0,5
Theta = 0,25
-20%
-16%
-12%
-8%
-4%
0%
0 5 10 15 20 25 30 35 40

____________________________________________________________________________

31
Figura 6

Lambda
Theta ( )
Comportamiento de Lambda ( ) para diferentes valores de Omega ( )
0%
2%
4%
6%
8%
10%
12%
14%
16%
18%
20%
0% 20% 40% 60% 80% 100%
Omega = 15
Omega = 10
Omega = 0
Omega = 5

Los resultados se presentan en el cuadro 4. Las filas corresponden a los aos que
dura la contribucin (). La serie va desde 0 hasta 15 aos. Y las columnas indican
el porcentaje del subsidio pagado (). La celda inferior del lado derecho (4.9%) es
el valor de necesario para pagar el 100% del subsidio en un perodo de 15 aos.
En otras palabras, si se busca que en promedio los egresados que son contribuyentes
paguen durante 15 aos la totalidad del subsidio que recibieron durante su paso por
la universidad, la contribucin debe ser de 4.9%. Esta cifra es un promedio. El
porcentaje podra ser inferior para quienes estn en la parte inferior de la escala de
ingresos. El valor de referencia para realizar la estimacin es el que resulta de la
ecuacin 2. Realizamos todos los ejercicios con la nivel promedio de 4.9%.

____________________________________________________________________________

32

Cuadro 4

Valor de en funcin de los aos de contribucin () y del monto del subsidio recuperado ()

0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15
0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0%
1% 0,2% 0,2% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% 0,0%
2% 0,4% 0,3% 0,3% 0,2% 0,2% 0,2% 0,2% 0,2% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1%
3% 0,6% 0,5% 0,4% 0,4% 0,3% 0,3% 0,3% 0,2% 0,2% 0,2% 0,2% 0,2% 0,2% 0,2% 0,2% 0,1%
4% 0,8% 0,6% 0,6% 0,5% 0,4% 0,4% 0,4% 0,3% 0,3% 0,3% 0,3% 0,2% 0,2% 0,2% 0,2% 0,2%
5% 1,0% 0,8% 0,7% 0,6% 0,5% 0,5% 0,4% 0,4% 0,4% 0,3% 0,3% 0,3% 0,3% 0,3% 0,3% 0,2%
6% 1,2% 1,0% 0,8% 0,7% 0,6% 0,6% 0,5% 0,5% 0,4% 0,4% 0,4% 0,4% 0,3% 0,3% 0,3% 0,3%
7% 1,4% 1,1% 1,0% 0,9% 0,8% 0,7% 0,6% 0,6% 0,5% 0,5% 0,5% 0,4% 0,4% 0,4% 0,4% 0,3%
8% 1,6% 1,3% 1,1% 1,0% 0,9% 0,8% 0,7% 0,6% 0,6% 0,6% 0,5% 0,5% 0,5% 0,4% 0,4% 0,4%
9% 1,8% 1,5% 1,3% 1,1% 1,0% 0,9% 0,8% 0,7% 0,7% 0,6% 0,6% 0,5% 0,5% 0,5% 0,5% 0,4%
10% 1,9% 1,6% 1,4% 1,2% 1,1% 1,0% 0,9% 0,8% 0,7% 0,7% 0,6% 0,6% 0,6% 0,5% 0,5% 0,5%
11% 2,1% 1,8% 1,5% 1,3% 1,2% 1,1% 1,0% 0,9% 0,8% 0,8% 0,7% 0,7% 0,6% 0,6% 0,6% 0,5%
12% 2,3% 1,9% 1,7% 1,5% 1,3% 1,2% 1,1% 1,0% 0,9% 0,8% 0,8% 0,7% 0,7% 0,6% 0,6% 0,6%
13% 2,5% 2,1% 1,8% 1,6% 1,4% 1,3% 1,1% 1,1% 1,0% 0,9% 0,8% 0,8% 0,7% 0,7% 0,7% 0,6%
14% 2,7% 2,3% 1,9% 1,7% 1,5% 1,4% 1,2% 1,1% 1,0% 1,0% 0,9% 0,9% 0,8% 0,8% 0,7% 0,7%
15% 2,9% 2,4% 2,1% 1,8% 1,6% 1,5% 1,3% 1,2% 1,1% 1,0% 1,0% 0,9% 0,9% 0,8% 0,8% 0,7%
16% 3,1% 2,6% 2,2% 1,9% 1,7% 1,6% 1,4% 1,3% 1,2% 1,1% 1,0% 1,0% 0,9% 0,9% 0,8% 0,8%
17% 3,3% 2,8% 2,4% 2,1% 1,8% 1,7% 1,5% 1,4% 1,3% 1,2% 1,1% 1,0% 1,0% 0,9% 0,9% 0,8%
18% 3,5% 2,9% 2,5% 2,2% 1,9% 1,8% 1,6% 1,5% 1,3% 1,3% 1,2% 1,1% 1,0% 1,0% 0,9% 0,9%
19% 3,7% 3,1% 2,6% 2,3% 2,1% 1,8% 1,7% 1,5% 1,4% 1,3% 1,2% 1,2% 1,1% 1,0% 1,0% 0,9%
20% 3,9% 3,2% 2,8% 2,4% 2,2% 1,9% 1,8% 1,6% 1,5% 1,4% 1,3% 1,2% 1,1% 1,1% 1,0% 1,0%
21% 4,1% 3,4% 2,9% 2,6% 2,3% 2,0% 1,9% 1,7% 1,6% 1,5% 1,4% 1,3% 1,2% 1,1% 1,1% 1,0%
22% 4,3% 3,6% 3,1% 2,7% 2,4% 2,1% 1,9% 1,8% 1,6% 1,5% 1,4% 1,3% 1,3% 1,2% 1,1% 1,1%
23% 4,5% 3,7% 3,2% 2,8% 2,5% 2,2% 2,0% 1,9% 1,7% 1,6% 1,5% 1,4% 1,3% 1,2% 1,2% 1,1%
24% 4,7% 3,9% 3,3% 2,9% 2,6% 2,3% 2,1% 1,9% 1,8% 1,7% 1,6% 1,5% 1,4% 1,3% 1,2% 1,2%
25% 4,9% 4,1% 3,5% 3,0% 2,7% 2,4% 2,2% 2,0% 1,9% 1,7% 1,6% 1,5% 1,4% 1,4% 1,3% 1,2%
26% 5,1% 4,2% 3,6% 3,2% 2,8% 2,5% 2,3% 2,1% 1,9% 1,8% 1,7% 1,6% 1,5% 1,4% 1,3% 1,3%
27% 5,3% 4,4% 3,8% 3,3% 2,9% 2,6% 2,4% 2,2% 2,0% 1,9% 1,8% 1,6% 1,5% 1,5% 1,4% 1,3%
28% 5,4% 4,5% 3,9% 3,4% 3,0% 2,7% 2,5% 2,3% 2,1% 1,9% 1,8% 1,7% 1,6% 1,5% 1,4% 1,4%
29% 5,6% 4,7% 4,0% 3,5% 3,1% 2,8% 2,6% 2,3% 2,2% 2,0% 1,9% 1,8% 1,7% 1,6% 1,5% 1,4%
30% 5,8% 4,9% 4,2% 3,6% 3,2% 2,9% 2,7% 2,4% 2,2% 2,1% 1,9% 1,8% 1,7% 1,6% 1,5% 1,5%
31% 6,0% 5,0% 4,3% 3,8% 3,3% 3,0% 2,7% 2,5% 2,3% 2,2% 2,0% 1,9% 1,8% 1,7% 1,6% 1,5%
32% 6,2% 5,2% 4,4% 3,9% 3,5% 3,1% 2,8% 2,6% 2,4% 2,2% 2,1% 1,9% 1,8% 1,7% 1,6% 1,6%
33% 6,4% 5,3% 4,6% 4,0% 3,6% 3,2% 2,9% 2,7% 2,5% 2,3% 2,1% 2,0% 1,9% 1,8% 1,7% 1,6%
34% 6,6% 5,5% 4,7% 4,1% 3,7% 3,3% 3,0% 2,8% 2,5% 2,4% 2,2% 2,1% 1,9% 1,8% 1,7% 1,7%
35% 6,8% 5,7% 4,9% 4,3% 3,8% 3,4% 3,1% 2,8% 2,6% 2,4% 2,3% 2,1% 2,0% 1,9% 1,8% 1,7%
36% 7,0% 5,8% 5,0% 4,4% 3,9% 3,5% 3,2% 2,9% 2,7% 2,5% 2,3% 2,2% 2,1% 1,9% 1,8% 1,8%
37% 7,2% 6,0% 5,1% 4,5% 4,0% 3,6% 3,3% 3,0% 2,8% 2,6% 2,4% 2,2% 2,1% 2,0% 1,9% 1,8%
38% 7,4% 6,2% 5,3% 4,6% 4,1% 3,7% 3,4% 3,1% 2,8% 2,6% 2,5% 2,3% 2,2% 2,1% 1,9% 1,8%
39% 7,6% 6,3% 5,4% 4,7% 4,2% 3,8% 3,4% 3,2% 2,9% 2,7% 2,5% 2,4% 2,2% 2,1% 2,0% 1,9%
40% 7,8% 6,5% 5,6% 4,9% 4,3% 3,9% 3,5% 3,2% 3,0% 2,8% 2,6% 2,4% 2,3% 2,2% 2,0% 1,9%
41% 8,0% 6,6% 5,7% 5,0% 4,4% 4,0% 3,6% 3,3% 3,1% 2,8% 2,7% 2,5% 2,3% 2,2% 2,1% 2,0%
42% 8,2% 6,8% 5,8% 5,1% 4,5% 4,1% 3,7% 3,4% 3,1% 2,9% 2,7% 2,6% 2,4% 2,3% 2,1% 2,0%
43% 8,4% 7,0% 6,0% 5,2% 4,6% 4,2% 3,8% 3,5% 3,2% 3,0% 2,8% 2,6% 2,5% 2,3% 2,2% 2,1%
44% 8,6% 7,1% 6,1% 5,3% 4,8% 4,3% 3,9% 3,6% 3,3% 3,1% 2,9% 2,7% 2,5% 2,4% 2,3% 2,1%
45% 8,8% 7,3% 6,3% 5,5% 4,9% 4,4% 4,0% 3,6% 3,4% 3,1% 2,9% 2,7% 2,6% 2,4% 2,3% 2,2%
46% 8,9% 7,5% 6,4% 5,6% 5,0% 4,5% 4,1% 3,7% 3,4% 3,2% 3,0% 2,8% 2,6% 2,5% 2,4% 2,2%
47% 9,1% 7,6% 6,5% 5,7% 5,1% 4,6% 4,2% 3,8% 3,5% 3,3% 3,0% 2,9% 2,7% 2,5% 2,4% 2,3%
48% 9,3% 7,8% 6,7% 5,8% 5,2% 4,7% 4,2% 3,9% 3,6% 3,3% 3,1% 2,9% 2,7% 2,6% 2,5% 2,3%
49% 9,5% 7,9% 6,8% 6,0% 5,3% 4,8% 4,3% 4,0% 3,7% 3,4% 3,2% 3,0% 2,8% 2,6% 2,5% 2,4%
50% 9,7% 8,1% 6,9% 6,1% 5,4% 4,9% 4,4% 4,1% 3,7% 3,5% 3,2% 3,0% 2,9% 2,7% 2,6% 2,4%

____________________________________________________________________________

33
51% 9,9% 8,3% 7,1% 6,2% 5,5% 5,0% 4,5% 4,1% 3,8% 3,5% 3,3% 3,1% 2,9% 2,8% 2,6% 2,5%
52% 10,1% 8,4% 7,2% 6,3% 5,6% 5,1% 4,6% 4,2% 3,9% 3,6% 3,4% 3,2% 3,0% 2,8% 2,7% 2,5%
53% 10,3% 8,6% 7,4% 6,4% 5,7% 5,2% 4,7% 4,3% 4,0% 3,7% 3,4% 3,2% 3,0% 2,9% 2,7% 2,6%
54% 10,5% 8,8% 7,5% 6,6% 5,8% 5,3% 4,8% 4,4% 4,0% 3,8% 3,5% 3,3% 3,1% 2,9% 2,8% 2,6%
55% 10,7% 8,9% 7,6% 6,7% 5,9% 5,3% 4,9% 4,5% 4,1% 3,8% 3,6% 3,3% 3,1% 3,0% 2,8% 2,7%
56% 10,9% 9,1% 7,8% 6,8% 6,0% 5,4% 4,9% 4,5% 4,2% 3,9% 3,6% 3,4% 3,2% 3,0% 2,9% 2,7%
57% 11,1% 9,2% 7,9% 6,9% 6,2% 5,5% 5,0% 4,6% 4,3% 4,0% 3,7% 3,5% 3,3% 3,1% 2,9% 2,8%
58% 11,3% 9,4% 8,1% 7,0% 6,3% 5,6% 5,1% 4,7% 4,3% 4,0% 3,8% 3,5% 3,3% 3,1% 3,0% 2,8%
59% 11,5% 9,6% 8,2% 7,2% 6,4% 5,7% 5,2% 4,8% 4,4% 4,1% 3,8% 3,6% 3,4% 3,2% 3,0% 2,9%
60% 11,7% 9,7% 8,3% 7,3% 6,5% 5,8% 5,3% 4,9% 4,5% 4,2% 3,9% 3,6% 3,4% 3,2% 3,1% 2,9%
61% 11,9% 9,9% 8,5% 7,4% 6,6% 5,9% 5,4% 4,9% 4,6% 4,2% 4,0% 3,7% 3,5% 3,3% 3,1% 3,0%
62% 12,1% 10,0% 8,6% 7,5% 6,7% 6,0% 5,5% 5,0% 4,6% 4,3% 4,0% 3,8% 3,5% 3,3% 3,2% 3,0%
63% 12,3% 10,2% 8,7% 7,7% 6,8% 6,1% 5,6% 5,1% 4,7% 4,4% 4,1% 3,8% 3,6% 3,4% 3,2% 3,1%
64% 12,4% 10,4% 8,9% 7,8% 6,9% 6,2% 5,7% 5,2% 4,8% 4,4% 4,1% 3,9% 3,7% 3,5% 3,3% 3,1%
65% 12,6% 10,5% 9,0% 7,9% 7,0% 6,3% 5,7% 5,3% 4,9% 4,5% 4,2% 3,9% 3,7% 3,5% 3,3% 3,2%
66% 12,8% 10,7% 9,2% 8,0% 7,1% 6,4% 5,8% 5,3% 4,9% 4,6% 4,3% 4,0% 3,8% 3,6% 3,4% 3,2%
67% 13,0% 10,9% 9,3% 8,1% 7,2% 6,5% 5,9% 5,4% 5,0% 4,7% 4,3% 4,1% 3,8% 3,6% 3,4% 3,3%
68% 13,2% 11,0% 9,4% 8,3% 7,3% 6,6% 6,0% 5,5% 5,1% 4,7% 4,4% 4,1% 3,9% 3,7% 3,5% 3,3%
69% 13,4% 11,2% 9,6% 8,4% 7,5% 6,7% 6,1% 5,6% 5,2% 4,8% 4,5% 4,2% 3,9% 3,7% 3,5% 3,4%
70% 13,6% 11,3% 9,7% 8,5% 7,6% 6,8% 6,2% 5,7% 5,2% 4,9% 4,5% 4,3% 4,0% 3,8% 3,6% 3,4%
71% 13,8% 11,5% 9,9% 8,6% 7,7% 6,9% 6,3% 5,8% 5,3% 4,9% 4,6% 4,3% 4,1% 3,8% 3,6% 3,5%
72% 14,0% 11,7% 10,0% 8,8% 7,8% 7,0% 6,4% 5,8% 5,4% 5,0% 4,7% 4,4% 4,1% 3,9% 3,7% 3,5%
73% 14,2% 11,8% 10,1% 8,9% 7,9% 7,1% 6,5% 5,9% 5,5% 5,1% 4,7% 4,4% 4,2% 3,9% 3,7% 3,5%
74% 14,4% 12,0% 10,3% 9,0% 8,0% 7,2% 6,5% 6,0% 5,5% 5,1% 4,8% 4,5% 4,2% 4,0% 3,8% 3,6%
75% 14,6% 12,2% 10,4% 9,1% 8,1% 7,3% 6,6% 6,1% 5,6% 5,2% 4,9% 4,6% 4,3% 4,1% 3,8% 3,6%
76% 14,8% 12,3% 10,6% 9,2% 8,2% 7,4% 6,7% 6,2% 5,7% 5,3% 4,9% 4,6% 4,3% 4,1% 3,9% 3,7%
77% 15,0% 12,5% 10,7% 9,4% 8,3% 7,5% 6,8% 6,2% 5,8% 5,3% 5,0% 4,7% 4,4% 4,2% 3,9% 3,7%
78% 15,2% 12,6% 10,8% 9,5% 8,4% 7,6% 6,9% 6,3% 5,8% 5,4% 5,1% 4,7% 4,5% 4,2% 4,0% 3,8%
79% 15,4% 12,8% 11,0% 9,6% 8,5% 7,7% 7,0% 6,4% 5,9% 5,5% 5,1% 4,8% 4,5% 4,3% 4,0% 3,8%
80% 15,6% 13,0% 11,1% 9,7% 8,6% 7,8% 7,1% 6,5% 6,0% 5,6% 5,2% 4,9% 4,6% 4,3% 4,1% 3,9%
81% 15,8% 13,1% 11,3% 9,8% 8,8% 7,9% 7,2% 6,6% 6,1% 5,6% 5,3% 4,9% 4,6% 4,4% 4,1% 3,9%
82% 15,9% 13,3% 11,4% 10,0% 8,9% 8,0% 7,2% 6,6% 6,1% 5,7% 5,3% 5,0% 4,7% 4,4% 4,2% 4,0%
83% 16,1% 13,4% 11,5% 10,1% 9,0% 8,1% 7,3% 6,7% 6,2% 5,8% 5,4% 5,0% 4,7% 4,5% 4,2% 4,0%
84% 16,3% 13,6% 11,7% 10,2% 9,1% 8,2% 7,4% 6,8% 6,3% 5,8% 5,4% 5,1% 4,8% 4,5% 4,3% 4,1%
85% 16,5% 13,8% 11,8% 10,3% 9,2% 8,3% 7,5% 6,9% 6,4% 5,9% 5,5% 5,2% 4,9% 4,6% 4,3% 4,1%
86% 16,7% 13,9% 11,9% 10,5% 9,3% 8,4% 7,6% 7,0% 6,4% 6,0% 5,6% 5,2% 4,9% 4,6% 4,4% 4,2%
87% 16,9% 14,1% 12,1% 10,6% 9,4% 8,5% 7,7% 7,0% 6,5% 6,0% 5,6% 5,3% 5,0% 4,7% 4,5% 4,2%
88% 17,1% 14,3% 12,2% 10,7% 9,5% 8,6% 7,8% 7,1% 6,6% 6,1% 5,7% 5,3% 5,0% 4,8% 4,5% 4,3%
89% 17,3% 14,4% 12,4% 10,8% 9,6% 8,7% 7,9% 7,2% 6,7% 6,2% 5,8% 5,4% 5,1% 4,8% 4,6% 4,3%
90% 17,5% 14,6% 12,5% 10,9% 9,7% 8,8% 8,0% 7,3% 6,7% 6,2% 5,8% 5,5% 5,1% 4,9% 4,6% 4,4%
91% 17,7% 14,7% 12,6% 11,1% 9,8% 8,8% 8,0% 7,4% 6,8% 6,3% 5,9% 5,5% 5,2% 4,9% 4,7% 4,4%
92% 17,9% 14,9% 12,8% 11,2% 9,9% 8,9% 8,1% 7,5% 6,9% 6,4% 6,0% 5,6% 5,3% 5,0% 4,7% 4,5%
93% 18,1% 15,1% 12,9% 11,3% 10,0% 9,0% 8,2% 7,5% 7,0% 6,5% 6,0% 5,7% 5,3% 5,0% 4,8% 4,5%
94% 18,3% 15,2% 13,1% 11,4% 10,2% 9,1% 8,3% 7,6% 7,0% 6,5% 6,1% 5,7% 5,4% 5,1% 4,8% 4,6%
95% 18,5% 15,4% 13,2% 11,5% 10,3% 9,2% 8,4% 7,7% 7,1% 6,6% 6,2% 5,8% 5,4% 5,1% 4,9% 4,6%
96% 18,7% 15,6% 13,3% 11,7% 10,4% 9,3% 8,5% 7,8% 7,2% 6,7% 6,2% 5,8% 5,5% 5,2% 4,9% 4,7%
97% 18,9% 15,7% 13,5% 11,8% 10,5% 9,4% 8,6% 7,9% 7,3% 6,7% 6,3% 5,9% 5,5% 5,2% 5,0% 4,7%
98% 19,1% 15,9% 13,6% 11,9% 10,6% 9,5% 8,7% 7,9% 7,3% 6,8% 6,4% 6,0% 5,6% 5,3% 5,0% 4,8%
99% 19,3% 16,0% 13,8% 12,0% 10,7% 9,6% 8,8% 8,0% 7,4% 6,9% 6,4% 6,0% 5,7% 5,3% 5,1% 4,8%
100% 19,4% 16,2% 13,9% 12,2% 10,8% 9,7% 8,8% 8,1% 7,5% 6,9% 6,5% 6,1% 5,7% 5,4% 5,1% 4,9%
Las filas corresponden a los aos que dura la contribucin (). La serie va desde 0 hasta 15 aos. Y las columnas indican
el porcentaje del subsidio pagado (). La celda inferior del lado derecho (4.9%) es el valor de necesario para pagar el
100% del subsidio en un perodo de 15 aos.

Para estimar el monto del recaudo realizamos los siguientes ejercicios:
i) Proyectamos el nmero de graduados hasta el ao 2019. ii) Definimos el umbral
de ingreso a partir del cual se debe pagar la contribucin. iii) Calcular el nmero de

____________________________________________________________________________

34
graduados que alcanzaran dicho umbral. iv) Determinamos la estructura de
ingresos de los graduados que pasan el umbral. v) Estimamos el valor de la
contribucin.

Estimamos el nmero de graduados a partir de la
informacin del Ministerio de Educacin. Las
proyecciones hasta el 2019 (de egresados, empleo, PIB,
etc.) las tomamos de Visin Colombia II Centenario:
2019 (DNP 2005). El nmero de estudiantes se presenta
en el cuadro 5.

El umbral de ingresos a partir del cual la persona hace
parte del grupo de los contribuyentes es definido por la
ley. Calculamos los ingresos a partir de la Encuesta
Continua de Hogares (ECH) y descontamos la renta
exenta (25% en el caso de los asalariados), y los dems
componentes hasta llegar a la renta lquida gravable, que
es la base sobre la cual se aplica la contribucin. La
contribucin se les aplica a todos los contribuyentes y no
slo a los declarantes. Definimos cinco escenarios
(cuadro 6).
Cuadro 5

Nmero de graduados
(pregrado) de las
universidades pblicas

Ao Acumulado
2.005 54.147 54.147
2.006 57.308 111.455
2.007 59.850 171.305
2.008 62.391 233.696
2.009 64.987 298.683
2.010 66.528 365.211
2.011 69.178 434.389
2.012 70.882 505.271
2.013 72.586 577.857
2.014 76.290 654.147
2.015 78.048 732.195
2.016 79.860 812.055
2.017 80.672 892.727
2.018 82.539 975.266
2.019 85.405 1.060.671

Fuente: Clculos del CID a
partir de MEN y DNP (2005)

____________________________________________________________________________

35

Cuadro 6

Umbrales de renta lquida gravable de los contribuyentes y declarantes. Valores del 2004.

Escenario Umbral de ingreso Salarios Mnimos
Mensuales
Criterio
1 mayor a $60.000.000 147 Cuanta de ingresos prevista en
el Estatuto Tributario para
personas naturales obligadas a
declarar renta.
2 mayor a $47.576.000 117 Umbral de ingreso para renta
liquida gravable
liquida gravable
liquida gravable
5 mayor a $21.644.000 53 Nivel mnimo ingreso lquido
para efectuar retencin
impuesto de renta.

Fuente: Clculos del CID a partir de ECH del Dane, MEN y DNP (2005)

El ciclo de vida del ingreso de los graduados se presenta en la figura 7. La ECH, as
como las ECV, presentan una subvaloracin sistemtica de los ingresos. Adems,
debe tenerse en cuenta que el decil 10, el ms rico, corresponde a una familia de
clase media. El ingreso promedio de este hogar (incluye todos los aportantes) oscila
entre $5.5 millones y $6 millones de hoy.

____________________________________________________________________________

36

Figura 7

Ingreso promedio de los egresados de las universidades pblicas y aos despus de terminar la carrera. Pesos
constantes de 2004.

Fuente: Clculos del CID a partir del MEN y de la ECH del Dane

El nmero de graduados que pasan los umbrales definidos en el cuadro 6, se
presenta en el cuadro 7. Dependiendo del rango a cada graduado le aplicamos
durante 15 aos la contribucin del 4.9% (cuadro 4).
0
500.000
1.000.000
1.500.000
2.000.000
2.500.000
0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20
Aos despus de Graduado
I
n
g
r
e
s
o

P
r
o
m
e
d
i
o

____________________________________________________________________________

37

Cuadro 7

Nmero de graduados en cinco umbrales alternativos de renta lquida gravable. Pesos de 2004.

Aos despus
de graduarse

GRADUADOS GRADUADOS
CON INGRESOS
SUPERIORES A
$60,000,000
GRADUADOS
CON INGRESOS
SUPERIORES A
$47,576,000
GRADUADOS
CON INGRESOS
SUPERIORES A
$34,376,000
GRADUADOS
CON INGRESOS
SUPERIORES A
$28,522,727
GRADUADOS
CON INGRESOS
SUPERIORES A
$21,644,000
0 54,147 0 0 0 269 720
1 57,308 0 0 756 817 1,879
2 59,850 0 0 2,508 2,824 3,559
3 62,391 362 483 1,298 3,500 5,618
4 64,987 1,081 2,097 6,046 8,529 11,458
5 66,528 2,308 2,717 3,341 4,346 15,233
6 69,178 2,172 3,067 5,968 15,610 19,505
7 70,882 3,990 2,214 12,346 17,552 29,966
8 72,586 6,831 7,276 14,246 24,869 42,725
9 76,290 10,419 17,801 24,614 34,384 50,376
10 78,048 14,298 8,481 27,956 43,088 58,562
11 79,860 15,191 13,498 30,916 49,932 67,368
12 80,672 16,660 24,684 33,593 50,341 77,506
13 82,539 18,604 33,736 55,681 71,713 88,271
14 85,405 20,539 38,065 70,344 82,703 99,586
Fuente: Clculos del CID.

El cuadro 8 presenta los resultados de la estimacin. Cuando el proceso dinmico
alcance su punto final, el recaudo sera de $1.2 billones anuales. Ello sera el valor
de la contribucin si se comenzara a aplicar a todos los egresados actuales. Pero
como argumentamos en las pginas siguientes esta opcin puede reir con el
principio de no retroactividad. Los valores del cuadro 8 corresponderan a una
situacin en la que los responsables de la contribucin seran los egresados a partir
de la aprobacin de la norma. En la medida en que la contribucin est amarrada
desde el punto de vista administrativo al impuesto a la renta, tiene los mismos
problemas de evasin y elusin inherentes a dicho impuesto.

____________________________________________________________________________

38

Cuadro 8

Monto recaudado en los cinco escenarios, con una contribucin de 4.9% sobre la renta lquida gravable.
Valores de 2004.

AosRecaudo ms de 60,000,000 ms de 47,576,001 ms de 34,376,000 ms de 28,522,727 ms de 21,644,000
0 - - - 409,450,818.00 917,530,168.72
1 - - 1,649,613,924.00 1,833,966,299.00 3,827,044,824.53
2 - - 7,137,734,892.00 7,383,309,859.00 9,537,221,087.43
3 1,391,927,286.00 1,374,184,749.00 10,101,900,910.00 14,286,608,359.00 19,134,614,424.44
4 4,446,101,112.00 7,773,190,734.00 24,170,477,368.00 31,793,540,803.00 39,182,851,895.48
5 9,344,888,896.00 16,455,801,671.00 32,076,152,028.00 40,754,397,401.00 67,470,813,049.80
6 9,227,598,648.00 26,699,020,410.00 46,428,899,596.00 73,180,254,291.00 104,172,016,310.59
7 17,546,990,580.00 34,286,599,884.00 78,052,573,642.00 111,122,939,251.00 158,535,397,838.38
8 29,989,695,285.00 60,409,149,744.00 116,180,781,732.00 172,808,006,851.00 240,747,050,926.34
9 45,808,769,283.00 125,851,322,064.00 183,394,329,988.00 259,109,990,115.00 343,669,477,322.24
10 63,133,576,794.00 158,005,651,161.00 265,233,339,420.00 370,892,843,811.00 468,399,133,094.32
11 68,915,870,375.00 201,582,108,433.00 361,819,251,660.00 500,544,577,323.00 613,590,371,885.47
12 76,771,212,560.00 284,072,926,249.00 467,858,680,309.00 631,682,630,618.00 782,594,780,190.22
13 86,126,380,820.00 404,501,202,585.00 647,965,333,805.00 823,443,909,748.00 985,299,442,365.62
14 97,953,263,765.00 549,098,641,955.00 880,989,681,965.00 1,050,300,306,323.00 1,222,060,950,851.50

Finalmente comparamos la alternativa de crdito y contribucin. El punto de partida
para estimar el monto total del crdito (principal ms intereses) es el subsidio
promedio ($13.8 millones del cuadro 3). A esta cifra le aplicamos durante 15 aos
la tasa de inters que actualmente cobra Icetex por los crditos educativos. La figura
8 compara ambos montos. Es clarsimo que la contribucin que estamos
proponiendo es mucho menos onerosa para el estudiante que el crdito.

____________________________________________________________________________

39
Figura 8

Contribucin vs Credito (100%)
-
500.000
1.000.000
1.500.000
2.000.000
2.500.000
2.004 2.006 2.008 2.010 2.012 2.014 2.016 2.018 2.020
Millones
Total Recaudo Contribucin Recursos de Credito


____________________________________________________________________________

40

6. VIABILIDAD JURDICA

La plataforma institucional que se requerira para el funcionamiento de la
contribucin se examina desde cuatro perspectivas: i) la estructuracin jurdica de la
contribucin; ii) el recaudo y la fiscalizacin; iii) la distribucin del recaudo entre
los entes beneficiarios; y iv) el uso de los recursos.

6.1. ESTRUCTURA JURDICA DE LA CONTRIBUCIN

La Constitucin Poltica de Colombia (CP, art. 67 y ss.), considera la educacin
como un derecho fundamental y un servicio pblico con el que se cumple una
funcin social. El Estado, la familia y la sociedad son responsables de la educacin,
pero el Estado tiene la funcin de regular y vigilar el compromiso efectivo de dicho
principio constitucional.

Los particulares pueden fundar y administrar establecimientos educativos (art. 68) y
en el caso de las Universidades, la CP consagra la autonoma universitaria (art. 69),
que permite que las universidades definan sus propios estatutos, determinen su
rgimen interno, su estructura administrativa, acadmica y financiera
22/
.
Corresponde al Estado facilitar mecanismos financieros que hagan posible el acceso
de todas las personas a la educacin superior.

La actividad financiera del Estado est regulada en la Constitucin (art. 332 al 373 -
Rgimen Econmico de la Hacienda Pblica). En el art. 338 define el principio de
legalidad tributaria, y especifica las diferentes categoras de ingresos pblicos, que
en lneas generales:

22/
Con respecto a la autonoma universitaria, la Corte Constitucional en tutela 492 de 1992, siendo
magistrado ponente Jos Gregorio Hernndez, afirma: () En sntesis, el concepto de autonoma
universitaria implica la consagracin de una regla general que consiste en la libertad de accin de los centros
educativos superiores, de tal modo que las restricciones son excepcionales y deben estar previstas en la ley,
segn lo establece con claridad el artculo citado ()

____________________________________________________________________________

41

Son en dinero o convertibles en dinero. Por regla general, el Estado recibe
ingresos en dinero. Si ello no es posible, recibe bienes que son susceptibles
de ser convertidos en dinero.
Deben ser percibidos por un ente pblico, pero esto no es impedimento para
que hayan particulares que cumpliendo una funcin pblica reciban ingresos
pblicos que estn destinados a cubrir un gasto pblico.
Deben servir para cubrir un gasto pblico, es decir, para satisfacer unas
necesidades colectivas.

Los ingresos pblicos se concretan en la relacin jurdico tributaria
23/
. Este vnculo
es obligatorio y debe contemplar cinco aspectos. El primero es la definicin del
acreedor o sujeto activo del denominado tributo, es decir, quien est facultado para
cobrarlo. El segundo es el deudor o sujeto pasivo del tributo, o quien est obligado
jurdicamente para pagarlo
24/

25/
. El tercero implica el hecho generador o
imponible. El cuarto elemento es la base gravable sobra la que se plica la tarifa. Y el
quinto, es la tarifa que es el porcentaje o suma fija que se debe pagar por el tributo.
Estos ingresos estn clasificados doctrinariamente en impuestos, tasas,
contribuciones especiales y rentas parafiscales.

23/
En esta relacin jurdico-tributaria deben verificarse el cumplimiento de los siguientes principios:
Principio de legalidad. (...) consiste en que no puede existir un tributo sin una ley previa que lo establezca,
pues ese poder de imposicin slo corresponde al Congreso, a las asambleas departamentales y a los concejos
distritales y municipales (Corte Constitucional sentencia C-583 de 31 de octubre de 1996).
Principio de certeza. (...) segn el cual la ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar directamente los
sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables y las tarifas (Corte Constitucional, sentencia C-
1067 de 2002).
Principio de irretroactividad. (...) por el cual la ley, las ordenanzas y los acuerdos que regulen
contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un periodo determinado, no
pueden aplicarse sino a partir del periodo posterior a su vigencia. Este precepto constitucional se aplica como
norma de orden pblico de forzoso acatamiento y afecta no slo a gravmenes futuros, sino inclusive a los ya
existentes. As mismo, el artculo 363 tambin incorpora en el sistema tributario los principios de equidad,
eficiencia y progresividad (Corte Constitucional, sentencia C-711 de 2001).

24/
Los sujetos pasivos son: el contribuyente, los sustitutos, los agentes de retencin y los responsables.

25/
Ver, adems, Restrepo (2005).

____________________________________________________________________________

42
Impuestos: Es una obligacin pecuniaria a favor del Estado, definida en la ley
unilateralmente, que hace surgir la obligacin en cabeza de un sujeto pasivo,
quien realiza un acto o negocio de la naturaleza jurdica o econmica, y que
posee un ingreso o renta que debe ser gravado.

Tasas: Las tasas son una obligacin pecuniaria, impuesta de forma coactiva. El
sujeto pasivo utiliza un bien de dominio pblico o es beneficiario de la
prestacin de un servicio por parte del Estado. La diferencia fundamental con
los impuestos es el beneficio directo que recibe el particular cuando paga el
tributo. Las tasas y los impuestos se asimilan porque son coactivos. No
obstante, algunos doctrinantes consideran que las tasas no son coactivas porque
estn mediadas por la voluntad del particular que decide utilizar o no el servicio.
Las leyes que definen las tasas exigen que en el momento en que se utiliza el
bien o se presta el servicio, se genera el tributo.

Contribuciones Especiales: Forman parte del gnero de las contribuciones
fiscales previstas en el artculo 338 de la Constitucin. Es un tributo cobrado a
travs del poder coercitivo del Estado. El sujeto pasivo es titular de un derecho
real sobre un bien inmueble, que se ve beneficiado por la construccin de una
obra pblica o la ampliacin de los servicios pblicos. Es fundamental en este
tipo de tributo que exista un beneficio del sujeto pasivo. Normalmente, la
contribucin especial se ha utilizado para el financiamiento de obras pblicas.

Contribuciones Especiales o Rentas Parafiscales: Es un tributo que nace en
virtud del poder coercitivo del Estado. Se le cobra a un sector social o
econmico especfico, y el recaudo se destina a dicho sector. No forma parte del
presupuesto general de la Nacin. Y aunque no entra en las arcas del Estado, se
presenta en el presupuesto nicamente con el fin de permitir el control poltico
por parte del Congreso.

La Corte Constitucional ha dicho que las contribuciones tienen carcter obligatorio,
afectan slo al grupo de personas que tienen intereses comunes, y que sus
necesidades (total o parcialmente) se satisfacen con los recursos recaudados.
Considera la Corte que cuando tales recursos sean administrados por rganos que
forman parte del Presupuesto General de la Nacin, se deben mencionar pero

____________________________________________________________________________

43
nicamente con el objeto de registrar la estimacin de su cuanta
26/
. La Corte (C-
1067 de 2002) ha diferenciado las contribuciones de los impuestos. Las primeras
suponen una contrapartida directa al grupo de personas gravadas, no entran al
presupuesto nacional, carecen del atributo de la generalidad que caracteriza a los
impuestos respecto del sujeto pasivo y tienen una determinada afectacin. Por el
contrario, los impuestos ingresan al presupuesto de la Nacin y no implican
contraprestacin alguna. Las tasas implican una contraprestacin directa por parte
de los ciudadanos en respuesta a un beneficio otorgado por el Estado, forman parte
del presupuesto estatal y, en principio, no son obligatorias. Las contribuciones, en
cambio, no generan una contraprestacin directa.

Resumiendo, la contribucin cumple con los principios de obligatoriedad,
singularidad (afecta a un grupo determinado de personas), destinacin especfica
(vuelven al sector de donde se originan), naturaleza pblica (los recursos son
pblicos aunque favorezcan a un grupo especfico de la poblacin). Adems, la
contribucin es compatible con la ley 30 de 1992, y no va contra la autonoma
universitaria (art. 69 de la Constitucin).

En cumplimiento de lo dispuesto en los artculos 154 y 338 de la CP, la contribucin
debe establecerse por medio de ley, a iniciativa del gobierno nacional. El trmite
parlamentario se iniciara en la Cmara de Representantes. De conformidad con el
modelo propuesto, la contribucin de los graduados operara, en consonancia con el
art. 338 de la Constitucin, como recuperacin de los costos de los servicios que les
presten o participacin en los beneficios que les proporcionen las universidades
pblicas. Dicha ley debe fijar el sistema y el mtodo para definir tales costos y
beneficios, as como tambin la forma de hacer el reparto de la carga asociada a
la contribucin, es decir, la forma de determinar la obligacin correspondiente a
cada contribuyente.

Es importante diferenciar los sujetos pasivos potenciales de la contribucin de los
efectivamente obligados por la legislacin a pagar la contribucin. Los sujetos
potenciales seran los egresados de pregrado de las universidades pblicas a partir de

26/
El Estatuto Orgnico del Presupuesto (decreto 111 de 1996), por el cual se compilan las leyes 38 de 1989,
179 de 1994 y 225 de 1995.

____________________________________________________________________________

44
la fecha de entrada en vigencia de la legislacin que adopte la contribucin. Los
sujetos pasivos seran las personas naturales que, adems de cumplir con la anterior
condicin, sean contribuyentes del impuesto sobre la renta, bien sea mediante
retencin en la fuente, mediante declaracin o a travs de ambas vas, segn las
normas que rigen este tributo.

La contribucin busca recuperar una parte y no la totalidad, de los costos. Esta
opcin se justifica por dos razones. En primer lugar, porque los egresados ya han
pagado una parte a travs de las matrculas. Y segundo, porque la contribucin sera
slo una fuente de financiacin complementaria de los recursos presupuestales. La
contribucin es una porcin del subsidio. No es difcil establecer la relacin
conceptual entre la contribucin y la forma de hacer el reparto del gravamen. El
ingreso lquido gravable de los graduados ya incluye los beneficios individuales o
privados que se derivan de la educacin superior pblica.

6.2. RECAUDO Y FISCALIZACIN

La responsabilidad del sujeto activo, correspondera a las instituciones estatales u
oficiales de educacin superior. Para facilitar el recaudo y la fiscalizacin
proponemos ligar el pago de la contribucin a la liquidacin del impuesto sobre la
renta personal, que grava los ingresos individuales. La Direccin de Impuestos y
Aduanas Nacionales (Dian) sera el organismo idneo para asumir la
responsabilidad de recaudar y fiscalizar la contribucin.

La liquidacin de la contribucin se hara de forma privada por dos vas: la retencin
en la fuente y/o la presentacin de la declaracin de renta. En el primer caso, habra
que ordenar a los agentes retenedores que incluyan la contribucin, y que la
administren en los mismos plazos y condiciones que la retencin del impuesto de
renta. El retenedor tendra la obligacin de preguntar y los sujetos pasivos la
obligacin de informar sobre el ltimo nivel educativo logrado y, en el caso de que
se trate de graduado universitario, el carcter pblico o privado del establecimiento
otorgante del correspondiente ttulo. La declaracin y pago de la contribucin se
efectuara en forma conjunta con la declaracin del impuesto sobre la renta, y se

____________________________________________________________________________

45
utilizara un nico formulario para este fin. El formulario actual de personas
naturales debe ser ligeramente modificado, aadindole un rengln.

El pago de la contribucin debe llevarse a cabo por disposicin legal, en forma
simultnea con el impuesto de renta. Por mandato de la ley, la Dian creara una
cuenta especial dentro de su contabilidad y presupuesto, en la cual se llevara el
registro del recaudo por concepto de la contribucin, que se determinara con base
las declaraciones tributarias y los correspondientes comprobantes de pago. Esta
cuenta contable y presupuestal estara sujeta a los principios y normas del Plan
Unico de Cuentas del Sector Pblico y a los principios y normas presupuestales del
Estatuto Orgnico de Presupuesto. Estara sujeta, igualmente, al control fiscal
ejercido por la Contralora General de la Repblica. En forma peridica la Dian
girara los recaudos de la contribucin al organismo encargado de la distribucin.

Adems de la facultad para recaudar la contribucin, la Dian tendra que recibir las
facultades legales para fiscalizar la contribucin, determinarla oficialmente,
discutirla y cobrarla. La Dian aplicara los procedimientos previstos en el Estatuto
Tributario para los impuestos del orden nacional. Este esquema permite integrar los
programas de fiscalizacin y de control del impuesto de renta personal con los de la
contribucin.

Parece aconsejable reconocer a la Dian una parte de los costos incurridos en el
recaudo, fiscalizacin y control de la contribucin. Mediante convenio podra
definirse el porcentaje correspondientes. Como el volumen de los recursos
correspondientes a la Dian crecera con los recaudos, habra un estmulo para que la
entidad atendiera a las responsabilidades relacionadas con la contribucin. El
Ministerio de Educacin o un organismo representante de las universidades pblicas
podra velar ante la DIAN por el recaudo y fiscalizacin de la contribucin, y valdra
institucionalizar, por mandato legal, este mecanismo de control.

Por ltimo, sera de utilidad que se estableciera la obligacin legal al organismo
recaudador y fiscalizador de la contribucin (o los organismos, si son varios) de
presentar al Congreso y a los Ministerios de Educacin y Hacienda un informe
peridico (anual, por ejemplo) sobre el desempeo de sus funciones relativas a la
contribucin y sobre el comportamiento del recaudo.

____________________________________________________________________________

46

6.3. SISTEMA Y MTODO PARA LA LIQUIDACIN Y RECAUDO DE LA CONTRIBUCIN

Un elemento indispensable en el anlisis de la contribucin a la educacin superior
pblica, es la opcin de garantizar una distribucin adecuada del recaudo. Es
preciso que las normas reguladoras de la contribucin asignen la responsabilidad de
distribuir los recaudos de la contribucin entre las universidades pblicas. Y estos
ingresos deben ser para complementar (y no para sustituir) las transferencias que
actualmente reciben las universidades pblicas.

El Ministerio de Educacin Nacional (MEN) podra encargarse de la distribucin,
bien sea directamente o travs de dependencias u organismos adscritos. El MEN
creara una cuenta especial dentro de su presupuesto, con caractersticas similares a
las ya indicadas para la cuenta especial de la Dian. Los depsitos en dicha cuenta
especial del MEN serviran de base para la distribucin de la contribucin a las
distintas universidades pblicas del pas. Alternativamente, podra crease un
organismo especializado en la distribucin de la contribucin, pero no es clara la
necesidad de hacerlo cuando existe una institucionalidad que podra aprovecharse.
O podra asignarse la tarea a una organizacin que agrupe a las universidades
pblicas. En este evento, habra que dotar a tal organizacin de los medios
administrativos y financieros correspondientes, que probablemente no sera
abultados y que podran obtenerse autorizando el descuento de una fraccin del
recaudo antes del reparto.

El abanico de posibles reglas con base en las cuales podra llevarse a cabo la
distribucin del producto de la contribucin entre las universidades pblicas es
numeroso. Se presentan aqu dos frmulas tentativas de distribucin, ambas de fcil
aplicacin y ceidas de manera razonable a la lgica que fundamenta la
contribucin. En la primera frmula, la idea es distribuir el recaudo en forma
directamente proporcional al nmero de egresados de pregrado, como se ilustra
enseguida:

12.
C
E
E
AT t
PR
1 t
PR
1 t , i
t , i
|
|
.
|
\
|
=

____________________________________________________________________________

47

en donde
, i t
AT es la asignacin por concepto de la contribucin correspondiente a la
universidad pblica i en el perodo t;
, 1
PR
i t
E

y
1
PR
t
E

representan el nmero de
egresados de pregrado de la universidad pblica i y del conjunto de universidades
pblicas, respectivamente, en el perodo t-1; y
t
C es el recaudo total por concepto de
la contribucin en el perodo t. Convendra utilizar una periodizacin anual para el
nmero de egresados, pero los giros a las universidades podran realizarse cada dos
o tres meses, por ejemplo. Ntese que la frmula podra expresarse tambin en
trminos del incremento anual del nmero de egresados, de modo que, por ejemplo,
aquellas universidades que registren un decrecimiento en el nmero de egresados no
percibiran giros a ttulo de la contribucin.

Esta primera frmula de distribucin tiene sus ventajas. Al utilizar el nmero de
egresados se hara nfasis en la importancia, en una situacin en la que prevalece la
baja cobertura. La ampliacin de los servicios de las universidades es una de las
principales razones que llevan a proponer el establecimiento de la tasa. La frmula
tambin tiene las ventajas asociadas a unos requerimientos mnimos de informacin.
Una desventaja de la frmula es que las universidades ms dbiles en trminos de
recursos econmicos, con relativamente pocos egresados, percibiran un monto
reducido de la contribucin que no les permitira mayores ampliaciones de cupos en
sus reas de influencia.

En la segunda frmula, el recaudo se distribuira entre las universidades pblicas de
acuerdo con un criterio que favorece la equidad (alcuota entre universidades), otro
que incentiva la prestacin de servicios educativos (proporcionalidad con respecto al
nmero de egresados) y otro ms que confiere cierta discrecionalidad al sistema
universitario pblico para asignar recursos a las instituciones que lo integran de
acuerdo a las necesidades de investigacin del sistema y del pas (proyectos y planes
de investigacin), tal como lo ilustra la siguiente expresin, cuyas ponderaciones
son tentativas:

13.
C P
E
E
N
AC t
I
t , i
PR
1 t
PR
1 t , i
UP
T
t , i
) ( 15 . 0 6 . 0
1
25 . 0
(
(
+
|
|
.
|
\
|
+
|
|
.
|
\
|
=

____________________________________________________________________________

48
en donde
, i t
AC es la asignacin por concepto de la contribucin correspondiente a la
universidad pblica i en el perodo t;
UP
t
N es el nmero total de universidades
pblicas legalmente reconocidas como tales en el perodo t;
, 1
PR
i t
E

y
1
PR
t
E
representan
el nmero de egresados de pregrado de la universidad pblica i y del conjunto de
universidades pblicas, respectivamente, en el perodo t-1;
,
I
i t
P indica la asignacin
discrecional para financiar proyectos y planes de investigacin en la universidad
pblica i en el perodo t, realizada por el organismo del sistema de educacin
superior pblica designado para el efecto, con base en los criterios que el mismo
fije; y
t
C es el recaudo total por concepto de la contribucin en el perodo t. Los
giros a las universidades podran realizarse cada dos o tres meses, por ejemplo,
aunque la periodizacin de los variables asociadas a los criterios de distribucin sea
mayor. Ntese que, al igual que en la primera frmula, el nmero de egresados
podra expresarse, alternativamente, en trminos del incremento anual de los
egresados, de modo que, por ejemplo, se excluiran del clculo aquellas
universidades que registren un decrecimiento en este indicador de prestacin de
servicios. La alcuota por universidades beneficiara a las universidades
financieramente ms dbiles, varias de ellas ubicadas en regiones apartadas y de
escaso desarrollo econmico y social, con lo cual se corregira la desventaja de la
primera frmula. Se incentivara, as mismo, la investigacin, permitiendo que sea
el propio sistema universitario pblico, a travs de una de sus instancias de decisin,
el que determine los criterios precisos para asignar la porcin correspondiente de
recursos a planes y proyectos de investigacin avalados por la universidades. Del
mismo modo que en la primera frmula, el nmero relativo de egresados apuntara a
incentivar la ampliacin de cupos por parte de las universidades.

La ley podra optar por dar a los recursos de la contribucin correspondientes a cada
universidad una destinacin general o, alternativamente, una o varias destinaciones
especficas. Con la destinacin general cada universidad podra determinar,
mediante los mecanismos internos de asignacin presupuestal, el uso o usos que
habra de drsele al producto de la contribucin, desde luego dentro del abanico de
opciones autorizado por la Constitucin y la ley. En este escenario las universidades
tendran el mximo grado de autonoma para asignar los recursos derivados de la
contribucin. Mediante la destinacin especfica, la ley podra orientar el uso de los
recursos.

____________________________________________________________________________

49

La incorporacin de los recursos de la contribucin al presupuesto de las
universidades se hara conforme a los principios y normas del Estatuto Orgnico de
Presupuesto. Las universidades tendran que abrir una partida especfica en el
presupuesto de gastos o apropiaciones, as como una cuenta especial en su
contabilidad, tendiente a sealar la destinacin dada a los recursos de contribucin,
si se opta por darle una destinacin especfica. Si eventualmente se optara por dar
una destinacin general a los recursos de la contribucin, stos podran utilizarse al
igual que otras rentas propias para el financiamiento de gastos corrientes (por
ejemplo, gastos de personal docente) o gastos de inversin e incluso el servicio de la
deuda. Este proceder sera consistente con el principio de unidad de caja,
consagrado en el Estatuto Orgnico de Presupuesto.

7. CONCLUSIONES

1. Puesto que en Colombia no se ha optado por la financiacin de la universidad
pblica a partir de impuestos generales, una contribucin a los egresados de las
universidades pblicas es una alternativa preferible (aunque puede ser
complementaria) al crdito.

2. La contribucin tiene dos ventajas: primero, permite que el estudiante escoja la
carrera que considere ms relevante, independientemente de su rentabilidad y,
segundo, favorece la solidaridad intergeneracional.

3. Una contribucin del 4.9% podra generar, en pesos del 2004, $1.2 billones
anuales. Estos recursos deben ser complementarios a los que actualmente se
destinan a la financiacin de la universidad pblica.

4. La contribucin no es difcil de administrar porque est atada al impuesto a la
renta.

5. La contribucin es menos costosa que el crdito.

____________________________________________________________________________

50
6. El uso de la contribucin puede ser para propsitos generales, o para actividades
especficas (cobertura, calidad, etc.).

____________________________________________________________________________

51

8. REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS

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620.

____________________________________________________________________________

54

9. ANEXO. BORRADOR DE PROYECTO DE LEY, MEDIANTE EL CUAL SE ESTABLECE
UNA CONTRIBUCIN PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA EDUCACIN SUPERIOR
ESTATAL U OFICIAL

Artculo 1. Definicin de Educacin Superior. La Educacin Superior es un
proceso permanente que posibilita el desarrollo de las potencialidades del ser
humano de una manera integral, se realiza con posterioridad a la educacin media o
secundaria y tiene por objeto el pleno desarrollo de los alumnos y su formacin
acadmica o profesional. Es un servicio pblico cultural, inherente a la finalidad
social del Estado.

La Educacin Superior ser accesible a quienes demuestren poseer las capacidades
requeridas y cumplan con las condiciones acadmicas exigidas en cada caso.

Artculo 2. Instituciones Estatales u Oficiales de Educacin Superior. Son todas
aquellas instituciones, que adquieran o cuenten con esta naturaleza, en los trminos
y condiciones establecidos para dichos efectos, por la Ley 30 de 1992 y la
normatividad reglamentaria.

Artculo 3. Definicin de Contribucin de Educacin Superior Estatal u
Oficial. Es un gravamen de carcter obligatorio, que afecta a un determinado y
nico grupo social o econmico, y se utiliza como un mecanismo de financiacin
para beneficio del propio sector.

Para todos los efectos, y bajo el cumplimiento de lo establecido en los artculos 154
y 338 de la Constitucin Poltica y en la presente ley, el grupo al que afecta el
presente gravamen es el de los egresados de las Instituciones estatales u oficiales de
educacin superior, as como el sector beneficiado en los trminos de esta ley es el
integrado por las Instituciones de educacin superior Estatal u oficial.

Artculo 4: Fines de la Contribucin. La contribucin tendr como objetivo
principal garantizar el acceso de todas las personas aptas a la Educacin Superior, en
concordancia con los fines esenciales del Estado consagrados en los artculos 2 y 69
de la Constitucin Poltica. Por lo tanto, tambin tendr como fines, los de garantizar

____________________________________________________________________________

55
la equidad entre las Instituciones Estatales u Oficiales de Educacin Superior, la
proporcionalidad en la prestacin del servicio por parte de las mismas y la
promocin de los proyectos y planes de investigacin en este sector, propendiendo
con ello por el bienestar general, el mejoramiento de la calidad de vida de la
poblacin, el respeto a los derechos humanos, a la paz, a la democracia, la prctica
del Trabajo, el mejoramiento cultural, cientfico y tecnolgico.

Artculo 5. Elementos de la Contribucin de Educacin Estatal u Oficial.

La contribucin consta de los siguientes elementos:

a) Sujeto activo: Es la Universidad Estatal u Oficial de la cual es egresado el
sujeto pasivo.
b) Sujeto pasivo: Es toda persona natural egresada de una Universidad estatal u
oficial y contribuyente del impuesto sobre la renta.
c) Hecho generador: La contribucin se causa con la obligatoria ocurrencia de
tres hechos en cabeza de un mismo sujeto pasivo: la suscripcin de la
matrcula en una Universidad Estatal u Oficial, la obtencin de la calidad de
egresado de la Universidad Estatal u Oficial y la adquisicin de la condicin
de sujeto pasivo del impuesto sobre la renta.
d) Base gravable: Est constituida por la renta lquida gravable del
contribuyente.
e) Tarifa: 5% de la renta lquida gravable.

Pargrafo: El contribuyente pagar la contribucin durante 15 aos consecutivos.
Su liquidacin se har a partir del primer ao en el que el egresado se convierta en
sujeto pasivo del impuesto de renta y sea sometido a retencin en la fuente renta o se
convierta en declarante del impuesto, lo que ocurra primero. Si durante los 15 aos,
existe algn perodo en el cual el contribuyente no tenga la obligacin formal de
declarar renta, la retenciones a ttulo de contribucin se convertir en el pago
correspondiente.

Artculo 6. Sistema y mtodo para la liquidacin y recaudo de la contribucin.
La Direccin de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN, ser la Entidad encargada
del recaudo, fiscalizacin, determinacin, discusin y cobro de la contribucin de
Educacin Superior Estatal u Oficial. Para el ejercicio de estas facultades, la DIAN

____________________________________________________________________________

56
aplicar los procedimientos previstos en el Estatuto Tributario para los impuestos
del orden nacional.

La declaracin de la contribucin se debe efectuar en forma conjunta y simultnea
con la declaracin del impuesto sobre la renta. Se utilizar un nico formulario para
este fin. La presentacin de la declaracin podr realizarse por medios electrnicos,
a travs de los mecanismos que deber reglamentar e implementar la Entidad
recaudadora.

La DIAN crear una cuenta especial dentro de su contabilidad y presupuesto, en la
que llevar el registro del recaudo por concepto de la contribucin, que se
determinar con base en las declaraciones tributarias y los correspondientes
comprobantes de pago. Esta cuenta contable y presupuestal estar sujeta a los
principios y normas contables del Plan Unico de Cuentas del Sector Pblico, y a los
principios y normas presupuestales del Estatuto Orgnico de Presupuesto. Estar
sujeta, igualmente, al control fiscal ejercido por la Contralora General de la
Repblica.

En forma peridica, bimestralmente, la DIAN girar los recaudos de la contribucin
al organismo encargado de la distribucin.

Las Instituciones Estatales u Oficiales de Educacin Superior, debern suministrar
semestralmente a la DIAN, un listado con el nombre y fecha de grado de sus
egresados, para efectos de apoyar sus funciones de control y fiscalizacin. As
mismo, la DIAN pondr en marcha un programa de divulgacin e informacin entre
los contribuyentes potenciales y/o egresados sobre el deber de declarar y pagar la
contribucin y sobre el procedimiento para hacerlo.

Para efectos de cumplir estas obligaciones, mediante un convenio, le ser asignado a
la DIAN, un porcentaje de la contribucin.

Artculo 7. Informes. La DIAN deber presentar al Congreso y a los Ministerios
de Educacin y Hacienda, un informe anual, sobre el desempeo de sus funciones
relativas a la contribucin y sobre el comportamiento del recaudo.

____________________________________________________________________________

57
Artculo 8. Agente Retenedor. Quienes acten como agentes retenedores del
impuesto de renta, bajo los supuestos del literal c) del artculo 5 de la presente Ley,
tienen la obligacin de retener la contribucin de Educacin Superior Estatal u
Oficial, y de efectuar la respectiva declaracin ante la DIAN, bien sea directamente
o a travs de la red bancaria autorizada, en los mismos plazos y condiciones que
rigen la retencin del impuesto de renta.

Para efectos de realizar la retencin de la contribucin, los agentes retenedores
debern solicitar al contribuyente, la informacin necesaria para determinar la
calidad del sujeto pasivo de la contribucin. As mismo, el contribuyente, tendr la
obligacin de entregar la informacin solicitada por el agente retenedor.

Artculo 9. Mecanismos de reparto del recaudo. El Ministerio de Educacin
Nacional, en su calidad de Entidad encargada de la formulacin de polticas y
regulacin del sector educativo, as como de la administracin y coordinacin del
mismo, contar con la funcin de distribucin del recaudo de la contribucin de
Educacin Superior Estatal u Oficial, la que podr llevar a cabo por intermedio del
Instituto Colombiano de Crdito Educativo y Estudios Tcnicos en el Exterior
ICETEX. Para efectos del idneo ejercicio de estas funciones, el Ministerio
reglamentar los aspectos que considere necesarios, en observancia de los fines,
principios y criterios ordenados en la presente ley.

La distribucin del recaudo ser una actividad encaminada a fomentar la educacin
superior. El Ministerio de Educacin Nacional crear una cuenta especial dentro de
su presupuesto, en los mismos trminos establecidos para el organismo recaudador.

Artculo 10. Reglas para la distribucin del recaudo. La distribucin del recaudo
de la contribucin entre las Instituciones Estatales u Oficiales de Educacin Superior
debe observar los siguientes criterios:

a) Alcuota entre Instituciones Estatales u Oficiales de Educacin Superior.
Distribuir el recaudo de acuerdo con un criterio que favorece la equidad,
b) Proporcionalidad con respecto al nmero de egresados. Incentiva la
prestacin de servicios educativos, y

____________________________________________________________________________

58
c) Proyectos y planes de investigacin. Confiere cierta discrecionalidad al
sistema universitario pblico para asignar recursos a las instituciones que lo
integran de acuerdo a las necesidades de investigacin del sistema y del pas

El cumplimiento de los criterios sealados, deber atender a la aplicacin de la
siguiente frmula:

AC
i,t
= [0.25 (1/ N
UP

t
) + 0.6 (E
PR

i,t-1
/ E
PR

t-1
) + 0.15 ( P
I

i,t
)] x C
t

En donde AC
i,t
es la asignacin por concepto de la contribucin correspondiente a la
Institucin Estatal u Oficial de educacin Superior i en el perodo t; N
UP

t
es el
nmero total de Instituciones Estatales u Oficiales de educacin Superior legalmente
reconocidas como tales en el perodo t; E
PR

i,t-1
y E
PR

t-1
representan el nmero de
egresados de pregrado de las Instituciones Estatales u Oficiales de educacin
Superior i y del conjunto de Instituciones Estatales u Oficiales de educacin
Superior, respectivamente, en el perodo t-1; P
I

i,t
indica la asignacin discrecional
para financiar proyectos y planes de investigacin en la Institucin Estatal u Oficial
de educacin Superior i en el perodo t, realizada por el organismo del sistema de
educacin superior estatal u oficial designado para el efecto, con base en los criterios
que el mismo fije; y C
t
es el recaudo total por concepto de la contribucin en el
perodo t.

Los giros a las Instituciones Estatales u Oficiales de educacin Superior debern
realizarse bimestralmente.

Artculo 11. Uso del Recaudo. Para efectos del uso del recaudo de la contribucin,
la Institucin Estatal u Oficial de educacin Superior aplicar el principio de
destinacin general. De conformidad con dicho principio, cada Institucin Estatal u
Oficial de educacin Superior determinar, mediante los mecanismos internos de
asignacin presupuestal, el uso o usos que le dar al recaudo de la contribucin, en
el marco de los fines establecidos en el artculo 4 de la presente ley, y en
cumplimiento de los principios consagrados en el Estatuto Orgnico de Presupuesto.

Artculo 12: Derogaciones y Vigencias: La presente ley rige a partir de su
publicacin, deroga las disposiciones que le sean contrarias y prevalecer y servir

____________________________________________________________________________

59
para complementar, interpretar las leyes especiales que se dicten sobre el servicio de
educacin superior. En caso de conflicto con otras leyes sobre este servicio, se
preferir est y para efectos de excepciones o derogaciones no se entender que ella
resulta contrariada por normas posteriores sobre la materia, sino cuando ests
identifiquen de modo preciso la norma de esta ley objeto de excepcin, modificacin
o derogatoria.

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