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Departamento Nacional de Planeacin

Repblica de Colombia

EL ESTADO Y SU ORGANIZACIN

Febrero 2005

CAF
Corporacin Andina de Fomento

DDTS
Direccin de Desarrollo Territorial Sostenible Departamento Nacional de Planeacin

El Estado y su Organizacin

Departamento Nacional de Planeacin www.dnp.gov.co

Direccin Santiago Javier Montenegro Trujillo

Subdireccin Jos Leibovich Goldenberg


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Elaborado por Direccin de Desarrollo Territorial Sostenible Oswaldo Aharn Porras Vallejo

Grupo de Gestin Pblica Territorial Luz Stella Carrillo Silva Lina Margarita Bravo Ardila Margarita Jaramillo Marn Maritza Pomares Quimbaya Rafael Alberto Cern Bravo

Consultores Proyecto CAF Sonia Juliana Garca Vargas Liliana Mara Girn Aponte Marycela Mrquez Lisbeth Marcela Senz Martha Sofa Serrano

CONTENIDO

Pg. PRESENTACIN CORPORACIN ANDINA DE FOMENTO ........................................................... 7 INTRODUCCIN .................................................................................................................................... 9 I. EL ESTADO Y SU ORGANIZACIN EN COLOMBIA....................................................... 11 A. EL TERRITORIO .......................................................................................................................... 12 B. LA SOBERANA ........................................................................................................................... 13 C. EL GOBIERNO ............................................................................................................................. 14 D. DIFERENCIA ENTRE ESTADO Y NACIN ....................................................................................... 14 E. FUNCIONES DEL ESTADO ............................................................................................................ 15 a) Principio de la separacin de poderes ................................................................................ 16 b) Responsabilidades polticas, econmicas y sociales del Estado colombiano................... 16 F. MODELOS DE ESTADO SEGN LA AUTONOMA DE LAS AUTORIDADES NACIONALES Y LOCALES ...... 17 a) El Estado Federal ................................................................................................................ 18 b) El Estado Unitario .............................................................................................................. 19 H. CENTRALIZACIN,
DESCONCENTRACIN Y DESCENTRALIZACIN

................................................. 20

a) Centralizacin .................................................................................................................... 20 b) Desconcentracin ............................................................................................................... 20 c) Descentralizacin ............................................................................................................... 21 1. Descentralizacin territorial.......................................................................................... 22 2. Descentralizacin especializada por servicios ............................................................. 22
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Pg. II. ESTRUCTURA DEL ESTADO COLOMBIANO ................................................................... 25 A. LA RAMA LEGISLATIVA ............................................................................................................. 28 Las leyes ............................................................................................................................... 29 Qunes pueden presentar proyectos de ley? ...................................................................... 30 Acto legislativo ..................................................................................................................... 31 El Senado de la Repblica .................................................................................................... 31 La Cmara de Representantes .............................................................................................. 32 Mesas Directivas y Secretara General ................................................................................ 33 B. RAMA EJECUTIVA DEL PODER PBLICO .................................................................................... 35 a) Organismos principales de la Rama Ejecutiva ................................................................. 35 1. Presidencia de la Repblica ......................................................................................... 35
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2. Los Ministerios y Departamentos Administrativos .................................................... 36 3. Los Departamentos Administrativos ........................................................................... 39 b) Organismos adscritos a los Ministerios y Departamentos Administrativos .................... 40 1. Superintendencias ........................................................................................................ 40 2. Establecimientos Pblicos ........................................................................................... 42 c) Organismos vinculados ..................................................................................................... 42 1. Empresas Industriales y Comerciales del Estado........................................................ 42 2. Sociedades de Economa Mixta .................................................................................. 43 d) Las Entidades descentralizadas indirectas ....................................................................... 44 e) Entidades de carcter especial .......................................................................................... 44 C. RAMA JUDICIAL ........................................................................................................................ 47 a) Jurisdiccin ordinaria ........................................................................................................ 47 1. Corte Suprema de Justicia ........................................................................................... 47 2. Tribunales Superiores de Distrito Judicial .................................................................. 48 3. Los Juzgados ................................................................................................................ 48 b) Jurisdiccin Contencioso-Administrativa ........................................................................ 48

Pg. 1. Consejo de Estado ........................................................................................................ 49 2. Los Tribunales Administrativos ................................................................................... 49 c) Jurisdiccin Constitucional............................................................................................... 50 d) Jurisdicciones Especiales .................................................................................................. 50 e) Organismos especiales de la Rama Judicial ..................................................................... 51 1. La Fiscala General de la Nacin ................................................................................ 51 2. Consejo Superior de la Judicatura ............................................................................... 51 D. ORGANISMOS
DE

CONTROL ....................................................................................................... 53

a) El Ministerio Pblico ........................................................................................................ 53 1. Procuradura General de la Nacin ............................................................................. 53 2. La Defensora del Pueblo ............................................................................................ 54 3. Los personeros municipales ........................................................................................ 55 b) Los organismos de control fiscal ...................................................................................... 55 1. La Contralora General de la Repblica ...................................................................... 55 2. Las Contraloras Departamentales, Distritales y Municipales ................................... 57 3. La Auditora General de la Repblica ......................................................................... 57 E. ORGANIZACIN ELECTORAL ..................................................................................................... 59 a) Consejo Nacional Electoral .............................................................................................. 59 b) Registradura Nacional del Estado Civil .......................................................................... 59 c) Registraduras Distritales y Municipales ......................................................................... 59 III. DESCENTRALIZACIN Y ORGANIZACIN TERRITORIAL EN COLOMBIA ........ 61 A. OBJETIVOS Y CARACTERSTICAS DE LA DESCENTRALIZACIN EN COLOMBIA ............................... 61 B. ORGANIZACIN TERRITORIAL EN COLOMBIA ............................................................................ 63 a) Entidades territoriales en Colombia ................................................................................. 64 1. Los departamentos ....................................................................................................... 64 2. Los municipios ............................................................................................................. 67 3. Los distritos .................................................................................................................. 71
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Pg. b) Otras entidades territoriales previstas en la Constitucin ................................................ 72 1. Las regiones ................................................................................................................. 72 2. Las provincias .............................................................................................................. 72 3. Los territorios indgenas .............................................................................................. 72 IV. EL MUNICIPIO, CLULA BSICA DE LA ESTRUCTURA DEL ESTADO ................... 75 A.
EL MUNICIPIO COMO UNIDAD DE GESTIN ................................................................................... COMPETENCIAS MUNICIPALES ................................................................................

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B. PRINCIPALES

C. FUENTES DE FINANCIACIN DEL MUNICIPIO ................................................................................ 78 a) Ingresos corrientes ............................................................................................................. 79 1. Los tributarios .............................................................................................................. 79 2. Los ingresos no tributarios .......................................................................................... 79
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b) Los recursos de capital ...................................................................................................... 81 D. ESTRUCTURA DE ESTADO A NIVEL LOCAL ................................................................................... 81

CORPORACIN ANDINA DE FOMENTO

La Corporacin Andina de Fomento (CAF) es una institucin financiera multilateral cuya misin es apoyar el desarrollo sostenible de sus pases accionistas y la integracin regional. Atiende a los sectores pblico y privado; suministra productos y servicios financieros mltiples a una amplia cartera de clientes, constituida por los Estados accionistas, instituciones financieras y empresas pblicas y privadas. Est conformada actualmente por Bolivia, Colombia, Ecuador, Venezuela, Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica, Espaa, Jamaica, Mxico, Panam, Paraguay, Trinidad & Tobago, Uruguay y 16 bancos privados de la Regin Andina. Con sede en Caracas, Venezuela, la CAF cuenta con oficinas de representacin en Bogot, La Paz, Lima, Quito y Brasilia. La presencia permanente de la CAF en sus pases accionistas le ha permitido consolidar su liderazgo regional en cuanto a la efectiva movilizacin de recursos.
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En la bsqueda de su desarrollo integral, sostenible y con identidad regional, la CAF ha incorporado a sus campos de accin actividades de fortalecimiento de la gobernabilidad y de la institucionalidad democrtica. Actualmente, este Programa se est ejecutando a travs de cuatro proyectos de carcter regional, a saber:

1. tica y transparencia para el desarrollo


Promover una lnea de comportamiento de los actores sociales en la que sus actitudes estn guiadas por la tica y la disposicin a informar de modo transparente, a rendir cuentas y ser sujetos de control social, actitudes que contribuiran a la legitimacin permanente de sus acciones.

2. Institucionalidad
Promover el desarrollo de instituciones de gobierno y procedimientos capaces de responder eficiente y eficazmente a las demandas y exigencias de la colectividad que faciliten las relaciones e interacciones entre los actores, a travs de una definicin de reglas y procedimientos transparentes.

3. Descentralizacin y participacin ciudadana


Fortalecer y capacitar a los lderes y equipos de apoyo de los gobiernos subnacionales para que desempeen eficazmente las funciones y atribuciones de su competencia.
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4. Liderazgo para la transformacin: formacin de la juventud en visin de pas y valores democrticos


Identificar potenciales lderes en la regin y preparar las bases de un nuevo estilo de liderazgo, para enriquecer su sistema de valores y proporcionarles herramientas, a fin de que en el futuro puedan asumir con tica y profundo sentido cvico y democrtico responsabilidades de conduccin.

Representacin Colombia
Carrera 9 No. 76-49 Piso 7 Bogot, D. C., Colombia www.caf.com

INTRODUCCIN

La Direccin de Desarrollo Territorial Sostenible del Departamento Nacional de Planeacin, cuyos principales usuarios son los departamentos y los municipios del pas, ha considerado importante consolidar algunos documentos de especial inters para los funcionarios de las entidades territoriales. Para los funcionarios, servidores pblicos del nivel territorial y para los ciudadanos en general, resulta de utilidad poder consultar un texto que rene la informacin bsica sobre la organizacin y caractersticas del Estado colombiano. El conocimiento sobre estos aspectos les permitir comprender con mayor facilidad la dinmica y funcionamiento de las diferentes instituciones que hacen parte del Estado en cada uno de sus niveles, a fin de que estos sean tenidos en cuenta en el desarrollo de funciones o actividades propias, bien sea como funcionarios, servidores, o incluso para la ciudadana en general, que cada vez demuestra ms inters en participar efectivamente en los asuntos pblicos. El documento contiene una recopilacin de conceptos y teoras sobre el Estado y su organizacin en Colombia, provenientes de autores de reconocida trayectoria. En la primera parte, el lector podr conocer la concepcin del Estado, sus elementos y principales funciones. As mismo, sabr cules son los diferentes tipos existentes de Estado. En la segunda seccin, el lector podr identificar la organizacin del Estado colombiano, diferenciando las caractersticas de las ramas del poder pblico, los organismos de control y la organizacin electoral. Posteriormente, se presenta el proceso de descentralizacin y la organizacin territorial en Colombia, sealando las principales caractersticas de las entidades territoriales. Por ltimo, se describe lo relacionado con la organizacin estatal en el mbito local, que es el nivel bsico en el cual los funcionarios, servidores y ciudadanos tienen la posibilidad de relacionarse.

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I. EL ESTADO Y SU ORGANIZACIN EN COLOMBIA

Colombia es un Estado social de derecho organizado en forma de Repblica unitaria, descentralizada, con autonoma de sus entidades territoriales, democrtica, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del inters general1. En este apartado se busca exponer de manera clara y sencilla las implicaciones conceptuales de este artculo constitucional. El Estado Soberana El Territorio

El Estado constituye el principal elemento articulador de la sociedad. En torno a este concepto se han generado mltiples debates. En trminos generales, se entiende por Estado la organizacin poltica y jurdica de un pueblo en un determinado territorio y bajo el poder de mando de una autoridad que gobierna. En otras palabras, el Estado es una entidad poltica que se forma cuando en una porcin de la superficie terrestre un conjunto de personas se organiza jurdicamente, y bajo el mando de un gobierno buscan mantener el orden. Adems, el Estado est basado en los principios de soberana popular, tridivisin del poder, reconocimiento de los derechos fundamentales, carcter representativo de las autoridades, legitimados y establecidos por una constitucin.

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El Gobierno

El Pueblo

En todo Estado se hallan los siguientes elementos: el territorio, espacio fsico que garantiza la existencia del Estado; el pueblo, comunidad de los que viven en ese territorio de acuerdo con el ordenamiento jurdico establecido; el gobierno, conjunto de instituciones habilitadas para ejercer el poder pblico; y la soberana, mxima potestad del pueblo, que no proviene de ningn otro poder. Veamos:
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Constitucin Poltica de Colombia. 1991. Artculo 1.

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A. EL TERRITORIO
Se define como el mbito geogrfico en el cual se asienta la poblacin y el Estado ejerce su coercin mediante el monopolio de la fuerza. El territorio es indispensable para que el Estado realice sus funciones y cumpla sus fines, ya que es fuente de recursos, mbito de desarrollo de actividades y se proyecta como parte del ecosistema terrestre. En ese sentido, el territorio es el mbito espacial que determina el ejercicio de la competencia por parte del Estado y donde se asienta su colectividad. El Estado tiene dominio sobre el territorio, que est conformado por el suelo, subsuelo, mar territorial, zona contigua, zona econmica exclusiva, plataforma continental, espacio areo, segmento de la rbita geoestacionaria, espectro electromagntico y el espacio donde acta, de conformidad con el Derecho Internacional. Asimismo, hacen parte del Estado colombiano el archipilago de San Andrs y Providencia, Santa Catalina y Malpelo y las islas, islotes, cayos morros y bancos que le pertenecen.

EL TERRITORIO COLOMBIANO Espectro electromagntico

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Espacio Areo
Zona econmica Mar territorial

Zona contigua

Suelo

Subsuelo 200 m Plataforma continental

El subsuelo es la porcin de tierra que est debajo del suelo y que llega hasta el centro de esta. Se llama mar territorial la zona que baa las costas del Estado, que comprende 12 millas a partir de la lnea de base (Ley 10 de 1978). Adems de los derechos sobre el mar, implica el ejercicio de la soberana sobre el espacio areo, suelo y subsuelo situados sobre esa franja. La zona contigua es la proporcin de alta mar, ubicada inmediatamente despus del mar territorial, en la que el Estado costero puede ejercer funciones de polica, especialmente de aduanas; inmigracin y sanidad.

La zona econmica exclusiva est definida como el rea de 200 millas que se extiende despus de la zona contigua, la cual est reservada para la exploracin, explotacin y conservacin de todos los recursos vivos y minerales del mar. Sobre ella, el Estado ejerce derechos econmicos exclusivos, pero sus aguas y el espacio areo son de libre navegacin. El suelo y subsuelo del mar territorial y de la zona econmica exclusiva pertenecen al Estado, en el mbito de competencias que puede ejercerse en cada caso. Se entiende por plataforma continental la prolongacin de la tierra por debajo del mar hasta las 200 millas; en esta franja el Estado posee derechos econmicos de conservacin, exploracin y explotacin de los recursos naturales vivos o minerales adheridos al suelo. Se conoce como espacio areo la atmsfera que cubre la parte terrestre, aguas y mar territorial; sobre l se ejercen plenas competencias. Por su parte, la rbita geoestacionaria es un espacio en forma de anillo ubicado a una altura de 37.000 kilmetros, proyectado sobre la lnea ecuatorial. Dicha rbita reviste especial importancia, ya que todo objeto que se site en ese espacio goza del fenmeno de la gravedad; por lo tanto, facilita el desarrollo de las telecomunicaciones mediante la colocacin de satlites estacionarios.

B. LA SOBERANA
Puede ser entendida como el poder sobre el cual no hay otro dentro del Estado y que reside en el pueblo. Es ms, es la autodeterminacin de la voluntad colectiva de un pueblo, la cual en una democracia representativa es delegada al Estado; es decir, mientras el pueblo es el soberano, son los rganos creados por l quienes la ejercen. Se debe agregar que cuando la soberana se ejerce a travs de la representacin, se materializa en la Constitucin; respecto a este concepto el artculo tercero de la Carta Poltica de Colombia dispone: La Soberana reside exclusivamente en el pueblo, del cual emana el poder poltico. El pueblo la ejerce en forma directa o por medio de sus representantes.... En Colombia la soberana se ejerce de manera indirecta o representacin; por lo tanto, el derecho de mando supremo se delega al Estado, que adquiere la cualidad de mandar sobre los suyos y en nombre de los suyos tratar con los dems. El poder soberano tiene dos caractersticas fundamentales: Independencia: se refiere a las relaciones internacionales; implica la igualdad del Estado con relacin a los dems Estados soberanos. La independencia es pues cualidad de la soberana exterior. Supremaca: quiere decir que el pueblo tiene la facultad exclusiva de establecer su propio orden jurdico, forma de gobierno y nombrar a quienes van a dirigir los rganos de la estructura poltica de acuerdo con las leyes, que son la expresin de la voluntad popular.

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C.

EL GOBIERNO

El Gobierno es el Estado en accin, ya que es el conjunto de rganos directivos del Estado en los niveles nacional y territorial. Dichas instituciones constituyen la unidad de accin y decisin mediante la cual se formulan, expresan y realizan las polticas de desarrollo econmico y social, entre otras, que conducen la orientacin del Estado. En ltimas, el Gobierno es la organizacin especfica del poder constituido en el Estado, por l y a su servicio. En el nivel nacional, el Gobierno est conformado por el Presidente de la Repblica, quien lo preside, y los Ministros y los Directores de Departamento Administrativo; al Gobierno Nacional corresponde trazar las lneas programticas del Estado y manejar directamente el orden pblico y la poltica econmica del pas. En los departamentos y municipios, el Gobierno se compone de los Gobernadores y los Alcaldes, quienes lo presiden en cada jurisdiccin, y los secretarios, directores de departamento administrativo o sus equivalentes, de acuerdo con la organizacin que cada ente territorial adopte.

D. DIFERENCIA ENTRE ESTADO Y NACIN


Brevemente se pueden establecer algunas diferencias fundamentales entre estos dos conceptos, aclarando que la teora es mucho ms compleja y requiere una reflexin ms extensa.
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Se considera que un Estado se basa para su existencia en un grupo de personas que comparten algunas caractersticas especiales de cohesin social, como vnculos de sangre, de cultura o de historia; este conjunto se conoce como Nacin. Con este trmino se ha tratado de establecer un sentido de identidad de los individuos en unos mismos ideales e intereses que se vean reflejados en el aparato estatal. Teniendo en cuenta lo anterior, es posible afirmar que aunque puede ser cierto que la tradicin, vivencias compartidas y vnculos propios de un grupo de personas son una base para la conformacin de nacionalidades, no es suficiente para la comprensin de la nacionalidad estatal moderna. Se dice que cada Estado es expresin de una nica Nacin, afirmacin que le da un carcter poltico al concepto. Por consiguiente, el concepto de Nacin tiene un componente sociolgico y un componente poltico; el orden y la cohesin social establecidos por medio del Estado hacen que esa agrupacin de individuos que habitan en un territorio determinado se presenten como unidad diferenciada de otras afines. Por su parte, el Estado es la Nacin jurdicamente organizada y polticamente libre. Jurdicamente, porque solamente conforme al derecho puede realizar sus actos; polticamente, porque su medio de accin es el Gobierno. Es ms, el trmino Estado designa una colectividad organizada cuyo soporte social est constituido, en general, por la Nacin. Para la existencia de la Nacin se requiere una poblacin, pero no es indispensable que haya un gobierno ni un territorio; mientras que un Estado que no los tenga no se puede caracterizar como tal. De otro lado, la Nacin es siempre el producto de una lenta evolucin histrica. Un Estado, en cambio, puede crearse en un solo da. Tambin se diferencia de un Estado, porque carece de organizacin poltica y de una estructura institucionalizada.

E. FUNCIONES DEL ESTADO


La Constitucin Poltica de Colombia establece que son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad; promover la prosperidad general; garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitucin; facilitar la participacin de todos en las decisiones que los afectan y en la vida econmica, poltica, administrativa y cultural de la Nacin; defender la independencia nacional; mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacfica y la vigencia de un orden justo. Con objeto de alcanzar estos fines, en la literatura sobre administracin pblica, es frecuente encontrar que el Estado presta tres funciones bsicas que surgen del principio de la separacin de poderes. Estas funciones son la legislativa, ejecutiva o administrativa y la judicial.

Legislativa

Funciones del Estado Ejecutiva Judicial

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a) Principio de la separacin de poderes1


Una de las cuestiones fundamentales del Estado es la manera en que debe organizarse para el ejercicio del poder. Existen diversas posibilidades de organizacin que varan de Estado a Estado, de acuerdo con el grado de monopolizacin o reparto del poder que en l prevalezca. Por ejemplo, al inicio de la organizacin de los Estados predomin la centralizacin del poder en cabeza de un gobernante o monarca; en el siglo XVIII surgi la idea de que el poder no perteneca exclusivamente a una persona, sino que era la sociedad en su conjunto la titular de este. Dadas estas diversas formas de desarrollar las funciones del Estado, se generaron ideas en torno a la divisin de poderes, siendo Aristteles en su poca y Montesquieu en la suya dos de los principales expositores de esta.
1 Adaptado de Libardo Rodrguez. Estructura del Poder Pblico en Colombia. Octava Edicin. Editorial Temis, 2001.

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Aristteles enunci la divisin en tres poderes ejecutivo, legislativo y judicial como propios de la actividad y del poder poltico de los pueblos, presentndolos como base de la organizacin y desarrollo estatales. Por su parte, el filsofo francs Montesquieu afirmaba que un Estado democrtico deba tener tres poderes separados para garantizar la correcta aplicacin del derecho y disminuir la posibilidad de abusos de poder en manos de una sola persona. De esa manera, cada poder se constituye en control para los otros, regulndose entre s y cuidando a los ciudadanos de los posibles excesos. Entonces surgen las tres ramas del poder pblico. El poder legislativo est en manos del Parlamento o Congreso y tiene como funciones la formulacin de leyes, ejercer control poltico sobre el Gobierno y la Administracin, representar polticamente a los ciudadanos, deliberar y en caso de ser necesario reformar la Constitucin. Los tribunales detentan el poder judicial, que se encarga de solucionar los conflictos y controversias que se presenten tanto de los ciudadanos entre ellos, como entre el Estado y los ciudadanos, haciendo cumplir los contratos existentes. El Presidente de la Repblica es quien administra el poder ejecutivo, que debe planificar, orientar, impulsar y ejecutar las leyes emanadas del Congreso. Las labores del Presidente son apoyadas por los Ministros y los Jefes de Departamento. Resumiendo, los tres poderes corresponden a la elaboracin de las normas, su aplicacin y la resolucin de los conflictos que resultan en su aplicacin. Estos principios del funcionamiento del Estado democrtico estn contenidos en la Constitucin, la cual se convierte de esta manera en el contacto entre la esfera de la poltica y la del derecho. Por ltimo, el concepto de separacin del poder en tres ramas se ha venido transformando en el sentido de que se han desarrollado instituciones adicionales que complementan de manera especializada la accin del Estado. Tal es el caso del Estado colombiano, en el cual, adicional a las tres ramas tradicionales del poder, otros tipos de organizacin, como la de control, la electoral y la territorial, complementan la labor estatal, todas ellas con el fin de descongestionar el poder central del Estado.

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b) Responsabilidades polticas, econmicas y sociales del Estado colombiano


Constitucionalmente se ha establecido que al Estado corresponde garantizar el cumplimiento de ciertos derechos y deberes bsicos como parte de sus funciones primordiales. Entre ellos se cuentan: Derechos fundamentales: los que posee toda persona en razn de su dignidad humana. Son anteriores a la existencia del Estado y prevalecen por encima de l. Algunos de ellos son: el derecho a la vida, a la honra, circular libremente por el territorio nacional.

Derechos econmicos, sociales y culturales: son los que expresan el acceso de los habitantes del territorio a unas condiciones materiales mnimas e indispensables para el transcurso de una vida digna. Constituyen un grupo de servicios sociales que pueden ser prestados por organismos pblicos o por particulares, siempre bajo la direccin, garanta y supervisin del Estado. La proteccin integral de la familia, equidad de sexo, educacin y la propiedad privada hacen parte de este grupo. Derechos polticos: promulgan a favor de los individuos la libertad, el disfrute de la propiedad material, la igualdad y la facultad de intervenir en la conformacin del poder pblico. Derechos colectivos: surgen como expresin de sectores de la poblacin, identificados por necesidades y aspiraciones comunes, como tener un ambiente sano, velar por la proteccin de la integridad del espacio pblico.

En el mbito econmico, una de las principales funciones que debe desempear el Estado es establecer el marco jurdico de la economa de mercado, fijando las reglas de juego econmico a que deben someterse las empresas, la sociedad y el mismo Estado. Esta funcin est relacionada con el concepto de regulacin, entendida como el conjunto de leyes o normas estatales destinadas a modificar el comportamiento de las empresas e instituciones. Paralelamente, se encarga de determinar la poltica de estabilizacin macroeconmica, buscando asegurar el logro de los principales objetivos del Estado a nivel agregado crecimiento de la produccin, empleo y estabilidad de los precios. Esta funcin se cumple por medio de las polticas fiscal, monetaria y comercial. La tercera funcin del Estado en trminos econmicos es influir en la asignacin de los recursos para mejorar la eficiencia econmica, teniendo en cuenta que no hay competencia perfecta en el mercado; entonces, el Estado busca la reduccin de costos de transaccin, procurando una alta participacin de los individuos y empresas en el mercado. Finalmente, el Estado tiene la funcin de establecer programas que influyan en la distribucin de la renta, para disminuir las desigualdades sociales; esto, a travs de polticas de gasto pblico y redistribucin equitativa, como la poltica de descentralizacin, por medio de herramientas como las transferencias y los impuestos redistributivos. Hasta aqu hemos visto algunos mecanismos que todo Estado debe establecer como medio para desarrollar adecuadamente sus funciones.

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F. MODELOS DE ESTADO SEGN LA AUTONOMA DE LAS AUTORIDADES NACIONALES Y LOCALES: EL ESTADO FEDERAL Y EL ESTADO UNITARIO
La labor de administrar el Estado est sujeta a varias consideraciones; entre ellas, cmo lograr que la accin estatal est presente en todo el territorio nacional y d respuesta a las necesidades locales que no pueden ser atendidas directamente desde el centro del Estado.
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Por lo general, se han creado mecanismos para solucionar esta cuestin por medio de autoridades de tipo nacional o central y otras de carcter local; el surgimiento de dichas autoridades y el grado de dependencia entre cada una de ellas en los diferentes pases han dado lugar a la creacin de distintos modelos de organizacin estatal y administrativa y por ende a varios tipos de Estado, como el Federal y el Unitario, entre otros.

a) El Estado Federal
El Estado Federal es una asociacin de Estados que pretenden mantener su propia individualidad poltica y administrativa, pero unidos por un poder de cohesin nacional interna y con una identidad nica en el plano internacional. Como en la mayora de Estados, se establece sobre una Constitucin2, que para este caso tiene como caracterstica primordial que reparte y diferencia claramente los asuntos de la Federacin como tal y los asuntos de competencia de sus entidades miembros (supraconstitucional). Cabe sealar que cada Estado Federado tiene para su funcionamiento rganos y autoridades propios en los asuntos legislativo, poltico-administrativo y judicial, en busca de responder de manera autnoma a las necesidades propias de cada poblacin. Lo anterior facilita la existencia de Constituciones para cada Estado, que son formuladas teniendo como referencia la Constitucin Federal, para implantar un sistema constitucional propio y especfico. El funcionamiento y actuaciones del Estado Federal se basan en el principio de coordinacin, en el que los Estados miembros participan en la formacin de la voluntad del Estado central. Esa iniciativa hace que se presente una limitacin de la democracia de mayoras para desarrollar una democracia de consenso, en la que al dispersar el poder en mltiples Estados es ms complicado consolidar mayoras, favoreciendo as a las minoras3. Se debe agregar que este tipo de Estado implica una descentralizacin poltica y administrativa, donde los Estados miembros tienen autonoma, pero no soberana. El siguiente cuadro resume las caractersticas fundamentales del Estado Federal:
ESTADO FEDERAL Constituye una unidad, una sola persona jurdica en el plano internacional. Ejerce en el mbito nacional todas las funciones estatales, a saber: legislativa, ejecutiva, judicial y constitucional. Carcter supraconstitucional de la Constitucin, con reparto claro de competencias. ESTADOS FEDERADOS Su existencia representan la pluralidad poltica en el pas. Conservan el poder de ejercer las tres funciones ejecutiva, legislativa y judicial y no estn sometidos jerrquicamente a los organismos nacionales que ejercen estas labores. Participan en la conformacin de los rganos nacionales y en consecuencia en la toma de decisiones que afectan a todo el pas.

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2 3

Debe aclararse que hay Estados que son muy fuertes y no tienen Constitucin; tal es el caso de Inglaterra y de Israel. Esta es la idea del pluralismo, en la que la sociedad debe diversificar e incentivar la existencia de variadas creencias, pasiones, intereses, entre otros, con el fin de garantizar las libertades y no la formacin de mayoras opresoras.

Como ejemplos de esta clase de Estado, encontramos a los Estados Unidos de Amrica, Canad, Mxico, Brasil, Argentina y Venezuela.

b) El Estado Unitario
Decimos que un Estado es Unitario si las funciones del poder pblico legislativa, ejecutiva y judicial son exclusivas de un poder central, lo que quiere decir que estas funciones se ejercen por medio de organismos de carcter nacional. Lo anterior implica que las entidades territoriales en las cuales se divide el territorio carecen de autonoma e independencia en estas reas. El poder central en el Estado Unitario es el nico que regula toda la organizacin y accin de las entidades pblicas y tambin tiene un carcter centralizado en los aspectos jurdico, poltico y econmico. En cuanto a lo jurdico, el Congreso se constituye en el nico rgano legislador; el control judicial es ejercido por rganos nacionales; adems, en el campo poltico, principalmente en lo correspondiente al orden pblico, el Gobierno Nacional toma y aplica directamente el control y las decisiones, y as ocurre en lo econmico. Por otra parte, en esta clase de Estado, la soberana, tanto interna como externa, es ejercida por un solo gobierno, reconociendo as un nico centro de decisiones polticas, representado por las instituciones del Gobierno central. En otros trminos, la soberana que es potestad del pueblo, como se haba sealado con anterioridad se ejerce por la comunidad nacional, que se encuentra representada por las autoridades y rganos sealados en la Constitucin para asumir la totalidad de los atributos y funciones del poder poltico. Ahora bien, esta clase de Estado requiere para su adecuado funcionamiento delegar actividades en autoridades de carcter central que cuentan con mayor poder y otras de carcter local que tienen poca autonoma. Con el fin de hacer claridad en las relaciones que pueden existir entre autoridades centrales y autoridades locales en un Estado Unitario, se desarrollaron los conceptos de centralizacin, desconcentracin y descentralizacin, los cuales, de acuerdo con su aplicacin en cada pas, modifican el papel del Estado en trminos de organizacin administrativa. Algunos Estados Unitarios son Colombia, Francia, Italia, Espaa y Portugal. A continuacin se enuncian las principales diferencias entre los tipos de Estado presentados con anterioridad:
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ESTADO FEDERAL Hay una Constitucin nacional de carcter supranacional, pero cada Estado Federado legisla de acuerdo con su Constitucin. En el mbito internacional es una sola persona jurdica, pero en el plano interno cada Estado Federado tiene su propia personera. Cada Estado Federado tiene potestad para ejercer las funciones legislativa, ejecutiva y judicial. Las entidades federadas tienen autonoma poltica y administrativa.

ESTADO UNITARIO Tiene una Constitucin nica para todo el territorio nacional homognea para todas las entidades territoriales. El poder pblico, tanto en el plano internacional como en el nacional, cuenta con un nico titular, que es la persona jurdica Estado. Las entidades territoriales no tienen capacidad legislativa ni judicial. Existe cierto grado de centralizacin poltica y administrativa. En trminos administrativos, generalmente las entidades territoriales cuentan con autonoma suficiente para la gestin de sus propios recursos.

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G. CENTRALIZACIN, DESCONCENTRACIN Y DESCENTRALIZACIN


a) Centralizacin
Esta es una manera de organizar administrativamente el Estado; se caracteriza porque todas las tareas y funciones pblicas se encuentran a cargo de una sola persona jurdica Estado. En ese sentido, es el Gobierno Central el encargado de desarrollar todas las tareas y funciones pblicas. Desde esta perspectiva, el Presidente, como principal jefe del Gobierno, adquiere un doble carcter: de rgano poltico y de rgano administrativo; su carcter poltico deriva de la relacin directa e inmediata que guarda con el Estado y con los otros rganos representativos del mismo Estado. Como autoridad administrativa, el Presidente de la Repblica se constituye en jefe de la Administracin Pblica, concentrando en sus manos los poderes de decisin, de mando y jerrquico necesarios para mantener la unidad en la Administracin. La relacin jurdica descrita conlleva un ordenamiento jerrquico que no impide la existencia de agentes pblicos territoriales en todo el Estado, pero a estos no se les reconoce vida jurdica; as mismo, estn sujetos a la autoridad central y adquieren el carcter de circunscripciones de una misma administracin estatal, sin tener la posibilidad de tomar decisiones.
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ESTADO NACIN

Circunscripciones Territoriales

b) Desconcentracin
Es una forma jurdica en que se organiza la Administracin, variante de la centralizacin. En ella se otorgan funciones a agencias u rganos que actan bajo instrucciones de las autoridades centrales. En la Ley 489/98, la desconcentracin es definida como la radicacin de competencias y funciones en dependencias ubicadas fuera de la sede principal del organismo o entidad administrativa, conservando la autoridad central las potestades y deberes de orientacin e instruccin. En definitiva, estos rganos o agencias se desplazan y prestan su servicio en diversas regiones del territorio en vista de la imposibilidad o inconveniencia de hacerlo desde la capital desconcentracin territorial; tambin toman algunas decisiones, pero en nombre de las entidades nacionales, ya que estas ltimas continan monopolizando las funciones estatales.

Un ejemplo de desconcentracin territorial es la creacin de regionales de entidades como el Sena y la ESAP, dada la necesidad de acercar el servicio educativo que prestan esas instituciones a las distintas regiones del pas. Otra manera de desconcentracin se genera cuando el Presidente de la Repblica otorga funciones de su autoridad a instancias inferiores sin que exista desplazamiento fsico, es decir, que continan siendo ejercidas desde la capital desconcentracin jerrquica. Es el caso de las funciones que son delegadas a los ministros y que estos a su vez encomiendan a los dems funcionarios. Un organismo desconcentrado no posee personera jurdica ni patrimonio propios, porque todas sus labores estn sujetas al poder jerrquico de las instituciones nacionales.

c) Descentralizacin
La descentralizacin es otro modo de organizacin administrativa; consiste en otorgar competencias4 o funciones administrativas a personas pblicas diferentes del gobierno central que las cumplen en su nombre propio y bajo su responsabilidad. Por esta razn, cada entidad territorial adquiere su propia personera jurdica pblica, atenuando as la jerarqua administrativa. A travs de esta formacin y accin estatal se genera una reduccin del Gobierno Nacional, conservando este algunas facultades de vigilancia y control. Al mismo tiempo, se gesta una expansin de los gobiernos locales que asumen las funciones descentralizadas, a lo cual debe agregarse, por lo general, una mayor presencia de la sociedad local en los procesos de decisin, gestin y control de sus respectivas entidades. Lo que se pretende con la descentralizacin es dar mayor autonoma poltica, fiscal y administrativa a los departamentos y municipios frente al Estado central y, a su vez, acercar la Administracin a los ciudadanos para que estos la reconozcan como asunto propio. Desde esta perspectiva, tanto autonoma como participacin ciudadana se constituyen en elementos de democratizacin de la vida del pas5; esto quiere decir que la descentralizacin conserva un valor democrtico en la medida en que conduce a que los propios interesados, ya sea por ellos mismos, ya por medio de sus representantes, decidan sobre el mximo de sus asuntos. Resulta importante aclarar que en un Estado Unitario como el colombiano, desde la perspectiva jurdica, solo es posible hablar de descentralizacin administrativa, ya que si las entidades territoriales estuvieran facultadas para ejercer funciones legislativas o jurisdiccionales, se estaran adquiriendo expresiones de Estado Federal.

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Se entiende por competencia la capacidad legal de los organismos y entidades de la Administracin Pblica para ejercer con exclusividad las potestades y atribuciones que les hayan sido asignadas por ley, ordenanza o acuerdo. Todo esto en el sealamiento de la competencia administrativa y los principios de coordinacin, concurrencia y subsidiariedad consagrados en el artculo 288 de la Constitucin Poltica. La autonoma est orientada a lograr una adecuada prestacin de servicios y la satisfaccin de las necesidades bsicas de la poblacin; mientras que la participacin ciudadana es un mecanismo de intervencin de la poblacin en las decisiones que afectan las condiciones sociales de su existencia.

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El Estado y su Organizacin

Se entiende por descentralizacin administrativa la entrega de competencias o funciones administrativas a personas pblicas creadas por el poder central del Estado, para que las ejerzan en su propio nombre y bajo su propia responsabilidad. Existen dos tipos de descentralizacin administrativa, a saber: descentralizacin territorial y descentralizacin especializada o por servicios. 1. Descentralizacin territorial Sistema de administracin de servicios que le reconoce a una comunidad ubicada en un territorio la gestin de los asuntos pblicos de su inters, dotndola de personalidad jurdica, atribuciones, competencias y recursos. En Colombia se manifiesta en los departamentos, distritos y municipios, que reciben el nombre de entidades territoriales. Esta descentralizacin tiene, de un lado, un fundamento de conveniencia, puesto que resulta favorable para la comunidad tener la capacidad de tramitar con autoridades locales la solucin de sus asuntos, y no que sean resueltos de manera directa por el gobierno central. De otro lado, tiene una base poltica, en cuanto se considera como manifestacin de democracia en la medida en que permite la eleccin popular de alcaldes y la participacin ciudadana. En trminos generales, es posible enmarcar dentro de la descentralizacin territorial las siguientes divisiones: Descentralizacin fiscal: es la autonoma que tienen las entidades territoriales para tomar decisiones respecto a sus finanzas, tanto en trminos de ingresos como de asignacin de gastos. Descentralizacin funcional: comprende el traslado de competencias o funciones a las entidades territoriales. Descentralizacin poltica: hace referencia al mayor grado de participacin de la comunidad y de autonoma de las entidades territoriales en la toma de decisiones de poltica pblica.

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2. Descentralizacin especializada por servicios Es aquella en la que se conceden competencias y funciones, ya no a entidades territoriales, sino a organismos que son creados con el fin de realizar una actividad especializada. Son algunos Establecimientos Pblicos, Empresas Industriales y Comerciales del Estado, los que cumplen con esta caracterstica. Este tipo de descentralizacin encuentra su origen en la necesidad de especializacin y tecnificacin que hay actualmente, en vista de que el Estado tiene unas funciones muy amplias que le dificultan realizar todas las labores por s mismo; para lograrlo designa algunas de sus responsabilidades a entidades creadas exclusivamente para que las ejerzan de manera ms tcnica y especializada. Ejemplos de lo anterior son el Invima y la Escuela Superior de Administracin Pblica ESAP, que fue creada esencialmente para capacitar a los funcionarios pblicos.

El esquema de descentralizacin colombiano se resume en un modelo de descentralizacin administrativa, tanto territorial como por servicios, bajo la modalidad de devolucin6 con la descentralizacin poltica. Las principales caractersticas de la descentralizacin en Colombia se profundizan en el mdulo tres. Los elementos de la descentralizacin tanto territorial como por servicios se presentan en el siguiente cuadro: Descentralizacin territorial Personera jurdica. Las entidades territoriales tienen autonoma financiera. Se pueden organizar internamente de manera autnoma: autonoma administrativa. Gozan de una autonoma relativa dentro de los lmites fijados por la Constitucin y la ley. Descentralizacin por servicios Personera jurdica. Hay autonoma financiera para las organizaciones. Autoridades propias nombradas por la entidad, pero hay algunos representantes del poder central. No son entidades independientes por lo que hacen parte de la organizacin estatal.

Por ltimo, el diagrama de la pgina siguiente resume las formas de organizacin estatal descritas anteriormente, las cuales dependen de las relaciones entre las autoridades centrales y locales. Tener claridad respecto a estas caractersticas facilita el entendimiento de la estructura del Estado colombiano y de sus diferencias principales con los dems Estados.

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La devolucin es la transferencia de funciones, recursos y capacidad de decisin a entidades territoriales con autonoma poltica, jurdica y patrimonial. A partir de la devolucin, la entidad territorial cuenta con autonoma poltica para elegir sus gobernantes y tomar sus decisiones sobre polticas de desarrollo.

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El Estado y su Organizacin

FORMAS DE ORGANIZACIN

ESTADO FEDERAL

Los Estados Federados conservan el poder de ejercer las funciones estatales bsicas: legislativa, ejecutiva y judicial. En algunos casos tambin existe el poder constitucional.

CENTRALIZACIN

JERRQUICA (A los ministros)


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ESTADO UNITARIO

DESCONCENTRACIN Por delegacin o adscripcin de funciones

TERRITORIAL (A los gobernadores)

DESCENTRALIZACIN (Poltica, funcional o fiscal)

TERRITORIAL Departamentos, distritos, municipios


ESPECIALIZADA POR SERVICIOS (Establecimientos pblicos, empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economa mixta)

Las colectividades pueden ejercer las funciones ejecutivas o administrativas. La organizacin del Estado depende de las relaciones entre las autoridades centrales y locales.

II. ESTRUCTURA DEL ESTADO COLOMBIANO

En el siglo XIX se generaron muchos movimientos polticos alrededor de la organizacin que se le debera dar al Estado colombiano. Durante varios perodos el Estado se organiz como un sistema federal; sin embargo, las luchas entre el federalismo y el centralismo perduraron hasta que en 1886 con la expedicin de la nueva Carta Poltica se concibi un sistema de organizacin intermedio mediante una receta conocida como centralizacin poltica y descentralizacin administrativa, la cual fue ratificada con la Constitucin de 1991, al expresar que: Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de Repblica unitaria, descentralizada, con autonoma de sus entidades territoriales, democrtica, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del inters general. Art. 1. La concepcin de Estado social de derecho implica que Colombia es un Estado democrtico, en dos sentidos: a travs de una democracia poltica como mtodo de designacin de los gobernantes y democracia social como la realizacin del principio de igualdad en la sociedad. En el Estado social de derecho, el Estado no solo regula los procesos econmicos, sino que tiene como fin el desarrollo integral, es decir, el desarrollo econmico, poltico, social y cultural de la ciudadana. Es un Estado que procura satisfacer por intermedio de sus entidades administrativas las necesidades vitales bsicas de los individuos, sobre todo de los menos favorecidos. El concepto de unidad7 emanado de la Constitucin no es un concepto de centralismo; al contrario, fue concebido como un esquema de contrapeso a las tensiones extremas a que se ha visto sometido el pas a causa de la violencia recurrente y el aislamiento y marginamiento de extensas capas de la poblacin. Por lo anterior, la Constitucin asumi la idea de la unidad desde la diversidad, mediante el reconocimiento de la variedad biolgica, poltica, jurdica, territorial, religiosa y cultural. La unidad es vista entonces como un todo que necesariamente se integra por las partes. Otro elemento de la definicin del Estado colombiano es el propsito de pasar de una democracia representativa a una participativa, a partir de la cual el Estado se acerque ms al ciudadano y, por tanto, se promuevan procesos de responsabilidad compartida respecto al futuro del pas.

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Ver Sentencia 478 de 1992 de la Corte Constitucional.

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El Estado y su Organizacin

De igual manera, la Constitucin da como otra de las caractersticas del Estado el reconocimiento del pluralismo social y poltico como uno de los principios rectores del ordenamiento. Esta condicin sirve de base para promover gobiernos subnacionales que representen dicha pluralidad. Pero quiz la principal caracterstica del rgimen constitucional colombiano es el principio de descentralizacin y el reconocimiento de la autonoma de las entidades territoriales. Esta caracterstica de divisin del poder implica, sin embargo, la limitacin de dicha autonoma, la cual se encuentra ceida por el principio de unidad, por medio del cual debe existir uniformidad legislativa en todo lo que tenga que ver con el inters general nacional, ya que la naturaleza de Estado Unitario presume la centralizacin de las funciones polticas del Estado, lo que implica unidad en todos los ramos de la legislacin y en las decisiones polticas que tengan vigencia para todo el territorio nacional, as como una administracin de justicia comn8. Por otra parte, este principio implica que las funciones administrativas del Estado estn descentralizadas y son compartidas por los diferentes niveles de gobierno. A pesar de la existencia del principio de centralizacin poltica, el modelo de descentralizacin adoptado ha avanzado en trminos polticos al otorgar a las comunidades locales y seccionales el derecho de elegir a sus propios gobernantes, a travs del mecanismo de democracia representativa.
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De acuerdo con lo establecido en la Constitucin de 1991, el Estado colombiano est constituido por tres Ramas del Poder Pblico: la Ejecutiva o Administrativa; la Legislativa y la Judicial. As mismo, establece la existencia de rganos de control encargados de la vigilancia del inters pblico y del desempeo de los funcionarios pblicos, as como de la gestin fiscal y control de resultados de la Administracin. Adicionalmente, la estructura contempla como otros componentes la organizacin electoral y la organizacin territorial. El diagrama de la siguiente pgina presenta la estructura del Estado colombiano, la cual puede resumirse en organizacin de poder, organizacin de control, organizacin electoral y organizacin territorial. ORGANIZACIN DEL PODER PBLICO El poder pblico es la facultad que el pueblo les otorga a los gobernantes para que ejecuten las acciones necesarias para alcanzar los fines del Estado. La Constitucin Poltica establece que los rganos que deben ejecutar esas acciones son: la Rama Legislativa, la Rama Ejecutiva y la Rama Judicial, las cuales en su conjunto se denominan Organizacin del Poder Pblico. Adicionalmente, existen otros organismos autnomos e independientes que colaboran con las ramas del poder pblico para cumplir los objetivos del Estado, tales como la Contralora General de la Repblica, la Procuradura General de la Nacin y la Registradura Nacional del Estado Civil, que hacen parte de los organismos de control (las dos primeras) y de la organizacin electoral (la ltima).

Riveros, Serrato Hctor. Organizacin Territorial en Colombia. Aspectos Constitucionales. 2001.

ESTRUCTURA DEL ESTADO COLOMBIANO

ORGANIZACIN DE PODER

ORGANIZACIN DE CONTROL

ORGANIZACIN ELECTORAL

ORGANIZACIN TERRITORIAL*

Rama Legislativa

Procuradura General de la Nacin

Departamentos Consejo Nacional Electoral Distritos

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Rama Ejecutiva

Contralora General de la Repblica

Rama Judicial

Registradura Nacional del Estado Civil

Municipios

Auditora General de la Repblica

Adaptado de Organizacin del Estado Colombiano. Contralora General de la Repblica.


*

Entidades territoriales previstas en la Constitucin Nacional y desarrolladas por normas vigentes.

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El Estado y su Organizacin

A. LA RAMA LEGISLATIVA
Como su nombre lo indica, esta rama del poder pblico es la encargada de legislar, es decir, de hacer o establecer las leyes. Segn lo sealado en el artculo 114 de la Constitucin Poltica, la Rama Legislativa en Colombia est conformada por el Congreso de la Repblica, integrado a su vez por el Senado de la Repblica y la Cmara de Representantes, constituyendo as un sistema bicameral. Por su parte, el artculo 142 establece que tanto el Senado como la Cmara de Representantes tendrn comisiones permanentes encargadas de tramitar, en primer debate, los proyectos de acto legislativo o de ley y cuyo nmero y el de sus miembros, as como las materias de su competencia, sern determinados por la ley. As mismo, el reglamento del Congreso prev la existencia de comisiones legales, especiales y accidentales. El Congreso se rene en sesiones ordinarias, durante dos perodos por ao, que constituyen una sola legislatura. El primer perodo de sesiones comienza el 20 de julio y termina el 16 de diciembre; el segundo inicia el 16 de marzo y concluye el 20 de junio. As mismo, el Congreso se rene en sesiones extraordinarias por convocatoria del Gobierno y durante el tiempo que este seale. Funciones: Las funciones primordiales del Congreso de la Repblica son reformar la Constitucin, hacer las leyes y ejercer control poltico sobre el Gobierno y la Administracin. Por medio de las leyes, el Congreso ejerce, entre otras, las siguientes funciones especficas presentadas en el artculo 150 de la Constitucin Poltica:
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Interpretar, reformar y derogar las leyes. Expedir cdigos en todos los ramos de la legislacin. Aprobar el Plan Nacional de Desarrollo y de Inversiones Pblicas. Definir la divisin general del territorio y fijar las bases y condiciones para crear, eliminar, modificar o fusionar entidades territoriales y establecer sus competencias. Conferir atribuciones especiales a las Asambleas Departamentales. Variar en condiciones extraordinarias la actual residencia de los altos poderes nacionales. Determinar la estructura de la Administracin Nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos pblicos y otras entidades del orden nacional. Reglamentar la creacin y funcionamiento de las Corporaciones Autnomas Regionales. Crear o autorizar la constitucin de Empresas Industriales y Comerciales del Estado y Sociedades de Economa Mixta. Expedir las normas a las que debe sujetarse el Gobierno para el ejercicio de las funciones de inspeccin y vigilancia. Conceder autorizaciones al Gobierno para celebrar contratos, negociar emprstitos y enajenar bienes nacionales. Revestir al Presidente de la Repblica de facultades extraordinarias para expedir normas con fuerza de ley por necesidad o conveniencia pblica Establecer las rentas nacionales y fijar los gastos de la Administracin. Establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales, en los casos y bajo condiciones que establezca la ley.

Determinar la moneda legal, la convertibilidad y el alcance del poder liberatorio, y controlar el sistema de pesas y medidas. Aprobar o improbar contratos que hubiere celebrado el Presidente con particulares, compaas o entidades, sin autorizacin previa. Decretar honores a ciudadanos que hayan servido con honores a la Patria. Aprobar o improbar los tratados que el Gobierno celebre con otros Estados o con entidades de derecho internacional. Conceder amnistas o indultos generales por delitos polticos. Dictar las normas generales y sealar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para efectos de crdito pblico; regular el comercio exterior y sealar el rgimen de cambio internacional; regular las actividades financiera, burstil, aseguradora; fijar el rgimen salarial y de prestaciones sociales de los servidores pblicos. Expedir las leyes de intervencin econmica. Expedir las leyes relacionadas con el Banco de la Repblica. Expedir las leyes que regirn el ejercicio de las funciones pblicas y la prestacin de los servicios pblicos. Regular el rgimen de propiedad industrial, patentes y marcas y las otras formas de propiedad intelectual. Unificar las normas sobre polica de trnsito en todo el territorio de la Repblica. Las leyes. Las leyes son las normas expedidas por el Congreso de la Repblica en el ejercicio de su funcin legislativa. Adems de las que se podran denominar leyes comunes u ordinarias, la Constitucin prev la formulacin de otras definidas como estatutarias y orgnicas, que se ocupan de determinadas materias, tienen una fuerza jurdica superior y unos requisitos especiales en su formacin. Leyes orgnicas. A estas leyes est sujeto el ejercicio de la actividad legislativa. Por medio de estas se establecen los reglamentos del Congreso y de cada una de las Cmaras, las normas sobre aprobacin y ejecucin del Presupuesto de Rentas y la Ley de Apropiaciones y del Plan General de Desarrollo, as como las relativas a la asignacin de competencias normativas a las entidades territoriales. Tienen jerarqua superior a las leyes que versen sobre el mismo contenido. Estas leyes tiene el procedimiento legislativo ordinario, esto es, deben pasar cuatro debates: uno en la comisin de Cmara, otro en la comisin del Senado, uno en plenaria de Cmara y por ltimo en la plenaria del Senado. Leyes estatutarias. Mediante estas leyes el Congreso regula las siguientes materias: Derechos y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su proteccin. Administracin de justicia. Organizacin y rgimen de partidos y movimientos polticos; estatuto de la oposicin y funciones electorales. Instituciones y mecanismos de participacin ciudadana. Estados de excepcin.
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El Estado y su Organizacin

Las leyes estatutarias deben ser revisadas previamente por la Corte Constitucional y deben ser aprobadas en una sola legislatura con la mayora absoluta del Congreso. Leyes marco. Son las leyes que se limitan a sentar las bases generales sobre una determinada materia y dejan al Gobierno una amplia capacidad permanente de accin para su desarrollo. Se justifican por las materias que estn expuestas a cambios permanentes para que se puedan resolver de manera expedita por el ejecutivo. Ejemplos de estos campos son: crdito pblico; comercio exterior; rgimen aduanero; actividades financiera, burstil, aseguradora y captacin e inversin de recursos del pblico; rgimen salarial y prestacional de los empleados pblicos.

Quines pueden presentar proyectos de ley?

Las leyes pueden tener origen en cualquiera de las Cmaras, a propuesta de sus respectivos miembros, del Gobierno Nacional o por iniciativa popular. Adicionalmente, la Corte Constitucional, el Consejo Superior de la Judicatura, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Nacional Electoral, el Procurador General de la Nacin y el Contralor General de la Repblica, tienen la facultad de presentar proyectos de ley en materias relacionadas con sus funciones. Respecto a la iniciativa popular, podrn presentar proyectos de ley o de reforma constitucional un nmero de ciudadanos igual o superior al 5% del censo electoral existente en la respectiva fecha, o el 30% de los concejales o diputados de todo el pas. Pasos para la conversin de un proyecto de ley en ley de la Repblica

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Proyecto de Ley Congreso Publicacin

Aprobado en primer debate en la correspondiente comisin permanente de cada Cmara

Aprobado en segundo debate en cada Cmara

Sancin del Gobierno Objecin

Publicacin en el Diario Oficial

Se devuelve para revisin

Para convertirse en ley de la Repblica, todo proyecto de ley debe seguir los siguientes pasos: Ser publicado por el Congreso antes de darle curso a la comisin que debe conocerlo. Ser aprobado en primer debate en la comisin encargada de tramitarlo en cada cmara. Ser aprobado en segundo debate en cada cmara. Obtener sancin presidencial.

El Gobierno puede objetar el proyecto y devolverlo al Congreso para su revisin. Una vez aprobado, debe publicar la ley aprobada y sancionada en el Diario Oficial, con el propsito de que sea conocida por los habitantes de la Repblica.

Existen tres excepciones en las cuales el primer debate se surte en sesin conjunta de las comisiones permanentes de ambas cmaras: En el primer debate del proyecto de Presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones y para la elaboracin del informe del proyecto del Plan Nacional de Desarrollo. Por solicitud gubernamental cuando el Presidente de la Repblica enva mensaje de trmite de urgencia sobre cualquier proyecto de ley. Por reglamento, cuando lo propongan las comisiones, previa autorizacin de las mesas directivas de las Cmaras o de la mesa directiva de la respectiva Cmara, cuando las comisiones pertenecen a una misma Cmara.

Entre el primero y el segundo debate deber mediar un lapso no inferior a ocho das y entre la aprobacin del proyecto en una de las cmaras y la iniciacin del debate en la otra debern transcurrir por lo menos quince das. Durante el segundo debate cada Cmara podr introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias. Los proyectos de ley que no completan su trmite en una legislatura y que han recibido primer debate en alguna de las cmaras continuarn su curso en la siguiente, en el estado en que se encuentren; ningn proyecto podr ser considerado en ms de dos legislaturas. Acto legislativo. Los actos legislativos son las normas modificatorias de la Constitucin. Para su reforma, la Constitucin prev las siguientes opciones: Por el Congreso: a iniciativa de 10 de sus integrantes, del 20% de los diputados o concejales, de los ciudadanos en un nmero mnimo del 5% del censo electoral, el proyecto se tramita por dos perodos ordinarios consecutivos. Por una Asamblea Constituyente: mediante ley de iniciativa parlamentaria, del Gobierno o popular, aprobada por la mayora de los miembros de una y otra Cmara se dispone que el pueblo decida si convoca a una Asamblea Constituyente, decisin que se adopta con el voto favorable de la tercera parte del censo electoral. La Asamblea se elige por votacin popular que no deber coincidir con otra eleccin. Por el pueblo: mediante referendo aprobatorio: una ley que requiere aprobacin de la mayora de los miembros de ambas Cmaras, de iniciativa del Gobierno o del 5% de los ciudadanos integrantes del censo electoral, someter a referendo un proyecto de reforma constitucional. El texto se incorpora a la misma ley. La aprobacin del referendo requiere la mitad ms uno de los sufragantes siempre que hubiere participado en la votacin al menos la cuarta parte del censo electoral.

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El Senado de la Repblica: segn lo establecido por el artculo 171 de la Constitucin, el Senado estar integrado por cien miembros elegidos en circunscripcin nacional; esto implica que los Senadores son elegidos por todos los ciudadanos del territorio, ya que aquellos se encargan de asuntos de inters general para el pas. Adems, habr un nmero adicional de dos Senadores elegidos por las comunidades indgenas. El nmero total de Senadores es de 102.
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El Estado y su Organizacin

Al Senado le corresponde participar en el trmite de los proyectos de ley, dentro del procedimiento establecido en los artculos 150 a 170 de la Constitucin. Adems, le corresponde ejercer las funciones comunes para ambas cmaras establecidas en el artculo 135 de la Constitucin, as como las especiales que le otorgan los artculos 173 y 174, las cuales son: Admitir o no las renuncias que hagan de sus empleos el Presidente de la Repblica o el Vicepresidente. Aprobar o improbar los ascensos militares que confiera el Gobierno. Conceder licencia al Presidente de la Repblica para separarse temporalmente del cargo, no siendo caso de enfermedad, y decidir sobre las excusas del Vicepresidente para ejercer la presidencia de la Repblica. Permitir el trnsito de tropas extranjeras por el territorio de la Repblica. Autorizar al Gobierno para declarar la guerra a otra nacin. Elegir los magistrados de la Corte Constitucional. Elegir al Procurador General de la Nacin.

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La Cmara de Representantes. Segn lo establecido en el artculo 176 de la Constitucin, la Cmara de Representantes se elige en circunscripciones territoriales y especiales; esto implica que los Representantes a la Cmara son elegidos por los ciudadanos del departamento al cual pertenecen y por tanto representan en el Congreso el inters particular de dicho departamento. Est compuesta por dos Representantes por cada circunscripcin territorial y uno ms por cada doscientos cincuenta mil habitantes o fraccin mayor de ciento veinticinco mil que tengan en exceso sobre los primeros doscientos cincuenta mil. Cada departamento y el Distrito Capital de Bogot conforman una circunscripcin territorial. La ley establece una circunscripcin especial mediante la cual se eligen hasta cinco Representantes, para asegurar la participacin de los grupos tnicos, de las minoras polticas y de los colombianos residentes en el exterior. De acuerdo con lo anterior, en la actualidad existen 166 Representantes a la Cmara, que pertenecen a las siguientes circunscripciones territoriales: Amazonas Antioquia Arauca Atlntico Bogot Bolvar Boyac Caldas Caquet Casanare Cauca Cesar 2 17 2 7 18 6 6 5 2 2 4 4 Magdalena Meta Norte de Santander Nario Putumayo Quindo Risaralda San Andrs Santander Sucre Tolima Valle 5 3 5 5 2 3 4 2 7 3 6 13

Choc Crdoba Cundinamarca Guaina La Guajira Guaviare Huila

2 5 7 2 2 2 4

Vaups Vichada C. E. Exterior C. E. Indgena C. E. Minoras C. E. Negritud Total

2 2 1 1 1 2 166

Igual que el Senado, a la Cmara de Representantes le corresponde, como funcin propiamente legislativa, participar en el trmite de proyectos de ley. Tambin ejerce las funciones comunes a ambas cmaras, as como las siguientes atribuciones especiales: Elegir al Defensor del Pueblo. Examinar y fenecer la cuenta general del presupuesto y del tesoro que le presente el Contralor General de la Repblica. Acusar ante el Senado, cuando hubiere causas constitucionales, al Presidente de la Repblica o a quien haga sus veces, a los magistrados de la Corte Constitucional, a los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, a los miembros del Consejo Superior de la Judicatura, a los magistrados del Consejo de Estado y al Fiscal General de la Nacin. Conocer las denuncias y quejas que ante ella se presenten por el Fiscal General de la Nacin o por los particulares contra los expresados funcionarios y, si prestan mrito, fundar en ellas acusacin ante el Senado. Requerir el auxilio de otras autoridades para el desarrollo de las investigaciones que le competen, y comisionar para la prctica de pruebas cuando lo considere conveniente.
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Mesas Directivas y Secretara General. La Constitucin Poltica y el reglamento del Congreso consagran la existencia de una mesa directiva en cada una de las cmaras, compuesta por un presidente y dos vicepresidentes, elegidos para un perodo de un ao contado a partir del 20 de julio. Su principal funcin es adoptar medidas para mejorar la organizacin interna en funcin de una eficiente labor legislativa y administrativa. Secretara general. Adicionalmente, la ley prev la existencia de una secretara general en cada una de las cmaras, las cuales tienen funciones operativas relacionadas con la funcin de comunicacin y el mantenimiento de la funcin archivstica del Congreso (Ley 5 de 1992). Presidencia del Congreso. El Congreso se rene en un solo cuerpo nicamente para la instalacin y clausura de sus sesiones, para dar posesin al Presidente de la Repblica, para recibir a Jefes de Estado o de gobierno de otros pases, para elegir al Contralor General de la Repblica y al Vicepresidente cuando sea menester reemplazar al elegido por el pueblo, as como decidir sobre la mocin de censura. En estos casos el Presidente y el Vicepresidente del Congreso sern el Presidente del Senado y el de la Cmara, respectivamente. El siguiente diagrama resume la organizacin de la Rama Legislativa del Poder Pblico:

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RAMA LEGISLATIVA DEL PODER PBLICO

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El Estado y su Organizacin

SENADO DE LA REPBLICA MESA DIRECTIVA Secretara General

CMARA DE REPRESENTANTES
Comisin Primera Comisin Segunda

MESA DIRECTIVA Secretara General

Comisin Tercera Comisin Cuarta

Comisiones Constitucionales Permanentes

Comisin Quinta
Comisin de los Derechos Humanos y Audiencias Comisin de tica y Estatuto del Congresista

Comisin Sexta Comisin Sptima

Comisin de los Derechos Humanos y Audiencias Comisin de tica y Estatuto del Congresista Comisin de Acreditacin Documental Comisin de Cuentas Comisin de Investigacin y Acusacin
Comisiones Adscritas a Organismos Nacionales e Internacionales

Comisiones Legales

Comisin de Acreditacin Documental Comisin de Instruccin

Comisiones Especiales Comisiones Accidentales

Comisiones Adscritas a Organismos Nacionales e Internacionales Comisiones Especiales de Seguimiento

Comisiones Especiales de Seguimiento Comisin de Crdito Pblico

Comisin Accidental

Comisin Accidental

Adaptado de Libardo Rodrguez. Nueva Estructura del Poder Pblico en Colombia. 1995.

B. RAMA EJECUTIVA DEL PODER PBLICO


De conformidad con el artculo 38 de la Ley 489 de 1998, la Rama Ejecutiva del Poder Pblico en el orden nacional est integrada por los organismos y entidades del sector central y por los del sector descentralizado por servicios. Los primeros corresponden a la Presidencia de la Repblica, la Vicepresidencia de la Repblica, los Consejos Superiores de la Administracin (como el Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social, CONPES, o el Consejo Nacional de Estupefacientes), los Ministerios y Departamentos Administrativos y las Superintendencias y Unidades Administrativas Especiales sin personera jurdica. Por su parte, los organismos y entidades del sector descentralizado por servicios son: los Establecimientos Pblicos, las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, las Superintendencias y Unidades Administrativas Especiales con personera jurdica, las Empresas Sociales del Estado y las Empresas Oficiales de Servicios Pblicos Domiciliarios, los Institutos Cientficos y Tecnolgicos, las Sociedades Pblicas y de Economa Mixta y las dems entidades administrativas nacionales con personera jurdica que cree, organice o autorice la ley para que formen parte de la Rama Ejecutiva del Poder Pblico. Estos son organismos y entidades adscritos o vinculados a un Ministerio o un Departamento Administrativo que gozan de personera jurdica, autonoma administrativa y patrimonio propio o capital independiente. Estas entidades pblicas se pueden dividir as mismo en tres grupos: como rganos Principales de la Administracin, la Presidencia de la Repblica, los Ministerios y Departamentos Administrativos; los Organismos Adscritos, compuestos por los Establecimientos Pblicos y las Superintendencias; y los Organismos Vinculados, compuestos por las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y las Sociedades de Economa Mixta. Estas categoras fueron ratificadas por la Constitucin de 1991 en los artculos 115 y 150, numeral 7. Adicionalmente, el numeral 7 prev la creacin de otras entidades del orden nacional, dentro de las que se ubican las entidades descentralizadas indirectas y las entidades de carcter especial. A pesar de que las gobernaciones, las alcaldas, las secretaras de despacho y los departamentos administrativos son los organismos principales de la Administracin en el correspondiente nivel territorial, estos organismos sern objeto de estudio de otro captulo, por lo que este corresponde al estudio de la Administracin en el nivel nacional, tanto central como descentralizado.

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a) Organismos principales de la Rama Ejecutiva


1. Presidencia de la Repblica9 El Presidente de la Repblica es el jefe del Estado, jefe del Gobierno y suprema autoridad administrativa. Art. 115. C. P. En un sistema presidencial existe concentracin de funciones del Jefe de Estado y de gobierno en la Presidencia de la Repblica; estas mismas funciones estn separadas en un sistema parlamentario como el de Espaa o Inglaterra, en el que el monarca es el jefe del Estado, mientras que el Primer Ministro o Presidente del Consejo de Ministros es el Jefe de Gobierno.

Decreto-ley 1680 de 1991.

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El Estado y su Organizacin

El rgimen colombiano implica que el Presidente como cabeza del Estado maneja las relaciones internacionales y lo representa en el Exterior, y al mismo tiempo, como jefe de gobierno se encarga de los asuntos internos con la colaboracin de los miembros del Gabinete del Gobierno. En Colombia, el Presidente de la Repblica es elegido por voto popular junto con el Vicepresidente, para un perodo de cuatro aos con posibilidad de reeleccin inmediata. Segn el artculo 189 de la Constitucin Poltica, dentro de las principales funciones del Presidente de la Repblica se encuentran: Dirigir las relaciones internacionales; dirigir la fuerza pblica; conservar en todo el territorio el orden pblico; dirigir las operaciones de guerra cuando sea conveniente; proveer la seguridad exterior de la Repblica; Sancionar, promulgar, obedecer las leyes y velar por su estricto cumplimiento; ejercer potestad reglamentaria, mediante la expedicin de los decretos, resoluciones y rdenes necesarias para la ejecucin de las leyes; Presentar un informe al Congreso, al inicio de cada legislatura, sobre los actos de la Administracin y la ejecucin de planes y programas de desarrollo; Crear, fusionar o suprimir los empleos que demande la Administracin Central, entidades u organismos administrativos nacionales; modificar la estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos y dems entidades u organismos administrativos nacionales, con sujecin a los principios y reglas generales que defina la ley, y distribuir los negocios segn su naturaleza, entre Ministerios, Departamentos Administrativos y Establecimientos Pblicos; Velar por la estricta recaudacin y administracin de las rentas y caudales pblicos y decretar su inversin de acuerdo con las leyes; Ejercer la inspeccin, vigilancia y control de la enseanza y los servicios pblicos; sobre las actividades financieras, burstil y aseguradora; Celebrar los contratos que le correspondan con sujecin a la Constitucin y la ley; organizar el crdito pblico; reconocer la deuda nacional y arreglar su servicio; modificar los aranceles, tarifas y dems disposiciones concernientes al rgimen de aduanas; regular el comercio exterior; y ejercer la intervencin de las entidades financiera, burstil, entre otras.

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2. Los Ministerios y Departamentos Administrativos Son los organismos que siguen en importancia a la Presidencia de la Repblica. Los Ministros y los directores de Departamentos Administrativos son los jefes de la Administracin en su respectiva dependencia. Bajo la coordinacin del Presidente de la Repblica, les corresponde formular las polticas atinentes a su despacho, dirigir la actividad administrativa y ejecutar la ley. Los Ministerios son organismos del sector central en la Administracin Pblica Nacional, creados por el legislador, que hacen parte del Gobierno. En relacin con el Congreso, los Ministros son voceros del Gobierno, presentan a las cmaras proyectos de ley y toman parte en los debates. Deben presentar, dentro de los primeros quince das de cada legislatura, el informe sobre el estado de los negocios adscritos a su ministerio.

Corresponden a los Ministerios y Departamentos Administrativos las siguientes funciones10: Preparar los proyectos de ley, de decreto y resolucin, relacionados con su ramo. Cumplir las funciones y atender los servicios que les estn asignados. Preparar los anteproyectos de planes o programas de inversiones y otros desembolsos pblicos correspondientes a su sector y los planes de desarrollo administrativo de este. Coordinar la ejecucin de sus planes y programas con las entidades territoriales y prestarles asesora, cooperacin y asistencia tcnica. Participar en la formulacin de la poltica del Gobierno en los temas que les correspondan y adelantar su ejecucin. Orientar, coordinar y controlar, en la forma contemplada por las respectivas leyes y estructuras orgnicas, las superintendencias, las entidades descentralizadas y las Sociedades de Economa Mixta que a cada uno de ellos estn adscritas o vinculadas. Impulsar y poner en ejecucin planes de desconcentracin y delegacin de las actividades y funciones en el respectivo sector. Velar por la conformacin del Sistema Sectorial de Informacin respectivo y hacer su supervisin y seguimiento.

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En la actualidad existen trece Ministerios. El siguiente cuadro los enumera indicando las principales normas vigentes y el objeto de cada uno de ellos. MINISTERIO 1. Ministerio del Interior y de Justicia (Decreto 200 de 2003) OBJETO Formulacin, direccin y evaluacin de las polticas pblicas del sector administrativo del Interior y de Justicia e interlocutor vlido entre las diferentes instituciones del Estado y la sociedad civil y sus organizaciones, garantizando su legitimidad y gobernabilidad. Formular, orientar, coordinar y ejecutar la poltica exterior de Colombia, bajo la direccin del Jefe del Estado y administrar el servicio exterior de la Repblica. Definicin, formulacin y ejecucin de la poltica econmica del pas, de los planes generales, programas y proyectos relacionados con esta.

2. Ministerio de Relaciones Exteriores (Decretos 2126 de 1992, 1295 y 274 de 2000) 3. Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico (Decretos 2112 de 1992 y 246 de 2004)

10

Ley 489 de 1998.

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MINISTERIO 4. Ministerio de Defensa Nacional (Decretos 2162 de 1992 y 1512 de 2000)

OBJETO Formulacin y adopcin de las polticas, planes generales, programas y proyectos del Sector Administrativo Defensa Nacional, para la defensa de la soberana, la independencia y la integridad territorial, as como para el mantenimiento del orden constitucional y la garanta de la convivencia democrtica. Formulacin, coordinacin y adopcin de las polticas, planes, programas y proyectos del Sector Agropecuario, Pesquero y de Desarrollo Rural. Formular, dirigir y coordinar la poltica social del Gobierno Nacional en las reas de empleo, trabajo, nutricin, proteccin y desarrollo de la familia, previsin y Seguridad Social Integral y Proteccin Social. Planeacin, regulacin y formulacin de las polticas dirigidas a la optimizacin de la exploracin, explotacin y uso racional y sostenible de los recursos minero-energticos, contribuyendo as con el desarrollo econmico del pas y el mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin colombiana. Formular, adoptar, dirigir y coordinar las polticas generales en materia de desarrollo econmico y social del pas, relacionadas con la competitividad, integracin y desarrollo de los sectores productivos de la industria, la micro, pequea y mediana empresa, el comercio exterior de bienes, servicios y tecnologa. Formular la poltica nacional de educacin, regular y establecer los criterios y parmetros tcnicos cualitativos que contribuyan al mejoramiento del acceso, calidad y equidad de la educacin, en todos sus niveles y modalidades. Garantizar la oferta de bienes y servicios ambientales y un hbitat adecuado que posibiliten el desarrollo econmico y social sostenible, a travs de la expedicin de polticas, regulaciones, la promocin de la participacin y de acciones integrales, coordinadas en los niveles nacional, regional y local, para el mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin colombiana.

5. Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (Decretos 1279 de 1994 y 2478 de 1999) 6. Ministerio de la Proteccin Social (Decreto 205 de 2003)

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7. Ministerio de Minas y Energa (Decretos 2119 de 1992, 10 y 27 de 1995 y 0070 de 2001)

8. Ministerio de Comercio, Industria y Turismo (Decreto 210 de 2003)

9. Ministerio de Educacin (Decreto 1953 de 2004)

10. Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (Decreto 2392 de 2003)

MINISTERIO 11. Ministerio de Comunicaciones (Decreto 1901 de 1990)

OBJETO Formulacin y adopcin de las polticas, planes, programas, proyectos y regulacin econmica en materia de transporte, trnsito e infraestructura de los modos de transporte carretero, martimo, fluvial, frreo y areo y la regulacin tcnica en materia de transporte y trnsito de los modos carretero, martimo, fluvial y frreo. Ejercer las funciones de planeacin, regulacin y control de los servicios del sector de las telecomunicaciones, de los servicios informticos y de telemtica, de los servicios especializados de telecomunicaciones o servicios de valor agregado, de los servicios postales. Ser el organismo rector de la poltica cultural colombiana, que a partir de la afirmacin del multiculturalismo y la descentralizacin, genera espacios de reflexin capaces de desencadenar procesos de formacin, creacin e investigacin. As mismo, vela por la preservacin, la promocin y la difusin de nuestro patrimonio cultural, contribuyendo en la construccin de una cultura de paz.

12. Ministerio de Transporte (Decreto 2171 de 1992)

13. Ministerio de Cultura (Ley 188 de 1995)

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3. Los Departamentos Administrativos Son organismos del sector central que forman parte del Gobierno, en la misma jerarqua de los ministerios, pero sin iniciativa legislativa. Son entidades de carcter tcnico encargadas de dirigir y coordinar un servicio y otorgar al Gobierno la informacin adecuada para la toma de decisiones. En la actualidad existen los siguientes departamentos administrativos:

DEPARTAMENTOS ADMINISTRATIVOS Departamento Administrativo de la Presidencia de la Repblica

OBJETO Coordinar y controlar las actividades de apoyo administrativo y financiero, de informtica y de recursos humanos que demande la Presidencia de la Repblica. Disear, hacer viable y controlar las polticas de desarrollo econmico, social y ambiental del pas, en coordinacin con los ministerios y los entes territoriales.

Departamento Nacional de Planeacin, DNP

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DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO Departamento Administrativo de Seguridad, DAS

OBJETO Producir la inteligencia de Estado requerida para mantener y preservar su seguridad interior y exterior, la integridad del rgimen constitucional y la defensa de los intereses nacionales. Entidad que, en coordinacin con la Presidencia de la Repblica, fija las polticas en materia de desarrollo administrativo, de modernizacin institucional, de gerencia del talento humano al servicio del Estado y del manejo del sistema general de informacin administrativa. Planeacin, levantamiento, procesamiento, anlisis y difusin de las estadsticas nicas oficiales que se distribuyen a nivel nacional y para los organismos internacionales de los cuales el pas hace parte. Mejorar las condiciones socioeconmicas de la poblacin, fortalecer el tejido social y obtener un desarrollo sostenible a largo plazo, caracterizado por la productividad y competitividad de las formas asociativas.

Departamento Administrativo de la Funcin Pblica, DAFP

Departamento Administrativo Nacional de Estadstica, DANE

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Departamento Nacional Administrativo de la Economa Solidaria

b) Organismos adscritos a los ministerios y departamentos administrativos


Los organismos adscritos son las superintendencias y establecimientos pblicos y las unidades administrativas especiales. 1. Superintendencias Son organismos adscritos a un ministerio, los cuales, dentro de los lmites de la autonoma administrativa y financiera establecida por la ley, ejercen algunas de las funciones que pertenecen al Presidente de la Repblica, especialmente las de control, inspeccin y vigilancia de la prestacin de un servicio pblico o del ejercicio de una actividad y las dems que la ley les confiere. Tienen cierta autonoma frente al ministerio del cual dependen, pero no poseen personera jurdica, como los establecimientos pblicos. En la actualidad existen once superintendencias11:

11

En el marco del Programa de Renovacin de la Administracin Pblica se viene adelantando un proyecto de reforma transversal de los organismos de regulacin y control que incluye la reasignacin de competencias entre las superintendencias. Adicionalmente, est en proceso un proyecto de fusin de la Superintendencia Nacional de Salud y la Superintendencia de Subsidio Familiar.

NOMBRE

MINISTERIO AL CUAL EST ADSCRITA Ministerio del Interior y de Justicia Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico

FUNCIN

Superintendencia de Notariado y Registro Superintendencia de Valores

Ejercer inspeccin en la Notaras y oficinas de instrumentos pblicos. Organizar, regular y promover las actividades realizadas a travs del mercado pblico de valores, as como efectuar el seguimiento y supervisin de los agentes que actan en dicho mercado. Ejercer inspeccin y vigilancia sobre los establecimientos de crdito y bancos. Inspeccionar y vigilar las cajas de compensacin familiar. Inspeccin y vigilancia de las Empresas Promotoras de Salud, las Administradoras del Rgimen Subsidiado y las Instituciones Promotoras de Salud tanto pblicas como privadas. Inspeccionar y vigilar a todas las entidades, tanto pblicas como privadas, que ejecutan la actividad industrial y conceder patente temporal a los autores de intervenciones o perfeccionamientos tiles. Inspeccionar y vigilar a las sociedades comerciales privadas. Inspeccionar y vigilar a las empresas privadas que manejan los puertos del pas. Inspecciona y vigila a las empresas de seguridad privadas.

Superintendencia Bancaria Superintendencia del Subsidio Familiar Superintendencia Nacional de Salud

Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico Ministerio de la Proteccin Social Ministerio de la Proteccin Social

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Superintendencia de Industria y Comercio

Ministerio de Comercio, Industria y Turismo

Superintendencia de Sociedades Superintendencia General de Puertos Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada Superintendencia de Servicios Pblicos Domiciliarios Superintendencia de Economa Solidaria

Ministerio de Comercio, Industria y Turismo Ministerio de Transporte

Ministerio de Defensa Nacional

Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico

Inspeccin y vigilancia de las empresas privadas y pblicas que prestan servicios domiciliarios.

Encargada de inspeccionar y vigilar a las cooperativas.

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2. Establecimientos Pblicos Los Establecimientos Pblicos, junto con las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y las Sociedades de Economa Mixta, conforman el grupo de las llamadas entidades descentralizadas, las cuales son una expresin de la descentralizacin especializada o por servicios en la cual, como se expuso en el captulo anterior, el poder central se entrega por mandato legal a una persona jurdica pblica creada para el efecto, con el objetivo de que atienda exclusivamente el servicio y se especialice en su prestacin. Segn la Ley 489 de 1998, los Establecimientos Pblicos son organismos encargados principalmente de atender funciones administrativas y de prestar servicios pblicos conforme a las reglas de derecho pblico y que renen las siguientes caractersticas: Personera jurdica: sujeto de derechos y obligaciones. Autonoma administrativa: facultad para manejarse a s misma. Patrimonio independiente: constituido con bienes o fondos pblicos comunes o con el producto de impuestos, tasas o contribuciones de destinacin especial.

Los Establecimientos Pblicos estn conformados por una direccin, a cargo de un Director, quien es el representante legal de la entidad, y una junta o consejo directivo, el cual es un rgano colegiado y deliberante que se encuentra en cabeza del establecimiento; el Presidente de la junta es el Ministro o Director de Departamento Administrativo al cual est adscrito.
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c) Organismos vinculados
La denominacin de organismos vinculados se da por el vnculo que tienen con la Administracin Central, ya que gozan de una mayor autonoma que las entidades adscritas. Son las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y las Sociedades de Economa Mixta. 1. Empresas Industriales y Comerciales del Estado Son organismos creados por la ley, o autorizados por esta, que desarrollan actividades de naturaleza industrial o comercial conforme a las reglas del derecho privado12, salvo las excepciones que consagre la ley, y que tienen las siguientes caractersticas: Personera jurdica. Autonoma administrativa. Capital independiente, constituido totalmente con bienes o fondos pblicos comunes; los productos de ellos o el rendimiento de impuestos, tasas o contribuciones de destinacin especial.

A pesar de tener funciones de derecho privado por su calidad de instituciones industriales y comerciales, existen excepciones, es decir, aplicacin del derecho pblico, como por ejemplo:
12

El rgimen de derecho privado est representado fundamentalmente por el Cdigo Civil y por el Cdigo de Comercio. Igualmente, se aplica en parte el derecho laboral comn, es decir, el Cdigo Sustantivo del Trabajo.

Segn lo conceptuado por el Consejo de Estado, se aplica el derecho pblico a las actividades atinentes a su creacin, organizacin, control fiscal y, en general, a las que tienen que ver con sus relaciones con la Administracin Central. Cuando la ley le confiere a la empresa funciones de carcter administrativo, como es el caso de atribuirle competencias que le corresponden al Estado. En materia laboral, todos los directivos (por lo general, el presidente y el jefe de control interno) tienen carcter de empleados pblicos, mientras que los dems empleados tienen la calidad de trabajadores oficiales13.

Como ejemplos de estas empresas estn: Empresa Colombiana de Petrleos Ecopetrol (vinculada al Ministerio de Minas y Energa). Servicio Areo de Territorios Nacionales Satena (vinculada al Ministerio de Defensa Nacional).

2. Sociedades de Economa Mixta Son organismos constituidos bajo la forma de sociedades comerciales con aportes estatales y de capital privado, creados por la ley o autorizados por esta, que desarrollan actividades de naturaleza industrial o comercial conforme a las reglas del derecho privado, salvo las excepciones que consagre la ley. Para su constitucin es necesario la realizacin de dos actos jurdicos; la ley que las autoriza determina las condiciones de participacin del Estado y el Contrato de Sociedad14, mediante los cuales los socios se comprometen a hacer los aportes correspondientes en dinero, trabajo u otros bienes, con el propsitos de realizar la reparticin de utilidades de acuerdo con las actividades que definen como objeto de la sociedad. Las Sociedades de Economa Mixta presentan las siguientes caractersticas: Personera jurdica. Autonoma administrativa. Esta autonoma presenta varios grados dependiendo de la participacin del Estado dentro de la sociedad, de manera que a menor participacin econmica del Estado existir mayor autonoma. Adicionalmente, son ellas mismas las que establecen las tarifas y precios para sus servicios y productos. Capital pblico y privado. Los aportes que integran la sociedad pueden ser dinero en efectivo, laborales o inmateriales, pero los aportes estatales, segn el artculo 463 del Cdigo de Comercio, pueden consistir en ventajas financieras o fiscales, garantas de las obligaciones de la sociedad o suscripcin de los bonos que ella emita, auxilios especiales, concesiones, etc.15.
Esto implica que los primeros empleados pblicos estn vinculados a la Administracin mediante una relacin legal y reglamentaria a partir de acto de nombramiento y posesin, lo cual implica que quedan sometidos al rgimen establecido por la ley, no tienen posibilidad de negociar su remuneracin ni las condiciones de empleo, ni lo relativo a las funciones que va a desempear. Por su parte, los trabajadores oficiales son personas que se vinculan mediante un contrato de trabajo, en el que se establecen el objeto del contrato y la remuneracin, su ingreso no se hace por concurso ni pueden ser inscritos en la carrera administrativa. Este contrato de sociedad se rige por las normas del Cdigo de Comercio y requiere, por tanto, la solemnidad de escritura pblica y el registro de esta en la Cmara de Comercio del domicilio de la sede social. Para que una sociedad comercial pueda ser calificada como de economa mixta es necesario que el aporte estatal, a travs de la Nacin, de las entidades territoriales, de entidades descentralizadas y de Empresas Industriales y Comerciales del Estado o Sociedades de Economa Mixta no sea inferior al 50% del total del capital efectivamente suscrito y pagado.

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13

14

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El Estado y su Organizacin

La organizacin de las Sociedades de Economa Mixta corresponde a la de las sociedades comerciales, prevista en el Cdigo de Comercio; implica la existencia de una asamblea de accionistas o junta de socios, de una junta o consejo directivo y de representantes legales que tienen la denominacin de gerentes o presidentes.

Ejemplos de Sociedades de Economa Mixta: Instituto de Fomento Industrial IFI (vinculado al Ministerio de Industria, Comercio y Turismo). La Previsora S. A. (Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico). Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario Finagro (Ministerio de Agricultura).

d) Las entidades descentralizadas indirectas


Las entidades descentralizadas indirectas, o de segundo grado, son las creadas por la participacin de otras personas jurdicas, como los Establecimientos Pblicos, la Empresas Industriales y Comerciales del Estado, las Sociedades de Economa Mixta y las Entidades Territoriales o la Nacin. Estas entidades son producto de acuerdo de voluntades entre las anteriores personas, mientras que las directas excepto las Sociedades de Economa Mixta son producto de la voluntad unilateral de la Nacin o de las entidades territoriales locales.
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Dependiendo de la participacin de las diferentes entidades, pueden existir: sociedades de economa mixta indirectas, sociedades entre entidades pblicas, asociaciones o corporaciones de participacin mixta, asociaciones entre entidades pblicas, fundaciones de participacin mixta, fundaciones de capital pblico.

e) Entidades de carcter especial


Son aquellas entidades que, siendo entidades del orden nacional, no se adecuan a los tipos tradicionales descritos anteriormente, dada la especialidad de sus funciones. Dentro de estas entidades se encuentran: Unidades Administrativas Especiales. Segn la Ley 489 de 1998, las Unidades Administrativas Especiales, as como las Superintendencias con personera jurdica, son entidades descentralizadas, con autonoma administrativa y patrimonial, las cuales se sujetan al rgimen jurdico contenido en la ley que las crea y, en lo no previsto por ellas, al de los establecimientos pblicos. Son creadas para la adecuada atencin de ciertos programas, propios de un ministerio o departamento administrativo, pero que por su naturaleza o el origen de los recursos que utilicen no deben ser sometidos al rgimen administrativo ordinario. Como ejemplo de estas unidades estn: Direccin de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN (Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico), la Universidad Nueva Granada (Ministerio de Defensa), la Unidad Administrativa Especial de Aeronutica Civil (Ministerio de Transporte). Fondo de Garantas Financieras Fogafn. Creado por el artculo 1 de la Ley 117 de 1985, con el fin de garantizar la confianza de los depositantes en el sistema financiero. Desde su creacin, Fogafn se ha concentrado en tres frentes: las operaciones de apoyo a la banca, las privatizaciones y la vigilancia de los procesos liquidatorios de entidades financieras, que incluye el pago del seguro de depsitos.

Banco de la Repblica. Entidad encargada de ejercer las funciones de banca central, organizado como una persona jurdica de derecho pblico, con autonoma administrativa, patrimonial y tcnica, sujeto a un rgimen legal propio. Sus funciones bsicas son regular la moneda, los cambios internacionales y el crdito; emitir la moneda legal; administrar las reservas internacionales; ser prestamista de ltima instancia y banquero de los establecimientos de crdito y servir como agente fiscal del Gobierno. Comisin Nacional de Televisin. Creada para la intervencin estatal en el espectro electromagntico utilizado por los servicios de televisin y fijar las polticas relacionadas con el tema. Corporaciones Autnomas Regionales. Son entes integrados por las entidades territoriales que por sus caractersticas conforman un mismo ecosistema o conforman una unidad geopoltica, biogeogrfica o hidrogeogrfica, encargados de administrar en su jurisdiccin el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender a su desarrollo sostenible. Entes Universitarios Autnomos. Corresponden a las universidades estatales u oficiales, las cuales deben organizarse como entes universitarios autnomos, vinculados al Ministerio de Educacin Nacional. Cuentan con las siguientes caractersticas: personera jurdica, autonoma acadmica, administrativa y financiera y patrimonio independiente. Empresas Oficiales Mixtas de Servicios Pblicos. De acuerdo con el artculo 365 de la Constitucin Poltica, los servicios pblicos podrn ser prestados por el Estado directa o indirectamente, por comunidades organizadas o por particulares y estarn sometidos al rgimen jurdico que fije la ley. Por su parte, la Ley 142 de 1994 expidi el rgimen de servicios pblicos, y en el artculo 17 establece que las empresas cuyo objeto es la prestacin de estos servicios deben ser sociedades por acciones o empresas industriales y comerciales del Estado. Entidades Pblicas de Seguridad Social. Corresponden a las entidades promotoras de salud pblicas y a las empresas sociales del Estado, creadas por la Nacin o por las entidades territoriales para la prestacin en forma directa de servicios de salud; se sujetan al rgimen previsto en la Ley 100 de 1993, la Ley 344 de 1996 y la Ley 489 de 1998.

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De acuerdo con los grupos y categoras descritos, la estructura de la Rama Ejecutiva podra resumirse en el siguiente diagrama:

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RAMA EJECUTIVA O ADMINISTRATIVA DEL PODER PBLICO


PRESIDENCIA DE LA REPBLICA VICEPRESIDENCIA
Organismos Principales

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MINISTERIOS

DEPARTAMENTOS ADMINISTRATIVOS

Superintendencias

Establecimientos Pblicos

Establecimientos Pblicos

Organismos Adscritos

Empresas Industriales y Comerciales del Estado

Sociedades de Economa Mixta

Organismos Vinculados

Sector Central Sector Descentralizado

Entidades Descentralizadas Indirectas

Entidades de Carcter Especial

Adaptado de Libardo Rodrguez. Nueva Estructura del Poder Pblico en Colombia. 1995.

C. LA RAMA JUDICIAL
La Rama Judicial es la encargada de administrar justicia y decidir cuestiones jurdicas controvertidas mediante pronunciamientos que adquieren fuerza de verdad definitiva. La administracin de justicia es la parte de la funcin pblica que cumple el Estado, encargada por la Constitucin Poltica y la ley, de hacer efectivos los derechos, obligaciones, garantas y libertades para lograr la convivencia social. La Rama Judicial est conformada por cuatro jurisdicciones: la ordinaria, la contencioso-administrativa, la constitucional y las jurisdicciones especiales. Hacen parte de esta rama tambin la Fiscala General de la Nacin y el Consejo Superior de la Judicatura. Adems, el artculo 246 de la Constitucin establece que las autoridades de los pueblos indgenas podrn ejercer funciones jurisdiccionales dentro de su mbito territorial, de conformidad con sus propias normas y procedimientos, siempre que no sean contrarios a la Constitucin y las leyes. As mismo, de acuerdo con lo establecido en el artculo 247, la ley podr crear jueces de paz encargados de resolver conflictos individuales y comunitarios.

a) Jurisdiccin16 ordinaria
La jurisdiccin comn u ordinaria es la encargada de resolver los litigios relacionados con los asuntos civiles, comerciales, penales, laborales, agrarios y de familia. Esta jurisdiccin es administrada, en orden jerrquico por la Corte Suprema de Justicia, los Tribunales Superiores de Distrito Judicial, los Juzgados del Circuito, los Juzgados Municipales y los dems especializados y promiscuos que sean creados conforme a la ley. 1. Corte Suprema de Justicia Es el mximo tribunal de la jurisdiccin ordinaria. El artculo 234 de la Constitucin expresa que se compondr de un nmero impar de magistrados que determine la ley, y se divide en salas para separar las funciones jurisdiccionales de las dems que le asignen la Constitucin y la ley. Dentro de las funciones consagradas en el artculo 235 se encuentran:
16 17 18

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Actuar como tribunal de casacin17. Juzgar al presidente de la Repblica y a los altos funcionarios de que trata el artculo 17418, por cualquier hecho punible que se les impute. Investigar y juzgar a los miembros del Congreso.
Se entiende por jurisdiccin la potestad para administrar justicia. Se entiende por casacin la accin de casar, anular, abrogar, o derogar. Artculo 174 de la Constitucin Poltica. Corresponde al Senado de la Repblica conocer de las acusaciones que formule la Cmara de Representantes contra el Presidente de la Repblica o quien haga sus veces; contra los Magistrados de la Corte Constitucional, los miembros del Consejo Superior de la Judicatura y el Fiscal General de la Nacin, aunque hubieren cesado en el ejercicio de sus cargos. En este caso, conocer por hechos y omisiones ocurridos en el desempeo de los mismos.

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Juzgar, previa acusacin, al Fiscal General de la Nacin, a los ministros del despacho, al Procurador General, al Defensor del Pueblo, a los agentes del Ministerio Pblico ante la Corte, ante el Consejo de Estado y ante los tribunales; a los Directores de Departamentos Administrativos, al Contralor General de la Repblica, a los embajadores y jefes de la misin diplomtica o consular, a los gobernadores, a los Magistrados de Tribunales y a los Generales, almirantes de la fuerza pblica, por hechos punibles que se les imputen. Darse su propio reglamento. Las dems atribuciones que le seale la ley. Los magistrados de la Corte Suprema de Justicia tienen un perodo de ocho aos, no pueden ser reelegidos y permanecen en el ejercicio de sus cargos mientras observen buena conducta, tengan rendimiento satisfactorio y no hayan llegado a edad de retiro forzoso.

2. Tribunales Superiores de Distrito Judicial El territorio nacional se divide en distritos judiciales, en cada uno de los cuales hay un tribunal superior, cuya composicin y atribuciones es determinada por la ley. Actualmente existen 32 distritos judiciales y, en consecuencia, igual nmero de tribunales superiores. Los Tribunales Superiores de Distrito Judicial se dividen en cuatro salas: civil, penal, laboral y de familia; en algunos de ellos se ha creado la sala agraria. Estn integrados mnimo por tres magistrados, en cuyo caso existe una sala mixta, o se dividen en salas segn las especialidades de su jurisdiccin. Los Tribunales de cada Distrito atienden al departamento al cual pertenecen; en algunos casos, como el de Villavicencio, a otros departamentos: Vichada, Guaviare, Vaups, Guaina y Meta. 3. Los Juzgados En cada Distrito Judicial existen Juzgados de diferentes categoras. Se encuentran los juzgados regionales, que juzgan ciertos delitos de especial importancia y que tienen una duracin de diez aos, al cabo de los cuales pasarn a los jueces del circuito o los que designe la ley. Por otro lado, los Distritos Judiciales se dividen en circuitos, en cada uno de los cuales existen juzgados de circuito civiles, penales o promiscuos (no especializados), as como juzgados laborales. Adems, el Decreto 2273 de 1989 cre en algunas ciudades juzgados civiles del circuito especializados en asuntos de comercio. Igualmente, el Decreto 2272 de 1989 cre los juzgados de familia y de menores, estos ltimos para asuntos penales; el Decreto 2303 de 1989 cre los juzgados agrarios. En cada municipio existen juzgados municipales, los cuales tambin pueden ser civiles, penales o promiscuos.

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b) Jurisdiccin Contencioso-Administrativa
Segn el Cdigo Contencioso Administrativo (Decreto-ley 1 de 1984), la Jurisdiccin ContenciosoAdministrativa se encarga de juzgar las controversias originadas en actos y hechos administrativos de las entidades pblicas, y de las privadas cuando cumplan funciones pblicas, salvo cuando se trate de controversias sobre providencias dictadas en juicios de polica de carcter penal o civil.

Esta jurisdiccin est integrada por el Consejo de Estado, los tribunales administrativos y los jueces administrativos. 1. Consejo de Estado Es el mximo tribunal de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa. Segn lo establecido en la Constitucin, estar compuesto por el nmero impar de magistrados que determine la ley; se divide en salas y secciones para separar las funciones jurisdiccionales de las dems que le asignen la Constitucin y la ley. Las principales atribuciones del Consejo de Estado son: Desempear las funciones de tribunal supremo de lo contencioso-administrativo. Conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional. Actuar como cuerpo supremo consultivo del Gobierno en asuntos de administracin, debiendo ser odo en aquellos casos que la Constitucin y las leyes determinen. Preparar y presentar proyectos de actos reformatorios de la Constitucin y proyectos de ley. Conocer de los casos de prdida de investidura de los congresistas. Darse su propio reglamento y ejercer las dems funciones que determine la ley.
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Para el cumplimiento de estas funciones, el Consejo de Estado est organizado en tres salas: la Sala Plenaria, compuesta por veintisis miembros de la corporacin; la Sala de lo Contencioso-Administrativo, compuesta por veintids consejeros, y la Sala de Consulta y Servicio Civil, compuesta por cuatro consejeros. 2. Los Tribunales Administrativos En la actualidad existen los siguientes Tribunales Administrativos de Distrito Judicial cuyas funciones se encuentran contenidas en el Cdigo Contencioso Administrativo: Antioquia Arauca San Andrs Atlntico Bolvar Boyac Caldas Caquet Casanare Cauca Choc Crdoba Cesar Cundinamarca Huila La Guajira Magdalena Meta Nario Norte de Santander Quindo Risaralda Santander Sucre Tolima Valle del Cauca

Fuente: Consejo Superior de la Judicatura. Informe al Congreso de la Repblica 2002-2003.

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c) Jurisdiccin Constitucional
La Corte Constitucional. Es el rgano al cual se le confa la guarda de la integridad y supremaca de la Constitucin. Segn la Ley 270 de 1996, la Corte Constitucional est integrada por nueve magistrados, elegidos por el Senado de la Repblica para perodos individuales de ocho aos, de ternas que presentan: tres el Presidente de la Repblica, tres la Corte Suprema de Justicia y tres el Consejo de Estado. Tiene a su cargo las siguientes funciones: Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos contra los actos reformatorios de la Constitucin, por vicios de procedimiento en su formacin. Decidir con anterioridad al pronunciamiento popular, sobre la Constitucionalidad de la Convocatoria al referendo o a una Asamblea Constituyente para reformar la Constitucin, solo por vicios de procedimiento en su formacin. Decidir sobre la constitucionalidad de los referendos sobre leyes y de las consultas populares y plebiscitos del orden nacional. Decidir sobre demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formacin. Decidir sobre demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra los decretos con fuerza de ley dictados por el Gobierno, por su contenido material o por vicios de procedimiento en su formacin. Decidir sobre las excusas de los Congresistas por falta a las sesiones artculo 137. Decidir sobre la constitucionalidad de los decretos legislativos que dicte el Gobierno con fundamento en los estados de excepcin. Decidir sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley que hayan sido objetados por el Gobierno como inconstitucionales. Revisar en la forma que determine la ley las decisiones judiciales relacionadas con la accin de tutela de los derechos constitucionales. Decidir sobre la exequibilidad de los tratados internacionales y de las leyes que los aprueben. Darse su propio reglamento.

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d) Jurisdicciones Especiales
Las autoridades de los pueblos indgenas pueden ejercer funciones jurisdiccionales dentro de su mbito territorial, de conformidad con sus propias normas y procedimientos, siempre que no sean contrarios a la Constitucin y las leyes.

Adicionalmente, la Constitucin prev la creacin de los jueces de paz, encargados de resolver en equidad conflictos individuales y comunitarios. La Justicia Penal Militar tambin administra justicia.

e) Organismos especiales de la Rama Judicial


1. La Fiscala General de la Nacin El artculo 249 de la Constitucin Nacional determina que la Fiscala General de la Nacin forma parte de la Rama Judicial y tiene autonoma administrativa y presupuestal. Est integrada por el Fiscal General, los Fiscales Delegados y los dems funcionarios que determine la ley. La Fiscala General de la Nacin est obligada a llevar a cabo el ejercicio de la accin penal y realizar la investigacin de lo revista las caractersticas de un delito que llegue a su conocimiento por medio de denuncia, peticin especial, querella o de oficio, siempre y cuando medien suficientes motivos y circunstancias fcticas que indiquen su posible existencia. En el mbito territorial existen las Direcciones Seccionales de Fiscalas, que estn integradas por las Unidades de Fiscalas Delegadas ante los Tribunales Superiores, por las Unidades Delegadas ante los Juzgados Penales del Circuito (conocidas como Fiscalas Seccionales) y las Unidades de Fiscalas Delegadas ante los Juzgados Penales Municipales (denominadas Fiscalas Locales).
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2. Consejo Superior de la Judicatura Con el fin de garantizar en mayor medida la autonoma de la Rama Judicial, la Constitucin de 1991 cre el Consejo Superior de la Judicatura como un rgano fundamentalmente administrativo y disciplinario de la Rama Judicial. Est conformado, de acuerdo con el artculo 254 de la Constitucin, por dos salas: La Sala Administrativa, integrada por seis magistrados elegidos para un perodo de ocho aos, as: dos por la Corte Suprema de Justicia, uno por la Corte Constitucional y tres por el Consejo de Estado. La Sala Jurisdiccional Disciplinaria, integrada por siete magistrados elegidos para un perodo de ocho aos por el Congreso de ternas enviadas por el Gobierno.

La estructura de la Rama Judicial puede resumirse en el diagrama de la pgina siguiente:

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RAMA JUDICIAL

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JURISDICCIN ORDINARIA Corte Suprema de Justicia


Sala Plena
Sala Sala Sala Penal Civil Laboral

JURISDICCIN CONTENCIOSOADMINISTRATIVA Consejo de Estado


Sala Plena
Sala Sala Conten- Consulta cioso- y Servicio Adm. Civil

JURISDICCIN JURISDICCIONES CONSTITUCIONAL ESPECIALES

FISCALA GENERAL DE LA NACIN

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

Corte Constitucional

Justicia Penal Militar

Jurisdicciones Pueblos Indgenas

Fiscala General
Fiscales Delegados

Sala Sala Jurisdiccional Administrativa Disciplinaria

Jurisdic. de Paz

Tribunal Nacional Juzgados Regionales

Tribunales Administrativos
Juzgados de Circuito Sala Penal Sala Civil Juzgados Laborales Juzgados Municipales

Direccin Nal. de Administracin Judicial

Consejos Seccionales de la Judicatura

Direcciones Seccionales de Administracin Judicial

Tribunales Superiores de Distrito Judicial

Sala Laboral Sala Familia Sala Agraria Juzgados de Familia, Promiscuos de Familia y de Menores Juzgados Territoriales

Juzgados Agrarios

Adaptado de Libardo Rodrguez. Nueva Estructura del Poder Pblico en Colombia. 1995.

D. ORGANISMOS DE CONTROL
Estos organismos no estn adscritos ni vinculados a las ramas del poder pblico; fueron creados con el fin de verificar y controlar la gestin fiscal y administrativa de las entidades pblicas y para garantizar que el control de los comportamientos de los empleados pblicos se realice de conformidad con las normas legales. Segn lo establecido en el artculo 117 de la Constitucin Poltica, las funciones de ministerio pblico y de control fiscal en el orden nacional son ejercidas por la Procuradura General de la Nacin, la Contralora General de la Repblica y la Auditora General de la Repblica.

a) El Ministerio Pblico
Es la responsabilidad del Estado que consiste en hacer cumplir la ley y velar por la defensa de los intereses generales de la sociedad. El artculo 118 de la Constitucin expresa que le corresponde la guarda y promocin de los derechos humanos, la proteccin del inters pblico y la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempean funciones pblicas. Los artculos 275 a 284, por su parte, establecen que el Ministerio Pblico ser ejercido por el Procurador General de la Nacin, por el Defensor del Pueblo, por los procuradores delegados y los agentes del Ministerio ante las autoridades jurisdiccionales, por los personeros municipales y por los dems funcionarios que determine la ley. De acuerdo con lo anterior, la organizacin del Ministerio Pblico puede dividirse en dos niveles: la Procuradura General de la Nacin, que tiene a su cargo el ejercicio de la funcin en los rdenes nacional, regional, departamental, distrital, metropolitano y provincial, y los personeros municipales que ejercen las funciones en el orden municipal de manera descentralizada en cuanto dependen orgnicamente del mismo municipio, aunque tambin lo ejercen en forma concurrente con los agentes departamentales y provinciales de la Procuradura General de la Nacin. Adicionalmente, la Constitucin de 1991 cre la Defensora del Pueblo como parte del Ministerio Pblico. 1. Procuradura General de la Nacin Es el rgano de control, autnomo e independiente encargado de ejercer el Ministerio Pblico en los rdenes nacional y regional, distrital y provincial. Al Procurador General de la Nacin le corresponde fijar las directrices y orientacin para el ejercicio de las funciones del Defensor del Pueblo y de los Personeros Municipales; as mismo, posee poder preferente frente a estos19. El procurador es elegido para un perodo de cuatro aos, de terna integrada por candidatos del Presidente de la Repblica, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado. El Procurador, por s solo o por medio de sus delegados, tendr las siguientes funciones:
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Vigilar el cumplimiento de la Constitucin, las leyes, las decisiones judiciales y los actos administrativos. Proteger los derechos humanos y asegurar su efectividad, con el auxilio del Defensor del Pueblo.
El poder preferente implica que el Procurador puede desplazar del conocimiento de un asunto a los personeros y procuradores territoriales.

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Defender los intereses de la sociedad. Defender los intereses colectivos, en especial el ambiente. Velar por el ejercicio diligente y eficiente de las funciones administrativas. Ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeen funciones pblicas, incluso las de eleccin popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; llevar a cabo las investigaciones correspondientes e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley. Intervenir en los procesos y ante las autoridades judiciales o administrativas, cuando sea necesario en defensa del orden jurdico del patrimonio o de los derechos y garantas fundamentales. Rendir anualmente informe de su gestin al Congreso. Exigir a los funcionarios pblicos y a los particulares la informacin que considere necesaria. Las dems que determine la ley.

La Procuradura dispone de una red de dependencias para la cobertura geogrfica de su misin en el pas, definida en forma jerrquica descendente as: procuraduras regionales (32, una en cada departamento del pas), distritales y provinciales (50, establecidas en la Resolucin 213 de 2003).
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2. La Defensora del Pueblo Este organismo fue creado por la Constitucin de 1991, como parte del Ministerio Pblico, en cabeza del Defensor del Pueblo, pero bajo la direccin del Procurador General de la Nacin; tiene bajo su cuidado la promocin, el ejercicio y la divulgacin de los derechos humanos. La organizacin y funcionamiento de la Defensora se encuentra establecido en la Ley 24 de 1992. El Defensor del Pueblo es elegido por la Cmara de Representantes, para un perodo de cuatro aos, de terna presentada por el Presidente de la Repblica. Segn la Constitucin Art. 282, velar por la promocin, el ejercicio y la divulgacin de los derechos humanos, para lo cual ejercer las siguientes funciones: Orientar e instruir a los habitantes del territorio nacional y a los colombianos en el exterior en el ejercicio y defensa de sus derechos ante las autoridades competentes o entidades de carcter privado. Divulgar los derechos humanos y recomendar las polticas para su enseanza. Invocar el derecho de hbeas corpus e interponer las acciones de tutela20, sin perjuicio del derecho que asiste a los interesados. Organizar y dirigir la defensora pblica en los trminos que seale la ley. Interponer acciones populares en asuntos relacionados con su competencia.

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La accin de tutela es mecanismo judicial de efectos inmediatos para que las personas defiendan sus derechos fundamentales cuando consideren que han sido desconocidos o amenazados.

Presentar proyectos de ley sobre materias relativas a su competencia. Rendir informes al Congreso sobre el cumplimiento de sus funciones. Las dems que le determine la ley.

En el nivel territorial existen defensoras regionales (Magdalena Medio, Urab y Bogot) y 32 departamentales. 3. Los personeros municipales Los personeros municipales son los agentes del Ministerio Pblico en el municipio, quienes segn el artculo 8 de la Ley 177 de 1994 son las entidades encargadas de ejercer el control administrativo en el nivel local, cuentan con autonoma presupuestal y administrativa y ejercen las funciones del Ministerio Pblico y las que le delegue la Procuradura General de la Nacin. Los personeros son elegidos para un perodo de cuatro aos; les corresponde la guarda y promocin de los derechos humanos, la proteccin del inters pblico y la vigilancia de la conducta de quienes desempeen funciones pblicas. Es importante tener en cuenta que si bien el personero municipal tiene el carcter de agente del ministerio pblico, no depende jerrquicamente de la Procuradura, ya que es un funcionario municipal, elegido por el Concejo del respectivo municipio.

b) Los organismos de control fiscal


El control fiscal es una funcin pblica consistente en la vigilancia del manejo de los recursos pblicos por parte de la Administracin y de los particulares o entidades que manejan fondos o bienes de la Nacin. Los artculos 117 y 199 de la Constitucin Poltica consagran la existencia de la Contralora General de la Repblica como uno de los rganos de control, encargado de la vigilancia de la gestin fiscal y del control de resultados de la Administracin, de acuerdo con las normas consagradas en los artculos 267 a 271 de la misma Constitucin. Adicionalmente, el artculo 272 hace referencia a las contraloras departamentales, distritales y municipales, encargadas de la vigilancia de la gestin fiscal de las entidades territoriales. Los principios constitucionales relacionados con la materia se encuentran desarrollados en la Ley 42 de 1993, que comprende el conjunto de preceptos que regulan los principios, sistemas y procedimientos de control fiscal financiero y los organismos que lo ejercen en los rdenes nacional, departamental y municipal y los procedimientos jurdicos aplicables. 1. La Contralora General de la Repblica Tiene a su cargo la vigilancia de la gestin fiscal y el control de resultado de la Administracin. El Contralor General de la Repblica es elegido por el Congreso en pleno para un perodo igual al del Presidente de la Repblica, de terna integrada por candidatos presentados por la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, y no podr ser reelegido.

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Las funciones contempladas por el artculo 268 de la Constitucin son: Prescribir los mtodos y la forma de rendir cuentas de los responsables del manejo de los fondos o bienes de la Nacin e indicar los criterios de evaluacin financiera, operativa y de resultados que debern seguirse. Revisar y fenecer las cuentas que deben llevar los responsables del erario y determinar el grado de eficiencia, eficacia, economa, equidad y sostenibilidad ambiental con que hayan obrado. Llevar un registro de la deuda pblica de la Nacin y de las entidades territoriales. Exigir informes sobre su gestin fiscal a los empleados oficiales de cualquier orden y a toda persona o entidad pblica o privada que administre fondos o bienes de la Nacin. Establecer la responsabilidad que se derive de la gestin fiscal, imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar su monto y ejercer la jurisdiccin coactiva sobre los alcances deducidos de esa responsabilidad Conceptuar sobre la calidad y eficiencia del control fiscal interno de las entidades y organismos del Estado. Presentar al Congreso de la Repblica un informe anual sobre el estado de los recursos naturales y del ambiente. Promover ante las autoridades competentes, aportando las pruebas respectivas, investigaciones penales o disciplinarias contra quienes hayan causado perjuicio a los intereses patrimoniales del Estado. Presentar proyectos de ley relativos al rgimen del control fiscal y a la organizacin y funcionamiento de la Contralora General. Proveer mediante concurso pblico los empleos de su dependencia que haya creado la ley. Promover ante las autoridades competentes, aportando las pruebas respectivas, investigaciones penales o disciplinarias contra quienes hayan causado perjuicio a los intereses patrimoniales del Estado. Presentar proyectos de ley relativos al rgimen del control fiscal y a la organizacin y funcionamiento de la Contralora General. Presentar informes al Congreso y al Presidente de la Repblica sobre el cumplimiento de sus funciones y certificacin sobre la situacin de las finanzas del Estado. Dictar normas generales para armonizar los sistemas de control fiscal de todas las entidades pblicas del orden nacional y territorial. En el marco de la Ley 715 de 2001, ejerce el control fiscal de los recursos del Sistema General de Participaciones.

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2. Las Contraloras Departamentales, Distritales y Municipales El artculo 272 de la Constitucin establece que la vigilancia de la gestin fiscal de los departamentos corresponde a las contraloras departamentales, como entidades tcnicas dotadas de autonoma administrativa y presupuestal, cuya organizacin es competencia de la respectiva Asamblea. Los contralores departamentales ejercern, en el mbito de su departamento, las funciones que correspondan al Contralor General y podrn, segn lo autorice la ley, contratar con empresas privadas el ejercicio de la vigilancia fiscal. El artculo 272 de la Constitucin tambin establece que la vigilancia del control fiscal de los distritos y municipios le corresponde a la Contralora Departamental. Sin embargo, la misma norma establece que la ley puede dictar normas especiales relacionadas con las contraloras municipales. En tal sentido, el artculo 156 de la Ley 617 de 2000 establece que solamente los municipios y distritos clasificados en categora especial y primera, y aquellos de segunda categora que tengan ms de 100.000 habitantes, podrn crear y organizar sus propias contraloras. Las contraloras de los municipios y distritos debern suprimirse cuando se establezca la incapacidad econmica del municipio o distrito para financiar los gastos inherentes a su funcionamiento. 3. La Auditora General de la Repblica Es el organismo de nivel superior de control fiscal en Colombia. Fue creado despus de expedida la Constitucin de 1991. Inicialmente, fue una dependencia de la Contralora General de la Repblica que posteriormente se consolid como un rgano autnomo e independiente. Su objetivo principal es vigilar la gestin fiscal de todas las Contraloras del pas. La normativa vigente para la organizacin de la Auditora General de la Repblica se encuentra enmarcada en los Decretos-ley 1142 de 1999 y 272 de 2000, mediante los cuales se determina su organizacin y funcionamiento. La organizacin de control puede resumirse en el diagrama de la pgina siguiente:
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ORGANISMOS DE CONTROL

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MINISTERIO PBLICO

CONTROL FISCAL

PROCURADURA GENERAL DE LA NACIN

CONTRALORA GENERAL DE LA REPBLICA

AUDITORA GENERAL DE LA REPBLICA

Defensora del Pueblo

Procuraduras Regionales

Contraloras Departamentales

Procuraduras Departamentales Personeras Municipales

Contraloras Distritales y Municipales

Procuraduras Distritales

Procuraduras Provinciales

E. ORGANIZACIN ELECTORAL
La organizacin electoral tiene a cargo la estructuracin de las elecciones, su direccin y control, bajo la consideracin de estas como la principal expresin de la democracia. Segn el artculo 120 de la Constitucin Poltica, la organizacin electoral est conformada por el Consejo Nacional Electoral, por la Registradura Nacional del Estado Civil y por los dems organismos que establezca la ley; tiene a su cargo tambin lo relativo a la identidad de las personas.

a) Consejo Nacional Electoral


Es el mximo rgano de la organizacin electoral. El artculo 264 de la Carta Poltica21 establece que se compondr de nueve (9) miembros elegidos por el Congreso de la Repblica en pleno para un perodo institucional de cuatro aos, mediante el sistema de cifra repartidora previa postulacin de los partidos o movimientos polticos con personera jurdica o por coaliciones entre ellos. Dentro de sus principales funciones se encuentra ejercer la suprema inspeccin y vigilancia de la organizacin electoral.

b) Registradura Nacional del Estado Civil


Es el organismo ejecutor de las funciones de la organizacin electoral. Su responsabilidad consiste en dirigir y organizar las elecciones y todo lo referente al registro civil y a la identidad de las personas. Es dirigida por el Registrador General del Estado Civil, escogido por los presidentes de la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, mediante concurso de mritos para un perodo de cuatro aos. Podr ser reelegido por una sola vez y ejercer las funciones que establezca la ley, incluida la direccin y organizacin de las elecciones, el registro civil y la identificacin de las personas, as como la de celebrar contratos en nombre de la Nacin, en los casos que aquella disponga.

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c) Registraduras Distritales y Municipales


Tienen a su cargo la responsabilidad y vigilancia de la organizacin electoral dentro de su jurisdiccin. Se encargan de la identificacin de las personas en su territorio y de la organizacin de los procesos electorales dentro de l.

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Ver Acto Legislativo 01 de 2003.

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III. DESCENTRALIZACIN Y ORGANIZACIN TERRITORIAL EN COLOMBIA

A partir del modelo de organizacin estatal desarrollado por la Constitucin de 1886, y ratificado por la Constitucin de 1991, por medio del cual las funciones polticas del Estado quedan centralizadas en el nivel nacional y las funciones administrativas son compartidas por este con los niveles seccionales y locales, surge el concepto de descentralizacin territorial, entendido como el otorgamiento de funciones administrativas a entes regionales o locales, para que las ejerzan en su propio nombre y bajo su propia responsabilidad. Esta frmula de organizacin confiere cierta autonoma a los entes territoriales para que se manejen a s mismos.

A. OBJETIVOS Y CARACTERSTICAS DE LA DESCENTRALIZACIN EN COLOMBIA


La descentralizacin, establecida como forma de organizacin del Estado, tiene como objetivo central hacer ms eficiente su propsito fundamental de mejorar las condiciones de vida de la comunidad y redefinir las relaciones entre Estado y sociedad. Uno de los principios centrales de la nueva Carta Poltica es el fortalecimiento de las entidades territoriales en todos los rdenes, para hacer de ellas un soporte esencial del proceso de descentralizacin administrativa en la cual ha estado empeado el Estado colombiano en los ltimos aos, para responder tambin a las urgentes necesidades de democratizacin de nuestra sociedad y de satisfaccin de sus necesidades bsicas. En la bsqueda de estos objetivos se ha configurado, en el marco de la Constitucin, un modelo integral de descentralizacin para el reordenamiento global de las funciones y de los recursos, entre los niveles territoriales. En lo poltico, este modelo se expresa en la ampliacin de los espacios de participacin, la consulta popular, el referendo, la eleccin popular de alcaldes y gobernadores, el voto programtico y la revocatoria del mandato. Para garantizar el ejercicio de esta redistribucin del poder en los niveles territoriales, tambin se busca un reordenamiento en lo administrativo y en lo econmico, consistente en una redefinicin de las funciones y de los recursos del Estado entre los tres niveles de la Administracin (nacional, departamental y municipal), procurando una accin del Estado ms eficiente y equitativa.

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En trminos generales, la redistribucin de funciones busca que el nivel nacional se responsabilice de fijar los objetivos globales de desarrollo econmico y social, de orientar con polticas a todos los entes territoriales hacia el logro de estos objetivos. El Departamento debe hacer la planificacin territorial fijando objetivos que promuevan el desarrollo en su territorio, orientando a los municipios, realizando la inversin en los campos que por su escala estn bajo su jurisdiccin. El Municipio debe promover el desarrollo local, se encarga de la inversin y la prestacin de los servicios bsicos domiciliarios; es el ejecutor bsico del gasto pblico. Recientemente, la Ley 715 de 2001, aclar la distribucin de competencias, especialmente en los sectores de salud y educacin. En el caso de educacin, la Nacin se encarga de la definicin de polticas y de la elaboracin de criterios tcnicos que orienten la distribucin de los recursos humanos, fsicos y financieros. A su vez, los departamentos administran los recursos y la prestacin del servicio de los municipios que no se hayan descentralizado, prestan asistencia tcnica a los municipios, son responsables del sistema de informacin de la educacin y ejercen la supervisin y vigilancia en su jurisdiccin. Finalmente, los distritos y municipios certificados prestarn el servicio educativo en su jurisdiccin y administrarn los recursos fsicos, humanos y financieros.
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En el caso de salud, la Nacin, en cabeza del Ministerio de la Proteccin Social, deber avanzar en la orientacin consistente de las polticas macro del sector, su implementacin, seguimiento, evaluacin y ajuste. Los departamentos se encargan de la ejecucin de la poltica de prestacin de servicios de salud formulada por la Nacin, de la vigilancia y control de la contratacin del aseguramiento y de la oferta de servicios. A su vez, el nivel municipal se encarga del aseguramiento de la poblacin al rgimen subsidiado y contributivo, as como de las acciones de salud pblica de impacto local. En lo fiscal, en concordancia con las competencias a las entidades territoriales se ha diseado un sistema de financiamiento que garantice el cumplimiento del principio constitucional de equilibrio entre recursos y competencias. Este sistema est constituido por la tributacin propia de cada nivel de gobierno, por los recursos provenientes de la venta de bienes y servicios por parte de las mismas, por el Sistema General de Participaciones, las Regalas y los recursos del crdito (banca comercial, banca institucional, ttulos de deuda pblica). Este sistema se basa en el hecho de que es la Nacin quien tiene mayor capacidad de recaudacin de impuestos. Una de la principales fuentes de financiacin est constituida por el Sistema General de Participaciones, creado mediante el Acto Legislativo 01 de 2001 y reglamentado por medio de la Ley 715 de 2001, a travs de la que se garantizaron los recursos para la financiacin de los servicios sociales, que se distribuye de la siguiente manera:

COMPOSICIN DEL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES

ASIGNACIONES ESPECIALES 4%
ALIMENTACIN ESCOLAR (Municipios y Distritos) 0.5%

DISTRIBUCIN SECTORIAL 96%


PROPSITO GENERAL (Municipios y Distritos) 17%

RIBEREOS RO MAGDALENA (Municipios, Distritos y Departamentos) 0.08%

EDUCACIN (Municipios, Distritos y Departamentos) 58.5%

FONDO DE PENSIONES TERRITORIALES (Municipios, Distritos y Departamentos) 2.9%

SALUD (Municipios, Distritos y Departamentos) 24.5%

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RESGUARDOS INDGENAS (Poblacin indgena de los Resguardos) 0.52%

SALUD PBLICA (Municipios, Distritos y Departamentos)

RGIMEN SUBSIDIADO (Municipios y Distritos)

ATENCIN A POBLACIN POBRE NO AFILIADA AL RGIMEN SUBSIDIADO (Municipios Certificados, Distritos y Departamentos)

Los recursos provenientes de esta importante fuente de financiacin permiten que las entidades territoriales atiendan adecuadamente las competencias sealadas en salud, educacin, agua potable y saneamiento bsico, vas, sector agropecuario, atencin de grupos vulnerables, entre otros. De esta manera, el proceso de descentralizacin, como medio para lograr mayor eficiencia en la accin del Estado, debe redundar en el mejoramiento de la provisin de servicios, mediante el incremento en la cobertura y calidad de los servicios sociales, mayor equidad territorial, y en el fortalecimiento de la democracia participativa.

B. ORGANIZACIN TERRITORIAL EN COLOMBIA


El proceso de descentralizacin se desarroll desde la Nacin hacia las entidades territoriales, las cuales gozan de autonoma para la gestin de sus intereses dentro de los lmites que consagran la Constitucin y la ley. De acuerdo con el artculo 286 de la Constitucin Poltica, son entidades territoriales: los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indgenas. Adems, la ley podr dar el carcter de entidades
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territoriales a las regiones y provincias que se constituyan. En la actualidad existen 32 departamentos y 1.098 municipios, incluidos los cuatro distritos (Bogot, Cartagena, Santa Marta y Barranquilla). En virtud de la autonoma de que gozan, las entidades territoriales cuentan con los siguientes derechos: Gobernarse por autoridades propias. Ejercer las competencias que les correspondan. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. Participar en las rentas nacionales.

De lo anterior se deriva que para cumplir sus funciones, el Estado Descentralizado cuenta con cuatro responsables directos: la Nacin, el departamento, el distrito y el municipio, los cuales tienen competencias definidas en la atencin de los asuntos fundamentales del Estado. Segn lo establecido en la Constitucin, las competencias atribuidas a cada entidad territorial deben ser ejercidas conforme a los principios de coordinacin, concurrencia y subsidiariedad. La coordinacin hace referencia a la existencia de la armona y coherencia entre las actividades que realicen en su interior y en relacin con los dems niveles territoriales para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. La concurrencia se da cuando dos o ms niveles deben desarrollar actividades en conjunto hacia un propsito comn, en procura de una mayor eficiencia y respetndose mutuamente los fueros de competencia de cada una de ellas. Finalmente, la subsidiariedad se presenta cuando las autoridades de nivel superior apoyan transitoriamente a otras de nivel inferior, a solicitud de estas ltimas, en la realizacin de actividades propias de este nivel. Adicionalmente, la distribucin de competencias entre los diferentes niveles de gobierno, segn lo establecido en la Ley 489 de 1998 y en virtud del principio de descentralizacin administrativa, se realizar siguiendo en lo posible el criterio de que la prestacin de los servicios corresponda a los municipios; el control sobre dicha prestacin, a los departamentos, y la definicin de planes, polticas y estrategias, a la Nacin. De lo anterior se deriva que el municipio es la entidad territorial fundamental de la divisin polticoadministrativa del Estado encargada de la prestacin de los servicios bsicos, dada la relacin directa con la comunidad, quien es en ltimas la receptora de las acciones estatales. Al departamento le corresponden acciones de vigilancia, coordinacin y complementariedad de la accin municipal, as como la planificacin econmica y social en su territorio, y a la Nacin la elaboracin de las polticas pblicas generales y sectoriales. A continuacin se describen las entidades territoriales existentes y previstas en la Constitucin de 1991 y las principales figuras de integracin, que en conjunto conforman el ordenamiento territorial colombiano.

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a) Entidades territoriales en Colombia


1. Los departamentos Las principales normas que regulan la organizacin y competencias de los departamentos son la Constitucin Poltica (arts. 297 a 310), el Cdigo de Rgimen Departamental (Decreto-ley 1222 de 1986), las Leyes 617 de 2000 y 715 de 2001.

Segn el artculo 297 de la Constitucin, corresponde al Congreso de la Repblica la creacin de los departamentos, siempre y cuando cumplan con los requisitos exigidos en la Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial y una vez verificados los procedimientos, estudios y consulta popular dispuestos en la Constitucin. En la actualidad existen 32 departamentos. Funciones. Los departamentos tienen autonoma para la administracin de sus asuntos seccionales y la planificacin y promocin del desarrollo econmico y social dentro de su territorio. Adems, ejercen funciones administrativas, de coordinacin, de complementariedad de la accin municipal y de intermediacin entre la Nacin y los municipios, as como de prestacin de los servicios que determinen la Constitucin y las Leyes. A su vez, el artculo 7 del Cdigo de Rgimen Departamental expresa que corresponde a los departamentos: Participar en la elaboracin de los planes y programas nacionales de desarrollo econmico y social y de obras pblicas y coordinar su ejecucin. Cumplir funciones y prestar servicios nacionales, o coordinar su cumplimiento y prestacin, en las condiciones que prevean las delegaciones que reciban y los contratos o convenios que para el efecto se celebren. Promover y ejecutar, en cumplimiento de los respectivos planes y programas nacionales y departamentales, actividades econmicas que interesen a su desarrollo y al bienestar de sus habitantes. Prestar asistencia tcnica, administrativa y financiera a los municipios; promover su desarrollo y el bienestar de sus habitantes. Prestar asistencia administrativa, tcnica y financiera a los municipios; promover su desarrollo y ejercer sobre ellos la tutela que las leyes sealen. Colaborar con las autoridades competentes en la ejecucin de las tareas necesarias para la conservacin del medio ambiente y disponer lo que requiera la adecuada preservacin de los recursos naturales. Cumplir las dems funciones administrativas y prestar los servicios que sealen la Constitucin y las Leyes.
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Adicionalmente, la Ley 715 de 2001 establece competencias y funciones de los departamentos y dems entidades territoriales, principalmente en los sectores salud, educacin, agua potable y saneamiento bsico, deporte, recreacin, cultura y otros. Organizacin. La Administracin Departamental est conformada por un rgano colegiado y deliberante que es la Asamblea Departamental y por un rgano ejecutor que es la Gobernacin. As mismo, la Constitucin prev la existencia de una Contralora Departamental, encargada de ejercer el control fiscal sobre el manejo de los bienes y rentas departamentales. Adicionalmente, pueden existir otras dependencias, como las Secretaras, Establecimientos Pblicos, Empresas Industriales y Comerciales del Estado y Sociedades de Economa Mixta, de acuerdo con la estructura orgnica que determine la respectiva Asamblea.

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La Asamblea Departamental. Es una corporacin de eleccin popular que ejerce el control poltico sobre los actos de los Gobernadores, Secretarios de despacho, Gerentes y Directores de Institutos Descentralizados, la cual est integrada por siete (7) miembros para el caso de las Comisaras erigidas en departamentos por el artculo 309 de la Constitucin Nacional; en los dems departamentos, por no menos de once (11) ni ms de treinta y un (31) miembros. Dicha Corporacin goza de autonoma administrativa y presupuesto propio22. Corresponde a las Asambleas por medio de ordenanzas: Reglamentar el ejercicio de las funciones y la prestacin de los servicios del departamento. Expedir las disposiciones relacionadas con la planeacin, el desarrollo econmico y social, el apoyo financiero y crediticio a los municipios, el turismo, el transporte, el ambiente, las obras pblicas, las vas de comunicacin y el desarrollo de sus zonas de frontera. Adoptar los planes y programas de desarrollo para impulsar su ejecucin y asegurar su cumplimiento. Decretar los tributos y contribuciones necesarios para el cumplimiento de las funciones departamentales. Expedir las normas orgnicas del presupuesto departamental y el presupuesto anual de rentas y gastos. Crear y suprimir municipios, segregar y agregar territorios municipales, y organizar provincias. Determinar la estructura de la Administracin Departamental, las funciones de sus dependencias, las escalas de remuneracin; crear Establecimientos Pblicos y Empresas Industriales y Comerciales y aprobar la formacin de Sociedades de Economa Mixta. Dictar normas de polica en todo aquello que no sea materia de disposicin legal. Autorizar al Gobernador para celebrar contratos, negociar emprstitos, enajenar bienes y ejercer, temporalmente, funciones que les corresponden a las Asambleas. Regular, en concurrencia con el municipio, el deporte, la educacin y la salud en los trminos que determine la ley. Cumplir las dems funciones que determine la ley.


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El Gobernador. El Gobernador es un funcionario de eleccin popular, elegido para un perodo de cuatro aos23 de gobierno, sin posibilidad de reeleccin inmediata. Es el jefe de la Administracin Seccional, representante legal del departamento y agente del Presidente de la Repblica para el mantenimiento del orden pblico, para la ejecucin de la poltica econmica general y para los asuntos que mediante convenios la Nacin acuerde con el departamento. Cuando acta como jefe de la Administracin Seccional y representante legal del departamento, es una autoridad descentralizada; cuando lo hace como agente del Presidente, es una autoridad centralizada, aunque desconcentrada.

22 23

Acto Legislativo 01 de 2003. Acto Legislativo 02 de 2002, por el cual se modifica el periodo de los gobernadores, diputados, alcaldes, concejales y ediles.

2. Los municipios Son las entidades territoriales fundamentales de la divisin poltico-administrativa del Estado colombiano, con autonoma poltica, fiscal y administrativa, dentro de los lmites que les sealen la Constitucin y la ley, y cuya finalidad es el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin en su respectivo territorio. Las principales normas que regulan la organizacin y funcionamiento de los municipios se encuentran establecidas en la Constitucin Poltica en sus artculos 311 a 321, en el Cdigo de Rgimen Municipal Decreto 1333 de 1986 , el cual ha sido modificado en gran parte por normas posteriores, en especial las Leyes 136 de 1994, 617 de 2000 y 715 de 2001. Creacin. En la actualidad existen 1.098 municipios en todo el territorio colombiano. Corresponde a la Asamblea Departamental la creacin o supresin de municipios de acuerdo con los requisitos expuestos en el artculo 15 de la Ley 617, que modifica el artculo 8 de la Ley 136 de 1994: Que el rea del municipio propuesto tenga identidad, atendidas sus caractersticas naturales, sociales, econmicas y culturales. Que cuente por lo menos con catorce mil (14.000) habitantes y que el municipio o municipios del cual se segreguen no disminuyan su poblacin por debajo de ese lmite sealado, segn la certificacin del DANE. Que el municipio propuesto garantice, por lo menos, ingresos corrientes de libre destinacin anuales equivalentes a cinco mil (5.000) salarios mnimos legales mensuales vigentes, durante un perodo no inferior a cuatro (4) aos. Previamente a la presentacin del proyecto de ordenanza, el rgano departamental de planeacin, de acuerdo con la metodologa elaborada por el Departamento Nacional de Planeacin debe elaborar el respectivo estudio sobre la conveniencia econmica y social de la iniciativa y la viabilidad de la nueva entidad. Con base en dicho estudio, el rgano departamental de planeacin deber expedir concepto sobre la viabilidad de crear o no el municipio, debiendo pronunciarse sobre la conveniencia de la medida para el municipio.
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El proyecto de ordenanza podr ser presentado por el Gobernador, por los miembros de la Asamblea Departamental o por iniciativa popular. Cuando se expida la ordenanza sin consulta popular, dicha ordenanza ser sometida a referndum en el que participen los ciudadanos del respectivo territorio. Funciones. El artculo 311 de la Constitucin Poltica establece que al municipio le corresponde como entidad fundamental de la divisin poltico-administrativa la prestacin de los servicios pblicos que determine la ley; construir las obras que demande el progreso local; ordenar el desarrollo de su territorio; promover la participacin comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las dems funciones que le asignen la Constitucin y las leyes. Estas funciones son precisadas por la Ley 136 a travs de las siguientes obligaciones: Administrar los asuntos municipales y prestar los servicios pblicos que determine la ley. Ordenar el desarrollo de su territorio y construir las obras que demande el progreso municipal.
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Promover la participacin comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes. Planificar el desarrollo econmico, social y ambiental de su territorio, de conformidad con la ley y en coordinacin con otras entidades. Solucionar las necesidades insatisfechas de salud, educacin, saneamiento ambiental, agua potable, servicios pblicos domiciliarios, vivienda, recreacin y deporte, con especial nfasis en la niez, la mujer, la tercera edad y los sectores discapacitados, directamente y en concurrencia, complementariedad y coordinacin con las dems entidades territoriales y la Nacin, en los trminos que defina la ley. Velar por el adecuado manejo de los recursos naturales y del medio ambiente. Promover el mejoramiento econmico y social de los habitantes del respectivo municipio. Hacer cuanto pueda adelantar por s mismo, en subsidio de otras entidades territoriales mientras estas provean lo necesario. Las dems que le sealen la Constitucin y la ley.

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Organizacin. Las funciones municipales estn confiadas a dos rganos principales: un rgano colegiado y deliberante, el Concejo Municipal, y un rgano de ejecucin, el Alcalde. Adicionalmente, puede presentar dentro de su organizacin Secretaras, Departamentos Administrativos, Oficinas, Establecimientos Pblicos, Empresas Industriales y Comerciales del Municipio y Sociedades de Economa Mixta, segn la estructura establecida por el respectivo Concejo Municipal, teniendo en cuenta las competencias a cargo del municipio y su capacidad fiscal. As mismo, la Constitucin establece en el numeral 8 del artculo 313 la existencia del personero municipal como un funcionario elegido por el Concejo, quien ejerce las funciones del Ministerio Pblico y las que le sean delegadas por este rgano. En cumplimiento de sus funciones de Ministerio Pblico, le corresponden la guarda y promocin de los derechos humanos, la proteccin del inters pblico y la vigilancia de la conducta de quienes desempean funciones pblicas. Las funciones de control fiscal son ejercidas por las Contraloras Departamentales, salvo cuando la ley determine la posibilidad de contar con contraloras municipales. En tal sentido, el artculo 156 de la Ley 617 de 2000 establece que solamente los municipios y distritos clasificados en categora especial y primera y aquellos de segunda categora que tengan ms de 100.000 habitantes, podrn crear y organizar sus propias contraloras. En los municipios donde no exista contralora municipal, el personero ejercer las funciones de veedor del tesoro pblico, por lo cual velar por el cumplimiento de los principios de la contratacin administrativa, evaluar la ejecucin de obras pblicas, exigir informes a los funcionarios que administren los fondos o bienes del municipio. Por otra parte, el artculo 318 de la Carta Poltica establece que con de fin de mejorar la prestacin de los servicios y asegurar la participacin de la ciudadana en el manejo de los asuntos pblicos de carcter local, los Concejos podrn dividir el territorio municipal en comunas, cuando se trate de reas urbanas, y en corregimientos cuando se trate de zonas rurales. En cada uno de dichos corregimientos o comunas

habr una Junta Administradora Local, de eleccin popular, cuyo nmero de integrantes es de cinco a nueve miembros, y tendrn funciones de participacin en la elaboracin de planes y programas, vigilancia y control de la prestacin de los servicios pblicos y de las inversiones, formulacin de propuestas de inversin, distribucin de partidas globales que asigne el presupuesto municipal y las dems que les deleguen el Concejo y otras autoridades locales. Las inspecciones de polica constituyen otra divisin de la estructura municipal, las cuales son oficinas creadas dependientes del respectivo alcalde, encargadas de conocer de las contravenciones sobre las cuales les atribuyen competencia las normas nacionales de polica y las funciones delegadas por los alcaldes. Categoras de municipios. Con el fin de disear distintos regmenes para su organizacin, gobierno y administracin, la Constitucin prev que los municipios podrn tener diversas categoras, de acuerdo con su poblacin, recursos fiscales, importancia econmica y situacin geogrfica. En desarrollo del artculo 302 de la Constitucin Poltica, teniendo en cuenta su capacidad de gestin administrativa y fiscal y de acuerdo con su poblacin e ingresos corrientes de libre destinacin, la Ley 617 de 2000 (que reemplaza al artculo 6 de la Ley 136 de 1994) clasifica a los distritos y municipios de la siguiente forma: INGRESOS CORRIENTES DE LIBRE DESTINACIN ANUALES (SMLM)
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CATEGORA Especial Primera Segunda Tercera Cuarta Quinta Sexta

POBLACIN >500.001 100.001 500.000 50.001 100.000 30.001 50.000 20.001 30.000 10.001 20.000 >10.000

>400.000 100.000 400.000 50.000 100.000 30.000 50.000 25.000 30.000 15.000 25.000 >15.000

La categorizacin tiene efectos legales sobre el salario del Alcalde, sobre los lmites de gasto de funcionamiento de la entidad territorial, para establecer los recursos de libre destinacin del componente de propsito general del Sistema General de Participaciones y para calcular el 10% de la participacin de propsito general con destino al Fondo Nacional de Pensiones Territoriales Fonpet. El Concejo Municipal. Como se expuso anteriormente, los Concejos Municipales son los rganos deliberantes de los municipios. Estn compuestos por Concejales elegidos por voto popular para perodos de cuatro aos, cuyo nmero vara entre siete y veintiuno. Segn el artculo 22 de la Ley 136 de 1994, el nmero de concejales es el siguiente:
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MUNICIPIOS CON POBLACIN DE HASTA / HABITANTES 5.000 5.001 10.000 10.001 20.000 20.001 50.000 50.001 100.000 100.001 250.000 250.001 1.000.000 1.000.001 en adelante

NMERO DE CONCEJALES 7 9 11 13 15 17 19 21

Dentro de las principales funciones de los Concejos Municipales contempladas en la Constitucin se encuentran:
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Reglamentar las funciones y la prestacin de los servicios del municipio. Adoptar los planes y programas de desarrollo econmico, social y de obra pblicas. Autorizar al Alcalde para celebrar contratos y ejercer temporalmente funciones que le corresponden al Concejo. Votar de conformidad con la Constitucin y la ley los tributos y gastos del municipio. Determinar las normas orgnicas del presupuesto municipal y expedir el presupuesto anual de rentas y gastos. Determinar la estructura de la Administracin Municipal, las funciones de sus dependencias, las escalas de remuneracin; crear Establecimientos Pblicos y Empresas Industriales y Comerciales y aprobar la formacin de Sociedades de Economa Mixta. Reglamentar los usos del suelo y, dentro de los lmites que fije la ley , vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construccin y enajenacin de inmuebles destinados a vivienda. Elegir al personero para el perodo que fije la ley y los dems funcionarios que esta determine. Dictar las normas para el control, la preservacin y defensa del patrimonio ecolgico y cultural del municipio. Las dems que la Constitucin y la ley les asignen.

El pago de los concejales se realizar por honorarios de acuerdo con el nmero de sesiones al que asisten. Segn el artculo 20 de la Ley 617 de 2000, los honorarios por cada sesin a que asistan los concejales sern como mximo el equivalente al ciento por ciento (100%) del salario diario que corresponde al respectivo alcalde.

En los municipios de categoras especial, primera y segunda se podrn pagar anualmente hasta ciento cincuenta (150) sesiones ordinarias y hasta treinta extraordinarias al ao. En los municipios de categoras tercera a sexta se podrn pagar anualmente hasta setenta (70) sesiones ordinarias y hasta doce (12) sesiones extraordinarias al ao. No se podrn pagar honorarios por otras sesiones extraordinarias. Durante cada vigencia fiscal, los gastos de los Concejos no podrn superar el valor correspondiente al total de honorarios que se causen por el valor autorizado de sesiones, ms el uno punto cinco por ciento (1.5%) de los ingresos corrientes de libre destinacin. El Alcalde. De acuerdo con el artculo 343 de la Constitucin, el Alcalde es el jefe de la Administracin Local, representante del Estado en su jurisdiccin, y el representante legal del municipio, elegido por voto popular para perodos de cuatro aos, sin que pueda ser reelegido para el perodo siguiente. Los alcaldes pueden ser objeto de la revocatoria del mandato, de acuerdo con lo estipulado en las Leyes 131 y 134 de 1994, mediante las cuales se establecen los requisitos y procedimientos de la votacin popular mediante la aplicacin del voto programtico; es decir, si el mandatario local no cumple con los programas de desarrollo econmico y social descritos en su programa de gobierno, este puede ser revocado de su cargo, en los trminos sealados por la ley. Dentro de las principales funciones de los alcaldes se encuentran conservar el orden pblico en el municipio, actuando como agente del Presidente de la Repblica; liderar en su municipio una gestin pblica integral orientada a resultados; dirigir la accin administrativa del municipio; asegurar el cumplimiento de la prestacin de los servicios a su cargo; presentar oportunamente al Concejo los proyectos de acuerdo sobre planes y programas de desarrollo econmico y social y presupuesto de rentas y gastos; sancionar y promulgar los acuerdos aprobados por el Concejo y objetar los que considere inconvenientes; ordenar los gastos municipales de acuerdo con el plan de inversin y el presupuesto; promover la participacin ciudadana. 3. Los distritos La Constitucin Poltica de 1991 consagra la existencia de los distritos como entidades territoriales del orden local sometidas a rgimen especial. En particular, la Constitucin contempla la existencia del Distrito Capital de Bogot, el Distrito Turstico y Cultural de Cartagena de Indias y el Distrito Turstico, Cultural e Histrico de Santa Marta. Adems, mediante el Acto Legislativo 1 de 1993 se cre el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla. Los distritos tienen simultneamente las competencias asignadas por la ley a los departamentos y municipios. Igualmente, de acuerdo con sus competencias les son asignados recursos del Sistema General de Participaciones. La organizacin y funcionamiento de los distritos est regulada por un rgimen especial de orden constitucional y legal. Bogot est organizada como distrito capital y su organizacin y funcionamiento se encuentran en el estatuto orgnico correspondiente, Decreto 1421 de 1993. Por su parte, la organizacin y funcionamiento de los dems distritos se encuentra establecida en la Ley 762 de 2002.
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b) Otras entidades territoriales previstas en la Constitucin Adicional a los departamentos y municipios, la Constitucin previ la creacin de dos entidades territoriales, previo concepto de la Comisin de Ordenamiento Territorial, conformada a partir de la expedicin de la Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial. En la actualidad cursa en el Congreso el proyecto de Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial No. 016 de 2003, que tiene prevista la creacin de entidades territoriales indgenas y otras figuras de integracin y asociacin territorial. 1. Las regiones La Constitucin de 1991 prev en su artculo 306 la creacin de Regiones Administrativas y de planificacin por la unin de dos o ms departamentos. Estas regiones administrativas tendrn como objeto principal el desarrollo econmico y social del respectivo territorio, y tendrn personera jurdica, autonoma y patrimonio propio. Adicionalmente, la Constitucin prev que la respectiva Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial establecer las condiciones para la conversin de la regin en entidad territorial; sin embargo, la decisin tomada por el Congreso debe ser sometida a referendo de los habitantes de los departamentos que la constituyen.
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2. Las provincias El artculo 321 de la Constitucin Poltica prev la posibilidad de organizar provincias, constituidas por municipios o territorios indgenas circunvecinos, pertenecientes a un mismo departamento. As mismo, establece que la ley dictar el estatuto bsico y fijar el rgimen administrativo de las provincias, que podrn organizarse para el cumplimiento de las funciones que les deleguen entidades nacionales o departamentales y que les asignen la ley y los municipios que las integran. Las provincias sern creadas por ordenanza, a iniciativa del Gobernador, de los alcaldes de los respectivos municipios o del nmero de ciudadanos que determine la ley. 3. Los territorios indgenas La conformacin de estas entidades territoriales prevista en la Constitucin se realizar segn a lo dispuesto en la Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial, y su delimitacin se har por el Gobierno Nacional, con participacin de los representantes de las comunidades indgenas. Segn el artculo 330 de la Constitucin, los territorios indgenas estarn gobernados por Concejos conformados segn los usos y costumbres de las comunidades y ejercern las siguientes funciones: Velar por la aplicacin de las normas legales sobre usos del suelo y poblamiento de sus territorios. Disear las polticas, los planes y programas de desarrollo econmico y social dentro de su territorio, en armona con el Plan Nacional de Desarrollo.

Promover las inversiones pblicas en sus territorios y velar por su debida ejecucin. Percibir y distribuir sus recursos. Velar por la preservacin de los recursos naturales. Coordinar los programas y proyectos promovidos por las diferentes comunidades en su territorio. Colaborar con el mantenimiento del orden pblico dentro de su territorio, de acuerdo con las instrucciones y disposiciones del Gobierno Nacional. Representar a los territorios ante el Gobierno Nacional y las dems entidades a las cuales se integren, y Las que les sealen la Constitucin y la ley.

Los resguardos son de propiedad colectiva no enajenable. A pesar de que los resguardos indgenas en la actualidad no son considerados entidades territoriales, participan en la distribucin de las transferencias intergubernamentales del Sistema General de Participaciones Ley 715 de 2001. La organizacin del Estado colombiano en el nivel territorial puede resumirse en el diagrama de la pgina siguiente:

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ORGANIZACIN TERRITORIAL

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ENTIDADES TERRITORIALES

DIVISIONES ADMINISTRATIVAS

ENTIDADES TERRITORIALES PREVISTAS (por conformarse)

DEPARTAMENTOS
REAS METROPOLITANAS ASOCIACIONES DE MUNICIPIOS

REGIONES

DISTRITOS

PROVINCIAS

MUNICIPIOS

TERRITORIOS INDGENAS

IV. EL MUNICIPIO, CLULA BSICA DE LA ESTRUCTURA DEL ESTADO

Como se estudi en los captulos anteriores, una de las principales justificaciones de un modelo de organizacin estatal descentralizado es la atencin eficiente y oportuna de las necesidades y demandas de los habitantes locales por medio de entidades territoriales que tengan presencia efectiva en la provisin de los bienes y servicios pblicos. En tal sentido, y con el fin de cumplir con la razn de ser del Estado garantizar el bienestar de sus habitantes, la Constitucin de 1991 en su artculo 311 plantea que al municipio le corresponde prestar los servicios pblicos que determine la ley; construir obras que demanden progreso social; ordenar el desarrollo de su territorio; promover la participacin comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y las dems funciones que le otorgue la ley. Lo anterior, en la medida en que las decisiones de gasto atribuidas a las autoridades cercanas a los ciudadanos, siguiendo los parmetros de eficiencia, transparencia y equidad, generan mayor impacto pblico; por tanto, existen ciudadanos capaces de identificar los sectores de inversin de la manera que mejor satisface sus necesidades24. Sin embargo, el municipio slo debe asumir las funciones que pueda prestar de manera eficiente, mientras que aquellas que requieran una mayor capacidad administrativa, financiera o de gestin deben ser responsabilidad de un nivel territorial superior; todo esto bajo los principios de coordinacin, concurrencia y subsidiariedad enmarcados en la Constitucin.
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A. EL MUNICIPIO COMO UNIDAD DE GESTIN


Con el fin de entender el funcionamiento del municipio como prestador de servicios sociales y de obras pblicas, es posible comparar esta entidad territorial con una empresa o una unidad de gestin que recibe insumos, los procesa y entrega productos para atender la demanda de sus clientes (poblacin del municipio), de acuerdo con las competencias que le han sido atribuidas. Estos productos a su vez generan unos impactos o unos resultados que afectan de manera global al territorio y con un efecto multiplicador al pas en general. Mientras la firma privada busca maximizar su utilidad, es decir la diferencia entre los ingresos y los costos, las autoridades municipales buscan maximizar el bienestar social mediante la prestacin de bienes y servicios sociales que tienen un impacto pblico, en condiciones de calidad y utilizando racionalmente los recursos escasos.

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Descentralizacin y gobiernos intermedios locales. Tres experiencias internacionales. Agencia Alemana para el Desarrollo GTZ.

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Es decir, el objeto del municipio es alcanzar los mayores niveles de productos sociales y resultados que redunden en una mayor calidad de vida para sus comunidades.

El municipio como unidad de gestin


Factores de gestin y entorno que inciden en los resultados: orden pblico, conflictos polticos, capacidad de planeacin y ejecucin, gestin financiera, etc. Producto: Nios matriculados Atencin a la poblacin pobre no afiliada al rgimen subsidiado Promocin e inspeccin de la salud Promocin del desarrollo econmico Mantenimiento de la red vial del departamento Asistencia tcnica, etc. Resultados: Impacto Aumento de coberturas en los servicios Reduccin del ndice de enfermedades Aumento de la calidad de los servicios Niveles superiores de desarrollo econmico Adecuados niveles de conectividad, etc.

Insumos: Docentes Agua en la fuente Personal administrativo Recursos financieros Infraestructura disponible, etc.

Proceso de transformacin

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En concreto, se espera que un municipio utilice los recursos a su disposicin y los procedimientos y programas establecidos por ley para desarrollar sus competencias, cumplir sus compromisos frente a la prestacin de servicios y garantizar una relacin ptima entre los recursos utilizados (por ejemplo, escuelas) y resultados alcanzados (por ejemplo, coberturas).

B. PRINCIPALES COMPETENCIAS MUNICIPALES


La condicin del municipio como prestador de servicios pblicos no implica que tenga la competencia sobre todos los servicios sociales del Estado. A continuacin se presentan los principales sectores sociales y las respectivas competencias atribuidas al nivel local. SECTOR Salud NORMATIVA / COMPETENCIAS Leyes 100 de 1993 y 715 de 2001 Afiliacin al rgimen subsidiado de la poblacin pobre y vulnerable. Acciones de salud pblica definidas como prioritarias por la Nacin. Municipios descentralizados: prestacin del primer nivel de atencin a la poblacin pobre no cubierta mediante subsidios a la demanda.

SECTOR Educacin

NORMATIVA / COMPETENCIAS Leyes 115 de 1994 y 715 de 2001 Municipios certificados: Prestar el servicio educativo en los niveles preescolar, bsica y media. (Administrar las instituciones educativas y el personal docente). Administrar los recursos del Sistema General de Participaciones para la prestacin del servicio. Mantener la cobertura actual y propender a su ampliacin, inspeccin, vigilancia y supervisin. Municipios no certificados: Administrar y distribuir los recursos del Sistema General de Participaciones para el mantenimiento y mejoramiento de la calidad. Trasladar plazas y docentes entre sus instituciones educativas. Suministrar con calidad y oportunidad la informacin al departamento y a la Nacin.
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Deporte y recreacin

Leyes 181 de 1995 y 715 de 2001 Planear y desarrollar programas y actividades que permitan fomentar la prctica del deporte, recreacin y aprovechamiento del tiempo libre. Construccin, administracin, mantenimiento y adecuacin de los escenarios deportivos.

Cultura

Leyes 397 de 1997 y 715 de 2001 Declaratoria y manejo del patrimonio cultural y de los bienes de inters cultural del mbito municipal. Fomentar el acceso, la innovacin, la creacin y la produccin artstica y cultural en el municipio. Apoyar la construccin, dotacin, sostenimiento y mantenimiento de la infraestructura cultural del municipio.

Infraestructura y transporte

Leyes 01 de 1991, 105 de 1993, 336 de 1996 y 715 de 2001 Construir y conservar la infraestructura de transporte; las vas suburbanas, veredales y aquellas que sean de propiedad del municipio; las instalaciones portuarias, fluviales y martimas; los aeropuertos y las terminales de transporte terrestre cuando sean de su propiedad o sean transferidas.

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SECTOR Desarrollo agropecuario

NORMATIVA / COMPETENCIAS Leyes 101 de 1993, 160 de 1994, 607 de 2000 y 715 de 2001 Prestar directa o indirectamente el servicio de asistencia tcnica agropecuaria. Promover mecanismos de asociacin y de alianzas de pequeos y medianos productores.

Medio ambiente

Leyes 99 de 1993 y 715 de 2001 Promover y ejecutar polticas en materia de medio ambiente. Ejercer las funciones de control y vigilancia ambientales y defensa del patrimonio ecolgico del municipio. Ejecutar obras o proyectos de descontaminacin de corrientes o depsitos de agua afectados por vertimientos del municipio y programas de disposicin de residuos y emisiones del aire. Ejecutar proyectos de recuperacin de tierras, defensa contra las inundaciones y regulacin de cauces y corrientes.

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Servicios pblicos domiciliarios (acueducto, alcantarillado, aseo, energa elctrica)

Leyes 142 de 1994 y 715 de 2001 Asegurar la prestacin eficiente de los servicios pblicos domiciliarios. Disponer el otorgamiento de subsidios a los usuarios de menores ingresos, con cargo al presupuesto del municipio. Estratificar los inmuebles residenciales. Realizar directamente o a travs de terceros la construccin, ampliacin, rehabilitacin y mejoramiento de la infraestructura de servicios pblicos.

Vivienda

Leyes 3 de 1991, 400 de 1997, 38 de 1997, 546 de 1999, 708 de 2001 y 715 de 2001 Promover y apoyar programas o proyectos de vivienda de inters social, otorgando subsidios, de conformidad con los criterios de focalizacin nacionales, si existe disponibilidad de recursos para ello. Definir en sus planes de ordenamiento territorial las normas de urbanizacin y construccin de vivienda.

C. FUENTES DE FINANCIACIN DEL MUNICIPIO


Con el fin de cumplir con sus competencias, los municipios cuentan con diversos ingresos provenientes de diferentes fuentes. Los principales ingresos del municipio se pueden dividir en ingresos corrientes, compuestos por ingresos tributarios y no tributarios, los recursos de capital y los recursos de los establecimientos pblicos del municipio.

a) Ingresos corrientes
Los ingresos corrientes compuestos por ingresos tributarios y no tributarios que incluyen las transferencias de la Nacin: 1. Los tributarios son aquellos que obtiene el municipio por concepto de impuestos, en este caso los que la ley establece a favor de los municipios, sin que el contribuyente reciba una contraprestacin o beneficio directo por su pago. Dentro de los principales impuestos municipales se encuentran: Circulacin y Trnsito por Transporte Pblico; Predial Unificado; Sobretasa Ambiental; Industria y Comercio; Avisos, Tableros y Vallas; Publicidad Exterior Visual; Delineacin y Urbanismo; Espectculos Pblicos; Impuesto de Ocupacin de Vas; Juegos Promocionales Municipales; Rifas de Circulacin Municipal o Distrital; Eventos Hpicos; Degello de Ganado Menor; Sobretasa Bomberil; Sobretasa Consumo Gasolina Motor; Estampilla Procultura.; Alumbrado Pblico; Registro de Marcas y Herretes; Pesas y Medidas; Contribucin del 5% sobre contratos; Impuesto a las Ventas por el Sistema de Clubes. 2. Los ingresos no tributarios son aquellos producidos por la contraprestacin de servicios (tasas y tarifas), explotacin de bienes, multas y sanciones, aportes y participaciones del departamento y las transferencias de la Nacin. Tasas y tarifas: son los ingresos que percibe el municipio por la prestacin directa de los servicios pblicos y administrativos, como trnsito y transporte; sistematizacin; acueducto y alcantarillado; aseo; plaza de mercado; plaza de ferias; matadero pblico; licencias para transporte de ganado; licencias y patentes de funcionamiento; expedicin de certificados y paz y salvos; expedicin de pasaportes; tarjeta de residentes y residentes temporales; sobretasa a trenes, lanchas y yates; muellaje y descargue; publicaciones; almotacn; tasa por ocupacin de vas; venta de bienes y servicios previsin social; venta de bienes y servicios educativos; arrendamientos; alquiler de maquinaria y equipo, entre otros. Multas y sanciones: son los recaudos por sanciones pecuniarias que se imponen a quienes infringen o incumplen disposiciones legales y cuya atribucin para su imposicin est conferida a las autoridades locales. Entre otras, estn trnsito y transporte, recargos, multas por ocupacin de vas e intereses moratorios diferentes de los tributarios. Contribuciones: incluye la contribucin de valorizacin, la cual corresponde a la contribucin sobre propiedades o bienes races que se beneficien de la ejecucin de obras de inters pblico local y que beneficien a la propiedad inmueble. Transferencias: son los recursos transferidos al municipio por otro nivel de gobierno. Transferencias del nivel nacional: Sistema General de Participaciones: es un componente del Sistema Intergubernamental de Transferencias, constituido por un conjunto de recursos que la Nacin transfiere por mandato de los artculos 356 y 357 de la Constitucin Poltica (reformados por el Acto Legislativo 01 de
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2001) a las entidades territoriales, para la financiacin de los servicios a su cargo, en salud, educacin y dems sectores definidos en el artculo 76 de la Ley 715 de 2001. Otras transferencias del nivel nacional Cofinanciacin: son los recursos que percibe el municipio como cofinanciacin de entidades del nivel nacional para la financiacin de proyectos locales que fueron girados a la tesorera municipal en el transcurso de la vigencia. FOSYGA: son los recursos que percibe el municipio del Fondo de Solidaridad y Garanta FOSYGA para la financiacin del Rgimen Subsidiado de Seguridad Social en Salud. Regalas: son las compensaciones monetarias que percibe el municipio por concepto de la explotacin de recursos naturales no renovables en su jurisdiccin. Fondo Nacional de Regalas: son aquellos recursos de carcter no reembolsable que este Fondo les gira a los municipios no productores para financiar proyectos de inversin local. La Ley 863 de 2003 establece que el 50% de estos recursos se debe destinar al Fonpet. Transferencias de ETESA: son los recursos transferidos por Empresa Territorial para la Salud ETESA.

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Transferencias del nivel departamental Impuesto sobre vehculos automotores: son aquellos recursos asignados por los departamentos a los municipios, de acuerdo con los vehculos automotores matriculados en su jurisdiccin. Transferencias del sector elctrico: son los recursos correspondientes al 90% de los transferidos por las empresas generadoras de energa elctrica a los municipios, conforme a la Ley 99/93. Impuesto de oleoductos: son los recursos distribuidos por la Comisin Nacional de Regalas con destino a los municipios beneficiarios de este impuesto. Participacin en la plusvala: el hecho generador de esta participacin est constituido por las decisiones administrativas que configuran acciones urbansticas y que autoricen especficamente ya sea a destinar el inmueble a un uso ms rentable, o bien incrementar el aprovechamiento del suelo, permitiendo una mayor rea edificada, de acuerdo con lo que establezcan formalmente el respectivo plan de ordenamiento territorial o los instrumentos que lo desarrollan. Peaje turstico: este peaje est definido por el artculo 25 de la Ley 300 de 1996 para ser adoptado por los concejos municipales en municipios menores de 100.000 habitantes que posean un gran valor histrico, artstico y cultural, en los accesos a los sitios tursticos.

b) Los recursos de capital


Estn conformados por los recursos del crdito, recursos del balance, rendimientos de operaciones financieras, bonos de deuda pblica, excedentes financieros de los establecimientos pblicos, venta de activos, las donaciones y los intereses sobre los impuestos.

D. ESTRUCTURA DE ESTADO A NIVEL LOCAL


Con el fin de realizar el complejo conjunto de funciones y competencias que le fueron atribuidas, el municipio cuenta con una estructura administrativa bsica, que vara dependiendo de las categoras contempladas en la Ley 617 de 2000, las cuales expresan su capacidad de funcionamiento. Como se expuso en el captulo anterior, todos los municipios estn compuestos por el Concejo, el Alcalde y su gabinete, el Tesorero, el Personero, la Contralora Municipal en los municipios de categora especial, primera y segunda con ms de 100.000 habitantes, y las Juntas Administradoras Locales. Sin embargo, la Constitucin y la ley les otorgan autonoma administrativa a los municipios, les dan la libertad de determinar su estructura administrativa, pero respetando el marco legal establecido. Por la anterior razn, los entes locales van ampliando su estructura, a medida que las necesidades de prestacin de servicios, sujetos a mayores niveles de poblacin, lo van exigiendo.
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A medida que el municipio crece y se desarrolla, obtiene mayores recursos, ya que aumenta la capacidad tributaria de sus habitantes; en consecuencia, su estructura puede ser ampliada. Cabe resaltar que el Concejo Municipal es una corporacin administrativa as como lo es la Asamblea en el nivel departamental, que en muchas ocasiones es confundida con una entidad de la Rama Legislativa, ya que ejerce funciones de reglamentacin y disposicin de normas en diferentes temas de la Administracin a travs de los acuerdos (ordenanzas, en el caso del departamento), pero bajo los principios legales provenientes del nivel nacional. As mismo, los Concejos ejercen funciones de control poltico. En el siguiente diagrama se presenta la posible estructura administrativa de un municipio promedio, la cual puede variar de acuerdo con la especializacin y categora descritas anteriormente. Esta estructura presenta no solo la Rama Ejecutiva del Poder a nivel local, sino la presencia de las entidades de las otras ramas y otros niveles de gobierno que tienen asiento en el municipio.

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ESTRUCTURA DEL ESTADO EN EL NIVEL LOCAL

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El Estado y su Organizacin

RAMA EJECUTIVA

CORPORACIN ADMINISTRATIVA

JUDICIAL
(depende del nivel nacional)

CONTROL

ELECTORAL
(Depende del nivel nacional)

ALCALDA MUNICIPAL

.........

CONCEJO MUNICIPAL

JUZGADOS MUNICIPALES

PERSONERO MUNICIPAL
(Ministerio pblico)

REGISTRADURA MUNICIPAL

Secretara General

Oficina de Planeacin Oficina Jurdica Junta Administradora Local (Corregimientos)

Civiles

Penales

CONTRALORA MUNICIPAL*
(Control fiscal)

Promiscuos

Empresa de Servicios Pblicos

Secretara de Gobierno

Secretara de Hacienda (Tesorera)

Secretara de Obras Pblicas

Secretara de Educacin

Secretara de Salud

Inspeccin de Polica

En los casos en que no exista Contralora Municipal, las funciones son ejercidas por la Contralora Departamental.

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