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UNIVERSITY PRESS
OXFORD
J. Eduardo Andrade Snchez
UNIVERSIDAD NACIONAL AUTNOMA DE MXICO
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El tiraje fue de 3000 ejemplares.
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OXFORD
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Coordinacin de Produccin: Paula Sosa Jimnez
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Portada: Brenda Reyes Coix
DERECHO CONSTITUCIONAL
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Justino Eduardo Andrade Snchez
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A mis alumnos,
que durante ms de treinta aos me han estimulado
al estudio constante y a compartir los conocimientos y
experiencias adquiridos. Ellos han sidoreceptculos,
pero al mismo tiempocoautores, de algn modo,
de mis libros de texto. Tambin paraaquellos
que en elfuturo asistan a mis ctedras
o estudien en esta obra.
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lndice de contenido
Presentacin xv
Siglas de legislaciones xxii
1. Teora constitucional 1
1.1. Significado de la palabra constitucin 1
1.2 Empleo del trmino constitucin para aludir a la organizacin del gobierno
de una comunidad poltica 3
1.3 La Constitucin como conjunto de normas 4
1.4 Antecedentes histricos del constitucionalismo moderno 5
1.5 Distincin entre constitucin material y constitucin formal 8
1.6 La codificacin de las normas constitucionales 9
1.7 Irrelevancia de la distincin entre constituciones escritas y no escritas 13
1.8 La idea de Poder Constituyente 13
1.9 Constituciones rgidas y flexibles 14
1.10 El constitucionalismo 19
1.11 Constituciones impuestas, pactadas y otorgadas 20
1.12 Concepto de Derecho constitucional 21
1.13 Distincin entre parte dogmtica y parte orgnica 22
1.14 Tipologa de las normas contenidas en la Constitucin mexicana 24
1.15 Constitucin jurdica vs realidad poltica 29
1.16 Constituciones normativas, nominales y semnticas 30
52
53
33
33
2. Desarrollo constitucional mexicano
2.1 La Constitucin espaola de Cdiz
2.2 La Constitucin de Apatzingn 38
2.3 La Constitucin de 1824 44
2.4 La Constitucin centralista de 1836 47
2.5 Los proyectosde 1842y las bases orgnicas de 1843
2.6 El Acta de Reformas y la restauracin del federalismo
2.7 La Constitucin de 1857 54
2.8 Las Leyes de Reforma 57
2.9 La Constitucin de 1917. Su carcter social 59
2.10 Principales variaciones globales entre 1917y 2007 61
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DERECHO CONSTITUCIONAL
3. Principios que rigen a la Constitucin mexicana 65
3.1 Distincin entre principios formales y materiales 65
3.2 Principios formales 65
3.2.1 Carcter normativo de la Constitucin 66
3.2.2 La omisin legislativa 70
3.2.3 Supremaca constitucional 71
3.2.4 Posicin jerrquica de los tratados 71
3.2.5 El carcter fundamental de la Constitucin 74
3.2.6 Coherencia interpretativa del orden jurdico constitucional 74
3.2.7 El garantismo 75
3.2.8 Inviolabilidad constitucional 77
3.3 Principios materiales 79
3.3.1 Liberalismo 79
3.3.2 Soberana popular 80
3.3.3 Propiedad originaria de la nacin 81
3.3.4 Divisin de poderes 81
3.3.5 Autonoma orgnica excepcional 81
3.3.6 Vida democrtica 82
3.3.7 Representatividad 82
3.3.8 Federalismo 82
3.3.9 Pluralismo 83
3.3.10 No reeleccin 83
3.3.11 Proteccin grupal 84
3.3.12 Autonoma municipal 84
3.3.13 Independencia de la persecucin penal 84
3.3.14 Proteccin de los derechos humanos 85
3.3.15 Laicismo 85
3.3.16 Beneficio popular 85
4. El Estado y sus formas de gobierno 87
4.1 Formas de Estado 87
4.2 Monarqua y repblica 88
4.3 Formas de Estado contemporneas 89
4.4 Formas de.Estado segn la distribucin territorial del poder 90
4.4.1 Estado unitario o central 90
4.4.2 Estado federal 91
4.4.3 Estado autonmico 92
4.4.4 Confederacin o Estado confederado 93
4.4.5 Estado supranacional 93
4.5 Clasificacin antigua de las formas de gobierno 95
4.6 Las formas contemporneas de gobierno 96
4.6.1 Sistema parlamentario 97
4.6.2 Sistema presidencial 101
4.6.3 Sistema semipresidencial 104
5. Forma de Estado y de gobierno en Mxico 105
5.1 La soberana 106
5.1.1 La recepcin del concepto soberana en Mxicoantes
de la Independencia 108
5.1.2 Soberana popular y soberana nacional 109
5.1.3 La soberana en las primeras constituciones (Apatzingn y 1824) 110
5.1.4 La fusin de las ideas de soberana popular y soberana nacional 111
lNDICEDE CONTENIDO r-----_--", ix
5.1.5 El pueblocomo titular de la soberana 112
5.1.6 Insuficiencia de la realidad pueblo 116
5.1.7 Interpretacin constitucional conforme al art. 39 119
5.2 El carcter representativo 120
5.3 El carcter democrtico 125
5.4 El carcter popular 125
5.5 El carcter federal 126
5.6 Resumen de los puntos anteriores 126
5.7 El principio de divisin de poderes y sus excepciones 127
6. El proceso electoral 131
6.1 Importancia de la eleccin en el sistema constitucional 131
6.2 Los principios que rigen la materia electoral 132
6.2.1 Libertad, autenticidad y periodicidad de la eleccin 132
6.2.2 Universalidad, libertad, secreca e inmediatez del voto 132
6.2.3 Certeza, legalidad, independencia, imparcialidad, objetividad,
profesionalismo yequidad 134
6.3 La regulacin constitucional de los partidos 135
6,4 Financiamiento 139
6.5 Uso de los medios de comunicacin social 145
6.6 Campaas y precampaas 153
6.7 La autoridad electoral administrativa 154
6.7.1 El Consejo General dellFE 155
6.7.2 La Contralora General del IFE 158
6.7.3 Las funciones del IFE 159
6.8 Sistema de impugnaciones en materia electoral 163
6.9 El rgimen electoral local 163
7. La estructura del Poder Legislativo 165
7.1 Unicamarismo y bicamarismo 165
7.1.1 Ventajas y desventajas 166
7.1.2 Primera y segunda cmaras 168
7.1.3 La naturaleza nacional de las primeras cmaras 171
7.2 El Congreso como asamblea nica 172
7.3 Requisitos para ser diputado o senador 175
7,4 La figura de la suplencia 183
7.5 Conceptos de mayoray representacin proporcional 185
7.6 Integracin de la Cmara de Diputados 18?
7.6.1 Antecedentes 188
7.6.2 Distrito uninominales y circunscripciones plurinominales 189
7.6.3 Eleccin por el principio de representacin proporcional 191
7.6.4 Mecnica de distribucin de los diputados de representacin
proporcional 192
7.6.5 Concepto de sobrerrepresentacin 194
7.6.6 Concepto defrmula electoral 194
7.7 Integracin de la Cmara de Senadores 200
7.7.1 Necesidad y utilidad de los senadores de lista 204
7.7.2 Posibles inconvenientes de la medida 206
7.7.3 Posibilidad de compatibilizar el principio de representacin
proporcional con la paridad representativa de las entidades
federativas 208
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DERECHO CONSTITUCIONAL
8. Condiciones de funcionamiento del Poder legislativo 223
8.1 El qurum 223
8.1.2 Qurum para el funcionamiento de las cmaras 224
8.2 Periodos de sesiones y concepto de legislatura 228
8.2.1 Marco terico 228
8.2.2 Antecedentes 229
8.2.3 Duracin actual 230
8.2.4 Diferencia entre periodo de sesiones ordinarias y periodo
de sesiones extraordinarias 230
8.2.5 Concepto de receso 232
8.2.6 Concepto de Legislatura 233
8.3 Lugar donde reside el Congreso y concepto de recinto 234
8.4 Regulacin jurdica del Congreso 236
8.4.\ LaLey Orgnica 236
8.4.2 Los grupos parlamentarios 239
8.4.3 Curules y escaos 240
8.4.4 Imposibilidad de vetar la Ley Orgnica 241
8.4.5 El Reglamento parael Gobierno Interior del Congreso General
de los Estados Unidos Mexicanos 241
8.4.6 Actas, iniciativas. dictmenes y minutas 241
8.4.7 Tipos de sesiones 242
8.4.8 Discusiones 243
8.4.9 Votaciones 243
8.4.10 Los acuerdos parlamentarios 245
8.5 La Comisin Permanente 245
8.6 El estatuto de los parlamentarios 247
8.6.1 Ladieta 247
8.6.2 El fuero 247
8.6.3 Las incompatibilidades y la licencia 249
8.6.4 Sanciones 250
9. El proceso legislativo y facultades del Congreso 253
9.1 Resoluciones del Congreso. Leyesy decretos 253
9.2 La iniciativa 256
9.2.1 La iniciativa popular 260
9.3 El proceso legislativo 260
9.3.1 Cmara de origen y cmara revisora 261
9.3.2 Iniciativa, proyecto y minuta 261
9.3.3 La promulgacin y el veto presidencial 264
9.3.4 La interaccin entre las cmaras 269
9.3.5 La interpretacin. reforma y derogacin 270
9.4 Las facultades del Congreso de la Unin 271
9.4.1 Facultades legislativaspropiamente dichas 271
9.4.2 Rgimen jurdico de las iglesias 277
9.4.3 Facultades econmico-financieras 279
9.4.4 Facultades de control 284
9.4.5 Facultades polticas 286
9.4.6 Facultades de nombramiento 290
9.4.7 Facultades jurisdiccionales 290
9.4.8 291
9.4.9 Facultades implcitas 292
INDICE DE CONTENIDO
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1O. ,El Poder Ejecutivo y los organismos autnomos 295
10.1 La unipersonalidad del Ejecutivo 295
10.1.1 La denominacin constitucional del Ejecutivo 296
10.2 Naturaleza de la funcin ejecutiva 296
10.2.1 La facultad reglamentaria 297
10.2.2 Nocin de Ejecutivofuerte 298
10.3 La protesta constitucional y su naturaleza jurdica 299
1DA La eleccin del Presidente de la Repblica 300
10.5 Requisitos para ser Presidente 301
10.6 La no reeleccin absoluta 304
10.7 Solucin a la falta absoluta de Presidente 306
10.8 La incapacidad y las ausencias temporales 310
10.9 La jefatura de la administracin pblica 312
10.9.1 Secretaras de Estado y la Consejera Jurdica 313
10.9.2 Los titulares de las Secretaras de Estado 314
10.9.3 El llamado Gabinete 314
10.10 El refrendo 315
10.11 Facultades y obligaciones del Presidente 316
10.11.1 Facultades legislativas 316
10.11.2 Facultades de nombramiento 316
10.11.3 Facultades de carcter militar 319
10.11.4 Facultades en materia de Seguridad Nacional 319
10.11.5 Facultades en materia de poltica exterior 320
10.11.6 Facultades de naturaleza econmica 321
10.11.7 Facultades de ndole penal 322
10.11.8 Facultades administrativas generales 323
10.11.9 Facultades de excepcin 323
10.11.10 Facultades metaconstitucionales 323
10.12 El informe presidencial 323
10.13 Los organismos constitucionales autnomos 326
10.13.1 Banco de Mxico 327
10.13.2 El Instituto Federal Electoral 328
10.13.3 La Comisin Nacional de los Derechos Humanos 328
10.13.4 La Auditora Superior de la Federacin 329
10.13.5 El Instituto Nacional de Estadstica y Geografa 331
10.13.6 La UNAM y las instituciones pblicas de educacin superior 331
10.13.7 El Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica (IFA!) 332
11. tu funcin jurisdiccional del Estado 333
11.1 Concepto de funcin jurisdiccional 333
11.2 La integracin formal del Poder Judicial de la Federacin 335
11.3 Las funciones de la Suprema Corte 336
11.4 Integracin de la Suprema Corte 341
1104.1 Forma de designacin de los ministros 342
11.4.2 Requisitos para ser ministro 343
J J.4.3 Estatuto de los ministros de la Suprema Corte 346
11.5 El Consejo de la Judicatura Federal 347
11.5.1 Integracin del Consejo de la Judicatura Federal 348
11.5.2 Funciones del Consejo de la Judicatura 350
11.5.3 Los Consejos de la Judicatura en las entidades
federativas 351
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DERECHO CONSTITUCIONAL
11.6 La justicia electoral y el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin 352
11.6.1 Integracin del Tribunal Electoral 353
11.6.2 Duracin de los cargos de los magistrados 355
11.6.3 Atribuciones del Tribunal Electoral 356
11.6,4 Calificacin de la eleccin presidencial 359
11.6.5 Impugnacin de otros actos y resoluciones 361
11.6.6 El control de la constitucionalidad de los actos y las resoluciones
de las autoridades electorales 361
11.6.7 Atribuciones en materia de derechos polticos ciudadanos 365
11.6.8 Competencia en materia de diferencias laborales 365
11.7 La jurisprudencia 366
11.7.1 rganos facultados para establecer jurisprudencia 367
11.7.2 Interrupcin de la jurisprudencia 369
11.7.3 Votos particulares 372
11.8 La procuracin de justicia y el Ministerio Pblico 372
11.8.1 Designacin y otras funciones del Procurador 375
12. Defensa de la Constitucin 377
12.1 Concepto 377
12.2 El bloque de constitucionalidad 381
12.3 El control de constitucionalidad en Mxico 382
12.3.1 El amparo 382
12.3.2 Las controversias constitucionales 387
12.3.3 Las acciones de inconstitucionalidad 392
12.4 Inconstitucionalidad y anticonstitucionalidad 395
12.5 La suspensin de garantas individuales 396
12.6 La inviolabilidad de la Constitucin 398
12.7 La reformabilidad de la Constitucin 398
13. Nacionalidad. naturalizacin yextranjera 405
13.1 Concepto de nacionalidad 405
13.2 Criterios de atribucin de la nacionalidad 406
13.2.1 Nacimiento y naturalizacin 406
13.2.2 lus soli vslus sanguinis 407
13.2.3 Nacionalidad de las personas morales 409
13.3 Prueba de la nacionalidad 409
13.4 Cargos reservados a los mexicanos por nacimiento 410
13.5 La naturalizacin 412
13.6 Perpetuidad de la nacionalidad por nacimiento 414
13.7 Derecho de preferencia de los mexicanos sobre los extranjeros 416
13.8 Obligaciones de los mexicanos 416
13.9 Prdida de la nacionalidad por naturalizacin 418
13.10 La ciudadana. Requisitos, derechos y obligaciones 419
13.10.1 Requisitos para ser ciudadano 419
13.10.2 Prdida y suspensin de la ciudadana 422
13.10.3 La gestin y obtencin de permisos 423
13.11 La condicin de extranjero 425
13.12 Legislacin reglamentaria en materia de nacionalidad 426
14. El territorio nacional 427
14.1 Concepto jurdico-poltico 427
lNDICE DE CONTENIDO
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14.2 Relacin jurdica entre Estado y territorio 428
14.3 La nocin constitucional de territorio nacional 429
14.4 La conformacin poltica y fsica del territorio 429
14.4.1 El concepto entidadjederatva. Los territorios 430
14.4.2 La superficie territorial continental de las partes de la Federacin 430
14.4.3 El subsuelo 433
14.4.4 Los elementos acuticos internos del territorio 435
14.4.5 El territorio insular 437
14.4.6 Los elementos martimos del territorio nacional 438
14.4.7 El espacio areo 438
14.4.8 La zona econmica exclusiva 439
14.5 Conflicto de preeminencia terica entre Federacin y estados 439
14.6 La delimitacin del territorio frente a otros pases 442
15. El sistema federal y el municipio 445
15.1 Nocin y origen del federalismo 445
15.2 Las partes de la Federacin 447
15.3 Distribucin de competencias en el sistema federal 447
15.4 Facultades concurrentes y coincidentes 448
15.5 La regulacin federal sobre los estados 450
15.5.1 Reglas aplicables al Poder Ejecutivo 453
15.5.2 Reglas aplicables al Poder Legislativo 454
15.5.3 Reglas aplicables al Poder Judicial 454
15.5.4 Reglas en materia electoral 455
15.6 Las constituciones estatales 457 .
15.7 El Distrito Federal 458
15.8 Las autoridades del Distrito Federal 461
15.8.1 La Asamblea Legislativa 462
15.8.2 El Jefede Gobierno del Distrito Federal 465
15.8.3 El rgimen de sustitucin y remocin del Jefede Gobierno 468
15.8.4 La administracin pblica y las delegaciones en el Distrito Federal 469
-15.8.5 La funcin judicial en el Distrito Federal 469
15.9 Otras atribuciones del Ejecutivo Federal en el Distrito Federal 470
15.10 El Ministerio Pblico en el Distrito Federal 471 '
15.11 Las comisiones metropolitanas 471
15.12 Prohibiciones al Distrito Federal 472
15.13 El rgimen municipal 472
15.14 El gobierno municipal 474
15.15 Competencia del ayuntamiento y prohibicin de autoridades intermedias 475
15.16 Eleccin de ayuntamientos 478
15.16.1 Requisitos de elegibilidad y no reeleccin 479
15.16.2 Usos y costumbres 481
15.17 La suspensin de ayuntamientos 481
15.18 Declaracin de desaparicin 481
15.19 Suspensin y revocacin individual del mandato 482
15.20 El concejo municipal 483
15.21 Personalidad jurdica y patrimonio de los municipios 483
15.21.1 La cuenta pblica municipal 487
15.21.2 La deuda municipal 487
15.22 Requerimientos constitucionales para la regulacin municipal 487
xiv <'-__---
DERECHO CONSTITUCIONAL
15.23
15.24
15.25
15.26
La funcin pblica municipal materialmente jurisdiccional 489
Las funciones pblicas municipales administrativas 490
La relacin laboral entre el municipio y sus trabajadores 491
Servicios pblicos municipales 491
16. El modelo econmico constitucional 493
16.1 Concepto 493
16.2 El modelo econmico mexicano 495
16.2.1 Propiedad originaria estatal 495
16.2.2 Limitaciones, formas y modalidades de la propiedad 495
16.2.3 Rectora del Estado 497
16.2.4 Economa mixta, sectores econmicos y reas estratgicas
y prioritarias 501
16.3 Planeacin democrtica y los valores que la orientan 504
16.4 Libre competencia 512
16.5 Regulacin social del trabajo 513
16.6 Proteccin de la economa nacional 514
17. El rgimen de responsabilidades 517
17.1 Conceptos fundamentales 517
17.2 Los tipos de responsabilidad 517
17.2.1 Responsabilidad poltica 517
17.2.2 Responsabilidad penal 518
17.2.3 Responsabilidad administrativa 518
17.2.4 Responsabilidad civil 518
17.3 La nocin de servidorpblico 520
17.4 El concepto defuero 524
17.5 Antecedentes 525
17.5.1 El impeachment anglosajn 525
17.5.2 El constitucionalsmo mexicano 527
17.6 Juicio poltico 531
17.6.1 Las sanciones en el juicio poltico 533
17.6.2 El procedimiento 534
17.7 La declaracin de procedencia 536
17.7.1 El concepto de inmunidad relativa 536
17.7.2 La nocin de requisito deprocedibilidad 537
17.8 El juicio de desafuero 537
17.9 La inatacabilidad 541
17.10 El fuero presidencial 542
17.11 La licencia y el fuero 544
17.12 Regulacin constitucional de la responsabilidad administrativa 546
17.13 La responsabilidad patrimonial del Estado 548
17.14 La prescripcin en materia de responsabilidades 549
Bibliografa 551
ndice onomstico 561
ndice analtico 563
Presentacin
Desde principios de los aos noventa, en que empec a dedicar una mayor parte
de mi actividad docente al Derecho constitucional, naci la idea de publicar esta
obra a la que di forma con el paso del tiempo mediante el estudio de distintos ternas
que fueron objeto de mltiples artculos en revistas jurdicas y en obras colectivas
e incluso de libros dedicados a cuestiones constitucionales. Durante ms de tres
lustros, fui acumulando datos y apuntes derivados no solamente de la reflexin te-
rica, sino de la experiencia prctica obtenida corno legislador en ambas cmaras del
Congreso de la Unin entre 1994y 2003. Previamente, en mi primera participacin
corno congresista en el periodo 1976-1979, tuve oportunidad de formar parte del
grupo impulsor de las profundas reformas poltico-electorales introducidas en la
Constitucin en 1977, por lo que puedo afirmar que estas pginas contienen el
fruto de tres dcadas de ejercicio en el rea del Derecho constitucional prctico, que
ahora tengo la satisfaccin de compartir con los interesados en estos ternas.
A lo largo de esta etapa, nuestra materia ha experjmentado una verdadera
revolucin; pas de ser una asignatura evidentemente fundamental pero abordada
casi corno objeto de sacramento, a convertirse en un campo del Derecho de enor-
me dinamismo y constante sujecin al debate pblico. En el momento en que apa-
rece esta obra, prcticamente no hay semana en que los medios de comunicacin
dejen de aludir a un terna de controversia en la esfera de aplicacin del Derecho
constitucional, desde los derechos de los enfermos que padecen Sida, la despe-
nalizacin del aborto, la regulacin del consumo del tabaco, la participacin del
ejrcito en tareas de seguridad pblica, los requisitos de nacionalidad para ocupar
cargos pblicos, la normatividad en materia de radio ytelevisin, el financiamiento
a los partidos polticos, la duracin de las campaas electorales, las investigaciones
de la Suprema Corte sobre garantas individuales, la eleccin de los integrantes de
la autoridad electoral e infinidad de ternas que forman parte del cotidiano debate
nacional.
xvi .... ' __--- DERECHO CONSTITUCIONAL
Entre los cambios constitucionales ms trascendentes que han dado lugar a
esta febril actividad se encuentra la renovacin de la Suprema Corte de Justicia de la
Nacin por virtud de la cual, adquiri plena independencia y se convirti en un au-
tntico tribunal constitucional al crearse las acciones de inconstitucionalidad y las
controversias constitucionales a principios de 1995, y las modificaciones en materia
electoral introducidas en 1996 que contribuyeron en gran medida, a la transforma-
cin del sistema poltico mexicano, para dar paso a una viva pluralidad partidista y
a la alternancia en la titularidad del Poder Ejecutivo.
En gran parte de esas transformaciones, tuve la oportunidad de intervenir de
manera directa, por eso pienso que sin restar un pice a los mritos de otros libros
de texto de ilustres autores, el que ahora tiene el lector en sus manos le brinda un
elemento adicional, que es el conocimiento de primera mano de los fenmenos
de creacin de normas constitucionales, desde el momento que he podido ser un
activo participante en dichos procesos y en algunos casos iniciador de los mismos,
como en materia de los derechos de las vctimas contenidos en el arto 20.
El presente libro, pues, fue gestndose paulatinamente y recibi tres impor-
tantes nutrientes: el ejercicio prctico, la reflexin terica sobre los temas en cues-
tin y el contacto ininterrumpido con mis alumnos en todo ese tiempo, ya fuese
en la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, en la
Universidad Veracruzana, en la Universidad de Xalapa y en el Colegio de Veracruz.
La ctedra es tambin, una fuente inagotable de conocimientos, no slo por la tarea
de estudio que implica prepararla, sino por el vital contacto con los estudiantes
cuyas dudas y planteamientos me permitieron profundizar en algunos problemas
de interpretacin constitucional. Muchos aspectos que aqu abordo se enriquecie-
ron en animadas controversias en el aula, que yo estimulo de manera especial para
entrenar al estudiante en la argumentacin jurdica. De ms est decir, que la ac-
tivacin de las discusiones constitucionales en la vida pblica, ha sido un insumo
inapreciable de estos debates en clase.
Del caudal de apuntes elaborados para la ctedra y surgidos del seno de la
misma; de los temas subrayados y acotados al margen en diversos libros; de los tra-
bajos jurdicos publicados y los materiales dispersos que emple para elaborarlos,
de las notas tomadas en largas sesiones de comisiones parlamentarias y de trans-
cripciones de conferencias impartidas, fui espigando mes con mes el material para
esta obra, lo seleccion y resum para ajustarlo a las necesidades de un libro de texto,
agregando y actualizando lo que resultaba preciso para la cobertura de todos los
temas a fin de incluir hasta las novedades ms recientes en la materia.
El esquema adoptado para su configuracin final, se bas en un mtodo con-
sistente en procurar la mayor unificacin posible entre teora y prctica. De ah, que
la teora constitucional propiamente dicha se estudie a lo largo de todos los temas, si
bien el primero de ellos recoge los conceptos bsicos de dicha teora para permitir
al estudiante familiarizarse con los mismos y con algunos de los ms importantes
autores clsicos en la materia, pero sin dedicar espacio a una resea de libros tradi-
cionales que a mi parecer deben ser consultados de manera directa por el alumno,
PRESENTACIN , ~ - - __-" xvii
bajo la conduccin de sus maestros, como una fuente de conocimiento terico adi-
cional que slo puede adquirirse mediante la lectura de los autores que han confor-
mado la historia y tradicin de! constitucionalismo occidental. Con independencia
de ese insumo lateral, e! lector tendr en esta obra una extensa referencia a asuntos
tericos en la medida que se analizan las instituciones existentes: e! nfasis, por su-
puesto es mayor en los primeros capitulas, como el tercero, e! cuarto y e! quinto que
se destinan a los principios que rigen nuestra Constitucin, las formas de Estado
y de gobierno a lo largo del tiempo hasta nuestros das y las formas especficas de
Estado y de gobierno que adopta la Norma Suprema de Mxico.
Adems de! enfoque terico siempre incorporado en cada captulo, he procu-
rado que se logren los siguientes objetivos pedaggicos: que el estudiante compren-
da perfectamente el significado, el sentido y el propsito del texto de la Constitu-
cin: que conozca los antecedentes y las razones de la existencia de las normas y que
pueda desentraar las consecuencias de las mismas, y los principales problemas de
interpretacin a los que dan lugar.
Puedo asegurar a quien incie la lectura de esta obra que si la estudia con cui-
dado, -salvo las cuestiones muy concretas relativas a las garantas individuales que
son objeto de otra asignatura- no habr prcticamente expresin alguna conteni-
da en nuestra Constitucin, que e! alumno no pueda comprender y explicar.
El plan general de la obra tiende a alcanzar este propsito. Ya mencion lo
referente a los captulos primero a quinto, con excepcin del segundo. ste me plan-
te siempre un problema especial ya que el programa exige, con razn, el estudio de
la historia constitucional mexicana. Su ubicacin presenta la' dificultad de que los
contenidos de la misma, suponen el conocimiento de conceptos relacionados con
instituciones y procesos constitucionales que se adquiere a lo largo del curso. lle-
gu a considerar conveniente colocarlo al final del texto, pero me convenc de que
dado su carcter de antecedente, era mejor dejarlo como segundo en el orden a fin
de que el estudioso conozca el hiJo conductor del constitucionalismo mexicano al
paso de dos centurias, en el entendido de que siempre podr consultar otras partes
posteriores del libro para aclarar el contenido de los preceptos constitucionales de
tiempos pasados, adems de que en los sistemas escolarizados, podr contar con la
saba guia del profesor en turno.
A partir del captulo sexto, entramos de lleno al anlisis de la formacin, es-
tructura y funcionamiento de las instituciones constitucionales, siempre remitiendo
a sus raices polticas y sociolgicas y revisando las dificultades especficas de inter-
pretacin y aplicacin. El captulo 6 est destinado al estudio del proceso electoral y
los principios que lo rigen, y su colocacin responde al hecho de que las elecciones
populares son la fuente de todas las instituciones pblicas de modo directo o in-
directo. En su redaccin incorpor muchos conocimientos adquiridos a travs del
lapso en que, como Senador de la Repblica, fui miembro del Consejo General
del Instituto Federal Electoral (IFE) en calidad de Consejero del Poder Legislativo.
Este tema, por tanto, tiene enormes repercusiones prcticas y muchas veces se
deja de lado por las dificultades que presentan las frmulas electorales aplicables a
xviii ,'--__---
DERECHO CONSTITUCIONAL
la distribucin de lugares en las cmaras por el sistema de representacin propor-
cional, con la aparente justificacin de que existe como materia optativa el Derecho
electoral. Empero, la funcin de este ltimo es extender y profundizar en el estudio
de la legislacin aplicable a los comicios, y no puede sustituir la comprensin b-
sica de los textos constitucionales que regulan la eleccin y la conformacin de los
cuerpos legislativos.
Los captulos 7, 8 Y9 se refieren al Poder Legislativo. La extensin dedicada a
ste, es proporcional al espacio que su regulacin ocupa en nuestra Carta Magna.
Me pareci conveniente explicar con el mayor detalle posible la estructura del Con-
greso, las condiciones de su funcionamiento y sus atribuciones a lo cual se dedican
29 artculos constitucionales.
El captulo 10 se destina al Poder Ejecutivo, penetrando el sentido histrico
de los preceptos que lo rigen, su funcionamiento a travs de la administracin p-
blica y la compleja normatividad prevista para el caso de que su titular falte de ma-
nera absoluta. En este mismo capitulo, decid incluir a los rganos constitucionales
autnomos para enfatizar la nocin terica de que ejercen una funcin material-
mente ejecutiva de la que ha sido separado el Poder Ejecutivo por determinadas
razones.
El Poder judicial es tratado especficamente en el captulo 11, si bien en el12
tambin se revisan sus funciones en materia de control constitucional. Adems de
la revisin de sus rganos y los requisitos que deben cumplir sus integrantes, se da
particular importancia a la jurisprudencia y al muy relevante papel que desempea
actualmente en el desarrollo del Derecho constitucional. En esta misma seccin me
ocupo del Ministerio Pblico, institucin que marcha a horcajadas entre la funcin
ejecutiva y la legislativa, la cual tuve oportunidad de conocer profundamente, as
como al Poder judicial con el cual se relaciona, durante los aos que fung como
subprocurador de justicia en el Distrito Federal y procurador General de Justicia
de Veracruz.
El captulo 12 se refiere a la defensa de la Constitucin y abarca el estudio
de las distintas formas de control constitucional, tendientes a asegurar que todas
las normas jurdicas y los actos de autoridad se ajusten a la letra y el espritu de la
Norma Suprema. Aqu se analizan mtodos como la controversia constitucional, las
acciones de inconstitucionalidad y las bases constitucionales del amparo.
En este mismo captulo se revisan mtodos excepcionales de preservacin
constitucional como la suspensin de garantas individuales o la inviolabilidad de
la Constitucin prevista en el art. 136 concebida para mantener su vigencia, aun
cuando sea afectada por alguna rebelin.
Acontinuacin se tratan en el captulo 13los temas de nacionalidad, naturali-
zacin y extranjera con sus principales desarrollos legislativosque hacen posible la
comprensin de los conceptos contenidos en los preceptos constitucionales. Pese a
que en el temario se acostumbra colocar estostemas en etapas anteriores del curso,
rne pareci ms conveniente darles esta ubicacin,
tienen que ver con la operacin de la regulacin constitucional en estos aspectos
PRESENTACIN
~ - - __, xix
y que exigen el conocimiento previo de las decisiones que se toman en el mbito
legislativo o ejecutivo.
El captulo 14se destina al estudio de las disposiciones que se refieren al terri-
torio nacional, su curiosa sustentacin en el Derecho Constitucional consuetudi-
nario' la manera como se enfrentan los conflictos de lmites entre estados y el pro-
blema interpretativo de la preeminencia de la Federacin o los estados en cuanto al
dominio sobre el territorio y sus efectos sobre la propiedad privada. La colocacin
de este captulo obedeci a la necesidad de vincularlo con el siguiente, que tiene por
propsito el estudio del sistema federal mexicano definido por una forma concreta
de reparto territorial del poder. En este captulo 15 se tratan aspectos relativos a la
distribucin de competencias entre autoridades locales y federales y algunas par-
ticularidades del constitucionalismo de los estados que forman la Federacin, as
como el estatus particular del Distrito Federal como sede de los poderes federales
y su compatibilizacin con la existencia de autoridades -que no poderes- de elec-
cin popular en esa demarcacin. Igualmente se realiza en este captulo, el estudio
bsico de una institucin fundamental del constitucionalismo mexicano que es el
municipio, regulado con gran minuciosidad por el constituyente, lo cual justifica su
tratamiento relativamente extenso en un apartado de esta materia.
El captulo 16 tiene un significado especial, pues rara vez se destinan aparta-
dos especificas al estudio sistemtico de la teora y la posible aplicacin prctica de
las normas constitucionales en materia econmica. Aunque nuestra Constitucin
no posee propiamente un captulo econmico, la jurisprudencia ha ido acuando
esta nocin y dada la tendencia actualmente existente a contravenir en la reali-
dad los principios del modelo de economa mixta consagrado en la Constitucin,
es imprescindible que el alumno y cualquier lector interesado, conozcan integral-
mente los conceptos econmicos contenidos en nuestra Carta Magna aunque se
encuentren dispersos en su texto.
En el ltimo captulo se trata lo relacionado con las responsabilidades de los
servidores pblicos, regulada por el Ttulo Cuarto constitucional en el que se es-
tablecen las bases generales de los distintos tipos de responsabilidad y los proce-
dimientos especiales para los funcionarios que disfrutan de fuero. Este asunto ha
sido en general poco explorado, pero se transform ltimamente en un territorio de
intensa actividad al desarrollarse algunos procesos de desafuero en aos recientes.
Gran parte del contenido de lo expuesto en esta parte del texto proviene de mi ex-
periencia como miembro de la Seccin Instructora de la Cmara de Diputados que
resolvi varios procesos de esta naturaleza durante la LVIII Legislatura.
Precisamente en razn del contacto inmediato con temas conflictivos de
nuestra materia, en varios puntos de la obra incorporo propuestas para atender
problemas insuficientemente resueltos. Los enfoques criticas van acompaados de
sugerencias de solucin, que deben formar parte de la preparacin de futuros juris-
tas, funcionarios, legisladores, acadmicos o postulantes que se estn formando en
nuestras escuelas y facultades de Derecho. A lo largo de cada tema y segn resulta
oportuno, me he preocupado por introducir referencias a la legislacin ordinaria
xx ~ ---
DERECHO CONSTITUCIONAL
que desenvuelve el contenido de los artculos constitucionales, a fin de que el lector
pueda extender sus conocimientos sobre el asunto cuyas bases se encuentran en di-
chos artculos. Tambin incorporo referencias a la jurisprudencia existente relativa a
la interpretacin por parte del Poder judicial Federal de textos constitucionales, que
puede llegar a dar a stos un sentido diferente al originalmente asignado, asi como
alusiones a la normatividad aplicable en las constituciones estatales a instituciones
reguladas de modo distinto en el mbito federal. De forma que, segn la materia,
destaco por ejemplo la existencia de la segunda vuelta electoral en la esfera estatal o
la existencia de mtodos de democracia directa, como el referndum o la iniciativa
popular en el constitucionalismo de los estados que forman la Repblica.
Finalmente, deseo dejar constancia de mi agradecimiento en primer lugar a
mi esposa Maria Fernanda, abogada de profesin con una natural inclinacin por la
enseanza, que ha dedicado largas horas a reflexionar conmigo sobre infinidad de
cuestiones contenidas en la obra y a revisar materiales previos y borradores de sus
captulos; a mi hijo Eduardo, que junto con ella, ha tenido que sacrificar tiempo de
fines de semana que hubiera podido dedicarse a la diversin en lugar de ocuparse
en la lectura de libros y la escritura de los originales de este texto que felizmente
culmina.
Tambin le expreso mi gratitud a la Facultad de Derecho de la Universidad
Nacional Autnoma de Mxico, a la Universidad Veracruzana, a la Universidad de
Xalapa y al Colegio de Veracruz, instituciones en cuyas aulas he podido satisfacer
mi vocacin acadmica y en las que estudi junto con los asistentes a mis ctedras,
los temas que ahora aparecen aqu publicados; a don Mario Vzquez Raa, presi-
dente y director general de la Organizacin Editorial Mexicana, quien me ha dado
la oportunidad de retomar mi original inquietud periodistica, al hacer posible que
escriba varios articulos a la semana en la cadena de diarios ms grande de Amrica
Latina. En la preparacin de los mismos y en mi participacin cotidiana en un pro-
grama radiofnico difundido en estaciones de la misma empresa, he recopilado
un gran nmero de insumas para este libro, al abordar con frecuencia temas juridi-
cos y constitucionales de inters general.
Expreso asimismo mi agradecimiento a mis compaeros de luchas polticas,
con quienes compart trincheras partidistas en las que aprend mucho y a los adver-
sarios que me obligaron a estudiar intensamente para preparar las argumentaciones
parlamentarias tendientes a refutar sus posiciones y, a veces, para reconocer que
tenan razn en alguna cuestin constitucional que se someta a la discusin en co-
misiones o en tribuna.
Especial testimonio de agradecimiento quiero hacer a los directores del Insti-
tuto de Investigaciones [urdicas de la UNAM, [os Luis Soberanes, Diego Valads y
Hctor Fix-Fierro, por haber acogido mis trabajos juridicos y haberlos incluido en
el catlogo de publicaciones de tan prestigiada institucin y en obras colectivas en
las que la misma ha participado, y de modo especialisimo a Oxford University Press
Mxico. editorial centenaria de gran reconocimkn.to \uteI\\o.c.\\)\"\al, 'j -e, 'O,"\."\. c..il:ec.\.Q'(:
general en Mxico, Robert Doyle, quien me ha permitido pertenecer con orgullo a
PRESENTACIN <----__, xxi
SU excepcional cuerpo de autores en materia jurdica; a Flor Mara Daz, entusasta
promotora de nuestros libros y a Lila Agular, sn cuyo apoyo y cudadosa revisn
del manuscrito, esta edicin no hubiera podido ver la luz.
Agradezco a mi secretaria Slvia Rodrguez, el tiempo adicional al trabajo dia-
rio que ha dedicado a la transcripcin y reelaboracin de textos escritos por m, con
las naturales deficiencias de quien se adapta al mundo de las computadoras, y en
muchas ocasiones al desciframiento de mis apuntes manuscritos; y finalmente, pero
de modo muy particular a los estudiantes que he tenido a travs de mi prolongada
carrera acadmica, muchos de los cuales, son ahora maestros o se desempean en
destacadas tareas jurdicas o administrativas, as como a los que vendrn ms ade-
lante. Ellos son la razn de ser de la actividad de cualquier maestro y el objeto al que
se destinan los instrumentos intelectuales que este texto habr de aportarles, con la
esperanza de que contribuyan a una slida formacin jurdica, por eso a ellos est
dedicada esta obra.
Mxico, Distrito Federal a 10 de marzo de 200S.
DOCTOR EDUARDO ANDRADE SNCHEZ
Siglos de legislaciones
Cofipe
LA
LN
LOPPE
LGSMIME
LFRASP
LFRSP
LOAPF
LOCG
LOPJF
LRF10S
RGIC
Cdigo Federal deInstitucionesy Procedimientos Electorales
LeydeAmparo
Ley deNacionalidad
LeydeOrganizaciones PolticasyProcesos Electoroles
Ley General delSistema deMedios deImpugnacin enMateria
Electorol
Ley Federal deResponsabilidades Administrativas delos Servidores
Pblicos
Ley Federal deResponsabilidades delosServidores Pblicos
Ley Orgnica delaAdministracin Pblica Federal
Ley Orgnica delCongreso General delos Estados Unidos
Mexicanos
Ley Orgnica del Poder Judicial delaFederacin
Ley ReglamentariadelasFracciones Iy 11 delArtculolOS
dela Constitucin Poltica delos Estados Undos Mexicanos
Reglamentoparael Gobierno InteriordelCongreso General
delosEstados Unidos Mexicanos
,'------
Nota. Tod<ls las referencias a artJcu}osenJos quenoseindique elcuerpo 'h.\ -se tn'.l.:no.",
quecorrespondena laConstitucinGeneral de la Repblica.
1
1.1. Significado de la palabra constitucin
Para comprender el Derecho constitucional es indispensable iniciar por tener una
idea de lo que significa el trmino constitucin en su sentido ms amplio. Desde
nuestros estudios elementales se nos ha enseado que la Constitucin (as con ma-
yscula) es un conjunto codificado de normas que organizan el gobierno del pas,
establecen los lmites de la accin del poder pblico frente al ciudadano y fincan las
bases a las que deben sujetarse las leyes, los reglamentos y dems normas jurdicas.
Por eso, generalmente, cuando pensamos en la Constitucin nos viene a la mente el
libro en el que se encuentra tal recopilacin de normas.
Sin embargo, la Constitucin jurdico-poltica de un Estado es mucho ms
que eso, y el jurista debe entender cabalmente el concepto de constitucin en su
acepcin ms extensa e identificar la evolucin del uso gramatical del vocablo con
que lo expresamos desde la Antigedad hasta nuestros das, porque ella refleja las
transformaciones conceptuales que se han operado a lo largo de los siglos.
Segn el Diccionario de la lengua espaola de la Real Academia Espaola,
constitucin, que proviene de! latn constitutio, constitutionis, significa "Accin y
efecto de constituir': y constituir, en su primera acepcin es "Formar, componer, ser.
El sol y los planetas constituyen e! sistema solar. El robo constituye delito:' En una
segunda acepcin, constituir quiere decir "Establecer, erigir, fundar'; as hablamos
de constituir una familia o de constituir una empresa.
La palabra constitucin, siguiendo e! mismo diccionario, puede tener, adems,
las acepciones principales siguientes:
2. Esencia y calidades de una cosaquela constituyen comoes y la diferencian de
las dems. 3. Forma o sistema de gobierno que tiene cada Estado. 4. Ley funda-
mental de la organizacin de un Estado. 5. Estado actual y circunstancias de una
determinada colectividad. 6. Cada una de las ordenanzas o estatutos con que se
2 ,'-__--
DERECHO CONSTITUCIONAL
gobierna una corporacin. 7. Der. En el Derecho romano, ley que estableca el
prncipe.yafuesepor carta, yaporedicto, decreto, rescripto ti orden.8. Fisiol. Na-
turaleza y relacin de los sistemasyaparatos orgnicos, cuyasfuncionesdetermi-
nanel gradode fuerzas yvitalidad de cadaindividuo. 9. Constitucin apostlica.
Decisin o mandato solemne del Sumo Pontfice, cuya observancia comprende a
todala iglesiacatlica o avarias rdenes, cuerposo clasesde los fieles...
Esta larga cita sirve para resaltar la enorme extensin del concepto que nos
ocupa desde la dimensin de esencia, por virtud de la cual no hay nada que no
tenga una constitucin, esto es: una forma o manera de ser. As, puede describirse
la constitucin de una planta, de un animal, de un edificio, de un planeta, de un
cuerpo geomtrico o de una colectividad humana. En este sentido, incluso la ms
elemental de esas comunidades, corno es la familia, tiene una constitucin que po-
dernos considerar en su configuracin nuclear (padre, madre e hijos) hasta la de
la familia ampliada, que comprende a un grupo de parientes vinculados por lazos
sanguneos o por aquellos constituidos en razn del matrimonio. El clan, la tribu y
cualesquiera otras formas preestatales tenan, pues, una constitucin, una manera
de ser en sentido amplio.
Los Estados contemporneos tienen tambin una constitucin entendida des-
de ese punto de vista, que abarca el modo de ser de cada Estado en su integridad y
lo distingue de otros, refirindose a la complejidad de sus relaciones sociales, a las
interacciones entre los grupos que lo conforman y a las caractersticas sociolgi-
cas del conjunto: lenguas, religiones, concepciones del mundo y de la vida, etnias,
gastronoma, expresiones culturales, costumbres y, por supuesto, las normas que
lo rigen y la manera corno es gobernado. A esto ltimo es a lo que aludimos en un
mbito ms estricto cuando hablarnos de la constitucin de un Estado en su carcter
jurdico-poltico.
Hemos visto tambin en la lista de acepciones que constitucin tiene un senti-
do fundacional cuando se refiere a instituciones humanas. ste es el acto fundador,
creador, por el que se erige una familia, una iglesia, una sociedad annima, un sin-
dicato y, por supuesto, un Estado. La constitucin referida a! Estado, en ese sentido,
se identifica con el acto de un Poder Constituyente, corno veremos ms adelante.
Tambin se entiende por Constitucin, desde los romanos, una ley del ms
alto rango expedida por el emperador,' De ese modo, del Imperio Romano deriva el
concepto de Constitucin apostlica corno orden o mandato papa!.
1 Acepcin en el aforismo latino: Constituciones tempere posteriores potiarespriorbus (Las consti-
tuciones posteriores en el tiempo prevalecen sobre las anteriores). Lapalabra constitucin es casi
sinnimo de ley y la expresin en la que se emplea equivale a decir: la ley posterior deroga a la
anterior. Vase Guillermo Plorls Msrgesnt. El Derecho .
1965, pg. 70.
TEORA CONSTITUCIONAL .------__-'
1.2. Empleo del trmino constitucin para aludirala organizacin
del gobiernode una comunidadpoltica
3
Ya dijimos que en el orden jurdico-poltico, ste es uno de los sentidos ms im-
portantes en -el que se usa la palabra constitucin. Es necesario hacer notar que la
organizacin de un gobierno supone un conjunto de instituciones y las interrela-
ciones, tanto de funcionamiento como de jerarquia, que se dan entre ellas, as como
las normas que regulan la accin del conjunto. Estas normas pueden ser de carcter
consuetudinario y, sin embargo, operar regularmente en una colectividad dada.
Puede ocurrir que algunas sean escritas, pero que estn dispersas. De hecho, en la
Antigedad la palabra Ilositeia que se traduce normalmente como constitucin,
2
en su sentido jurdico-poltico, no conllevaba la idea de un conjunto codificado de
normas, ni aluda en primera instancia a las reglas de convivencia, podra decirse
que la presencia de stas era subyacente, quedaba entendida en el modo de ser de
las instituciones y en la operatividad de las mismas.
En las autocracias antiguas nadie hubiera comprendido una pregunta que in-
quiriese sobre la "base constitucional" del poder del monarca y el catlogo de sus
facultades. La norma que por herencia reconoce al monarca su derecho a gober-
nar no est escrita en ninguna-parte. Podramos decir que est inscrita en el alma
colectiva del pueblo, el cual obedece este sistema de gobierno sin necesidad de
que exista un precepto grabado en una piedra o dibujado en un papiro. Lo mismo
puede decirse de una comunidad que se gobierna mediante las resoluciones de una
asamblea pblica de ciudadanos, como ocurri en la Atenas clsica.
En las traducciones de los textos griegos antiguos, la palabra constitucin'
aparece referida a cuerpos de normas expedidas por legisladores de gran autori-
dad, como Dracn, Saln o Clstenes, y parecia existir una opinin en el sentido
de que estas legislaciones tenan el carcter de normas supremas, de jerarqua
mayor que las leyes comunes y corrientes; de ah que existiera incluso un recurso
para verificar si las disposiciones emitidas por la Asamblea estaban conformes
a esas normas supremas, lo que se asemeja a un moderno control de constitu-
cionalidad' Exista entonces "la dstincin entre un poder legislativo, ordinario
(asamblea, o ecclesia) y un poder legislativo superior, encarnado en ciertas nor-
mas de mayor jerarqua (p. ej., las leyes de Saln, Dracn y Clstenes), con la
2 Vasepginaweb http://ec.europa.eu/translation/huUetins/puntoycoma/84/pyc844_es.htm
3 Politeia. Aristtelesen laPoltica distingue la nocin de ley (nomos)de la constitucin (politea). En
el Libro Segundo de esta obradice: "Otros en cambio, han sido legisladores,yaen su propiaciudad,
ya en alguna ciudad extranjera cuyo rgimen han organizado. Y de stos a su vez unos han sido
slo artfices de leyes particulares y otros tambin de laconstitucin, como Licurgo y Saln, que
instauraron tanto leyes como constituciones:' De lo anteriorse desprende que el concepto de poli-
teia, traducido como constitucin comprende una legislacin bsica que da forma a la comunidad
poltica reguladapor ella. Aristteles, Poltica, versin espaola, notas y trad. de Antonio Gmez
Robledo, UNAM, Mxico, 1963, pg. 63.
4 Vaseel apartado 12.1.
r
6 ,'-__--
DERECHO CONSTITUCIONAL
la vida colectiva, as como decisiones del Concejo que rega la ciudad. Se conocen
fueros de esta naturaleza que datan del siglo XI, como el de Len (1017), el de Jaca
(1064) yel de Seplveda (1076).
Los fueros territoriales eran recopilaciones de normas aplicables en el terri-
torio del reno correspondente. En ellos se incluan normas que hasta entonces
haban sido meramente consuetudinarias, fallos judiciales, privilegios y diversas
disposiciones legales. Cabe mencionar el Fuero de Len de 1017 -que contena
14 disposiciones, cuyo objeto principal era la organizacin judicial y el estableci-
miento de un recurso de apelacin ante el tribunal del rey-, el Fuero General de
Navarra del siglo XIII, el Fuero Real de Castilla de 1255 y los Fueros de Aragn
de 1247. En este reino, el rey se comprometa, mediante juramento, a convocar
regularmente a las Cortes, nombre que se daba a la asamblea de nobles, la cual pre-
sentaba sus quejas y agravios al rey, quien deba darles satisfaccin antes de ser es-
cuchado l mismo, presentando sus peticiones ante dichas Cortes. El rey tena que
lograr el consentimiento de las Cortes no slo para obtener recursos econmicos,
sino tambin para poder efectuar otras acciones. Es evidente que estamos ante una
forma de limitacin del poder absoluto. 10
En Inglaterra es bien conocida la clebre Carta Magna firmada por el rey Juan
sin Tierra en 1215, la cual era un documento suscrito por el soberano para apaciguar
la rebelin de los nobles terratenientes y de los dignatarios eclesisticos, quienes se
oponan al intento del rey de gravarles con excesivas cargas econmicas. Al frente
de los nobles y eclesisticos se puso el Arzobispo de Canterbury en 1213y se exigi
al rey que de manera solemne garantizara los derechos de los nobles y del clero. En
la Carta Magna se plasmaron por escrito concesiones que se haban otorgado a la
nobleza con anterioridad y se aluda tambin a exigencias especificas al rey. Su con-
tenido comprende cinco apartados: el primero estableca la libertad de la Iglesia;
el segundo determinaba las relaciones entre el rey y sus barones y preservaba los
derechos de stos; el tercero de tipo administrativo, se centraba en la organizacin
de la vida econmica; el cuarto haca referencia a la reforma de las leyes y la justicia,
y el ltimo aluda a asuntos concretos del momento, como la disolucin del cuerpo
de mercenarios del rey. Una disposicin final garantizaba la vinculacin del mo-
narca con la Carta y estableca que un Consejo de 25 barones tendra el derecho, en
ltimo trmino, a declararle la guerra si la Infringa."
Con motivo de la revolucin burguesa ocurrida en Inglaterra en el siglo XVII,
aparecen documentos que tienen ya el carcter de normas constitucionales moder-
nas: el Agreement of the People de 1647 y el lnstrument of Government de 1653, el
cual es considerado por Jellinek como "la primera y nica Carta Constitucional que
,'-----
!O Ren Fdou, El Estadoenla EdadMedia, EdafEdiciones, Madrid, 1977, pg. 226.
11 Enciclopedia Hispnica. Encyclopedia Britnica Publishers Ine.. t. III, pg. 399.
,1
TEORA CONSTITUCIONAL -------", 7
ha tendo Inglaterra"12 En este documento se creaban tres rganos de goberno: el
Lord Protector, el Consejo y el Parlamento Unicamaral, y contena tambin algunos
derechos personales. Su vigencia fue de solamente cuatro aos.
Otros documentos constitucionales ingleses que han tenido decisiva influen-
cia en el constitucionalismo occidental son la Petition of Rights de 1620, el Bill of
Rights (Declaracin de Derechos) de 1689y el Act ofSettlement (Acta de Estableci-
miento) de 170l. Otra decisin parlamentaria importante en cuanto a la proteccin
de los derechos individuales fue el reconocimiento del Habeas Corpus en 1679. Esta
denominacin latina hace referencia a una ley que garantiza la libertad individual
frente a privaciones de la libertad efectuadas de manera ilegal.
El desenvolvimiento del constitucionalismo britnico tiene como motor la ac-
cin del Parlamento, cuyos orgenes se remontan al siglo XIII, en que los nobles
despus de triunfar sobre Juan sin Tierra continuaron reunindose y constituyeron
un cuerpo que dara lugar a la Cmara de los Lores. A fines del mismo siglo, el rey
Eduardo 1 ntrodujo la representacin de las ciudades, con lo que abri paso a la
actividad poltica de los burgueses, es decir, artesanos, comerciantes y pequeos
industriales de los centros urbanos que no posean ttulos de nobleza ni propie-
dades territoriales. De esta representacin surgiria la Cmara de los Comunes. En
el siglo XIV, Eduardo III formaliz la existencia de ambas Cmaras, con lo que se
consolida como institucin el Parlamento brtnico.
En el pensamiento jurdico ingls el poder legislativo de que dispone este
cuerpo colegiado es prcticamente ilimitado. Sus facultades derivan de una larga
evolucin que interpreta la idiosincrasia del pueblo ingls. No es un rgano que
derive de un acto fundacional que lo haya creado como rgano encargado de legis-
lar, ni un poder constituido por otro anterior que le diera origen, sino que l se va
constituyendo a s mismo y las leyes que emite son todas de carcter supremo. Los
ingleses no distinguen entre un Poder Constituyente como originario y los Poderes
constituidos como derivados. Podra afirmarse que el Parlamento britnico es una
especie de Poder Constituyente en permanente accin. Su poder es supremo, tan es
as que existe una mxima poltica entre los ingleses que afirma: "El Parlamento lo
puede todo, menos convertir a un hombre en una mujer:' Es evidente que quienes
acuaron esta frase desconocan las capacidades de la ciruga del siglo XX y la posi-
bilidad de regular el transexualismo, con lo cual incluso aquello que crean impo-
sible para el Parlamento, ahora ya no lo es.
Si bien en la prctica las normas que organizan el gobierno y protegen los
derechos individuales son, por su materia, tpicamente constitucionales, en el sis-
tema ingls quedan inmersas en la produccin legislativa general y no tienen un
carcter especfico de Norma Suprema ni estn codificadas en un determinado
texto, incluso algunos aspectos del constitucionalismo ingls obedecen a normas
consuetudinarias.
12 VaseNstor PedroSags, op. cit., t. 1,pg. 3.
8
,
DERECHO CONSTITUCIONAL
En ocasiones se dice que Gran Bretaa no posee una Constitucin escrita.
En rigor esto es inexacto pues, como hemos visto, buena parte de su normatividad
constitucional ha sido expedida mediante leyes surgidas del Parlamento; por ejem-
plo' en materia de derechos humanos en 1998 se expidi la Human Rights Act que
entr en vigor el 2 de octubre de 2000. En todo caso, puede decirse que se trata de
una Constitucin no codificada, como veremos ms adelante. La nocin de una
normatividad constitucional no es ajena a la terminologia del Derecho pblico bri-
tnico, as, para referirse a la modificacin de reglas fundamentales de su sistema
poltico emplean la expresin reforma constitucional. 13
1.5. Distincin entreconstitucin material y constitucin formal
Para entender la vida constitucional de un pais se necesita hacer una distincin
terica entre constitucin material y constitucinformal. No nos referimos aqu al
sentido ms amplio de la palabra constitucin que dimos en el primer apartado, sino
a su concepcin en el mbito jurdico-poltico como conjunto de normas; as pues,
partiremos de la base de que tanto la constitucin material como la constitucin
formal son conjuntos de normas; ambas son nociones jurdicas.
Esta distincin consiste en percatarnos de que el concepto constitucin ma-
terial es ms amplio que el trmino constitucin formal. Aqul comprende un
conjunto de normas de distinta naturaleza que, como el caso ingls, pueden ser
consuetudinarias, tener un rango legal comn y corriente o no requerir de deter-
minadas formaldades para expedirse o modificarse. En cambio, entendemos como
constitucinformal al conjunto de normas codificadas a las que se atribuye el rango
de supremas y se las rodea, para su creacin y modificacin, de un marco de forma-
lidades especiales.
Ntese que, en consecuencia, Gran Bretaa tiene una constitucin material,
pero no una constitucin formal. Por otro lado, los pases que tienen una constitu-
cin formal codificada cuentan tambin con una constitucin material que va ms
all del texto plasmado en un cdigo y comprende normas legales que se refieren a
la organizacin del gobierno ya otras materas propiamente constitucionales, como
veremos despus, e incluso normas consuetudinarias que tambin son esenciales
aunque no se encuentren escritas en un texto.
Esta diferenciacin se aparta de la que establece Kelsen entre constitucin en
sentido material y constitucin en sentido formal, ya que segn este autor, la consti-
tucin' materialmente hablando, slo se refierea las normas que regulan el proceso
de creacin de las normas legislativaso, en todo caso, a aquellos aspectos que orga-
nizan al gobierno y atribuyen facultades a los rganos del mismo, y considera que
existen otras normas en los textos constitucionales relativas a diferentes materias,
,'------
l.' Vase Robert Blackburn yRaymond Plant, Constitutionoi Reform, AllD.1SDn"Nes\eyl..ongmanLur-
ted, Reino Unido, 1999.
TEORA CONSTITUCIONAL
---__, 9
que por determinada razn el Constituyente consider necesario incluir dentro del
Cdigo Supremo, pero que esas normas referidas a materias distintas a la regula-
cin del proceso legislativo y de atribucin de facultades a los rganos estatales no
tienen un carcter materialmente constitucional." En esta concepcin, el sentido
material de la constitucin es ms reducido que el texto formal, a diferencia
de la que planteamos, en la cual la constitucin, materialmente hablando es ms
amplia que la constitucin formal.
En el constitucionalismo contemporneo es evidente que las normas de ran-
go supremo incluidas en el cdigo constitucional tienen por objeto ya no sola-
mente la organizacin gubernamental, sino tambin la regulacin de una serie de
tareas que corresponden al Estado o la normacin de realidades sociales conside-
radas de tan elevado nivel, que es preciso darles un tratamiento constitucional y
son materias que corresponden a la constitucin en su sentido actual. Quiz para
Kelsen, influido por los contenidos de las primeras constituciones, era vlida la
divisin que estableca entre constitucin en sentido material y constitucin en
sentido formal, pero en nuestro tiempo la realidad nos muestra que las materias
propiamente constitucionales se han ampliado en forma considerable, como lo
veremos ms adelante."
1.6. La codificacin de las normas constitucionales
Ya hemos visto que pueden existir normas constitucionales sin que se integren en
un cdigo especfico. No obstante, las materias originalmente consideradas de ca-
rcter constitucional, es decir, las que se refieren a la organizacin del gobierno y a
los lmites de ste frente a los particulares, empezaron a sistematizarse por escrito
desde tiempo atrs, como ya constatamos al hablar de los fueros que existieron en
el territorio hispnico durante la Edad Media. Sin embargo, aquellos documentos
limitaban la autoridad del rey dentro del sistema feudal, en tanto que la idea moder-
na de constitucionalismo tiende a rescatar la voluntad popular como fuente de la
accin gubernamental y a garantizar la igualdad y libertad de todos los hombres, as
como su derecho de propiedad y otros derechos inherentes a la persona que deben
ser respetados por el Estado.
La tendencia moderna es codificar este tipo de normas que fundamentalmen-
te se establecieron en las colonias inglesas del territorio norteamericano. Suelen
citarse como documentos que fueron consolidando esta tendencia: el Pacto del May-
flower, de 1620, en el cual los peregrinos que viajaron en ese barco hacia Norte-
amrica suscribieron una especie de contrato social por escrito, y las Resoluciones
Fundamentales de Connecticut del 24 de enero de 1639, que parecen constituir
,'------
14 Vase Felipe Tena Ramrez, Derecho constitucional mexicano, 24 ed., Porra, Mxico, 1990,
pgs. 22 a 24.
15 Vanse los apartados 1.13 y 1.14.
10 ,'--_--- DERECHO CONSTITUCIONAL
el primer compendio escrito de normas de carcter constitucional. En este lti-
mo documento, los habitantes de la colonia de Connecticut establecan las bases
de su gobierno; organizaban la existenca de dos asambleas generales o Cortes;
fijaban reglas para la eleccin de sus miembros; indicaban la manera como sus
resoluciones deban publicarse y darse a conocer a la comunidad, y establecan la
existenca de un gobernador y el orden que deba seguirse en las discusiones de las
asambleas. Es sta una muestra de la tradicin de autogobierno y de la tendencia
a fijar claramente las reglas por escrito, que son caractersticas del Derecho cons-
titucional moderno.
Posteriormente, aparecera en 1776 la Constitucin de Virginia, que es un do-
cumento ms acabado, y por ltimo la primera Constitucin propiamente dicha de
un Estado democrtico liberal, que es la estadounidense de 1789.
16
Desde 1774 se haba reunido en Filadelfia un Congreso extraoficial en el que
participaron representantes de 12 de las colonias estadounidenses, slo falt Geor-
gia. Despus, ellO de mayo de 1775 se constituy formalmente el Congreso Conti-
nental, en Filadelfia, en el cual a partir de septiembre ya estaba integrada tambin la
representacin de Georgia. Este Congreso condujo prcticamente la guerra contra
Inglaterra, a partir de la Declaracin de la Independencia estadounidense, apro-
bada el4 de julio de 1776.
Las I3 colonias originales convertidas en estados independientes aprobaron
los artculos de la Confederacin y Unin Perpetua emitidos por el mencionado
Congreso Continental en 1777. Los diferentes estados concluyeron la ratificacin
de estos artculos en 1781. ste es un antecedente de la Constitucin estadouniden-
se, aunque en esa fase los estados no llegaban a fundirse en una Unin Federal, sino
simplemente constituan una Confederacin, a la cual ya se denominaba Estados
Unidos de Amrica.
Una vez concluida la guerra y reconocida la independencia de las antiguas co-
lonias por Inglaterra, se hizo evidente la necesidad de fortalecer un gobierno central
que uniera con mayor solidez a los estados recientemente independizados. El Con-
greso Continental dej en libertad a las diferentes legislaturas para que iniciaran las
acciones tendientes a esta finalidad. En enero de 1786, el estado de Virginia desgn
algunos representantes que se reunieron con delegados de otros estados y finalmen-
te acordaron convocar a una Convencin cuyo propsito sera la elaboracin de
una Constitucin, para crear un gobierno federal adecuado a las exigencias de la
,'------
16 Si bien ste es el desarrollo en el mundo occidental, Karl Loewenstein seala una curiosidad que
pareceraotorgarel privilegio de la primeraconstitucinescritaa los japoneses. Segn M. Anasaki,
existi el texto de una constitucin en 17 artculos. emitida por el prncipe Botoku en el ao 604 a.e.
Vase Karl Loewenstein, Teora de la Constitucin, Ariel, Barcelona, 1970, pg. 158. Enrelacincon
las Resoluciones Fundamentalesde Connecticut yel Pactodel Mayf1ower, stos pueden ser consul-
cecios en Angel Moyano Pahissa y Jess Velasca Mrquez, EUA. e s"u
Institutode Investigaciones Dr. JosMaraLuis Mora, Mxico, 1988.
TEORA CONSTITUCIONAL
-- , 11
Unin. Los delegados eran representantes de los estados a los que pertenecan, pero
no provenan de una eleccin popular.
Esta Convencin se reuni el14 de mayo de 1787bajo la presidencia de Geor-
ge Washington y trabaj hasta septiembre, cuando qued concluido el texto cons-
titucional que se remiti a los estados para su ratificacin. Se determin que era
necesaria la ratificacin de nueve de los 13 estados para poner en vigor la constitu-
cin. El noveno estado que la ratific fue New Hampshire el 21 de junio de 1788;
sin embargo, el gobierno declar formalmente en vigor la Constitucin hasta el
4 de marzo de 1789. sta es la Constitucin escrita vigente ms antigua del mundo.
Su texto original slo se refera a la organizacin del gobierno y no contena un
catlogo de derechos individuales, stos se adicionaron mediante las primeras
lOenmiendas, conocidas como el Bill 01Rights, las cuales entraron en vigor el15 de
diciembre de 1791.
En esa Constitucin se estableci una clara separacin de poderes, el Poder
Ejecutivo se encomend a un presidente electo mediante una eleccin indirecta. El
pueblo en cada estado elegira a un nmero de electores y stos a su vez al presiden-
te. ste sigue siendo el sistema actual, de manera que el presidente de los Estados
Unidos de Amrica no es resultado de una eleccin directa, y en algunos casos ha
llegado a ocurrir que la mayora del voto popular no corresponde a la mayora de
los electores que eligen al presidente."
El Poder Legislativo qued depositado en dos cmaras, una conocida como
Cmara de Representantes, electa por todo el pueblo, dividido en distritos electora-
les segn la cantidad de poblacin, y el Senado, en donde los estados cuentan con
una representacin paritaria: dos senadores por cada uno, electos originalmente
por las legislaturas estatales. El Poder Judicial se deposita en una Corte Suprema
con amplsima facultad para interpretar la Constitucin. Por primera vez en la his-
toria se adopt un rgimen federal en el que se deja una cierta esfera de decisiones
para cada estado, dentro de la cual actuara con plena autonoma y se reservan otras
materias a la competencia al gobierno de la Unin.
El siguiente documento constitucional codificado aparecera en la Francia
revolucionaria, cuyos escritores haban impulsado la corriente liberal desde aos
atrs. El absolutismo monrquico haba entrado en crisis en la segunda mitad del
siglo XVIII, la situacin financiera del rey Luis XVI era muy endeble y requera de
nuevos impuestos que eran rechazados por la nobleza. En mayo de 1789 se decidi
convocar a los Estados Generales. Se llamaba as a una antigua Asamblea de origen
feudal en la que estaban representados tres estamentos: el clero, la nobleza y el Es-
tado llano o tercer Estado."
<-----
17 Al respecto consltese mi libroDeficiencias del sistemaelectoral norteamericano, Instituto de Inves-
tigaciones Econmicas, UNAM, Mxico, 2001.
18 Vase"Estados Generales" en Eduardo Andrade, Teora general del Estado, OxfordUniversity Press,
Mxico, 2003, pg. 137.
12 ,'-__--
DERECHO CONSTITUCIONAL
En esta reunin de los Estados Generales, celebrada en Versalles, el tercer
Estado se opuso a que se votara por estamento, lo cual garantizaba el triunfo de la
coalicin entre la nobleza y el clero; entonces se produjo una ruptura que concluy
en la decisin de constituirse como Asamblea Constituyente, el 9 de julio. Aqu ve-
mos ya la influencia del proceso norteamericano y la creacin de un rgano espec-
fico que habra de elaborar la Constitucin, si bien ste no provena de una eleccin
especficamente hecha para tal efecto, ni de la designacin de delegados enviados
por gobiernos locales, como los que acudieron a la Convencin de Filadelfia.
Los acontecimientos se aceleraron, el 14 de julio de 1789 se dio la Toma de la
Bastilla, que se considera el inicio formal de la Revolucin Francesa, y el 26 de
agosto de ese mismo ao la Asamblea aprob la Declaracin de los Derechos del
Hombre y del Ciudadano, documento constitucional fundamental en cuanto a la
limitacin del poder pblico frente a los individuos. Se plasmaba ahi la ideologa
liberal individualista que haba venido madurando a lo largo de las obras de autores
como Voltaire, Diderot, D'Alembert, Montesquieu, Rousseau, etc. Del trabajo de
. la Asamblea Nacional surgi el 3 de septiembre de 1791 la primera Constitucin
francesa, en la cual se adoptaba una monarqua limitada, con la existencia de una
Asamblea que representara a la nacin. Se eliminaba el sistema de justicia feudal
para que la administracin de la misma quedara a cargo directamente del Estado
central; se elevaba la propiedad al rango del derecho inviolable, y se dividia a los
ciudadanos en activos, que eran los propietarios quienes tendran derecho a votar, y
pasivos, considerados una especie de cuarto estado, que por no ser propietarios, no
tendran derecho de sufragio.
La Asamblea Constituyente, al igual que la Convencin en Estados Unidos de
Amrica, se disolvi una vez concluida su tarea y se procedi a la eleccin de una
Asamblea Legislativa, que se reuni en octubre de 1791.
Esta Constitucin tuvo una vida breve ya que fue suspendida el 10de octubre
de 1793. El Comit de Salud Pblica bajo la influencia de Robespierre, emiti una
nueva Constitucin en la que se reconoca el sufragio universal masculino y se
promovan medidas de apoyo econmico para los ms pobres. Despus de la deca-
pitacin de Robespierre y el regreso al primer plano revolucionario de la Conven-
cin Nacional, que se haba constituido el 20 de septiembre de 1792, sta redact
una nueva Constitucin en 1795, conocida como la Constitucin del Ao II!. Se
estableca una clara separacin de poderes y se divida el Poder Legislativo en dos
cmaras: la Cmara Baja o Consejo de los 500 y la Cmara Alta o Consejo de los
Ancianos, que elegiran al Directorio formado por cinco miembros, en el cual se
depositara el Poder Ejecutivo.
Las constituciones estadounidense y francesa se convirtieron en modelos del
constitucionalismo, ya consagrado como un elemento de la nueva organizacin es-
tatal surgida del triunfo de las revoluciones burguesas. La esencia del constituciona-
lismo es la limitacin del poder del Estado, de modo que ste queda distribuido en
distintos rganos a los que se atribuyen facultades es')tl:.\l\"o, '! 0\ -rrsmo 'errrpo
se instaura un catlogo de derechos individuales que deben ser respetados por la
TEORA CONSTITUCIONAL
-- , 13
autoridad. La Constitucin escrita se convierte as en la frmula que recoge esta nor-
matividad esencial y, en su origen, se entiende que es la materia bsica que r e g u l ~ r .
No obstante, la evolucin posterior de las constituciones escritas ha ido ampliando
el contenido de las mismas a materias de carcter social, econmico o cultural, que
se consideran fundamentales por la sociedad en cuanto a su regulacin y por
ello se estima que deben tener el carcter de normas supremas consagradas en el
cdigo constitucional, como lo veremos en los apartados 1.13 y 1.14.
1.7. Irrelevancia de la distincin entreconstituciones
escritas y no escritas
La doctrina constitucional ha mantenido esta antigua clasificacin para distinguir
entre el constitucionalismo britnico que, como ya hemos dicho, tiene una gran
cantidad de normas escritas, pero no est codificado en un solo cuerpo normati-
vo, y el constitucionalismo estadounidense y francs que iniciaron la pauta de las
constituciones escritas, la cual se ha mantenido como la norma general en todo
el mundo. De hecho, slo las constituciones de Gran Bretaa y de Nueva Zelanda
no estn codificadas. Sin embargo, en este ltimo pas se emiti en 1986 un Acta
de Constitucin que declara formalmente su estructura constitucional. Incluso Es-
tados bajo sistemas socialistas cuentan con una Constitucin escrita, de ah que
parezca ya muy poco til mantener esta distincin, absolutamente innecesaria para
comprender los documentos constitucionales actuales, si bien tuvo relevancia his-
trica en su momento.
1.8. La idea de Poder Constituyente
Las particulares condiciones histricas existentes en Estados Unidos de Amrica y
en la Francia revolucionaria dieron lugar, en el primer caso, a la convocatoria para
crear un rgano especfico y, en el segundo, a la conversin de uno ya existente,
como eran los Estados Generales, en uno de nuevo tipo: la Asamblea Constituyente.
La misin de estas instituciones fue construir un orden nuevo y generar un rgimen
de gobierno que habra de entrar en accn una vez concluida la labor de tales rga-
nos constituyentes. Como hemos visto, en Inglaterra no ocurri as porque en ese
pas la evolucin fue muy lenta, a lo largo de muchos aos, y el propio Parlamento
asumi el carcter de rgano constituyente durante todo el tiempo.
De cualquier modo, la impronta que dejaron los procesos estadounidense y
francs llev a la conceptualizacin del Poder Constituyente como la expresin de
la soberana popular en un momento determinado.
Tal soberana crea las bases de todo un orden jurdico, establece un sistema
de gobierno, asigna facultades a los rganos en los que se deposita la autoridad y
los limita de manera que no puedan ir ms all de aquellas atribuciones que les ha
conferido el Poder Constituyente.
14 ,'--__---
DERECHO CONSTITUCIONAL
Aqu valdra la pena reflexionar sobre un punto en el que a veces se cae en
confusiones. Se dice, por ejemplo, que "lo que no est prohibido est permitido':
pero esto no es vlido, por supuesto, para los rganos del Estado, porque lo que no
les est expresamente permitido por el Poder Constituyente, les est prohibido.
Aunque tampoco debe llevarse al extremo esta interpretacin puesto que debe
entenderse que hay facultades, como las facultades implcitas, que veremos en el
captulo 9, las cuales se sobreentiende que estn comprendidas en aquello que tiene
posibilidad de realizar el rgano; si no, quedara imposibilitado para alcanzar sus
fines. En cambio, los particulares pueden hacer todo aquello que la ley no les pro-
hbe, pero no los rganos del Estado. La Constitucin federal mexicana no contiene
una declaracin explicita de este prncipio jurdico, pero algunas constituciones
estatales s lo incluyen en su texto, como es el caso de la de Aguascalientes cuyo
art. 3 dispone: "El poder pblico solamente puede actuar en uso de facultades ex-
presas mientras que los particulares pueden hacer todo lo que las leyes federales y
locales no lesprohiban." Disposiciones similares, aunque menos completas, se con-
tienen en las constituciones de otros estados de la Repblica mexicana como Baja
California y Baja California Sur.
En cuanto a las caractersticas del Poder Constituyente, se trata de un Poder
cuya funcin es establecer las normas fundamentales y una vez concluida su tarea,
desaparece. Es temporal y le corresponde distribuir las facultades entre los diferen-
tes rganos del Estado de modo que stos quedan limitados por el Poder Consti-
tuyente. En trminos de teora constitucional se dice que los poderes constituidos
derivan del Poder Constituyente; es decir, ste es originario, aqullos son derivados,
y su accionar est limitado por las disposiciones del poder originario.
De acuerdo con Tena Ramrez," el Poder Constituyente es el nico poder
soberano puesto que acta en un momento dado a nombre del pueblo y no tiene
ninguna limitacin jurdica, aunque admite la existencia de otro tipo de limita-
cienes." En consecuencia, podramos decir que es un Poder soberano, originario
y temporal. En nuestro pas hemos seguido de manera fiel el modelo de los Pode-
res Constituyentes, desde la Constitucin de Apatzingn, pasando por las de 1824,
1857Y1917, todas surgidas de Congresos especialmente convocados para hacer un
trabajo constituyente, si bien el de 1917 se supona que tena por objeto modificar
la Constitucin de 1857, era un rgano de carcter especial convocado despus de la
Revolucin para la tarea especificamente constituyente.
1.9. Constituciones rgidas yflexibles
Esta distincin tambin resulta poco til en la actualidad, pues en la prctica coin-
cide con la diferenciacin entre constituciones escritas y no escritas. Yamenciona-
,'------
19 Felipe Tena Ramirez, op. cit., capitulo 1.
20 Vase el apartado 12.7.
TEORA CONSTITUCIONAL
~ - - - - ' 15
mas que en los casos excepcionales que an quedan de estas ltimas, las normas
constitucionales surgen del procedimiento legislativo normal y, en consecuencia,
no requieren de algn procedimiento especial para su modificacin. Es importante
sealar que en donde existen las leyes constitucionales no escritas tampoco se hace
la distincin entre Poder Constituyente y poderes constituidos, y en virtud de que
el Parlamento acta permanentemente con un carcter Constituyente y no aplica
formalidades especiales para modificar las normas constitucionales existentes, se
dice que en tales casos la Constitucin es flexible.
Por el contrario, en donde se distingue entre un Poder Constituyente, que en un
acto inicial genera a la Constitucin, ylos poderes constituidos, ninguno de los cuales
puede por s solo modificar el texto de la misma," se establece en la propia Constitu-
cin un procedimiento especial con un mayor grado de dificultad, con formalidades
ms rgidas, la participacin de diversos rganos y, en ocasiones, el transcurso de
ciertos plazos, para poder introducir reformas a los preceptos constitucionales. Se
llama a stas constituciones rigidas, por la aplicacin de exigencias mayores para refor-
mar la Constitucin, de aquellas que se aplican en el proceso legislativoordinario.
Adems, en la experiencia prctica, la diferencia entre la rigidez y la flexibili-
dad de una Constitucin debera sustentarse en la facilidad o dificultad que existe
para introducir reformas y no tanto en el procedimiento que se prev formalmente
en la propia Constitucin para su realizacin. Analicemos los casos de las constitu-
ciones estadounidense y mexicana: en trminos formales, las dos son igualmente r-
gidas, pues sus textos sealan un procedimiento muy similar para su modificacin
(aprobacin en ambas cmaras por mayora calificada de las dos terceras partes y
aprobacin de la mayora de las legislaturas de los estados en el caso de Mxico y de
las tres cuartas partes de dichas legislaturas en Estados Unidos de Amrica). No
obstante, en sus ms de 200 aos de vigencia, la Constitucin estadounidense ha
sufrido, mediante el empleo de este procedimiento, slo 27 enmiendas, en tanto que
la Constitucin mexicana se ha modificado ms de 400 veces entre 1917y 2007.
En esta parte de la teora constituconal es preferible adoptar un anlisis po-
litolgico que nos permita explicarnos el por qu de fenmenos tan diferentes y
rechazar todo prejuicio que d por sentado que una realidad es mejor que la otra,
sin preguntarnos: mejor, con respecto a qu? Digo esto porque en nuestro pas es
frecuente que se critique la facilidad con que se reforma la Constitucin y se admire
como digno de imitarse el modelo estadounidense en el que han existido aparente-
mente tan escasas reformas.
Si bien es deseable una cierta permanencia de las disposiciones constitucio-
nales a fin de preservar la estabilidad jurdica en el Estado," es evidente que la
21 En realidad,como veremos despus, se dancasos en los que el PoderJudicial, por medio de la inter-
pretacin,efectaverdaderas reformas a laConstitucin al modificarel sentido de las palabras. As
ha ocurrido con frecuencia en Estados Unidos de Amrica.
22 Vase Francisco Fernndez Segado, Elsistemaconstitucional espaol, Dykinson, Madrid, pgs. 65
y siguientes.
16 ,'-__---
DERECHO CONSTITUCIONAL
dinmica de la vida colectiva exige adaptar las normas a las circunstancias que cam-
bian constantemente. De ah que tampoco sea adecuado un respeto reverencial a
la Constitucin, que la haga intocable e impida adecuarla a las condiciones de la
realidad. En consecuencia, la reformabilidad de la Constitucin es una necesidad
insoslayable, pero cada pueblo emplea diferentes mtodos y la lleva a cabo segn
ciertas creencias y costumbres.
Quienes sostienen que la Constitucin estadounidense ha sido muy poco re-
formada, nicamente atienden a una parte de la realidad, ya que si bien el pro-
cedimiento de carcter legislativo con la exigencia de requisitos especiales se ha
usado slo 27 veces, existe otra va que ha permitido cambiar el sentido de la
Constitucin sin alterar su redaccin literal: la interpretacin judicial realizada por
la Corte Suprema de Estados Unidos de Amrica. En varios asuntos vitales para la
nacin estadounidense, como la discriminacin racial o la actitud hacia e! aborto,
por ejemplo, en el siglo XIX la Corte Suprema, basada en e! mismo texto constitu-
cional vigente, consider que la segregacin de estudiantes en escuelas, para negros
unas y para blancos otras, no violaba la igualdad como derecho consagrado en su
Constitucin. En la segunda mitad del siglo XX la Corte reinterpret e! texto cons-
titucional y entonces consider que la igualdad s se vea afectada por la segregacin
racial y estim constitucionalmente vlido e! proceso de integracin, incluso por la
fuerza, de estudiantes blancos y negros en las escuelas estadounidenses.
Asimismo, acerca de la interrupcin de! embarazo, la Corte Suprema, sin que
el asunto haya sido tratado especificamente en e! texto constitucional, se ha pro-
nunciado algunas veces liberalizando la actitud judicial ante esta prctica y otras
veces endurecindola, segn considere que ciertas leyes de los estados referentes al
asunto estn o no de acuerdo con las disposiciones constitucionales.
Podemos apreciar que e! procedimiento formalmente establecido no es e! ni-
co que se emplea para modificar una Constitucin, incluso debemos aceptar que de
manera paralela a estos dos procedimientos, uno por va legislativa y otro por va
judicial, ambos con validez jurdica, se dan en la prctica cambios constitucionales
de carcter consuetudinario que amplan el contenido de la Constitucin real y en
algunos casos llegan a modificarlo o a derogarlo.
Ocurre en ocasiones que el sentir popular admite un cierto comportamiento
consuetudinario, que se refiere a cuestiones tpicamente constitucionales. En Esta-
dos Unidos, por ejemplo, se haba estimado como especie de regla no escrita la
no extensin del ejercicio presidencial por ms de dos periodos de cuatro aos.
El presidente Franklin D. Roosevelt se reeligi para un cuarto mandato y si bien
esto no constitua una violacin formal a la Constitucin, el pueblo estadounidense
apoy una enmienda que limitara expresamente a dos periodos el tiempo mximo
de ejercicio para un presidente.
En Mxico, en cuanto a las relaciones entre el Estado y las iglesias, segn el
texto constitucional de 1917, se prohiba a stas una serie de conductas que, en la
realidad, se efectuaban sin queelEstado aplicara las e. 't-\\.
entre las autoridades ni entre la mayora de la poblacin parecia existir un desagrado
TEORA CONSTITUCIONAL
~ - , 17
expreso con ese orden constitucional real consuetudinario, que se contrapona al
texto expreso de la Constitucin.
A diferencia del pueblo estadounidense, el mexicano no crea indispensable
adaptar la letra constitucional a la prctica existente. Hasta 1993, en el rgimen del
presidente Salinas de Gortari, ms por una decisin del propio gobierno que por
una movilizacin popular, se modific el arto 130 para reconocer la personalidad
jurdica de las iglesias y autorizarles formalmente una serie de actividades que ya
venan realizando pese a lo que hasta entonces haba dispuesto el mencionado
artculo.
La formacin de un buen jurista debe fincarse no solamente en el conocimien-
to de la ley escrita sino tambin, sobre todo, en lo que est detrs de dicha ley, en
sus fundamentos sociolgicos y las consecuencias pragmticas de una disposicin
legal. Por ello, la teora constitucional no puede prescindir del anlisis de estos fe-
nmenos. Independientemente de que desde el punto de vista tico-jurdico pueda
repugnamos la nocin de usos contrarios a la Constitucin (contra constitutionem),
stos existen y deben ser analizados para, en su caso, encontrar las vas legales que
los supriman o las que permitan darles un cauce reconocido por el Derecho.
Por otro lado, del anlisis que hemos venido efectuando resulta que las cons-
tituciones se reforman de diferente manera segn las circunstancias en que operan.
En Mxico, por ejemplo, se da la paradoja de que nuestra cultura jurdica es ms
proclive a la redaccin clara en los textos legales, de los asuntos que deben regularse,
y por ello en muchas ocasiones se exige que las reformas se introduzcan en la letra
de la Constitucin y no se dejen a la interpretacin judicial, legislativa o, eventual-
mente, administrativa. No obstante, se critica despus que existan tantas reformas
.constitucionales, cuando es evidente que no le resulta fcil al medio jurdico mexi-
cano aceptar un intenso procedimiento de interpretacin judicial que modifique el
sentido del texto de la Norma Suprema, aunque desde los ltimos aos del siglo pa-
sado la Suprema Corte de Justicia de Mxico empez a asumir un papel ms activo
en el proceso de interpretacin constitucional con efectos modificatorios.
No tiene sentido preguntar qu es mejor? Lo mejor es lo que responde a las
necesidades de cada pueblo y cada cultura jurdica. Es probable que en nuestro
pas haya habido una exageracin en el nmero de reformas y que algunas fueran
irrelevantes o hasta innecesarias," pero ello ha respondido a la necesidad de adapta-
cin -acelerada en una sociedad tan cambiante y de crecimiento tan rpido como la
nuestra-, la cual hemos preferido que se d por la va de incluir expresamente en el
texto constitucional lo que queremos que diga, sin aceptar que la legislacinordinaria
desenvuelva algunos aspectos que podran considerarse implicitos en la Constitu-
,
23 Por ejemplo, cuando en 1981 se modific la expresin Consejo de Ministros, que exista en el art. 29
para el caso de la suspensin de garantas y que estaba perfectamente regulado en algunos artculos
de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica, la cual interpretaba el sentido de dicha expresin y
se refera a los funcionarios que deberan considerarse como integrantes de dicho Consejo, y en un
prurito de excesivo rigor jurdico, se incluy toda esa lista en el propio texto constitucional.
18 < --
DERECHO CONSTITUCIONAL
cin O que los jueces tengan un margen ms amplio para interpretarla. Empero, a
partir de las reformas constitucionales de diciembre de 1994, que fortalecieron el
papel de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin como tribunal constitucional,
se ha incrementado la intervencin del Poder Judicial en esta materia dado que la
funcin de dicha Corte es en la actualidad casi exclusivamente de interpretacin
constitucional. Estamos, pues, en proceso de incorporar elementos de la frmula
estadounidense -la cual requiere tambin cautela y prudencia en nuestros mxi-
mos jueces- de manera que la Constitucin evolucione y se modifique por la ac-
cin de la Suprema Corte, sin alterar el texto si no se estima indispensable.
De las reflexiones anteriores podemos distinguir cuatro formas reales de mo-
dificacin constitucional:
1. La va legislativa ordinaria, en el caso de las constituciones denominadas
flexibles.
2. La va legslativa con requisitos especales, que corresponden a las llama-
das constituciones rgidas.
3. La va jurisdiccional, por virtud de la cual los rganos judiciales realizan
cambios en el fondo aunque permanezca la forma intocada.
4. La va consuetudinaria, en la que la colectividad asume y acepta conductas
distintas a las constitucionalmente previstas.
Igualmente, podemos distinguir entre sistemas constitucionales que propen-
den a la reforma por va legislativa y sistemas constitucionales que propenden a la
reforma por va jurisdiccional.
Esta clasificacin dicotmica parte de la idea de que jurdicamente slo son
aceptables estos mecanismos ya que la va consuetudinaria es comprobable de ma-
nera emprica, pero no puede acreditarse como un procedimiento jurdico de refor-
mabilidad, pues aun en el caso de que el uso contrario a la Constitucin se empleara
como justificacin para desobedecerla, slo el rgano jurisdiccional facultado para
interpretar tal Constitucin podra dar por vlido dicho argumento, en cuyo caso
le dara fuerza jurdica.
Algunos autores aluden al concepto de mutacin constitucional para caracte-
rizar ciertos cambios drsticos que abarcan prcticas que no vulneran formalmente
la Constitucin pero regulan realidades paralelas a ella, como el caso de la limita-
cin reeleccionista en Estados Unidos antes de que se formalizara en una enmen-
da.Tambin caen en esta categora las mutaciones por desuso, prcticas polticas
contrarias al texto constitucional o procesos interpretativos que modifican radical-
mente el sentdo original de la norma."
24 Consltese Jos Asensi Sabater, ConstitucionalismoJ Derecho constitucional, Tirant Lo Btan.c.h., v ~ _
lencia, Espaa, 1996, pg. 208.
1.10. El constitucionalismo
TEORA CONSTITUCIONAL
, ~ - - __.-:' 19
De lo que llevamos estudiado se desprende que a lo largo de varios siglos se fue de-
sarrollando la idea de expresar por escrito los derechos de grupos o personas frente
al poder absoluto, obligando a ste a limitar su accin, sometindola a un marco
jurdico reconocido por toda la comunidad. Karl Loewenstein lo expresa de esta
manera: "La historia del constitucionalismo no es sino la bsqueda por el hombre
poltico de las limitaciones al poder absoluto ejercido por los detentadores del po-
der, as como el esfuerzo de establecer una justificacin espiritual, moral o tica de
la autoridad, en lugar del sometimiento ciego a la autoridad exstentc.?"
A partir del siglo XVIll esta tendencia se afirma y se generaliza presentndose
como "un proceso poltico jurdico que en su versin inicial ... tuvo por objetivo es-
tablecer en cada Estado un documento legal-la Constitucin- con determinadas
caractersticas";" a dicho proceso lo denominamos constitucionalismo o movimien-
to constitucionalista.
En esta ltima fase, el constitucionalismo es el producto de la ideologa li-
beral que coloca al individuo como base y objeto de todas las instituciones so-
cales," al tiempo que lo convierte en el creador del Poder pblico al concederle
mediante el voto -expresin de su libertad poltica- la facultad de elegir a sus
gobernantes.
El constitucionalismo se plantea como meta la determinacin, en un cdigo
jurdico supremo, de las reglas que permitan garantizar: a) que efectivamente el po-
der pblico surja de la voluntad popular y est al servicio de la misma; b) que el
ejercicio de dicho poder est delimitado de manera clara, sujeto a facultades que no
pueda rebasar y distribuido entre diversos rganos que se controlen recprocamen-
te, y e) que haya un catlogo de derechos humanos que todas las autoridades deben
respetar y un procedimiento tendiente a asegurar dicho respeto. En resumen, el
constitucionalismo liberal desarrolla tres principios fundamentales del liberalismo:
la soberana popular, la divisin de poderes y la proteccin de los derechos humanos.
Desde un punto de vista formal, el constitucionalismo se sostendr en los
principios siguientes: carcter normativo de la Constitucin y supremaca de la Cons-
titucin. El primero significa que el texto constitucional es un conjunto de normas
jurdicas de observancia obligatoria y no un mero catlogo de principios o reco-
mendaciones. El segundo alude a la naturaleza especfica de tales normas, a las que
se les asigna el rango de supremas; es decir, no pueden existir normas por encima de
ellas y todo el rgimen jurdico debe ajustarse a lo estatuido por la norma suprema y
no contradecir su letra ni su espritu. Estos principios estn en intima relacin con
el problema de la interpretacin constitucional, ya que la Constitucin como nor-
ma, formalmente considerada, debe interpretarse a la luz de los principios bsicos
25 Karl Loewenstein, op. cit.,pg. 150.
26 Nstor Pedro Sags, op. cit.,pg. 1.
27 Justamente, sta es la expresin que aparece en el arto 10 de nuestra Constitucin de 1857.
20 t'--__--
DERECHO CONSTITUCIONAL
materiales de su contenido, y todo el resto del orden jurdico que deriva de ella debe
interpretarse en concordancia con el texto constitucional. 28
1.11. Constituciones impuestas, pactadas yotorgadas
El proceso tendiente a llevar a la prctica los principios sealados anteriormente ha
transcurrido por diversas vas, segn las condiciones histricas de cada pas, pero
siempre aparece como una lucha contra el poder absoluto encarnado por el mo-
narca, cuya legitimidad se afirmaba en el creencia de que el poder le era otorgado
por Dios. La manera como se obtienen la limitacin de dicho poder y el reconoci-
miento de la voluntad popular como fuente suprema de la legitimidad del gobierno,
dio lugar a la clasificacin que distingue entre constituciones impuestas, pactadas y
otorgadas.
Se considera que una Constitucin es impuesta cuando el pueblo impone su
voluntad al monarca y ste se ve obligado a aceptar el texto constitucional.
La sumisin monrquica frente a los impulsores del movimiento constitu-
cionalista puede derivar de una presin econmica o poltica que no llegue al
empleo de la violencia, pero tambin puede proceder de acciones revolucio-
narias, ms o menos cruentas, que en ocasiones culminan con la muerte del
rey. En esta categora de constituciones a veces se menciona la Carta Magna
que contra su voluntad tuvo que firmar Juansin Tierra en 1215. En un sentido
muy amplio podra aceptarse esta idea, pero debe tenerse presente que no se
trataba de una Constitucin moderna basada en la soberana popular, sino de
un documento que otorgaba privilegios al clero y a la nobleza.
En cambio, me atrevera a considerar el Instrument DI Government de
Oliverio Cromwell como una autntica Constitucin impuesta a partir de la
decapitacin del monarca ingls Carlos 1. Por supuesto, las constituciones
francesas de 1791, 1793 Y1795 entraran en esta categora, dentro de la cual
se considera tambin a la Constitucin de Cdiz de 1812 que Fernando VII se
vio obligado a jurar despus del alzamientoliberal encabezadopor Rafael del
Riego. Igualmente, pueden quedar incluidas aqu las constituciones derivadas
de movimientos de independencia nacional logradas por medio de la guerra,
como la Constitucin mexicana de 1824.
Por Constitucin pactada se entiende aquella en que tanto el pueblo
como el monarca coinciden en el propsito de establecerla e interactan para
lograr ese objeto. Se menciona como un ejemplo de ellas el Estatuto Real de
1834, en el que particip la regente Maria Cristina, viuda de Fernando VII.
En este mismo rubro cabe incluir la Constitucin espaola de 1978, que aun
cuando no se da con la participacin de un monarca absolutista, indiscutible-
28 Vase un desarrollo ms amplio de estos principios en el captulo 3.
TEORA CONSTITUCIONAL
~ - - __, 21
mente el rey Juan Carlos actu, de manera decidida, a favor de la democrati-
zacin de la vida espaola y de la adopcin de esta Constitucin.
En esta categora se consideran tambin las constituciones surgidas por
el pacto entre varios estados soberanos. Tal es el caso de la Constitucin fede-
ral suizade 1874 yel de la Constitucinestadounidensede 1789. Escierto que
las colonias de Norteamrica se independizaron mediante una guerra, pero su
independencia fue reconocida por Gran Bretaa desde noviembre de 1882.
En nuestra poca, Peter Haberle ha recuperado la expresin constitu-
cinpactada para referirla a los acuerdos entre distintos grupos sociales que
caracterizan el pluralismo de las sociedades democrticas modernas, de ma-
nera que las modificaciones constitucionales frecuentemente surgen de estos
arreglos."
1.12. Concepto de Derecho constitucional
El Derecho constitucional primigenio del siglo XVIII poda describirse en forma
relativamente sencilla diciendo que ste era el conjunto de normas que establecen los
derechos inalienables del individuo y regulan laformacin de los rganos de gobierno,
as como el ejercicio de las atribuciones que se les confieren. En este punto hay que
aclarar que la expresin Derecho constitucional tiene dos acepciones: una, como
conjunto de normas, a la cual acabamos de aludir, y otra, como disciplina jurdica,
es decir, la rama del Derecho que tiene como objeto el estudio de dicho conjunto
de normas.
El Derecho constitucional como conjunto normativo no es nicamente el
texto de la Constitucin sino tambin, como ya dijimos, todas las normas que se re-
fieren a los asuntos l'undamentales del Estado, estn o no codificadas en un solo
texto, sean escritas o consuetudinarias y tengan o no el rango formal de normas
supremas. Con esto ltimo queremos decir que el Derecho constitucional abarca
reglas que estn establecidas en el plano de ley ordinaria o de costumbres, pero que
se refieren a dichos asuntos fundamentales del Estado.
AS, hemos llegado a descubrir la nocin de asuntos fundamentales del Estado
como una clave para definir al Derecho constitucional. Si bien es una expresin con
un alto grado de abstraccin, en trminos generales incluye todo tema que pueda
ser materia de regulacin constitucional: desde los primeros y originales relativos a
la organizacin del gobierno y a la preservacin de las libertades individuales, hasta
los de reciente adopcin en las normas supremas. En este ltimo caso encontramos:
garantas establecidas a favor de grupos de personas, principios reguladores de la
actividad econmica, principios en que se fundan las relaciones con los dems Es-
<-----
29 Sobre ste y otros temas de la teora constitucional contempranea, recomiendo la lectura de El
Estado constitucional del mencionado autor, obra publicada por el Instituto de Investigaciones Ju-
rdicas de la UNAM, Mxico, 2001.
22 ,'-__--
DERECHO CONSTITUCIONAL
tados, ampliacin de los derechos humanos, incluyendo los que derivan de la sola
pertenencia a la sociedad, como el derecho a la educacin, a la salud o al medio
ambiente sano y, en fin, todos los temas que actualmente forman parte de los textos
constitucionales y que veremos con detenimiento ms adelante.
El razonamiento que nos ha trado hasta este punto se sustenta en la considera-
cin siguiente: si un asuntohasidoconsiderado por unacomunidadestatalcomodigno
de serregulado en el ms altonivel, esporqueel Estado, entendidoen sudimensinque
incluye a la comunidadhumana y a quienes lagobiernan, ha estimadoque tal asunto
esfundamental paradichoEstado. Por eso reiteramos que elDerecho constitucional es
el conjuntode normas que regulan losasuntosfundamentales de un Estado.
1.13. Distincin entrepartedogmtica yparteorgnica
La teora constitucional ha clasificado tradicionalmente el contenido de las consti-
tuciones en dos partes: una dogmticay otra orgnica. La parte dogmtica contiene
las normas relativas a los derechos individuales y la orgnica est compuesta por
normas que aluden a la organizacin del Estado.
Esta distincin se justificaba en las primeras constituciones escritas, que efec-
tivamente presentaban en su composicin estos dos tipos de normas de diferente
naturaleza. No obstante, el desarrollo del constitucionalismo moderno ha intro-
ducido una gran cantidad de temas que se consideran asuntos fundamentales del
Estado y por ello tiene un rango normativo constitucional.
En el campo de los derechos de las personas se aprecia un movimiento pro-
gresivo, iniciado en torno a los derechos esenciales del individuo que deben ser
respetados por el Estado -los cuales aparecen en la Declaracin de losDerechos del
Hombrey del Ciudadanode 1789o en las primeras 10enmiendas de la Constitucin
estadounidense- para avanzar hacia la proteccin de derechos que se adquieren
por pertenecer a grupos especficos, como los derechos del trabajador, los de los
campesinos y los de miembros pertenecientes a minoras tnicas. El siguiente paso
ha sido la proteccin de derechos como la salud, la educacin, la vivienda digna o
el medio ambiente sano.
Como vemos, el contenido de la parte dogmtica, que en un principio pretenda
frenar al Estado a fin de que no incurriera en abusos en contra del individuo, se plan-
te despus formas de proteccin en las que el Estado deba intervenir para regular
las condiciones desiguales en las relaciones entre diversos grupos de la sociedad e
incluso, con posterioridad, le asign al poder pblico acciones postvas que hicieran
posible la proteccin de derechos sociales, como los referentes a la educacin o a la
salud, para lo cual en lugar de abstenerse, el Estado est obligado a actuar.
Debo aclarar aqu que, a mi juicio, es evidente que la distincin entre parte
orgnica y parte dogmtica no puede partir de un criterio formalsta, segn el cual
uno debe atenerse al lugar del texto en que el Constituyente incluy determinada
norma. Por ejemplo, con una visin equivocada, el constitucionalismo mexicanoba
considerado slo como parte dogmtica el contenido de los primeros 29 articulos
TEORA CONSTITUCIONAL
,---__....J' 23
que constituyen e! capitulo de las garantas individuales, y a todo e! resto le ha atri-
buido el carcter de parte orgnica.
Si algn sentido ha de tener esta clasificacin, debe ser e! de orientarse por
una conceptualizacin de fondo. As, las normas dogmticas se identifican por re-
ferirse a principiosfundamentales o a la declaracin de derechos concretos referidos
a personas o grupos, ya que ese es e! sentido de la palabra dogmtica: conjunto de
normas o principios de una doctrina. En cambio, la parte orgnica se refiere a la
organizacin y, por extensin, al funcionamiento de los rganos de! Estado.
Desde este punto de vista, e! arto 123 de la Constitucin mexicana debe con-
siderarse como integrante de la parte dogmtica aunque no est en e! captulo de
las garantas individuales, e igualmente dogmticos sern los preceptos en los que
se declara la soberana popular, la divisin de poderes o e! carcter democrtico,
representativo y federal del Estado mexicano, as como los principios que orientan
a ste en materia econmica, incluidos en los arts. 25 a 28, que s estn formalmente
en la parte dogmtica.
Por otro lado, es claro que la llamada parte dogmtica, restringida a los pri-
meros 29 artculos, no incluye slo garantas individuales, sino tambin principios
bsicos en materia educativa o econmica, es decir, dogmas entendidos como "fun-
damentos o puntos capitales de todo sistema"."
Dos cosas quedan evidenciadas despus de lo ahora expuesto: 1. El concepto
de parte orgnica no es equivalente a captulo de garantas individuales, ni la parte
orgnica es todo lo que no est en los primeros 29 artculos, ya que existen disposi-
ciones dogmticas dispersas por todo e! articulado. Adems, hay algunos preceptos
orgnicos en e! captulo "De las garantas individuales", por ejemplo, la frace. VllI
de! arto3, que se refiere a la facultad de! Congreso de la Unin para dictar leyes en
materia educativa. 2. La separacin conceptual entre parte orgnica y parte dog-
mtica es ya insuficiente, poco clara y casi intil para explicar e! contenido de las
constituciones contemporneas.
,As lo ha entendido e! constitucionalismo alemn que opt por ampliar la cla-
sificacin de las normas constitucionales segn su contenido materia!. Con base en
esta tendencia, e! espaol Rubio Liorente distingue los tipos de normas sguientes:
a) derechos fundamentales, b) garantias institucionales, e) mandatos al legislador y
d) principios fundamentales y fines de! Estado. A esta tipologa Fernndez Segado
aade: e) normas orgnicas yf) normas atributivas de competencia."
Los derechos fundamentales se identifican con los derechos individuales tra-
dicionales. Las garantas institucionales salvaguardan la esencia de una determinada
institucin, en Mxico, por ejemplo, e! municipio libre. Los mandatos al legislador
son rdenes que e! Poder Constituyente impone al Poder Legislativo ordinario para
,'------
30 Vase la tercera acepcin de la palabra dogma en el Diccionario de la lengua espaola de la Real
Academia Espaola.
31 Vase FernndezSegado, op. cit., pg. 71.
. .
24 t ~ __--
DERECHO CONSTITUCIONAL
que legisle en determinadas materias. Los principios fundamentales del orden jur-
dico poltico son, por ejemplo, los que describen las caractersticas del Estado corno
democrtico, representativo, etc. Si bien son declaraciones generales, tienen un va-
lor interpretativo, lo mismo que los preceptos que sealan fines del Estado, tambin
llamados normas programticas. En la Constitucin espaola, por ejemplo, hay un
captulo referido a los principios rectores de la poltica social y econmica. Aunque
en la Constitucin mexicana no estn sistematizados, tambin encontrarnos estos
principios en artculos corno el 3, 4, 25, 26, 27 Y28. Las normas orgnicas descri-
ben la integracin de los rganos del Estado y las interrelaciones que existen entre
ellos, y las normas atributivas de competencia sealan las facultades que se asignan
a dichos rganos."
1.14. Tipologa de las normas contenidas
en la Constitucin mexicana
Los tipos de normas a los que aluden los autores espaoles, anteriormente citados,
constituyen un avance terico que nos permite distinguir entre diversas clases de
preceptos constitucionales a fin de entender mejor el contenido de las constitucio-
nes actuales. Al aplicar una metodologa similar podemos realizar un anlisis del
texto constitucional mexicano y elaborar una tipologa an ms amplia que abarque
los tipos de normas constitucionales siguientes:
Normas esenciales. Regulan la forma de Estado y la forma de gobierno. En ellas
el Constituyente declara cul es la esencia del Estado en sus aspectos econmico,
social, poltico e ideolgico.
Normas orgnicas. Fijan la estructura de los rganos de gobierno. Aqu conside-
rarnos las normas relativas a la configuracin de los rganos establecidos en la
Constitucin. Por ejemplo, la existencia de un Poder Legislativo unicamaral'o bi-
camaral; la forma corno se compone el Poder Judicial; el reconocimiento o no de
un Poder electoral, etc. Tambin se incluyen las normas que regulan los procedi-
mientos en el interior de los rganos, las relaciones entre stos y los requisitos para
su integracin.
Normas electorales. Son las reglas bsicas para la formacin de los rganos de
gobierno y para la transmisin del poder. Quedan aqu inmersas las disposicio-
nes en materia electoral, muchas de ellas incluso de rango legal ordinario. Vea-
mos un ejemplo: el texto constitucional seala que la eleccin del Presidente de
32 Ibidem, pgs. 71 y siguientes.
TEORA CONSTITUCIONAL
---__, 25
la Repblica" ser directa y en los trminos que disponga la ley electoral. El nico
requisito constitucional para esta eleccin es que sea directa, lo cual quiere decir
que el Presidente surgir de la votacin emitida por el pueblo en las urnas direc-
tamente y sin ningn intermediario. Esto implica la no participacin de electores
intermedios, como en Estados Unidos de Amrica. Sin embargo, no expresa si se
requerir un tipo especifico de mayora para declarar electo al Presidente, como
ocurre en algunas otras constituciones -por ejemplo, en Francia- donde para
elegir al presidente se requiere de una mayora absoluta y si hay varios candidatos
y en una primera vuelta ninguno logra dicha mayora, se tiene que recurrir a una
segunda vuelta en la que slo participan los dos que hubiesen obtenido la mayor
votacin.
Salta a la vista el hecho de que la decisin sobre si la mayora que debe apoyar
la gestin presidencial es mayoria relativa o absoluta, y ello significa una cuestin
fundamental del orden constitucional. Independientemente de que nuestro texto
supremo remita a la ley ordinaria para definir este punto, es claro que el art. 9 del
Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales al establecer el principio
de mayora relativa, por lgica en una sola vuelta, es tambin una norma consti-
tucional aunque se encuentre en una ley ordinaria. Los preceptos contenidos en
la Constitucin referentes a los partidos polticos y a la mecnica de eleccin de
diputados y senadores quedan incluidos en este rubro.
Normas competenciales. Son las que atribuyen facultades a los rganos de go-
bierno. Caben aqui todas las disposiciones en las que se fijan las atribuciones que
corresponden a los diferentes rganos establecidos en la Constitucin, los cuales
estn lmitados al ejercicio estricto de dichas facultades y no pueden abarcar lo que
no les est expresamente conferido. Aunque este principio no est contenido de
manera formal en el texto constitucional, sabemos que es un presupuesto bsico
del constitucionalismo moderno; podramos decir que es una norma constitucio-
nal consuetudinaria (cabra plantearse si se trata de una norma preconstituconal o
forma parte del conjunto de normas hipotticas fundamentales, si pluralzamos la
expresin de Kelsen).
Por otro lado, la limitacin estricta de facultades a los rganos de gobierno no
debe llevarse a extremos que dificulten o incluso paralicen su accin. Es evidente
que hay un margen razonable de lo que se denominan facultades implcitas, que
son aquellas indispensables para hacer posible el ejercicio de las explcitas, y que,
en algunos casos, es necesario extender una facultad para cumplr con el principio
constitucional que le dio origen.
33 Entendemos que el trmino tcnico para referirnos al Titular del Poder Ejecutivo es el de Presidente
de los Estados Unidos Mexicanos pero, para facilitar la lectura y en un sentido terico aceptable,
emplearemos tambin la expresin Presidente de la Repblica e incluso slo la de Presidente cuando
sea evidenteque nos referimos al Titular del Ejecutivo Federal.
26 DERECHO CONSTITUCIONAL
Una interpretacin demasiado restrictiva de la limitacin de facultades puede
llevar a soluciones absurdas. Por ejemplo, la oposicin que se dio en ciertos crculos
jurdicos de nuestro pas a la posibilidad de facultar al Ministerio Pblico para que
concediera libertades bajo caucin en determinados casos. Dicha facultad se ma-
nifestaba en la ley correspondiente sin que existiese una atribucin especfica en el
texto constitucional. El razonamiento constitucionalista correcto parta del supues-
to de que la obtencin de la libertad bajo caucin es una garanta individual que la
ley no puede limitar ms all de los requisitos que la Constitucin seale, pero s
puede ampliarla, y si la autoridad ante quien se encontraba detenida la persona era
el Ministerio Pblico yno el juez, resultaba congruente con el espritu constitucional
y con un principio de economa procesal a favor de la libertad individual, facultar
por ley al Ministerio Pblico para otorgar dicha libertad sin necesidad de una refor-
ma constitucional. Finalmente se acept este criterio, pero la resistencia surgida de
un formalismo intransigente muestra las dificultades a las que se ha enfrentado la
evolucin constitucional por vias distintas a la reforma legislativa formal.
Normas controladoras de la funcin pblica. Regulan las responsabilidades de los
servidores pblicos. ste es un grupo de normas de naturaleza especial que cons-
tituyen el correlato de la limitacin de atribuciones a las autoridades constituidas,
dado que tienden a garantizar que se exija una responsabilidad al funcionario que
transgrede dichas limitaciones. En nuestra Constitucin se establecen en el ttulo
cuarto, art. 108 Ysiguientes, pero otras pueden ser encontradas en distintos lugares,
por ejemplo, los arts. 62, 63, prrafo cuarto, 64 y 93, prrafos segundo y tercero,
contienen este tipo de normas.
Garantas individuales. Son las normas que establecen limites a la accin del go-
bierno frente a los gobernados, tambin llamadas derechos pblicos subjetivos o
derechosfundamentales o derechos humanos. Se caracterizan por obligar a las auto-
ridades constituidas a no interferir ciertas acciones derivadas de la libertad humana,
ms que en los casos expresamente permitidos ycon las condiciones y los requisitos
fijados al respecto. Tal es el caso de articulas como el 20 de nuestra Constitucin que,
aun cuando no declara un derecho individual bsico, si establece los requisitos
que deben cumplirse para llegar a privar de la libertad a quien es presunto respon-
sable de haber cometido un delito.
Garantas grupales. Son normas que regulan derechos de los miembros de deter-
minados grupos sociales. Yaindicamos que la evolucin constitucional llev a fijar
normas del ms alto rango para proteger los derechos de personas que quedaban en
condiciones desiguales frente a otros grupos sociales, por ejemplo, los trabajadores
frente a los patrones o los campesinos frente a los hacendados, y en nuestro pas,
ms recientemente, Jos indgenas frente a mestizos y criollos' ~ u . e ,\\'Ce..t..e..,,",-d.e.."\."\.. ;"."""-'--
ponerles usos y costumbres. En los dos primeros casos Mxico fue un importante
TEORA CONSTITUCIONAL
--__-', 27
precursor en la consagracin de tales derechos al incluirlos por primera vez en su
texto constitucional de 1917. La naturaleza de estas normas consiste en limitar elli-
bre juego de factores econmicos o compensar las desigualdades sociales existentes,
fijando condiciones a las que no puedan renunciar los miembros de esos grupos y
que deben cumplirse por mandato legal.
Garantas sociales. Estas normas establecen los derechos de las personas por el
solo hecho de ser miembros de la sociedad. Aunque algunos autores se han referido
a las garantas clasistas o grupales reseadas en el prrafo anterior corno derechos
sociales, es ms propio reservar esta denominacin para las normas a las que ahora
nos referirnos, ya que son derechos que el Estado debe garantizar a todos los miem-
bros de la sociedad por el solo hecho de pertenecer a sta, independientemente del
grupo o la clase social en la que se encuentren. Entre stos aparecen el derecho a
la educacin, a la salud, a la vivienda digna, al medio ambiente sano o al trabajo
socialmente til. Es obvio que estos derechos se encuentran en una dimensin de
carcter declarativo a modo de fines programticos a los que el Estado desea llegar,
pero en la prctica se dificulta su exigibilidad jurdica. Sin embargo, deben servir
corno guas interpretativas para calificar la accin del gobierno y, en su caso, tornar
las medidas legales o jurisdiccionales que tiendan a la consecucin efectiva de di-
chas finalidades."
Normas territoriales. Regulan la extensin fsica del poder del Estado. En ellas
se fijan la extensin y los lmites del territorio nacional y la manera corno ste se
divide. En este grupo de normas encontrarnos tambin preceptos constitucionales
que pueden quedar fuera del texto de la Constitucin, principalmente los tratados
de lmites yaguas, que son normas territoriales fundamentales y por tanto Derecho
constitucional derivado de pactos con otros Estados soberanos.
Normas poblacionales. Rigenlos vnculos entre el Estado ylos seres humanos que se
encuentran en su territorio. Aqu tenernos otro caso de normas que muy difcilmen-
te encuadrarian en la clsica distincin dual entre parte dogmtica y parte orgnica.
Empero, estas normas definen cuestiones tan importantes corno quin es nacional
y quin es extranjero; quin tiene derechos polticos con el carcter de ciudadano y
quin no los tiene, y cules son los derechos y las obligaciones de los nacionales y de
los ciudadanos en relacin con la comunidad poltica a la que pertenecen.
Normas econmicas. Fijanlas bases de la actividad econmica. Constituyen lo que
se ha dado e ~ llamar el captulo econmico de las constituciones contempornea" el
34 Una interesante referencia a los derechos sociales, tambin llamados de tercera generacin, la en-
contramos en Mara Elisa Carri et al., lnterpretando la Constitucin, Ediciones Ciudad Argentina,
Buenos Aires, 1995.
28 <'-__--
DERECHO CONSTITUCIONAL
cual hubiera parecido una aberracin a los constitucionalistas del siglo XVIII. Estos
preceptos definen los fundamentos de la organizacin econmica del Estado, como
los relativos al rgimen legal de la propiedad, las actividades econmicas reservadas
a la organizacin estatal, funciones como la emisin de billetes, los monopolios per-
mitidos, condiciones para la inversin extranjera y otros asuntos similares.
Normas funcionales. Sealan las bases de las funciones encargadas al Estado. De
las normas que fijan derechos sociales surge un conjunto de actividades que el Es-
tado debe efectuar y en las constituciones se determinan los puntos bsicos para el
desarrollo de las mismas. Entre este tipo de normas tenemos los arts. 3 relativo a la
educacin; 4 en su referencia a la salud, en relacin con el arlo 73, frace. XVI, y 27
en sus alusiones al desarrollo urbano y a la ecologa.
Normas internacionales. Determnan los principios que rigen las relaciones con
otros Estados. Estas normas podran considerarse genricamente como dogmti-
cas pues fijan los principios fundamentales de la poltica exterior, por ejemplo, la
fracc. X del arlo 89, pero tambin el arlo 15, que contiene una garanta individual,
da una norma bsica para los tratados internacionales en materia de extradicin.
Normas procesales. Establecen mtodos para la solucin de conflictos entre r-
ganos del Estado. Podra hablarse aqu de Derecho procesal constitucional, que
comprende los procedimientos para resolver diferencias entre rganos constitu-
cionales, por ejemplo, los arts. 46 y 105.
Garantias institucionales. En el Derecho constitucional espaol se consideran en-
tre las normas relativas a las autonomas locales. En Mxico podemos sostener que
la preservacin del municipio libre, de la autonoma universitaria y de la familia
entran dentro de este tipo de normas.
Disposiciones gubernativas regionales. Son las normas que rigen la distribucin
territorial del poder. Se consideran aqu las relativas a las diversas formas en que
se ejerce el poder en las distntas unidades territoriales del Estado, sea ste central
o federal. En Mxico, dado nuestro rgimen federal, podramos denominarlas nor-
masfederativas.
Normas autoprotectoras. Garantizan la preservacin y supremaca de la Constitu-
cin. Tienden a garantizar el respeto al cdigo constitucional como norma supre-
ma. Se incluye aqu lo relativo al juicio de amparo, los medios de impugnacin de
reglas generales, por considerarlas inconstitucionales (arlo 105), e inclusive las dis-
posiciones relativas a aspectos deexcepcin, cuya finalidad e, f f i o . t \ t ~ t \ ~ , ~ \ ssaerna
constitucional (arlo 29). Otra norma de este tipo es el arlo 136.
TEORA CONSTITUCIONAL
---__, 29
Normas modificatorias. Son las reglas para modificar la Constitucin. Ya indica-
mos que las constituciones escritas suelen contener un mtodo para su modificacin
que resulta ms dificil que el que se aplica para expedir la legislacin ordinaria. Las
normas que a ello se refieren tienden a conciliar la necesidad de adaptacin cons-
tante de los textos constitucionales a la realidad, sin necesidad de que se rompa el
orden jurdico; de ah que para cambiar los preceptos constitucionales se establez-
ca un procedimiento con la intervencin de diversos rganos y el cumplimiento
de ciertas formalidades. En ciertos casos se considera que algunas normas, aun
dentro de la propia Constitucin, tienen un carcter fundamentalsimo y su pro-
cedimiento de reforma se hace an ms complicado o se exige la participacin
de la voluntad popular mediante un referndum. En otros sistemas, cualquier
cambio constitucional por va legislativa tiene que ser ratificado mediante refe-
rndum para entrar en vigor. En nuestro pas no contamos con esta institucin
democrtica en el plano federal, si bien existe en algunas constituciones estatales
como la de Veracruz.
1.15. Constitucin jurdica V5. realidad poltica
Si bien ste no es un tema de teora constitucional en sentido jurdico, debe ser
abordado para poder comprender la dinmica del constitucionalismo y la vigencia
efectiva de las constituciones escritas. En realidad, se trata de un anlisis politolgi-
co: determinar qu tan efectiva es una Constitucin, es decir, en qu grado se cum-
pie, porque en la prctica encontramos que, en mayor o menor medida, la realidad
poltica puede apegarse o no al texto constitucional. Prcticamente desde el mo-
mento en que el constitucionalismo fue considerado un mtodo deseable y legitimo
para cualquier tipo de rgimen, empez a ocurrir que se dictaban disposiciones
que tenan un contenido formal ajeno a las prcticas reales del Estado del que se
tratase. Puede haber distintos fenmenos que den lugar al desfase entre el texto de
la Constitucin y su cumplimiento efectivo, es decir, su vigencia real. En este senti-
do, el anlisis de Fernando Lasalle es muy revelador." En sus clebres conferencias
en torno a qu es una Constitucin, dictadas en 1862, planteaba la teora de que
la Constitucin no era una mera hoja de papel, sino que contena el resultado de la
interaccin de los distintos factores reales de poder. Entonces, se preguntaba: si se
tuviera que hacer una nueva Constitucin de un pas en el que hubieran desapare-
cido todas las constituciones existentes, el Constituyente podra poner lo que le vi-
niera en gana en aquella Constitucin?, Yse contestaba diciendo que era imposible
desconocer derechos ya adquiridos por grupos sociales, o a las fuerzas especficas
representadas en los rganos de poder y todo aquello que efectivamente suceda en
la prctica poltica, a lo que denomina factores reales depoder.
35 Fernando Lasalle, Qu es una Constitucin?, traduccin y preparacin: Wenceslao Roces, Ariel,
Mxico, 1984.
30 < --
DERECHO CONSTITUCIONAL
Entonces, el primer problema en cuanto al cumplimiento de una Constitucin
es si efectivamente su contenido refleja el equilibrio de los factores reales de poder.
La Constitucin mexicana de 1917, quiz en el momento de su redaccin corres-
ponda a una cierta situacin de estos factores, sin embargo, la evolucin poltica
va haciendo no slo en Mxico, sino en todas partes, que algunos sectores obten-
gan ms poder que otros y que en la prctica dejen de cumplirse las disposiciones
constitucionales. Esto lo analizamos ya en relacin con la iglesia catlica en Mxico,
pero ocurre tambin en el Derecho laboral donde, pese a la existencia de normas
especficas que sealan que la jornada mxima no ser mayor de ocho horas, en
realidad se den jornadas mayores o casos de dobles jornadas que van en contra del
espritu de la Constitucin. La acumulacin de tierra por quien puede tener parce-
las a nombre de distintas personas tambin afect el cumplimiento del art. 27. La
interrelacin concreta de los factores existentes al interior del aparato gubernamen-
tal, y en torno a ste, genera disfunciones entre lo que dice la Constitucin respecto
al equilibrio entre los poderes y lo que ocurre en la prctica."
1.16. Constituciones normativas, nominales y semnticas
Para abordar el problema terico de la tensin entre la realidad poltica y el contenido
escrito de las constituciones, Loewenstein ha elaborado una clasificacin de dichos
documentos, que denomina ontolgica, y as distingue la Constitucin normativa en
la que aprecia una concordancia entre las normas constitucionales y la realidad del
proceso de poder. Este autor observa que el cumplimiento de la Constitucin depen-
de en mucho de la actitud de quienes detentan el poder. Si no hay una costumbre
establecida a lo largo de muchos aos de limitacin de dicho poder y cumplimiento
de las normas constitucionales, puede desequilibrarse la relacin entre la realidad
poltica y el texto constitucional. Cuando ocurre esta discordancia, encontramos
un alejamiento entre las normas expresamente previstas en el texto y la realidad.
A las constituciones que muestran esta caracterstica las denomina constituciones
nominales. "Lo que la constitucin nominal implica es que los presupuestos sociales
y econmicos existentes -por ejemplo, la ausencia de educacin en general y, en
particular, de educacin poltica, la inexistencia de una clase media independiente
y otros factores- en el momento actual operan contra una concordancia absoluta
entre las normas constitucionales y la exigencia del proceso del poder?"
,
36 Un interesante estudio sobre actitudes, percepciones y valores que tiene que ver con el cumplimien-
to efectivo de la Constitucin mexicana lo encontramos en Cultura de la Constitucin en Mxico,
que registra los resultados de una encuesta al respecto efectuada por el Instituto de Investigaciones
Jurdicas de la UNAM, bajo la conduccin de Hugo Concha, Hctor Pix-Pierro, Julia Flores y Diego
Valads. La publicacin patrocinada por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, la
Comisin Federal de Mejora Regulatoria y el propio instituto, fue editada por este ltimo en febrero
de 2004.
37 Karl Loewenstein, op. cit.,pgs. 218 y siguientes.
TEORA CONSTITUCIONAL
/-- J 31
Un tercer tipo es lo que llama constitucin semntica, trmino con el que se
refiere a las constituciones que simplemente ratifican o confirman la posicln au-
tocrtica de los detentadores del poder. Las normas constituclonales dan una apa-
riencla de frmula democrtica, pero en realidad permiten la perpetuacln de los
dirigentes que impiden la realizacin de efectivos procedimientos de equilibrio de
poderes y de particlpacln colectiva. En estos casos, Loewenstein coloca constitu-
clones corno la de los napoleones, la Constitucin cubana del dictador Fulgenclo
Batista, constituciones de los Estados islmicos y la Constitucln de la desaparecida
Unin Sovitica.
Desarrollo
mextcuno
2.1. La Constitucin espaola deCdiz
La Constitucin de la monarquia espaola, promulgada en Cdiz el 19 de marzo
de 1812, tuvo una breve vigencia en el territorio de la entonces Nueva Espaa, en
donde fue jurada el30 de septiembre del mismo ao. El virrey Venegas la suspendi
temporalmente y fue restablecida por el virrey Calleja en 1813. Su vigencia termin
el 17 de septiembre de 1814.\ En 1820 se restableci a partir del 31 de mayo por el
virrey Apodaca, despus de que en Espaa Fernando Vll haba aceptado someterse
a dicha Constitucin. En nuestro pas, aun antes de que Apodaca jurara respetarla,
Campeche y Veracruz ya se haban adherido a ella.
De esta manera, en el transcurso del movimiento de independencia, iniciado
en 1810, y hasta su consumacin el 27 de septiembre de 1821, la Constitucin es-
paola de Cdiz se aplic en la Nueva Espaa, particularmente en lo relativo a las
elecciones tanto de ayuntamientos como de miembros de las juntas provinciales y
de diputados a las Cortes espaolas, y tambin para la organizacin de los tribuna-
les que sustituiran a las antiguas Audiencias, como lo indica Felipe Tena Ramirez.
Este documento constitucional es importante por la influencia que ejerci sobre las
instituciones constitucionales mexicanas.
La ideologa liberal se manifiesta en el Cdigo de Cdiz desde sus primeros
artculos, en los que consideraba a la nacin espaola como la reunin de todos
los espaoles de ambos hemisferios y entenda por espaoles a todos los hombres
libres, nacidos y avecindados en los dominios de las Espaas y los hijos de stos.
Incluso los libertos, es decir, los esclavos que hubiesen obtenido su libertad, pasa-
ran a ser espaoles. Esto muestra que aunque se segua admitiendo la esclavitud, el
principio de igualdad haba sido adoptado de manera considerable, ya que, por lo
1 Felipe Tena Ramrez, Leyesfundamentales de Mxico 1808-1994, 18a. ed., Porra, Mxico, 1994.
34 ,'-__--
DERECHO CONSTITUCIONAL
menos en el papel, todos los nacidos en territorio americano adquiran el rango de
espaoles. Si la Constitucin trataba en plano de igualdad a los originarios de los
dominios espaoles, mantena una diferenciacin expresa al decir que los "habidos
y reputados por originarios del frica les queda abierta la puerta de la virtud y del
merecimiento para ser ciudadanos en su consecuencia) las Cortes concedern carta
de ciudadano a los que hicieren servicios calificados a la patria, o a los que sean
hijos de legtimo matrimonio de padres ingenuos, de que estn casados con mujer
ingenua, y avecindados en los dominios de las Espaas, y de que ejerzan alguna
profesin, oficio o industria til con un capital propio':
Ingenuo, en el sentido usado en esta Constitucin no significa inocente o
candoroso, sino haber nacido libre y no haber perdido la libertad. Como puede
apreciarse, no resultaba nada fcil para los negros el convertirse en ciudadanos es-
paoles.
Segn la Constitucin a la que nos referimos, la soberana reside esencialmen-
te en la nacin y sta no es ni puede ser patrimonio de ninguna familia ni persona.
Es claro que rechaza la soberana del monarca y aunque no se acoge expresamente
a la idea de soberana popular, se acerca bastante a ella dado que define a la nacin
como el conjunto de todos los espaoles.
Al referirse al territorio de las Espaas, as en plural, enumera las provin-
cias de la Pennsula y dems posesiones de frica, los territorios de la Amrica
septentrional, de la Amrica meridional y a las Filipinas en Asia. En el art. 11 se
indicaba que por una ley constitucional se hara una divisin ms conveniente del
territorio espaol luego que las circunstancias politicas de la nacin lo permitieran.
Esta misma tcnica enumerativa de las partes del territorio pas a la Constitucin
mexicana, sin que hasta ahora haya una ley que se refiera con precisin a las partes
del territorio nacional.'
La fuerza de la religin catlica resisti el embate del liberalismo, ya que no se
admita la libertad de cultos y se establecia como nica a la religin catlica, prohi-
bindose el ejercicio de cualquier otra.
En cuanto a la forma de gobierno, se declaraba como monarqua moderada
hereditaria y se adopt el principio de divisin de poderes.
El Poder Legislativo se depositaba en las Cortes y el rey. Las Cortes se cons-
tituan por una Asamblea nica de diputados representantes de la nacin. El siste-
ma electoral era indirecto, mediante pasos sucesivos, elegan primero electores de
parroquia, los cuales elegan electores de partido (partido significa aqu una cir-
cunscripcin territorial y no una organizacin poltica). Las Juntas Electorales de
partido a su vez elegan a otras Juntas electorales de provincia y estas ltimas nom-
braban a los diputados. Como puede apreciarse, era una eleccin indirecta en tercer
grado, pues haba tres grupos de electores intermedios entre la voluntad inicial de
,'------
2 Vase el captulo 14, relativo al territorio nacional.
DESARROLLO CONSTITUCIONAL MEXICANO
---__--', 35
los ciudadanos y los diputados electos. Este mtodo trascendi a las constituciones
mexicanas de! siglo XIX.
Los diputados se renovaban totalmente cada dos aos, no podan ser reelectos
para el periodo inmediato y no haba suplentes.
El periodo de sesiones de las Cortes era de tres meses y se prolongaba cuando
mucho por un mes ms. Sus trabajos se iniciaban elide marzo y los diputados se
reunan en junta previa el15 de febrero. Este mtodo de las juntas previas para ins-
talar e! Poder Legislativo an permanece en el Reglamento de! Congreso vigente.
Las Cortes calificaban la eleccin de sus propios miembros, lo cual constitua un
sistema de autocalificacin que prevaleci en Mxico hasta fines de! siglo XX en el
que por sucesivas reformas iniciadas en 1977 se fue modificando e! procedimiento
hasta llegar a la plena heterocalificacin en la reforma de 1996.
3
.
El captulo que regulaba la actividad de las Cortes es prolijo en detalles que
ahora corresponden a los reglamentos de las Cmaras. Se referan incluso a la for-
macin de comisiones para informar al rey de la constitucin de las Cortes. El rey
deba asistir a la apertura de las Cortes; a la sala de sesiones deba entrar sin guardia
y pronunciar un discurso en e! que propondra a las Cortes lo que consideraba con-
veniente. Este acto es un antecedente de! actual informe presidencial.
Se estableca la inviolabilidad de los diputados por sus opiniones y el fuero
por virtud de! cual en las causas criminales slo podran ser juzgados por e! tribu-
nal de las propias Cortes. La inviolabilidad ha permanecido prcticamente en sus
mismos trminos hasta nuestros das y e! fuero se ha transformado en un juicio
de procedencia' Es curioso observar que exista una proteccin tambin en e!
mbito civil, la cual ha desaparecido: durante el periodo de sesiones los diputados
no podan ser demandados civilmente ni ejecutados por deudas. Se prohiba que
los diputados admitieran para s o solicitaran para otros empleos que concediera
el rey.
Tambin se estableci un catlogo de las facultades de las Cortes y e! pro-
cedimiento para la formacin de las leyes, las cuales tenan que ser sancionadas
por el rey, quien poda vetarlas en un plazo de 30 das y devolverlas a las Cortes.
ste es un antecedente de! actual veto presidencial. El veto real impeda que e!
asunto se volviera a tratar durante e! mismo ao, pero poda hacerse al ao si-
guiente y el veto poda ejercerse nuevamente, pero si por tres aos consecutivos
las Cortes remitan la legislacin, se entenda que e! rey la aprobaba, con lo cual su
veto quedaba superado. Se defina tambin la manera solemne como el rey deba
promulgar las leyes. En dicha frmula haba una expresin que deca: "las Cortes
han decretado..:', que parece ser el antecedente de la frmula empleada todava
por nuestro Congreso, en la que sempre se emplea e! verbo decretar aunque se
,'------,
3 Respecto de los sistemas para verificar los resultados de las elecciones, vase el captulo 6, sobre el
proceso electoral.
4 Para la regulacin de estas figuras actualmente, vase el captulo 17.
36 ....__--
DERECHO CONSTITUCIONAL
trate de la expedicin de una ley. La Constitucin de Cdiz no distingua entre ley
y decreto, por lo que la frmula antigua no introduca ninguna confusin, pero la
Constitucin mexicana s establece dicha distincin y por ello resulta confuso
que al expedir una ley se emplee tambin el verbo decretar que debera ser slo
aplicable a los decretos."
Durante los recesos de las Cortes se nombraba una Diputacin Permanente,
precursora de io que hoyes nuestra Comisin Permanente. La institucin a la que
primero haca referencia la Constitucin, eran las Cortes y slo en el ttulo siguien-
te se regulaba la figura del rey. Se establecan sus facultades y restricciones, de ah
que el rgimen se denominara monarqua moderada. Los derechos fundamentales
de los individuos quedaban expresados como limitaciones al rey y las Cortes te-
nan que dar su consentimiento para que contrajera matrimonio. Haba un captulo
consagrado a las reglas para la sucesin a la corona, a la cual podan tener acceso
tanto varones como hembras, pero con preferencia de los primeros.
Se instituan los secretarios de Estado y del Despacho, terminologa que se
sigue usando en nuestro constitucionalismo. Las rdenes del rey deban ir firmadas
por el secretario del Despacho del ramo al que correspondiera el asunto. ste es el
antecedente de nuestro refrendo, el cual debe ser dado por los secretarios de Estado
para que sean vlidas las rdenes del Presidente de la Repblica.'
Se estableca la responsabilidad de los secretarios del Despacho ante las Cortes
por rdenes contrarias a la Constitucin o a las leyes, sin que pudieran excusarse
diciendo que el rey se los haba mandado.
El rey contaba con un Consejo, denominado Consejo de Estado, formado por
40 individuos, 12 de los cuales por lo menos deberian haber nacido en las provin-
cias de ultramar.
Se creaba un sistema de tribunales y se prohiba tanto a las Cortes como al
rey ejercer funciones judiciales, a la vez que se mantenan los fueros eclesisticos
y militar. Esto quera decir que los miembros de la Iglesia seran juzgados por esa
misma institucin pero de acuerdo con las leyes correspondientes. Igualmente, los
militares seran juzgados por la propia fuerza militar nacional.
La edad mnima para ser magistrados o jueces era de 25 aos y para ser des-
tituidos deba probarse una causa legal que lo justificara. La justicia segua admi-
nistrndose en nombre del rey. El mximo rgano del Poder Judicial se denominaba
Supremo Tribunal de Justicia. En el captulo relativo a la Administracin de la Jus-
ticia Criminal se establecan garantas mnimas para el acusado, que constituyen
antecedentes de nuestras garantas individuales en esta materia; por ejemplo, la de
que nadie puede ser preso "sin que proceda informacin sumaria del hecho por
el que merezca segn la ley ser castigado con pena corporal, y asimismo un man-
damiento del juez por escrito, que se le notificara en el acto mismo de la prisin'. Se
5 Vase el captulD 7.
6 Vase el captulo 10.
DESARROLLO CONSTITUCIONAL MEXICANO
--- , 37
nota que era necesaria una orden de juez que deba hacerse del conocimiento de
aquel que fuera a apresarse y que para poder privarlo de la libertad era necesario
que el hecho cometido mereciese pena corporal (trmino que existi en el arto 16
de nuestra Constitucin hasta la reforma que se realiz el3 de septiembre de 1993,
en la que se sustituy por la expresin "pena privativa de la libertad", empero en el
arto 18 se ha conservado hasta principios de 2008, si bien se encuentra en proceso
una reforma para modificarlol.
En los artculos de este mismo captulo se prohiban ya expresamente el tor-
mento, la confiscacin de bienes y las penas trascendentales, y se prevea la sus-
pensin de algunas de estas formalidades en circunstancias extraordinarias. Tal
suspensin podan decretarla las Cortes por tiempo determinado. ste es un ante-
cedente de nuestro actual arto 29.
En cuanto al gobierno local, el de los pueblos deba efectuarse por ayunta-
mientos, los cuales surgiran de una eleccin y se supriman los regidores y dems
oficiales perpetuos. La eleccin era indirecta y pblica, Deban reunirse los ciuda-
danos de cada pueblo y elegir a un determinado nmero de electores, quienes a su
vez elegan a los miembros del ayuntamiento.
Las provincias eran gobernadas por un jefe superior nombrado por el rey y
en cada una de ellas se estableca una diputacin provincial, la cual era un cuer-
po colegiado que tena funciones de supervisin y control sobre el gobierno y que
constituye un antecedente de las actuales legislaturas locales, si bien no era un r-
gano legislativo. Contaba con incipientes facultades presupuestarias. La diputacin
provincial es una de las instituciones ms importantes de la Constitucin de Cdiz
como antecedente del federalismo mexicano.
Se dispona un ttulo especfico para regular las contribuciones, las cuales de-
ban ser proporcionales. ste es un precedente del principio de proporcionalidad
que respecto de los impuestos establece la fracc. IV de nuestro arto 31.
Se instauraba una contadura mayor de cuentas para el examen de las cuentas
de caudales pblicos, es decir, de los gastos del gobierno. Es ste un antecedente de
nuestra actual Auditora Superior de la Federacin. Haba tambin una tesorera
general para toda la nacin, que es el modelo original de nuestra actual Tesorera de
la Federacin.
La Constitucin de Cdiz daba particular importancia a la instruccin pbli-
ca. Le asignaba tareas especficas a las Cortes y a las diputaciones provinciales y
el ttulo XIX estaba dedicado exclusivamente a ella; en l se indicaba que en
todos los pueblos de la monarqua se estableceran escuelas de primeras letras, se
prevea crear "el nmero competente de universidades y de otros establecimientos
de instruccin" y se estableca un plan general de enseanza para todo el reino. La
libertad de imprenta quedaba consagrada en este mismo capitulo.
El procedimiento de reforma era bastante complicado: una diputacin de las
Cortes -es decir, el conjunto de diputados electos para un periodo de dos aos-
debia aprobar por una mayora de dos terceras partes que la reforma fuera tratada
por la diputacin general siguiente. Esta ltima, a su vez, tendra que aprobar por
38 <'--__--
DERECHO CONSTITUCIONAL
las dos terceras partes si haba lugar a otorgar poderes especiales para hacer la re-
forma y si estos poderes se otorgaran a la siguiente diputacin general o a la que se
eligiera despus de ella, de manera que al hacerse la eleccin de dicha diputacin,
las juntas electorales de provincia deban aadir a los poderes ordinarios de los
diputados el poder especial para hacer la modificacin constitucional considerada
como viable por las anterores diputaciones. La dputacin con poderes especiales
la dscutira de nuevo y, de aprobarla por las dos terceras partes de sus miembros,
pasara a ser parte de la Consttucin. Como puede apreciarse, se pretenda que
transcurriera un tiempo considerable entre la iniciativa y la aprobacin de la re-
forma y que sta fuera conocida, discutida y aprobada por varias diputaciones
sucesivas de las Cortes.
2.2. La Constitucin deApatzingn
Se conoce como Constitucin de Apatzingn el Decreto Constitucional para la Li-
bertad de la Amrica Mexicana, sancionado en Apatzingn el 22 de octubre de
1814. Este importante texto constitucional de nuestro pais nunca alcanz vigencia,
pero es de trascendental importancia porque recoge las ideas del movimiento de
independencia iniciado por don Miguel Hidalgo el 16 de septiembre de 1810.
Como es sabido, el propio Hidalgo no tuvo tiempo de formular un programa
poltico coherente que diera forma a las inspiraciones independentistas. La revolu-
cin de independencia se haba iniciado en realidad como un intento de sacudir-
se la opresin de un mal gobierno y de rescatar determinados derechos ms bien de
tipo social frente a la administracin vrreinal, que como el inicio de una separacin
de Espaa. Por lo menos formalmente se invocaba el nombre del monarca espaol
Fernando VII que haba sido desplazado del gobierno por la invasin napolenica
en la Pennsula, para legitimar las acciones insurgentes. Esto se hace patente en el
Bando de Hidalgo promulgado en Guadalajara, el6 de diciembre de 1810,por el cual
queda abolida la esclavitud y se dan 10 das a los dueos de esclavos para liberar-
los, so pena de muerte. Se decreta el cese de tributos que pagaban los indgenas y
miembros de diversas castas y se ordena la abolicin del sellode papel que tena que
pagarse en negocios judiciales y diferentes actos pblicos. Es evidente que no hay
aqu ms que una respuesta inmediata contra abusos que sufran grandes grupos
de la poblacin.
Ms adelante, en agosto de 1811, Ignacio Lpez Rayn, quien a la muerte de
Hidalgo tom la direccin del movimiento de independencia, instaura en Zit-
cuaro la Suprema Junta Nacional Americana que gobernara la Nueva Espaa en
tanto permaneciere ausente del trono Fernando VIL Esta junta imitaba el esque-
ma que haban adoptado algunas juntas provinciales formadas en el territorio de
la Espaa Peninsular. Rayn elabor un documento al que denomin Elementos
Constitucionales, en el que pretenda ya dar una configuracin poltica y reglas
bsicas para la estructuracin del gobierno de una nacin ","ue ya sera inde-
pendiente de Espaa.
DESARROLLO CONSTITUCIONAL MEXICANO
~ - - __, 39
Tena Ramrez' estima que este documento tuvo influencia en las ideas de Jos
Mara Morelos, quien uni a su talento militar extraordinario, dotes legislativas.
Morelos ya vea claramente los presupuestos que deberan guiar la formacin de
la nacin mexicana. De su puo y letra escribi 23 puntos que seran la gua para la
formacin de la primera Constitucin mexicana. A este documento se le conoce
como Sentimientos de la Nacin que, por su importancia, reproducimos a conti-
nuacin:
1. Que la Amrica es libre e independiente de Espaa y de toda otra Na-
cin. Gobierno o Monarqua, y que as se sancione dando al mundo las
razones.
2. Que la religin catlicasea la nica, sin toleranciade o ~ r a .
3. Que todos sus ministros se sustenten de todos y slo los diezmos y pri-
micias. y el pueblo no tenga que pagar ms obvenciones que las de su
devocin y ofrenda.
4. Que el dogma sea sostenido por la jerarqua de la Iglesia, que son el Papa,
los obispos y los curas, porque se debe arrancar toda planta que Dios no
plant: ovnis plantis quan non plantabit Pater meus Celestes cradicabitu.
Mal. Cap. xv.
5. Que la soberana dimana inmediatamente del pueblo. el que slo quiere
depositarla en el Supremo Congreso Nacional Americano, compuesto de
representantes de las provincias en igualdad de nmeros.
6. Que los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial estn divididos en los
cuerpos compatibles para ejercerlos.
7. Que funcionarn cuatro aos los vocales. turnndose. salindose los ms
antiguos para que ocupen su lugar los nuevos electos.
8. Ladotacin de los vocales ser una congrua suficiente y no superflua. y no
pasar por ahora, de 8000 pesos.
9. Que los empleos slo los americanos los obtengan.
10. Que no se admitan extranjeros. si no son artesanos capaces de instruir y
libres de toda sospecha.
11. Que los Estados mudan costumbres y.por consiguiente. la Patria no ser del
todo libre ynuestra mientras no se reforme gobierno. abatiendo el tirnico.
sustituyendoel liberal,e igualmente echandofuerade nuestro sueloal ene-
migo espaol. que tanto se ha declarado contra nuestra patria.
12. Que como la buena leyes superior a todo hombre. las que dicte nuestro Con-
greso deben ser tales. que obliguen a constancia y patriotismo. moderen la
opulencia y la indigencia. y de tal suerte se aumente el jornal del pobre, que
mejore sus costumbres. alejando la ignorancia. la rapia y el hurto.
'------,
7 El contenido de este captulo se basa en lareproduccin de diferentes documentos constitucionales
que aparecen en la obra LeyesFundamentales de Mxico de Felipe Tena Ramrez, op. cit.
40 <'--__--
DERECHO CONSTITUCIONAL
13. Que las leyes generales comprendan a todos, sin excepcin de cuerpos
privilegiados, y que slo lo sean en cuanto al uso de su ministerio.
14. Que para dictar una ley se haga junta de sabios en e! nmero posible, para
que proceda con ms acierto y exonere de algunos cargos que pudieran
resultarles.
15. Que la esclavitud se proscriba para siempre y lo mismo la distincin de
castas, quedando todos iguales y slo distinguir a un americano de otro
el vicio o la virtud.
16. Que nuestros puertos se franqueen a las naciones extranjeras amigas, pero
que stas no se internen al reino por ms amigas que sean, y slo habr
puertos sealados para el efecto prohibiendo e! desembarque en todos los
dems, sealando el diez por ciento.
17. Que a cada uno se le guarden sus propiedades y se le respete en su casa
como a un asilo sagrado, sealando penas a los infractores.
18. Que en la nueva legislacin no se admita la tortura.
19. Que en la misma se establezca por Ley Constitucional la celebracin de!
dia 12 de diciembre en todos los pueblos, dedicado a la patrona de nues-
tra libertad, Maria Santsima de Guadalupe, encargando a todos los pue-
blos, la devocin mensual.
20. Que las tropas extranjeras o de otro Reino no pisen nuestro suelo, y si
fuere en ayuda, no estarn donde la Suprema Junta.
21. Que no se hagan expediciones fuera de los limites del Reino, especial-
mente ultramarinas; pero se autorizan las que no son de esta clase para
propagar la fe a nuestros hermanos de Tierra dentro.
22. Que se quite la infinidad de tributos, pechos e imposiciones que nos ago-
bian y se seale a cada individuo un cinco por ciento de semillas y dems
efecto u otra carga igual, ligera, que no oprima tanto, como la Alcabala,
el Estanco, el Tributo yotros; pues con esta ligera contribucin yla buena
administracin de los bienes confiscados al enemigo, podr llevarse el
peso de la guerra y honorarios a los empleados.
23. Que igualmente se solemnice al da 16 de septiembre todos los aos como
el da aniversario en que se levant la voz de independencia y nuestra
santa libertad comenz, pues ese da fue en el que se desplegaron los
labios de la nacin para reclamar sus derechos con espada en mano para
ser oda, recordando siempre el mrito del grande hroe, el seor Don
Miguel Hidalgo y su compaero Don Ignacio Allende.
Estos puntos deban inspirar al Congreso al que convoca el propio Morelos,
a fin de redactar la primera Constitucin de Mxico. El Congreso se instal el 14
de septiembre de 18B en Chilpancingo, estuvo integrado por seis diputados desig-
nados por MoreJos y dos de eleccin popular yem\t\() 1:\ ?>."t?>. "'''\''''''''''' <!& h <!.ech-
racin de independencia el 6 de noviembre del mismo ao. Con ello desaparece la
DESARROLLO CONSTITUCIONAL MEXICANO
,---_ _', 41
idea de que el movimiento insurgente gobernaba provisionalmente en nombre del
monarca Fernando VII y se rompe cualquier lazo con el trono espaol.
El 22 de octubre de 1814 y pese a que este Congreso de Anhuac tuvo que
andar prcticamente a salto de mata durante varios meses debido a la persecucin
de los realistas, se emiti el Decreto Constitucional para la Libertad de la Amrica
Mexicana, documento constitucional que recoge las aspiraciones ms avanzadas de
los luchadores por la independencia nacional, particularmente las de Jos Mara
Morelos, ya esbozadas en su programa Sentimientos de la Nacin,
En materia de religin, esta Constitucin mantena la exclusividad del catoli-
cismo, lo que se comprende por ser los seguidores de la causa insurgente, abruma-
doramente catlicos y considerablemente influidos por dicho culto, adems de que
los iniciadores de la rebelin eran ministros, si bien con grado de curato de pueblo
de la mencionada religin,
Se define la soberana como la facultad de dictar leyes y establecer la forma
de gobierno que ms convenga a los intereses de la sociedad y se declara que sta
tiene derecho incontestable a establecer el gobierno que ms le convenga, orlo,
modificarlo y apoyarlo totalmente cuando su felicidad lo requiera, Inmediatamente
despus se establece que la soberana reside originariamente en el pueblo, Es claro
que la terminologa de los arts. 4"y S"de esta primera Constitucin nacional inspira
an el contenido de nuestro actual art. 39.
Se distinguen tres atribuciones de la soberana: la facultad de dictar leyes, la
facultad de hacerlas ejecutar y la facultad de aplicarlas a los casos particulares. Se
consagra la divisin de poderes en Legislativo, Ejecutivo y Judicial, correspondien-
do a cada uno las facultades antes sealadas, respectivamente, de manera separada
y se prohbe que se ejerzan por una sola persona o corporacin, trminos que per-
viven en el vigente art. 49. (Corporacin en el sentido que aqu se usa equivale a un
cuerpo colegiado o conjunto de personas.)
En cuanto a la ciudadana, se otorgaba a todos los nacidos en "esta Amrica",
es decir, se adopt el principio del jus sol
s
Se estableci el principio de legalidad para los casos en que alguien debiera ser
acusado, preso o detenido, ya que se expresaba que slo las leyes podan determinar
dichos casos y se indicaba que la propia leydeba reprimir todo rigor que no tuviera
por objeto asegurar las personas de los acusados. Ello significaba una preocupacin
tendiente a evitar excesos por parte de la autoridad.
Acerca de los derechos individuales, se proclaman explcitamente la igualdad,
la seguridad, la propiedad y la libertad. Se sostena la presuncin de inocencia res-
pecto de los inculpados y la' garanta de audiencia, as como la inviolabilidad del
domicilio. Se consagra el derecho de peticin y la libertad de opinin tanto por
escrito como por medio de la imprenta.
8 Vase el captulo 13.
42 ,'--__--
DERECHO CONSTITUCIONAL
Las obligaciones de los ciudadanos eran rgidas y exigan el ms alto sacrficio
por la patria. El arto 41 rezaba: "las obligaciones de los ciudadanos para con la patria
son: una entera sumisin a las leyes, un obedecimiento absoluto a las autoridades
constituidas, una pronta disposicin a contribuir a los gastos pblicos, un sacrificio
voluntario de los bienes y de la vida cuando sus necesidades lo exijan. El ejercicio
de estas virtudes forma el verdadero patriotismo".
En el aspecto terrtorial se mencionan las provincias que componan la Am-
rca.mexcana y se dejaba para ms adelante una exacta demarcacin de las mis-
mas. Como ya hemos dicho, esa demarcacn hasta la fecha no se ha efectuado con
precisin.
El art. 44 plantea un problema interesante de tipo terico puesto que prevea
que habra de permanecer el cuerpo representativo de la soberana del pueblo con
el nombre de Supremo Congreso Mexicano. Ello quera decir que el propio Congreso
Constituyente se prolongara como Poder Legislativo constituido, lo cual rompe
con una de las caractersticas tericas del Poder Constituyente. En la prctica, esta
stuacin no lleg a actualizarse.
El Poder Legislativo previsto en esta norma constitucional era unicamaral. El
Supremo Congreso se compondra de un diputado electo por cada provncia. Los
miembros de los Poderes Ejecutivo y Judicial no podan ser diputados sino hasta
despus de dos aos de haber concluido sus funciones en los mencionados pode-
res. Exista una curiosa norma relativa al nepotismo legislativo, segn la cual se
prohiba que fueran diputados smultneamente dos o ms par entes en segundo
grado; se supone que quera decir hasta el segundo grado.
Los diputados duraran dos aos en ejercicio y, segn esta Constitucin, s se
prevea que tuvieran suplentes, a diferencia de la de Cdiz. ste es el primer antece-
dente de la suplencia aplicada a los legisladores en nuestro Derecho constitucional.
La reeleccin slo se permita despus de un periodo intermedio y se consagraba
tambin la inviolabilidad por sus opiniones.
La eleccin de los diputados era indirecta en segundo grado, es decir, haba
dos conjuntos de electores intermedios entre el votante y el diputado elegido. El
cuerpo electoral bsico lo formaban los ciudadanos de una parroquia, la cual era
una circunscripcin eclesistica, ello significa que reuna a los fieles correspondien-
tes al rea asignada a un templo especifico. Los ciudadanos que integraban estas
juntas electorales de parroquia designaban a los miembros de una junta electoral de
partido que, como ya se indic, en aquella poca no se refera a una organizacin
poltica, sino tambin a una circunscripcin territorial.
Los miembros de la junta electoral de partido designaban a los miembros de
la junta electoral de provincia a cuyo cargo quedaba la eleccin del diputado. La
calificacin de estas elecciones la hacia el propio Supremo Congreso, por tanto, se
trataba de un sistema de autocalificacin.
Un dato interesante de la Constitucin de Apatzingn es que consagraba un
tipo de gobierno parlamentario enel que elPoder EjeOl\1'1l l'e,,,\\a'oa o.e\a e\ecc'ln
hecha por los miembros del Poder Legislativo, pues al Supremo Congreso tocaba
DESARROLLO CONSTITUCIONAL MEXICANO
---__, 43
elegir a los individuos que conformaran el supremo gobierno, denominacin que se
empleaba para aludir al Poder Ejecutivo.
El Congreso tambin nombraba a los miembros del Supremo Tribunal de jus-
ticia, en el que se depositaba el Poder judicial.
El carcter parlamentario del tipo de gobierno que estableca esta Constitu-
cin se refuerza por el hecho de que tanto el Supremo Gobierno como el Supremo
Tribunal eran responsables ante el Congreso. Un rasgo interesante es el que se refe-
ra a la facultad que tenan el Supremo Gobierno y el Supremo Tribunal de justicia
de vetar las leyes en un trmino de 20 das. Ello obligaba a que el Congreso las
volviese a discutir y si aceptaba las razones de los otros poderes, la ley quedaba sin
efecto. En caso contrario se mandara publicar y se observara inviolablemente "a
menos que la experiencia y la opinin pblica obliguen a que se derogue o modifique':
Curiosa referencia constitucional abstracta y de muy dificil regulacin jurdica
que, sin embargo, muestra un evidente sentido comn y un respeto a la realidad y
al sentir popular.
El Poder Ejecutivo (Supremo Gobierno) se depositaba en tres individuos con
la misma autoridad que se alternaran la presidencia por cuatrimestres. Cada ao
se renovara por sorteo cada uno de los tres puestos. Se regulaban las Secretaras de
Estado en la propia Constitucin, lo cual no se hace ahora. Existiran tres secreta-
ras, una de guerra, otra de hacienda yotra de gobierno. Se prohibia la reeleccin de
los miembros del Supremo Gobierno, salvo que hubiese pasado un trienio despus
de terminada su administracin. Los secretarios tampoco podan reelegirse, excep-
to despus de cuatro aos.
La institucin de refrendo del secretario del ramo correspondiente se sealaba
en el art. 144.
9
La eleccin del Supremo Gobierno era complicada. El Supremo Congreso
en sesin secreta elegira a nueve individuos de entre los cuales, en sesin pbli-
ca realizada a continuacin de la secreta, elegira por cdula -es decir, mediante
anotacin en un papel que se depositara en secreto en una urna- a los tres que
finalmente formaran el Supremo Gobierno. .
Los secretarios eran nombrados tambin por el Congreso a propuesta del Eje-
cutivo.
El Supremo Tribunal de justicia estara integrado por cinco individuos, pero
el Congreso podra aumentar su nmero de acuerdo con las circunstancias. La re-
novacin de los miembros del tribunal sera gradual, pero cada tres aos debera
renovarse completamente. De modo que en el primero y segundo aos de ejercicio
salan dos ndividuos y en el tercero uno. Los miembros de este trbunal podran ser
reelegidos pero despus de pasado un trienio de concluida su funcin.
En el Supremo Gobierno yen el Supremo Tribunal no podan concurrir dos o
ms parientes del primero al cuarto grado.
<'-----
9 Vase el apartado 2.3.
44 ,'--__--
DERECHO CONSTITUCIONAL
Exista adems un tribunal de residencia compuesto por siete jueces desig-
nados por el Supremo Congreso, los cuales se renovaban cada dos aos de manera
parcial. Este tribunal tena como funcin juzgar a los individuos del Congreso, del
Supremo Gobierno o del Supremo Tribunal de justicia cuando fueren acusados con
motivo de la realizacin de sus funciones.
La Constitucin prevea la convocatoria para la formacin de una Representa-
cin nacional, de acuerdo con la poblacin del pas. Se desprende de ah que se en-
tenda al Decreto Constitucional para la Libertad de la Amrica Mexicana no como
una plena y definitiva Constitucin, sino como un instrumento para iniciar la con-
formacin de la Repblica y que el Supremo Congreso, que haba tenido carcter
de Constituyente respecto del decreto, dejara paso a una Representacin nacional
que a su vez dictaria y sancionara la Constitucin Permanente de la Nacin, segn
el art. 237 del propio decreto.
2.3. La Constitucin de 1824
Al hablar de la Constitucin de Cdiz indicamos que el rey Fernando VII fue obliga-
do a restablecer su vigencia en 1820 con motivo del levantamiento de Riego y, dado
el contenido liberal de dicho documento, los conservadores en la Nueva Espaa
propusieron la consumacin de la independencia. Agustn de lturbide encabez
las negociaciones con distintos sectores, inclusive con lo que quedaba de la insur-
gencia, encabezada por Vicente Guerrero y ya considerablemente disminuida por
los aos de lucha.
El Plan de Iguala, suscrito por lturbide el 24 de febrero de 1821, estableci las
bases de la independencia, pero se ofreca el trono a Fernando VII siempre que se
trasladara a Mxico. Ms adelante, el 24 de agosto del mismo ao lturbide y Juan
O'Donoj firmaron los Tratados de Crdoba. O'Donoj fue el ltimo virrey espaol
y estaba afiliado a la causa liberal. En estos tratados se reconocia la independencia
de esta parte de la Amrica, a la que se denominaba imperio mexicano. El trono se
ofreca en primer lugar a Fernando VII y en caso de que no aceptara, a diferentes
miembros de la familia real. En tanto eso ocurra, se creaba la junta Provisional Gu-
bernativa con funciones similares a un Poder Legislativo, la cual nombrara a una
Regencia, compuesta de tres personas, que realizara funciones ejecutivas.
El Plan de Iguala prevea la convocatoria para integrar un Congreso Constitu-
yente y encargaba a la junta Provisional Gubernativa determinar las reglas para di-
cha eleccin. Compromiso que fue ratificado en los Tratados de Crdoba. Se aprecia
aqu la influencia del constitucionalismo de fines del siglo anterior al adoptarse el
mtodo consistente en formar un Congreso Constituyente que dictara la Constitu-
cin de la nueva nacin.
La junta fij las reglas para la eleccin de este Congreso, 10 el cual qued ins-
talado el 24 de febrero de 1822 y pronto entr en conflicto con Iturbide, quien se
\0 VaseTenaRamrez, op. cit., pgs. 120y 121.
DESARROLLO CONSTITUCIONAL MEXICANO ---_--', 45
proclam emperador en mayo del mismo ao y termin disolviendo el Congreso
el 31 de octubre.
A la cada de lturbide diferentes provincias del antiguo territorio de la Nueva
Espaa negaron al Congreso su carcter de Constituyente y consideraron que slo
debera convocar a un nuevo Congreso que tuviera la funcin de elaborar la norma
suprema del pas. Ello llev a la configuracin de un nuevo Congreso, que se ns-
tal solemnemente el 7 de noviembre de 1823. En ste predominaba la tendencia
federalista y a fin de asegurar que se adoptara este tipo de organizacin, para el cual
serva de modelo el sistema estadounidense, se expid primero, el 31 de enero de
1824, el Acta Constitutiva de la Federacin Mexicana, en la que se sentaban las bases
para organizar el gobierno del pas.
El Congreso Constituyente continu su trabajo, cuyo resultado fue la prime-
ra Constitucin, propiamente dicha de nuestro pas, promulgada el 4 de octubre
de 1824 con el nombre de Constitucin Federal de los Estados Unidos Mexicanos.
En ella se declaraba a la nacin mexicana para siempre libre e independiente del
gobierno espaol y de cualquiera otra potencia. La delimitacin precisa de su terri-
torio se remita a una ley constitucional que debera expedirse posteriormente y
slo se mencionaba que dicho territorio comprenda el llamado antes Nueva Espa-
a, la Capitana General de Yucatn, las comandancias llamadas antes provincias
internas de oriente y occidente y el de la Baja y Alta California.
En cuanto a la forma de gobierno, se adopt la de Repblica Representativa
Popular Federal y se enumeraron los estados que componan dicha federacin;
adems existan los territorios de Alta California, Baja California, Colima y Santa
Fe de Nuevo Mxico. El supremo poder de la federacin quedaba dividido para
su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial. El Legislativo se depositaba en dos
Cmaras, una de diputados y otra de senadores. La primera se formaria con repre-
sentantes electos cada dos aos. Por cada tres diputados propietarios, se elegira
un suplente. El senado se compondra de dos senadores por cada estado, electos
por las legislaturas de cada uno de ellos; y se renovara por mitad cada dos aos. Se
segua aqu el modelo de la Constitucin estadounidense. Los senadores no tenan
suplentes, pues en caso de falta absoluta, la legislatura correspondiente llenara la
vacante.
Se adoptaba el sistema de autocalificacin en cada Cmara. Por primera vez
aparece la disposicin relativa a que toda resolucin del Congreso tendr el carcter
de ley o decreto. Entre las facultades del Congreso se daba un lugar preeminente a
la educacin, as como a la apertura de caminos y canales y al establecimiento de
postas y correos. Se dictaba un amplio catlogo de facultades al Congreso, algunas
de las cuales sobreviven casi como fsiles jurdicos, como la "de declarar buenas o
malas las presas de mar y tierra': Entre estas facultades se prevea la de elegir un
lugar de residencia de los supremos poderes de la nacin.
<'------
11 Vase el captulo9.
46 <'--__-- DERECHO CONSTITUCIONAL
Las reglas para la elaboracin de las leyes constituyen la base de lo que, con
ligeras diferencias, es actualmente nuestro proceso legislativo.
Se establecia la asistencia del titular del Poder Ejecutivo a la apertura de sesio-
nes del Congreso y se indicaba que ah debera pronunciar un discurso relativo a
dicho acto. Asimismo, se indicaba que el presidente del Congreso debera contestar
en trmnos generales. ste es el origen de la tradicin de que el Presidente de la
Repblica informe verbalmente el da que se inician las sesiones del Congreso; si
bien en la actualidad, de acuerdo con el texto vigente, basta con que asista a dicho
acto y entregue su informe por escrito.
El Poder Ejecutivo quedaba depositado en un solo individuo denominado Pre-
sidente de los Estados Unidos Mexicanos. Esta disposicin ha permanecido intacta por
casi dos siglos. Se estableca la institucin de la vicepresidencia para sustituir al Pre-
sidente en caso de imposibilidad fsica o moral. Es interesante observar que el Presi-
dente y Vicepresidente no surgan de una eleccin popular, sino que eran nombra-
dos por votacin de las legislaturas de los estados. En este pnnto la Constitucin de
1824 se apartaba del modelo estadounidense, en el que el Presidente surga de una
eleccin indirecta, pero el pueblo intervena en la primera fase al emitir su voto a
favor de electores intermedios representantes de cada estado, que luego elegan al
Presidente. La Constitucin de 1824 contena un pronunciado matiz parlamentario
pues haca surgir al Ejecutivo de una eleccin hecha por el Legislativo, ya que la
Cmara de Diputados haca el cmputo de los votos emitidos por las legislaturas
estatales.
La duracin del periodo presidencial era de cuatro aos. En caso de falta ab-
soluta del Presidente y del Vicepresidente, el presidente de la Suprema Corte de Jus-
ticia se encargara del Poder Ejecutivo, pero slo en tanto la Cmara de Diputados
elega a un nuevo Presidente. El Presidente slo poda ser juzgado por traicin con-
tra la independencia nacional o la forma establecida de gobierno y por cohecho o
soborno, cometidos durante el tiempo de su empleo. Cualquiera de las Cmaras
poda fungir como Gran Jurado para juzgar al Presidente.
Durante los recesos del Congreso exista un Consejo de Gobierno, compuesto
por la mitad de los senadores, que ejercan funciones similares a las que actualmen-
te se encomiendan a la Comisin Permanente.
Los secretarios del Despacho se prevean de manera general, pero su nmero
lo estableca la ley. Se reitera la figura del refrendo de los secretarios del Despacho
respecto a los actos del Presidente, que provena de la Constitucin de Cdiz.
El Poder Judicial de la Federacin se atribua a la Corte Suprema de Justicia,
a los Tribunales de Circuito y a los Juzgados de Distrito, instituciones estas ltimas
que aparecen por primera vez en nuestro Derecho constitucional, provenientes del
modelo estadounidense.
La Suprema Corte de Justicia se compona de 11 ministros, el mismo nmero
que tiene en la actualidad. Para ser miembro de la Suprema Corte de Justicia no
se exiga propiamente ttulo de abogado, sino slo estar instruido en la ciencia del
Derecho a juicio de los legisladores de los estados, a la manera que todava ocurre
DESARROLLO CONSTITUCIONAL MEXICANO
-- , 47
en Estados Unidos de Amrica. El nombramiento era vitalicio. Los miembros de la
Suprema Corte de Justicia erao tambin electos por las legislaturas de los estados.
Puede apreciarse el fuerte contenido federalista de esta Constitucin, ya que las
legislaturas estatales elegan a los senadores, al Presidente de la Repblica y a los
miembros de la Suprema Corte de Justicia.
Ya en esta Constitucin aparece el precepto de que en cada uno de los estados
se prestar entera fey crdito a los actos y rechazando procedimientos de los jueces y
dems autoridades de los otros estados. Regla que se conserva en el actual art. 121.
La Constitucin de 1824 no tena un catlogo especfico de derechos indi-
viduales. Algunas garantas de libertad, seguridad jurdica y proteccin a la propie-
dad se establecan en un captulo referente a las reglas a las que deba sujetarse la
administracin de justicia en todos los estados y territorios. Por ejemplo, se prohi-
ba la confiscacin de bienes, la retroactividad de la ley, la aplicacin de tormentos,
la detencin sin elementos de prueba o indicios y la declaracin autoincriminato-
ria. La libertad de imprenta se planteaba como una obligacin que se impona al
Congreso General y a los estados para que la protegieran. Una regla constitucional
interesante, que no ha sobrevivido, era la que se refera a que no poda entablarse
pleito en lo civil o en lo criminal sobre injurias, sin haberse intentado legalmente la
conciliacin.
En cuanto al gobierno de los estados, para su ejercicio se divida en tres pode-
res, el Legislativose depositara en una legislatura. Tambn aqu se apart el Cons-
tituyente mexicano de la Constitucin estadounidense, en cuyo sistema los estados
tienen tambin un poder Legislativobicamaral con la nica excepcin de Nebraska
cuyo poder legislativo es unicamaral.
La obligacin que tiene todo funcionario pblico de protestar guardar la
Constitucin (actual arto 128) deriva del art. 163 de la Constitucin de 1824.
El proceso de reforma de esta Constitucin exiga la participacin de dos
Congresos consecutivos, es decir, los diputados electos para el periodo haran la
propuesta, pero la decisin la tomaran los diputados electos para el periodo in-
mediato siguiente; por lo dems, debera observarse el proceso legislativo, pero el
Presidente no podra vetar la resolucin. Se inclua tambin un precepto por virtud
del cual la Constitucin no poda ser modificada sno a partir de 1830.
La Constitucin de 1824 separaba determinados preceptos que no podran
ser reformados jams: los que establecan la libertad e independencia de la nacin,
su religin, su forma de gobierno, la divisin de poderes en la federacin y en los
estados y los que consagrabao la libertad de imprenta.
Esta Constitucin estuvo vigente hasta 1835.
2.4. la Constitucin centralista de 1836
La Constitucin de 1824 adopt algunos principios liberales, pero conservaba anti-
guos privilegios, especialmente aquellosde los que disfrutaban el clero y los militares.
Estos asuntos por resolver enconaron la disputa entre liberales y conservadores. En
48 ,'-__--
DERECHO CONSTITUCIONAL
el Congreso que se instal en 1835 los conservadores estaban en mayora y pre-
sionaron para reformar la Constitucin a fin de establecer el sistema centralista en
lugar del federal, pese a la prohibicin expresa que la propia Constitucin estableca
al respecto. Ambas Cmaras se integraron en una sola asamblea de carcter Cons-
tituyente en julio de 1835 y el 23 de octubre aprobaron las bases para la nueva
Constitucin en las que se suprima el federalismo y se estableca una Repblica
centralista. De acuerdo con estas bases, el autonombrado Congreso Constituyente
elabor siete leyes diferentes que integraran la nueva Constitucin. Por eso a la
Constitucin de 1836 se le conoce tambin como Constitucin de las siete leyes o
Las siete leyes constitucionales. La primera se promulg el15 de diciembre de 1835,
las seis restantes se discutieron durante 1836 y se publicaron conjuntamente el 30
de diciembre de dicho ao.
La primera ley se refera a la nacionalidad y naturalizacin y a los derechos
y las obligaciones de los nacionales y los ciudadanos, se consagraban ahi algunos
derechos individuales, como no ser privado de la libertad sin mandamiento
judicial y no poder ser detenido por ms de tres das por la autoridad poltica
sin ser entregado a la autoridad judicial, debiendo sta resolver en un trmino
de 10 das. Se protega la propiedad y la expropiacin se rodeaba de garantas, el
cateo deba sujetarse a los requisitos literalmente prevenidos en las leyes, se pro-
hiba la aplicacin retroactiva de la ley y se proclamaba la libertad de imprenta.
Por otra parte, se estableca la obligacin de profesar la religin catlica y a los
sirvientes domsticos se les suspendan sus derechos ciudadanos. Lo mismo ocu-
rra a quienes no supieran leer y escribir despus de 1846. La profesin del estado
religioso produca la prdida de los derechos ciudadanos dada la imposibilidad
para su desempeo.
Un dato interesante es el relativo a la prohibicin que tenan los extranjeros
para adquirir en la Repblica bienes inmuebles. Ello slo era posible si se naturali-
zaban, con lo cual dejaran de ser extranjeros, o si se casaban con una mexicana. Es
evidente que ni siquiera se consideraba la posibilidad de que una extranjera adqui-
riese este derecho casndose con un mexicano. Otro dato curioso se refera a que
esta Constitucin tipificaba claramente la vecindad, esto es, la condicin de vecino
de un lugar determinado, al sealar que "la vecindad se gana por residencia conti-
nua de dos aos en cualquier poblacin, manifestando durante ellos a la autoridad
municipal la resolucin de fijarse, y estableciendo casa, trato o industria provecho-
sa': La vecindad se perderia "por trasladarse a otro punto, llevando la casa, trato o
giro, y fijndose all con l':
La segunda ley constitucional organizaba el denominado Supremo Poder Con-
servador, rgano que vena a constituir un cuarto poder y que se integraba por
cinco individuos. La eleccin de sus miembros era bastante compleja. Las Juntas
Departamentales deban efectuar una primera eleccin cuyo resultado remitan a
la Cmara de Diputados, sta formulara una lista con las personas propuestas por
las Juntas Departamentales y de dicha lista formaba una terna para cada uno de los
puestos, la cual a su vez era remitida al Senado para que ste seleccionara a uno de
DESARROLLO CONSTITUCIONAL MEXICANO
---__, 49
los propuestos a fin de ocupar el lugar correspondiente dentro del mismo Supremo
Poder Conservador. Entre lo requisitos para ser miembro de dicho rgano, estaba
el de contar con un capital que produjera por lo menos tres mil pesos de renta
anual y haber desempeado el cargo de Presidente o Vicepresidente de la Repbli-
ca: senador, diputado, secretario del despacho o magistrado de la Suprema Corte
de Justicia. .
El Supremo Poder Conservador poda anular leyes si las consideraba incons-
titucionales, siempre que lo pidieran el Poder Ejecutivo, la alta Corte de Justicia o
por lo menos 18 miembros del Poder Legislativo. Esta funcin supona una especie
de control constitucional surgido de una diferencia entre los poderes de la Unin.
Encontramos aqu una similitud con las actuales acciones de inconstitucionalidad
y al mismo tiempo con las controversias constitucionales reguladas en el art. 105 a
partir de la reforma constitucional de diciembre de 1994.
Este cuarto poder tambin poda anular actos del Ejecutivo por estimarlos
inconstitucionales, a pedido del Poder Legislativoo de la Suprema Corte de Justicia,
e igualmente podia anular actos de esta ltima a excitativa de los otros dos pode-
res, en el caso de que considerara que haba usurpado facultades. Poda, asimismo,
declarar a peticin del Congreso la incapacidad fsica o moral del Presidente de la
Repblica.
Se le otorgaban facultades para suspender a la Corte de Justicia a excitativa
de los otros poderes y a suspender hasta por dos meses las sesiones del Congreso
General a peticin del Ejecutivo.
La fracc. VIII del art. 10 le daba la siguiente atribucin, que es verdadera-
mente para Ripley: "declarar, excitado por el poder Legislativo, previa iniciativa de
alguno de los otros dos poderes, cul es la voluntad de la nacin, en cualquier caso
extraordinario en que sea conveniente conocerla': es decir, que los cinco miembros
del Supremo Poder Conservador electo indirectamente constituan el orculo de
la nacin y daban a conocer su voluntad a los otros tres poderes. Poda hacer que
el Presidente de la Repblica renovara a todos sus colaboradores de primer nivel
y dar o negar la sancin a las reformas constitucionales que acordare el Congreso.
La desobediencia a las resoluciones del Supremo Poder Conservador constitua un
"crimende alta traicin".
El art. 17 era verdaderamente de dimensiones divinas: "este Supremo Poder
no es responsable de sus operaciones ms que a Dios y a la opinin pblica y sus
individuos en ningn caso podrn ser juzgados ni reconvenidos por sus opiniones".
Parece que el Constituyente se acogia a la mxima vox populi, vox de; (la voz del
pueblo es la voz de Dios), pero de cualquier manera la voz del pueblo no tena nin-
gn efecto jurdico sobre las decisiones del mentado poder.
El Poder Legislativo se depositaba en dos Cmaras, una de diputados 'f otra
de senadores. Los diputados se elegirande acuerdo con la poblacin sobre la base de
uno por cada 150000 habitantes, en tanto que los senadores seran 24, electos
mediante un procedimiento bastante barroco: la Cmara de Diputados, el gobierno
en junta de ministros, esto es, el Presidente y sus colaboradores y la Suprema Corte
50 ,'-__--
DERECHO CONSTITUCIONAL
de justicia, elegirian cada cual tantos individuos como senadores deba haber. Estas
listas se mandaban a las juntas Departamentales y cada una elega de entre ellas
el nmero que deba nombrar de senadores, cuya eleccin se remita al Supremo
Poder Conservador, quien calificaria las elecciones, declarando senadores a los que
hubieran reunido la mayoria de votos de las juntas.
La Cmara de Diputados siempre era de origen y la de senadores revisora.
La iniciativa se conceda al Ejecutivo y a los diputados en todas las materias; a la
Suprema Corte en lo relativo a la administracin de justicia y a las juntas Departa-
mentales en materia de impuestos, educacin pblica, industria, comercio, admi-
nistracin municipal y variaciones constitucionales.
La Cmara de Senadores slo poda aprobar o rechazar en bloque el proyecto
aprobado por la Cmara de Diputados.
El Presidente de la Repblica tena derecho de veto, que poda ser superado
con el voto de las dos terceras partes en ambas Cmaras.
Esta Constitucin tambin distingui entre ley y decreto, indicando que toda
resolucin del Congreso General slo podria tener uno u otro carcter. En el arto 43
se sealaba que el nombre de ley "corresponde a las que se versen sobre materia de
inters comn, dentro de la rbita de atribuciones del Poder Legislativo". En cam-
bio, decreto "corresponde a las que, dentro de la misma rbita sean slo relativas a
determinados tiempos) lugares, corporaciones, establecimientos o personas':
Es importante hacer notar que, pese a que esta Constitucin regulaba un rgi-
men centralista, dej vigente la Cmara de Senadores, en cuya conformacin tenan
participacin las juntas Departamentales, que eran la adaptacin de las antiguas
diputaciones provinciales a este sistema unitario. Estas juntas Departamentales po-
dan emitir disposiciones legislativas, pero para su validez deban ser aprobadas por
el Congreso General.
Se consignaban algunos derechos individuales mediante el procedimiento de
prohibir al Congreso determinadas acciones, como la de proscribir a ningn mexi-
cano, privar de su propiedad directa o indirectamente a nadie, dar efecto retroac-
tivo a las leyes y privar o suspender a los mexicanos de sus derechos declarados en
las leyes constitucionales.
Se mantena la institucin de la diputacin permanente formada por cuatro
diputados y tres senadores para actuar durante los recesos del Congreso.
El Poder Ejecutivo se depositaba en un Presidente de la Repblica, cuyo pe-
riodo duraria ocho aos.
Tambin esta eleccin era complicada. El Presidente en funciones, en junta
con sus colaboradores, seleccionara una terna de individuos, el Senado otra y la
Alta Corte de justicia otra ms. Las tres ternas se remitirian a la Cmara de Dipu-
tados, la cual, de entre los nueve propuestos, escogeria a tres y esta ltima terna se
remitiria a las juntas Departamentales. Las juntas elegirian a un individuo de dicha
terna y remitirian su eleccin al Congreso. Lasdos cmaras reunidas abririan la do-
cwnentacin enviada por cada Junta yharan elcmputo de'(QtQ",. El,,,d,,'{,d,,,,, "';"e,
obtuviese la mayora simple resultara electo Presidente. El Presidente en funciones
DESARROLLO CONSTITUCIONAL MEXICANO
~ - - __, 51
podra ser reelecto siempre que resultara propuesto en las tres primeras ternas y
luego obtuviese el voto de las tres cuartas partes de las juntas Departamentaies.
Para ser Presidente de la Repblica se requera, entre otras cosas, tener 40
aos cumplidos, un capital fsico o moral que produjera cuando menos cuatro mil
pesos anuales de renta y haber desempeado alguno de los cargos superiores, civi-
les o militares.
Los gobernadores de los Departamentos que sustituan a los estados al
cambiar el rgimen de federal a central, seran nombrados por el Presidente de la
Repblica, a propuesta en terna hecha por las [untas Departamentales. El Presi-
dente tena facultades para conceder cartas de naturalizacin, pero tambin el
Congreso tena esta atribucin, adems de dictar reglas generales para la conce-
sin de dichas cartas.
Es interesante tambin constatar la atribucin que tena el Presidente de "ex-
peler" de la Repblica a los extranjeros no naturalizados "que le sean sospechosos':
antecedente de nuestro vigente art, 33.
El Presidente deba contar con un Consejo de Gobierno formado por 13 con-
sejeros, de los cuales forzosamente dos deban ser eclesisticos y dos militares. El
Consejo tena que estar de acuerdo con el nombramiento de gobernador y para
conceder las cartas de naturalizacin, a las que hemos hecho referencia.
Para integrar por primera vez el Consejo de Gobierno, a la entrada en vigor
de la Constitucin, el Congreso en funciones remitira una lista de 39 personas
entre las cuales el Presidente escogera a 13. En lo subsecuente, para cubrir las
vacantes, el Senado propondra una terna y el Presidente de la Repblica escoge-
ra de entre sus miembros al consejero que deba reemplazar al que hubiese
dejado de serlo. El presidente del Consejo de Gobierno sera elegido cada dos
aos por la Cmara de Diputados y poda ser reelecto. La duracin del cargo de
consejero era vitalicia.
Se establecan cuatro ministerios, uno del Interior, otro de Relaciones Exterio-
res, otro de Hacienda y otro de Guerra y Marina, cuyos ministros eran selecciona-
dos exclusivamente por el Presidente de la Repblica. Estos ministros, equivalentes
a los secretarios del Despacho, tenan que refrendar los reglamentos, los decretos y
las rdenes del Presidente que versaran sobre asuntos de su ministerio. Vemos que
se conserva aqu el precedente del refrendo de los secretarios de Estado.
Se dispona que todo asunto grave del gobierno deba ser resuelto por el Pre-
sidente de la Repblica en "junta de ministros", quienes firmaran el acuerdo en el
libro respectivo. ste es un antecedente de la expresin Consejo de Ministros que
se usaba en el art, 29 de la Constitucin hasta 1981, respecto a la necesidad de
que dicho Consejo manifestara su anuencia para la suspensin de garantas. En el
rr>encionado ao se sustituy dicha expresin por el siguiente texto, que dice, "de
acuerdo con los Titulares de las Secretaras de Estado, los Departamentos Admi-
nistrativos y la Procuradura General de la Repblica" La redaccin se modific
nuevamente el 2 de agosto de 2007 para suprimir la alusin a los Departamentos
Administrativos.
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DERECHO CONSTITUCIONAL
En cuanto al Poder judicial, ste se ejercera por una Suprema Corte de justi-
cia, por los tribunales superiores de los Departamentos, por los de Hacienda, que
establecera la ley de la materia, y por los juzgados de primera instancia. La Suprema
Corte de justicia se compona de 11 ministros y un fiscal, cuyo cargo era perpetuo.
La Suprema Corte de justicia designaba a los ministros y fiscales de los tri-
bunales superiores de los Departamentos dentro de los propuestos por los propios
tribunales superiores departamentales, a travs del Supremo Gobierno.
Se mantenan los fueros eclesistico y militar.
La divisin territorial de la Repblica se haca primero por departamentos
que, a su vez, se dividiran en distritos y stos en partidos. El gobierno de cada
Departamento estaba a cargo de un gobernador, nombrado por el Presidente de
la Repblica, de acuerdo con el Consejo de Gobierno.
En cada Departamento haba una junta Departamental compuesta por siete
personas, cuyas funciones eran similares a las de las diputaciones provinciales dis-
puestas en la Constitucin de Cdiz.
En cada cabecera de distrito haba un prefecto y en las cabeceras de partido un
subprefecto. Se dispona que hubiera Ayuntamientos "en las capitales de Departa-
mento, en los lugares en que los haba el ao de 1808; en los puertos cuya poblacin
llegue a cuatro mil almas y en los pueblos que tengan ocho mil". Los ayuntamientos
se elegan popularmente en los trminos de una ley que se expedira con posterio-
ridad.
En cuanto a la reforma constitucional se dispona que en los primeros seis
aos de su vigencia no podra alterarse ningn artculo.
2.5. Los proyectos de 1842 y las bases orgnicas de 1843
La disputa entre federales y conservadores no haba quedado totalmente resuelta.
EllO de diciembre de 1841 se convoc a un nuevo Constituyente en el que la pre-
sencia de los liberales fue particularmente importante. La tensin entre liberales
y conservadores y la fuerte presencia de una corriente que pretenda restablecer
el federalismo complicaron el trabajo de este Congreso a tal grado, que se elabor
un primer proyecto y una minora present un voto particular. Se gener despus un
segundo proyecto, pero ninguno lleg a tener vigencia, pues los conservadores ma-
niobraron para desconocer al Congreso y convocar a una Junta de Notables que,
con el carcter de Junta Nacional Legislativa, se arrogaba el derecho de emitir una
nueva Constitucin.
De los proyectos de 1842 vale la pena mencionar que, por primera vez, en el
primer proyecto aparece un captulo de garantas individuales y, tambin por pri-
mera vez, en el voto particular presentado porlos tres miembros de la comisin que
estaban en minora -que eran Espinosa de los Monteros, Mariano Otero y Muoz
Ledo- encontramos el primer antecedente de nuestro moderno amparo. Entre las
DESARROLLO CONSTITUCIONAL MEXICANO
-- , 53
formas de conservacin de las instituciones, el proyecto de la minora sealaba en
suarl. 81:
... para conservar el equilibrio de los poderes pblicos y precaver los atentados
que se dirijan a destruir su independencia o confundir sus facultades, la Cons-
titucin adopta las medidas siguientes:
I. Todo acto de los poderes Legislativo o Ejecutivo de alguno de los estados
que se dirijan a privar a una persona determinada de alguna de las garantas que
otorga esta Constitucin, puede ser reclamado por el ofendido ante la Suprema
Corte de Justicia, la que deliberando a mayora absoluta de votos, d e c i d i r ~ defi-
nitivamente del reclamo. Interpuesto el recurso, pueden suspender la ejecucin
los tribunales superiores respectivos.
Ntese que la institucin de la suspensin provisional exista ya en este em-
brin de nuestro juicio de amparo.
Igualmente, encontramos un antecedente de las modernas acciones de in-
constitucionalidad en la frace. II del mismo arl. 81 que decia: "si dentro de un mes
de publicada una ley del Congreso General fuere reclamada, como anticonstitucio-
nal, o por el Presidente de acuerdo con su Consejo, o por dieciocho diputados, o
seis senadores, o tres legislaturas, la Suprema Corte, ante la que se har el reclamo,
mandar la ley a la revisin de las legislaturas, las que dentro de tres meses, darn
su voto, diciendo simplemente si 'es o no inconstitucional"'. La diferencia con la
situacin actual es que la reclamacin por inconstitucionalidad, si bien se haca
ante la Suprema Corte, sta remita el asunto a las legislaturas y ellas eran las que
decidan por mayora si haba o no inconstitucionalidad.
En cuanto a las bases orgnicas, la llamada Junta Nacional Legislativa forma-
da por 80 notables -es decir, personas consideradas importantes en la sociedad
de ese tiempo- entre los que, por supuesto, predominaban los conservadores y
centralistas, elabor las Bases de Organizacin Poltica de la Repblica Mexicana,
sancionadas por Antonio Lpez de Santa Anna quien haba regresado a ocupar la
presidencia de la Repblica, el 12 de junio de 1843, y fueron publicadas el 14 del
mismo mes y ao. En estas llamadas bases orgnicas que conservaban el rgimen
central slo vale la pena mencionar un ttulo, el octavo, que se refera a la existencia
del poder electoral y aluda a las bases generales para la realizacin de elecciones; sin
embargo, no exista ninguna autoridad especficamente encargada de la realizacin
del proceso electoral.
2.6. El Acto de Reformas y la restauracin del federalismo
Los vaivenes de la lucha entre federalistas y centralistas continuaban. En 1846 se
convoc al nuevo Congreso Constituyente, Santa Anna haba vuelto a ocupar la
presidencia de la Repblica, ahora apoyado por los liberales, a quienes daba por
su lado. El Congreso inici sus trabajos el 6 de diciembre de 1846. ste tena una
particularidad muy especial, se le haba convocado como Congreso Constituyente,
54 ,'--__--
DERECHO CONSTITUCIONAL
pero tambin se le facultaba para dictar leyes sobre todos los ramos de la Admi-
nistracin Pblica, con lo cual tena el carcter de Poder Constituyente, as como
de rgano legislativo ordinario, lo que rompe con la teora clsica del Poder Cons-
tituyente.
La comisin que debera presentar el proyecto de Constitucin se inclin por
establecer plenamente la Constitucin de 1824, sin embargo, Mariano Otero pre-
sent un voto particular con el objeto de introducir reformas en aquella Constitu-
cin que se consideraba la nica realmente vlida y la que debi haberse respetado
de 1824 a 1847. Otero present el documento Acta de Reformas que contena un
conjunto de modificaciones a la Constitucin de 1824 y que, se entenda, debera
aadirse a sta como documento constitucional. Al aceptar el Congreso esta frmu-
la de Otero, restableci de hecho el federalismo, puesto que ste era el sistema de la
Constitucin de 1824, adems se consideraba que quedaba tambin en vigor el Acta
Constitutiva de la Federacin Mexicana de 1823. El Acta de Reformas determinaba
que, por medio de una ley, se aseguraran los derechos del hombre y se fijaran las
garantas de libertad, seguridad, propiedad e igualdad. Se disminua el nmero de
habitantes que servan de base para la eleccin de un diputado, ahora quedara en
50000 o fraccin, que excediese de 25000. Se modificaba el Senado, de forma que
a los dos senadores que cada estado debera elegir se agregara otro grupo de sena-
dores igual al nmero de estados existentes, pero stos seran electos a propuesta
del propio Senado, de la Suprema Corte de Justicia y de la Cmara de Diputados.
Quienes reunieran en su persona la propuesta de estos tres rganos, quedaran elec-
tos automticamente, y la Cmara de Diputados nombrara a los que faltaran de
entre los postulados por dichos rganos. Adems, para ser senador se exiga haber
tenido experiencia previa en algn cargo importante como el de Presidente y Vi-
cepresidente de la Repblica, secretario del despacho, gobernador de algn estado
o legislador, enviado diplomtico o ministro de la Suprema Corte de Justicia, juez,
magistrado, jefe superior de Hacienda o general del ejrcito.
Se prevea que el aspecto electoral se atendera por medio de leyes que podan
adoptar la eleccin directa. Por primera vez se establece, as sea como posibilidad,
recurrir a una eleccin directa para la obtencin de cargos pblicos.
2.7. La Constitucin de 1857
Antes de referirnos a este documento, habra que mencionar algunos aconteci-
mientos que ocurrieron despus de la entrada en vigor del Acta de Reformas de
1847. Como era habitual, nuevos pronunciamientos se produjeron en diferentes
partes del pas, ahora de tendencia conservadora, y volvieron a generar inestabili-
dad gubernamental, provocando que se sucedieran rpidamente diversos titulares
del Poder Ejecutivo. Se gener entonces una tendencia favorable a la dictadura
que, por supuesto, estaba presto a desempear Santa Anna. ste tom nuevamente
ias riendas del gobierno en i 853 Yse dictaron entonces unas Bases para la Admi-
nistracin de la Repblica hasta la promulgacin de la Constitucin, el 23 de abril
DESARROLLO CONSTITUCIONAL MEXICANO ---_--', 55
de 1853. Los militares que haban devuelto el poder a Santa Anna le otorgaron
tambin, sin ninguna autoridad popular, autorizacin para gobernar durante un
ao sin Constitucin, lo cual implicaba la instauracin de una dictadura de facto, a
pesar de la existencia de las mencionadas Bases, en las que, por cierto, se declaraba
en receso a las legislaturas de los estados, con lo cual se daba un golpe frontal al
federalismo, y decretos posteriores de Santa Anna volvieron a convertir gradual-
mente a la Repblica en un estado unitario. Contra esta situacin se emiti el Plan
deAyutla el l" de marzo de 1854, cuyo principal impulsor era el general liberal Juan
N. Alvarez. A este movimiento se sumaron importantes liberales como Melchor
Ocampo, Ponciano Arriaga y Benito [urez.
La revolucin de Ayutla form gobierno, el cual qued a cargo de Juan N.
Alvarez, quien expidi la convocatoria a un nuevo Congreso Constituyente, cum-
pliendo as con uno de los puntos del mencionado Plan. Por diversas presiones,
Alvarez dej el poder en manos de Ignacio Comonfort y durante el gobierno de
ste, aun antes de reunirse el Congreso Constituyente, se expidieron tres importan-
tes leyes que tocaban asuntos de particular importancia para el pas y por lo cual
pueden considerarse leyes constitucionales: la Ley lurez, que suprima los fueros
tanto militar como eclesistico; la Ley Lerdo, que proclamaba la desamortizacin de
las fincas rsticas y urbanas, propiedad de corporaciones civiles o eclesisticas, y la
Ley Iglesias (por don Jos Mara Iglesas), por virtud de la cual se fijaban aranceles
para el cobro de diferentes servicios que prestaba la Iglesia y adems dispona que
los pobres quedaran exentos de dichos pagos.
Por otra parte, Comonfort emiti el Estatuto Orgnico Provisional de la Rep-
blica Mexicanael 15 de mayo de 1856, que organizara temporalmente a la Repbli-
ca en tanto se emita la Constitucin. Este documento, bastante extenso, dedicaba
una seccin a las garantas individuales, clasificndolas unas referidas a la libertad,
otras a la seguridad, otras a la propiedad y otras ms a la igualdad. Aunque pareca
formalmente federal, este estatuto contena rasgos de centralismo, como el hecho
de que los gobernadores de los estados fueran designados por el Presidente de la
Repblica, lo que provoc reacciones de los federalistas en contra de Comonfort.
Lo anterior ocurra mientras el Congreso Constituyente se encontraba en se-
siones en la Ciudad de Mxico, desde el17 de febrero de 1856.1' Entre las discusiones
ms interesantes se encuentra la relava a la libertad de cultos, que gener una gran
polmica y una enorme resistencia del clero catlico, encabezada por el Papa Po IX.
La secularizacin del Estado mexicano era el tema ms candente de ese Con-
greso. La tensin social que provocaba hizo que el texto original de la Constitucn
de 1857 no incluyera una declaracin expresa sobre la consagracin de la libertad de
cultos. Los sectores conservadores, impulsados por los jerarcas de la iglesia catlica,
que eran alentados desde El Vaticano, propiciaron manifestaciones ante el Congreso
12 Para un profundo conocimiento de lo ocurrido en este Congreso resulta muy interesante consultar
la obra de Francisco Zarco quien, adems de ser diputado Constituyente, llevaba la crnica diaria en
el peridico El Siglo XIX.
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DERECHO CONSTITUCIONAL
Constituyente para que rechazara la garanta explcita de la libertad de conciencia,
la cual resultaba esencial para instaurar un Estado democrtico moderno. Debido a
esa presin, los liberales eliminaron del proyecto de Constitucin el artculo en el
que se instauraba la tolerancia de cultos, pese a que todava mantena la previsin
de que por medio de leyes sabias y prudentes se protegera el ejercicio de la reli-
gin catlica.
Las nicas previsiones incluidas en la Constitucin de 1857 tendientes a redu-
cir o eliminar los privilegios clercales se contenan en el art. 3, referido a la li-
bertad de enseanza, en el cual no se inclua como condicin su adecuacin a la
doctrina eclesistica; el art. 5, que al no reconocer ningn contrato que implicara el
irrevocable sacrificio de la libertad por cualquier causa, incluyendo expresamente
el voto religioso, desconoca a las rdenes monsticas e impeda el uso de la coaccin
pblica para obligar al cumplimiento de los mencionados votos; el art. 7, en el que
resultaba significativa la exclusin del respeto a la religin catlica como lmite a la
libertad de imprenta; el art. 13, que suprimi el fuero eclesistico y las obvenciones
parroquiales, las cuales constituan de hecho pagos forzosos a la Iglesia; el art. 27,
que prohibia a las corporaciones religosas la propiedad o administracin de bienes
races no destinados directa o inmediatamente a su objeto, y el precepto de mayor
trascendencia y que ms enojo caus entre el clero: el 123, en el cual se fijaba la
sujecin de la Iglesia al poder civil al establecer: "Corresponde exclusivamente a los
poderes federales ejercer, en materias de culto religioso y disciplina externa, la in-
tervencin que designen las leyes."
La Iglesia argumentaba que las reformas atentaban contra la unidad nacional
basada en la religin y, como sigue sosteniendo a principios del sglo XXI para opo-
nerse a medidas legislativas contrarias a su posicin, afirmaba que eran rechazadas
por la mayora del pueblo. El gobierno de la poca apoy esta postura y mand al
ministro de Justicia y Negocios Eclesisticos, Ezequiel Montes, a defenderla en el
Congreso Constituyente.
El contenido de los artculos aprobados desat la clera de la Santa Sede.
Po IX se lanz violentamente contra ellos en un consistorio y orden que se declara-
ran rritos y sin valor los preceptos que afectaban a la Iglesia y, siguiendo una lnea
de conducta que el papado ha sostenido consistentemente durante siglos, convoc
a la desobediencia, enfrentndose a la autoridad estatal.
El arzobispo de Mxico, Lzaro de la Garza y Ballesteros, "declar el 15 de
marzo de 57 que los catlicos no podrn jurar la Constitucin y pocos das despus
dispuso que se negase la absolucin a quienes no se retractaran pblicamente del
juramento'."
La Constitucin de 1857 era vctima, pues, de una fuerte embestida por parte
de los grupos conservadores anclados en los intereses coloniales y simultneamente
reciba ataques desde otro flanco: el de la propia clase poltca de la poca que haca
<'----
13 Tena Ramrez, op. cit.,pg. 603.
DESARROLLO CONSTITUCIONAL MEXICANO ---_--', 57
notar la debilidad que afectaba al Poder Ejecutivo en un esquema institucional que
daba excesiva fuerza al Congreso. Ello se deba a que los Constituyentes decidieron
suprimir el Senado pese a que se sostena el sistema federal adoptado en la Cons-
titucin de 1824. De este modo, la Repblica Federal cuyo diseo primigenio era
de tipo bicamaral, con el Senado como garante de los intereses de los estados que
estaban representados paritariamente en dicha Cmara, depositaba el Poder Legis-
lativo en una asamblea nica frente a cuyas disposiciones el Presidente no dispona
siquiera de un derecho efectivo de veto.
En medio de esas tensiones el presidente Comonfort que haba jurado la
Constitucin, termin por retractarse y apoyar un golpe contra ella, para luego
arrepentirse y abandonar la presidencia a la que ascendi legtimamente Benito
Iurez, quien previamente haba sido electo presidente de la Suprema Corte.
En el aspecto social, pese a la visin de Ponciano Arriaga, quien pretenda
abordar a fondo el problema de la propiedad rural y tomar medidas contra los abu-
sos de los propietarios de tierras, el Congreso Constituyente resinti la presin de
stos y la Constitucin se qued corta en cuanto a la atencin de la desigualdad
social, la cual tuvo que esperar hasta el estallido revolucionario de 1910 para ser
atendida pues las condiciones de la poca no permitieron dar cabida al visionario
proyecto de Arriaga.
La defeccin de Comonfort lanz nuevamente a la contienda a los grupos en
pugna que se enfrentaron en la denominada Guerra de los Tres Aos.
2.8. Las Leyes de Reforma
Pese a algunas diferencias en el gabinete del presidente Iurez, ste decidi radicali-
zar las acciones legislativas para afirmar el Estado laico mexicano sobre los privile-
gios de la Iglesia, mediante un conjunto de disposiciones que tenan esencialmente
un carcter constitucional porque significaban una transformacin profunda de las
decisiones politicas fundamentales al modificar la base del poder civil deslindndo-
lo de su vinculacin con la religin catlica. El paso decisivo fue dado en Veracruz
el 12 de julio de 1859 mediante la Ley de Nacionalizacin de los Bienes Eclesisticos
en cuyos considerandos se hacia notar que el clero dilapidaba "los caudales que los
fieles le haban confiado para objetos piadosos" y los inverta "en la destruccin ge-
neral, sosteniendo y ensangrentando cada da ms la lucha fratricida que promovi
en desconocimientode la autoridad legitima"!'
En su arto 10esta Leydispona la entrada a dominio de la nacin de todos los
bienes que el clero secular y regular haba estado administrando con diversos ttu-
los, cualquiera que fuese la clase de derechos previos y acciones en que consistieran
y el nombre y la aplicacin que hubiesen tenido.
14 Para una amplia referencia de las Leyes de Reforma y una reproduccin completa de las mismas
vase Everardo Moreno Cruz, ]urez jurista, 2a. ed., Porra, Mxico, 2006.
58 <'--__--
DERECHO CONSTITUCIONAL
Debe hacerse notar que en esta Ley la terminologa empleada es muy precisa
y, a diferencia de la expresin incluida en el art. 130 constitucional en tiempos de
Carlos Salinas, que habla de la separacin entre Iglesia y Estado, se proclamaba
entonces la "perfecta independencia entre los negocios del Estado y los negocios
puramente eclesisticos".
Esta redaccin refleja correctamente la idea de no confundir las tareas del po-
der pblico con los asuntos religiosos, lo cual era imprescindible para que e! Estado
asumiera diversas funciones y servicios que le corresponden pero que haban sido
ejercidos por la Iglesia, como el Registro Civil o la administracin de los panteones.
La separacin entre Iglesia y Estado no puede entenderse como coexistencia de dos
poderes iguales e independientes, dado que ste por definicin representa el poder
popular soberano y por ello se encuentra por encima de cualquier otra instancia
interna.
En una disposicin de apariencia paradjica pero que reafirmaba la idea de la
supremaca estatal, el arto 3
0
de la Ley que nos ocupa estableca que "e!Gobierno se
limitar a proteger con su autoridad el culto pblico de la religin catlica, as como
de cualquier otra" Obsrvese que aunque pone en primer plano a dicha fe, ya no la
considera la nica digna de ser protegida, como se haba propuesto en e! proyecto
original de la Constitucin de 1857, sino que la coloca en un plano de igualdad con
otras preferencias religiosas al tiempo que enfatiza la sujecin de las cuestiones re-
ligiosas a la potestad gubernativa estatal.
El 23 de julio de 1859 jurez promulg, tambin en e! puerto de Veracruz, la
segunda de las Leyes de Reforma que daba al matrimonio e! carcter de "un con-
trato civil que se contrae licita y vlidamente ante la autoridad civil" En esta Ley el
matrimonio segua siendo indisoluble y, por tanto, slo se disolva con la muerte.
El divorcio se regulaba de manera muy tmida pues no dejaba a los divorciados en
condicin de poder contraer un nuevo matrimonio.
El 28 de julio de 1859, igualmente en Veracruz, jurez expide la Ley que
instituye el Registro Civil. Se crean los funcionarios denominados juecesdel estado
civil, retirando as a la Iglesia la funcin que desarrollaba de registrar, con validez
oficial, e! nacimiento, matrimonio y fallecimiento de las personas.
El 31 de julio de! mismo ao y en idntico lugar se expidi la Ley que pona
bajo la autoridad civil los cementerios, camposantos, panteones y bvedas o criptas
mortuorias, aunque se encontraran en iglesias, catedrales o monasterios.
El gobierno del presidente Iurez rompi relaciones diplomticas con los Es-
tados Pontificios el3 de agosto de 1859, y el 11del mismo mesy ao decret cules
seran los das inhbiles oficiales: los domingos, e! da de ao nuevo, el jueves y
viernes de la semana mayor, e! jueves de Corpus, e! 16 de septiembre, e! 10 Y2 de
noviembre y el 12 y 24 de diciembre. En el mismo decreto se derogaron todas las
disposiciones por virtud de las cuales los miembros de! gobierno, en su carcter de
funcionarios, deban acudir a las funciones pblicas en los templos.
E14 de diciembrede 1860seemiti la leyque estableci\0.\\\)101\"'0.o.e C"\\C' e\
2 de febrero de 1861 se decret la secularizacin de los hospitales y establecimientos
DESARROLLO CONSTITUCIONAL MEXICANO
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de beneficencia, y el 26 de febrero de 1863 se orden la extincin, en toda la Rep-
blica, de las comunidades religiosas.
Como se ha indicado, las Leyes de Reforma tenan un carcter intrnsecamente
constitucional, pero fue hasta 1873 que sus principios bsicos se incorporaron de
manera formal como reformas a la Constitucin de 1857.
En los aos posteriores se introdujeron algunas importantes reformas consti-
tucionales, como la reinstauracin del sistema bicamaral al restablecerse el Senado
de la Repblica como representacin de los estados y del Distrito Federal, en 1874;
la creacin del Ministerio Pblico y la figura del Procurador General de la Repbli-
ca en 1900, y la creacin de la Vicepresidencia de la Repblica en 1904.
2.9. La Constitucin de 1917. Su carcter social
El proceso revolucionario armado que estall en 1910 con la consigna "Sufragio
Efectivo, No Reeleccin" evolucion hacia una lucha para alcanzar conquistas so-
ciales a favor de los grupos ms oprimidos del pas, como los campesinos y 'los
obreros. Sin embargo, estas aspiraciones no estaban debidamente reflejadas en el
Proyecto de Reformas a la Constitucin de 1857 que Venustiano Carranza, Primer
Jefedel Ejrcito Constitucionalista, haba enviado al Congreso Constituyente reuni-
do en Quertaro ello de diciembre de 1916 y al que se haba convocado mediante
eleccin popular para dar cauce jurdico al rgimen surgido de la Revolucin triun-
fante.
En ese Congreso la corrente progresista logr convertr a la nueva Consttu-
cin ah redactada, en la primera en el mundo que contena normas de contenido
social. A las prmgenias garantas individuales aadi preceptos para garantizar
derechos de clase, es decir, garantas clasistas o grupales, caracterizadas por reco-
nocer que en la prctica los integrantes de ciertos grupos, como los peones del
campo o los obreros, no se encontraban en condiciones de igualdad con quienes
los contrataban y, por tanto, eran fcilmente vctimas de abusos por su ignoran-
cia o necesidad. Como un dato esencial, se recogi la sujecin del derecho indi-
vidual de propiedad al inters social, lo cual consttua una ruptura con la visin
del individualismo liberal que conceda una proteccin absoluta a la propiedad
privada.
Estos nuevos criterios obedecan a la injusticia social derivada de la enorme
concentracin de la propiedad rural en pocas manos. Para corregir esta desigualdad
se sustituy la idea de la propiedad corno- derecho natural humano por el concepto
propiedad originaria de la nacin. A sta corresponde, pues, originalmente la pro-
piedad de las tierras yaguas del territorio nacional y es ella la que de manera deriva-
da la transmite a losparticulares para constituir, en los trminos de ley,la propiedad
privada atribuida a los particulares.
Esta nueva concepcin que da preeminencia a la sociedad sobre el individuo
era fundamental para constituir un Estado Social de Derecho y serva de base para
redistribuir la tierra. El art. 27, en el que se recoga este nuevo principio, sera la
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DERECHO CONSTITUCIONAL
base para realizar la reforma agraria a la que aspiraban los revolucionarios, a fin de
expropiar los latifundios y repartirlos entre los campesinos. La distribucin justa
de la tierra se garantizara poniendo un lmite a la extensin de la propiedad privada
y creando formas de propiedad social como el ejido y la pertenencia territorial co-
lectiva en las comunidades que ejercen esta forma de apropiacin.
Otra innovacin trascendental se dio en materia de regulacin del trabajo.
Los tradicionalistas rechazaban la inclusin de las normas laborales en el texto
constitucional por no considerarlas propias de l, pero los impulsores de las con-
quistas buscadas por los obreros que para eso se haban lanzado a la Revolucin, in-
sistieron en que era necesario consagrar los derechos de los trabajadores al ms alto
nivel jurdico y redactaron para ello el art. 123, que por primera vez en una Carta
Constitucional regulaba asuntos como la jornada mxima de trabajo, el descanso
semanal, la prohibicin del trabajo de los menores de 12 aos, la existencia de un
salario mnimo, el derecho de huelga, las responsabilidades patronales por riesgos
de trabajo y avanzados derechos como el acceso a la vivienda y la participacin de
los' trabajadores en las utilidades de las empresas.
La modificacin hacia un enfoque esencialmente social se aprecia desde el
arto 10 del cual se elimin la referencia, contenida en la Constitucin de 1857, de que
el pueblo mexicano reconoca que los derechos del hombre "son la base y el objeto
de las instituciones sociales", y se puso nfasis en que el goce de las garantas indivi-
duales proviene de la circunstancia de que las otorgala Constitucin.
Este hecho, aunado a los radicales cambios sociales, muestra que el Constitu-
yente de 1916-1917 haba producido una Constitucin esencialmente distinta a la
predecesora que se supona reformaba y, por tanto, se trataba de una nueva Norma
Suprema, pese a conservar un buen nmero de articulas de la de 1857.
En el tema religioso esta Constitucin, promulgada el 5 de febrero de 1917,
asumi una postura bastante drstica frente a la iglesia catlica, de carcter abru-
madoramente mayoritario en el pas, y en el art. 130 priv de personalidad jurdica
a todas las agrupaciones religiosas denominadas iglesias, en tanto que el 27 les im-
posibilitaba de manera absoluta la propiedad de bienes inmuebles ya que todos los
templos seran de la nacin. Igualmente se estableci en el art. 3 el carcter laico
de la educacin y la prohibicin a los religiosos de establecer o dirigir escuelas pri-
marias.
En el aspecto orgnico, pese a que muchas veces se afirma que fortaleci el
presidencialismo, esto es slo parcialmente cierto, pues si bien impeda la superio-
ridad del Legislativo -como la existente en la Carta de 1857- se orientaba por un
equilibrio de poderes al poner diversas taxativas al Ejecutivo.
Una institucin que dotaba de fuerza al Presidente, por ejemplo, era la posibi-
lidad de vetar leyes aprobadas por el Congreso pero, por otra parte, impona una li-
mitacin temporal muy rgida a su poder al establecer el principio de no reeleccin
absoluta del Presidente electo de manera popular. Hay que aclarar que originalmen-
te no se inclula la prohibicin dereeleccin inmed\"t" " \()';, 1''"'" ", -se.
impeda la reeleccin de los gobernadores electos en cualquier tiempo.
DESARROLLO CONSTITUCIONAL MEXICANO
--__--', 61
Tambin se colocaban algunas condiciones para ciertos nombramientos pre-
sidenciales, como la aprobacin que deberia hacer e! Senado de "los empleados
superiores de Hacienda'; es decir, de los encargados del manejo de las finanzas p-
blicas.
Otra forma de asegurarse que el Ejecutivo no avasallara todos los mbitos
de la vida nacional fue la instauracin de la autonoma municipal en e! art. 115, al
sealar que la base de la organizacin poltica y administrativa de los estados sera
el Municipio Libre y, para combatir la prctica de los "jefes polticos" que sometan
a sus disposiciones caciquiles a los Ayuntamientos, especificaba que entre stos, a
quienes corresponda el gobierno municipal, y los gobernadores de los estados no
habra ninguna autoridad intermedia.
2.10. Principales variaciones globales entre 1917 y 2007
A partir de la entrada en vigor de la Constitucin de 1917y hasta e131 de diciembre
de 2007 se emitieron 177decretos de reforma, esto es, un promedio de casi dos por
ao, en virtud de los cuales se modificaron 102 de sus 136 articulas, algunos en
varias ocasiones."
En cuanto a las instituciones polticas destacan las reformas que tuvieron por
objeto, primero, permitir la reeleccin presidencial para hacer posible el regreso
de lvaro Obregn a la presidencia en 1928 y despus del asesinato de ste en
julio de ese ao, la prohibicin de la reeleccin absoluta de cualquiera que hubiese
ocupado la titularidad de! Ejecutivo, por cualquier ttulo. En esa reforma de 1933
tambin se prohibi la reeleccin inmediata de los miembros de las Cmaras de!
Congreso de la Unin.
Se efectuaron reformas para extender e! sufragio, a las mujeres en 1953 ya los
jvenes de 18 aos en 1969.
La representacin poltica se ampl mediante sucesivos cambios tendientes a
perfeccionar un sistema democrtico competitivo. En 1963 se introdujeron los dipu-
tados de partido; en 1977 se efectu una profunda reforma que ampli e! nmero
de miembros de la Cmara de Diputados a 400 integrantes, garantizando por medio
del sistema de representacin proporcional que la cuarta parte fuera de partidos
opositores al gobierno. Se dio reconocimiento constitucional a los partidos polti-
cos y se inici el otorgamiento de financiamiento pblico a dichas organizaciones.
En 1986 se ampl el nmero de diputados a.SOO y mediante las modificacio-
nes efectuadas en la ltima dcada del siglo xx, se otorg autonoma a la autoridad
electoral y se cre un tribunal independiente que es la ltima instancia en la cali-
ficacin de las elecciones de los poderes legislativo y ejecutivo, tanto locales como
federales.
15 Vase la pgina web del Instituto de Investigaciones Jurdicas de la Universidad Nacional Autnoma
de Mxico (UNAl\'I). http://info.juridicas.unam.mx/
62 <'--__--
DERECHO CONSTITUCIONAL
En 1996 se introdujo la representacin proporcional tambin en el Senado de
la Repblica y se garantiz la mxima equidad a los partidos polticos en su acceso
a los medios electrnicos.
En relacin con el Poder judicial se hicieron distintas reformas para adecuarlo
a las necesidades de cobertura de la justicia federal, principalmente a travs del jui-
cio de amparo. En 1994 se fortaleci el sistema de control constitucional mediante
una renovacin integral de la Suprema Corte de justicia de la Nacin a la que se
dio rango de Tribunal Constitucional al crear las controversias constitucionales y la
accin de inconstitucionalidad en el arto 105 de la Norma Suprema, como forma de
control de la constitucionalidad.
El estatus del Distrito Federal sufri varias modificaciones, primero en 1928
para suprimir el rgimen municipal; en la reforma poltica de 1977 se crearon las
figuras del referndum y la iniciativa popular, pero nunca tuvieron aplicacin prc-
tica y en 1987 se suprimieron del texto constitucional con motivo de la reforma por
la que se instaur una Asamblea de Representantes local con facultades reglamen-
tarias que posteriormente evolucion para convertirse en Asamblea Legislativa con
atribuciones limitadas, conservando el Congreso de la Unin la facultad de emitir
el Estatuto de Gobierno y las leyes en algunas materias. En 1997 se eligi por pri-
mera vez al jefe de Gobierno del Distrito Federal y la administracin de ste dej de
depender del Presidente de la Repblica.
El arto 115fue modificado en varias ocasiones para asegurar a los ayuntamien-
tos el ejercicio de sus facultades que frecuentemente les eran escamoteadas por los
gobiernos estatales y el federal. Se les otorgaron facultades explcitas para encar-
garse de diversas funciones y servicios pblicos, cobrar algunos impuestos y recibir
directamente participacin de la recaudacin fiscal federal.
Con objeto de otorgar a ciertos rganos atribuciones no sujetas a los poderes
tradicionalmente instituidos se les dot de autonoma constitucional. As, apare-
cieron con ese carcter el Banco de Mxico, la Comisin Nacional de los Derechos
Humanos, el Instituto Federal Electoral, la Auditora Superior de la Federacin, el
Instituto de Acceso a la Informacin Pblica y el organismo responsable del Siste-
ma Nacional de Informacin Estadstica y Geogrfica. A stos se suman las nstitu-
ciones pblicas de educacin superior autnomas por ley.
En el tema de nacionalidad, en 1997 se introdujo la irrenunciabilidad de la
nacionalidad mexicana por nacimiento y, con ello, la posibilidad de que un mexi-
cano cuente con doble o mltiple nacionalidad.
En materia econmica se introdujeron principios como la rectora del Esta-
do, la planeacin democrtica del desarrollo nacional y la nocin de actividades
estratgicas y prioritarias en los arts. 25, 26 Y28, en 1982. No obstante, en los aos
subsecuentes se realizaron algunos cambios para facilitar la privatizacin de reas
estratgicas como la banca, los ferrocarriles y lascomunicaciones satelitales.
Con respecto a los derechos humanos se incorporaron en la denominada parte
dopntica, normas referentes alosde tercera generad6n COw.o ~ \ . <i't"'tc.\\.,, -e,\ ... " ... h<i,
al medio ambiente sano, a la educacin o a la vivienda. Se proclam expresamente
DESARROLLO CONSTITUCIONAL MEXICANO
-------" 63
la igualdad del varn y la mujer, se recogieron en el arto 2 diversas demandas de las
comunidades indgenas, entre ellas una autonoma de carcter limitado; se consa-
graron en el apartado Bdel arto 20 los derechos de las victimas de acciones delictivas
y, como ya se dijo, se crearon las comisiones de derechos humanos tanto en el m-
bito federal como en el de las entidades federativas.
En el aspecto social se registraron algunos retrocesos particularmente en ma-
teria agraria en virtud de que los sectores con mayor poder econmico hicieron
valer sus intereses frente a la propiedad social. La posibilidad de recurrir al amparo
les fue concedida a los terratenientes con certificado de inafectabilidad desde 1947.
En las dos ltimas dcadas se modific la naturaleza jurdica de la propiedad ejidal
y se reabri la posibilidad de explotar extensiones de tierra por sociedades mer-
cantiles.
En materia educativa se pas por una etapa, a partir de 1934, en que se elev a
rango constitucional el carcter socialista de la educacin en una reforma que luego
fue revertida en 1946para incorporar en el arto 3 una amplia referencia a las carac-
tersticas de la educacin a fin de proclamar su naturaleza nacional y democrtica,
incluida una amplia definicin de la democracia, a la luz de la cual debe interpretar-
se la propia Constitucin y la legislacin derivada de ella. En ese mismo articulo se
consagr la autonoma de las universidades e instituciones de educacin superior a
las que la ley conceda esa condicin jurdica.
En materia religiosa, el 28 de enero de 1992, durante el rgimen del presidente
Carlos Salinas de Gortari (1988-1994) se devolvi el reconocimiento de personali-
dad jurdica a las iglesias y se les permiti nuevamente tener bienes inmuebles en
propiedad; se autoriz la celebracin de actos religiosos fuera de los templos, y se
concedi el derecho de voto a los ministros de los cultos. La prohibicin de parti-
cipar en poltica a estos ltimos se redujo en los trminos constitucionales a las ac-
tividades partidistas, con lo que se ha observado una constante incidencia del clero
catlico en la vida pblica manifestada mediante autnticos desafos a la autoridad
civil, reviviendo enfrentamientos que parecan histricamente superados.
En 2007 se incorpor en el arto 6 la regulacin de la informacin pblica y
se estableci la base para el organismo pblico encargado de garantizar el acceso a
la misma; adems, se efectu una nueva reforma en materia poltico-electoral para
prohibir la publicidad poltica pagada en medios electrnicos e introducir cambios
en la estructura y las funciones del Instituto Federal Electoral.
En los captulos posteriores, al irse desarrollando cada tema, expondremos
con mayor amplitud muchos de los cambios sufridos por la Constitucin de 1917 a
partir de su entrada en vigor.
3 Prnciptos 4VJrue rtgen
.Al 1n:, rf'iAllr1l<trJl.lt;TI ,m m. " n,'
't.,)t _{; t Il _< tl"'-.t.
3.1. Distincin entre principios formales y materiales
Se entiende por principio, de acuerdo con sus acepciones gramaticales, la "base, ori-
gen, razn fundamental sobre la cual se procede discurriendo en cualquier materia"
o "cada una de las primeras proposiciones o verdades fundamentales por donde se
empiezan a estudiar las ciencias o las artes". As considerados, los principios a partir
de los cuales discurren los procesos constitucionales y sobre cuya base se procede a
conocer y aplicar la Constitucin, pueden dividirse en dos tipos: principios forma-
les y principios materiales. Los principiosformales atienden a la estructura de la pro-
pia Constitucin y del rgimen jurdico que de ella deriva, se refieren al continente
y a las bases de la construccin constitucional con independencia de los contenidos;
en cambio, los principios materiales aluden a las ideas rectoras que se plasman en la
Constitucin para definir las caractersticas del Estado regulado por ella.
Los principios formales tienen que ser cumplidos por todas las constituciones
para que efectivamente sean tales, independientemente de los principios materiales
que definen su contenido. As, por ejemplo el carcter normativo de la Constitu-
cin, que es un principio formal, es indispensable para garantizar el cumplimiento
de los principios materiales. Supongamos una Constitucin de tipo federal y otra
centralista; se trata de dos principios materiales excluyentes, pero segn la Consti-
tucin de que se trate, sus normas debern asegurar que se cumpla uno u otro.
3.2. Principios formales
Los principios formales son:
l. Carcter normativo de la Constitucin.
2, Supremaca constitucional.
3, Coherencia interpretativa del orden jurdico constitucional.
4. Inviolabilidad constitucional.
66 , __---
DERECHO CONSTITUCIONAL
3.2.1. Carcter normativode la Constitucin
Este principio, al que ya se aludi en el captulo 1, consiste en que la Constitucin
est conformada por normas de cumplimiento obligatorio. No se trata de meras
declaraciones, recomendaciones o propsitos genricos aunque a veces se expresen
en trminos que parecieran tener tal naturaleza.
El problema de la ndole normativa de los preceptos constitucionales deriva de
que stos no siempre se expresan por medio de la relacin lgica pura que vincula
un supuesto fctico con una consecuencia jurdica. En un sentido lgico formal se
nos ha enseado que toda norma jurdica puede ser expresada mediante el enuncia-
do: Si es A, debe ser B. En el mundo constitucional ocurre que la fuerza normativa
del enunciado suele presentarse corno una declaracin absoluta que no contiene un
vnculo con una consecuencia jurdica concreta, ya que stas habrn de desarrollar-
se especificamente en la legislacin ordinaria, si bien tal desarrollo aparece muchas
veces, en sus rasgos principales, dentro de! propio texto constitucional.
El hecho de que las disposiciones constitucionales se redacten corno princi-
pios generales no las despoja de su carcter normativo. El art. 40 dice que es vo-
luntad de! pueblo mexicano constituirse en una repblica democrtica, entre otras
caractersticas. As expresada, no se cumple en la declaracin la estructura lgico-
formal que empieza por definir un supuesto, al que luego se atribuyen consecuen-
cias jurdicas. Sin embargo, e! planteamiento de! art. 40 tiene que interpretarse for-
mulado de la manera siguiente: todos los actos para la conformacin de los poderes
pblicos debern obedecer a los principios democrticos contenidos en la Constitucin
y desarrollados en las leyes; aquellos que se aparten de dichos principios debern ser
declarados nulos por las autoridades que aplican la ley, dotadas de facultades jurdi-
cas para ello.
Francisco Fernndez Segado sostiene que e! carcter normativo de la Consti-
tucin "quiere significar que no estarnos en presencia de un mero catlogo de prin-
cipios, sino de una norma cuyo contenido material a todos (ciudadanos y poderes
pblicos) vincula de modo inmediato, siendo por lo dems sus preceptos, corno
regla general, alegables ante los tribunales y debiendo considerarse su infraccin
antijurdica".'
Es por esa razn que incluso disposiciones de naturaleza tpicamente progra-
mtica en las que se reflejan meras aspiraciones, deben entenderse corno un marco
para forzar a la obligatoriedad de ciertas conductas tanto del Estado como, even-
tualmente, de los particulares. Veamos el caso de la expresin "Toda familia tiene
derecho a disfrutar de vivienda digna y decorosa': contenida en el art. 4 de nuestra
Constitucin. En primer lugar debe considerarse corno un mandato al legislador
puesto que la frase inmediata siguiente indica que "La ley establecer los instru-
mentos y apoyos necesarios a fin de alcanzar tal objetivo': Esverdad que la omisin
de legislar en el sentido indicado no tiene posibilidad de exigirsejurdicamente de
1 Francisco Fernndez Segado, op. cit., pg. 69.
PRINCIPIOS QUE RIGEN A LA CONSTITUCIN MEXICANA
-- J 67
manera directa, pero podria dar lugar a litigios an inexplorados como el de una
accin de inconstitucionalidad promovida por una minoria legislativa en contra de
un Presupuesto de Egresos que no contuviese previsiones especficas para crear esos
apoyos de los que habla la Constitucin.
Con respecto a las denominadas normas programticas, Nstor Pedro Sags
seala que existen tres posturas tericas en la doctrina constitucional:
l. La que les niega eficacia.
2. La que les otorga plena eficacia.
3. La que estima que estn dotadas de eficacia parcial.'
Desde mi punto de vista, las dos primeras posiciones no son admisibles. Si se
atiende a la primera, negamos el carcter normativo de la Constitucin; si nos ad-
herimos a la segunda, veremos que la prctica la contradice, en tanto que la tercera
se justifica porque, corno dice el mismo autor, "a) Se trata de reglas jurdicas de ran-
go constitucional; b) Actan como material jurdico inductor en el sentido de que
impulsan al legislador ordinario y dems poderes constituidos a actuar de modo
especfico; e) Condicionan la validez de la legislacin ordinaria..., y d) Sirven para
interpretar la Constitucin'.'
Volviendo a nuestro ejemplo terico, es preciso insistir en que el carcter de
reglas jurdicas constitucionales deberia servir de base para obtener resultados ju-
ridicos concretos respecto de actos en los que se encuentre involucrada la vivienda
de una familia. Por ejemplo, en los casos frecuentes en que se entregan casas de
inters social psimamente construidas y con mltiples defectos debera ser posi-
ble exigir a los constructores la reparacin con materiales de calidad adecuada sin
costo alguno, sin que stos pudieran excepcionarse alegando que el monto de lo
pagado por la vivienda no permite entregarla en mejores condiciones. El deman-
dante alegara que era deber del Estado verificar que quienes ofrecen, financian y
construyen viviendas lo hagan en los trminos constitucionales, es decir, que sean
"dignas y decorosas': Los contratistas estn obligados a conocer esta disposicin,
de modo que hay una corresponsabilidad entre ellos y el Estado que debera ser
exigida en trminos de una demanda civil basada en la obligatoriedad fundamental
de la norma constitucional que adquiere plena vigencia en razn de actos concretos
a los que resulta aplicable. En contra de una sentencia desfavorable se podria inter-
poner un amparo alegando que en la resolucin est involucrada una cuestin de
constitucionalidad.
Eventualmente, pueden abrirse paso nuevas concepciones juridicas derivadas
de la nocin terica indiscutible del carcter normativo de la Constitucin, tal sera
el caso de llegar a interponer demandas de amparo contra actos de particulares que
2 Nstor Pedro Sags, op. cit., 1. 1,pg. 93.
3 Ibdem, pg. 94.
68 ,'-__--
DERECHO CONSTITUCIONAL
actan como verdaderas autoridades por el carcter unilateral e imperativo de al-
gunos de sus actos. "Esto es congruente con el empeo del constitucionalismo con-
temporneo que tiene por misin la reduccin de todos los poderes, entre los que se
encuentran tambin los macropoderes salvajes que han crecido inusitadamente a la
sombra del renovado anarco-capitalismo mundial, que ha hecho de la falta de reglas
una especie de grundnorm de las relaciones econmicas e industriales:"
Pensemos en la circunstancia, que ya se ha dado, de cobros desmedidos por
crditos hipotecarios provenientes de condiciones financieras leoninas que pueden
conducir a una familia a la prdida de su vivienda. El razonamiento normativo seria
el siguiente:
"" La familia, dentro del marco legal aplicable, hizo una adquisicin lcita de
su vivienda.
"" Las condiciones se modificaron en su perjUICIO, afectando su derecho
constitucional a una vivienda digna y decorosa.
"" El Poder Legislativoest obligado constitucionalmente a legislar para esta-
blecer instrumentos y apoyos para alcanzar tal objetivo.
"" Aun no habiendo cumplido el Estado su obligacin constitucional, la fa-
milia ya habia alcanzado dicho objetivo en determinadas condiciones.
Aqu se abren dos posibilidades. Laprimera consiste en impugnar directamen-
te el acto unilateral de las instituciones financieras como un acto de autoridad, por
la condicin que frente a ellas tiene el usuario de este servicio, solicitando que el
apoyo del Estado se actualice otorgando el amparo yla proteccin de la justicia. Esto
implica una modificacin sustancial de la teora del amparo, la cual, sin embargo, ya
se ha abierto paso en el pensamiento de muchos juristas y est presente en algunos
proyectos elaborados para reformar la legislacin de la materia a fin de ampliar la
nocin de autoridad contra la cual se puede interponer el amparo.'
La segunda posibilidad sera demandar al Estado en el caso concreto, por la
va civil, empleando la argumentacin siguiente:
C'\.J La variacin de las circunstancias financieras amenaza a la familia con la
privacin de su vivienda, en virtud de la omisin atribuible al Estado, de
crear los instrumentos y apoyos previstos en la Constitucin.
"" El Poder Judicial debe acordar el otorgamiento de apoyos especficos al
demandante para actualizar la obligacin estatal. Dicho apoyo debe con-
,'------
4 Miguel Carbonell, La Constitucin en serio, Porra, UNAM, Mxico, 2001, pg. 47.
5 Vase Diego valds, Laproteccinde los derechos fundamentales frente a particulares, pgina web
del Instituto de Investigaciones Jurdicas-UNAM, Mxico, 2005 http/linfo.juridicas.unam.mx y en
la misma pgina web la referencia al libro de JuanMara Bilbao Ubillas, La eficacia de los derechos
puu/u-mcl"u'!"-:>/trl'i"lef''rlk/ar'J. AnlisisdelaJUTisprudcnci. dd T\h\l\\.'\}.\C'U'f\",,\\\'V.'::'i'f\o.\, cxs-c..
BOE. Madrid. 1997.
PRINCIPIOS QUE RIGEN A LA CONSTITUCIN MEXICANA
-- , 69
sistir en la asignacin de recursos que permitan salvaguardar el derecho a
la vivienda digna y decorosa en el caso concreto planteado por el deman-
dante.
'" En el supuesto de que la adquisicin de la misma hubiera derivado de algn
programa de apoyo para ese efecto, de cualquier modo el Estado debe in-
tervenir para que el derecho a la vivienda no se vea afectado por un cobro
desproporcionado impuesto unilateralmente por el sistema bancario, que
implicara dejar sin efecto la obligacin de que existan los instrumentos y
apoyos dispuestos por la Constitucin.
No es posible exigir a! Estado la dotacin de vivienda a todas las familias,
pero s es sostenible que mediante procedimientos indirectos, como los descritos, se
luche para hacer efectivos en casos concretos los derechos declarados en la Constitu-
cin, aunque se encuentren consagrados de manera abstracta y general."
Desde un punto de vista jurdico forma!, encontramos en el texto constitucio-
nalla declaracin de este principio en el arto 133, que seala: "Esta Constitucin,
las leyes del Congreso de la Unin que emanen de ella y todos los tratados que
estn de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el Presidente de la
Repblica, con aprobacin del senado, sern la Ley Suprema de toda la Unin. Los
jueces de cada estado se arreglarn a dicha Constitucin, leyes y tratados, a pesar de
las disposiciones en contrario que pueda haber en las constituciones o leyes de los
estados:' El nfasis lo he aadido para demostrar que la expresin Ley Suprema no
solamente implica la supremacia a la que aludiremos en el apartado siguiente, sino
tambin la condicin de ley, es decir, de norma con fuerza obligatoria.
Adems, el contenido del art. 1
0
nos conduce al reforzamiento de la nocin de
norma obligatoria por una interpretacin a contrario sensu, puesto que su redaccin
es la siguiente: "En los Estados Unidos Mexicanos todo individuo gozar de las
garantas que otorga esta Constitucin, las cuales no podrn restringirse ni suspen-
derse, sino en los casos y con las condiciones que ella misma establece:' Entre estas
garantas est la de legalidad segn la cual "nadie puede ser molestado en su perso-
na, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito
de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento"
(art. 16). De manera que el individuo no est obligado a acatar las disposiciones de
la autoridad salvo que stas tengan causa legal, esto es, que estn fundadas en la ley.
Dicha ley, por tanto, a todos obliga y su obligatoriedad proviene de la Constitucin.
Si la Constitucin es la fuente de tal obligatoriedad de la ley, dado su carcter su-
premo que veremos enseguida, los trminos constitucionales son obligatorios para
gobernantes y gobernados.
6 Se sugiere a los maestros y estudiantes, como ejercicio de clase, la elaboracin de razonamientos
semejantes para hacer efectivos derechos constitucionales abstractos en casos concretos.
70 <'--__--
DERECHO CONSTITUCIONAL
3.2.2. La omisin legislativa
No es posible soslayar en este punto el problema de la omisin legislativay la inconsti-
tucionalidad que ello puede significar por falta de cumplimiento de preceptos constitu-
cionales que imponen al legislador e! deber de emitir leyes en determinado sentido. En
el ejemplo anterior es claro que el Constituyente ordena al legislador e!establecimiento
de instrumentos y apoyos para lograr que toda familia disfrute de vivienda digna y
decorosa y que la falta de cumplimiento de ese deber puede producir consecuencias
concretas en contra de familias especficas.
Al referirse a la inconstitucionalidad por omisin, la doctrina considera que
sta puede provenir de la falta de emisin de normas generales -que es e! caso- y
de la ausencia de actos individuales. Se estima que la omisin inconstitucional por
actos individuales puede ser reparada por acciones ordinarias o de amparo -un
ejemplo en nuestro Derecho es la falta de contestacin en un tiempo prudente a
una peticin de un particular-, en tanto que la falta de normas generales plantea
un problema ms complejo. Bidart Campos ha propuesto "habilitar una instancia
judicial para que e! perjudicado por la mora legislativa logre una intimacin (del
Poder Judicial) al Congreso, para que sancione la norma faltante; y si tal reque-
rimiento no era escuchado deba autorizarse al Poder Judicial a cubrir e! vaco
normativo", ya sea dictando una norma por analoga o recurriendo a los principios
generales de! Derecho." La intimacin implica una presin judicial para que se
legisle.
Cuando se trata de la falta de emisin de normas generales que el Legisla-
tivo est obligado a expedir, la opinin de los tratadistas se orienta en el sentido
de que debe indemnizarse al perjudicado por la omisin legislativa. Algunos
textos constitucionales, como el de Portugal, aluden a este problema previen-
do que el Tribunal Constitucional active al Poder Legislativo para que cumpla
su obligacin. Un avance muy considerable en esta materia se encuentra en la
Constitucin de la Provincia de Ro Negro en Argentina la cual prev que el
Superior Tribunal seale un tiempo para que el Legislativo subsane la omisin
y, de persistir sta, el propio rgano judicial "integra el orden normativo resol-
viendo el caso con efecto limitado al mismo y, de no ser posible, determina el
monto del resarcimiento a cargo del Estado conforme al perjuicio indemnizable
que se acredite"!
<-----
7 Vase Sags, op. cit., pg. 95.
8 lbidem, pg.96. Para mayorinformacin sobreeste temase recomiendaconsultar: Miguel Carbonell
(compilador), En buscade las normas ausentes. Ensayos sobre la constitucionalidad por omisin,
Instituto de Investigaciones Jurdicas-UNAM, Mxico, 2003, y Eduardo Carpio Marcos y Gerardo
Efo Cruz, Elcontrolde las omisiones inconstitucionales e ilegales enelderecho comparado, Fundacin
Universitariade Derecho, Administraciny Poltica, S. e, Constitucionalismo y Derecho Pblicos,
Mxico, 2004. Un excelentetrabajoal respecto es el de Len 1'4'l\t1: M?.i\\1\n 'mconsu-
tucionalidad por omisin legislativa", Facultad de Derecho, UNAM, 2007.
PRINCIPIOS QUE RIGEN A LA CONSTITUCIN MEXICANA
,---__, 71
3.1,3, Supremaca constitucional
El principio de supremacia constitucional consiste en que la Constitucin tiene el
carcter de norma suprema, esto significa que se ubica en el ms alto nivel jerr-
quico y todas las dems normas del sistema le estn subordinadas de manera que
no deben contrariada, No obstante, tal contradiccin es posible y puede manifes-
tarse de distintas maneras, por medio de normas que prevean algo contrario a lo
sealado por la Constitucin o en virtud de actos concretos que contravengan su
contenido, El carcter supremo de la Constitucin se mantiene mediante proce-
dimientos que dejen sin efecto las normas o los actos que atenten contra e! texto
constitucional, Estos procedimientos forman parte de lo que se denomina control
de laconstitucionalidad,'
La supremaca constitucional queda establecida normativamente en el art. 133
que reprodujimos en el apartado anterior, La redaccn de ese precepto establece de
manera ntida la sujecin de todo el orden jurdico del pas a la norma constitucio-
naL En e! mbito federal, las leyes "que emanen de ella" por ese solo motivo tienen
que conformarse a sus trminos y en cuanto a los tratados, expresamente seala e!
texto que deben "estar de acuerdo con la misma"
Igualmente las constituciones y las leyes de los estados tienen que subordi-
narse al texto constitucional federal, Esta condicin aparece tambin indicada en
el art 41 de la Constitucin, en e! que se prev de manera muy precisa que las
constituciones de los estados "en ningn caso podrn contravenir las estipulaciones
de! Pacto Federal", en el entendido de que el pactofederal, en ese contexto, es sin-
nimo de Constitucin federal, En la medida en que las leyes de cada estado tienen
que someterse al contenido de la Constitucin estatal, por lgica, tendrn que estar
siempre dentro del marco de la Constitucin General de la Repblica,
3.2.4. Posicin jerrquica de lostratados
Pese a la nitidez de! att, 133 constitucional, en la doctrina llegan a plantearse dudas
sobre la posibilidad de que en algunos casos los tratados internacionales alcancen
un rango idntico e incluso superior a los preceptos de la Constitucin, lo cual
supondra una excepcin del carcter supremo constitucional o la extensin del
concepto de norma constitucional al contenido de los tratados o por lo menos de
algunos de ellos, especialmente los referidos a los derechos humanos.
La pretensin de igualdad e incluso de superioridad de cualquier tratado in-
ternacional respecto de la Constitucin es de todo punto rechazable porque atenta
contra el principio de soberana popular que es la piedra angular de la estructu-
ra jurdica del Estado y contra la fuente misma del Derecho constitucional que es la
nocin bsica de Poder Constituyente.
'c.__----"
9 Francisco Fernndez Segado. op. cit., pg. 79. Vase la sentencia del Tribunal Constitucional espa-
ol122/l983.
72 <__---
DERECHO CONSTITUCIONAL
Todo e! edificio constitucional se sustenta en la idea de que la soberana, que
es la capacidad suprema de decisin en el Estado mexicano, reside esencial y ori-
ginariamente en el pueblo (art. 39). Las determinaciones soberanas para crear nor-
mas constitucionales, segn la propia Constitucin, se toman de manera compleja
mediante la intervencin de los rganos que participan en e! proceso de reformas o
adiciones constitucionales que son el Congreso de la Unin, con mayora calificada
en ambas cmaras, y los poderes legislativos de los estados, al requerirse la aproba-
cin de ms de la mitad de las legislaturas estatales (art. 135).
Si se admitiera que los tratados, aunque slo sea en casos excepcionales, igua-
lan o superan a la Constitucin, tendramos que reconocer que el Poder Constitu-
yente se ejercera por el Presidente de la Repblica y el Senado que son los nicos
rganos participantes en la suscripcin de un tratado, con e! agregado de que la
conformacin de la voluntad conjunta de solamente dos rganos constituidos que-
dara por encima de la voluntad de! pueblo mexicano expresada por medio de todos
los rganos que pueden crear normas constitucionales.
La posicin segn la cual un tratado podra llegar a estar por encima de la Cons-
titucin proviene del Derecho Internacional de los Derechos Humanos. Es conocido
el caso de la Constitucin espaola que en su art. 10 prev que sus normas relativas a
derechos y libertades fundamentales se interpretarn de conformidad con la Decla-
racin Universal de los Derechos Humanos y los tratados y acuerdos internacionales
sobre las mismas materias que sean ratificados por ese pas. El criterio de! Tribunal
Constitucional espaol es en el sentido de que esas disposiciones implican la expan-
sin de los derechos fundamentales segn las pautas del Derecho internacional.
Este razonamiento en realidad no implica la posible superioridad del tratado
sobre la Constitucin. Cualquier catlogo de derechos fundamentales de la perso-
na contenido en un texto constitucional debe asumirse corno un mnimo dispues-
to en favor de los individuos que puede ser ampliado por las normas secundarias
pero nunca restringido, de modo que si un tratado amplia tales derechos bsicos, se
mantiene dentro de lo dispuesto por la Constitucin, en tanto que sera inconstitu-
cional si los disminuye o los suprime. Exactamente e! mismo razonamiento opera
para la legislacin ordinaria al interior de! pas.
Existe tambin en la literatura constitucional una corriente que supone que
por razones de "buena fe" o por el principio de pacta sunt servanda (los tratados de-
ben cumplirse), una vez suscrito un tratado e! pas firmante no puede desconocerlo
alegando una reforma constitucional posterior. Esta teora desconoce e! hecho de
que los tratados no pueden ser compromisos eternos inmodificables. Si un pue-
blo decide modificar su Constitucin en sentido contrario a un tratado firmado, es
evidente que deber denunciar dicho tratado, lo cual significa dar por terminada
su participacin en l, en el entendido de que las obligaciones adquiridas hasta ese
momento debern cumplirse, pero de ningn modo puede alegarse que la voluntad
soberana del pueblo queda atada para siempre a lo que en un momento determi-
nado h?ya suscrito el paJs a partir de la decisin de si<l de "''<>'''''''''
constituidos como son el Presidente y el Senado, segn ya se explic.
PRINCIPIOS QUE RIGEN A LA CONSTITUCIN MEXICANA ---_--C' 73
Debe tenerse en cuenta que si la propia Constitucin puede ser modificada,
con mayor razn puede serlo un tratado que debe estar de acuerdo con la misma.
Los nicos casos en el Derecho comparado en los que puede admitirse que el va-
lor del tratado es prcticamente equivalente al de la Constitucin son aquellos en
que esa condicin jurdica deriva del propio texto constitucional. Tal es el caso del
art. 63 de la Constitucin holandesa segn la reforma aprobada en 1953. Tambin
ocurre, en especial en la Unin Europea, que las constituciones de algunos pases
permiten la transferencia de derechos de soberana a instituciones internacionales
o la posibilidad de ceder a organismos supranacionales ciertas facultades que origi-
nalmente la Constitucin otorga a poderes locales. Empero, en tales casos salta a la
vista que el propio Poder Constituyente ha creado las condiciones para que se pro-
duzca ese traslado de soberana o de atribuciones, de modo que es la Constitucin
la que otorga fuerza constitucional a los tratados y, por ende, stos no se encuentran
por encma de aqulla.
Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que la Unin Europea es en realidad
un estado supranacional en formacin, que est construyendo un Derecho consti-
tucional a partir de la suscripcin de tratados y eventualmente puede llegar a contar
con su propia Constitucin que, en su caso, tendr el carcter de Norma Suprema,10
si bien esta opcin parece haberse pospuesto indefinidamente despus que Francia
y Holanda rechazaran el proyecto de Constitucin en sendos referendos.
En Mxico, la Suprema Corte de [ustica ha sostenido el criterio de que los
tratados internacionales estn por encima de las leyes federales. Al respecto se han
publicado dos tesis aisladas: la P. r.xxvn/ss de noviembre de 1999 y la P. IX/2007 de
abril de 2007. Con la primera de ellas se abandon un criterio anterior, a mi juicio
ms adecuado, que consideraba de igual jerarqua a los tratados y a las leyes fede-
rales, lo cual permitia adecuar la decisin al caso concreto. La tesis de 1999 tenia
que ver con una cuestin laboral, en tanto que la segunda de ellas, emitida en 2007,
se dio en el marco de un asunto de carcter comercial, derivado de un amparo en
materia arancelaria.
El criterio vigente de la Corte debe ser combatido doctrinariamente porque
contraviene principos fundamentales de la Constitucin como el de soberana po-
pular que, como sabemos, se ejerce por los Poderes de la Unin en los casos de
competencia de stos. La relacin con otras naciones, por supuesto, compete a la
Federacin, pero por las propias disposiciones de la Norma Suprema, sta adquiere
compromisos internacionales, slo con la participacin del Poder Ejecutivo y el
Senado; de modo que la representacin popular por excelencia, que es la Cmara
de Diputados, queda excluida de participar en su elaboracin. En cambio, la confec-
cin de las leyes federales supone la intervencin de ambas cmaras del Legislativo
rla voluntad coincidente del Ejecutivo que las promulga. Esta notoria diferencia
es suficiente para considerar que en caso de conflicto debe prevalecer la ley federal
<-----
10 VaseSags, op. dt., pgs. 121 a 130 y 217 a 226.
74 ,'---_--- DERECHO CONSTITUCIONAL
sobre el tratado, y corresponder a la propia soberana expresada por los dos cuer-
pos legislativos y el Presidente proceder a cambiar la ley para adecuarla al tratado
o bien denunciar ste si lo primero no es posible, asumiendo, en su caso, las conse-
cuencias sancionadoras que deriven del orden internacional.
3.2.5. El carcter fundamental de laConstitucin
Algunos autores consideran como un principio por separado el carcter fundamen-
tal de la Constitucin, pero tal nocin a mi juicio coincide esencialmente con la de
supremaca que ya hemos explicado. Aunque parezca paradjico, la Constitucin
es Norma Suprema por la misma razn que es fundamental: porque es el funda-
mento de validez de todo el sistema jurdico, ste se sostiene precisamente por el
hecho de provenir de ella y, por idntico motivo, no puede contravenirla. Todos
los principias constitucionales, formales y materiales, constituyen el soporte del
desenvolvimiento normativo del orden jurdico del que se trate y, por tal motivo, se
encuentran jerrquicamente por encima de dicho desarrollo.
A fin de no confundir este concepto de fundamento con la idea kelseniana de
norma hipottica fundamental que sirve de asidero lgico formal a la Constitucin
como norma jurdica, siempre me ha parecido que es preferible, ms claro y ms
didctico recurrir al criterio de supremaca como definitorio simultneamente de
su posicin jerrquica por encima de todas las dems normas y de su condicin
de fundamento de su validez.
3.2.6. Coherencia interpretativa del ordenjurdicoconstitucional
Este principio formal se conoce tambin como principio de interpretacin conforme
a la Constitucin e indica que el ordenamiento jurdico supeditado a la Constitu-
cin debe interpretarse de manera tal que "siendo posibles dos distintas interpre-
taciones de un precepto, una ajustada a la Constitucin y la otra no conforme a
ella, debe admitirse la primera': 11
La coherencia interpretativa del orden jurdico supone la aplicacin de lo que
se denomina interpretacin sistemtica y se aplica no slo respecto de las leyes y los
tratados sino tambin de la Constitucin. Con base en lo anterior se crean princi-
pios derivados como el que indica que la Constitucin no puede ser inconstitucional,
el cual supone que las normas constitucionales son un todo y no pueden contrade-
cirse entre si, ni las que fueron emitidas originalmente, ni las que se incorporan con
posterioridad siguiendo todos los pasos formales previstos en la Constitucin, de
modo que si una modificacin a la misma parece contradecir un texto anterior, se
entiende como una excepcin a la norma preexistente. Aun en el caso de que llega-
ran a ser palmariamente incompatibles -lo cual es ml>Y improbable porque en el
,'------
11 Fernndez Segado, op cit., pg. 79. Vase la sentencia dd 1bu:wM. C.,:i\l'!>\\\u.Qna'i espaho\
122/1983.
PRINCIPIOS QUE RIGEN A LA CONSTITUCIN MEXICANA
r - - - _ ~ ' 75
proceso reformatorio aparecera necesariamente la contradiccin-, la aplicabilidad
de uno u otro precepto tendria que ser resuelta por el Poder Judicialo por el rgano de
control de la Constitucin, aplicando la mencionada interpretacin sistemtica.
Para efectos de coherencia interpretativa de las normas constitucionales debe
estarse a los principios materiales que las informan. Como hemos establecido, toda
constitucin se sustenta en un conjunto de principios que soportan el resto de su
estructura, por ejemplo, en la Constitucin mexicana el principio de que el bene-
ficio popular debe orientar la accin de todos los poderes pblicos. El art. 39 de la
Constitucin prev que "todo poder pblico dimana del pueblo y se instituye en
beneficio de ste': En consecuencia, en caso de dos interpretaciones posibles no
slo de una ley o tratado sino de la propia Constitucin, el juzgador deber dar
preferencia a aquella que a su juicio genera un mayor beneficio popular y explicar
sus motivaciones en ese sentido en el texto de su resolucin.
Otro ejemplo lo podemos encontrar en relacin con la declaracin contenida
en el art. 40, el cual seala como voluntad del pueblo mexicano constituirse en una
repblica "democrtica': A partir de esa consideracin, ante la existencia de dos
interpretaciones de un texto, la autoridad que debe efectuar su aplicacin deber
acogerse a la que responda mejor al principio democrtico.
De la coherencia interpretativa deriva tambin el principio de presuncin de
constitucionalidad de las leyes. Esto significa que tanto las leyes como los tratados
internacionales deben considerarse siempre como adecuados a la Constitucin en
tanto no exista una declaracin de inconstitucionalidad por parte del rgano facul-
tado para hacerla. La presuncin de constitucionalidad de las normas secundarias
no implica la imposibilidad de cuestionarlas, pero esto slo puede ser hecho por
los particulares que son sus destinatarios o por rganos o servidores pblicos que
cuenten con facultades para impugnarlas. Ello es muy importante porque los fun-
cionarios que tienen el deber juridico de aplicar la norma deben hacerlo bajo la
mencionada presuncin sin poder negarse a su ejecucin aun cuando les parezca
violatoria del texto de la Norma Suprema. La protesta de guardar y hacer guardar la
Constitucin que deben rendir segn el art. 128 de nuestra Carta Magna, no les fa-
culta para decidir por s y ante s sobre la constitucionalidad de una ley. Debe tenerse
en cuenta que la propia protesta los compromete a guardar y hacer guardar "las leyes
que de ella emanen': as pues, el principio de presuncin de constitucionalidad que
tienen stas a su favor se traduce en que la primera obligacin de los funcionarios
es hacer efectivas las leyes -ylos tratados- independientemente de que pudiesen
parecerles inconstitucionales, pues a ellos no corresponde hacer tal valoracin.
3.2.7. El garantismo
En cuanto a la interpretacin constitucional existen modernas tendencias teri-
cas que buscan justificar una expansin del criterio del juzgador de un modo que
puede llegar incluso a rebasar el texto mismo de la Constitucin. La nocin de
garantismo implica una actitud judicial tendiente a garantizar la plena realizacin
76 <'-__--
DERECHO CONSTITUCIONAL
de los principios constitucionales y la vigencia integral de los derechos fundamen-
tales de los justiciables. As, e! juzgador, una vez establecida la solucin ms justa o
conveniente desde su perspectiva, procurar interpretar la ley a fin de adecuar su
sentido, en el caso concreto, a la satisfaccin del sentido de justicia derivado de los
principios constitucionales que, a su entender, deben prevalecer en dicho caso.
El enfoque garantista coloca al juez en un pape! activo y principal por encima
del legislador, en el cual no se concibe como intrprete y aplicador de la voluntad
de ste, sino como ejecutor efectivo de la justicia de modo que la ley se convierte
en un referente maleable al servicio de la solucin que garantice mejor los derechos
de quien demanda justicia a la luz de los preceptos constitucionales que orientan el
orden jurdico en su conjunto y sobre todo de la prevalencia de los derechos fun-
damentales.
El juzgador se asume como intrprete directo de la Constitucin tanto en su
letra como en su espritu y en tanto se ubica en contacto directo con la vida misma
y no en el plano abstracto de! autor de la ley, se encuentra en mejor condicin de
decidir, en funcin de garantizar e! cumplimiento cabal del proyecto constitucional,
si es preciso incluso alejarse de la voluntad expresa del legislador para adaptar la ley
a la situacin especfica que tiene ante s, incluso dndole un nuevo sentido para
conseguir las finalidades supremas de la Constitucin.
El destacado jurista italiano Luig Ferrajoli ha sido un importante impulsor de
esta doctrina al sostener que
o la sujecin del juez a la ley ya no es, como en el viejo paradigma positivista,
sujecin a la letra de la ley... sino sujecin a la ley en cuanto vlida, es decir,
coherente con la Constitucin...la validez ya no es un dogma asociado a la
mera existencia formal de la ley, sino una cualidad ...ligada a la coherencia de
sus significados con la Constitucin... [y] siempre remitida a la valoracin del
juez junto con la responsabilidad de elegir los nicos significados vlidos, ...
compatibles con las normas constitucionales...y con los derechosfundamen-
tales establecidos por las mismas. Esto es la "jurisprudencia alternativa: una
interpretacin de la ley conforme a la Constitucin en la que el juez tiene el
deber de cuestionar la validez constitucional, sin sujetarse a la ley en forma
acrtica e incondicionada, sino sujeto ante todo a la Constitucin, ... que im-
pone al juez la crtica de las leyes invlidas a travs de su reinterpretacin en
sentido constitucional y la denuncia de su inconsttucionaldadv"
Esto significa que el juez se convierte en intrprete directo de la Constitucin
ms que en aplicador de la ley y se inscribe en la idea de control difusode la consti-
tucionalidad que veremos en el captulo 12.
<'-----
''''Citado por Manuel ffaliivis Pelayo, en Teoria general de la interpretacin, t'orra, Mxico, 2007,
pg. 276.
PRINCIPIOS QUE RIGEN A LA CONSTITUCIN MEXICANA
--__-', 77
El criterio garantista se ha alimentado de condiciones prcticas de la realidad,
particularmente la italiana, donde la figura de los jueces ha ido adquiriendo ms
poder a lo largo del tiempo a medida que la clase poltica tradicional sufra un des-
gaste. La adquisicin de ese poder poltico ha permitido a los juzgadores desafiar la
funcin del legislador colocndose en un plano d igualdad, con el mismo derecho
a fungir como intrprete del texto constitucional y verificar la correspondencia de la
ley con aqul, de manera que si detecta una falta de congruencia, de hecho confiera
un nuevo sentido a la norma emitida por el legislador.
Hallivis Pelayo sostiene que "con esto, el juez asume su papel de garante de los
derechosfundamentales establecidos en la Constitucin, porque sobre ellos se asienta
la democracia sustancial y estn garantizados a todos y cada uno de los ciudadanos
sin condicionamiento alguno, incluso contra la mayora...:'13 esta ltima caracters-
tica se sustenta en la afirmacin de Ferrajoli de que "ninguna mayora puede hacer
verdadero lo que es falso o falso lo que es verdadero': 14
El problema de esta escuela es que sobredimensiona el papel del juez que se
asume como el nico capaz de acceder a la verdad y puede dar lugar a un desbor-
damiento de la funcin judicial por encima de la ley con el pretexto de garantizar
mejor los derechos constitucionales. Como en todo conflicto de perspectivas, la
solucin suele estar en el justo medio: ni el juez puede ser un instrumento ciego y
mecnico de aplicacin de la ley, puesto que tiene que adecuarla al asunto concreto,
ni puede descalificar sin ms el contenido de la ley porque le parezca inconsecuente
con la Constitucin y la salvaguarda de los derechos fundamentales. Hay que recor-
dar que uno de esos derechos es el que exige la exacta aplicacin de la ley y, en todo
caso sta tiene a su favor ser elaborada por rganos democrticamente electos y la
presuncin de que una mayora de personas tiene razn la mayora de las veces. No
obstante debe reconocerse que cuando no hay una decisin autnticamente mayori-
taria sino que pequeas oligarquas partidistas hacen pasar su determinacin como
mayoritaria por el control frreo sobre los legisladores, es lgico que se produzca
una reaccin tendiente a poner un valladar a esas decisiones, de la cual ha surgido
el garantismo como una expresin de la lucha entre el poder de los parlamentarios
y el de los jueces.
3.2.8. Inviolabilidad constitucional
Este principio plantea una condicin terico-valorativa de prmer orden y significa
que es imposible violar la Constitucin. Por supuesto, en la prctica estas violaciones
ocurren, pero el principio supone que es inadmisible jurdicamente la vulneracin
del orden constitucional.
Afin de garantizar esteprincipio la propia Constitucin contiene un conjunto
de mecanismos destinados a mantener su eficacia y corregir cualquier desviacin
l3 Ibidem.
14Idem.
78 '...__--
DERECHO CONSTITUCIONAL
de lo dispuesto por ella. Estos mecanismos constituyen e! sistema de control de la
constitucionalidad que se construye de distintos modos, como estudiaremos en e!
captulo 12.
El sistema de control de la constitucionalidad tiene como propsito invalidar,
es decir, dejar sin efecto cualquier acto contrario a la Constitucin ya sea que se d
en e! mbito legislativo, ejecutivo o judicial, o de los llamados organismos autno-
mos, en e! entendido de que la instancia suprema de control es definitiva e inimpug-
nable o inatacable, de modo que su decisin ser formalmente la verdad constitu-
cional indiscutible aunque materialmente le pueda parecer a alguien equivocada.
La inviolabilidad constitucional tiene, adems de! sentido jurdico antes ex-
plicado' una dimensin adicional que podramos denominar histrico-poltica, la
cual se expresa en e! art. 136, e! ltimo de nuestra Carta Magna, que dispone:
Esta Constitucin no perder su fuerza y vigor, aun cuando por alguna rebe-
lin se interrumpa su observancia. En caso de que por cualquier trastorno
pblico, se establezca un gobierno contrario a los principios que ella sanciona,
tan luego como el pueblo recobre su libertad, se restablecer su observancia,
y con arreglo a ellay a las leyes que en su virtud se hubieren expedido, sern
juzgados, as los quehubieren figurado en el gobiernoemanadode la rebelin,
como lo que hubieren cooperado a sta.
Este precepto es e! nico del Ttulo Noveno, cuya denominacin es precisa-
mente "De la Inviolabilidad de la Constitucin" que, como puede apreciarse, no se
refiere a los procedimientos normales de control que aseguren la vigencia de sus
normas frente a posibles infracciones aisladas.
Se trata aqu de la defensa de la Constitucin frente a una descalificacin
total de la misma que pretenda dejarla integralmente sin efecto por medio de la
violencia.
La previsin del arto 136 implica la supervivencia del sistema establecido en la
Constitucin aunque deJacto ste se interrumpa y de ello se deriva la legitimacin
de la lucha, incluso armada, para lograr su restablecimiento.
La parte final del precepto plantea un problema particular consistente en la
naturaleza exacta de "las leyes que en su virtud se hubieren expedido': las cuales
habran de servir de base para juzgar a los rebeldes y a los que hubieren cooperado
con ellos.
El empleo del tiempo verbal "hubieren" (futuro de subjuntivo) permite infe-
rir que e! Constituyente autoriza la expedicin de un orden jurdico de excepcin
basado en la expresin soberana de un pueblo que se halla sometido a condiciones
de sujecin, pero que con arreglo a la Constitucin atacada, puede manifestarse a
travs de formas institucionales no necesariamente previstas en ella. Las condicio-
nes de validez de las normas emitidas durante el perodo de lucha slo son dos: la
bsqueda de la vuelta a la vigencia de] orden interrUill\l,dQ 'f 90. ",,,c-\\hd<>,, e""
la voluntad del pueblo, temporalmente privado de su libertad.
PRINCIPIOS QUE RIGEN A LA CONSTITUCIN MEXICANA
~ - - J 79
De ah que el juicio a los alzados pueda basarse en leyes de excepcin y me-
diante procedimientos tambin excepcionales. Evidentemente, esta situacin se ubi-
ca en la zona limtrofe entre el Derecho constitucional y la ciencia poltica puesto
que el proyecto que resulta triunfador en los hechos prevalecer como legtimo, si
bien siempre existe la posibilidad de que con el paso del tiempo, aunque sea muy
largo, los participantes en una ruptura constitucional sean sujetos de responsabili-
dad al restituirse el rgimen que hubiera sido desplazado. Tal pretensin aparece en
casos corno la dictadura de Augusto Pinochet en Chile, aunque ah, como en otros
golpes armados, sus autores han buscado crearse protecciones jurdicas por medio
de leyes de "perdn y olvido" que los protejan, dictadas por los gobiernos que vuel-
ven de manera incipiente a la vida democrtica.
La defensa de la Constitucin frente al propsito de sustituirla por la fuerza se
basa en que el Derecho no puede admitir su destruccin por medios no jurdicos.
Puede ser que esto ocurra en la prctica y un nuevo orden adquiera legitimidad por
la voluntad popular misma que impulsa una revolucin, de hecho de esa manera se
estableci la Constitucin de 1917, pero de manera formal, como dice Enrique Qui-
roz, no es posible admitir "que desde el punto de vista jurdico, un Estado acepte el
derecho a la revolucin': 15
3.3. Princip:os materiales
Los principios materiales que inspiran a una Constitucin son aquellos que tienen
que ver con los conceptos que integran su contenido. No se refieren a condiciones
de estructura, de relacin lgica de sus normas por consideraciones de carcter for-
mal, sino a la naturaleza misma de las nociones que le dan vida, a las ideas-fuerza"
que modelan su contenido. Estos principios son los siguientes:
3.3.1. Liberalismo
La adopcin de la ideologa individualista liberal que, como hemos visto, tuvo su
origen en el pensamiento ingls y francs de los siglos XVII y XVIII, est presente
como un primer principio de tipo histrico y los valores que encierra se encuentran
expresados en buena parte del captulo primero relatvo a las garantas individuales
en cuanto a derechos fundamentales de la persona, tales como la libertad, la igual-
dad, la propiedad o la seguridad jurdica. Todos ellos suponen, por regla general,
una abstencin del Estado frente a la esfera de accin del individuo.
,'------
15 Enrique Quiroz Acosta, Lecciones dederecho constitucional, Porra, Mxico, 1999, pg. 121. Vanse
tambinlas referencias que hace Quiroza laobra del maestro IgnacioBurgoa.
"Para el concepto ideas-fuerza, vase Reinhold Zippelius, Teora general del Estado, UNAM, Mxi-
co, 1985.
80 <'-__--
DERECHO CONSTITUCIONAL
3.3.2. Soberana popular
Este principio sostiene el carcter republicano y democrtico de nuestra organiza-
cin poltica. La capacidad suprema de decisin reside esencial y originariamen-
te en el pueblo, como lo indica el arto 39. Podramos decir que ste es el artculo
constitucional por excelencia. El meollo, el ncleo de toda nuestra Constitucin
Poltica. Si se me permite la figura, podra decirse que es "la constitucin de la cons-
titucin".
Este precepto efecta la declaratoria por virtud de la cual el pueblo se seala
a s mismo como soberano. Cabra tambin decir que es la premisa mayor de la
Constitucin. Siendo el Poder Constituyente expresin de la voluntad popular, ma-
nifiesta su decisin de que sea el pueblo, el titular de la soberana, es decir el Poder
Supremo de la Repblica.
Al mismo tiempo, surge de ah el carcter republicano de nuestra nacin,
dado que la facultad de dictar las normas que rigen a toda la colectividad corres-
ponde a ella misma, las cuestiones del gobierno son "cosa pblica" y no dictado de
un monarca o de un cuerpo aristocrtico.
La nocin de soberana se remonta a la poca del Renacimiento, cuando es-
taban consolidndose los Estados nacionales. Ha sido desde siempre un concepto
polmico y originariamente se emple para defender la capacidad suprema de los
reyes como titulares del ejercicio del poder, por encima de cualquier otro dentro
del marco del Estado nacional. El primer terico de la soberana fue Juan Badina
en su clebre obra Los seis libros de la Repblica, en la que reflej la realidad de su
poca, la cual conoca como poltico prctico que fue, ya que se desempe como
diputado por el tercer Estado, en Francia, en el ao de 1576.
La expresin constitucional mexicana de este artculo, deriva de la nocin de
Morelos que se adhiere a la corriente liberal democrtica, surgida en Europa como
reaccin contra el absolutismo monrquico; de ah el carcter republicano y demo-
crtico del Estado mexicano. En los Sentimientos de la Nacin indicaba: "La Sobera-
na dimana, inmediatamente del Pueblo:' En este texto la frmula es llana en cuanto
a soberana popular, sin ninguna intervencin del concepto de soberana nacional.
Esto, que parece un mero cambio semntico, en realidad supone una profun-
da diferencia ideolgica. La soberana popular responda a la aplicacin de las ideas
de Rousseau, para quien todos los individuos disponen de una fraccin de sobera-
na. Una consecuencia prctica de esta forma de conceptualizar a la soberana es la
aplicacin del sufragio universal que otorga a cada hombre un voto independiente-
mente de su condicin social, econmica o cultural.
Tal resultado pareca demasiado radical para algunos de los conductores del
proceso revolucionario en Francia y para paliado, acuaron la nocin de soberana
nacional, la cual se atribuye a la nacin, como entidad abstracta y no al pueblo
formado por hombres concretos. De ese modo la soberana se hace pasar al cuerpo
coJegiado de representantes populares quienes se arrogan el derecbo de hablae 'W
la nacin y decidir quienes pueden contribuir a formar su voluntad por medio del
PRINCIPIOS QUE RIGEN A LA CONSTITUCIN MEXICANA
---__, 81
voto. Esta consideracin sirvi a lo largo del siglo pasado y parte de ste, para limi-
tar, por distintos motivos, el acceso al sufragio.
Desde la Constitucin de 1857 se adopt el texto actualmente vigente el cual
parece contener una frmula eclctica pero, a mi juicio, resulta muy ilustrativa del
doble aspecto de la soberana: es popular en cuanto a su origen, y su titular indis-
cutible es e! pueblo; por otro lado es nacional en cuanto aparece como atributo
jurdico de la unidad de organizacin colectiva constituida por el Estado.
3.3.3. Propiedad originaria de lanacin
Con base en este principio se introduce una correccin a las nociones clsicas de
la ideologa liberal, desde el momento en que la propiedad no se considera un de-
recho natural inherente al individuo, sino una derivacin de un derecho anterior
atribuido a la colectividad identificada como nacin. De ah que el art. 27 seale
que: "La propiedad de las tierras y las aguas comprendidas dentro de los lmites de!
territorio nacional, corresponde originariamente a la Nacin, la cual ha tenido y
tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas a los particulares, constituyendo
la propiedad privada:'
3.3.4. Divisin de poderes
De acuerdo con la doctrina del Barn de Montesquieu, nuestra Constitucin con-
sagra la idea de que todo orden constitucional, para serlo efectivamente, -corno lo
indicaba la Declaracin de losDerechos del Hombrey del Ciudadano de 1789- debe
distribuir las tres grandes funciones pblicas: legislativa, ejecutiva y judicial, de
modo que cada una de ellas se atribuya a un rgano distinto a fin de evitar la con-
centracin del poder en uno solo. Al disponer que acten entre s dichos rganos
corno un sistema de controles y equilibros (checks and balances), -expresin que
tambin encontrarnos traducida como frenos y contrapesos-, se consigue que los
depositarios del poder se controlen recprocamente y se asegura as la libertad de
los individuos. El art. 49 proclama este principio cuando dispone que: "El Supre-
mo Poder de la Federacin se divide, para su ejercicio, en Legislativo, Ejecutivo y
Judicial:'
3.3.5. Autonoma orgnica excepconal
Salvador Valencia Carmona, resalta "las transformaciones contemporneas que ha
atenido un principio famoso en e! Derecho constitucional y la ciencia poltica: la
divisin de poderes", el cual ha sufrido ajustes y ahora posee un carcter acentuada-
mente flexible.
17
A partir de esta reflexin, yo sostengo que como una excepcin a
17 Salvador Valencia Carmona, Derecho, autonoma y educacin superior, Instituto de Investigaciones
Jurdicas, serie Estudios Jurdicos, nm. 42, U N A M ~ I P N , Mxico, 2003, pg. 11.
82 __--
DERECHO CONSTITUCIONAL
dicho principio, nuestra Norma Suprema acoge el principio de autonoma orgnica
para ciertas funciones que el Constituyente considera que no deben confiarse al
Poder Ejecutivo, puesto que en rigor la autonoma constituye una capacidadde eje-
cuciny reglamentacin de la ley, sustradade la esfera del PoderEjecutivo.
3.3.6. Vda democrtica
Me parece importante enunciarlo de este modo pues no se trata slo de democracia
en abstracto, como principia de organizacin democrtica o del origen electoral
de las autoridades, sino de una nocin que permea toda la vida de la comunidad.
La democracia en un sentido formal supone que los gobernantes sean electos por
voto popular, pero en el caso mexicano nuestra Norma Suprema define en el art. 3
a la democracia no solamente como una estructura jurdica y un rgimen poltico,
sino tambin como un sistema de vida fundado en el constante mejoramiento eco-
nmico, social y cultural del pueblo. Por lo que atae a la expresin electoral de la
democracia, el art. 41 establece en su prrafo segundo que: "La renovacin de los
Poderes Legislativoy Ejecutivo se realizar mediante elecciones libres, autnticas y
peridicas:'
3.3.7. Representatividad
Este principio alude a la imposibilidad de que el pueblo ejerza su soberana de ma-
nera directa. En la democracia representativa "el pueblo es soberano, pero la vo-
luntad general llega a perfilarse y constituirse con ayuda del principio poltico de
la representacin': 18 Con base en esta nocin el pueblo se hace representar, como
dice el art. 41, por medio de los poderes tanto de la Unin como los de los estados.
Los poderes se conceden a representantes populares, algunos electos directamen-
te como el presidente, senadores y diputados, y otros designados por los primeros,
como los ministros de la Suprema Corte o los consejeros de la Judicatura que a
su vez designan a los jueces y magistrados. Al principio democrtico indicado en
el punto anterior y al de representatividad se refiere el art. 40 al declarar que: "Es
voluntad del pueblo mexicano constituirse en una Repblica representativa, demo-
crtica, federal:'
3.3.8. Federalismo
El carcter federal de la Repblica constituye un principio bsico de su organiza-
cin, la cual se funda en la idea de que el Estado mexicano se forma por un conjunto
de estados que disponen de su propia soberana popular, ejercida en el mbito de
las competencias correspondientes a dichos estados porque stos no las han trans-
ferido a la Federacin. La consagracin de esteprincipio la encontramos en la parte
lBCcrharar Leibhole; ConceptosjUlJdomcntaJeJ de la po{tko. yde te.<ltlJ. de. ta. \\'I.o:,\'),\'\'l.\'(}
Estudios Polticos, Madrid, 1964, pg. 142.
PRINCIPIOS QUE RIGEN A LA CONSTITUCIN MEXICANA
, ~ - - , 83
final de! art. 40, en e! cual se explica e! tipo federal de la Repblica Mexicana al decir
que est "compuesta por Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su r-
gimen interior; pero unidos en una Federacin establecida segn los principios de
esta leyfundamental". El principio federalista se expresa tambin en e! arto 41 cuan-
do seala que la soberana del pueblo se ejerce por los poderes de los estados, "en lo
que toca a sus regmenes interiores, en los trminos respectivamente establecidos
[...] en las [constituciones] particulares de los Estados, las que en ningn caso po-
drn contravenir las estipulaciones del Pacto Federal" Ya explicamos prrafos antes
que esta disposicin expone formalmente el principio de supremacaconstitucional,
pero desde el punto de vista material define la estructura material del Estado cuya
soberana se ejerce en dos planos: el local, que compete a cada estado, y el federal,
que abarca a toda la Repblica en las materias que son reguladas por los poderes
federales para tener efecto en todo el pas.
3.3.9. Pluralismo
Este principio no tiene una manifestacin explcita en nuestro texto constitucional
a diferencia, por ejemplo, de la Constitucin espaola que en su art. 1 establece al
pluralismo poltico como "un valor superior de su ordenamiento jurdico'; no obs-
tante, la consideracin de la conformacin plural de la sociedad se encuentra plas-
mada como principio de nuestra organizacin poltica en varios preceptos como
el 2, el 41, e! 54 Ye! 56. El carcter de! pluralismo mexicano abarca el aspecto
cultural y ei poltico. En el art. 2 se sostiene que: "La Nacin tiene una compo-
sicin pluricultural sustentada originalmente en sus pueblos indgenas": en el 41
se rodea de garantias a los partidos polticos a los que se considera "entidades de
inters pblico" cuyo fin es promover la participacin del pueblo en la vida demo-
crtica, creando asi las condiciones para una participacin poltica plural, y en los
numerales 54 y 56 se configura el marco jurdico para asegurar la presencia de una
diversidad de partidos polticos en las Cmaras de diputados y de senadores.
3.3.10. Noreeleccin
ste es un principio caracterstico del constitucionalismo mexicano que se aplica
con distintos matices a las autoridades electas popularmente e incluso tambin a
los titulares del rgano Supremo del Poder Judicial de la Federacin. Tiene races
histricas muy importantes derivadas de la propensin de los titulares del Ejecutivo
a perpetuarse en el cargo casi desde e! inicio de ia vida independiente de Mxico
en 1821, empezando por Agustn de Iturbide quien se hizo proclamar emperador,
independientemente de lo fugaz de su intento. La Revolucin Mexicana tuvo su
origen en el hartazgo popular respecto del rgimen de PCIt{i."QDa1. 'f el lemabajo d
cual Francisco 1. Madero convoc al pueblo a derrocarlo fue precisamente el de Su-
fragio Efectivo, No Reeleccin. La pretensin reeleccionista de Alvaro Obregn que
no lleg a consumarse por el asesinato del que fue vctima en julio de 1928, condujo
a una absoluta y total prohibicin de la reeleccin en el cargo de Presidente de la
84 < --
DERECHO CONSTITUCIONAL
Repblica, cualquiera que fuese el ttulo por el que se hubiese ocupado o el tiempo
que se hubiera ejercido, segn disposicin del arto 83.
Pese a algunos intentos de introducir la posible reeleccin de los legisladores
para el periodo inmediato, en la actualidad existe un fuerte sentir popular en con-
tra de una medida de esta naturaleza, de modo que contina vigente el rgimen
que impide a diputados federales y locales ya los senadores reelegirse en periodos
sucesivos (art. 59), sin embargo, s es posible concluir uno de esos cargos y ocupar
de inmediato uno de los otros, o bien la reeleccin en el mismo cargo pero des-
pus de haber dejado pasar un periodo. Tambin est prohibida absolutamente la
reeleccin de los gobernadores electos popularmente, de acuerdo con el arl. 116 (un
gobernador interino o sustituto puede volver a ocupar el cargo si es electo pero no
en el periodo inmediato), y se impide asimismo la reeleccin de los miembros de
un ayuntamiento en trminos consecutivos (art, 115). Los ministros de la Suprema
Corte de Justicia de la Nacin son designados para un periodo de 15 aos sin posi-
bilidad de reeleccin (art. 94).
3.3.11. Proteccin grupal
Este principio deriva del carcter social del constitucionalismo mexicano a partir
de la Constitucin de 1917 y consiste en el establecimiento de protecciones espe-
ciales para ciertos grupos a fin de corregir las desigualdades naturales en las que se
encuentran frente a otros, de modo que no puede imperar el principio general de
igualdad propugnado por el liberalismo clsico. As, el art, 2 prev un conjunto
de disposiciones protectoras de los derechos indgenas, el 27 establece proteccio-
nes para los campesinos y los ncleos de poblacin rural y el 123 para los traba-
jadores.
3.3.12. Autonomamunicipal
Tambin expresado corno libertad municipal, este principia constituye una garanta
institucional para la figura bsica de la organizacin poltica y administrativa de
los estados de la Repblica. La capacidad del muncipio para autogobernarse sin
sujecin a autoridades intermedias entre l y el gobierno del estado al qne pertenece
fue una aspiracin recogida por el movimiento revolucionario de 1910 Ypor ello
se plasmaron dichas consignas en el arl. 115.
3.3.13. Independencia de lapersecucin penal
Este principio tiene por objeto separar la funcn juzgadora que corresponde a la
autoridad judicial, de la persecutoria que se encomienda a la institucin del Minis-
terio Pblico, segn lo prevn los arts. 21 y 102. Este rgano est concebido con un
alto grado de independencia a fin de que realice una funcin tcnico-jurdica para
la persecucin de los presuntos delincuentes ysu diseo tiende a evitar que el poder
judicial concentre atribuciones que lo conviertan en un instrumento ina..ui.s.i..h::!'.L
No obstante, a principios de 2008 se estudiaba en el Poder Legislatvo mexicano un
PRINCIPIOS QUE RIGEN A LA CONSTITUCIN MEXICANA
--__~ , 85
proyecto de reforma que modificara el ejercicio de! monopolio de la accin penal
por parte del ministerio pblico, en tanto se abrira la posibilidad de que en deter-
minados casos los particulares pudieran ejercitar accin penal y, por otra parte se
permitiria a las policias participar en el proceso de investigacin de los delitos sin
plena sujecin al referido ministerio pblico.
33.14. Proteccin de los derechos humanos
Adicionalmente a la proclamacin doctrinaria de los derechos fundamentales de la
persona por medio de las garantas individuales, e! sistema constitucional mexicano
dispone mtodos especificos de proteccin de tales derechos como un principio
fundamental. El primero de ellos, instaurado desde e! siglo XIX, fue el juicio de
amparo de profunda raigambre en e! pueblo de Mxico. Posteriormente se recibi
en nuestro Derecho constitucional la figura del ombudsman, de origen escandina-
vo, mediante la creacin en el arl. 102, apartado B, de las comisiones de Derechos
Humanos, tanto en e! mbito federal como en e! estatal, las cuales formulan reco-
mendaciones no obligatorias, pero sustentadas en la fuerza moral del rgano, a fin
de que las autoridades administrativas corrijan prcticas violatorias de los mencio-
nados derechos.
33.15. Laicismo
El carcter laico del Estado implica que ste acta desligado de cualquier confesin
religiosa. No existe en nuestro texto juridico supremo una declaracin tajante y
precisa sobre e! carcter laico del Estado, pero esta definicin se desprende del con-
tenido de los arts. 3, 5, 24, 27 Y130, que analizaremos ms adelante."
33.16. Beneficio popular
Ya aludimos lneas atrs al contenido de! art. 39 constitucional en el que se declara que
todo poder pblico se instituye en beneficio de! pueblo, de modo que este principio
fundamental debe orientar en todos los casos la interpretacin de la Constitucin y
de las normas que de la misma derivan.
"Vase el apartado 9.4.2.
4.1. Formas de Estado
Existen muchas definiciones de Estado, una de las mejores es la de Georg Iellinek
quien lo caracteriza como "una corporacin territorial dotada de poder de mando
orignario";' En las Lecciones de derecho constitucional de Merino Merchn, Prez-
Ugena Coromina y Vera Santos lo definen como "aquella sociedad territorial, orga-
nizada conforme a Derecho y dotada de un poder calificado como soberano".' Po-
dramos llenar pginas con infinidad de definiciones pero en todas encontraremos
como notas indispensables la presencia de un poder centralizado que no depende
de ningn otro y se ejerce sobre una poblacin asentada en un determinado terri-
torio.
El Estado, en realidad, es un concepto de muy alta complejidad. La manera
como se estructuran y entrelazan las diversas manifestaciones sociales que lo carac-
terizan son mltiples. Los elementos tradicionales que lo integran son: ese poder
superior centralizado e independiente al que llamamos soberano, la poblacin y el
territorio. Empero, un estudio ms profundo nos conduce a verificar que la forma
de interrelacin de todos los que intervienen en la vida colectiva da lugar a distintas
formas de organizacin econmica, que permite distinguir entre estados capitalis-
tas y socialistas; la orientacin ideolgica donde encontramos distinciones entre
estados laicos y religiosos; la situacin sociopoltica da lugar a diferenciar entre esta-
dos autocrticos y democrticos; la expresin jurdica que nos permite clasificarlos
primariamente en estados unitarios o federales.'
1 Georg [ellinek, Teora general del Estado, Albatros, Buenos Aires, 1978.
2 Jos FernandoMerinoMerchn, Mara Prez-Ugena Coromlna y JosManuel Vera Santos, Leccio-
nes de Derecho constitucional, Tecnos, Madrid, 1995.
3 Parauna tipologa completa de las "formas de Estado" y sus caractersticas, vase mi Teora general
del Estado,Oxford UniversityPressMxico, 2a. ed., Mxico, 2003.
88 <__---
DERECHO CONSTITUCIONAL
Por supuesto, entre los extremos ejemplificados en cada categora existen
multitud de "formas de Estado" que atienden a los conceptos caractersticos de las
estructuras econmicas, sociales, ideolgicas, culturales o jurdicas que se dan en
su interior.
As, la "forma de Estado" se refiere a cmo es el Estado en su totalidad, cmo
se organiza su poblacin en el territorio y cmo interacta para producir sus insti-
tuciones de toda ndole: en cambio, la "forma de gobierno" alude al modo cmo se
manifiestan especficamente los rganos que ejercen la funcin pblica de autori-
dad, cmo se integran tales rganos, bajo qu titulo ejercen sus facultades y cules
corresponden a cada uno, as como la manera en que se interrelacionan y, en su
caso, se controlan y equilibran entre s.
4.2. Monarqua y repblica
La diferencia entre monarqua y repblica se estudia normalmente como relativa a
las formas de gobierno; no obstante me parece que incide ms en la distincin entre
"formas de Estado'; como ya lo apreciaba Maquiavelo cuya obra clsica El Prncipe
se inicia precisamente con la afirmacin: "Todos los Estados que en el mundo han
sido, o son repblicas o son principados:' Por cierto, este autor fue el primero en
usar el trmino Estado para referirse de manera genrica a la organizacin poltica
bajo un poder centralizado.
No slo porque as lo considere el gran autor florentino, sino porque realmen-
te la diferencia entre estas dos figuras tiene que ver con una concepcin integral del
Estado, es ms correcto tipificarlas como "formas de Estado", referidas a la expre-
sin jurdica del mismo y no slo como formas de gobierno.
Esto es as porque en la monarqua, en su manifestacin primigenia, el mo-
narca no slo representa al Estado sino que tambin lo encarna, efectivamente se
identifica con l al estilo que lo manifestaba Luis XIV de Francia: "I'Etat cest moi"
(El Estado soy yo). En su expresin ms pura la monarqua concibe al Estado como
una propiedad del monarca en lo relativo tanto al territorio, como a las personas.
Toda la tierra pertenece originalmente al rey y todos los habitantes del reino son
sbditos sometidos a su poder que es en teora ilimitado aunque, por supuesto,
siempre existe una conciencia colectiva y una costumbre ancestral que le impone
ciertos valladares. Este derecho que ejerce el titular de la Corona es adems perpe-
tuo, tiene carcter vitalicio respecto de l y se transmite por herencia al primognito
varn en su versin original, si bien la evolucin a favor de los derechos de gnero
va haciendo que en los modelos actuales de las monarquas constitucionales, como
en Espaa, se plantee la necesidad de que la transmisin de la Corona se haga al
primer descendiente, sea hombre o mujer.
En algunos casos, como el espaol y el ingls, se permite el acceso al trono a
las mujeres cuando no existe un descendiente directo del sexo masculino, empero,
en Francia. cuando segua el sistema monrquico, se a'JUcaba la Le'] S<l.(tco., .,,' , , ~ ~ _
tud de la cual la mujer en ningn caso poda acceder a la Corona.
EL ESTADO y SUS FORMAS DE GOBIERNO ---_---', 89
La repblica es una forma de Estado caracterizada por una organizacin pol-
tica que pertenece a todos en conjunto y no a alguien en particular. Su significado
etimolgico es muy revelador: res publica,es decir, cosa pblica. Independientemen-
te de que el gobierno lo ejerzan una o varias personas que, como veremos, fue el
criterio empleado por Aristteles, la nocin de repblica implica concebir al Estado
de un modo distinto a la monarquia; as, por razones sociopolticas e ideolgicas y
no nicamente de estructura gubernativa, la repblica es distinta a la monarquia.
En la repblica los cargos de gobierno son temporales precisamente porque
tienen por objeto administrar un patrimonio colectivo y no individual. Por la mis-
ma razn no se transmiten juridicamente por herencia. Pueden existir familias do-
minantes entre cuyos miembros se transfieren el ejercicio del poder, pero eso ocurre
incluso en las modernas repblicas como los Estados Unidos de los Bush, la Cuba
de los Castro, la India de los Gandhi o el Pakistn de los Bhutto; pero la aparicin de
una dinasta no est sustentada en normas jurdicas que la regulen, a diferencia, por
ejemplo, del Reno de Espaa, cuya Constitucin dedica un captulo a la Corona
como institucin, incluyendo las reglas de sucesin al trono.
La repblica se aprecia ms claramente en su dimensin de forma de Estado
si notamos que se puede gobernar de distintas maneras; aunque los asuntos colecti-
vos sean pblicos eso no quiere decir que siempre el origen de los gobernantes sea
democrtico. Puede existir un grupo dominante que por tradicin o mtodos de
cooptacin ejerza el poder y se lo reparta entre si, constituyendo una oligarqua o
una aristocracia. Tambin puede recurrir a frmulas de consulta popular ms o me-
nos amplia, dando pie a una democracia o, incluso en casos excepcionales, puede
ser gobernada por una sola persona, como ocurria con la institucin de la dictadura
en la antigua Roma.
De cualquier forma, la diferencia entre monarqua y repblica como formas
de Estado, aunque sigue siendo importante para sealar algunas caractersticas de
los regmenes modernos, ha perdido nitidez en cuanto a los criterios de diferencia-
cin pues las monarquias parlamentarias, como veremos unos prrafos ms adelan-
te, no se consideran ya como propiedad del monarca, sus habitantes son ciudadanos
-y no sbditos- a cuyo conjunto se atribuye la soberania en lugar de admitir que
sta se encuentra radicada en el rey o la reina.
4.3. Formas de Estado contemporneas
Paolo Biscaretti di Rufia enumera, en su obra ya clsica, las siguientes formas de
Estado, en razn de principias ideolgicos y realidades sociopolticas:
1. El Estadode democracia clsica u occidental, en el cual se manifiestan todas
las caracteristicas del constitucionalismo, como lo analizamos en el primer
capitulo.
2. El Estadosocialista, forma que sufri un colapso severo en la dcada de los
aos noventa pero que conserva an versiones ms o menos puras como
,
90 <'--__--
DERECHO CONSTITUCIONAL
en Cuba y Corea del Norte y otras mistificadas por la introduccin de me-
canismos de mercado pero que todava presentan rasgos del socialismo
real como la Repblica Popular China.
3. El Estado autoritario, forma que alude al nazifascismo surgido en Alema-
nia y en Italia entre las dos guerras mundiales del siglo xx.
4. Los Estados en vas de desarrollo que presentan una insuficiente cohesin
nacional o la inmadurez de las instituciones ya consolidadas en la demo-
cracia clsica.'
En realidad, la tipologa de las formas estatales en nuestro tiempo ha reba-
sado las agudas observaciones iniciales de Biscaretti. En mi libro Teora general
del Estado registro las siguientes:" Estado capitalista posindustrial, Estado capitalis-
ta dependiente, que se subdivide en tres subtipos: capitalista industrial, capitalista
transicional y capitalista subdesarrollado, Estado socialista, Estado socialista con
economa de mercado, Estado islmico, Estado inestable, micro estados y hasta la
reciente categora acuada en medios periodsticos y acadmicos de los llamados
Estados granuja.
4.4. Formas de Estado segn la distribucinterritorial del poder
Este criterio es el ms importante en el estudio del Derecho constitucional actual y
se refiere a la manera como se entiende al Estado integrado territorialmente: alude
a la forma de ser del Estado en su conjunto, a cmo est integrado, y no slo a la
forma de ser de su gobierno.
Esta clasificacin tiene que ver con la estructura del territorio y las potestades
de la poblacin que habita en l o en las partes que lo componen, por eso se habla de
Estado federal o unitario y no de gobiernos de esas caractersticas. No obstante, el
lector habr constatado que en el uso comn s escuchamos hablar de gobierno
federal, pero esto es para aludir al gobierno del Estado-nacin de tipo federal a fin
de distinguirlo de los estados federados que integran una federacin. De acuerdo
con la distribucin territorial del poder, el Estado puede asumir las formas siguien-
tes: Estado unitario o central, Estado federal, Estado autonmico, Confederacin o
Estado confederado y Estado supranacional.
4.4.1. Estado unitarioo central
Histricamente, sta es la primera forma que asume el Estado como organizacin
centralizada del poder. Su territorio es una sola entidad consolidada y el poder se
ejerce desde un centro nico sobre l. Cualquier divisin administrativa es decidida
t'--__--
4 Paolo Biscaretti di Rufia, Introduccin al Derecho constitucional comparado, Fondo de Cultura
Econmica. Mxico, 1996. pg. 113.
5 Vasela nota de pie de pginanmero 3 de este captulo.
EL ESTADO y SUS FORMAS DE GOBIERNO ---_--', 91
por e! poder cenlral y gobernada por l a travs de delegados cuyo poder surge de!
centro. En los modernos estados constitucionales el Estado unitario se caracteriza
por tener una sola Constitucin que rige para todo e! conjunto nacional, sin que
las unidades internas puedan tener sus propias constituciones pues carecen de so-
berana propia. La soberana es una sola y se ejerce por los rganos centrales. De
esta manera, solamente existen un Poder Legislativo, Ejecutivo y Iudicial para todo
e! Estado. Por e! mismo motivo existe un solo orden jurdico para todo e! territorio.
En muchos casos, su Poder Legislativo es unicamaral ya que una sola asamblea re-
presenta al pueblo. Existen numerosas excepciones en que dicho poder se deposita
en dos cmaras, pero la segunda de ellas no se considera una representacin de la
voluntad soberana de las partes en que administrativamente puede estar dividido
e! territorio, y estas partes que con frecuencia tienen e! nombre de provincias (si
bien en Canad con este nombre se designa a los estados federados) no tienen una
especial forma de participacin, como tales, en la toma de decisiones de carcter
nacional.
4.4.2. Estado federal
Esta forma de Estado surge de la unin de estados centrales a unitarios que tenan
vida propia anterior a su decisin de unirse para constituir una entidad estatal su-
perior. Se trata as de un Estado compuesto por otros estados, pero sin que stos
pierdan su identidad; no se trata de que los estados preexistentes se disuelvan en
uno de mayor tamao sino que conservan ciertos atributos propios en tanto que
transmiten otros a la nueva formacin estatal federada. La primera versin consti-
tucional de esta forma de Estado la encontramos en la creacin de Estados Unidos
de Amrica. Las 13 colonias britnicas originalmente asentadas en territorio nor-
teamericano, despus de alcanzar su independencia intentaron formar una confe-
deracin sin resultados prcticos positivos y, posteriormente, en la Constitucin de
1787 crearon e! modelo de Estado federal.
En e! Estado federal coexisten tericamente dos soberanas, pues si bien la so-
berana reside en e! pueblo, dicho pueblo entrega una parte al Estado original y otra
a la representacin de! conjunto federado. Por esa razn hay dos mbitos jurdicos,
cada uno con su propia Constitucin: el federal que rige para todo e! pas en las ma-
terias que los estados participantes transfirieron a los poderes federales y el de cada
estado federado que cuenta con su propia Constitucin y emite los ordenamientos
jurdicos de las materias que le quedan asignadas.
Las autoridades federales obtienen su competencia a partir de la voluntad de
los estados integrantes, a diferencia de la delegacin de facultades hacia autorida-
des regionales inferiores, que hace el Estado central. Los estados de una federacin
no reciben un poder delegado en aquellas atribuciones que se reservan, pues era
de ellos originalmente. La distribucin de competencias puede hacerse de distin-
tos modos: a) Sealar expresamente en la Constitucin federal las materias que se
asignan a las autoridades federales y dejar, por exclusin, que todo aquello que no
92 , __---
DERECHO CONSTITUCIONAL
se ha atribuido a la federacin se entienda reservado a los estados, como lo hacen
Estados Unidos de Amrica y Mxico (arl. 124 constitucional). b) Indicar en el tex-
to constitucional un grupo de competencias expresas para la federacin y otro para
los estados, como lo hace Canad.
4.4.3. Estado autonmico
En esta categora caben, con algunas especificidades propias, los modelos seguidos
por Espaa e Italia. El Estado autonmico, conocido en Italia como Estado regional,'
es formal y tericamente un Estado unitario o central, pero en la prctica la descen-
tralizacin de su poder poltico lo acerca ms a las formas de estado federales. La
doctrina y la jurisprudencia espaolas explican estas particularidades con la teora
del Estado compuesto, que no deja de ser unitario pero se compone por entidades
autnomas. Estas entidades no tienen el carcter de estados preexistentes y reciben
sus atribuciones por un traslado de facultades del poder central.' Sin embargo, una
vez que dichas facultades han sido transferidas, le corresponden exclusivamente a la
comunidad autnoma, sin que le puedan ser retiradas de manera discrecional por el
poder central, el cual slo se reserva el control de la constitucionalidad de los actos
ejercidos por las comunidades autnomas en el despliegue de sus atribuciones.
El Estado autonmico se distingue del federal en que no reconoce una exis-
tencia anterior de las unidades territoriales que lo integren ni que se encuentren
dotadas de soberana propia. Sus atribuciones provienen de la voluntad nica y
centralizada del Estado que se las confieren para que las ejerzan con autonoma.
Se producen, en consecuencia, dos rdenes jurdicos diferenciados: el del
Estado nacional y el de las comunidades autnomas que disponen acerca de sus
propias competencias, pero no tienen una Constitucin, sino que estn dotadas de
Estatutos de Autonomia que se elaboran mediante una compleja conjuncin entre
las asambleas representativas locales y el poder legislativo central, con modalidades
especificas segn las condiciones histricas de cada comunidad.
En el Estado autonmico nicamente se reconoce la existencia de poderes para
el mbito nacional de competencia, puesto que son producto de una sola soberana
nacional indivisible, pero en la prctica las potestades legislativas y administrativas
de las comunidades autnomas son enormes. En cuanto al poder judicial, ste se
mantiene centralizado salvo excepciones mnimas.
La Constitucin indica las bases para un complicado reparto de competencias
que comprende la regulacin de la materia de que se trate y la autoridad que la
aplica. Hay un conjunto de asuntos que el Estado nacional norma legislativamente
,'-------
6 Para una excelente descripcin de los aspectos organizativos del Estado italiano en cuanto a la
distribucin territorial del poder, vase la coleccin de artculos publicada bajo el nombre Fede-
ralismo e Autonomia in Italia dall'unt a Oggi, bajo el cuidado de Claudia Petraccone, Laterza
Icoma-Bar, 1995.
7 Vase Francisco Fernndez Segado, op. ct.,pg. 898,
EL ESTADO y SUS FORMAS DE GOBIERNO
,,---__, 93
y ejecuta sus decisiones. En otros rubros, el Estado central legisla pero puede trasla-
dar la aplicacin a las comunidades autnomas. Hay temas que se trasladan a stas
de modo exclusivo y otros ms en los que las autoridades centrales y las comunita-
rias pueden actuar en forma concurrente.
Los Estados autonmicos presentan una organizacin bicamaral del Poder
Legislativoy en la segunda cmara hay una representacin territorial pero sta no se
asume como una consecuencia de la necesidad de representar una voluntad sobera-
na de las partes integrantes, puesto que carecen de tal soberana.
En esta forma de Estado tanto las autoridades centrales como las comunitarias
son electas popularmente, pero ello no significa que las segundas surjan de una
decisin soberana del electorado por las razones ya explicadas.
4.4.4. Confederacin o Estado confederado
Esta forma de Estado no tiene un ejemplo vigente; se ha manifestado histricamen-
te desde la Antigedad, como las ligas constituidas por las ciudades-Estado griegas.
En la actualidad se le asemeja el tipo de Estado supranacional que veremos en el
apartado siguiente.
La Confederacin o Estado confederado se crea por la unin de varios estados
independientes que conservan plenamente su soberana -a diferencia de la federa-
cin- y que se proponen ciertos propsitos comunes sin la intencin de configurar
una entdad poltica distinta y superior.
Por ese motivo no se dota de una Constitucin propia, ni dispone de rganos
centrales a los que se transfieran poderes soberanos. No existe un orden jurdico
que resulte aplicable a todos los habitantes de los estados confederados. Esta forma
de unin se formaliza a travs de tratados internacionales, pero las normas estable-
cidas por medio del tratado que constituye la confederacin obligan nicamente
a los estados como tales, pero cada uno tiene un solo y exclusivo orden jurdico.
Pueden, en todo caso, constituirse rganos en que estn representados los estados
confederados para la toma de decisiones comunes, pero stos no se entienden como
depositarios de una soberana unificada, sino los espacios para decidir conjunta-
mente ciertas acciones por tomar. Dichas determinaciones son tomadas por repre-
sentantes de los Estados miembros que actan a nombre de sus gobiernos, por
tanto, los rganos de la Confederacin nunca tienen un origen electoral propio.
4.4.5. Estado supranacional
Esta forma de Estado surge a partir de la formacin de la Unin Europea' como
una organizacin, de caractersticas sui generis, compuesta en 2007 por 27 estados.
Contiene elementos que la asimilan en cierta medida a una confederacin, pero
,'------
8 Una gua interesante y completa de temas relacionados con la Unin Europea, la puede encontrar
el lector en Timothy Brainbridge, 1he Penguin Campanion ta European Union, Penguin Books,
Londres, 2002, y, por supuesto, la pgina web www.europa.eu.int
94 t'---_--- DERECHO CONSTITUCIONAL
tambin algunos pertenecientes a las federaciones. Se origina en tratados interna-
cionales pero se distingue de la confederacin en que s se produce un traslado de
soberana a ciertos rganos centrales y por lo menos uno de ellos -el Parlamento
Europeo- tiene un origen electoral propio, pues surge de la votacin directa de
todos los ciudadanos de la Unin.
Existe el propsito expreso de contar con una Constitucin para la Unin
formada por el conjunto de estados que la integran.' De hecho, se redact y aprob
un texto que no prosper hasta convertirse en una Norma Suprema europea por
el rechazo que recibi en los referendos realizados en Holanda y en Francia, cuyos
electorados se pronunciaron en su contra. Con posterioridad los dirigentes euro-
peos adoptaron una nueva estrategia alejada de la adopcin de una Constitucin
propiamente dicha y firmaron en Lisboa el 13 de diciembre de 2007 un tratado
formalmente denominado Tratado de Lisboa por el que se modifican el Tratado de
la Unin Europea y el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea. Mediante este
instrumento se suprimi el compromiso de adoptar una Constitucin europea pero
es evidente que se trata de avanzar hacia una unin de naturaleza poltica que in-
tegre a todos los pases que la forman. Tan es as que una vez ratificado por todos
los Estados miembros, la Unin Europea tendr personalidad jurdica propia para
firmar acuerdos internacionales a nivel comunitario. Se prev su entrada en vigor
para el! o de enero de 2009. Con el objeto de evitar acudir al procedimiento refren-
dario, la mayora de los pases, con la sola excepcin de Irlanda, harn la ratificacin
por la va parlamentaria. 10
Este conglomerado supranacional cuenta con un conjunto de rganos supra-
nacionales que ejercen atribuciones legislativas, ejecutivas y judiciales para toda la
Unin, si bien no se consideran como poderes de la misma. Empero, a partir de
su actuacin se ha venido construyendo un orden jurdico de varios niveles que
corresponden a la organizacin interna de cada Estado integrante, segn sea ste
unitario, autonmico o federal. .En el mbito de mayor extensin, los rganos legis-
lativos de la Unin producen directivas de naturaleza obligatoria no slo para los
estados miembros, sino tambin de manera directa para sus habitantes. La funcin
legislativa es de tipo bicamaral: hay una representacin popular electa directamente
denominada Parlamento Europeo y un cuerpo colegiado denominado Consejo de la
Unin integrado por representantes designados por los gobiernos, que son funcio-
narios de alto rango de los mismos. A diferencia de los estados federados, en esta
segunda cmara, los estados integrantes tienen distinto peso en su representacin,
segn su nmero de pobladores, y para tomar una determinacin se requieren ma-
yoras calificadas."
9 Vase la pgina web www.europa.eu/roadtoconstitution/index_es
10 Vase la pgina web http://es.wikipedia.org/wiki/Tratado_de_reforma_institucional_de_la_Uni%
C3%B3n_Europea
11 Para una expJicacin ms detallarla de algunas de estas forma.s de vas.. Wo..\.. T'!.QY{"-
general del Estado, pgs. 368 a 384.
EL ESTADO y SUS FORMAS DE GOBIERNO
"'-- , 95
En el Estado supranacional se observa un traslado efectivo de funciones de
autoridad a los rganos de la Unin, las cuales son transferidas por los poderes que
ejercen la soberana interna en los estados integrantes.
4.5. Clasificacin antigua de las formas de gobierno
Con base en Platn, Aristteles hizo una clasificacin de las formas de gobierno de
su.tiempo mediante una especie de ordenacin matricial, a partir de dos criterios: el
nmero de gobernantes y el carcter bueno o malo del gobierno. En el enfoque pla-
tnico un buen gobierno sera aquel que se ejerciera conforme a Derecho, en tanto
que uno malo sera el que no se sujetara a la ley. Aristteles, en cambio, apunta al
bienestar general como factor que determina un buen gobierno, y el malo es el que
se orienta por el beneficio exclusivo de los gobernantes.
En cuanto al nmero de gobernantes distingue entre el gobierno de uno solo,
que si es en beneficio colectivo dar lugar a la forma pura llamada monarqula y, si
es malo, a la forma impura denominada tirana. El gobierno puro de una minora
se identifica como aristocracia y su forma impura es la oligarqua. El gobierno de la
mayora en beneficio general lo conocemos como democracia, y si los ms gobier-
nan despticamente estaremos en presencia de la demagogia. Debo aclarar que el
trmino democracia (oTJIlOxpaTa) era aplicado por Aristteles a la forma impura, y
politea (lloAlTEa) era el referido al buen gobierno ejercido por la mayora.
Mucho menos conocida pero de mayor trascendencia es la reflexin que hace
Aristteles en el captulo IVde Poltica, en donde profundiza el anlisis de las for-
mas de gobierno bajo criterios menos formalistas pero que inciden en la relacin
entre la estructura econmica de una sociedad y sus instituciones politicas. El es-
tagirita estudia la situacin prctica de los gobiernos de su poca y encuentra que
en la realidad las ciudades griegas se movan en un esquema entre la oligarqua y
la democracia con elementos ms o menos acentuados de una u otra y, con gran
agudeza, establece una relacin entre la organizacin econmica de la sociedad,
caracterizada por la distribucin de la riqueza entre las clases que la integran, y la
forma de dominacin poltica."
De acuerdo con sus observaciones, para Aristteles los gobiernos realmen-
te existentes tendan a una mayor estabilidad, basada en elementos oligrquicos y
democrticos que se equilibraban de manera recproca, cuando la riqueza se encon-
traba mejor repartida. Una clase media extensa podra participar democrticamen-
te en la toma de decisiones y permitir que una minora ms especializada asumiera
la conduccin poltica pero con vigilancia mayoritaria. Asimismo, una oligarqua
bien establecida en una comunidad en que la distribucin de la riqueza fuese razo-
nablemente equitativa, podra gobernar con el apoyo tcito de la poblacin sin que
12 George H. Sabine, Historia de la teora poltica, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1975,
pgs. 85 y siguientes.
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DERECHO CONSTITUCIONAL
por fuerza tal apoyo se expresara en instituciones de tipo democrtico. Por el con-
trario, un grupo muy pequeo que acumulara la mayor parte de la riqueza tendera
a abusar de la colectividad empobrecida, lo que a su vez daria lugar a turbulencias
sociales. En su anlisis de las condiciones socioeconmicas introducia tambin una
distincin entre sociedades predominantemente agrcolas que podran presentar el
modelo de participacin democrtica de los propietarios que controlaban al grupo
oligrquico gobernante. En cambio, en una sociedad urbana los elementos demo-
crticos de participacin popular podran dar cabida a la intervencin de demago-
gos y agitadores que propenderan a desestabilizar al gobierno.
Estas apreciaciones de Aristteles, menos esquemticas que los criterios
aplicados al seguir la clasificacin de Platn, son mucho ms ricas y tiles para
comprender el funcionamiento de las estructuras gubernativas y su relacin con
la organizacin econmica de la sociedad y la situacin sociolgica y politica que
impera en ella y, claramente, tienen una posibilidad de aplicacin prctica contem-
pornea. Los gobiernos actuales se mueven en un marco que combina oligarqua
y democracia en distintas medidas. El peso de los grupos econmicos poderosos
es determinante en cualquier forma de gobierno, independientemente de la confi-
guracin institucional prevista en su Constitucin, y la posibilidad de un control
ms o menos efectivo de la generalidad de la poblacin sobre el grupo gobernante
depende, en buena medida, del grado de equidad en la distribucin de la riqueza
que haga posible la existencia de una clase media educada y participativa.
4.6. Las formas contemporneas de gobierno
El conjunto de instituciones constitucionales pueden tener su origen en distintos
procedimientos, estructurarse de modos diferentes e interrelacionarse de diversas
formas para el desempeo de sus funciones. Segn las maneras en que se estable-
cen estos procedimientos, estructuras y relaciones aparecen formas de gobierno
especficas. La democracia constitucional o democracia occidental -como la llama
Biscaretti- como modelo bsico en el cual existe una Constitucin que aplica el
principio de divisin de poderes y elige popularmente a sus gobernantes, presenta
dos variantes organizativas principales como formas de gobierno: el sistema par-
lamentario y el sistema presidencial. Suele discutirse en abstracto acerca de cul
resulta mejor. Esta pregunta carece de sentido cuando se refiere slo a las carac-
tersticas doctrinarias de los sistemas de gobierno. Jorge Carpzo" refirindose a
las conclusiones de los escritores estadounidenses Mainwaring y Shugart, las cuales
comparte -ydebo agregar que a mi juicio son acertadas-, hace notar que: "es du-
doso que un sistema de gobierno sea claramente superior a otro, que no existe una
lJ Jorge Carpizo, Concepto de democracia y sistema de gobierno en Amrica Latina, Instuto de In-
vestigaciones Jurdicas, Serie Doctrina Jurdica, nm. 388, UNAM, Mxico, 2007, pg. 73.
EL ESTADO y SUS FORMAS DE GOBIERNO
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forma universal de gobierno que sea la mejor, que diferentes condiciones de desa.
rrollo social y econmico, as como poltico -por ejemplo, el sistema de partidos-
hacen que un sistema de gobierno sea ms adecuado en un pas que en otro, que
los estudios crticos del presidencialismo tienen importancia, que existen diversos
tipos de presidencialismo y que unos funcionan mejor que otros, dependiendo de
una serie de factores, tales como el mencionado sistema de partidos y las facultades
legislativas de que goce el presidente'l"
4.6.1. Sistema parlamentario
El sistema parlamentario o parlamentarismo fue el primero histricamente y sur-
gi a lo largo de siglos en Inglaterral5 hasta alcanzar sus caractersticas modernas
en el siglo XIX. SU esquema institucional se explica por las necesidades concretas
que deba atender. Dada la tensin existente entre el rey y el parlamento, ste deba
asegurar que el poder ejecutivo le quedara subordinado en la prctica, aunque for-
malmente estuviera atribuido al monarca. En virtud de que ste actuaba por medio
de sus ministros, el parlamentarismo tena que conseguir que tales funcionarios,
quienes tendran a su cargo la ejecucin de las leyes por medio de actos de gober-
no, ejercieran dicha tarea como una derivacin de la voluntad del parlamento, el
cual ejercera un control directo sobre ellos. Esto explica la primer caracterstica
distintiva del sistema parlamentario que se describe a continuacin.
a) El gobierno es producto de una designacin del parlamento y no del voto popular
directo. El gobierno se integra por un conjunto de ministros (nombre que deriva de
los servidores del monarca) que tienen a su cargo un rea especfica de actividad.
As, hay, por ejemplo, un ministro de finanzas o hacienda, de economa, de asuntos
exteriores, de defensa, etc. Cada gobierno asigna diferentes nombres a los ministros
y su nmero es variable segn las necesidades especficas y la tradicn de cada
pas. A cada una de estas reas de actividad suele denominrsele cartera, expresin
que alude al ministerio que cada titular tiene a su cargo. El conjunto de ministros
se llama gabinete y al frente del mismo, para coordinar sus labores, se nombra a un
primer ministro quien tericamente es un primus inter pares, esto significa que es,
en principio, igual a sus compaeros con la responsabilidad de dirigir y coordinar
sus tareas. En la prctica, el primer ministro puede tener un gran poder y decidir
quines forman el gabinete y hacer cambios de sus integrantes, pero formalmente la
14 Scott y Shugart Mainwaring y Mattgew Soberg (eds.), "Introduction" y "Presldentialism and De-
mocrecy in Latn America: Reithinking the Terms of the Debates': en Presidentialism and Demo-
cracy in Latin America, Cambridge University Press, Nueva York, 1997, pgs. 3 y 4,12 Y13.
IS Para quien desee profundizar en la historia del parlamentarismo ingls, les sugiero consultar Iohn
Field, 'Ihe Story of Parliament, in the Palace of Westminster, Politico's Publishing y James & James
Ltd., Londres, 2002. En cuanto al papel actual de la Cmara de los Lores, vase William Wyndham,
Peers in Parliament Reformed, Quiller Press, Londres, 1998.
98 ,'-__--
DERECHO CONSTITUCIONAL
designacin de los miembros del mismo -incluido el primer ministro- la hace
el parlamento mediante una votacin en la que puede predominar un solo partido
que ha ganado la mayora absoluta de los legisladores, o bien ser el producto de
una coalicin entre varios partidos que se repartan los puestos del gabinete, con
el primer ministro a la cabeza, y apoyen la designacin de todos sus integrantes
por medio de una votacin que represente la mayora absoluta de los parlamen-
tarios.
De acuerdo con este procedimiento, el voto popular determina la integracin
del parlamento y ste a su vez define la formacin del gobierno que surge de l. En
los sistemas bipartidistas, cuando el elector deposita su voto a favor de un determi-
nado partido, sabe que con base en la prctica establecida, si dicho partido consigue
la mayora de los lugares en el parlamento, su lder se convertir en jefe de gobierno,
pero cuando existen varios partidos que tienen que ponerse de acuerdo para formar
un gabinete, no resulta tan segura la relacin entre el voto emitido a favor de un
partido y la designacin de la persona en la que recaer la jefatura de gobierno. En
este segundo caso queda muy claro por qu se afirma que en el parlamentarismo
el Poder Ejecutivo no proviene directamente de la voluntad del electorado sino del
arreglo que establezcan las fuerzas polticas al interior del parlamento."
b) El gobierno debe contar con la confianza del parlamento que tiene la capacidad de
destituir a sus miembros. El parlamento es la fuente de la que surge el gobierno. En
muchos casos el gabinete se integra precisamente por parlamentarios aunque no
necesariamente en todos los sistemas parlamentarios tiene que cumplirse este re-
quisito para todos los puestos. Empero, el cargo de primer ministro y las principales
carteras por lo general recaen en legisladores que cuentan con el respaldo del voto
popular. Adems de que el parlamento elige a los miembros del gabinete, stos estn
sujetos al escrutinio permanente de aqul y se dice que los ministros para gobernar
deben contar con la confianza del parlamento ya que ste puede removerlos a travs
de un procedimiento que se denomina voto de censura. Dicho voto puede ser apli-
cado al primer ministro, cuya remocin produce la caida del gobierno, lo cual obliga
a la designacin de un nuevo gabinete por parte del parlamento. La propuesta de un
posible voto de censura significa el planteamiento de una cuestin de confianza que
implica, precisamente, poner a consideracin de los parlamentarios si mantienen o
retiran su confianza en el gobierno
Estas cuestiones de confianza significan un cambio en la correlacin de las
fuerzas polticas de manera que el conjunto de parlamentarios que haban apoyado
originalmente al gobierno se ha modificado a fin de que la mayora se conforme
ahora en favor de otra persona para fungir como primer ministro. Si finalmente el
gobierno sometido a una cuestin de confianza mantiene el voto mayoritario de los
16 Las modificaciones frecuentes en la configuracin de alianzas y coaliciones partidistas pueden gene-
rar constantes cambios de gobierno, As ocurri en Italia alohngo oe rrrornos anos. 1\), respecto,
vase Guglielmo Negri, Istituzoni e Poltica, Felice Le Monnier, Florencia, 1999.
EL ESTADO y SUS FORMAS DE GOBIERNO . ~ - - - _ - - " 99
miembros del parlamento, se dice que ha obtenido un voto de confianza y estar en
posibilidad de continuar su gestin gubernativa.
e) El gobierno puede disolver el parlamento. La disolucin del parlamento es una fi-
gura del sistema parlamentario que no describe un golpe de fuerza ni una accin
arbitraria en contra de los parlamentarios para que desalojen el recinto y dejen de
fungir como tales, sino un procedimiento jurdicamente establecido que tiene por
objeto permitir al ejecutivo apelar al electorado de manera directa para que ste
le ratifique o retire el apoyo mediante el sufragio. Ante la amenaza de destitucin
esgrimida por el parlamento contra el gobierno, ste puede defenderse convocando
a elecciones anticipadas, de manera que sean los votantes quienes determinen si
le otorgan una mayora al partido que se encuentra gobernando o a una coalicin
que lo pueda sostener o bien si votan a favor de otras agrupaciones polticas para que
elijan a un gobierno diferente.
De este modo el poder ejecutivo no se encuentra totalmente inerme frente a las
decisiones del parlamento, ya que puede hacer que se modifique la configuracin de
ste mediante un nuevo proceso electoral. Dicho fenmeno produce un particular
efecto en los regimenes parlamentarios puesto que en la prctica permite al gobier-
no, aun en el caso de que no se encuentre amenazado de destitucin, decidir la fecha
en la que habrn de realizarse nuevas elecciones. stas no estn programadas para
un da fijo, como ocurre normalmente en el sistema presidencial, sino que su reali-
zacin es variable y los gobiernos en turno pueden decidir, segn las circunstancias
polticas y cul es el mejor momento para buscar una reeleccin. Es verdad que en
trminos formales el parlamento es electo para un periodo determinado y, en conse-
cuencia, tambin el gobierno, el cual por lo general es de cinco aos, pero la eleccin
puede adelantarse en un rango considerable de meses que, en ocasiones, puede ser
mayor de un ao, lo cual otorga una gran ventaja al grupo gobernante sobre la opo-
sicin, respecto del momento en que decide convocar a elecciones.
d) Distincin entre jefe de Estado y jefe de gobierno. Por su origen histrico el sis-
tema parlamentario se vio en la necesidad de efectuar una distincin entre el jefe
de Estado y el jefe de gobierno, debido a que la figura del monarca mantena la
posicin de cabeza representativa de la organizacin estatal aunque, en la prctica,
perdiera gradualmente el ejercicio efectivo del gobierno. De ah que se acuara la
siguiente frase aplicable a las monarquas parlamentarias: "El rey reina, pero no
gobierna:' El gobierno corresponde a los ministros que integran el gabinete, cuya
jefatura -como ya explicamos- recae en el primer ministro que asume la funcin
de jefe de gobierno.
En este punto es Interesante destacar el hecho de que e\ trmino genrico
primer ministro es vlido para referirse a quien dirige el gabinete en un sistema
parlamentario y, por tanto, ejerce la jefatura de gobierno. Pero cada pas tiene su
propia denominacin para aludir a este cargo; por ejemplo, en Alemania se le llama
Canciller, en la Gran Bretaa tiene el ttulo tradicional de.Primer Ministro, pero en
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DERECHO CONSTITUCIONAL
Espaa se le llama Presidente de! Gobierno. Es conveniente no confundir esta lti-
ma denominacin con la que corresponde al Presidente de un sistema presidencial
corno e! de Estados Unidos de Amrica que explicaremos ms adelante. Debe sea-
larse que aunque generalmente la figura del jefe de Estado es unipersonal, existe la
excepcin de Suiza, donde esta funcin est asignada a un cuerpo colegiado."
Esta funcin dividida entre e! jefe de Estado y e! jefe de gobierno la caracteriza
Duverger bajo la nocin de ejecutivo dualista." dando a entender que la funcin
ejecutiva se divide entre dos personajes: e! jefe de Estado y el jefe de gobierno. Debe
aclararse que por lo comn el jefe de Estado en los regmenes parlamentarios tiene
exclusivamente tareas de representacin protocolaria sin que ejerza en la realidad
poderes de gobierno, aunque en trminos jurdico formales, en muchos casos le
corresponde hacer la designacin oficial de los miembros de! gobierno, en particu-
lar la de! primer ministro. En Gran Bretaa, por ejemplo, el titular de la Corona
otorga formalmente e! nombramiento al primer ministro quien se supone, de ma-
nera ficticia, sigue siendo el primer ministro de su Majestad, pero la reina o el rey de
Inglaterra, en su caso, tienen que hacer recaer el nombramiento en e! personaje que
cuenta con los votos mayoritarios del parlamento.
Aunque el sistema parlamentario naci vinculado a la monarqua, algunos pa-
ses corno Alemania, Italia o Austria se transformaron en repblicas y suprimieron
la figura de! monarca. No obstante, mantuvieron e! carcter dual de la funcin eje-
cutiva sustituyendo al depositario de la Corona por un Presidente de la Repblica,
quien tambin desarrolla exclusivamente funciones representativas y protocolarias.
Por lo general es electo mediante un procedimiento especial en el que interviene el
parlamento. Aunque ste elige tanto al jefe de gobierno corno al jefe de Estado, esta
ltima figura no ejerce funciones reales de autoridad y suele confirsele a alguien
que tenga considerable reconocimiento pblico y prestigio personal, al tiempo que
concilie la opinin de diversas fuerzas polticas, pues se le estima corno garante de
la continuidad y de la permanencia de la unidad estatal.l'
Algunos regmenes parlamentarios presentan desviaciones respecto de este
modelo, corno Turqua que en 2007 decidi que el jefe de Estado, denominado Pre-
sidente de la Repblica, fuera electo por voto directo de los ciudadanos, sin que ello
signifique confiarle la jefatura de! gobierno que sigue correspondiendo al primer
ministro. Otras naciones, corno Austria, Islandia e Irlanda, tambin eligen direc-
tamente a un Presidente corno jefe de Estado, sin perder su condicin de sistemas
parlamentarios.
El hecho de que los sistemas parlamentarios en estados de rgimen republica-
no cuenten con un Presidente de la Repblica tampoco debe conducir a confundirlo
17 Vase Pegoraro y Volpi Morbidell, Dirtto Costituzionale Italiano e Comparato, Monduzzi, Bolo-
nia,1995, pg. 488.
18 Maurice Duverger, Instituciones polticasy Derecho constitucional, Sa. ed., Ariel, Barcelona, 1970,
pg. 198.
19 Ibidem, pg. 489.
EL ESTADO y SUS FORMAS DE GOBIERNO
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con el rgimen presidencial, que se caracteriza, como veremos, porque hace coinci-
dir en una misma persona, electa popularmente, la jefatura de Estado y la jefatura
del gobierno."
4.6.2. Sistema presidencial
Antes de iniciar este apartado es muy importante prevenir al lector, como atinada-
mente seala Giovanni Sartori, que los sistemas presidencial y parlamentario suelen
definirse por exclusin mutua, pero en razn de la enorme variedad de caracters-
ticas concretas de cada uno de ellos, "en su mayora los sistemas presidenciales no
son definidos adecuadamente y, por otra, [...] los sistemas parlamentarios difieren
tanto entre ellos que hacen que su nombre comn sea engaoso'."
El sistema presidencial surge en Estados Unidos de Amrica con motivo de la
independencia de este pas que adopta desde su origen la forma republicana y por
tanto rechaza la figura del monarca no slo como titular de la soberana y deposita-
rio de todo el poder del Estado, sino incluso como titular del poder ejecutivo. Em-
pero, la nueva repblica requera asignar esa funcin a alguien, fuese una persona o
un cuerpo colegiado, y se consider como la solucin ms adecuada la del carcter
unipersonal del jefe del Estado quien, a diferencia del sistema parlamentario, sera
tambin jefe de gobierno. En consecuencia y en virtud de que el sistema presiden-
cial es posterior y tuvo como punto de referencia al sistema parlamentario, ya ope-
rante en la metrpoli britnica, puede estudiarse por contraste con los caracteres
del segundo.
a) El gobierno es producto de una eleccin popular y no surge de la voluntad de/le-
gislativo. En efecto, puede decirse que el principio de divisin de poderes adopta un
rasgo ms marcado en el sistema presidencial ya que los dos poderes, legislativo y
ejecutivo, provienen de una manifestacin de la voluntad del pueblo emitida por
separado. Los electores eligen a sus diputados por una parte y por otra sufragan a
favor de los candidatos a la presidencia de la repblica. Puede ocurrir que el Presi-
dente, como sucede en la cuna del presidencialismo, Estados Unidos de Amrica,
sea electo de manera indirecta, es decir, en pasos sucesivos, en el primero de los cua-
les los ciudadanos eligen con su voto a un conjunto de e/ectores que, en un segundo
momento, manifestarn su voluntad para decidir quin ser el Presidente. En esta
circunstancia podra decirse que el elector tampoco est seguro de quin resultar
electo Presidente, como ocurre en algunos casos ya explicados con el jefede gobierno
de un sistema parlamentario, pero en realidad el votante se pronuncia por una de
20 Para una interesante descripcin de algunos gobiernos parlamentarios en Europa, vase Philip Nor-
ton, Parlamentos y gobiernos en Europa occidental, trad. Francisco Berln Valenzuela, Porra y El
Colegio de Veracruz, Mxico, 2003.
21 Giovanni Sartori, Ingeniera constitucional comparada. Una investigacin de estructuras, incentivos y
resultados, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 2001, pg. 97.
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DERECHO CONSTITUCIONAL
las opciones propuestas para Presidente aunque sea a travs de los electores, y stos
quedan comprometidos a sufragar a favor del candidato seleccionado por el votante
que en primera instancia deposit su voto en la urna. De esa manera, existe una
vinculacin bastante clara entre la voluntad del ciudadano y el titular del ejecutivo
que resulta electo.
El problema se simplifica en el caso de la eleccin directa del Presidente de
la Repblica en los pases que la emplean, como Mxico y en general los pases
latinoamericanos que siguen este sistema. En estos regmenes no hay electores in-
termedios y el Presidente surge directamente de la voluntad popular.
b) La permanencia y estabilidad del gobierno no dependen de la aprobacin del parla-
mento. sta es una consecuencia tambin de la concepcin ms rgida del principio
de divisin de poderes que caracteriza al sistema presidencial y del hecho de que
ambos Poderes, el Legislativo y el Ejecutivo, tienen su propia legitimidad electoral,
al surgir cada uno por su lado de una expresin diferenciada de la voluntad de
los ciudadanos. El periodo para el que son electos los miembros de cada poder es
distinto y frecuentemente el de los legisladores es menor que el del Ejecutivo. En
Estados Unidos de Amrica los miembros de la Cmara de Diputados, denominada
en ingls House oJ Representatives (Casa de los Representantes), son electos para
un lapso de dos aos aunque pueden reelegirse indefinidamente; los senadores son
electos para un tiempo de seis aos pero se renueva una tercera parte cada dos; el
Presidente dura cuatro aos en su cargo y puede ser reelecto una vez. En Mxico,
el titular del ejecutivo sirve un periodo de seis aos sin reeleccin y durante ese
tiempo se eligen dos legislaturas en la Cmara de Diputados, cada una para un
periodo de tres aos sin posibilidad de reeleccin inmediata. Los senadores son
elegidos para cubrir un periodo idntico al del Presidente.
En el sistema presidencial, el Presidente dura exactamente el tiempo para el
que fue electo y las elecciones se realizan en fecha fija; el Congreso no puede des-
tituirlo slo porque le pierda la confianza o deje de aprobar la poltica que pone en
prctica. En consecuencia, puede suceder, y de hecho ocurre con relativa frecuen-
cia' que la mayora en el Congreso sea de un partido y el Presidente de otro, sin que
ello implique la cada de ste y de su gobierno. Puede darse excepcionalmente una
situacin poltica de gran tensin entre ambos poderes que propicie la renuncia del
Presidente, como ocurri con Richard Nixon en 1974, pero esa es una situacin de
Jacto que no deriva de las reglas del sistema mismo. Tambin existe una figura ex-
cepcional que permite al Poder Legislativojuzgar y destituir al Presidente, pero ello
supone que ste es acusado por la comisin de un delito. Esta figura en el Derecho
estadounidense se denomina impeachment"
,'-----
2.! Sobre este tema vase m libro, E(desafuero en el sistema constituciona1 mexlcano,1nstuto de Inves-
tigaciones Jurdicas, UNAM, Mxico, 2004.
EL ESTADO y SUS FORMAS DE GOBIERNO
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e) Elgobierno es unipersonal y no tieneelpoder de disolver elparlamento. El gobierno
entendido en su dimensin estricta de Poder Ejecutivo no tiene carcter colegiado,
como en el sistema parlamentario. No existe un gabinete propiamente dicho aun-
que en ocasiones se acostumbre denominar asi en el lenguaje coloquial al conjunto
de colaboradores cercanos del Presidente. Empero, la titularidad del ejecutivo es
unipersonal, el gobierno lo ejerce el Presidente de la Repblica y sus subordinados
actan siempre por delegacin de ste; no tienen el carcter de ministros responsa-
bles de la poltica del rea a su cargo, sino que son secretarios de estado, secretarios
del despacho o simplemente secretarios del Presidente de la Repblica encargados de
un rea de la administracin. No obstante, algunos sistemas presidenciales adoptan
el nombre de ministros para los colaboradores del Presidente. Su permanencia en el
puesto depende de que mantengan la confianza del Presidente que puede nombrar-
los y removerlos libremente, pero no tienen por que contar con el apoyo poltico
del cuerpo legislativo. En correspondencia con este esquema, el Presidente de la
Repblica tampoco puede disolver al congreso y forzar a una eleccin anticipada
como ocurre en el parlamentarismo.
Lajefatura de Estado y la jefatura de gobierno coinciden en la figura del Presi-
dente de la Repblica. Aunque ya vimos que tambin existe el puesto de Presidente
de la Repblica en los regmenes parlamentarios republicanos, hay una diferencia
fundamental consistente en que en stos, dicho cargo implica la jefatura del Estado
con fines fundamentalmente protocolarios, pero la jefatura del gobierno recae en
otra persona. En el sistema presidencial, el Presidente es al mismo tiempo jefe de
Estado y jefe de gobierno; ostenta la representacin de la repblica a la manera
de un monarca en los sistemas parlamentarios que tienen rey o reina y, simult-
neamente, ejerce la funcin gubernativa de la que es titular unipersonal y nico
responsable.
Jorge Carpizo, en un excelente estudio sobre sistemas de gobierno en Amrica
Latina, establece una tipologa del presidencialismo latinoamericano a partr de tres
perspectivas:
1. La de la norma constitucional, el deber-ser constitucional, a la que tam-
bin denomina jurdico-constitucional.
2. La de la realidad consttucional, el ser constitucional, tambin llamada po-
ltico-constitucional.
3. La de la interaccin de la norma con la realidad constitucional, la dei de-
ber-ser con el ser, esto es, la de la norma con la realidad poltica.
Este autor plantea la clasificacinsiguiente:
Desde la perspectiva de la norma constitucional distingo cinco tipos:
C"'-' Presidencialismo puro.
rt..> Presidencialismo predominante.
rt..> Presidencialismo atemperado.
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DERECHO CONSTITUCIONAL
~ Presidencialismo con matices parlamentarios.
~ Presidencialismo parlamentarizado.
Desde la perspectiva de la realidad constitucional distingo tres tipos:
""' Presidencialismo hegemnico.
~ Presidencialismo equilibrado.
~ Presidencialismo dbil."
En cuanto a la interaccin de la realidad con la norma, sta presenta distintas
combinaciones entre los tipos antes sealados.
4.6.3. Sistema semipresidencial
Este sistema contiene elementos de los dos anteriores, diramos que se encuentra
a la mitad del camino entre ellos. Reconoce la diferencia entre jefatura de Estado y
jefatura de gobierno y la formacin de un gabinete de ministros responsables ante
el rgano legislativo; pero e! Presidente es electo popularmente de manera directa
y tiene poderes polticos propios, en particular en lo relativo a las relaciones exte-
riores y al mando militar. El Presidente no es responsable ante el parlamento y no
puede ser removido por ste, pero el gobierno encargado al conjunto de ministros
a cuyo frente se encuentra el primer ministro s depende para su ejercicio de la con-
fianza del parlamento. ste es el sistema que aplica la Repblica Francesa" y por
sus caractersticas en la prctica puede operar con dos modalidades: primera, que
e! Presidente cuente con e! apoyo de la mayora parlamentaria -que no es indis-
pensable para su permanencia-, en cuyo caso pueda ejercer a plenitud su facultad
de designar al primer ministro y a los miembros del gobierno que en la realidad
le quedan subordinados, y concentrar as en su persona todo el poder actuando
en la prctica tambin como jefe de gobierno, aunque formalmente e! responsable
de ste sea el primer ministro, o segunda, enfrentarse a una mayora adversa en
el Poder Legislativo que nombre a un gobierno de signo partidista distinto al del
Presidente. A este fenmeno le denominan los franceses con cierta picarda coha-
bitacin e implica que efectivamente Se separan las funciones de! jefe de Estado,
las cuales recaen en e! Presidente, y la de jefe de gobierno que ejerce de manera
autnoma el primer ministro sin sujecin poltica hacia el Presidente. ste, sin
embargo, conserva poderes reales de tipo diplomtico y militar. Adems, dispone
de la capacidad constitucional para disolver e! parlamento en su carcter de jefe de
Estado y convocar a nuevas elecciones legislativas. El Presidente puede recurrir a
esta opcin a fin de hacer frente a una mayora legislativa contraria, con la espe-
ranza de que el electorado le d su apoyo para conseguir la mayora en la Asamblea
Nacional, surgida del nuevo proceso electoral al que hubiese convocado. La Cons-
titucin de Finlandia establece tambin un sistema de tipo semipresidencial.
1-'/org- Carrizo, Coapto de democracia y sistema de gobierno en Amk<J. LQ.t\nu, o ~ . ca., ? ~ ~ ' \.<)&..
24 Dimitri Georges Lavroff, Le droit consttutionnei de la Ve Rpublique, Dalloz, Pars, 1995.
5 formo; de [st(]dlo y de goberno
en MxBCO
Desde el punto de vista de la concepcin del poder, la Constitucin mexicana dis-
pone expresamente en su art. 39 que la soberana reside esencial y originariamente
en el pueblo. En consecuencia, tiene el carcter de repblica, de acuerdo con lo que
explicamos en el captulo anterior, pues no atribuye el poder supremo -ni siquiera
para fines protocolarios- a una persona que asuma la condicin de monarca. El
Captulo I del Ttulo Segundo de nuestra Constitucin se denomina precisamente
"De la Soberana Nacional y de la forma de Gobierno'; el cual se inicia justo con el ar-
tculo citado. Inmediatamente despus, el art. 40 proclama: "Es voluntad del pueblo
mexicano constituirse en una Repblica representativa, democrtica [y] federal.;',
declaracin que contiene los elementos tanto de la forma de Estado como de la for-
ma de gobierno que adopta la Carta Magna mexicana.
Ya hemos dicho en qu consiste el carcter de repblica que decidi asumir
Mxico. Pero esa decisin proviene de una voluntad del propio pueblo que ejerce la
soberana, segn lo dice el texto constitucional. La validez y legitimidad de esa vo-
luntad es un dato fctico del mundo poltico real. Se trata de un fenmeno de hecho
en virtud del cual un pueblo se organiza con base en la accin de un grupo dirigente
que interpreta ese sentir popular y establece las normas bsicas de convivencia co-
lectiva. Todo eso ocurre como parte de un proceso histrico pero se convierte en
jurdico -sejuridifica, digmoslo as- con base en la funcin desempeada por el
poder constituyente, como ya lo vimos en el captulo 1. En el caso concreto mexica-
no, el proceso constituyente ha tenido tres momentos culminantes: los Congresos
Constituyentes de 1824, 1856-1857 Y1916-1917. Desde que se dieron stos, y con
las modificaciones sucesivas, que ya analizamos en el captulo 2, se ha desenvuelto la
vida constitucional de nuestro pas, con diferentes modalidades en la forma de Esta-
do y de gobierno. stas se estabilizaron finalmente con los caracteres de repblica,
representatva, democrtica yfederal, a los que hemos aludido. Astos debe aadirse
el de popular, conforme a lo que se explica en el apartado 5.4.
106 ,'--__--
DERECHO CONSTITUCIONAL
Empero, el poder constituyente no es otra cosa, en su origen, que el ejercicio
de la soberana, concepto que constituye el punto de arranque de toda la construc-
cin constitucional. Por esa razn vale la pena repasar brevemente esta nocin cuyo
estudio amplio corresponde a la teora general del Estado.
5.1. La soberana
La soberana es la capacidad decisoria suprema en una determinada comunidad.
Es el poder que decide sobre cmo se organiza la vida en comn, cmo y por quin
se ejerce el gobierno sobre ella y qu reglas deben acatar sus miembros, as como
los castigos para quienes desobedezcan. Ese poder resuelve en ltima instancia
y no existe ninguno sobre l. En la terminologa de Herman Heller, podramos
decir que la soberana implica el poder de la organizacin como la capacidad de
accin del todo que resuelve sobre su propio destino. En este sentido, el poder de
la organizacin establece la base general para las decisiones populares. En otra
dimensin, Heller menciona el poder subjetivo sobre la organizacin, que decide
sobre el ser y la forma de la organizacin. ste puede ser identificado con el poder
constituyente soberano y, finalmente, para el mismo autor, el poder subjetivo en la
organizacin "entraa la cuestin de la jerarqua de los que efectivamente ejercen
el poder". Si bien esta jerarqua abarca varios escalones, en la cspide del mismo
encontramos el ejercicio de la soberana en la vida cotidiana por los rganos del
poder -poderes constituidos,'
El primer terico de la soberana fue el francs Iean Bodin O Juan Badina,
quien en su obra clsica Los seis libros de la Repblica, publicada en 1576, la define
como "el poder absoluto y perpetuo de la Repblica'; ese poder lo describe como
la autoridad sobre los sbditos no sometida a ley. Se entiende as que se trata de la
potestad generadora del Derecho, pues el soberano es quien dicta la ley y puede
imponer su obediencia a los sbditos. Sin embargo, en algunos prrafos prefigura
el carcter popular de la soberana, ya que afirma que en el ejercicio del poder so-
berano el prncipe debe tener en cuenta la voluntad de sus sbditos. La nocin de
que la soberana tiene su base en la voluntad colectivatuvo manifestaciones tericas
previas, como en la obra de los espaoles Francisco de Vitoria y Francisco Surez.
Con antecedentes en las instituciones de la Edad Media ya desde principios del
sigloXVI se apreciaba en el pensamiento politico-como se muestra en la obra de los
autores mencionados- la consideracin de que el mismo rey sostena su poder en
la decisin popular que era la ltima fuente del mismo.' Este criterio tena asideros
fcticos en la existencia de las asambleas medievales que a travs de los fueros en
Espaa y la Carta Magna en Inglaterra haban conseguido limitar la autoridad mo-
nrquica, como ya explicamos en el captulo l.
<----
1 Herman Heller, Teora del Estado, Se. ed., Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1963, pg. 263.
2 Vase Ignacio CarriJJo Prieto, Lo ideologia en la Constitucin del t&t2-un4..
UNAM, Mxico, 1981, pg. 83.
FORMA DE ESTADO y DE GOBIERNO EN MXICO
,----__--', 107
El concepto de soberana siempre ha sido muy polmico -como lo sostiene
atinadamente Jellinek- pues en e! fondo refleja la lucha por el poder y la justifi-
cacin acerca de quien ostenta su titularidad. Esta expresin tambin condensa los
sentimientos populares derivados de la costumbre que rige en un determinado pas.
En e! mundo anglosajn la palabra soberana (sovereign) se refera originalmente
a la persona del rey en quien se concentraba la autoridad jurdica sobre todos los
dems. Como sabemos, con motivo de la suscripcin de la Carta Magna en 1215, e!
rey se vio en la necesidad de compartir dicha soberana con los seores feudales.
En e! siglo XVIII sir William Blackstone describa la soberana de la constitucin
britnica como un poder compartido entre e! monarca, los lores y los comunes.
As, en la historia poltica de Gran Bretaa, la soberana evolucion desde conce-
birse como la autoridad de una sola persona hasta entenderse como una autoridad
poltica dispersa que poda ser compartida por varios titulares.'
En Estados Unidos de Amrica, en virtud del proceso de independencia en
1776 se rechaz totalmente la idea de la soberana atribuida al rey y al parlamento,
y se acudi a un pensamiento que, como hemos visto, vena desarrollndose desde
tiempo atrs en la teora poltica, consistente en atribuir e! poder supremo, carac-
terizado como soberana, al pueblo. Iohn Adams manifiesta esta idea en e! prem-
bulo de la Constitucin de Massachusetts. As, como afirma Dennis C. Mueller, la
soberana "puede ser entendida en un contexto puramente histrico, evolutivo y
positivo, y refleja tambin la visin de que las instituciones polticas son, o al menos
pueden ser, conscientemente decididas por los ciudadanos".'
Evidentemente, estas nociones se arraigaban en el contenido fundamental
dl pensamiento liberal que se haba desarrollado en Inglaterra y en Francia con
influencias reciprocas. Thomas Hobbes ya haba aportado la apreciacin de que
la autoridad de! prncipe provena de un contrato entre todos los miembros de la
sociedad. [ohn Locke desplaza la soberana desde las personas que encarnan a las
instituciones hasta el orden jurdico como tal. En Francia, e! ginebrino Juan Iacobo
Rousseau da un paso adelante y aunque sostiene la idea de un contrato como origen
de la colectividad polticamente organizada, este acuerdo no conduce a trasladar la
soberana de manera permanente a los gobernantes que surgen del mismo, sino que
permanece en el conjunto de los miembros del pueblo que contribuyen a formar
la voluntad general. Pese a que este ltimo concepto no queda bien definido por
Rousseau, es indudable que para l cada miembro del pueblo dispona de una parte
alcuota del poder de! conjunto, pensamiento que conducia necesariamente al voto
universal pero por eso, como veremos, fue matizado por autores posteriores y por
la prctica poltica de la representacin.
<----
3 Esta argumentacin puede consultarse en Denns C. Mueller, Constitutonol Democracy, Oxford
University Press, Nueva York, 1996.
, Ibdem, pg. 60.
lOS ,'-__--
DERECHO CONSTITUCIONAL
5.1.1. La recepcin del conceptosoberana en Mxico antes
de la Independencia
En las mltiples biografas de Miguel Hidalgo y Costilla se resalta que el iniciador
del movimiento independentista mexicano abrev en las obras de los enciclope-
distas franceses que lea con avidez en el idioma original. Pese a que la Inquisicin
haba prohibido los libros que difundan las ideas liberales, Hidalgo se las haba
arreglado para contar con ellos en su biblioteca cuando era rector del colegio de San
Nicols, en la antigua Valladolid, hoy Morelia. Debemos recordar tambin que Jos
Maria Morelos fue discipulo de Hidalgo en dicha institucin y por tanto ambos te-
nan una percepcin bastante clara de la nueva dimensin del concepto soberana.
Por otro lado, la reaccin producida en el ayuntamiento de la Ciudad de Mxi-
co con motivo de la invasin napolenica a Espaa en 1808, muestra claramente
cmo haban permeado las concepciones modernas entre los criollos ilustrados.
Cuando se supo la noticia de que el monarca espaol Carlos IV haba abdicado a
favor de su hijo Fernando VII y ste a su vez lo haba hecho en favor de Napolen,
dicho ayuntamiento elabor una Representacin, que era un documento a manera
de declaracin suscrita por ese cuerpo colegiado, el cual, como dice Tena Ramrez,
fue el primer documento oficial que en Nueva Espaa sostuvo la tesis de la reasuncin
de la soberana por el pueblo, en ausencia y en nombre del rey cautivo. Efectivamen-
te, en el mencionado escrito se puede leer, con su ortografa original, lo siguiente:
"que la representacin se funde sr insubsistente la abdicacin que el Seor Car-
los quarto y Real Principe de Asturias hisieron de la Corona en favor del Seor
Emperador de los Franceses como manifiestan las propias Gasetas: que es contra
los derechos de la Nacion quien ninguno puede darle Rey sino es ella misma por
el consentimiento universal de sus Pueblos".'
En un principio el levantamiento de Hidalgo contra el mal gobierno contiene
un explicito reconocimiento a la autoridad de Fernando VII, de manera que el Grito
de Dolores no implicaba un reclamo de soberana para que el pueblo la asumiera
como titular, pero en el bando por el que aboli la esclavitud, dado en Guadalajara
el6 de diciembre de 1810, Hidalgo se refiere a que "la valerosa Nacin Americana,
tom las armas para sacudir el pesado yugo que por espacio de tres siglos la tenian
oprimida:' con lo cual establece a la nacin como el sujeto representativo de la vo-
luntad colectiva.
En los primeros documentos constitucionales de nuestro pas se presenta una
situacin ambivalente en torno a la titularidad de la soberana dadas las tensiones
derivadas del enfrentamiento politico en el que, en virtud de la prdida de poder de
los monarcas espaoles en la pennsula, los criollos aspiraban a una autntica inde-
pendencia. En los Elementos Constitucionales de Ignacio Lpez Rayn elaborados
en 1811, en el punto 5" se dice que "la soberania dimana inmediatamente del
t ~
s FelipeTenaRamfrez, Leyes[undamcntolcs de AUxco, pgs. :. y'8.
, lbidem, pg. 21.
FORMA DE ESTADO y DE GOBIERNO EN MXICO ---_--', 109
pueblo, reside en la persona del seor don Fernando VII y su ejercicio en el Supre-
mo Congreso Nacional Americano': La confusin conceptual no provena segura-
mente de la ignorancia del autor, sino de la coyuntura poltica que obligaba a salvar
las apariencias dejando un lugar terico para el rey de Espaa como participante de
la titularidad de la soberana.
Jos Mara Morelos y Pavn, formado terica e ideolgicamente bajo la in-
fluencia de Hidalgo, decide "quitar la mscara a la independencia'" y en los Senti-
mientos de la Nacin del 14 de septiembre de 1813 incluye como un punto para la
futura constitucin la declaracin de que "la soberana dimana inmediatamente del
Pueblo; el que slo quiere depositarlo en sus representantes dividiendo los poderes
de ella en Legislativo, Ejecutivo y Judiciario; eligiendo las Provincias sus vocales, y
stos a los dems; que deben ser sujetos sabios y de probidad':'
El texto, como apreciar el lector es de la ms pura inspiracin rousseuniana y
afirma inequvocamente la soberana popular, que es ejercida por los representantes
a cuyo cargo se encontrarn los tres poderes.
5.1.2. Soberana popular y soberana nacional
Ya hemos analzado la evolucin del concepto soberana que condujo a la radica-
cin de la misma en el pueblo. El ms brillante expositor de esta teora fue preci-
samente Juan Iacobo Rousseau. Empero, la burguesa integrante del tercer estado
que pretenda el ejercicio del poder poltico y, por tanto, de la soberana, estimaba
pelgrosa esta posicin tan radical y tena a su favor los excesos a los que poda
llegar una masa popular desbocada. Surgi entonces una conveniente matizacin
de la titularidad de la soberana bajo los auspicios tericos del Abate Sieyes. Este
pensador y hbil poltico que se movi con astucia durante las turbulencias revo-
lucionarias en Francia planteaba "que la soberana est radicada en la nacin y no
en el pueblo, queriendo con ello que la autoridad no obrara solamente tomando en
cuenta el sentimiento mayoritario coyuntural de un pueblo, que poda ser objeto
de influencias o pasiones desarticuladoras, sino que adems tuviera en cuenta el
legado histrico y cultural de esa nacin, y de los valores y principios bajo los cuales
se haba fundado':'
Esta teora de la soberana nacional hace recaer la soberana en una abstraccin
y tiene naturalmente consecuencias electorales pues el voto pasa de ser un derecho,
a ser una funcin que cumple el votante como rgano de la nacin y sta decidir a
quin se lo concede y a quin no. Ahora bien, sucede que la nacin, en su carcter
de ente colectivo, slo puede manifestarse a travs de los representantes los cuales,
a su vez, ponen condiciones a la representacin. Una segunda consecuencia de la
7 Ibdem, pg. 28.
s Ibdem.
9 Un buen resumen de la posicin de Ernmanuel-Ioseph Siyes aparece en la pgina web de Wikipe-
dia: http://es.wikipedia.org
no <<-__--
DERECHO CONSTITUCIONAL
teora de la soberana nacional es que el conjunto de representantes' electos acta a
nombre de la nacin sin que en particular cada uno quede ligado al mandato im-
perativo de los electores que han votado por l. No es un mandatario que ejecute
instrucciones precisas del mandante sino que, una vez electo, es un rgano de la
nacin y recibe a travs del voto un mandato representativo que le permite actuar, de
acuerdo con su conciencia, en el mejor inters de la nacin.
En resumen, la tesis de Rousseau sostiene sin reservas que la soberana reside
en el pueblo, quien la ejerce al nombrar a sus representantes los cuales expresan la
voluntad general sin que exista ningn concepto intermedio, corno el de nacin,
que permita restringir el carcter de la representacin y, por ejemplo, limitar el voto
en funcin de un cierto nivel de ingresos o de propiedades o de un determinado
grado de educacin, formas restrictivas del sufragio que se impusieron en nombre
de la calidad que deberan tener los votantes para actuar a nombre de la nacin.
Seyes, en cambio, expresa en su teora la radicacin de la soberana en la
nacin y justifica, en consecuencia, las limitaciones al sufragio, lo que implica un
distanciamiento de la ms amplia naturaleza democrtica que significaba la teora
de Rousseau.
5.1.3. La soberana en las prmeras constituciones(Apatzingn y 1824)
Morelos convoc a la realzacin del primer Congreso Constituyente creador de una
constitucn que no lleg a tener vigencia pero es un precedente muy importante
para el terna que nos ocupa. Este documento fue sancionado en Apatzingn el 22 de
octubre de 1814 y se denomin Decreto Constitucional para la Libertad de la Am-
rica Mexicana. Una de sus principales particularidades es que en su art. 2 definia a
la soberana corno "la facultad de dictar leyes y establecer la forma de gobierno que
ms convenga a los intereses de la sociedad". Ms adelante, en su art. 5 afirmaba
que la "soberana reside originariamente en el pueblo, y su ejercicio en la representa-
cin nacional compuesta de diputados elegidos por los ciudadanos bajo la forma que
prescriba la constitucin': De este texto se desprende una orientacin hacia la teora
de la soberana popular puesto que de manera inequvoca es el pueblo el titular ori-
ginal de la soberania y de su voluntad, expresada electoralmente, surge la represen-
tacin de la nacin. Lo nacional es la representacin, pero no la soberana.
La radical postura popular de la primigenia constitucin se desdibuj despus
de la consumacin de la Independencia, pues sta fue resultado de un arreglo entre
las fuerzas populares cuyas aspiraciones eran representadas por Vicente Guerrero
y los intereses conservadores liderados por Agustn de lturbide. Estas capas supe-
riores queran apartarse de los principios liberales contenidos en la Constitucin
de Cdiz.
Los grupos de poder econmico tendan a identificarse con la teora de la re-
presentacin nacional y sta aparece con nitidez en elPlan de la Constitucin Poltica
e (a NaCIn [exl'cana, documento preliminar a la <le '>.'1;2.'>, en e\ cua\
se dice que "la soberana de la nacin, nica, inalienable e imprescriptible, puede
FORMA DE ESTADO y DE GOBIERNO EN MXICO
,---- , 1II
ejercer sus derechos de diverso modo y de esta diversidad resultan las diferentes
formas de gobierno". De ese modo se traslad la soberana, en nuestros primeros
textos constitucionales, a la nacin, desplazando al concepto pueblo.
En el Acta Constitutiva de la Federacin del 31 de enero de 1824 se lee en su
art. 3: "La soberana reside radical y esencialmente en la nacin..." En la misma
lnea se inscribe la Constitucin de 1824 que, aunque no hace una declaracin es-
pecfica sobre la titularidad de la soberana, en su art. 1 establece como sujeto de
la voluntad constitutiva a la "nacin mexicana', al decir que sta es para siempre
libre e independiente del gobierno espaol y de cualquier otra potencia, y en el
art. 4 afirma que "la nacin mexicana adopta para su gobierno la forma de rep-
blica representativa, popular federal". No aparece referencia alguna al pueblo como
depositario de la soberana.
5.1.4. La fusin de las ideas desoberana popular ysoberana nacional
Fue necesario esperar hasta la tarea del Congreso Constituyente de 1856-1857, de
cuyos trabajos surge la fusin de ambos conceptos de soberana, al establecer una
frmula de contenido dialctico que qued redactada de la manera siguiente: "La
soberana nacional resde esencial y originariamente en el pueblo. Todo poder p-
blico dimana del pueblo y se instituye para su beneficio. El pueblo tiene en todo
tiempo el inalienable derecho de alterar o modificar la forma de su gobierno:' Esta
formulacin pas prcticamente intacta al art. 39 de la Constitucin de 1917y per-
manece en vigor.
La interpretacin terica de tal artculo debe hacerse a la luz de la naturaleza
dual de la soberana. 10 Debemos recordar de nuestras lecciones de Teora del Estado
que este concepto surge conjuntamente con el Estado nacional en el occidente de
Europa. La soberana como nocin poltica tiene por objeto describir la naturaleza
del poder del Estado en su lucha con otros poderes para lograr prevalecer sobre
ellos. Ya Bodino vea que la soberana es la cualidad especfica del Estado, que slo
es tal en la medida en que sea capaz de enfrentarse y superar a otros poderes exter-
nos, como lo fueron en el periodo de su formacin la Iglesia y el Imperio y, adems,
pueda sobreponerse y mantenerse sobre poderes internos que pretendan disputarle
su supremaca.
sta es una tarea nunca acabada. El Estado no es soberano de una vez y para
siempre; constantemente tiene que estar haciendo frente a retos que tienden a so-
cavar su poder desde fuera y desde dentro. Adems, el concepto soberana pretende
sumar a la descripcin de una realidad fctica -la superioridad absoluta del poder
estatal-la connotacin valorativa consistente en la legitimidad de tal poder. Sosten-
go que sj en una primera instancia la soberana es un hecho poltico, de inmediato
asume en el pensamiento la necesidad de plantearse como concepto jurdico. As,
10 Vase mi Teora general del Estado, captulo "La soberanaysu dimensin contempornea':
112 , --
DERECHO CONSTITUCIONAL
desde su origen, ya Bodino en sus primeras pginas vea la necesidad de explicar
que la Repblica es el recto gobierno de varias familias y de lo que les es comn, con
potestad soberana. Ahi encontramos, en la fuente misma de la teorizacin sobre la
soberana, la connotacin poltica y su dimensin jurdica: no basta la supremacia
del poder, es necesario que se ejerza rectamente.
De este modo, el planteamiento de nuestra Constitucin da cabida a una do-
ble titularidad de la soberana: desde el punto de vista poltico, el pueblo es el titular
perpetuo de este poder, pero la manifestacin jurdica se condensa en el Estado que
para efectos sustantivos es la nacin depositaria de la soberana nacional. De todas
maneras, siempre queda un vestigio conservador" limitante del pleno desenvolvi-
miento del concepto popular de la soberana, pero este ltimo elemento se reafirma
en el art. 39 constitucional que reprodujimos antes.
En resumen, la declaracin de nuestra Norma Suprema en cuanto a la sobera-
nia funde las concepciones popular y nacional de sta atendiendo a su doble aspec-
to: por una parte, es popular en cuanto a su origen poltico y su titular indiscutible
es el pueblo; por otra parte, es nacional en tanto aparece como atributo jurdico de
la unidad de organizacin colectiva constituida por el Estado.
Los debates del Congreso Constituyente de 1856-1857 muestran que se tuvo
clara conciencia de esta diferencia. Francisco Zarco relata cmo los constituyentes
Jos de Amparan y Eulogio Barrera defendieron la frmula de la soberana nacio-
nal; en tanto Ponciano Arriaga argument que en los actos decisorios tomados en
los municipios y en los estados federados estaba el pueblo manifestndose y no la
nacin en su conjunto. Esta argumentacin no solamente logr el apoyo unnime
de los constituyentes sino dej claro que si bien la soberana es atributo de la na-
cin, su origen y esencia es la voluntad popular."
5.1.5. El pueblo como titular de la soberana
ste es uno de los problemas ms arduos de la filosofaconstitucional. Cmo ejerce
su poder el pueblo? De qu modo se hace efectiva esta declaracin constitucional?
Para empezar qu es el pueblo?, cmo se constituye realmente, y cmo se expresa?
En el caso especfico de Mxico tales preguntas plantean dificultades especiales que
abordaremos en el apartado siguiente. Por lo pronto, podemos contestar la pre-
gunta esencial de qu es el pueblos, apelando, otra vez, a nuestros conocimientos
elementales de Teora del Estado: el pueblo es un elemento bsico del Estado. Reba-
sa meramente el concepto de poblacin en cuanto a su sentido cuantitativo. En su
connotacin sociolgica constituye el elemento estatal formado por sus pobladores,
que en el caso de Mxico se remontan hasta los tiempos prehispnicos y forman la
cultura bsica de nuestra nacionalidad.
,'------
11 Jorge Carpizo, Estudios constitucionales, UNAM, Mxico, 1980,pg. 437.
12 Frarzcisco2arco, C,rnicadcJ Cong,re.5oExtmordinario Constituyente
Mxico, 1957, pgs. 574 y siguientes.
FORMA DE ESTADO y DE GOBIERNO EN MXICO
---__'113
Qu diferencia hay entre nacin y pueblo? Conceptos incluidos en el art. 39.
El pueblo es originalmente una idea de carcter sociolgico: el conjunto de indivi-
duos que integran una comunidad y que se reconocen como pertenecientes a ella,
por tanto, ligados entre s por un vnculo de solidaridad, de pertenencia al mismo
origen en el pasado y de proyeccin hacia el futuro. Los miembros de un pueblo se
sienten afines entre s, comparten cultura, costumbres, religin, lengua y forman
una entidad.
El pueblo es el elemento humano de la organizacin politica que denomi-
namos Estado. Este conjunto de personas que forman una entidad superior en la
que todos se reconocen como miembros, suele ir evolucionando en sus formas de
organizacin, en las que existe un poder superior que se va centralizando y refuerza
los elementos de identificacin, a la vez que los cohesiona y les da una identifica-
cin hacia el exterior frente a otros grupos que tienen tambin su propia identidad.
En ese proceso, la autoridad poltica acta a partir del elemento humano que la
sostiene y, al mismo tiempo, va organizando su quehacer colectivo e identificn-
dose por medio de smbolos comunes frente a otras agrupaciones. As da lugar al
concepto de nacin en el que ya el elemento humano organizado alcanza una plena
identificacin y dispone de un poder poltico que lo integra, de manera que se llega,
prcticamente, a confundir con el Estado.
Para Peter Haberle, 13la actuacin del pueblo como titular de la soberana en su
condicin de sujeto poseedor del poder constituyente se manifiesta en los modernos
Estados constitucionales mediante dos mecanismos: la eleccin directa de los miem-
bros de la asamblea encargada de redactar la constitucin y la ratificacin, median-
te referndum, del contenido de dicha constitucin. Como una excepcin, acepta
que puede llegar a renunciarse al primero, seguramente tomando en cuenta que el
proceso de creacin de una constitucin para la Unin Europea se inici a partir
de una comisin redactora que no fue electa de manera popular," Empero, el texto
que surgi de ella s fue puesto a consideracin del pueblo de cada uno de los pases
integrantes de la Unin y el rechazo de los holandeses y los franceses dio al traste con
ese primer propsito constitucionalizador de la Europa unida. Haberle estima que
la consulta a la voluntad popular mediante un proceso referendario es indispensable
para constatar que efectivamente el pueblo ejerce su poder constituyente y, agrego
yo, hace patente el ejercicio de su soberana. Reflexiona tambin sobre el hecho de
que el pueblo no es monoltico, no constituye un solo bloque unificado que acte con
una voluntad nica; as, la tradicional unidad de la voluntadpopular ha sido sustituida
por el actual pluralismo del pueblo, dentro de l se manifiestan y compiten distintos
grupos, actores polticos que defienden sus intereses. El consenso constitucional del
13 Peter Haberle, El Estado Constitucional, trad. Hctor Fix-Herro y estudio introductorio de Diego
Valads, Instituto de Investigaciones Jurdicas, UNAM, Mxico, 200l.
14 Peter Haberle, Jrgen Habermas, Luigi Ferrajoli y Ermanno Vitale, Laconstitucionalizacn de Euro-
pa, Miguel Carbonell y Pedro Salazar, editores, Instituto de Investigaciones Jurdicas, Serie Estudios
Jurdicos, nm, 65, UNAM, Mxico, 2004.
114 < ~ _ - - ~ DERECHO CONSTITUCIONAL
que surgen los textos finalmente implica un pacto entre estas distintas fuerzas, de ma-
nera que puede decirse que las modernas constituciones son pactadas no en el anti-
guo sentido de acuerdo entre el prncipe y el pueblo, sino en una dimensin moderna
entre distintos grupos que integran el pueblo.
Ahora bien, la principal decisin soberana del pueblo tiene que ver con la ma-
nera como decide organizar su vida colectiva, y en ese sentido resuelve sobre la
forma del Estado y la forma de gobierno. En la Constitucin mexicana, como ya
vimos, se le atribuye expresamente el inalienable derecho que tiene en todo tiempo,
de alterar o modificar la forma de su gobierno. Al expresar esta decisin en el art. 39,
el constituyente mexicano no hace sino ser congruente con la declaracin inicial
de que la soberana reside esencial y originariamente en el pueblo y si es as, por
supuesto que el pueblo tiene derecho a cambiar de opinin y a alterar, es decir, a
convertir en otro, su gobierno. Por alterar entiendo adoptar otra forma de gobierno
y por modificar, hacer cambios a la forma de gobierno que tiene. Aqu tambin ha-
bra que analizar qu se quiere decir con "forma de gobierno':
En este contexto, la expresin forma de gobierno significa tambin forma de
Estado. No solamente se refiere a un cambio de la estructura gubernamental, sino
tambin a posibles modificaciones o alteraciones de la manera de ser del Estado.
Esto implica que el pueblo puede cambiar, si lo desea, su organizacin econmi-
ca, puede variar su estructura social, sus conceptos ideolgicos orientadores y la
configuracin poltica de sus autoridades. Un Estado que cambia su organizacin
econmica pasando, por ejemplo, del capitalismo al comunismo, como ocurri en
muchos casos, o a la inversa, pasando del comunismo a la forma democrtica oc-
cidental, est cambiando realmente su forma de Estado y a eso se refiere el art. 39
cuando dice que el pueblo puede alterar o modificar la forma de su gobierno, no
slo la manera como se organiza el poder poltico, sino tambin como se organiza
toda la sociedad y ese derecho est implicito en tal expresin. Lo mismo ocurre
si se transforma la organizacin territorial del poder, cambiara la estructura del
Estado mismo y estara dentro de este concepto de alteracin o modificacin de la
forma de gobierno. Por ejemplo, si un da el pueblo mexicano decidiera -yesto es
meramente hipottico y prcticamente imposible desde el punto de vista sociolgi-
co, jurdico, histrico y poltico- convertirse en una repblica centralista, estara
cambiando la estructura del Estado en cuanto a la organizacin territorial del po-
der, pero podra hacerlo, si asi lo decidiera, al modificar su Constitucin. El mismo
caso hipottico se referira estrictamente a la forma de gobierno: si quisiera pasar
de un sistema presidencial a un sistema parlamentario, le bastara plasmarlo en el
texto constitucional. Esto es lo que quiere decir la expresin relacionada con la alte-
racin o modificacin de la forma de gobierno, y es un derecho que le corresponde
al pueblo.
Ahora bien, otra discusin es el mtodo que puede emplear el pueblo para
lograr tal alteracin o modificacin. Aqu hay distintos puntos de vista. Algunos
autores sostienen que las decisiones polticas fundamentales, y el contenido del
art. 39 es la ms fundamental de todas esas decisiones, no pueden ser cambiadas
FORMA DE ESTADO y DE GOBIERNO EN MXICO
,,---- , 115
par una simple reforma constitucional; que un proceso jurdico de reforma no pue-
de llegar a modificar esas decisiones polticas fundamentales. Sin embargo, desde
esta perspectiva pareceria que cuando el pueblo quiere modificar dichas decisiones
bsicas tendra que recurrr a la revolucin, de modo que esta lnea de pensamiento
da pie a decir que la frase final del art. 39 consagra el derecho a la revolucin.
A mi juicio, una Constitucin, jurdicamente ordenada, no puede establecer
en contradiccin con ella misma, el derecho a la revolucin. Tan es as, que la pro-
pia Constitucin en su art. 136 plantea precisamente lo contrario cuando dice que
"esta Constitucin no perder su fuerza y vigor aun cuando por alguna rebelin
se interrumpa su observancia". Esto es lo que se conoce como inviolabilidad de la
Constitucin pues sta se considera a s misma inmune a un proceso violento de
cambio y reafirma su validez aun a pesar de la existencia de ese proceso. Por supues-
to que si la revolucin triunfa y genera otra Constitucin, la disposicin normativa
que desconoce la validez de la violencia como medio para transformar la Norma
Suprema y cambiar la forma de gobierno y de Estado, carece de sentido puesto que
con el triunfo de un movimiento armado se establece un nuevo orden jurdico con
una nueva constitucin y, evidentemente, el pueblo habr ejercido esa capacidad
de cambiar la forma de gobierno, pero no por la va jurdica establecida de manera
constitucional, sino por medio de una revolucin; via fctica, que puede tener una
justificacin poltica y dar lugar a un nuevo arden.
Pero en el sentido jurdico bsico constitucional, la expresin contenida en el
final del art. 39 no es un derecho a la revolucin, sino un derecho a que por vas ju-
rdicas se pueda transformar cualquier precepto constitucional, sea o no una deci-
sin poltica fundamental, y la prueba de que esto es posible la tenemos en cambios
sustanciales hechos durante el rgimen del presidente Carlos Salinas de Gartari, en
que autnticas decisiones polticas fundamentales del pueblo mexicano, como el
contenido de los arts. 3, 27 o 130, que todos los tericos han considerado siempre
de tal naturaleza fundamental, pudieron ser cambiados mediante un procedimien-
to jurdicamente establecido y ello ha constituido, de hecho, una transformacin en
las estructuras ideolgicas, econmicas y sociolgicas del Estado mexicano a travs
de un procedimiento jurdico.
En consecuencia, debe sostenerse la tesis de que la Constitucin en el art. 39
plantea la posibilidad de cambiar ella misma, por decisin popular, a travs de
los poderes constituidos y del proceso de reforma que ella misma establece. No
hay, entonces, una sola declaracin constitucional que no pueda ser modificada
por el propio procedimiento que ordena la Constitucin.
Un planteamiento diferente es el que realizan algunos tericos en el sentido
de que las decisiones polticas fundamentales, para garantizar la participacin y
decisin popular plena, deberan ser cambiadas slo mediante referndum, pero
eso tendra que estar establecido en la Constitucin, y, evidentemente, dentro del
marco de un proceso lgico-jurdico, aun cuando se est de acuerdo con esta decla-
racin, tal idea tendra que integrarse a la Norma Suprema por la va de su reforma
a travs de la mecnica establecida en el art. 135 y, a partir de ah, tomar el pueblo
116 ,'--__--
DERECHO CONSTITUCIONAL
la decisin de que esos cambios se hicieran por medio de una consulta generalizada
y por el voto popular. Este procedimiento conviene en el futuro a la nacin mexi-
cana para asegurar que las diferencias todava presentes entre distintas posturas y
corrientes de pensamiento en nuestro pas, pudieran resolverse con el arbitraje de
una decisin popular suprema que estableciera el procedimiento por el cual se con-
sultara al pueblo su voluntad, y que ste ejerciese la soberana que declara el arlo 39,
en casos excepcionales, mediante una consulta colectiva a travs del referndum.
5.1.6. Insuficiencia de larealidad pueblo
Pese a que el constitucionalismo occidental, desde su inicio, adopt la nocin de
pueblo para atribuirle la titularidad de la soberana, lo cierto es que resulta prcti-
camente imposible encontrar un Estado-nacin moderno que cuente con un solo
pueblo homogneo.
El Estado como concepto poltico-jurdico es la forma de organizacin cen-
tralizada que tiene generalmente un sustento en la nacin, pero que tambin va
conformando tal nacin. En el caso de nuestro pas, la nacin mexicana surge de
la fusin de razas e incluso de pueblos distintos que van configurando la nueva
entidad sociolgica comunitaria. Empero, es muy curioso observar que algunas de
las frmulas evolutivas, llammosles "naturales" que van desde el pueblo hasta la
nacin y el Estado, en un sentido lineal como ocurri en Europa, sufren un tras-
tocamiento en las sociedades que son producto de la colonizacin. Pudiera decirse
que en la cuna de los conceptos pueblo, nacin y Estado, que es la cultura europea
occidental, hay un proceso en el que cada uno de ellos abarca ms que el anterior.
En ese sentido, el pueblo sera el conjunto de individuos, como ya lo hemos ex-
plicado) que tienen una identificacin comn, que se sienten integrantes de una
colectividad a la que pertenecen conscientemente y que adoptan incluso un nombre
para s mismos. Ese conjunto puede ser nmada, desplazarse de un lado a otro y, sin
embargo, no perder su sentido de identidad porque comparte elementos comunes
de cultura, lengua, religin, costumbres, etc. As, los francos, los godos, los visi-
godos, los celtas, los borgoeses, los vascos, los catalanes, son en realidad pueblos
que responden a la definicin sealada. Estos pueblos al entrar en contacto entre
s, y al aparecer formas de poder soberano que se imponen sobre un determinado
territorio y que aglutinan a diversos conjuntos populares, van formando mediante
un proceso integrador los espacios nacionales.
Generalmente, alguno de los pueblos al imponer su hegemona, conduce ha-
cia la formacin de la nacin. Por ejemplo, en Francia, los francos, que afirman
una estabilidad poltica a travs de la dinastia de los Capetas, van imponiendo su
dominio sobre una extensin mayor del mapa y tambin van formando una base
econmica de intercambios y de actividad productiva que sostiene a la naciente
monarqua nacional y la consolida como conductora ya no slo del pueblo, sino
tambin de toda una nacin, en general integrada por pueblos afines y sometida a
la hegemonia de la clase dominante de uno de estos pueblos.
FORMA DE ESTADO y DE GOBIERNO EN MXICO
-- , 117
En Francia casi es posible detectar el punto histrico en el que cambia la con-
ceptualizacin de pueblo a la de nacin, y es el momento en que los franceses en
1181se refieren a su monarca no como rey de los francos, sino como rey de Francia.
Hay ah un paso cualitativo en el que la entidad regida por el monarca se considera
a s misma no slo un pueblo, sino tambin una nacin.
En Espaa ocurre algo similar, los conflictos con la cultura rabe, el proceso
de reconquista liderado por los reyes de Castilla y Aragn, los famosos Reyes Ca-
tlicos, Fernando e Isabel, conduce a la posicin hegemnica de estos pueblos que
asumen el liderazgo para la formacin de una nacin y dejan de ser aisladamente
los castellanos, los aragoneses, los catalanes, los gallegos, los andaluces o los vascos,
para llegar a convertirse en espaoles, quienes constituyen una nacin moderna con
un espacio econmico ms amplio que adquiere mayor entidad dentro del conjunto
de las formaciones nacionales, pero debe reconocerse que permanecen tendencias a
la separacin por parte de algunos de ellos.
La nacin supone el desarrollo de una autoridad centralizada, capaz de im-
ponerse hacia el interior y de sostener relaciones de igualdad hacia el exterior. Esa
configuracin poltico-jurdica va tomando la forma de Estado y desenvolvindose
hasta constituir los estados democrtico liberales de la actualidad. Como vemos,
hay un proceso evolutivo que va del pueblo, entidad ms pequea de identificacin,
hacia la nacin en la que se integran distintos pueblos bajo un poder central que se
organiza jurdicamente y adquiere la forma de Estado; se trata de un proceso end-
geno de desarrollo, el cual va de menos a ms.
En el caso mexicano, como todos los derivados de la imposcin de un poder
totalmente ajeno, se invierte el ciclo y primero es el Estado, luego la nacin y, en un
sentido pleno, al ltimo vendra el pueblo, que todava no ha acabado de definirse.
Decimos esto porque aun cuando existan pueblos indgenas con un autorreconoci-
miento en el territoro ahora nacional, y exista la hegemona de uno de ellos como
lo era el azteca en una buena parte de lo que hoyes nuestro pas, no se tena todava
un concepto comunitario de pertenencia a una entidad mayor que fuera Mxico,
sino que cada pueblo, el dominante y los dominados, mantenan su propia identi-
dad y se sentan diferentes e incluso eran rivales. De manera que existan pueblos,
pero no parece haber todava un concepto de nacin, que quiz hubera llegado a
formarse con el tiempo.
La conquista trae a una capa dominante que viene de otras tierras, que habla
otra lengua, que tene otra religin, otras costumbres y que es dferente tnicamen-
te. Esta capa se ubica sobre la original de los pueblos indgenas y acta como un ele-
mento explotador, hostil y diezmador de tales pueblos por causas tanto voluntaras
como involuntarias; a estas ltimas corresponden las enfermedades hasta entonces
desconocidas por Jos aborgenes.
La exstencia de este grupo dominante que impone su lengua y sus costum-
bres desplazando a las originales no permite, a m juicio, hablar en los primeros
tiempos de fusin entre culturas y menos de "un pueblo mexicano". Evidentemen-
te, varios pueblos indgenas con sus costumbres, ideas e idiomas, convivan con un
118 t'-__---"
DERECHO CONSTITUCIONAL
sector dominante que provena de otro pueblo y se senta parte de ota nacin: La
espaola.
En las primeras etapas de la Colonia el indgena, por supuesto, no se siente
mexicano ni piensa que forma parte de una entidad popular mexicana. Tampoco
hay un sentido de nacionalidad mexicana en esos tiempos. Sin embargo, el Estado
existe puesto que la organizacin poltica europea, aplicada por Espaa para su go-
bierno nacional, es trasladada e impuesta a las colonias, de manera que el virrey, por
ejemplo, viene a ejercitar la funcin de poder soberano sobre una determinada rea
territorial que ni siquiera corresponde exactamente a los asentamientos originales
de los pueblos indgenas.
Hasta donde alcanza la asignacin de las tierras conquistadas por motivos
militares y de organizacin poltica y religiosa, as como por las autoridades de la
metrpoli, llega e! poder de! virrey, que es e! brazo ejecutivo de! Estado espaol en
el territorio sometido y reproduce las estructuras que el Estado nacional, en proce-
so de maduracin, pero ya formado, trasladaba del suelo europeo al americano.
Desde el principio del dominio espaol hubo propsitos de reconocer las di-
ferencias tnicas e incluso proteger a los naturales del abuso de los conquistadores
y atender a sus costumbres y usos, pero esto nunca sucedi, de manera que con-
quistadores y conquistados no podan sentirse como pertenecientes a un mismo
pueblo.
Si hemos dicho que el pueblo se caracteriza porque sus miembros se identifi-
can entre s, se sienten partcipes de la comunidad a la que pertenecen y se identi-
fican con ella, adems de que son semejantes y entre ellos existe un lazo afectivo, es
evidente que las diferencias tnicas, culturales o sociales plantean obstculos para
la formacin de un pueblo propiamente dicho, mediante la fusin de dos culturas.
Una de ellas permanece como dominante y la otra como dominada.
Con e! paso del tiempo, durante la Colonia, e! grupo tnico espaol va adqui-
riendo su propia peculiaridad en e! territorio de la Nueva Espaa, que lo empieza
a hacer distinto del espaol peninsular. Desarrolla sus propios giros de lenguaje, al
cual penetran tambin las voces de los idiomas autctonos; aparece un mestizaje que
genera una capa intermedia entre el indgena y e! espaol criollo; va producindose
tambin un hibridismo cultural en la comida, en el vestido; surge gradualmente una
sensacin de pertenencia a una patria diferente a la de origen. Aqu no acta un
pueblo que, en e! proceso lineal descrito, de entre varios similares, alcanza la hege-
mona, sino es el que lleg a instalar su dominio y empieza a diferenciarse tambin
de su origen externo. Esta capa hegemnica, tnicamente distinta, va asumiendo su
nueva identidad, busca sus propios simbolos, el ms importante de ellos, la Virgen
de Guadalupe, que si bien aparece en un principio como instrumento de aglutina-
cin mediante e! sincretismo de los antiguos dolos aztecas y las imgenes del ca-
tolicismo, empieza a convertirse en uno de los emblemas de la nueva nacionalidad
encabezada por los criollos que se enorgullecen de lo mexicano como algo distinto
y hacen aparecer la concepcin de nacin a partir de la estructura
y aun antes de que todos los miembros de esa nacin se identificaran plenamente
FORMA DE ESTADO y DE GOBIERNO EN MXICO
--__-"119
como un pueblo. El criollo del siglo XVIII no se siente hermano de sangre del in-
dgena y por supuesto no lo admite como miembro de su pueblo, y sin embargo s
considera que comparte con l una nacin.
El proceso de independencia que encabezan los criollos para sacudirse la tutela
de los peninsulares espaoles, toma el concepto europeo de soberana popular pero,
en la realidad, ste no se ve respaldado por la existencia de un pueblo coherente
que formara una nacin. El nuevo Estado surgido del proceso de independencia
viene a realizar un papel integrador al tratar de desarrollar y modernizar al pas,
buscando una homogenizacin y una integracin a la cultura occidental de los pue-
blos indgenas para avanzar en la consolidacin de un pueblo nico. As, el pueblo
como entidad jurdica depositaria de la soberana de la que nos habla el art. 39, no
era en el momento de las primeras declaraciones constitucionales, y no es todava,
una entidad sociolgica de la que provenga el desarrollo de los conceptos de nacin
y Estado. Sin embargo, se va configurando poco a poco a medida que se avanza en
la integracin nacional y que se reconoce, por otro lado, la identidad y existencia
de los pueblos indgenas, paso importante que ha dado lugar a que se acepte una
realidad en la que no priva una integracin total. La capa dominante del pas sigue
perteneciendo, en su mayor parte, desde el punto de vista tnico, al grupo crio-
llo original. El grupo mestizo tiene una participacin relativamente menor en la
lite dirigente, ya no se diga el indgena que est prcticamente marginado de su
ingreso a las altas esferas de direccin, aunque siempre se utilice como ejemplo el
caso excepcional de Benito [urez, quien lleg a ser Presidente de la Repblica aun
cuando era un indgena puro. Empero, el pueblo todava est en un proceso de
consolidacin como entidad colectiva que se reconozca en s misma y, al mismo
tiempo, los pueblos indgenas consiguen poco a poco su reconocimiento por parte
del Estado."
5.1.7. Interpretacin constitucional conformeal art. 39
La radicacin de la soberana en el pueblo no debe entenderse como una declara-
cin abstracta de carcter fundacional sin consecuencias prcticas, sino como el
sustento de cualquier interpretacin del texto de nuestra Carta Magna. La inten-
cin del constituyente es que el pueblo sea, adems de la fuente del orden jurdico
surgido de su soberana, el beneficiario de su ejercicio, para que tal soberana no
le sea arrebatada en la prctica por un poder oligrquico que se imponga al inters
colectivo mayoritario; de ah la proclamacin de que: "Todo poder pblico dimana
del pueblo y se instituye para beneficio de ste:'
La expresin poder pblico se refiere a las autoridades, es decir, a los rganos
estatales capaces de dictar normas de observancia general y de hacerlas cumplir
,-----
15 En este tema he seguido puntualmente el desarrollo de las ideas que plante en mi estudio para co-
mentarel arto 39 de la Constitucin enlaobra Los derechos del pueblo mexicano. Mxicoa travs de
sus constituciones, t. VI, LVIII Legislatura de laCmara de Diputados, Mxico. 2003.
120 <__---
DERECHO CONSTITUCIONAL
tanto desde el punto de vista administrativo, como en cuanto a la resolucin de
conflictos. Por ello sostenemos que este concepto es piedra angular de toda la Cons-
titucin, dado que la parte orgnica de la misma tiene por objeto organizar el poder
pblico, determinar cules son los rganos instaurados para ejercer este poder y
las facultades y funciones que corresponden a cada uno de ellos, siempre en el en-
tendido de que su origen es la voluntad popular y su propsito el beneficio de la
sociedad civil.
La declaracin contenida en esta norma constitucional es el soporte, adems,
de ideas como la de servidor pblico aplicada a quien realiza una tarea guberna-
mental. Igualmente constituye la base del captulo de responsabilidades, puesto que
el servidor pblico tiene que actuar siempre en razn del inters popular y si se
desva de ese propsito central de la Constitucin, debe responder por ello y ser
sancionado.
Por eso este precepto constituye una gua para la actuacn del servidor pbli-
co, en el entendido de que cuando nterpreta y aplica normas jurdicas, su misin
fundamental, dado que ha protestado cumplir y hacer cumplir la Constitucin, es
hacer que sus determinaciones beneficien al pueblo. Si existen dos o ms inter-
pretaciones posibles de una norma jurdica y una de ellas resulta atentatoria a los
intereses populares, el servidor pblico debe siempre orientarse hacia aquella inter-
pretacin que genere un mayor beneficio colectivo y dentro de la motivacin de su
acto debe razonar que est cumpliendo con el mandato central de la Constitucin
General de la Repblica, consistente en actuar, desde el poder pblico, en beneficio
del pueblo, pero sin llegar a trastocar o contradecir la disposicin legal que inter-
preta. Este articulo tiene proyecciones no solamente sobre la parte orgnica de la
Constitucin, sino tambin sobre la dogmtica. Los pronunciamientos relativos a
las garantas individuales pretenden garantizar que el poder pblico se ejerza en
beneficio del pueblo y por eso ponen lmites, establecen taxativas que no pueden ser
rebasados por la autoridad en su actividad frente a los individuos.
5.2. El carcter representativo
La nocin jurdica de representacin, como sabemos, tuvo su origen en el derecho
privado; desde el derecho romano era conocido el contrato de mandato que permi-
ta actuar a nombre y por cuenta de otra persona. En el campo de la poltica, apa-
rece en la Edad Media como instrumento para hacer valer los intereses, primero,
de la nobleza y, despus, de la burguesa frente al rey, lo cual ocurri con los fueros
espaoles y la firma de la Carta Magna por JuanSin Tierra en 1215, segn lo tra-
tamos en el captulo 1. La aparicin del parlamento, como institucin, signific la
aparicin de representantes que surgan de entre los grupos con poder econmico
sin que mediara ningn tipo de eleccin democrtica propiamente dicha.
Posteriormente, al desarrollarse el pensamiento liberal, se retom una antigua
idea qlJe provenia desde el medioevo, segn la cual, laV()l\,."ta<l. """",la, e.e ere-
contraba de algn modo en el origen de la autoridad regia, pero ahora combinada
FORMA DE ESTADO y DE GOBIERNO EN MXICO
-- '121
con las nociones de libertad e igualdad. De esta manera surge la conviccin de que la
legitimidad del gobernante slo podra provenir de la voluntad del pueblo en quien
reside la soberana. Pero como el pueblo no puede expresarse permanentemente en
su conjunto, puesto que en el Estado-nacin que surgi con posterioridad al Rena-
cimiento su dimensin haca imposible realizar asambleas pblicas como las de la
antigua Atenas, en que las decisiones se tomaban con la presenca de multitud de
ciudadanos en la plaza pblica, aparece la figura de los representantes, popularmen-
te electos, que actan en nombre del pueblo.
El carcter representativo de una repblica consiste, pues, en que la soberania
del pueblo se ejerza a travs de rganos conformados. por sus representantes, que en
un Estado orientado por los princpios de la democracia constitucional moderna,
tienen que surgir, por lo menos algunos de ellos, de un proceso electoral. Ya hemos
visto que en el sistema parlamentario nicamente el Poder Legislativo proviene de
la eleccin popular directa; en el presidencial, el Ejecutivo tambin tiene ese origen.
Aunque en algn tiempo se recurri a la eleccin para configurar el Poder Judicial,
esta prctica se ha ido abandonando, si bien en certos sistemas, como el estadouni-
dense, algunas funciones ligadas a la imparticn de justica -como sucede en el
caso de los fiscales, equivalentes a nuestros ministerios pblicos- todava se con-
fieren por eleccin popular.
La Constitucn consagra el carcter representativo de los poderes Legislati-
vo, Ejecutivo y Judicial, aunque tradicionalmente se ha puesto el acento en la repre-
sentacin de la voluntad popular que ostenta el Poder Legislativo. Existen, por
supuesto, algunos matices en cuanto a la naturaleza representativa de cada uno de
estos poderes, pero de ello no se sigue que pueda negarse de alguno tal naturaleza.
Slo el origen popular de las funciones del Estado, significado por la expresin
"todo poder pblico dimana del pueblo y se instituye para su beneficio", hace leg-
tima la accin institucionalizada de aqul.
Comnmente se ha aceptado el carcter corporativo bsico de la representa-
cin nacional; es decir, la expresin y el ejercicio efectivos de la soberana popular
se entienden realizados o llevados a la prctica por los rganos colegiados encar-
gados de la formulacin de las leyes. Este criterio proveniente de los principios
de la elaboracin terica de la representacin, lo encontramos ya manifiesto en
el Decreto Constitucional para la Libertad de la Amrica Mexicana de 1814, que
expresamente identifica a la representacin nacional con el conjunto delosdiputados. 16
Esta nocin ha prevalecido hasta nuestra poca y la encontramos en el art. 41 de
la Constitucin que, como veremos ms adelante, atribuye a los partidos polti-
cos la funcin de "contribuir a la integracin de la representacin nacional". Es
cierto que esta expresin puede ser vlida tanto para el Poder Legislativo como
para el Efecutivo, pero su sentido original supone la participacin paTtibta en
cuanto a la conformacin de los rganos legislativos. Por supuesto, la competencia
,'------
16 Artculo S"del mencionado decreto.
122 t__---
DERECHO CONSTITUCIONAL
partidaria desarrollada con e! propsito de alcanzar la titularidad del Poder Eje-
cutivo tambin hace que ste comparta la naturaleza representativa, pero e! uso
del trmino integracin implica, en principio, la colegialidad fundamental de la
representacin nacional.
En ese sentido podemos decir que, en primera instancia terico-jurdica-pol-
tica, el Poder Legislativoasume la primacia representatva. Tan es as, que es e! poder
que designa al Presidente de la Repblica cuando falta quien ha sido electo por e! pue-
blo. De esta manera, e! Poder Legslativo constituye la primara expresin represen-
tativa de la nacin como un todo, en e! entendido de que la representacin nacional
tiene su origen en la manifestacin de la soberana popular.
El carcter representativo de los cuerpos legislativos no agota e! concepto de
representacin nacional en el rgimen presidencial al que se acoge la Constitucin
mexicana. He sostenido que la filosofa que anima la idea de representacin en e!
Derecho constitucional de nuestro pas, otorga carcter representativo a los tres po-
deres de la Unin. En el caso del Poder Ejecutivo es clara su esencia representativa
desde el momento en que surge de una eleccin popular directa, segn expresa la
propia Norma Suprema. El Presidente de los Estados Unidos Mexicanos es tambin
representante de la nacin, y ello se prueba por la serie de funciones de tipo repre-
sentativo que desarrolla; no obstante, esta representacin unipersonal de la nacin
tiene, desde el punto de vista terico, un rango menor qne la que corporativamente
se deposita en las asambleas legislativas. Esto es evidente al constatar que la mayor
parte de las funciones representativas presidenciales se comparten con el Poder Le-
gislativo y que incluso ste se encuentra investido de la facultad de juzgar al titular
del Poder Ejecutivo; pero tambin es preciso reconocer que e! sentido representa-
tivo de la funcin presidencial se manifiesta en la corresponsabilidad en la tarea
legislativa, al extremo de que se le atribnye la posibilidad de vetar los resultados de
la misma.
No es frecuente, en cambio, considerar al Poder Judicial como una expre-
sin de la representatividad del pueblo, sin embargo, insisto en que la expresin
constitucional que atribuye a todo poder un origen popular exige otorgar al Poder
Judicial-quiz, por lo menos, a su rgano supremo- un carcter representativo.
Es cierto que en el sistema mexicano no existe en ningn nivel el origen electoral
del poder de juzgar, pero ello, a mi juicio, no le resta representatividad; aunque
habra que admitir que se trata de una representacin de segundo grado, ya que la
facultad de designar a los ministros de la Snprema Corte de Justicia de la Nacin
se concede al Senado de la Repblica, previa propuesta de una terna por parte de!
Presidente.
Por eso insistimos en que el rgano supremo de! Poder Judicial federal que
es la Suprema Corte de Justicia de la Nacin tiene un carcter representativo de
segundo grado, que se arraiga tambin en un origen popular, ya que proviene
de la designacin producto de la voluntad combinada de dos poderes constituidos
en virtud de la eleccin popular. Esta representatividali dt %"",,,, 'ia
naturaleza tcnica del Poder Judicial en la tradicin mexicana, la cual estima que no
FORMA DE ESTADO y DE GOBIERNO EN MXICO ,----_--', 123
puede provenir de una decisin popular directa que le obligara a la realizacin de
una campaa poltica incompatible con sus funciones judiciales, sustentadas en
el principio de imparcialidad.
Asimismo, el sistema federal adoptado por el Estado mexicano supone nece-
sariamente la existencia de distintos planos de la representacin popular. Ha sido
voluntad del constituyente establecer en el propio documento constitucional las
bases generales del sistema gubernamental de las entidades federativas. Para ese
efecto ha dispuesto, como es lgico, la naturaleza representativa del gobierno de
los estados de la federacin. Esto quiere decir, a diferencia de lo que ocurre en los
estados unitarios o centralistas, que los poderes de los estados que integran el pac-
to federal no derivan su origen de una representatividad de segundo grado, como
sera la designacin por parte del gobierno central, sino de una representatividad
de primer grado -por lo menos en los que son resultado de una eleccin directa:
el Legislativo y el Ejecutivo- que proviene de la propia voluntad del pueblo de los
respectivos estados.
Queda por definir la naturaleza del mbito gubernamental que opera al nivel
de los municipios. Sobre este aspecto cabe decir que si bien la soberana en el plano
estatal aparece slo atribuida al pueblo de cada estado para la configuracin de sus
poderes, no es posible negar que hay una autonoma, referida a la clula esencial
de la vida poltica que es el municipio. Esto quiere decir que el ayuntamiento debe
ser tambin considerado como un rgano representativo popular en el nivel bsico
de la expresin comunitaria. No se trata de discutir aqu la posible existencia de
un "poder municipal", concepto que es ajeno a nuestro Derecho constitucional, ni
menos pretender otorgar una especie de soberana al pueblo de cada municipio,
frmula que fue debidamente rechazada por el constituyente," pero debe admitirse
que el anlisis terico de la representacin popular no puede dejar de lado su expre-
sin en el municipio, dado que la propia Constitucin seala reglas para la configu-
racin de las autoridades municipales e incluso consagra la adopcin del principio
de representacin proporcional en los ayuntamientos. Basta este dato para admitir
que el gobierno municipal participa tambin, como no podria ser de otra forma, de
la naturaleza representativa popular.
La revisin del sistema representativo mexicano no podra quedar completa
sin hacer alusin a la faceta del concepto representacin que escapa a la mera na-
turaleza jurdico-formal. sta es producto def desenvolvimiento doctrinario que
considera que la representacin no puede quedar aherrojada en la concepcin for-
malista del Derecho, sino que tiene tambin un aspecto de carcter sociolgico-
poltico. ra La nocin de representacin sociolgica supone que la configuracin de
los rganos de poder reflejalas caractersticas de la sociedad que le da origen. Desde
este punto de vista, la repre5entacn no se resume en el cumplimiento estricto de la
'-----..,
17 Vanse los debates del arto 41 en el Congreso Constituyente de 1 9 1 6 ~ 1 9 1 7 .
18 Vase el artculo "Representacin poltica': en Diccionario de poltica, Siglo XXI, Mxico, 1982, t. 2,
pgs. 1425 y siguientes.
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DERECHO CONSTITUCIONAL
norma jurdica, requiere la correspondencia entre el cuerpo social y sus rganos
directivos. Ciertamente, este concepto ha adquirido tambin dimensiones jurdicas
en instituciones tales como la llamada representacin proporcional que tiende a ase-
gurar a toda corrente significativa su acceso a los cuerpos deliberativos e incluso,
en algunos casos, ha alcanzado formas de representacin organizacional para re-
conocer el hecho de que el Estado contemporneo tiene que tomar en cuenta a las
agrupaciones sociales instituidas. Este ha sido el origen de rganos como el Senado
de Baviera que ha integrado jurdicamente la representatividad de las asociacio-
nes," o de instituciones corno los Consejos Econmicos y Sociales que conocen
algunos estados como Holanda o Francia, y hasta de frmulas como las Cmaras de
Comercio o Industria a las que se les reconoce una participacin semiestatal en vir-
tud de lo que la doctrina italiana ha llamado la descentralizacin por colaboracin.
Otro punto que debe mencionarse relativo a la prctica poltica es que inde-
pendientemente de la naturaleza abstracta y general de la representacin jurdica,
en virtud de la cual se estima que los diputados son representantes de la nacin en su
conjunto, stos no pueden desligarse de su origen electoral efectivo. Aunque en teo-
ra las tareas legislativas exigen del diputado su alejamiento de los intereses particu-
lares o de grupo para consagrarse al bienestar de la nacin, las exigencias prcticas
de la realidad le imponen la necesidad de asumir en tareas concretas la representa-
cin de su electores. Es cierto que el diputado no est obligado a votar de acuerdo
con un mandato imperativo que le imponga su circunscripcin electoral, pero s
tiene el deber tico- poltico de gestionar obras o servicios en favor de la comunidad
que lo ha elegido y sta, con frecuencia, incide en el sentido de sus votos.
La teora clsica de la representacin entenda a la comunidad poltica como
un conjunto de individualidades y haca abstraccin de los llamados cuerpos socia-
les intermedios. El peso de los estamentos, las corporaciones y los gremios prove-
nientes de la poca medieval provocaron la reaccin burguesa de rechazo a toda
organizacin que no respondiera estrictamente al inters individual. Para las teoras
liberales originales, no debera existir ninguna instancia entre el individuo y la co-
munidad poltica. Esto, por supuesto, fue siempre una ficcin. La sociedad es un
agregado organizacional en el que los grupos se manifiestan como sujetos jurdico-
polticos.
Desde los orgenes de las asambleas legislativas modernas surgieron las for-
maciones partidistas." La conformacin de la voluntad nacional no poda ser aje-
na a la cristalizacin de corrientes ideolgicas que pugnaban en diversos sentidos
respecto a las decisiones por tomar. Las tendencias naturales humanas a la identi-
ficacin con aquellos que piensan de manera semejante, junto con la necesidad de
agrupamiento de intereses comunes, provoc el fenmeno de los partidos polticos.
19 VaseManuelGarda-Pelayo, Lastransformaciones delEstado contemporneo, 3a. ed., AlianzaEdito-
rial, Madrid, 1982, pgs. 122 y siguientes.
2<1 Vase Maurice Duvenger, Los partidos polticos, Fondo de Cu\tura hconomka, Mexl.co, 1981),
pgs. 15 y siguientes.
FORMA DE ESTADO y DE GOBIERNO EN MXICO
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As, paralelamente al contenido jurdico de las constituciones nacieron los agrupa-
mientas polticos que conocemos hoy bajo la forma de partidos. Durante mucho
tiempo los ordenamientos constitucionales cerraron los ojos ante la realidad pol-
tica imperante, pero de manera gradual se abri paso al partido poltico como "co-
rrea de transmisin" entre la sociedad y los rganos estatales. Se trata de rganos de
expresin de la sociedad que se vinculan ntimamente a la tarea del Estado; de ah
que su tratamiento en el nivel de la Norma Suprema se haga en el art. 41, incluido
en el captulo de las decisiones fundamentales en cuanto a la forma de gobierno. Si
ste es representativo, tiene que admitir como rganos intermedios a los partidos
polticos y regularlos en virtud de la funcin integradora de la voluntad nacional
que desempean.
5.3. El carcter democrtico
El art. 39 es el basamento de los procedimientos democrticos para el surgimiento
de los rganos del Estado. Si el poder pblico dimana del pueblo, como declaracin
general de dicho artculo, es evidente que debe haber otros preceptos que expre-
sen la m a n ~ r a como habr de hacerse factible esta declaracin, es decir, crear los
procedimientos para garantizar que las autoridades a quienes corresponde ejercer
el poder pblico efectivamente provengan de una decisin popular, y el mtodo
necesario para ello es el relativo al proceso electoral. De manera que todas las dis-
posiciones constitucionales que tienen que ver con la regulacin de la eleccin se
vinculan con esta declaracin constitucional.
La democracia representativa exige la realizacin de elecciones libres, autn-
ticas y peridicas, como lo marca el art. 41 en su prrafo segundo al referirse a la
renovacin de los poderes ejecutivo y legislativo, y de ello se sigue, en el mismo pre-
cepto, la enunciacin de las caractersticas del sufragio que debe ser universal, libre,
secreto y directo. A estas caractersticas del mtodo democrtico nos referiremos en
el captulo siguiente.
5.4. El carcter popular
En el art. 115, al aludir a la forma de gobierno que se comprometen a adoptar los
estados que integran la Repblica, se dice que ste ser republicano, representativo
y popular. Ntese que esta ltima caracterstica no est predicada expresamente del
gobierno de la Repblica, pero debe entenderse que al sealarse para los estados,
ella constituye tambin una referencia para todo el Estado mexicano. El consti-
tuyente al definir a la Repblica consider indispensable, como es lgico, sealar
su naturaleza federal, y dej para la precisin de los gobiernos estatales su Irrdole
popular, a fin de remarcar nuevamente la idea de que el pueblo ejerce su soberana
a efecto de conformar un gobierno que sirva a los intereses generales. De ah que
sea vlido concluir que Mxico es una repblica representativa, democrtica,federal
y popular, enfatizando que este ltimo trmino tiene que ver con la declaracin
126 l'--__---
DERECHO CONSTITUCIONAL
de que el poder pblico se instituye para beneficio del pueblo, de manera que sus
intereses mayoritarios deben siempre prevalecer sobre los particulares y que toda in-
terpretacin constitucional y legal debe orientarse por dicho principio.
5.5. El carcter federal
En el captulo anterior explicamos las caractersticas del sistema federal, que en el
arto 40 de nuestra Constitucin se resumen en la idea de que la Repblica est "com-
puesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su rgimen interior;
pero unidos en una Federacin establecida segn los principios de esta ley funda-
mental". Queda claro que el constituyente asume la preexistencia terica e histrica
de los estados que conforman la Federacin al reconocerles el carcter de libres
y soberanos en lo interno; por supuesto, se entiende que los principios federales
prevalecen, como se seala tambin en el arto 133, pero la soberana popular se ex-
presa tanto a travs de los poderes federales como de los estatales. El arto 4110 prev
con patente nitidez: "El pueblo ejerce su soberana por medio de los Poderes de la
Unin, en los casos de la competencia de stos, y por los de los Estados, en lo que
toca a sus regmenes interiores, en los trminos respectivamente establecidos por la
presente Constitucin Federal y las particulares de los Estados, las que en ningn
caso podrn contravenir las estipulaciones del Pacto Federal:' Volveremos sobre
estos temas al abordar aspectos especficos de la organizacin federal mexicana."
5.6. Resumen de los puntosanteriores
Con el objeto de hacer un resumen sobre la forma de Estado y de gobierno que asu-
me el Estado mexicano, podemos recurrir al siguiente cuadro, aplicando tambin
lo estudiado en el captulo precedente:
Repblica, desde el momento en que rechaza la monarqua
y se acoge a la soberana popular.
Democracia constitucional, por su diseo institucional y las
formas de participacin popular.
Forma de Estado
Federal, al constituirse por estados libres y soberanos.
Capitalista dependiente subdesarrollado, con base en
criterios de su organizacin econmica y situacin
sociopoltica."
l'--_---
21 Vaseel captulo 15.
22 Para una explicacin ms amplia de esta tipologa consltese m\Teol'\[:\ ~ ' e Y l e T n \ lle\ Estaao, '''e esta
misma editorial.
FORMA DE ESTADO y DE GOBIERNO EN MXICO
, ~ - - - __, 127
Democrtico-representativo, por la renovacin peridica
de los poderes que ejercen la soberana popular, mediante
elecciones.
Forma de gobierno
Presidencial, por el mecanismo de relacin entre los
poderes Legislativo y Ejecutivo y el origen electoral
de los mismos.
5.7. El principiodedivisin de poderes y sus excepciones
En el captulo 1vimos que una de las ideas centrales del constitucionalismo, que ve-
na expresada desde la Declaracin Universal de losDerechos del Hombrey del Ciu-
dadano de 1789, es que una sociedad en donde el poder no se encuentra dividido
entre distintos depositarios carece de Constitucin. La teora de la divisindepode-
res fue expuesta de modo integral originalmente por Montesquieu y supone la ne-
cesidad de que los depositarios de las distintas funciones estatales se controlen unos
a otros con el fin de evitar la nociva concentracin del poder en una sola persona o
grupo de personas, con lo cual se trata de proteger la libertad de los gobernados. Se
pretende que exista un sistema de frenos y contrapesos (checks and balances), como
decan los tericos de la Constitucin estadounidense. Por cierto, esa expresin en
ingls quedara mejor traducida si se hablara de controles y equilibrios, pero, en fin,
se trata, como deca el propio Montesquieu de que "el poder detenga al poder".
No est de ms recordar que, en principio, al existir una soberana radicada
en el pueblo, el poder de ste es, primigeniamente, uno solo y lo que se busca es
dividir su ejercicio, su funcionamiento, por eso en la doctrina es frecuente que se
privilegie la idea de que se trata de una divisin de funciones, propiamente dicha,
ms que de una divisin de poderes. La Constitucin mexicana resumi felizmente
esta idea al decir en su arto 49: "El Supremo Poder de la Federacin se divide, para
su ejercicio, en Legislativo, Ejecutivo y Judicial': de modo que la soberana, que es
ese poder supremo, es en realidad nica, pero su ejercicio se asigna a los distintos
poderes federales y de los estados en sus respectivos mbitos de competencia, segn
vimos en el apartado 5.5.
El propsito de esta separacin, de acuerdo con las ideas originales de la teora
que la inspira, se indica en el prrafo segundo del citado precepto que dispone: "No
podrn reunirse dos o ms de estos Poderes en una sola persona o corporacin,
[es decir, un cuerpo colegiado o asamblea] ni depositarse el Legislativo en un in-
dividuo " Esta Jtima prohibicin admite dos excepciones previstas en la tnisrn.a
disposicin que comentamos: la suspensin de garantias prevista en el arto 29 cons-
titucional durante la cual el Legislativo puede investir al Ejecutivo con facultades
extraordinarias para legislar, y el otorgamiento de tales facultades para ciertos asun-
tos en materia econmica, que permite el prrafo segundo del arto 131.
128 <'-__--
DERECHO CONSTITUCIONAL
Ahora bien, la denominada divisindepoderes no supone que stos se encuen-
tren absoluta y tajantemente divididos o ajenos entre s y mucho menos que nece-
sariamente deban estar enfrentados. La funcionalidad del gobierno constitucional
requiere una interaccin e incluso una colaboracin entre los rganos que ejercen
cada poder. Por otra parte, la colaboracin tampoco conlleva la unificacin total
de posiciones ni la entrega de un poder a la voluntad de otro. El juego institucional
de los poderes en cada pas responde al diseo de su constitucin en la que, segn
el tipo de gobierno, se establecen las relaciones formales entre los poderes, pero
tambin depende de la realidad poltica especifica que, en razn de las fuerzas ac-
tuantes, puede propiciar mayor cercana y afinidad entre los distintos rganos o un
grado ms alto de tensin. La frmula ideal consiste en una medida importante de
cooperacin para hacer posible la funcionalidad del gobierno, combinada con un
equilibrio real que posibilite el control reciproco de los poderes a fin de que ningu-
no de ellos se extralimite en su actuacin. En el mundo real, cada nacin organizada
bajo el sistema de democracia constitucional se acerca ms o menos a dicho ideal.
Otra aclaracin necesaria en este tema tiene que ver con la naturaleza de las
labores que se encomiendan a cada poder. Debo aclarar que ninguno de los rganos
que ejercen los poderes se limita a la funcin que el nombre de cada uno de ellos
indica. Si bien por su naturaleza el Poder Legislativo elabora las leyes, el Ejecutivo
administra con base en ellas y el judicial las aplica a los casos concretos en que se le
plantea un conflicto, todos ellos dentro de sus actividades realizan funciones de los
otros dos. Como veremos al analizarlos, el Legislativoefecta actos administrativos
como el otorgamiento de ciertos permisos que le asigna la Constitucin, o aquellos
que se requieren internamente para su funcionamiento y, de modo excepcional,
ejerce atribuciones esencialmente jurisdiccionales como las que se prevn en el T-
tulo Cuarto de la Constitucin.
El Ejecutivo tiene una importante funcin legislativa en cuanto ejerce su fa-
cultad reglamentaria que consiste, precisamente, en emitir reglamentos, y tambin
puede, en determinados casos, intervenir en cuestiones que tienen un contenido
judicial, como el otorgamiento de indultos, adems de procedimientos administra-
tivos que revisten formalidades judiciales, como cuando se exigen responsabilida-
des a los servidores pblicos.
Finalmente, el Poder judicial tambin tiene a su cargo mltiples tareas admi-
nistrativas referidas a su organizacin interna, es ms, cuenta con un organismo
especialmente facultado para ejercer las funciones de nombramiento, vigilancia y
disciplina de sus miembros, que es el Consejo de la Iudicatura." Asimismo, me-
diante los acuerdos generales que est facultado para emitir, establece normas para
su actividad y, por medio de la jurisprudencia, dicta criterios generales que deben
ser acatados para la interpretacin que los tribunales hagan de la Ley, lo cual tiene
un efecto prcticamente equivalente al de la legislacin.
<'----
23 Vase el captulo 11.
FORMA DE ESTADO y DE GOBIERNO EN MXICO
---__'129
Una ltima cuestin que no puede soslayarse en este tema es la relativa a la
existencia de los llamados rganos autnomos,24 ya que, en principio, su existencia
supone una actividad gubernativa que no est adscrita a ninguno de los tres po-
deres clsicos y, por tanto, constituye una excepcin ms al principio general de
divisin de poderes. Los rganos constitucionales autnomos efectan fundamen-
talmente funciones de tipo ejecutivo pues aplican las leyes que les sirven de marco
para sus tareas, aun cuando tambin realizan una accin esencialmente legislativa
debido a que dictan normas reglamentarias en su propio mbito, las cuales dejan de
estar comprendidas en la facultad reglamentaria genrica del Ejecutivo. De manera
eventual, pueden existir rganos formalmente autnomos que cumplen una accin
materialmente jurisdiccional pero que no se le atribuye al Poder Judicial como tal;
as ocurri con el Tribunal Federal Electoral en Mxico, antes de que se le adscri-
biera en 1996 al Poder Judicial.
<'------
24 Vase el captulo 10.
El proceso ~ l e c t o r Q l
6.1. Importancia de la eleccin en el sistema constitucional
En una repblica democrtica, el proceso electoral desempea un papel fundamen-
tal porque constituye la fuente de legitimidad y representatividad de todos los rga-
nos del Estado. Es verdad que dichos rganos no surgen totalmente de la expresin
de la voluntad popular en las urnas, pero las instituciones que derivan de los proce-
sos comiciales son a su vez, creadoras de los dems rganos estatales de modo que
en forma directa o indirecta, como ya lo explicamos al hablar del carcter represen-
tativo de la repblica, las elecciones constituyen el sustento primigenio de todo el
entramado institucional del Estado.
Dado el carcter federal de la Repblica y la existencia de poderes soberanos
que surgen de la voluntad ciudadana tanto en el plano federal como en el estatal,
las elecciones se realizan en esas dos instancias y cada una tiene un rgimen legal
especfico. Las elecciones federales se rigen por el Cdigo Federal de Instituciones y
Procedimientos Electorales (Cofipe) y son organizadas por un instituto autnomo
denominado Instituto Federal Electoral (IFE). En cada estado yen el Distrito Fe-
deral existe una legislacin electoral especfica y autoridades electorales propias,
pero los planos federal y local tienen una base comn en la Norma Suprema que
rige las elecciones que se efectan en todo el pas las cuales, adems, estn sujetas
a una revisin jurisdiccional por parte del Tribunal Electoral del Poder Judicial de
la Federacin,
La regulacin fundamental del proceso electoral se encuentra en los arts. 41,
60,99,116 Y122. En el art. 41 se establece el vnculo entre el ejercicio de la sobera-
ne, encargado a Jos poderes de la unin yde los estados, con el proceso electocek
al sealarse que "la renovacin de los poderes Legislativo y Ejecutivo se realizar
mediante elecciones libres autnticas y peridicas': y a continuacin se fincan las
bases para el desarrollo de este proceso.
132 ,'--__--
DERECHO CONSTITUCIONAL
6.2. Los principios que rigen la materia electoral
En el mencionado arto 41 se establecen principios rectores en el mbito constitu-
cional para garantizar que los rganos del Estado sean un fiel reflejo de la voluntad
popular. Estos principios tienen que ver con la esencia de la eleccin, con la emisin
de la voluntad ciudadana, con la naturaleza de la competencia y con la limpieza de
la organizacin del proceso.
6.2.1. Libertad, autenticidad yperiodicidad de laeleccin
Estas caractersticas tienen que ver con la esencia del proceso electoral.
Libertad. El carcter libre de las elecciones alude a un fenmeno colectivo consis-
tente en que tanto los participantes en la eleccin como el electorado desarrollen su
actividad en un ambiente exento de presiones, amenazas o limitaciones de hecho,
que coarten la actividad de la sociedad en relacin con el proceso electivo. Esta ca-
racterstica no est ligada a la expresin individual de la voluntad que analizaremos
ms adelante sino a la participacin colectiva que no debe tener ms limites que los
que seale la ley de manera general e igualitaria.
Autenticidad. La autenticidad de la eleccin significa que exista la posibilidad real
de escoger entre varias opciones para seleccionar a los representantes y a los gober-
nantes, as como que se garantice una razonable igualdad de oportunidades para
que quien lo desee pueda organizarse a fin de intervenir en el proceso o postularse
como candidato.
Periodicidad. Es un dato fundamental de la organizacin republicana y en ese tr-
mino queda implicita una realizacin relativamente frecuente de las consultas a la
ciudadana para renovar a los gobernantes. No se cumplira con el requisito de pe-
riodicidad si, por ejemplo, se pretendiera que las elecciones se efectuaran en lapsos
muy largos que permitieran permanecer por un tiempo excesivamente prolongado
a los funcionarios electos. Los periodos legislativos suelen durar entre dos y seis
aos en diferentes pases y el tiempo de ejercicio de los poderes ejecutivos locales o
nacionales fluctan en el Derecho comparado entre dos y siete aos.
6.2.2. Universalidad, libertad, secreca e inmediatez del voto
Estas notas se refieren a principios ligados a la expresin individual de la voluntad
y su relacin con los rganos electos.
Universalidad del sufragio. El voto es la actualizacin del derecho de participar en
las elecciones con objeto de influir en la decisin que habr de tomarse. Ya hemos
visto que a partir de la teoria de la representacin nacional se ha considerado a.ue
la propia nacin puede determinar por medio de sus rganos quines tienen o no
EL PROCESO ELECTORAL
---__'133
el derecho de votar y que, en el inicio de los sistemas democrticos, ello condujo
a restricciones de la participacin derivadas de la posesin de riqueza o de cono-
cimientos, o bien del hecho natural de pertenecer al sexo masculino. Contra estas
restricciones surgi el principio de universalidad del sufragio que tiende a conceder
la posibilidad de intervenir en las elecciones a un nmero cada vez ms amplio de
personas, reduciendo al mnimo las restricciones y, sobre todo, precisando que las
mismas se refieran a caractersticas intrnsecas del individuo y no a elementos ex-
ternos como la posesin de bienes o de conocimientos. La condicin de ciudadano
debe adquirirse con un mnimo de requisitos. En Mxico stos son: edad mnima
de 18 aos y tener un modo honesto de vivir.'
Libertad del voto. Supone la ausencia de presiones o condicionamientos a la ex-
presin de la voluntad individual. Aun en un ambiente generalizado de libertad
electoral pueden darse situaciones en que se pretenda amenazar a las personas si no
votan en cierto sentido, con causarles algn tipo de dao o perjuicio u ofrecerles
ddivas o recompensas a cambio de su voto. Todas estas prcticas que tienden a
vulnerar la libertad de la expresin individual de las preferencias electorales deben
ser previstas, atacadas y sancionadas por la ley electoral, a partir del principio de
libertad para votar.
Secreca del voto. Tiene por objeto garantizar la libertad mencionada en el prra-
fo anterior. El sufragio secreto implica que no se conozca, sin consentimiento del
votante, el sentido en el que manifest su voluntad. Para asegurar este principio se
establecen mecanismos que impidan identificar al autor del voto, de modo que ste
se exprese por medio de una marca puesta en la boleta de votacin y efectuando la
operacin en una caseta cerrada y apartada de la vista de los dems, as como que
la boleta sea depositada de manera directa y personal. Es necesario, no obstante,
tener en cuenta que el secreto del voto constituye una garanta en favor del votante
pero no una obligacin que le impida manifestar en pblico Cmo piensa votar o en
qu sentido ha votado, lo que hace posible la realizacin de encuestas previas a las
elecciones o las llamadas encuestas de salida en las que se pregunta al votante por
quin ha sufragado. Estas ltimas muchas veces se realizan tambin mediante un
procedimiento en el que se solicita al ciudadano depositar en una urna un papel en
el que expresa el sentido en que emiti su voluntad, a fin de que tampoco tenga que
revelarlo pblicamente ante el encuestador.
Inmediatez o carcter directo del sufragio. Significa que no exista ningn elec-
tor intermedio entre el sufragante y la autoridad que debe surgir de los comicios.
Cuando se da esta intermediacin estamos en presencia del sufragio indirecto que
se emple de manera constante en el siglo XIX y hasta principios del siglo XX. El
<'-----
1 Vaseel captulo 13.
134 ,__---
DERECHO CONSTITUCIONAL
voto indirecto tiene por objeto designar en las urnas a un grupo de personas que
despus se reunirn para designar a los funcionarios que deban ser finalmente ele-
gidos. ste es el sistema que se sigue usando en Estados Unidos de Amrica para
elegir a su Presidente.
6.2.3. Certeza, legalidad, independencia, imparcialidad, objetividad,
profesionalismo yequidad
La organizacin de las elecciones se rige, de acuerdo con el arto 41 por los principios
de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad, objetividad, profesionalismo y
equidad.
El ltimo se conecta con la naturaleza de la competencia mientras los anterio-
res se orientan principalmente a garantizar la limpieza de la organizacin electoral.
Certeza. Este principio alude a la acepcin gramatical de conocimiento seguro y
claro de algo. Ello significa que los procedimientos electorales deben buscar ese
conocimiento, a fin de que la ciudadania conozca sus derechos y haya un punto en
que los actos de las autoridades, con independencia de que puedan ser impugnados,
queden firmemente asentados para que todos sepan a qu atenerse y los resultados
de la eleccin sean claros e indubitables.
Legalidad. Implica el estricto apego a la ley por las autoridades y los actores del
proceso electoral en todos sus actos.
Independencia. Consiste en que la autoridad electoral acte sin sujecin a ninguna
voluntad diferente, sea de los rganos del Estado o de cualquier poder fctico.
Imparcialidad. Como principio de actuacin debe exigirse a toda autoridad, sea o
no electoral, a fin de que no beneficie o perjudique mediante una accin indebida
o ilegal a ninguno de los participantes en la contienda electoral.
Objetividad. Principio que impone a las autoridades electorales la obligacin de
actuar apegndose a los hechos, aprecindolos de manera desinteresada y ajena a
cualquier apasionamiento o inclinacin particular.
Profesionalismo. Este principio no est expresamente sealado como tal, pero se
desprende del texto constitucional cuando indica que la autoridad electoral, que ve-
remos algunos prrafos ms adelante, debe ser profesional en su desempeo, lo cual
significa que el personal que se encarga de estas funciones de manera permanente
debe estar especialmente capacitado y alcanzar un cierto grado de especializacin
en las tareas electorales; por ello, la base v del arto 41 prev que los rganos ejecuti-
vos y tcnicos con que cuenta el FE "dispondrn del personal calificado necesario
para prestar el servicio profesional electoral"
EL PROCESO ELECTORAL
,--- J 135
Equidad. En cuanto a los derechos y las obligaciones de los participantes en el
proceso electoral, la manera de conceder unos e imponer otras debe regirse por e!
principio de equidad consistente en considerar las condiciones especificas de los
participantes de acuerdo con factores que permitan una competencia equilibra-
da, procurando evitar la concesin de ventajas o la imposicin de obstculos a
los competidores. Ello implica un tratamiento no necesariamente igualitario sino
proporcional a las circunstancias en que se encuentran los distintos actores que
intervienen en las elecciones.
6.3. La regulacin constitucional de los partidos
Los partidos polticos constituyeron una realidad regulada en la legislacin elec-
toral durante muchos aos, pero sin referencia expresa a ellos en la Constitucin,
como ocurri en muchos pases en los que fue usual omitir estas organizaciones
polticas, las cuales se estimaban, en muchos casos, como un mal necesario para
e! proceso democrtico. Sin embargo, la evolucin de estas formas de agrupacin
y su pape! creciente en la toma de decisiones de! cuerpo e!ectoralllev a su paula-
tina inclusin en los textos constitucionales prcticamente en todo e! mundo. En
Mxico, la primera referencia constitucional a los partidos polticos aparece con
motivo del decreto de reformas constitucionales de! 22 de junio de 1963, cuando
se crearon los diputados de partido. Laplena constitucionalizacin y elaboracin de
un rgimen jurdico de los partidos polticos apareci con la reforma poltica de!
6 de diciembre de 1977. En e! art. 41 se hizo alusin expresa a que los partidos son
entidades de inters pblico, su finalidad es promover la participacin de! pueblo
en la vida democrtica, contribuir a la integracin de la representacin nacional y,
como organizaciones de ciudadanos, hacer posible el acceso de stos al ejercicio del
poder pblico de acuerdo con los programas, los principios y las ideas que postu-
lan, mediante e! sufragio universal libre, secreto y directo.
La consideracin de los partidos como "entidades de inters pblico" se ex-
plica porque cumplen una funcin de Derecho pblico, como rganos de los que
surgen los individuos que encarnan los rganos del Estado. No son, pues, meras
agrupaciones privadas y por ello su creacin no deriva de la libertad de asociacin
que como garanta individual se contiene en e! art. 9, y su expresin poltica en
e! 35, sino que se les regula en la denominada parte orgnica de! texto constitu-
cional y se les asignan funciones esenciales para la vida colectiva. Por eso hemos
afirmado que:
El marco constitucional otorga a los partidos una funcin que rebasa la accin
meramenteelectoral al darles la tareade "promover la paI\\dpaci6n ue\ pue-
blo en la vida democrtica". lo cual debe interpretarse en el sentido que la pro-
pia, Constitucin da al trmino democracia en su artculo tercero en que la
define "no solamente como una estructura jurdica y un rgimen poltico, sino
como un sistema de vida fundado en el constante mejoramiento econmico,
136 < --
DERECHO CONSTITUCIONAL
social y cultural del pueblo". De esta manera la expresin "vida democrtica"
es ms ampliaque si se hubierausado, por ejemplo"vida poltica" o cualquiera
otra que pusiera nfasis en la formacin de la voluntad poltica nacional. La
amplituddel texto constitucional da a lospartidos la posibilidad de participar
en mltiples procesos y organizaciones sociales, polticos, econmicos o cul-
turales y no solamente en la conformacin de los rganos del Estado por la va
del sufragio.'
La segunda finalidad que la Constitucin mexicana asigna a los partidos pol-
ticos es la de "contribuir a la integracin de la representacin nacional" y viene a ser
complemento importante de la primera, pues si bien la accin de los partidos debe
abarcar mltiples aspectos de la vida nacional, se entiende que su funcin no es ex-
clusivamente la de opinar o tener una posicin con respecto a los problemas nacio-
nales, sino que adems debe contribuir a resolverlos, incorporndose a los rganos
decisorios. Es decir, constitucionalmente se impone a los partidos la necesidad de
participar en la resolucin de las cuestiones que a todos afectan, comprometin-
dose en la toma de decisiones que corresponde a los rganos de representacin
nacional, en particular a las cmaras que integran el Poder Legislativo.
En suma, esta funcin los obliga a formar parte de los cuerpos representativos
en la medida del apoyo popular que obtengan.
La tercera finalidad de los partidos, siempre de acuerdo con la Constitucin,
es la de hacer posible el acceso de los ciudadanos al ejercicio del poder pblico. El
texto constitucional parte de la base de que los partidos son organizaciones de ciu-
dadanos y que, en consecuencia, su funcin no es la mera manipulacin electoral
de stos por camarillas cerradas que se reparten los puestos pblicos, sino que -se
entiende- los ciudadanos integrados a un partido deben tener posibilidades
de participacin democrtica interna que les d la oportunidad de llegar a ejercer el
poder pblico.
Estos objetivos constitucionalmente asignados a los partidos deben ser pre-
sentados al pueblo de manera explcita, de ah que la propia Constitucin seale
que las funciones partidistas se desarrollen "de acuerdo con los programas, prin-
cipios e ideas que postulan': De esta expresin constitucional deriva la obligacin
dispuesta por la legislacin ordinaria en el sentido de que los partidos, para ser
tales, deben contar con una declaracin deprincipios y un programa de accin en los
que den a conocer sus propuestas y los medios a travs de los cuales piensan que es
posible llevarlas a la prctica.
La declaracin de principios, el programa de accin ylos estatutos que rigen la
vida interna del partido son denominados sus documentos bsicos y los tres son exi-
gidos por la legislacin mexicana para que un partido pueda obtener su registro.
zcruarcro Andrade ancriez, tirtroducciff a laCiencia ?DHtitll, \)""J5.mtt
CO, 2005, pg. 122.
EL PROCESO ELECTORAL
---__'137
La reforma introducida en 2007, aunque no fuera absolutamente indispen-
sable pues ya se regulaba en la legislacin ordinaria, busc dar un sustento consti-
tucional explcito al registro legal de los partidos y a la exigencia de determinados
requisitos para otorgarlo. Por eso el prrafo primero de la base 1 del art. 41 establece
que "la ley determinar las normas y requisitos para su registro legar: En realidad,
era suficiente con el texto anterior que deca: "y las formas especficas de su interven-
cin en el proceso electoral", con lo cual quedaba remitida a la legislacin ordinaria
la regulacin de la participacin de los partidos en las elecciones.
En e! mismo prrafo del art. 41 se establece que "los partidos polticos nacio-
nales tendrn derecho a participar en las elecciones estatales y municipales': lo cual
. quiere decir que las legislaciones locales no pueden imponer a los partidos que han
alcanzado conforme a los requisitos de ley el registro nacional, ninguna condicin
adicional para participar en las contiendas electorales de la entidad de que se trate
o en los municipios que forman parte de ellas. Esta disposicin debe entenderse
aplicable asimismo al Distrito Federal que, con base en e! art. 122, ha desarrollado
un sistema de elecciones locales.
Las reformas de 2007 aadieron algunas referencias a la forma de afiliacin a
los partidos por parte de los ciudadanos. Al respecto habra que indicar que desde
1996 se haba aadido la condicin de la afiliacin individual a los partidos. Hasta
antes de ese ao, la frace. III de! art. 35 que se refiere a los derechos de los ciuda-
danos deca: asociarse "libre y pacficamente" para tornar parte en los asuntos pol-
ticos del pas, ste era el derecho consagrado. Ahora dice: asociarse "individual" y
libremente; se introdujo la caracterstica de individual, para la asociacin poltica,
con e! objeto de combatir o evitar lo que se ha llamado la afiliacin corporativa, es
decir, e! ingreso a un partido poltico por grupos de personas, mecnica que fue
bsicamente empleada por el PRI y que se ha utilizado tambin en otras partes del
mundo. Por ejemplo, el Partido Laborista britnico ylos partidos socialistas europeos
han acudido a esta forma de agrupacin, vinculando a sindicatos principalmente o
algn otro tipo de agrupaciones sociales.
Este terna ha sido materia de un largo debate poltico en el pas, especialmente
entre el Partido Accin Nacional (PAN) y e! Partido Revolucionario Institucional
(PRI). Con este motivo ya se haba hecho una reforma con anterioridad, el6 de abril
de 1990, para introducir la idea de que era "libre" la asociacin.
En 1996 los partidos opositores al gobierno priista insistieron en que no bas-
taba con que se dijera que era libre, porque la libertad de todas maneras poda
ejercerse en forma colectiva y que e! trmino que queran incorporar en la Consti-
tucin era el de "individual", de manera que se adicion esta caracterstica a la
asociacin de los ciudadanos para i n t e r v e n ~ r en materia poltica. En trminos gra-
mancares, fa expresin "asociarse individualmente" suena por lo menos extraa,
pero ya hemos visto la finalidad que la inspir.
Empero, se puede plantear una interrogante en torno a las coaliciones pues
dice: asociarse "individualmente" para tornar parte en los asuntos polticos de! pais.
Una coalicin de partidos para un proceso electoral es una forma de asociacin
138
DERECHO CONSTITUCIONAL
con el fin de tomar parte en los asuntos polticos del pas, y entonces se podra ob-
jetar este mtodo en que dos corporaciones se juntan de manera colectiva y podra
llegarse al extremo de decir que cada miembro de un partido tendra que aprobar
individualmente la coalicin.
Con base en el texto constitucional, podra argirse que la unin de partidos
asociados para realizar una actividad poltica, es una forma de asociacin politica
no individual.
El mismo asunto se reiter en la reforma de 1996 al art. 41 la cual indicaba
que "slo los ciudadanos podrn afiliarse libre e individualmente a los partidos po-
lticos". En la sesin de conferencia de las comisiones de ambas cmaras, varios
senadores hicieron notar que poda interpretarse en contra, por ejemplo, de los
movimientos juveniles de los partidos, porque todos los partidos tienen miem-
bros jvenes que no son ciudadanos an pero forman parte de tales movimientos.
De ah que la interpretacin constitucional correcta sea en el sentido de que "slo
individualmente podrn afiliarse las personas a un partido poltico" Quiz hubie-
ra sido mejor esta ltima redaccin, pero la naturaleza del proceso legislativo y la
necesidad de resolver en el corto plazo para sostener el consenso, oblig a sacrificar
cuestiones de precisin constitucional.
Este tema volvi a ser materia de la reforma electoral de 2007 en la que se ajus-
t al texto para sealar que: "slo los ciudadanos podrn formar partidos polticos y
afiliarse individual y libremente a ellos'; y se agreg: "por tanto, quedan prohibidas
la intervencin de organizaciones gremiales o con objeto social diferente a la crea-
cin de partidos y cualquier forma de afiliacin corporativa" En el dictamen del
Senado de esta reforma se explica la razn de este agregado diciendo: "Si nuestra
Constitucin ya establece la obligatoriedad de que la afiliacin de los ciudadanos a
los partidos polticos se realice en forma libre e individual, inaceptable resulta que
organizaciones gremiales de cualquier tipo, u otras ajenas al sistema de partidos,
intervengan, de manera apenas encubierta, en la formacin de nuevos partidos y
en los procesos para el registro legal de los mismos" El texto aludi tambin a "las
negativas experiencias que se han vivido en aos recientes" en relacin con la for-
macin de un partido impulsado por el Sindicato Nacional de Trabajadores de la
Educacin (SNTE).
En la misma reforma de 2007 se busc acotar la intervencin de las autori-
dades electorales en la vida interna de los partidos, con la intencin de dotar a s-
tos de mayor autonoma, por ello se aadi al texto: "Las autoridades electorales
solamente podrn intervenir en ios asuntos internos de los partidos polticos en los
trminos que sealen esta Constitucin y la ley:' Como razn de este precepto,
los dictaminadores en el Senado explicaron que:
La extrema judicializacin de los asuntos internos de los partidos polticos
es un fenmeno negativo para la democracia mexicana; son varias las causas
de t.1 fenmeno, peroquiz la ms importante se':>. \':>. 0.<
la autoridad jurisdiccional federal de realizar la interpretacin de las normas
EL PROCESO ELECTORAL ---__'139
constitucionales y legales en materia de vida interna de partidos, situacin
que ha derivado en la indebida prcticade sustituir la leydictada por e!Poder
Legislativo a travs de sentencias emitidas por las salas del Tribunal Electoral
de! Poder Judicial de la Federacin, que dan lugar a una complejay vasta ju-
risprudencia en la materia, que a su vez retroalimenta la judicializacin de la
poltica a extremos cada vez mayores. sa no fue la intencin ni el espritu de
la reforma electoral de 1996, que instaur e! Tribunal Electoral y defini sus
facultades y competencias.
6.4. Financiamiento
Desde la reforma de 1977 se plante el financiamiento pblico como una garanta
que el Estado deba otorgar a los partidos, as como su acceso a los medios de co-
municacin social. Estos dos aspectos de la regulacin partidista se desarrollaron
en la entonces Ley de Organizaciones Polticas y Procesos Electorales (LOPPE) de
diciembre de 1977 y la manera como se dio origen al financiamiento pblico se
apoyaba en el texto constitucional de la mencionada reforma, en el cual se sealaba
que los partidos polticos, en los procesos electorales federales, deberan contar en
forma equitativa con un minimo de elementos para sus actividades tendientes a la
obtencin del sufragio popular. Esta expresin la desarroll la LOPPE mediante un
conjunto de disposiciones que consistan en la regulacin de la entrega de recursos
materiales a los partidos polticos durante las campaas. En el art. 48 de aquella
ley, relativo a las prerrogativas de los partidos polticos, en la seccin C, que se
titulaba "Campaas electorales y propaganda', se prevea que una vez efectuado el
registro de candidatos se entregaran a los partidos carteles y folletos; en cada dis-
trito se reservaran espacios para colocar bastidores y mamparas con objeto de que
ah se fijaran los carteles de los partidos; se pondra a disposicin de los mismos,
locales para la celebracin de reuniones pblicas, y en el inciso d) se mencionaba
que los candidatos seran auxiliados en la realizacin de sus recorridos electorales.
Quedaba ah el embrin de una primera forma para que el auxilio otorgado a los
candidatos se entregara en recursos lquidos, si bien no se haca alusin expresa a
ellos en dicho inciso.
En la reforma legislativa de 1987 se introdujo la normatividad referente al
financiamiento pblico de los partidos, e n t e ~ d i d o ste no como la mera aporta-
cin de recursos materiales, sino como la entrega de dinero del presupuesto a las
dirigencias partidistas. En la reforma constitucional del 3 de septiembre de 1993 se
modific el texto del art. 41 para incluir expresamente la mencin al financiamien-
to' al agregarse un prrafo sexto que sealaba: "La ley establecer las reglas a que se
sujetarn el financiamiento de los partidos polticos y sus campaas electorales:'
En la manera como se planteaba la entrega de los recursos pblicos a los par-
tidos, desde su origen, quedaba dispuesto un sistema doble en virtud del cual cierta
cantidad dependa de la fuerza electoral de dichas organizaciones, en tanto que otra
se reparta igualitariamente entre ellas.
140 ,'-__--
DERECHO CONSTITUCIONAL
En principio, estas normas no haban sido objetadas con intensidad por las
agrupaciones opositoras al PRI, pero despus del proceso electoral de 1994 que fue
reconocido como ampliamente observado, tanto por nacionales como por extran-
jeros' y realizado de manera transparente y con apego a la ley, las objeciones en
torno al sistema electoral mexicano se trasladaron de la mecnica de la recepcin y
el cmputo de los votos a la cuestin de las posibilidades reales de los partidos po-
liticos en cuanto a la obtencin de triunfos. Sealegaba una presunta desproporcin
entre el partido tradicionalmente mayoritario, el PRI, Ylos opositores, en razn de
que se consideraba que ste contaba con mucho mayor apoyo en virtud del finan-
ciamiento ms elevado que le corresponda por su fuerza electoral y que adems
tena mejor trato por parte de los medios de comunicacin.
La reforma de 1996 introdujo una extensa regulacin del financiamiento de
los partidos, la cual volvi a ser materia de una exhaustiva revisin con motivo de la
reforma de 2007. En virtud de la misma, la base II del art, 41 se dedic totalmente
al tema y se separ lo relativo al acceso a los medios de comunicacin, para lo cual
se dedic la base 1lI. Los principales aspectos de la normatividad constitucional son
los siguientes:
a) La ley debe garantizar a los partidos polticos nacionales contar confinanciamiento
pblico con base en elprincipio de equidad que ya hemos mencionado. Adems, debe
sealar las reglas generales en esta materia.
b) El financiamiento pblico debe prevalecer sobre el privado. El pblico es el que
otorga el Estado con recursos provenientes del presupuesto alimentado por los im-
puestos. En cuanto a la precisin conceptual del financiamiento privado sta no la
define el Cofipe. El texto anterior a 2008 lo equiparaba al financiamiento prove-
niente de simpatizantes, pero el nuevo Cofipe publicado el 14 de enero de 2008 ya
no emplea el trmino privado para referirse a un tipo especifico de financiamiento y
obliga a deducir, con base en sus arts. 77 y 78 que todo financiamiento que no pro-
venga del erario pblico tiene el carcter de privado. ste presenta diferentes moda-
lidades. As, el que surge de la propia militancia est conformado por las cuotas
obligatorias ordinarias y extraordinarias de sus afiliados, por las aportaciones de sus
organizaciones sociales y por las cuotas voluntarias y personales que los candidatos
aporten exclusivamente para sus campaas.
El financiamiento de simpatizantes conformado, segn el inciso c) del prrafo
cuarto del arto 78 del Cofipe por las aportaciones y los donativos en dinero o en
especie hechos a los partidos polticos en forma libre y voluntaria por las personas
fsicas o morales mexicanas con residencia en el pas que no se encuentren entre
las que el arto 77 en su prrafo segundo excluye de la posibilidad de efectuar tales
aportaciones.
El autofinanciamiento, de acuerdo con el inciso d) del prrafo cuarto del
are. 78 del Coiipe, est conctituio por ingresos que los ')"41\'\.\\"" d,,\engan <le sus
actividades promocionales, tales como conferencias, espectculos, rifas y sorteos,
EL PROCESO ELECTORAL ---_--', l4l
eventos culturales, ventas editoriales, de bienes y de propaganda utilitaria, asi como
cualquier otra similar que realicen para allegarse fondos. En todos estos casos el
propio partido genera sus recursos sin acudir a una fuente externa.
En cuanto a los rendimientos financieros de los partidos, stos provienen de
la inversin realizada en fondos y fideicomisos y no tienen una fuente exterior. Estas
inversiones slo podrn hacerlas en instrumentos de deuda, emitidos por el gobier-
no mexicano en moneda nacional y a un plazo no mayor de un ao.
En consecuencia, todo financiamiento que no provenga del erario pblico,
debe estimarse privado y el prrafo quinto del art. 78 del Cofipe establece que la
suma que cada partido puede obtener anualmente por dicho financiamiento pri-
vado no puede rebasar el 10% del tope de gastos establecidos para la campaa
presidencial previa.
e) El financiamiento pblico se compone de ministraciones, es decir, entregas peri-
dicas de dinero destinadas a tres tipos de actividades: i) las ordinarias permanentes,
ii) las tendientes a la obtencin del voto durante los procesos electorales, esto es,
para las campaas, y iii) las de carcter especifico, que en la ley se refieren a las
tareas educativas', de capacitacin poltica, de investigacin socioeconmica y po-
ltica o de naturaleza editorial, para las cuales se les otorga a los partidos un 3%
adicional a lo que reciben anualmente para sus actividades ordinarias permanentes
con la condicin de que ellos destinen a su vez un 2%de lo ya recibido por este lti-
mo concepto a dichas actividades especficas, segn lo indica el inciso a) del prrafo
primero del art. 78 del Cofipe.
d) Elfinanciamiento pblico para actividades ordinarias sefija anualmente "multpl-
cando el nmero total de ciudadanos inscritos en el padrn electoral por el sesenta
y cinco por ciento del salario mnimo diario vigente para el Distrito Federal':
Con base en el rgimen previo, proveniente de la reforma de 1996, el lFE
deba calcular el "costo mnimo de campaa" considerando los cargos por elegir, el
nmero de diputados y senadores, la cantidad de partidos polticos y la duracin de
las campaas. La interaccin de estos factores haba generado un notable incremen-
to en el financiamiento pblico a los partidos con la consiguiente inconformidad
popular. La modificacin introducida en 2007 tiende a disminuir las cantidades del
erario que se otorgan a estas organizaciones polticas.
e) El financiamiento pblico para actividades ordinarias se distribuye de modo que
del total obtenido de acuerdo con lo mencionado en el inciso anterior, 70% se re-
parte entre los partidos con base en el porcentaje de votos que hubieran obtenido en
la eleccin de diputados inmediata anterior, y 30% se distribuye de manera iguali-
taria entre todos los partidos con independencia de su fuerza electoral. Un ejemplo
aproximado de cmo opera el sistema es el siguiente, considerando la existencia
de ocho partidos. La cantidad de ciudadanos inscritos en el padrn era de 71374373
en septiembre de 2007 y el salario mnimo en el Distrito Federal era de $50.57. Por
142 <'--__--
DERECHO CONSTITUCIONAL
tanto, 65% de esta ltima cifra es $32.8705 por 71374373 arroja un resultado
de $2346111328 (dos mil trescientos cuarenta y seis millones, ciento once mil,
trescientos veintiocho pesos). El 30% de esta cantidad equivale a $703833398 (se-
tecientos tres millones, ochocientos treinta y tres mil, trescientos noventa y ocho
pesos), la cual dividida entre ocho partidos por igual da $87979175 (ochenta y
siete millones, novecientos setenta y nueve mil, ciento setenta y cinco pesos) para
cada uno.
Siguiendo este ejemplo hipottico de distribucin con base en la disposicin
constitucional, podemos considerar como porcentajes aproximados de votos una
estimacin relativamente cercana a lo obtenido por los partidos que participaron
en la eleccin de 2006, y de acuerdo con ella determinar la cifra que le tocara a
cada partido al asignarle un porcentaje equivalente del total que representa 70%
destinado a ese fin.
As, 70% de $2346111328 es $1642277928. Al dvidirlo de acuerdo con la
proporcin de votos de cada partido resultara lo siguiente:
Porcentaje
devotos
PAN 35 35 $574797274
PRl 23 23 $377723923
PRD
21 21 $344878364
PVE 6 6 $ 98536675
PT 5 5 $ 82113 896
PANAL 5 5 $ 82113 896
CONV 3 3
$ 49268337
PASD 2 2 $ 32845558
Al combinar la cantidad que resulta de dividir 30% que se reparte igualita-
riamente, con lo que se le asigna a cada partido en funcin de los votos obtenidos
en la eleccin inmediata anterior para diputados, resulta la siguiente tabla, ce-
rrando las cifras a un solo decimal:
Partido Millones de pesos por Millones de pesos por
Total
f
reparto igualitario reparto. segn votos
I PAN
87.9 574.8
662.7
PRl
87.9
377.7
465.6
r
PRD
87.9 344.8
432.7
,
PV
87.9 98.5
186.4
PT 87.9 82.1 170
(Continuacin)
EL PROCESO ELECTORAL
__, 143
"Partido "MVIRnesde pesos por
I
Millones de pesos por
I
Total
igualitario
reparto segn votos
",,\$*_
PANAL 87"9 8Ll 170
CONV 87.9 49.2 137.1
t
PASD 87.9 32.8 120.7

TOTAL APROXIMADO 2746


'-.,. ._. " " .," "'
-.
Para el ejercicio de 2008, las cifras aprobadas por el Instituto Federa! Electoral en
su sesin del 28 de enero de dicho ao fueron en nmeros redondos, las siguientes:
PAN 727 millones
PRI 508 millones
PRD 437 millones
PV 212 millones
PT 201 millones
CONV 190 millones
PANAL 178 millones
PASD 133 millones
Total 2586 millones
f) El incisob) de la baseII del arto 41 determina el monto de recursos pblicosasigna-
bles a las campaas. As, el ao que haya elecciones de Presidente, diputados y se-
nadores se entregar a cada partido 50%adicional a la cantidad que le corresponde
para actividades ordinarias. Cuando solamente se celebren elecciones de diputados,
en el proceso que se efecta a la mitad del sexenio presidencial, la cifra en la que se
aumente el financiamiento ordinario ser de 30% del mismo. La reforma de 2007
signific una importante reduccin del financiamiento pblico para campaas pues
la regla antes vigente en el art. 41 asignaba una cantidad equivalente a! financia-
miento para actividades ordinarias en el ao electoral, ello implicaba que recibieran
el doble de lo sealado para un ao sin elecciones.
g) En cuanto alfinanciamiento paraactividades especficas, hasta antes de la reforma
de 2007 no seprecisaba un lmite en laConstitucin y se dejaba que la ley sealara el
monto reembolsable por ese concepto. Ahora en el inciso c) de la referida base II se
establece que para las actividades especficas se calcular 3% del monto del finan-
ciamiento anual tata! a los partidos" En el ejemplo que usamos antes, esta cantidad
sera de $70383339.81, cifra que se otorga en adicin al financiamiento para acti-
vidades ordinarias y para campaas, y se distribuye entre los partidos con el mismo
144 <__---
DERECHO CONSTITUCIONAL
criterio de 30%por repartir igualitariamente y 70%de acuerdo con los votos logra-
dos en la eleccin de diputados inmediata anterior.
La Norma Suprema remite a la ley secundaria para que el legislador ordinario
fije lmites a las erogaciones realizadas en los procesos internos que realizan los
partidos para seleccionar a sus candidatos. sta fue una novedad de la reforma de
2007, al dar rango constitucional a las llamadas precampaas, respecto de las cuales
no haba regulacin previa.
En la ley deben establecerse los tipos de gastos de las precampaas y las cam-
paas. Asimismo, en ella debe fijarse -por disposicin del prrafo penltimo de la
base I1 del arl. 41- el monto mximo de las aportaciones que pueden hacer a los
partidos sus simpatizantes, esto es, personas que no pertenecen a un partido pero
estn dispuestos a apoyarlo econmicamente. A fin de que los intereses particulares
no predominen en la actividad de los partidos, la Constitucin impone al legislador
la obligacin de sealar un mximo a este tipo de aportaciones. Adems, el cons-
tituyente remite a que en la ley se ordenen "los procedimientos para el control y
vigilancia del origen y uso de todos los recursos con que cuenten" los partidos. De
la misma forma tienen que sealarse legalmente "las sanciones que deben imponer-
se por el incumplimiento de estas disposiciones".
Esta previsin constitucional es la base del sistema de fiscalizacin de todos
los recursos que maneja un partido cualquiera que sea su origen. La Constitucin
manda que se establezcan sanciones por el incumplimiento de tales disposiciones,
pero no define la naturaleza de las mismas, por lo cual pueden ser administrativas
o incluso penales.
Respecto del destino de los bienes de que dispone un partido -muchos de
los cuales pueden provenir del financiamiento pblico- cuando aqul pierde su
registro legal, exista un vacio normativo que se cubri con la reforma de 2007.
En primer trmino, de tal reforma deriva la necesidad legal de que un partido
poltico nacional que pierda su registro por no cumplir con los requisitos que
seale la ley para mantenerlo, deba someterse a un rgimen legal especfico para
la "liquidacin de sus obligaciones". La frmula que emple aqu el Constituyente
Permanente es un tanto difusa pues la liquidacin de sus obligaciones no necesa-
riamente significa la liquidacin del partido como persona moral. Empero, en el
arto 116 relativo a las normas electorales para los estados s se habla expresamente
de la liquidacin de los partidos. La interpretacin sistemtica de estos dos pre-
ceptos conduce a la conclusin de que los partidos que pierden el registro deben
ser liquidados y, por tanto, dejar de existir como tales, y as lo regul, en su arl. 103
el Cofipe publicado el 14 de enero de 2008. Ah se dispone el procedimiento para
que los bienes y recursos remanentes, sean adjudicados a la Federacin. En cuanto
a bienes de origen privado, la legislacin puede dar lugar a un mecanismo confis-
catorio al no prever cules donativos hechos por los particulares quedan sujetos
a la previsin expresa de que, si el partido pierde el registro, pasarn al erario p-
blico y bajo qu modalidades podran regresarse bienes o recursos al ';lro';lietada
origina\.
EL PROCESO ELECTORAL
6.5. Uso de 105 medios de comunicacin social
-- , 145
Desde la reforma de 1977 se garantiz el acceso a los medios de comunicacin
electrnica, de manera que los partidos polticos usan permanentemente la radio
y la televisin. La participacin de los partidos en estos medios ha constituido ya
una tradicin de muchos aos, si bien ha sido cuestionada por organizaciones opo-
sitoras en cuanto a que uno de los criterios que se ha aplicado es tambin el de la
proporcionalidad respecto del nmero de votos obtenidos. Un tema ms reciente
ha sido el de la llamada equidad, en cuanto al tratamiento de las informaciones de
los partidos en los medios de comunicacin. Este ltimo, por supuesto, plantea una
complejidad mayor que el acceso a dichos medios, en tiempos de que dispone el
Estado, porque en los programas informativos puede entrar en colisin el valor de la
preservacin de la equidad en el tratamiento de los partidos y el de la libertad de
expresin respecto a la manera como los medios valoran las noticias y las presentan
al pblico. Tal libertad podra verse afectada si se pretendiera coartarla en funcin
de una pretendida equidad en el trato a los partidos polticos.
La previsin constitucional hasta antes de la reforma de 2007 haba sido es-
cueta y se limitaba a otorgar a los partidos el derecho a usar en forma permanente
los medios de comunicacin social de acuerdo con las formas y los procedimientos
que estableciera la ley. El proceso electoral de 2006 desat mltiples cuestionamien-
tos en torno al papel de los medios de comunicacin social y a la influencia inde-
bida o desproporcionada que pueden tener sobre la formacin de la voluntad del
electorado. Debido a la trascendencia de este tema, en el dictamen correspondiente
en el Senado de la Repblica se explica la decisin de dedicarle toda la base 1Il, de
nueva creacin, en el arto 41.
Entre las razones ms relevantes para esta nueva regulacin constitucional, se
expresan en el referido dictamen las siguientes:
3. En todas las naciones con sistema democrtico se registra, hace por lo me-
nos tres lustros, la tendencia a desplazar la competencia poltica y las campa-
as electorales desde sus espacios histricamente establecidos -primero las
plazas pblicas, luego los medios impresos- hacia el espacio de los medios
electrnicos de comunicacin social, de manera preponderante la radio y la
televisin;
4. La nueva realidad, marcada por la creciente influencia social de la radio
y la televisin, ha generado efectos contrarios .a la democracia al propiciar
la adopcin, consciente o no, de patrones de propaganda poltica y electoral
que imitan o reproducen los utilizados en el mercado para la colocacin o
promocin de mercancas y servicios para los que se pretende laaceptacin
de los consumidores;
5. Bajo tales tendencias, que son mundiales, la poltica y la competencia elec-
toral van quedando sujetas no solamente a modelos de propaganda que les son
ajenos, sino tambin al riesgo de sufrirla influencia de los dueos o con cesio-
146 , --
DERECHO CONSTITUCIONAL
narios de estaciones de radio y canales de televisin, o de otros grupos con el
poder econmico necesario para reflejarlo en esos medios de comunicacin,
que de tal situacin derivan un poder fctico contrario al orden democrtico
constitucional;
6. En Mxico, gracias a la reforma electoral de 1996, las condiciones de la
competencia electoral experimentaron un cambio radical a favor de la equi-
dad y la transparencia. el instrumento para propiciar ese cambio fue el nuevo
modelo de financiamiento pblico a los partidos y sus campaas, cuyo punto
de partida es la disposicin constitucional que determina la obligada preemi-
nencia del financiamiento pblico por sobre el privado;
7. Sin embargo. desde 1997 se ha observado una creciente tendencia a que
los partidos polticos destinen proporciones cada vez mayores de los recursos
que reciben del Estado a la compra de tiempo en radio y televisin; tal situa-
cin alcanz en las campaas de 2006 un punto extremo, pues segn los datos
del [FE los partidos destinaron, en promedio, ms del 60 por ciento de sus
egresos de campaa a la compra de tiempo en televisin y radio, en ese orden
de importancia;
8. A la concentracin del gasto en radio y televisin se agrega un hecho preo-
cupante, por nocivo para la sociedad y para el sistema democrtico, consis-
tente en la proliferacin de mensajes negativos difundidos de manera excesiva
en esos medios de comunicacin. Pese a que las disposiciones legales estable-
cen la obligacin para los partidos polticos de utilizar la mitad del tiempo de
que disponen en televisin y radio para la difusin de sus plataformas electo-
rales, esa norma ha quedado convertida en letra muerta desde el momento en
que los propios partidos privilegian la compra de difusin de promocionales
de corta duracin (20 segundos) en los que el mensaje adopta el patrn de la
publicidad mercantil, o es dedicado al ataque en contra de otros candidatos
o partidos.
9. Tal situacin se reproduce, cada vez en forma ms exacerbada, en las cam-
paas estatales para gobernador y en los municipios de mayor densidad de-
mogrfica e importancia socioeconmica, as como en el Distrito Federal.
10. Es un reclamo de la sociedad, una exigencia democrtica y un asunto del
mayor inters de todas las fuerzas polticas comprometidas con el avance de
la democracia y el fortalecimiento de las instituciones electorales poner un
alto total a las negativas tendencias observadas en el uso de la televisin y la
radio con fines poltico-electorales, tanto en periodos de campaa como en
todo tiempo.
En suma, es conviccin de los legisladores que integramos estas Comisiones
Unidas que ha llegado el momento de abrir paso a un nuevo modelo de co-
municacin social entre los partidos y la sociedad, con bases diferentes, con
propsitos distintos, de forma tal que niel dinero ni el poder de los medios de
comunicacin se erijan en factores determinantes de las campaas electorales
y sus resultados, ni de la vida poltica nacional.
EL PROCESO ELECTORAL
/---__'147
La base III del art. 41 constitucional establece una serie de reglas aplicables al
uso de la radio y televisin por los partidos polticos. Hasta antes de la reforma stos
podian comprar libremente tiempo en dichos medios teniendo como nico lmite
los topes de gastos de campaa. Adems, por disposicin del Cofipe, la autoridad
electoral compraba con dinero pblico espacios adicionales durante las campaas.
Con la modificacin se introduce la exclusividad a favor del lFE para que sea, en
su condicin de autoridad electoral, el nico facultado para administrar "el tiempo
que corresponda al Estado en radio y televisin destinado a sus propios fines y al
ejercicio del derecho de los partidos polticos nacionales ..:', de manera que no sea
necesario destinar recursos a la compra de tiempo en esos medios, pues se utilizar
el que corresponde al Estado de manera gratuita en funcin de las normas aplica-
bles a ese efecto. El tiempo estatal se utilizar para los mensajes que desee difundir
el FE en cumplimiento de sus atribuciones y para que los partidos den a conocer
sus mensajes a la ciudadania.
El tiempo del Estado proviene de dos tipos de disposiciones: lo establecido
en la Ley Federal de Radio y Televisin que en su art. 59 seala: "Las estaciones
de radio y televisin debern efectuar transmisiones gratuitas diarias, con du-
racin hasta de 30 minutos continuos o discontinuos, dedicados a difundir te-
mas educativos, culturales y de orientacin social. El Ejecutivo Federal sealar
la dependencia que deba proporcionar el material para el uso de dicho tiempo y
las emisiones sern coordinadas por el Consejo Nacional de Radio y Televisin:'
El otro instrumento jurdico del que deriva el tiempo estatal es una disposicin
fiscal del31 de diciembre de 1968, cuya aplicacin fue modificada por un decreto
presidencial emitido por Vicente Fax ellO de octubre de 2002. La primera de
estas disposiciones preveia que el Estado contara con 12.5%del tiempo en radio
y televisin, pero el decreto citado fij lmites precisos en nmero de minutos
diarios para ambos medios.
La reforma de 2007 ha venido a constitucionalizar la disposicin de tiempo
estatal para fines electorales. La primera regla establece que "a partir del inicio de
las precampaas y hasta el da de la jornada electoral quedarn a disposicin del
Instituto Federal Electoral cuarenta y ocho minutos diarios, que sern distribuidos
en dos y hasta tres minutos por cada hora de transmisin en cada estacin de radio
y canal de televisin". A continuacin se precisa que durante las precampaas los
partidos dispondrn en su conjunto de un minuto por cada hora de transmisin en
cada estacin de radio y en cada canal de televisin. Debe tenerse en cuenta que la
expresin en su conjunto quiere decir que todos los partidos se repartirn el tiempo
disponible que ser de un minuto por hora en cada estacin. Eso no significa que
todos los partidos se distribuirn cada minuto, sino el paquete de minutos disponi-
bles por da en cada estacin. Si, como se ver despus, el uso del tiempo aoarcaca
18 horas diarias de programacin, quiere decir que habra 18 minutos diarios asig-
nables al conjunto de los partidos y as lo precisa el art. 57 del Cofipe.
A partir del inicio de las campaas propiamente dichas, es decir, cuando ya
hay candidatos a los cargos pblicos una vez terminado el proceso de seleccin
148 t__---
DERECHO CONSTITUCIONAL
interno de los partidos, la Constitucin dice que "deber destinarse para cubrir el
derecho de los partidos polticos al menos e! ochenta y cinco por ciento del tiempo
total disponible a que se refiere e! inciso a) de este Apartado': Dicho inciso es e! que
seala que en cada estacin de radio y de televisin se destinarn 48 minutos a esta
finalidad, de modo que "por lo menos" 85% del tiempo total disponible en todas las
estaciones deber asignarse a los partidos. Ntese que se fija un mnimo y, por tan-
to, la cantidad de tiempo utilizable por los partidos podra incluso llegar al 100%, si
as lo indicara el legislador.
La razn de que sean precisamente 48 minutos deriva de que, como hemos
visto, la ley ya le asignaba 30 minutos a las instituciones oficiales para la realizacin
de difusiones gratuitas; adems, e! decreto presidencial antes mencionado determi-
n que la obligacin fiscal de las estaciones radiofnicas y televisivas se cubrira con
35 minutos diarios en las primeras y 18 en las segundas. Esta ltima cifra se tom
como base para ubicar la cantidad de minutos en 48 diarios, resultado de sumar
los 30 provenientes de la Ley Federal de Radio y Televisin y los 18 del multicitado
decreto.
El inciso d) del apartado A de la base III del art. 41 prev incluso el horario en
e! cual debern transmitirse, de modo que no se remitan los mensajes a las horas
de la madrugada y por ello se ordena que dicha transmisin deber hacerse en el
"horario de programacin comprendido entre las seis y las veinticuatro horas".
La manera como se distribuir e! tiempo asignado a los partidos tanto en las
precampaas como en las campaas se establece en e! inciso e) de! mismo apartado
A y obedece a un criterio anlogo al empleado para distribuir financiamiento
pblico, es decir: 30% se repartir en forma igualitaria entre todos los partidos y
el 70% restante se distribuir de acuerdo con la fuerza electoral de cada uno, se-
gn "los resultados de la eleccin de diputados federales inmediata anterior': En e!
caso de los minutos disponibles para las precampaas, por ejemplo, se aplicara
e! criterio siguiente: Si suponemos un periodo de 40 dias, segn veremos prrafos
adelante, los partidos en su conjunto contaran con un minuto por hora y por es-
tacin. Supongamos un nmero hipottico de 700 estaciones en las cuales pudiera
contarse con tiempo, e! cual sera de 18 minutos diarios. Esto nos daria un total de
12600 minutos. De este total, 30%, es decir, 3780 minutos se distribuiran igualita-
riamente. Si consideramos la existencia de ocho partidos, cada uno de ellos tendra
por esa va 472 minutos y 30 segundos. Luego tendra que procederse a repartir el
70% restante que es de 8820 minutos, segn la votacin lograda por cada partido.
Si nos remitimos al ejemplo que pusimos en materia de financiamiento, nos servira
de gua para la operacin que debe realizarse a fin de asignar los minutos. En dicho
ejemplo considerbamos una votacin para el PAN de 35%, lo cual implicara que
tendra derecho a un porcentaje igual de tiempo calculado sobre los 8820 minutos
antes indicados, que representa 3087 minutos a los que habra que aadir los que le
tocaron por el reparto igualitario, esto es, 472 Ymedio. El total que correspondera
a este partido seria, en consecuencia, 3559 minutos con 30 segundos Qara sus men-
sajes de precampaa a distribuirse en todas las estaciones y en diferentes horarios
EL PROCESO ELECTORAL
~ - - __, 149
con los criterios indicados en la ley. Para cada partido participante habra que hacer
un ejercicio similar.
En el caso de que un partdo no cuente con representacin en el Congreso
se aplicar la regla de que slo tendr acceso al reparto igualitario. Esta hiptesis
abarca dos posibilidades: la de los partidos de registro reciente que participen en
las elecciones por primera vez y la de aquellos que hubiesen conservado su registro
legal en razn de haber alcanzado la votacin necesaria para ello en la eleccin
presidencial, pero que en la de diputados no hubieran conseguido 2% para quedar
representados en el Congreso.
EIIFE, fuera de los periodos de precampaas y campaas, tendr a su dispo-
sicin "hasta el doce por ciento del tiempo total de que el Estado disponga en radio
y televisin, conforme a las leyes y bajo cualquier modalidad"; este texto abarca el
tiempo que deriva de los instrumentos jurdicos ya indicados y cualesquiera otros
que pudieran surgir en el futuro. De esa proporcin que le corresponde alIFE, la
mitad se distribuir entre todos los partidos nacionales en forma igualitaria. Esto
significa que en las pocas que no corresponden a la etapa preelectoral inmediata
no se hace distincin entre los partidos con base en su fuerza electoral para distri-
buir el tiempo disponible en radio y televisin.
La otra mitad la utilizar el IFE para fines propios o de "otras autoridades
electorales, tanto federales como de las entidades federativas". Esto abarca al Tri-
bunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin que es tambin una autoridad
federal y a los institutos electorales y tribunales de la misma materia en el mbito
local. Con base en esta disposicin, ellFE podr obtener tiempo para la difusin de
mensajes especficamente dirigidos al electorado de entidades federativas donde se
desarrollen procesos electorales locales.
Los partidos polticos nacionales emplearn el tiempo que les corresponda
en pocas distintas a las de campaas y precampaas, de acuerdo con lo dispuesto
en la Constitucin de la manera siguiente: tendrn un programa mensual de cinco
minutos y el resto de su tiempo lo usarn en mensajes de duracin de 20 segundos
cada uno. El IFE determinar los horarios de transmisin, se entiende que en el
marco de disposiciones legales que regulen esta materia, y siempre dentro de las
horas sealadas en el inciso d) al que nos referimos anteriormente, es decir, entre
las seis de la maana y las 12de la noche.
Una cuestin que desat la inconformidad de los concesionarios de radio y
televisin fue la inclusin en la reforma de 2007 de la prohibicin absoluta para que
los partidos puedan contratar o adquirir, por si o por terceras personas, tiempos
en cualquier modalidad de radio y televisin. Haber usado los verbos contratar o
adquirir tiene por objeto que aun en el caso de que no exista contrato propiamente
dicho se entiende que el partido adquiere un tiempo de radio y televisin si disfruta
del mismo a su favor. Ello implica que deba considerarse prohibido incluso el otor-
gamiento gratuito de tiempo por parte de una estacin de radio o de televisin para
promover algn partido poltico o a sus candidatos. Un punto de particular inters
es el alcance de la expresin "en cualquier modalidad de radio y televisin" ya que
ISO <c..__---
DERECHO CONSTITUCIONAL
dentro de la misma quedan comprendidas formas como la televisin por cable y las
transmisiones que se hacen por medio de internet consideradas como de radio o de
televisin aunque no viajen a travs de ondas hertzianas.
La idea del constituyente en la reforma de 2007 se orient al establecimiento
de un monopolio en favor del FE, justificado por el abuso que se habia hecho de
los mensajes en medios electrnicos. Esta autoridad electoral emplear exclusiva-
mente el tiempo asignado al Estado en la radio y la televisin abiertas, sin que otras
formas de difusin radiofnica o televisiva puedan ser empleadas para campaas
electorales. A fin de evitar la intromisin de terceros ajenos al proceso electoral la
Constitucin prohbe que cualquier persona fsica o moral, a ttulo propio o por
cuenta de terceros, contrate "la difusin de mensajes en radio y televisin dirigidos
a influir en las preferencias electorales de los ciudadanos, ni a favor o en contra de
partidos polticos o de candidatos a cargos de eleccin popular". Tambin se pros-
cribe la transmisin en territorio nacional de este tipo de mensajes contratados en
el extranjero. Esto quiere decir que la autoridad mexicana puede incluso bloquear
la recepcin de mensajes contratados en estaciones radiofnicas o televisivas ex-
tranjeras ubicadas en las zonas fronterizas o las que se hacen por va satelital. Ello
deriva del hecho de que la redaccin de este texto no se refiere a la contratacin de
los mensajes sino a su transmisin en territorio nacional.
La prohibicin impuesta a los partidos y terceros en cuanto a la compra de
mensajes en radio y televisin en cualquier modalidad, tendr que ser aplicada
tambin en las entidades federativas que estn obligadas a legislar al respecto.
El apartado B de la base III del art. 41 regula ia administracin de los tiem-
pos que correspondan al Estado en radio y televisin en las estaciones y canales
de cobertura en la entidad de que se trate, para fines electorales en las entidades
federativas.
En virtud de que la materia de radio y televisin es de competencia federal,
resultaba lgico que una autoridad tambin de naturaleza federal como el FE re-
gulara el acceso a la radio y a la televisin que tienen cobertura local y, por tanto, la
posibilidad de incidir en la formacin de la voluntad del electorado en los procesos
locales.
Una primera regla es que donde coincidan las elecciones federales con las lo-
cales, "eltiempo asignado en cada entidad federativa estar comprendido dentro del
total disponible': segn las reglas aplicables a la eleccin federal que hemos venido
analizando. La legislacin ordinaria establece las reglas de distribucin para dicha
coincidencia, a fin de que los medios locales asignen tiempo del total disponible a
los partidos que contiendan en la eleccin de la entidad federativa en cuestin.
Cuando se trate de procesos estrictamente locales, el texto constitucional in-
dica que la asignacin de los tiempos se har "en los trminos de la ley", conforme
a los criterios de la base I1I, que hemos venido examinando. Debemos tomar en
cuenta que el apartado B, que regula la asignacin de tiempos en radio y televisin
para efectos electorales en las entidades federativas, menctcoa <J,.\J.e. e.ll1i1i. a.dmini<-
trar dichos tiempos, a diferencia del texto del apartado A en el que se le menciona
EL PROCESO ELECTORAL
----__'151
como autoridad nica para la administracin de tales tiempos, respecto de sus fines
y de los partidos polticos nacionales. Esta diferencia de matiz se complementa con
el texto del arto 116, en el que se ordena que las constituciones y las leyes electorales
de los estados garantizarn "que los partidos polticos accedan a la radio y la televi-
sin conforme a las normas establecidas por el apartado Bde la Base III del artculo
de esta Constitucin".
La interpretacin sistemtica de estos preceptos lleva a la conclusin de que
estamos en presencia de una materia concurrente cuya legislacin y ejecucin se
entiende distribuida entre las autoridades federales y las locales. As las reglas bsi-
cas de distribucin se encuentran en los arts. 49 a 76 del Cofipe, pero los procedi-
mientos aplicables en cada entidad en la que se celebren elecciones no coincidentes
con las federales, se regularn por la legislacin local segn lo seala el prrafo
segundo del arto 65 del Cofipe.
Sin embargo, en un exceso que puede invadir la esfera de atribuciones de los
estados, el Cofipe se tom la libertad de fijar la votacin local que servir de re-
ferencia para el reparto de tiempo en radio y televisin indicando que ser la de
diputados locales.
La parte final de la base III que venimos analizando, abre la posibilidad de que
la ley ordinaria disponga una ampliacin del tiempo que pueda ser empleado en la
radio y la televisin por el IFE, sea para sus propios fines o los de otras autoridades
electorales, dentro de las cuales deben estimarse comprendidas tambin las autori-
dades locales. Al respecto, la Constitucin dispone que este Instituto "determinar
lo conducente para cubrirel tiempo faltante, conforme a las facultades que la ley
le confiera" De esta manera, el Constituyente permite que la ley faculte alIFE para
disponer de ms tiempo, en el entendido de que el aumento no ser destinado a los
partidos polticos.
Aunque la base III se refiere a los medios de comunicacin social, el aparta-
do C de la misma parece aplicable a toda la propaganda poltica o electoral que di-
fundan los partidos. Ladiferencia entre propaganda poltica y propaganda electoral
se basa en que la primera puede aludir a posicionamientos generales de naturaleza
ideolgica o poltica que deseen hacer los partidos en cualquier tiempo, en cam-
bio, la propaganda electoral tiene que ver especficamente con las campaas para
conseguir el voto popular, Ambas estn sometidas a la obligacin que se impone a
los partidos de "abstenerse de expresiones que denigren a las instituciones y a los
propios partidos, o que calumnien a las personas"
La interpretacin extensiva de este precepto, en virtud de la cual no debe es-
timarse como circunscrito a la radio y a la televisin, a las que alude el texto cons-
titucional como medios de comunicacin social, se justifica porque como lo afirma
el propio dictamen elaborado en el Senado, que fue la Cmara de origen, "se ele"a a
rango constitucional la obligacin de los partidos polticos de abstenerse de utilizar
en su propaganda poltica o electoral expresiones denigrantes para las instituciones
o para los propios partidos, o que calumnien a las personas". No seria lgico pen-
sar que la Constitucin pretende eliminar el uso de la llamada propaganda negra
152 ,'-__--
DERECHO CONSTITUCIONAL
solamente en la radio y la televisin. Si bien es verdad que en alguna otra parte del
dictamen que reprodujimos con anterioridad y en la actual legislacin hay algunas
referencias explcitas a las lmitaciones impuestas a la propaganda electoral a travs
de la radio y la televisin, tambin lo es que el deber de abstenerse de expresiones
que impliquen diatriba, calumnia, infamia, injuria, difamacin o que denigren a
los ciudadanos, a las instituciones pblicas o a otros partidos polticos o a sus can-
didatos, existe desde hace mucho tiempo legalmente en el art. 38 del Cofipe y es
aplicable a toda la propaganda poltica. No tendra sentido una interpretacin se-
gn la cual la calumnia que no puede divulgarse por la televisin, se pudiese impri-
mir en un panfleto, en la pgina de algn diario o divulgarse por internet, sin que
existiese alguna consecuencia sancionadora. Por tanto, cualquier propaganda par-
tidista debe quedar regida por este texto constitucional. La denigracin que prohbe
la Norma Suprema implica una ofensa, injuria, agravio o ultraje a las instituciones
en general y a los partidos en particular. Respecto de las personas, el precepto es
ms restrictivo ya que lo que pretende impedirse es la calumnia contra ellas. En
sentido lato, la calumnia es una "acusacin falsa, hecha maliciosamente para causar
dao': De tal manera, una expresin como la famossima "Cllate, chachalaca" o
un adjetivo que un candidato lanzase a otro al calor de la contienda, como decirle
mentiroso o farsante, no implicara, a mi manera de ver, una calumnia. En una
acepcin ms tcnica la calumnia es la "imputacin de un delito hecha a sabiendas
de su falsedad". Desde esta perspectiva, un adjetivo que implicara la comisin de un
ilcito penal como "asesino" o "ladrn" podra implicar la comisin de la conducta
prohibida por la Constitucin.
Otra disposicin importante de la reforma de 2007 tiene que ver con la sus-
pensin de la difusin en los medios de comunicacin social-siempre entendidos
como la radio y la televisin- de toda propaganda gubernamental de los pode-
res federales y estatales, de los municipios, de los rganos de gobierno del Distrito
Federal, de sus delegaciones y cualquier otro ente pblico, durante el tiempo que
comprendan las campaas electorales federales y locales, hasta la conclusin de la
respectiva jornada comicial. Este precepto, contenido en el apartado C, supone,
por ejemplo, que si hay elecciones en un estado de la Repblica, durante el proceso
no debern transmitirse en su territorio anuncios que difundan propaganda del
gobierno federal. Esta disposicin tiende a evitar el uso de los medios para difundir
propaganda electoral bajo la cobertura de mensajes oficiales de inters pblico y
ofrece la ventaja adicional de que el tiempo empleado por el Estado que no significa
erogacin en dinero pase a ser usado por las autoridades electorales y los partidos
durante la poca de campaas.
Se prevn como excepciones las propias campaas de informacin de las au-
toridades electorales que tienen que ver con la promocin del voto, la defensa de su
libertad y de su emisin en secreto, as como las campaas relativas a servicios edu-
cativos y de salud o las necesarias para la proteccin civil en casos de emergencia.
En el apartado D del propio art. 41 se otorgan facultaues a\ 11'1', para 'imponer
sanciones de carcter administrativo derivadas de las infracciones a lo dispuesto en
EL PROCESO ELECTORAL
---__'153
la base III a la que venimos aludiendo. Esta disposicin impone al legislador ordi-
nario la obligacin de disear procedimientos expeditos para la aplicacin de estas
sanciones y determinar las mismas en la legislacin electoral. La Constitucin prev
que entre dichas sanciones se considere la consistente en la cancelacin inmediata
de las transmisiones de radio y televisin que sean violatorias de la ley. El propsi-
to de esta disposicin es frenar cualquier intento de emplear procedimientos ilegales
en la propaganda, que puedan generar efectos irreversibles en la opinin pblica
y evitar la tentacin de incurrir en transgresiones de la ley para causar un dao al
adversario aun a sabiendas de que se recibir una sancin. El hecho de sacar del aire
un determinado mensaje que la autoridad electoral considere violatorio de la ley no
deja en estado de indefensin al autor del mismo pues siempre tendr la posibilidad
de recurrir al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin.
6.6. Campaas yprecampaas
En la base IV del art. 41, introducida con motivo de la reforma de 2007, se previ
por primera vez la regulacin constitucional de los procesos internos que efectan
los partidos polticos para seleccionar y postular a sus candidatos. El texto cons-
titucional determina que la ley debe establecer los plazos para dichos procesos y
las reglas aplicables a las precampaas y las campaas electorales. La precampaa
alude precisamente al proceso de seleccin interna de los partidos, en tanto que la
campaa se refiere a las acciones tendientes a la bsqueda del voto en las elecciones
constitucionales, en las que participan los candidatos ya postulados de manera ofi-
cial por los partidos.
La propia Constitucin fija el tiempo de duracin de dichas campaas y
precampaas. En el ao de elecciones presidenciales, en el cual se eligen tambin
senadores y diputados federales, la campaa durar 90 das. Cuando se trate slo
de elegir diputados federales, en las elecciones que se celebran exclusivamente
para ese efecto a mediados del periodo presidencial de seis aos, la campaa du-
rar 60 das.
En cuanto a las precampaas, stas tendrn una duracin mxima de las dos
terceras partes del tiempo previsto para las campaas electorales. Esto significa que
en los aos de eleccin presidencial las precampaas no pueden durar ms de 60
das, y cuando se trate solamente de la eleccin de diputados federales las precam-
paas no excedern de 40 das.
El dispositivo constitucional ordena que las violaciones en la duracin de las
cempees. ya sea que provengan de los propios partidos o de cualquier otra persona
fsica o moral, debern ser objeto de sancin.
En este caso el texto no alude expresamente alIFE como autoridad que deba
imponer la sancin; de ello se colige que las infracciones en esta materia podrn ser
castigadas tanto en el mbito administrativo como en el penal.
154 ,'-__--
DERECHO CONSTITUCIONAL
6.7. La autoridad electoral administrativa
La base v del art. 41 establece las caractersticas bsicas de la autoridad electoral
encargada de la organizacin de las elecciones en el mbito federal. En primer
trmino se seala que dicha funcin es de carcter estatal, lo cual significaque de ella
participa todo el Estado y no solamente uno o varios rganos especficos de go
bierno. Para tal organizacin se requiere un marco legal establecido por el Poder
Legislativo a partir del texto constitucional; un conjunto de rganos adrninistrati-
vos que realicen en la prctica las tareas para llevar a cabo e! proceso; autoridades
jurisdiccionales que resuelvan los conflictos surgidos del mismo y, en la base de
los comicios, participa la poblacin de modo directo en cuanto que las casillas son
atendidas por los ciudadanos. El organismo que se encuentra en la cspide admi-
nistrativa de esta enorme pirmide se denomina Instituto Federal Electoral, e! cual,
de acuerdo con lo expuesto, es un rgano del Estado. Empero, tiene una naturale-
za especial ya que no queda sujeto en su actuacin a ninguno de los tres poderes
constituidos y por ello la Constitucin lo cataloga como un organismo pblico aut'
nomo. En el dictamen de las reformas constitucionales introducidas en 2007 se
explica que la autonoma tiene como propsito "impedir que los poderes pblicos,
cualquiera de ellos, interfieran, obstaculicen o influyan sobre las decisiones que en
ejercicio de sus facultades adoptan los entes autnomos", pero agrega: "sin ernbar-
gO, autonoma no es autarqua. Los organismos autnomos estn sujetos al marco
general de obligaciones y responsabilidades establecidos por la Constitucin y e!
orden jurdico mexicano". En la doctrina se estima tambin que la autonoma de
los rganos que disfrutan de ella de acuerdo con la Constitucin debe garantizar la
independencia de los mismos no slo de los poderes tradicionales sino tambin de
los partidos y de otros grupos y factores reales de poder.'
EIIFE est dotado en la Constitucin de personalidad jurdica y patrimonio
propios. Se conforma por cuatro tipos de rgano: directivos, ejecutivos, tcnicos
y de vigilancia. Los directivos o "de direccin" son cuerpos colegiados que toman
las decisiones en su respectivo mbito de competencia y dictan normas y acuerdos
que desarrollan las bases legales; los ejecutivos son las juntas ejecutivas integradas
por personal profesional que ejercen las funciones ejecutivas para desarrollar e!
trabajo administrativo de! conjunto de rganos que integran e! [FE; los tcnicos
asumen funciones que tienen ese carcter como el Registro Federal de Electores, y
las comisiones de vigilancia tiende a verificar, por parte de los partidos polticos, el
cumplimiento de las funciones relativas, por ejemplo, a la integracin de! padrn o
al reparto de tiempos en radio y televisin.
3 VaseCrdenas, Prezy Carbonell, "Presente yfuturo de la autonomadel InstitutoFederal Electo-
ral': en J. Orozco (coord.) Administracin Yfinanciamiento de las elecciones en el umbral del siglo
XXI. fifemoria del rrrCongreso internacional de Derecho electoral. n. \ n . ~ \ \ \ u \ o a.e \.nves'llgaciones
Jurdicas. UNAM, Mxico, 1999, pgs. 467 a 513. Vase la pginaweb http://catarina.udlap.mx
EL PROCESO ELECTORAL
--__~ , 155
6.7.1. El Consejo General dellFE
El rgano superior de direccin del FEse denomina Consejo Generaly se integra
por un consejero presidente y ocho consejeros electorales. Estos nueve funcionarios
tienen efectivamente la capacidad de tomar decisiones pues cuentan con derecho
de voto en dicho rgano. De manera adicional, concurren a la integracin del mis-
mo, con voz pero sin voto, los denominados consejeros del PoderLegislativo que, de
acuerdo con el Cofipe, son tantos como grupos parlamentarios hay en las Cmaras
del Congreso de la Unin, consideradas en conjunto; es decir, si un partido tiene
un grupo parlamentario en cada cmara, dispondr de un solo consejero y si po-
see grupo parlamentario slo en una de las cmaras, acreditar igualmente un
consejero por parte del Poder Legislativo. Tambin integran el Consejo General,
un representante por cada partido poltico nacional. Ellos son diferentes a los que
provienen de los grupos parlamentarios que, aunque se definen en funcin de la
pertenencia a partidos, son nombrados formalmente por el Poder Legislativo en
los trminos previstos en el Cofipe, en tanto que los representantes partidistas son
designados por las directivas de sus respectivos partidos. Ntese que un partido
que no tenga representacin en las cmaras, mientras no pierda su registro como
partido poltico nacional, puede acreditar un representante. Los representantes par-
tidistas tienen slo voz pero no voto. Igualmente, sin voto, participa de este rgano
supremo de direccin un secretario ejecutivo.
El consejero presidente ylos consejeros electorales sern electos "sucesivamen-
te", dice la Constitucin, lo cual debe interpretarse como "uno por uno separada-
mente", en el caso de que deban ser electos varios a la vez, por el voto de las dos
terceras partes de los miembros presentes en la Cmara de Diputados, a propuesta
de los grupos parlamentarios, "previa realizacin de una amplia consulta a la so-
ciedad". Esta ltima frase fue aadida con motivo de la reforma de 2007 y deriva de
la presin social en cuanto a la participacin de los partidos a travs de los grupos
parlamentarios en la designacin de los miembros de la autoridad electoral. Em-
pero, es preferible entender que en una democracia representativa los partidos son
sujetos determinantes en la toma de decisiones y que la apertura de una "consulta
a la sociedad" puede implicar formas de participacin en las cuales los propios as-
pirantes a consejeros se dediquen a hacer campaa entre grupos sociales que los
impulsen, generndose un activismo poltico que puede resultar ms inconveniente
para la conformacin del rgano que la propuesta de los grupos parlamentarios
en el cuerpo legislativo. Cada uno de los consejeros del Poder Legislativo y de los
representantes de los partidos cuenta con su respectivo suplente.
La permanencia del consejero presidente en su cargo es de seis aos y puede
reelegirse una sola vez. Se entiende que esta reeleccin puede ser o no inmediata.
Los consejeros electorales duran ensucargo nueve aos 1 no tienen \a posibi\id.ao.
de ser reelectos. La manera como est redactado el texto constitucional abre la po-
sibilidad de que un consejero electoral, una vez concluido su cargo o antes, pueda
ser electo consejero presidente, puesto que no se trata de una reeleccin en el cargo
de consejero electoral.
156 ('--__--
DERECHO CONSTITUCIONAL
Se prev que los consejeros electorales sean renovados enforma escalonada, es
decir, no son reemplazados todos juntos de modo simultneo, como suceda antes
de la reforma de 2007, que estableci este escalonamiento. Esta frmula permite
que se conserve la experiencia del grupo de consejeros que permanece, lo cual ga-
rantiza una debida continuidad en las tareas de la institucin.
El arto 4 transitorio de dicha reforma previno que:
Para los efectosde lo establecidoen el tercer prrafo de la BaseV del Artculo
41 de esta Constitucin, en un plazo no mayor a 3D das naturales contados
a partir de la entrada en vigor del presente Decreto, la Cmara de Diputados
proceder a integrar el Consejo General del Instituto Federal Electoral con-
forme a las siguientes bases:
Elegir a un nuevo consejero Presidente, cuyo mandato concluir eI30 de oc-
tubre de 2013; llegadoel caso, el as nombrado podr ser reelectopor una sola
vez, en los trminos de lo establecido en el citado prrafo tercero del artculo
41 de esta Constitucin;
Elegir dos nuevos consejeros electorales, cuyo mandato concluir el 30 de
octubre de 2016. (Los nuevos consejeros que ingresen en 2016 concluirn en
2025);
Elegir, de entre los ocho consejeros electorales en funciones a la entrada en
vigor de este Decreto, a tres que concluirn su mandato el 15 de agosto de
200S y a tres que continuarn en su encargohasta el 30de octubre de 2010(en
este ao se elegiran tres consejeros que terminarn su gestin en 2019);
A ms tardar el 15 de agosto de 2008, elegir a tres nuevos consejeros elec-
torales que concluirn su mandato el 30 de octubre de 2013. (Los tres que
se designen en este ao, concluirn en 2022.) De esa manera se continuarn
renovando sucesivamente por partes cada nueve aos.
Las dificultades polticas entre los partidos imposibilitaron el cumplimiento
cabal de este precepto, pues el plazo de 30 dias venci el 13 de diciembre de 2007 y
hasta fines de enero de 200S no se haban hecho los nombramientos previstos en el
artculo en cuestin.
El texto de este precepto constituye una camisa de fuerza que indebidamente
se pusieron los diputados a s mismos para, en un plazo no mayor de 30 das natura-
les, contados a partir de la entrada en vigor de la reforma, la Cmara de Diputados
tuviera que hacer los nombramientos correspondientes. Este plazo es fijo y preciso,
no hay margen para deducir su posible ampliacin, pues incluso en la Constitucin
se hace hincapi en que no ser "mayor" de 30das naturales. Al no haber cumplido
con este deber constitucional, los diputados hicieron una interpretacin indebida
de la segunda parte del mencionado artculo el cual estableca que los consejeros
electorales y el consejero presidente del Consejo General dellFE en funciones a la
entrada en vigor 'ae} presente decreto': contlu\l'Qt'dI\ en \\.0.'&\.0. \.o.n-
to la Cmara de Diputados diera cumplimento a lo dispuesto en el multicitado
EL PROCESO ELECTORAL ~ - - - _ - " 157
artculo. En ningn lugar deca que permaneceran en sus cargos "hasta que los
diputados nombren a los nuevos consejeros", sino hasta que se haya cumplido con
el artculo cuarto transitorio lo cual tena que haber ocurrido dentro de esos 30
das naturales, de modo que la Cmara de Diputados no dio cumplimiento a un
texto constituconal.
Tratando de justificarse los diputados acudieron tambin al principio jurdico
de que "nadie est obligado a lo imposible': Esto es verdad, pero en este caso fueron
los propios diputados los que se obligaron a algo que poda tornarse imposible en
cualquier momento, como efectivamente sucedi.
Es conveniente insistir en que es totalmente inadecuado poner fecha fija para
tomar una decisin que depende de una votacin para la cual se requiere de mayo-
ra calificada, porque existe la probabilidad de que no se alcance esa mayora y que
por tanto no se cumpla con el plazo establecido previamente en la ley. Las cpulas
partidistas con un razonamiento simplista alegan que de esa manera se ven for-
zados a cumplir, pero evidentemente, como sucedi en el caso analizado, puede
no ser as, dando la psima impresin de que los propios legisladores atropellan lo
dispuesto en la Constitucin.
Hasta antes de la reforma de 2007, los consejeros electorales tenan suplentes
electos por la Cmara de Diputados, figura que se suprimi a partir de la menciona-
da reforma y ahora se prev que "De darse la falta absoluta del consejero Presidente
o de cualquiera de los consejeros electorales, el sustituto ser elegido para concluir
el periodo de la vacante. La ley establecer las reglas y el procedimiento correspon-
dientes."
La misma base v del arl. 41 establece un rgimen de incompatibilidades al
ordenar que "El consejero Presidente y los consejeros electorales no podrn tener
otro empleo, cargo o comisin, con excepcin de aquellos en que acten en repre-
sentacin del Consejo General y de los que desempeen en asociaciones docentes,
cientficas, culturales, de investigacin o de beneficencia, no remunerados:' Afin de
garantizar su independencia en las decisiones que tomen yla autonoma del rgano,
en el propio precepto se les otorga una garanta en cuanto a sus ingresos al dispo-
nerse que "La retribucin que perciban ser igual a la prevista para los Ministros de
la Suprema Corte de Justicia de la Nacin:'
Otra incompatibilidad establecida constitucionalmente en la reforma de 2007
consiste en que "quienes hayan fungido como Consejero Presidente, consejeros
electorales y Secretario Ejecutivo no podrn ocupar, dentro de los dos aos siguien-
tes a la fecha de su retiro, cargos en los poderes pblicos en cuya eleccin hayan
participado".
Pese al supuesto no involucramiento partidista de las personas que son de-
signadas para integrar el Consejo General, en la prctica ocurria con relativa fre-
cuencia que quienes salan de dicho rgano se postularan como candidatos de par-
tidos polticos a puestos de eleccin o aceptaran cargos en el Ejecutivo. A fin de
limitar esta conducta de quienes participan como rbitros del proceso electoral, se
previ la incompatibilidad antes mencionada que tiene aplicacin para cargos ad-
158 < --
DERECHO CONSTITUCIONAL
ministrativos en los poderes Legislativoy Ejecutivo, en el entendido de que para ser
postulados a los cargos de diputados o senadores deben transcurrir por lo menos
tres aos de haberse separado del cargo de miembros del Consejo General del FE,
como lo disponen los arts. 55 y 58 de la Constitucin.
Llama la atencin el que no exista incompatibilidad entre el desempeo del
cargo de presidente del Consejo Generala miembro del mismo y la candidatura
a la Presidencia de la Repblica. Evidentemente, sera inadmisible que en pleno
ejercicio del cargo alguien pretendiera tal postulacin, pero no seria descabellado
pensar, a la luz de algunas experiencias, que con muy poco tiempo entre la termi-
nacin del ejercicio como consejero se pudiera pretender alcanzar una candidatura
presidencial, para lo cual no est fijada constitucionalmente una fecha de separa-
cin previa.
En cuanto al secretario ejecutivo, ste ser nombrado con el voto de las dos
terceras partes del Consejo General a propuesta de su presidente.
Los requisitos que deben llenar para su designacin el consejero presidente
del Consejo General, los consejeros electorales, el contralor general y el secretario
ejecutivo del FE estn contenidos en el Cofipe.
6.7.2. La Contralara General dellFE
La reforma de 2007 introdujo una figura nueva en la estructura del FE: la Contra-
lora General del mismo, que viene a ser una especie de rgano autnomo al interior
del propio organismo autnomo. Un antecedente de este cambio se encuentra en el
episodio ocurrido en 1999 cuando el contralor interno del Instituto decidi impo-
ner sanciones a algunos consejeros por irregularidades detectadas en los manejos
administrativos. Como resultado, el Consejo General del FE destituy a dicho con-
tralor. Por eso en la exposicin de motivos de la reforma de 2007 se lee: "Esde toda
evidencia que el titular de un rgano de control interno no debiera ser designado
por los sujetos que estn sometidos al control que la ley establece; ello convertira
a los controlados en juez y parte, con efectos nocivos como los ya observados en
un caso no muy distante en el propio Instituto Federal Electoral:' Efectivamente,
cuando ocurrieron los hechos de 1999 el contralor del FE era designado por los
propios consejeros, quienes tenan tambin la facultad de removerlo. La referida
exposicin de motivos seala que la nica fuente de legitimidad de un rgano de
control al interior de los organismos autnomos debe ser la propia soberana popu-
lar representada en los cuerpos legislativos y por esa razn en la base Vdel art. 41
se indica que "El titular de la Contralora General del Instituto ser designado por
la Cmara de Diputados con el voto de las dos terceras partes de sus miembros
presentes a propuesta de instituciones pblicas de educacin superior, en la forma y
trminos que determine la ley. Durar seis aos enel cargo y podr ser reelecto por
una sola vez. Estar adscrito administrativamente a la presidencia del Consejo Ge-
neral y lllantendr la coordinacin tcnica necesaria C()\\ la<:\\t\do.dd",
superior de la Federacin.
EL PROCESO ELECTORAL ---_---', 159
Es interesante hacer notar que esta forma de designacin introduce, por prime-
ra vez en nuestro texto constitucional, la participacin de las instituciones pblicas
de educacin superior, es decir, universidades e institutos creados por el Estado, en
el nombramiento de servidores pblicos. El Cofipe en su art. 388 remite a la Ley
Orgnica del Congreso para la regulacin de este procedimiento. La contralora del
lFE, de acuerdo con la base v "tendr a su cargo, con autonoma tcnica y de ges-
tin, la fiscalizacin de todos los ingresos y egresos del Instituto': Esa es la razn por
la cual sostengo que se trata de una autonoma dentro de otra. Empero, tampoco se
trata de un rgano sin control pues, por una parte, debe coordinarse con la Audito-
ria Superior de la Federacin que es la entidad de fiscalizacin a la que se alude en
el texto constitucional y est regulada en el art. 79, y por otra, esta misma Auditora
est sujeta a la vigilancia de la Cmara de Diputados.
6.7.3. Las funciones dellFE
La base V del art. 41 asigna al FE en el plano constitucional, adems de aquellas
que determine la ley, las siguientes actividades, las cuales deber efectuar en forma
integral y directa, es decir, atenderlas de manera total y sin encargarlas a otras ins-
tancias, si bien esto ltimo tiene que admitir algunos lmites como lo veremos al
referirnos a la impresin de materiales electorales:
1. Las relativas a la capacitacin y educacin cvica que abarcan la instruc-
cin del personal que se hace cargo de las casillas y, en general, tareas
educativas tendientes a elevar la cultura cvica.
2. La geografa electoral, consistente en la demarcacin de los distritos y las
circunscripciones electorales.
3. Las relativas a los derechos y las prerrogativas de las agrupaciones y los
partidos polticos, esto implica la asignacin de financiamiento, de tiem-
pos en radio y televisin, uso de franquicias postales y dems aspectos
que se contienen al respecto en la legislacin electoral, en la cual tambin
se desarrolla la regulacin de las agrupaciones polticas que son formas de
asociacin para fines polticos que tienden a la formacin de partidos.
4. El padrn y la lista de electores, es decir, el registro de los ciudadanos a
travs del Registro Federal de Electores y la elaboracin de las listas que
se usan el da de la eleccin para identificar a los votantes y anotar en ellas
que han votado.
s. La impresin de materiales electorales, que abarca la de las boletas, las ac-
tas, las mamparas e incluso materiales que no se imprimen propiamente
como Jos crayones empleados para marcar las boleta, o la tinta indeleble
. que se pone en el dedo pulgar de los electores.
6. La preparacin de la jornada electoral, que supone una serie de tareas
logsticas previas para que se instalen las casillas y se puedan recibir los
sufragios el da de la eleccin.
160 ,'---_--- DERECHO CONSTITUCIONAL
7. Efectuar los cmputos en los trminos que seale la ley. es decir. el con-
teo de los votos emitidos desde las casillas y en los distritos o en los
consejos estatales existentes en cada entidad federativa para la eleccin
de senadores.
8. Declarar la validez y otorgar las constancias en las elecciones de diputados
y senadores; esta funcin le otorga al [FE la posibilidad de declarar que
han sido vlidas las elecciones de diputados y senadores. ms no la de
Presidente de la Repblica, ya que esto solamente corresponde al Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la Federacin. En cada distrito se declara
la validez de la eleccin de los diputados uninominales a travs del Con-
sejo Distrital correspondiente. Cada uno de estos consejos es un rgano
del propio [FE. En los consejos estatales se hace el cmputo y se declara
la validez de la eleccin de los senadores de mayora y de primera mi-
nora. El Consejo General hace el cmputo nacional y declara la validez
de la eleccin de diputados y senadores de representacin proporcional.
Precisamente por esa razn la Constitucin habla aqu de constancias en
general, porque las hay de mayora, de primera minora -cuando se trata
de los senadores-
4
y de representacin proporcional.
9. Efectuar el cmputo de la eleccin de Presidente de los Estados Unidos
Mexicanos en cada uno de los distritos electorales uninominales, en lo
cual es muy claro el texto que limita el conteo de los votos distrito por
distrito para la eleccin presidencial; pero hasta ah llega la funcin del
[FE, al que no le corresponde realizar el conteo general en el pas. La
realizacin de una suma general de votos por el Consejo General en la
eleccin de 2006 fue uno de los factores que propiciaron el deterioro de
la autoridad de los consejeros que integraron ese consejo, varios de los
cuales fueron desplazados en la reforma de 2007, pues efectivamente no
corresponda a esa autoridad electoral hacer un recuento de tal natura-
leza. El cmputo realizado en cada distrito debe ser remitido al Tribunal
Electoral para que ste se encargue de sumar los resultados de los 300
distritos y hacer la declaratoria relativa a la eleccin de Presidente, como
lo indica el art. 99.
10. La regulacin de la observacin electoral y de las encuestas y los son-
deos de opinin con fines electorales, la cual tiene por objeto sealar las
condiciones en que pueden participar observadores nacionales e incluso
extranjeros bajo la figura de visitantes, as como fijar reglas aplicables al
levantamiento de cuestionarios acerca de la intencin de voto de la gente
o de sus preferencias electorales de partidos y simpatas polticas a fin de
que no generen una distorsin en la voluntad de los electores. Por eso las
normas del Cofipe prohben la difusin de encuestas con cierto tiempo de
4 Vase el apartado 7.7.
El PROCESO ELECTORAL
-- '161
anticipacin inmediata a la eleccin o durante la jornada electoral hasta
que se haya terminado el tiempo previsto para dicha jornada en el huso
horario ms occidental del pas.
La Constitucin tambin ordena que "Las sesiones de todos los rganos cole-
giados de direccin sern pblicas en los trminos que seale la ley:'
Otra de las novedades introducidas en la reforma constitucional de 2007 en
esta materia fue la relativa a la fiscalizacin de las finanzas de los partidos polti-
cos nacionales, la cual "estar a cargo de un rgano tcnico del Consejo General
del Instituto Federal Electoral, dotado de autonoma de gestin, cuyo titular ser
designado por el voto de las dos terceras partes del propio Consejo a propuesta del
Consejero Presidente. La ley desarrollar la integracin y funcionamiento de dicho
rgano, as como los procedimientos para la aplicacin de sanciones por el Consejo
General. En el cumplimiento de sus atribuciones el rgano tcnico no estar limita-
do por los secretos bancarios, fiduciario y fiscal:'
Tenemos aqu un caso ms de rgano tcnico cuyas caractersticas especficas
deben ser desarrolladas en la ley, e igualmente, como en la Contralora, nos aparece
dotado de una autonoma de gestin que lo aleja de posibles influencias directas
de los consejeros. En la prctica stos haban desarrollado un considerable activis-
mo tendiente a controlar todas las actividades ejecutivas y tcnicas del Instituto,
creando condiciones en las que con razn o sin ella, los partidos perciban ani-
madversiones o simpatias de las que podra surgir un trato contrario al principio
de imparcialidad. La exposicin de motivos de la reforma de 2007 recogi estas
inquietudes y las expres de la manera siguiente:
De igual manera, la Iniciativa bajo dictamen propone [...] establecer la crea-
cin de un rgano tcnico para la fiscalizacin de las finanzas de los partidos
polticos nacionales, su naturaleza jurdica y la forma de designacin del ti-
tular de dicho organismo; se establece igualmente que para el cumplimiento
de sus objetivos no estar limitado por los secretos bancarios, fiduciario y
fiscal, siendo adems el conducto obligado para que sus similares de orden
estatal superen la limitacin impuesta por las mismas normas legales antes
mencionadas.
Tales propuestas son relevantes en tanto permitirn dar un paso adicional
en la profesionalizacin e imparcialidad de la funcin fiscalizadora que, res-
pecto a los partidos polticos nacionales, la Constitucin atribuye desde 1996
al Instituto Federal Electoral. Laactual normatividad legal otorga esa funcin
material a una comisin de consejeros electorales del Consejo General del
IFE, lo que ha ocasionado distorsiones innecesarias en el trato entre estos
servidores pblicos y los representantes de los partidos polticos en el propio
Consejo, adems de continuas fallas en el ejercicio de tal facultad por la comi-
sin de consejeros hoy competente.
162 <'--__--
DERECHO CONSTITUCIONAL
Uno de los aspectos ms importantes de esta innovacin es la supresin del
secreto bancario, fiduciario y fiscal para que las autoridades en el mbito bancario
y de valores -especficamente la Comisin Nacional Bancaria y de Valores y la
Secretara de Hacienda, as como sus rganos en materia impositiva-, estn obli-
gadas a entregar la informacin relativa a transacciones en las que pudieran estar
involucrados los partidos a fin de que se revisen sus cuentas de manera adecuada.
La obligatoriedad para que la revisin de las finanzas partidistas en los estados
pueda beneficiarse de esta norma, se encuentra en el arto 116 inciso k), en el que se
dispone que la regulacin electoral estatal debe instituir "bases obligatorias para la
coordinacin entre el Instituto Federal Electoral y las autoridades electorales locales
en materia de fiscalizacin de las finanzas de los partidos polticos, en los trminos
establecidos en los dos ltimos prrafos de la Base Vdel artculo 41 de esta Cons-
titucin':
La reforma de 2007 introdujo una nueva funcin alIFE consistente en la po-
sibilidad de organizar elecciones locales en las entidades federativas, con lo cual
introduce un elemento centralista en el sistema federal mexicano. El texto corres-
pondiente en el arto 41 dispone: "El Instituto Federal Electoral asumir mediante
convenio con las autoridades competentes de las entidades federativas que as lo
soliciten, la organizacin de procesos electorales locales, en los trminos que dis-
ponga la legislacin aplicable:' Ciertamente no se impone a dichas entidades fede-
rativas la organizacin centralizada de la eleccin, pero se abre una primera puerta
hacia ello. Durante las discusiones previas a la reforma de 2007, algunos sectores
llegaron a plantear la posibilidad de crear un Instituto Nacional de Elecciones a
nivel constitucional que organizara todos los procesos electorales del pas, con lo
que se arrebatara a los estados un elemento esencial de su soberana en cuanto al
control del procedimiento en virtud del cual se expresa la voluntad popular en la
que, de acuerdo con el propio arto 41, se deposita la soberana que se ejerce a travs
de los poderes estatales. Aunque sea tericamente posible asignar la organizacin
electoral a un solo rgano si el Constituyente Permanente lo dispusiese, ello impli-
cara una modificacin esencial en la forma de Estado, convirtindolo en la prctica
en una repblica ms centralista que federal.
Es de esperarse que los estados no decidan renunciar a su soberana al admitir
la suscripcin de convenios basados en la disposicin constitucional que hemos
reproducido lneas atrs y, ms adelante, sera conveniente revertir ese propsito
centralizador en una futura reforma constitucional.
El propio arto 41 cierra el circulo al respecto cuando dispone que el mencio-
nado rgano tcnico del Consejo General, ser elconducto para que las autoridades
competentes en materia de fiscalizacin partidista en el mbito de las entidades
federativas -lo cual incluye al Distrito Federal- puedan superar la limitacin re-
lativa a los secretos bancarios, fiduciario y fiscal.
EL PROCESO ELECTORAL
--__'163
6.8. Sistema de impugnaciones en materia electoral
La regulacin del sistema electoral est sometida a una revisin ejercida a travs
de la propia autoridad administrativa y, finalmente, las decisiones de sta quedan
sujetas a la intervencin del Poder Judicial de la Federacin. Al respecto, la base VI
del art. 41 dispone:
Para garantizar los principios de constitucionalidad y legalidad de los actos y
resoluciones electorales, se establecer un sistema de medios de impugnacin
en los trminos que sealen esta Constitucin y la ley. Dicho sistema dar
definitividad a las distintas etapas de los procesos electorales y garantizar la
proteccin de los derechos polticos de los ciudadanos de votar, ser votados y
de asociacin, en los trminos del artculo 99 de esta Constitucin.
En materia electoral la interposicin de los medios de impugnacin, cons-
titucionales o legales, no producir efectos suspensivos sobre la resolucin o
el acto impugnado.
En esta base se establece otro principio que rige en la materia: el de definitividad,
el cual consiste en que los actos en el proceso electoral quedan firmes una vez que se
agoten las posibilidades de impugnarlos, con lo que se da cumplimiento al principio
de certeza. La idea es que no puede haber una cadena interminable de disputas con
motivo de los resultados de las elecciones y que cada etapa de la misma se cierre de
modo definitivo una vez que existe una resolucin de ltima instancia al respecto o
bien cuando han transcurrido los plazos legalespara presentar una impugnacin.
El sistema previsto en la Constitucin se desarrolla en la Ley General del Sis-
tema de Medios de Impugnacin en Materia Electoral, la cual contiene disposiciones
que regulan procedimientos de impugnacin que se desahogan ante la propia au-
toridad administrativa, es decir, el Consejo General del IFE y otros de naturaleza
estrictamente jurisdiccional que son conocidos por el Tribunal Electoral de! Poder
Judicial de la Federacin a los que aludimos en e! captulo 11.
5
6.9. El rgimen electoral local
Como hemos sealado, los principios generales expuestos en el arl. 41 rigen para la
materia electoral tanto en el mbito federal como en el de las entidades federativas
al que denominamos local. Empero, las reglas especficas aplicables a las elecciones
en los estados de la Repblica se encuentran en e! art. 116, y las correspondientes al
Distrito Federal en el arl. 122.
6
,
5 Respecto del terna jurisdiccional recomiendo al lector consultar Mara Macarita Elizondo Gas-
pern, Causales de Nulidad Electoral. Doctrina jurisprudencial, estudio de las pruebas, Porra,
UNAM, Mxico, 2007.
6 Vasems adelanteen el captulo 15elapartado correspondientea las reglas aplicablesa lamateria
electoral en el mbitode las entidades federativas.
l' lo estfUsiCh.llf(] del Poder
l e g i s l o ~ i v o
7.1. Unicamarismo y bicamarismo
Debo iniciar con una advertencia de carcter gramatical. Pese a que el diccio-
nario de la Real Academia Espaola usa los trminos bicameral para referirse a
los poderes legislativos compuestos de dos cmaras, bicameralismo para aludir al
sistema correlativo y unicameral para el Poder Legislativo integrado por una sola
asamblea, sin que exista, como sera lgico el vocablo unicameralismo, soy de la
opinin de que, en virtud de que la propia Academia elimin la palabra cmera,
por tratarse de un arcaismo, la lgica evolucin idiomtica debe conducir a de-
nominar como unicamaral al parlamento constituido por una sola asamblea y
bicamaral al integrado por dos y para aludir al sistema correspondiente a cada
una de estas dos figuras procede hablar de unicamarismo y bicamarismo, respec-
tivamente.
Pues bien, para estudiar la estructura del Poder Legislativomexicano debemos
empezar por decir que ste se deposita en un rgano denominado Congreso Gene-
ral, tambin llamado por la Constitucin Congreso de la Unin (por ejemplo, en el
art. 29), el cual se conforma por dos cmaras, es decir, dos asambleas diferentes, una
denominada Cmara de Diputados y la otra Cmara de Senadores. El texto respec-
tivo, contenido en el art. 50 dispone: "El Poder Legislativo de los Estados Unidos
Mexicanos se deposita en un Congreso General, que se dividir en dos Cmaras,
una de diputados y otra de senadores:'
Estas cmaras son parte integrante del Congreso, no algo distinto a l, son las
partes de un todo. Generalmente actan como rganos separados, aunque en cons-
tante correlacin, en ocasiones ejercen ciertas facultades queles estn atribuidas de
manera exclusiva pero son parte del Congreso.
Existe un tercer rgano del Congreso General que se denomina Comisin
Permanente prevista en el art. 78. Esta comisin ejerce determinadas atribuciones
originalmente conferidas al Congreso o a alguna de sus cmaras durante el tiempo
166 <'-__---
DERECHO CONSTITUCIONAL
en que ste se encuentra en receso, pero tampoco se trata de una entidad distinta a
dicho Congreso puesto que tambin forma parte de l.
El Congreso General excepcionalmente acta como asamblea nica con la
participacin conjunta de los miembros de ambas cmaras, como veremos ms
adelante, pero slo en ocasiones especiales y para actos en los que no hay delibe-
racin ni se toman determinaciones correspondientes a sus facultades, salvo en
la eleccin del Presidente de la Repblica que debe fungir con carcter interino o
sustituto,' o para conocer de la renuncia de dicho funcionario.
En el Derecho comparado de los pases que se ajustan al modelo de democracia
constitucional, tambin denominada democracia liberal o democracia occidental, exis-
ten diversas maneras de estructurar el Poder Legislativo. ste puede ser unicamaral
y lo ejerce una sola asamblea o cuerpo colegiado, bicamaral si se constituye con dos
cmaras o multicamaralsi se conforma por ms de dos asambleas. Este ltimo caso es
muy poco frecuente; existi en la Yugoslavia socialista ya desaparecida, pero tambin
se presentaen casos especiales en los que para producir un resultado legislativose re-
quiere la voluntad de mltiples cuerpos colegiados. Esta situacin puede ocurrir en la
aplicacin de procedimientos de reforma constitucional en estados federales cuando
intervienen los rganos legislativos de las entidades federadas. Dichos procesos de
reforma constitucional que, esencialmente, son tambin procesos legislativos, hacen
intervenir a varios rganos colegiados. En Mxico por ejemplo, se exige adems de la
aprobacin de las dos cmaras del Congreso de la Unin por mayora calificada de
dos tercios, la aprobacin de la mayora de las legislaturas de los estados.
7.1.1. Ventajas y desventajas
En la doctrina se analizan las ventajas y desventajas que ofrecen los sistemas uni-
camaral y bicamaral. El primero de ellos es, por lgica, menos complicado y ms
veloz, as como normalmente menos costoso dado que por regla general una segun-
da cmara implica un mayor nmero de legisladores y una burocracia duplicada.
Adems, supone una mayor facilidad para la consecucin de acuerdos.
En cambio, el sistema bicamaral ofrece como ventajas, segn Manuel Bar-
quin,' en primer lugar, un relativo debilitamiento del Poder Legislativo, ya que
cuando recae en una sola cmara puede ser en exceso poderoso -como ocurri en
Mxico entre 1857 y 1874- en detrimento de la capacidad del Poder Ejecutivo que
puede sufrir un sojuzgamiento politicamente inconveniente. El bicamarismo per-
mite equilibrar la fuerza de ambos poderes. En segundo lugar, en caso de surgir una
confrontacin entre una de las cmaras y el Poder Ejecutivo, la otra cmara puede
servir como elemento mediador para resolverla. Un tercer argumento favorable al
1 Vase el captulo 10.
2 Manuel Barquin, Comentario al artculo 50 en la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos comentada, 7a. ed., Instituto de Investigaciones l\\I\d\c.:A.'b, ""J 'i\Qn-ua,
1995, t. I.
LA ESTRUCTURA DEL PODER LEGISLATIVO
~ - - __-" 167
bicamarismo consiste en que dada la enorme importancia de la funcin legislativa
es conveniente que sta se realice con gran prudencia y a ello coadyuva la revisin
que hace una segunda cmara, lo cual permite una ms profunda reflexin y un exa-
men ms detallado de los asuntos que se deben resolver. El mpetu, el entusiasmo
desbordado o el propsito de obtener un rpido triunfo poltico pueden propiciar la
precipitacin y la imprevisin que den lugar a consecuencias no deseadas de las me-
didas legislativas aprobadas en esas condiciones. La revisin hecha por una segunda
cmara ampla el tiempo dedicado al examen de un asunto y con ello da oportuni-
dad a que sectores de la poblacin que puedan resultar afectados, tengan ocasin de
hacer valer sus puntos de vista, antes de que se apruebe en definitiva una ley.
Una cuarta ventaja consiste en la elevacin de la calidad representativa en el
seno de un congreso. Cuando existe una sola cmara se aplica un nico criterio
de seleccin de los representantes. En general, la representacin popular est ba-
sada en una fraccin del conjunto de pobladores del pas, de modo que se trata
de alcanzar la uniformidad representativa de la poblacin sobre una base cuan-
titativa determinada; es decir, se elige a un diputado por cada cierto nmero de
habitantes para tratar de alcanzar la mayor igualdad entre los votantes y que cada
voto valga aproximadamente lo mismo. Aunque es factible combinar diferentes
criterios de eleccin en la conformacin de una cmara, como sucede en Mxico
y otros pases con la aplicacin simultnea de los sistemas mayoritario y el pro-
porcional, la segunda cmara permite acudir a una base representativa diferente.
En muchos casos sta es de tipo regional y cuando se trata de estados federales
hace posible la representacin de las entidades que los integran, buscando con
frecuencia que dicha representacin le d un peso igualo similar a las partes
integrantes de la federacin. En otros casos permite integrar distintas formas re-
presentativas, histricamente justificadas mediante la designacin directa de de-
terminadas personas que no responden al voto popular, como en la Cmara de los
Lores de Inglaterra, o atender a necesidades polticas especficas para incorporar
en la segunda cmara a determinados individuos o grupos designados por el Po-
der Ejecutivo, por una combinacin de otros poderes establecidos, o bien como
ocurre en algunos pases, como Italia, en donde los ex mandatarios se convierten
en senadores vitalicios.' Chile, Per y Venezuela tuvieron en algn momento un
sistema similar.
3 El Parlamento italiano es bicamaral. LaCmarade Diputados est compuesta por 630 miembros,
elegidos por sufragio universal y directo, mientras que el Senado de la Repblica est compuesto
por 315 miembros, elegidos sobre base regional, aadindose a estos senadores electos los sena-
dores vahcos, nombrados, en nmero no superior a cinco, por el Presidente de la Repblica.
as como los ex presidentes de la Repblica. Actualmente los senadores vitalicios son siete. La
duracin del mandato de diputados y senadores es de cinco aos. En el ejercicio de la funcin
legislativa, la Cmara de Diputados y el Senado tienen idnticos poderes, de modo que las leyes
deben ser aprobadas con un texto idntico por ambas cmaras. Vase pgina web www.mtas.es/
mundo/consejeras/Italia/8TrabResidirlBreveRe.htm
168 <'-__--
DERECHO CONSTITUCIONAL
De esta manera se consigue una mayor variedad en la representacin y se
atiende a la integracin de fuerzas con determinado peso especfico, por su in-
fiuencia organizacional o poltica o por su origen regional. En razn de esta lti-
ma circunstancia, prcticamente todos los estados que siguen el sistema federal
cuentan con una segunda cmara para que ah estn representados los estados o
las provincias.
Esta frmula se adopt por primera vez en la Constitucin de Estados Unidos
de Amrica a raz de su independencia, cuyo objeto era garantizar la igualdad de los
estados que se integraban a la Unin, de manera que los grandes no avasallaran a
los pequeos, y as se determin que independientemente del tamao o el nmero
de pobladores de los estados, todos ellos contaran con dos senadores.
Como vimos en el captulo 1, en el siglo XVlII los estadounidenses adaptaron,
para los fines de sus necesidades organizativas, un precedente histrico mucho ms
antiguo, justamente el parlamento ingls aparecido en el siglo XlII, que primero
tuvo una asamblea representativa de la nobleza -la actual Cmara de los Lores- y
despus cre la Cmara de los Comunes, que alojaba la representacin de la bur-
guesa.
La idea de contar con dos cmaras ha permitido atender diversas necesidades
de reparto del poder poltico en distintos pases estructurados de las maneras ms
dismbolas. De hecho, hay estados unitarios que cuentan con dos cmaras en las
que se combinan representaciones territoriales con algunas de otra naturaleza.
El bicamarismo surgi desde 1327 como un esquema prctico para atender la
exigencia de representacin de diferentes capas sociales ante la autoridad monr-
quica. El sistema parlamentario ingls fue tomado como modelo por los estado-
unidenses, adaptado a las necesidades de su entorno poltico, para hacer posible la
conjuncin de los estados en una federacin, usando la segunda cmara a fin de que
ah se garantizara la igualdad de representantes para todos los estados de la misma
manera. Una vez acuado el modelo, los diferentes pases lo han empleado para
enfrentar los requerimientos de su realidad poltica.
7.1.2. Primera y segunda cmaras
La nocin segunda cmara revela un tratamiento que implica la existencia de una
primera, y efectivamente as es. Lasasambleas representativas que ejercan la volun-
tad popular de acuerdo con la ideologa liberal. deban buscar una representacin
directa e inmediata de los electores, sin intermediarios y procurando la realizacin
del principio "Un hombre, un voto:' Al margen de cualquier otro criterio, este tipo
de asambleas tendra que constituirse con la finalidad de que cada determinada
cantidad de poblacin eligiera a un diputado. En consecuencia, las denominadas
segundas cmaras deben dar cabida a otro tipo de representatividad, por eso el
bicamarismo ofrece muy variados modelos de segundas cmaras, en tanto que la
que recoge en su conjunto a la representacin popular es m\l'f ~ ; \ .. m.\.\.a'l: en. \()U-e>'.:> \0'5
sistemas. Por otra parte, un anlisis detallado del esquema bicamaral conduce a
LA ESTRUCTURA DEL PODER LEGISLATIVO
--__--"169
preguntarse hasta qu punto ejercen de manera compartida las dos cmaras la po-
testad legislativa, de modo que es vlido cuestionar, desde el punto de vista terico,
cul es la esencia del sistema bicamaral?, basta con que se observe en la descrip-
cin constitucional que el congreso o parlamento se constituye por dos cuerpos
colegiados?
Al respecto, lean Mastias y lean Grang' responden con criterios funcionales
muy importantes que rebasan el examen formal. Para ellos no es suficiente que
la Constitucin o la costumbre sealen que un parlamento se compone por dos
cmaras y consideran que deben cumplirse tres condiciones materiales para que
realmente una segunda cmara tenga tal carcter:
1. Debe ser una institucin poltica de alcance nacional, representativa
con efectiva intervencin en la deliberacin pblica de la ley y en el con-
trol de la actividad gubernamental, investida de un cierto poder de deci-
sin.
2. Por su procedimiento de formacin, contar con un ttulo legtimo para
considerar que representa a la soberana nacional. .
3. Participar en las funciones que la Constitucin atribuye al parlamento, es-
pecialmente en lo que concierne al ejercicio de la competencia legislativa
general.
Estos autores observan con justificada razn que no todas la segundas cmaras
particpan en la misma medida en el ejercicio parlamentario y proponen mecanis-
mos para constatar si efectivamente ejercen parte importante del Poder Legislativo
o slo actan en forma colateral con un escaso poder decisorio en las cuestiones
fundamentales. Este criterio es muy importante para certificar si en la prctica el
Poder Legslativo, en un sistema bicamaral, se comparte por las dos asambleas o una
de ellas ejerce realmente la funcin legislativa. Es curioso pero la cuna del parla-
mentarismo bicamaral que es el actual Reino Unido de la Gran Bretaa difcilmente
pasa esa prueba. En el sistema britnico la carga legislativacorresponde de manera
abrumadora a la Cmara de los Comunes, adems de que los miembros de la C-
mara de los Lores no provienen de la eleccin popular y por tanto resultara muy
dudoso que se les atribuyera una representacn de la soberana popular, a la mane-
ra que lo admite la ideologa democrtico-liberal. La Cmara de los Lores, de origen
nobiliario, fue perdiendo poco a poco sus poderes frente a la de los comunes. De
hecho, en la actualidad "el papel de la Cmara de los Lores como factor de decisin
poltica es muy limitado, incluso marginal".' Los lores carecen de poder en materia
presupuestal y slo pueden ejercer un veto temporal para retrasar la aprobacin de
l'-_---
4 Iean Mastias y lean Grang, Les secondes chambres du parlement en Europe Occidental, Econmica,
Pars, 1987.
5 Ibidem, pg. 272.
170 < ....__---
DERECHO CONSTITUCIONAL
una ley, que incluso sin su voluntad puede llegar a serlo, si cuenta con el apoyo de la
Cmara de los Comunes. En determinados casos efectan algunas funciones de
naturaleza jurisdiccional. nicamente por una legitimacin tradicional y por el am-
plisimo reconocimiento histrico como precedente puede seguirse considerando al
sistema britnico como bicamaral.
Es frecuente que las segundas cmaras en los sistemas parlamentarios tengan
poderes de menor alcance que aquellas en las que se deposita de origen la repre-
sentacin popular general. En algunos casos no tienen competencia en todas las
materias, y en otros, aunque la tengan, su poder es ms reducido y se constrie a
una facultad de veto en materia legislativa, que puede llegar a ser superado por una
mayora calificada en la cmara popular. Por ejemplo, el Bundesrat alemn puede
interponer un veto para la aprobacin de ciertas leyes, pero si una mayora califica-
da en el Bundestag (equivalente a la Cmara de Diputados) la aprueba, puede pasar
por encima de la voluntad de la otra cmara. En casos excepcionales, como el del
senado italiano y el consejo de estados de Suiza, la segunda cmara posee prctica-
mente los mismos poderes legislativos que la primera.
En contrapartida, es posible encontrar el fenmeno relativamente inver-
so, en virtud del cual un sistema formalmente unicamaral termina funcionando
como si fuese bicamaral. En Noruega, por ejemplo, una porcin de la asamblea
nica dispone de competencias especificas para revisar el contenido de los textos
legislativos sin que puedan aprobarse si no pasan dicho examen. Esta parte de
la asamblea acta en los hechos como si fuera una segunda cmara de carcter
revisor.
Por otro lado, se dan casos en los cuales un rgano ajeno al parlamento fun-
ciona dentro del proceso legislativo como una cmara ms, como el Consejo de
Estado de Luxemburgo que desempea un papel muy similar al de una segunda
cmara sin formar parte del parlamento. En cierta medida, el Consejo Consti-
tucional francs, al operar como rgano verificador de la constitucionalidad de
las leyes) se comporta ocasionalmente como una tercera cmara en el proceso
legislativo.
Los sistemas presidenciales, cuando operan bajo el sistema bicamaral, si-
guiendo el modelo estadounidense, normalmente pueden considerarse en sentido
propio bicamarales por la similitud de los poderes de ambos cuerpos colegiados. En
Mxico opera un autntico sistema bicamaral con algunas particularidades, pero
sin duda cumple a plenitud los criterios propuestos por Mastias y Grang, dado que
las dos cmaras tienen un origen electoral y, en consecuencia, un ttulo vlido para
el ejercicio de la soberana popular, adems de que ambas tienen pleno poder de
decisin. Sin la aprobacin conjunta no es posible emitir una ley. Asimismo, las dos
ejercen poderes de control sobre el gobierno y slo de manera excepcional existen
materias que se resuelven exclusivamente por una de ellas. Empero, hasta en ese as-
pecto encontramos cierto equilibrio ya que el poder presupuestal es exclusivo de la
Cmara de Diputados, pero Ja aprobacin de tratad<ls internadClnat""
slo aJ Senado.
LA ESTRUCTURA DEL PODER LEGISLATIVO
-- J 171
Un sector de la doctrina distingue entre bicamarismo perfecto, en el cual am-
bas cmaras "poseen atribuciones o poderes idnticos': y el bicamarismo imperfecto,
"cuando una cmara domina sobre la otra'"
En la historia constitucional mexicana, la Constitucin de 1824 contena un
sistema bicamaral perfecto con una igualdad prcticamente absoluta entre ambas
asambleas, lo cual es un fenmeno muy poco frecuente; en cambio, la de 1857 de-
positaba el Poder Legislativoen una sola cmara, la de diputados. No obstante, para
algunas decisiones se votaba por diputaciones formadas por el conjunto de dipu-
tados de un estado, con lo que se introduca un matiz de representacin estatal en
ausencia de la Cmara de Senadores, que se restableci hasta 1874.
La conformacin de un Legislativounicamaral en un Estado federal, como era
el derivado de la Constitucin de 1857, constituye una rareza pues no est de ms
insistir en que los sistemas federales cuentan normalmente con dos cmaras, una
de representacin popular general y otra en la que estn representados las entidades
que integran la federacin de que se trate.
7.1.3. La naturaleza nacional de las primeras cmaras
Es conveniente aclarar al estudiante que -como especialista en Derecho que ha-
br de ser- no debe dejarse llevar por la terminologa popularizada en la prensa,
que suele llamar Cmara Alta al Senado y Cmara Baja a la de diputados. Esta
distincin es absolutamente impropia en cuanto la cmara a la que se concede ma-
yor importancia representativa popular es a la de diputados y en general a aquella,
independientemente de su denominacin, que se basa en la representacin general
de los ciudadanos considerados como tales, agrupados por circunscripciones cal-
culadas segn una determinada cantidad de poblacin, sin ninguna otra condicin
representativa, como habitar en determinado estado o pertenecer a cierto gremio.'
6 Hctor Fix Zamudio y SalvadorValenciaCarmona, Derecho constitucional mexicano y comparado,
Porra e Institutode Investigaciones Jurdicas, UNAM, Mxico, 1993, pgs. 638 y siguientes.
7 En cuanto a la representacin gremial, un caso interesantees el Senado irlands que no es elegido
directamente por los ciudadanos, sino desde mbitos profesionales. Se compone de 60 miembros,
11 senadores designados librementepor el Presidentedel Gobierno y 49 elegidos, seis por ciertas
universidadesy el restode entrepersonas con conocimientos y experiencia en cinco sectores profe-
sionales (cultura, agricultura, trabajo, industria y comercio y administracin pblica). La eleccin
la realizan miembros de la Cmarade Representantes nueva, los del Senado saliente y los repre-
sentantes de los entes locales. "Sin embargo, es opinin unnime en la literatura irlandesaque este
intento de representacin vocacional del Senado ha fracasado rotundamente. No slo porque la
estructurade la sociedad no responde a este esquemasino, sobre todo, porque el protagonismo de
los partidos polticos en la representacin polticalo disuelve por completo. En efecto, la mayora
de los Senadores son hombres de partido, con lo que la composicin efectiva del Senado no difiere
mucho de la del Dil; ms an, un escao en el Senado suele ser un premio de consolacin o una
recompensa para quienes no han podido obtenersu escao en la Cmarade Representantes y, en
el caso de muchos de ellos, tan slo mantienen tenues conexiones con los intereses profesionales
que dicen representar': VaseElpeculiarSenado irlands, de D. FernandoReyMartnez, profesor de
172 ,'--__--
DERECHO CONSTITUCIONAL
La representatividad de las primeras cmaras se arraiga en la voluntad pOpu-
lar expresada de manera directa, sin ningn matiz ni otra calidad representativa
que no sea la de formar parte de todo el pueblo que integra el Estado-nacin de que
se trate. Esta connotacin est recogida en el art. 51 de nuestra Carta Magna al decir
que: "La Cmara de Diputados se compondr de representantes de la nacin, electos
en su totalidad cada tres aos. Por cada diputado propietario se elegir un suplente."
El conjunto de los diputados representa, pues, a toda la Nacin.
Estas cmaras populares tienen diferentes nombres: Congreso de los diputa-
dos en Espaa, House of Representatives en Estados Unidos de Amrica, House of
Commons en Inglaterra, Bundestag en Alemania, Asamblea Nacional en Francia,
pero al final siempre son los que por el tipo de eleccin se considera que representan
al pueblo del Estado en su totalidad sin ninguna otra especificidad representativa.
Pues bien, pretender denominarles Cmaras Bajas parece restarles categora, cuan-
do en general son las que tienen ms amplios poderes. El origen de esta indebida
distincin proviene del parlamentarismo ingls en donde a la Cmara de los Lores,
por ser la primera en el tiempo y representar a la nobleza o clase alta, se le llam
Cmara Alta, y a la de los comunes, representativa de la burguesa, que careca de
ttulos nobiliarios, Cmara Baja.
Tanto por la naturaleza de las atribuciones que poseen como por el hecho de
que en una repblica es inadmisible la aplicacin de tal criterio, debe desterrarse
del lenguaje tcnico jurdico el empleo de los calificativos Alta y Baja para aludir
a los cuerpos colegiados que integran un Legislativo bicamaral, especialmente si
pertenecen a una forma de gobierno republicana.
7.2. El Congreso como asamblea nica
Antes de estudiar en detalle la estructura de cada una de las cmaras y de la Comi-
sin Permanente, conviene revisar los casos en que excepcionalmente el Congreso
de la Unin trabaja de manera conjunta como una asamblea nica. stos derivan de
disposiciones constitucionales que se recogen y regulan en la Ley Orgnica del Con-
greso General de los Estados Unidos Mexicanos (LOCG), a la que nos referiremos ms
adelante. Baste ahora decir que en su art. 5 establece los casos en que se produce
esta actuacin conjunta, que son los siguientes:
a) Apertura de los periodos de sesiones ordinarias los das 1 de septiembre y 1 de
febrero, y apertura de periodos de sesiones extraordinarias. En rigor, el art. 69 cons-
titucional se refiere expresamente slo al primer periodo ordinario de sesiones que
se inicia el 1o de septiembre de cada ao ya la apertura de sesiones extraordinarias
del Congreso de la Unin. No obstante, debe considerarse que dado que el segundo
,-----
Derecho constitucional de la Universidad de- Fun.dadn 7.....'['3.-
goza, Espaa, 2006.
LA ESTRUCTURA DEL PODER LEGISLATIVO ---_--', 173
periodo de sesiones ordinarias no exista cuando se redact originalmente el art. 69,
pero el constituyente plane la sesinconjunta incluso cuando se trata de un pe-
riodo extraordinario y as lo ha interpretado el legislador al redactar el art. 5 de la
LOCG, la apertura del segundo periodo ell de febrero tambin requiere la reunin
conjunta del Congreso. Adems, la prctica parlamentaria seguida hasta ahora as
lo confirma. No obstante.Tas costumbres parlamentarias pueden variar. De hecho,
consuetudinariamente el Congreso sola efectuar sesiones conjuntas tambin con
motivo de la conclusin de los trabajos de cada periodo, pero esta prctica se aban-
don en los primeros aos del siglo XXI.
A la apertura de sesiones del primer periodo debe asistir el Presidente de la
Repblica y presentar un informe escrito en el que manifieste el estado general que
guarda la administracin pblica del pas.' Cuando se trata de periodos de sesiones
extraordinarias, el presidente de la Comisin Permanente debe informar acerca de
los motivos o las razones que originaron la convocatoria a dicho periodo.
b) Segn el mencionado arto So, el Congreso sesiona tambin de manera conjunta
para la realizacin de sesiones solemnes, las cuales no estn expresamente previstas
en la Constitucin pero derivan de una aeja prctica parlamentaria que recogela ley
orgnica al mencionarlas en dicho precepto. Estas sesiones se realizan en virtud de
acuerdos parlamentarios adoptados por cada una de las cmaras y tienen por obje-
to la conmemoracin de algn hecho histrico especial o la recepcin protocolaria
de algn mandatario extranjero que dirige un mensaje ante ellas.
e) Sesiones para elegirPresidente de la Repblica interino o sustituto. La Constitucin
prev en los arts. 84 y 85 el caso de falta absoluta de Presidente de la Repblica o el
hecho de que ste no se presente para tomar posesin de su cargo el 1de diciembre.
Con el fin de elegir quin deba ocupar el cargo de manera interina o con el carcter
de sustituto, el Congreso acta como asamblea conjunta en la que participan dipu-
tados y senadores para deliberar y votar la mencionada designacin.'
d) Calificacin y aceptacin de la renuncia al cargo del Presidente. En caso de que el
Presidente de la Repblica renuncie a su cargo, el art. 86 constitucional prev que
el Congreso calificar dicha renuncia para determinar si obedece a una causa grave
yen su caso aprobarla, con lo cual queda acfala la titularidad del Ejecutivo y debe-
r, por tanto, proceder a designar un interino o sustituto. La Constitucin en este
caso no es explcita en cuanto a la actuacin del Congreso como asamblea nica,
pero por la naturaleza del evento y por sus consecuencias jurdicas, es lgico que
as se haga y por ello la ley orgnica la incluye entre los casos de actuacin como
asamblea unificada.
<-----
8 Vase elcaptulo 10.
9 Vase tambin en el captulo 10 lo relativo a este procedimiento.
174 <'--__--
DERECHO CONSTITUCIONAL
e) Toma de posesin del Presidente de la Repblica. El art. 87 prev que la protesta
del Presidente entrante se har ante e! Congreso de la Unin y en casos excepcio-
nales ante la Comisin Permanente. Es evidente que al inicio normal de un periodo
constitucional e! Congreso deber reunirse para recibir la protesta de acuerdo con
el texto previsto en dicho art. 87.
El segundo prrafo de! art. S' de la LOCG establece que cuando el Congreso
sesiona conjuntamente debe reunirse en el recinto de la Cmara de Diputados y el
presidente de sta fungir como presidente de! Congreso.
En los casos sealados en los incisos a), b) y e) puede haber algunas interven-
ciones en la tribuna del congreso por parte del Presidente de la Repblica o alguno
de los congresistas o invitados para hablar ante l, pero no se desarrolla ningn pro-
ceso deliberativo ni se toman decisiones. En cambio, en los casos a los que aluden
los incisos e) y d) el Congreso puede y debe deliberar antes de proceder a votar para
tomar las decisiones que ah se mencionan.
Cuando el Congreso tiene que deliberar con motivo de una sesin conjunta
para luego adoptar una determinacin, es muy importante la manera como se es-
tablece el qurum, esto es, el nmero mnimo de sus miembros para poder tomar
una resolucin vlida. 10 El art. 8' de la LOCG prev que en este caso "se requiere el
qurum que para cada una de ellas se dispone en el primer prrafo del articulo 63
constitucional". En dicho precepto se dice que se necesita la presencia de ms de la
mitad del nmero total de sus miembros. De esta manera, para constituir la sesin
conjunta del Congreso en todos los casos es necesario que primero se constate el
qurum de cada cmara por separado, a fin de determinar que en cada una estn
presentes ms de la mitad de sus integrantes; despus de lo cual y una vez que se
instala cada asamblea por separado se pasa a la integracin de la sesin conjunta.
Lo anterior es muy importante porque cuando se requiere una decisin, por
ejemplo, la e!eccinde un presidente interino prevista en los arts. 84 y 85, se dice que es
necesaria la presencia de las dos terceras partes de los legisladores. Si no se diferenciara
el qurum previo en cada cmara, podria llegarse al extremo de que se pretendiera
hacer sesionar al Congreso slo con diputados, pues de un total de 628 congresistas
que, como se ver ms adelante, integran ambas cmaras, las dos terceras partes son
419 y dado que hay 500 diputados, podria no estar presente ningn senador y tratar
de instalar el Congreso. Debido a que ste, segn la Constitucin, consta de dos c-
maras, es preciso asegurarse que cada una de ellas tenga el qurum para sesionar y
posteriormente instalar el Congreso. En los casos en que decide como asamblea nica,
la votacin se toma indistintamente a diputados y senadores sin que se vote de manera
separada por cmara, pero el siempre debe verificarseen funcin de la presen-
cia de ms de la mitad de los diputados y ms de la mitad de los senadores.
'0 Vase en el apartado s.! el concepto qurum yalgunag para su ceterrmnacion en
las cmaras.
LA ESTRUCTURA DEL PODER LEGISLATIVO
~ - - __, 175
7.3. Requisitos para ser diputadoo senador
Antes de estudiar cmo se integra cada cmara conviene conocer los requisitos para
ocupar el cargo de diputado o senador de la Repblica. La base genrica del derecho
de los ciudadanos mexicanos a ser electos para estas dignidades se encuentra en
el arto 35 constitucional, que dispone como prerrogativa del ciudadano en su
fracc. 11: "Poder ser votado para todos los cargos de eleccin popular y nombrado
para cualquier empleo o comisin, teniendo las calidades que establezca la ley:'
Debe entenderse que estas calidades corresponden, en su estricto sentido gramati-
cal, a propiedades inherentes a algo, en consecuencia, aluden a condiciones intrnse-
cas de la persona que estn sealadas en la propia Constitucin federal o las de los
estados. En principio, deben ser estos ordenamientos los que indiquen los requisitos,
pero como lo prev el arto 35, puede ser la ley secundaria la que fije algn requisito
adicional. No obstante, es claro que la ley no puede exigir ningn requisito intrn-
seco como la edad o la nacionalidad, agregado a los que previene el texto constitu-
cional federal o local de que se trate.
Ahora bien, otros requisitos tienen que ver no con calidades intrnsecas, sino.
con algunas de tipo accidental, como la incompatibilidad o no con ciertos cargos
oficiales. Estas incompatibilidades pueden ser absolutas o relativas. Son absolutas
si no permiten despojarse de un determinado cargo para acceder a la condicin de
funcionario electo o si claramente establecen que despus de haber ocupado cierto
puesto nunca ms podr volverse a ocupar.
Las incompatibilidades absolutas slo puede establecerlas una disposicin
constitucional federal. Las constituciones locales o las leyes federales o estatales
pueden agregar algunas incompatibilidades ~ o indicadas en la Constitucin, por
. ejemplo, las que tienen que ver con el desempeo de cargos en organismos electo-
rales; empero, siempre debe haber la posibilidad de acceder a un cargo de eleccin
mediante la separacin del puesto que se supone incompatible, con cierto tiempo
de anticipacin.
De conformidad con el arto 55, los requisitos para ser diputado son los si-
guientes:
a) "Serciudadano mexicano por nacimiento, en el ejercicio de sus derechos" (jracc. t).
Esto indica que se debe tener la nacionalidad mexicana por nacimiento de acuer-
do con lo estipulado en el arto 30.1' Por tanto, no puede acceder a este cargo
quien posea la nacionalidad mexicana por naturalizacin. En este punto es pre-
ciso tener en cuenta que dado que la Constitucin admite hi posibilidad de que
una persona de nacionalidad mexicana por nacimiento posea simultneamente
otra u otras nacionalidades, 105 cargos para los cuales la p\:()'j)\c.. Ccmst\tuci6n.
disponga que slo pueden ser ocupados por mexicanos por nacimiento no se otorgarn
11 Vase el captulo 13.
176 ,'-__---
DERECHO CONSTITUCIONAL
a quien tenga doble nacionalidad. As lo dispone el arto 32 constitucional, que
dice: "El ejercicio de los cargos y funciones para los cuales, por disposicin de
la presente Constitucin, se requiera ser mexicano por nacimiento, se reserva a
quienes tengan esa calidad y no adquieran otra nacionalidad. Esta reserva tam-
bin ser aplicable a los casos que as lo sealen otras leyes del Congreso de la
Unin:' Como se aprecia de este texto, tambin cuando cualquier ley indique
que para el desempeo de un cargo es preciso ser mexicano por nacimiento,
deber rechazarse a quien disfrute de doble nacionalidad, con mayor razn si
tiene ms de dos. 12
Adems de la nacionalidad, el o la aspirante debe poseer la calidad de ciuda-
dano, es decir, con base en el art. 34, ser varn o mujer que haya cumplido 18 aos
y tener un modo honesto de vivir. Este segundo requisito en realidad se presume
de manera general de todos los habitantes y la ley desarrolla los casos en que se in-
curre en la transgresin de esta condicin. Precisamente cuando la ley prev como
sancin la prdida de los derechos ciudadanos o se est privado de ellos por los
supuestos establecidos en los arts. 37 y 38, que se refieren a la prdida o suspensin
. de los mismos, el posible aspirante a un cargo deja de cumplir el requisito de estar
en el ejercicio de sus derechos. Esto ocurre, por ejemplo, si el ciudadano se encuentra
sujeto a un proceso criminal por un delito que merezca pena corporal, que es una
de las varias hiptesis consideradas en los mencionados preceptos.
b) "Tenerveintin aoscumplidosel da de la eleccin" (jracc. u). Este requisito seala
la edad mnima para poder ocupar el cargo. Implica que no basta con alcanzar la
ciudadana, sino que el constituyente estima que se necesita una experiencia vital
ms extendida para desempearse como representante de la nacin, dado que la
,'------
12 La exigencia de la ciudadana por nacimiento no haba existido antes de la Constitucin de 1917,
ms que en la de 1836 y segn afirmaba en la tribuna del Congreso Constituyente posrevoluciona-
rio el diputado Mart -que por cierto era mexicano naturalizado, de origen cubano- tal requi-
sito fue derogado en 1842 por presiones diplomticas de Espaa y Estados Unidos de Amrica. El
Proyecto de Carranza slo exiga la ciudadana mexicana, la adicin de que fuera por nacimiento
la introdujo la Comisin correspondiente, con un argumento un tanto extrao: dado que al Con-
greso corresponda designar Presidente de la Repblica en casos de falta absoluta de ste, en un
momento dado todos los diputados podran ser presidenciables, razonamiento que caa por su
base puesto que entonces tambin hubiera sido necesario igualar las edades para aspirar a ambos
cargos, cosa que no sehacia. El asunto origin un extenso y singular debate que en realidad nunca
se centr en la sustentacin que daba la comisin a su propuesta y se desliz, por una parte, hacia
la falta de solidaridad de los extranjeros con Mxico, lo cual no era el punto por discutir pues la
ciudadana por naturalizacin elimina la condicin de extranjero, y por otro, a disputar acerca
de si deba o no concederse a los latinoamericanos nacionalizados el derecho a ser diputados. En
todo caso, el argumento ms slido a favor de mantener la redaccin presentada por la comisin,
lo adujo el diputado Machorro Narvez al sostener que en muchos casos la naturalizacin obe-
decJa a un inrers /77teri} rROa una verdadera c,()\\ Q.\.'i>>:.'Ui,-QU'tue
muy amplia y finalmente se aprob la fraccin como aparece ahora con 98 votos contra 55.
LA ESTRUCTURA DELPODERLEGISLATIVO
~ - - __, 177
ciudadana y con ella la capacidad de votar se. obtienen a los 18 aos, pero para
poder ser electo diputado se exigen 21 por lo menos. Es curioso observar que la
redaccin de esta fraccin es defectuosa ya que pareciera, si se lee con rigor, que
slo quien cumple 21 aos justamente el dia de la eleccin, tendra derecho a ser
diputado. Es obvio que esta interpretacin es absurda, ya que debe entenderse que
el constituyente quiso decir: Tener por lo menos 21 aos cumplidos el dia de la
eleccin. En los diversos pases de Amrica la edad mnima para este cargo es en
algunos casos de 21 y en otros de 2S aos."
e) "Ser originario del Estado en que se haga la eleccin o vecino de l con residencia
efectiva de ms de seis meses anteriores a lafecha de ella" (fracc. m). Esta parte de la
fraccin se aplica a los diputados electos por mayora relativa. La base de la eleccin
es cada distrito electoral en que estn divididos los estados, de modo que el aspiran-
te debe tener la condicin de originario de dicho estado, y se entiende por analoga
que quienes se postulen en el Distrito Federal tambin deben ser originarios de l.
El carcter de originario depende de la Constitucin de cada estado, que define esa
calidad normalmente en funcin de haber nacido en el estado o ser hijo de personas
nativas de l. En todo caso, debe estarse al contenido de la norma constitucional
estatal que defina la condicin de originario o un trmino equivalente, como el de
nativo del estado de que se trate. En el Distrito Federal, su Estatuto de Gobierno
no describe estas caractersticas pero s las considera como requisitos para el de-
sempeo de cargos locales, como el de diputado a la Asamblea Legislativa oIefe
de Gobierno, as que debe estarse por analoga a las que existen en las entidades
federativas.
La Constitucin permite que quien no sea originario de un estado pueda ser
electo en uno de sus distritos, siempre que sea vecino de l, es decir, que ah habite,
tenga establecido su domicilio y esa situacin efectivamente corresponda a la reali-
dad y no sea fingida, por eso dice el texto "con residencia efectiva"!" de ms de seis
meses anteriores a la fecha de la eleccin. Se puede plantear la duda de si esta fecha
debe ser inmediatamente anterior o no. Dado el espritu de la disposicin que tiende
a vincular al electo con el sitio en donde es elegido, la interpretacin correcta es la
de que la residencia debe acreditarse por lo menos durante los seis meses inmedia-
tamente anteriores al da de la eleccin."
13 Vase la pgina web_http://pdba.georgetown.edu
14 Al respecto vase Juicio de Revisin Constitucional Electoral. Expediente: SUP-JRC-D13/98 en la p-
gina web del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin.
15 Consltese en la misma pgina web la tesis Residencia efectiva. El cmputo del plazo para acreditarla
debe realizarse a partir del periodo inmediato anterior a la eleccin (legislacin de Sonora), que
aunque referida a la eleccin de este estado nos da una orientacin importante en relacin con el
criterio del TEPJF. Jurisprudencia y Tesis relevantes 1997-2005, Compilacin Oficial, 2a. ed., Tribunal
Electoral del Poder Judicial de laFederacin, Mxico, 2005, pg. 907.
178 , --
DERECHO CONSTITUCIONAL
Para los contenidos jurdicos especficos de los trminos vecindad y residencia
debe acudirse tambin al contenido de las constituciones locales."
En cuanto a los diputados electos por representacin proporcionaP'la Cons-
titucin en esta misma fraccin dispone que deben ser originarios de alguna de
las entidades federativas comprendidas en la circunscripcin plurinominal donde
se haga la eleccin o vecinos de ella, en las mismas condiciones explicadas en el
prrafo anterior.
La propia fraccin termina aclarando que "la vecindad no se pierde por au-
sencia en el desempeo de cargos pblicos de eleccin popular"; lo cual significa
que la Constitucin presume juris et de jure que quien se encuentra fuera del lugar
donde fue electo sigue residiendo en l si desempea un cargo de eleccin popular.
Por ejemplo, si corno diputado se traslada a la capital de la Repblica y ah vive, se
le sigue considerando residente del sitio donde fue electo. Esta disposicin debe in-
terpretarse siempre en el sentido de la vinculacin representativa que se tiene, pero
no cuando el cargo de eleccin na est ligado al lugar donde sta se produjo. Ima-
ginemos que una persona naci en Saltilloy ha vivido muchos aos en Mrida. Un
da, con motivo de las elecciones en el lugar donde es originario lo eligen diputado
local del estado de Coahuila y se traslada a la capital de dicha entidad. Luego de
tres aos quiere ser diputado federal por Mrida, de donde no es originario y haba
dejado de residir por ser diputado en Coahuila. Podra alegar que corno estaba
desempeando un cargo de eleccin popular, no perdi su vecindad en Mrdar
Aunque es posible que no hubiera perdido su relacin sociolgica con esta ltima
ciudad y quiz hasta su familia siguiera viviendo ah, creo que debido a que el cargo
por el que se alej no estaba ligado a la representacin de ese lugar, no debera ha-
cerse vlida la presuncin de que continuaba residiendo en Mrida.
d) "No estar en servicio activo en el ejrcitofederal, ni tener mando en la policia ogen-
darmeria rural en el distrito donde se haga la eleccin, cuando menos noventa das
antes de ella" (fracc. IV). La intencin de este requisito es que el aspirante no dispon-
ga de medios de coaccin contra los electores. En cuanto al servicio en el ejrcito,
adems nuestra Constitucin trata de separar tajantemente las responsabilidades
civiles anejas a los cargos pblicos de eleccin popular, de la funcin castrense, no
slo por el carcter civil del servicio pblico, sino tambin por el hecho de que un
militar en activo podra estar sujeto a instrucciones supuestamente legtimas dadas
por sus superiores, lo cual sera incompatible con su condicin de representante
popular.
Con respecto al mando en la polica, debe entenderse que el adjetivo rural afec-
ta exclusivamente a la gendarmera, pero la policia puede ser la urbana municipal, la
estatal o la judicial o ministerial, de modo que los procuradores de justicia, subpro-
,
16 Consltese sobre este tema. mi libro Derecho municipal, Oxford M.roCQ, 'L'\)'Ub.
17 Vanse los apartados 7.6.3 y 7.6.4.
LA ESTRUCTURA DEL PODER LEGISLATIVO
, ~ - - - ~ 179
curadores o cualesquiera otros funcionarios que tengan este tipo de mando, deben
separarse de sus cargos noventa das antes de la eleccin para poder ser elegidos
diputados.
e) Lafrace. V contempla un amplio conjunto de incompatibilidades, bastante comple-
jo y con algunas inconsistencias, el cual se extendi a partir de la reforma publicada
en el Diario Oficial de la Federacin (DOF) del 9 de junio de 2007.
Algunas de las ampliaciones que incluyeron a funcionarios de los rganos
electorales obedecieron al hecho de que, con frecuencia miembros de estas autori-
dades que fungen como rbitros de los procesos electivos aparecan como candida-
tos de partidos polticos a cargos de eleccin popular, lo cual tiende a poner en duda
la imparcialidad que debera caracterizarlos.
Este rgimen de incompatibilidades atiende el desempeo de funciones p-
blicas y establece distintos tiempos y condiciones para la separacin previa de las
mismas y en algunos casos la incompatibilidad absoluta aun separndose del cargo
previo.
La restriccin ms severa en cuanto a tiempo se da respecto de los goberna-
dores de los estados y el jefe de gobierno del Distrito Federal, quienes no pueden
ser electos diputados en las respectivas entidades donde gobiernan durante todo el
tiempo de su encargo, aunque se separen del mismo. Sesupone que se pretende evi-
tar que usen su influencia para imponerse en el cargo de diputado o senador quiz
hasta para prolongar su poder en la entidad.
No obstante, la disposicin tiene el defecto de que no impide el uso del cargo
para proyectarse a la obtencin de otro en una entidad distinta, lo cual es posible
por las propias condiciones de elegibilidad previstas en el mismo artculo. Pense-
mos en un jefe de gobierno del Distrito Federal o un gobernador de un estado que
hubiesen nacido en una entidad diferente, lo que de hecho ha ocurrido con gran
frecuencia en la capital de la Repblica. Pues bien, ese mandatario podra postular-
se y ser electo en la entidad de la que es nativo -pero no est gobernando- como
diputado o senador sin siquiera tener que dejar el cargo al frente de la entidad que
s gobierna. Se dir que el caso es improbable y polticamente muy dificultoso, sin
embargo, en la poltca mexicana suceden con frecuencia circunstancias atpicas
que no est de ms prever de manera adecuada y, de hecho, el ejemplo planteado es
jurdicamente posible en las condiciones en las que en la actualidad est redactada
la Constitucin.
En cuanto a temporalidad, le sigue en restriccin cuantitativa la impuesta a
los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, los magstrados y el se-
cretario del Tribunal Electoral del Poder Judical de la Federacin, los consejeros a
todos los niveles del Instituto Federal Electoral \) el secretario ejecutivo, direcaoree
o personal profesional directivo del propio instituto, salvo que se separen de su en-
cargo, de manera definitiva, tres aos antes del da de la eleccin. Es interesante que
no se permite la solicitud de una licencia para separarse temporalmente, sino que
se informe la renuncia al puesto, ya que eso significa la separacin definitiva. Ello
180 t__---
DERECHO CONSTITUCIONAL
se justifica por evitar la contaminacin de quienes fungen como jueces del mximo
nivel o autoridades electorales con las tareas poltico-partidistas a las que deben
regular. Llama la atencin que falt incluir en este catlogo a los funcionarios elec-
torales de las entidades federativas que rigen sus elecciones locales, pues en relacin
con ellos debera existir la misma razn restrictiva.
En un rango menor de tipo temporal se encuentran los titulares de los orga-
nismos constitucionales autnomos, ya que se pide que se separen del puesto con
90 das de anticipacin a la eleccin." El texto se refiere a los que la Constitucn
otorga autonoma, pero se plantea la duda si las universidades e instituciones de
educacin superior autnomas por ley, que se mencionan en la frace. VIII del
art. 3, pueden ser consideradas en esa categora. Aunque en trminos estrictos su
autonoma no deriva directamente de la Constitucin, algn rector que pretenda ser
diputado o senador hara bien en separarse de su cargo en el plazo fijado para evitar
que prospere una impugnacin contra su candidatura.
Igualmente se requiere separarse del puesto pblco que se desempea con 90
dias de anticipacin a los secretarios y subsecretarios de Estado, es decir, a los titu-
lares de las secretaras de Estado o del despacho, que son colaboradores directos del
Presidente de la Repblica e integran el llamado gabinete, as como a sus subordina-
dos inmediatos. El mismo requerimiento se fija para quienes sean titulares, esto es,
quienes tengan el puesto de direccin ms alto de los organismos descentralizados
de la Administracin Pblica Federal (como Pemex, Comisin Federal de Electri-
cidad, ete.) o desconcentrados (como el Instituto Politcnico Nacional, la Comisin
Federal de Telecomunicaciones, etctera).
En cuanto a determinados funcionarios de las entidades federativas, el ltimo
prrafo de la fracc. V del art. 55 tambin seala un trmino de 90 dias antes de la
eleccin para separarse del cargo pero restringe la obligacin a que la eleccin para
diputado o senador sea en sus respectivas entidades federativas. Esto supone que s
podran ser electos en una entidad distinta sin separarse del cargo, lo cual no parece
conveniente. Los servidores pblicos locales para los que surte efecto este impedi-
mento relativo son:
1. Los secretarios de gobierno de los estados y del Distrito Federal. Aqu se
plantea el problema de si la Constitucin alude slo a quienes tienen ese
nombre y que antes eran una especie de "segundos de a bordo" nicos en
cada entidad, o si el trmino abarca a todos los secretarios que en distin-
tas reas desempean tareas gubernativas inmediatamente dependientes
del Ejecutivo. Quiz esta segunda interpretacin sea la ms idnea, pues
secretarios como los de finanzas o desarrollo social pueden tener grandes
influencias y recursos a su disposicin si hacen campaa sin separarse de

\8 Vase el captulo 10.


LA ESTRUCTURA DELPODERLEGISLATIVO ---_---', 181
sus cargos, que es justamente lo que se trata de evitar con estas incompati-
bilidades.
2. Los magistrados y jueces federales o de los estados o del Distrito Federal.
Dada la naturaleza de las funciones jurisdiccionales, hubiera parecido
lgico darles el mismo tratamiento que a los ministros de la Corte o ma-
gistrados electorales, a quienes se exige una separacin previa de tres aos,
mxime si se considera que los funcionarios judiciales de rango menor
podran tener la tentacin de usar sus cargos para impulsar una carrera
poltico-partidista.
3. Los presidentes municipales y los titulares de las delegaciones del D. F., que
son los "rganos poltico administrativos" del Distrito Federal a que se refiere
esta fraccin. Tambin deben separarse con antelacin de 90das para partici-
par como candidatos en sus respectivas entidades. Ntese que esta condicin
no opera para los dems miembros del ayuntamiento electos popularmente,
como sndicos O regidores, ni para los altos funcionaros administrativos de
los ayuntamientos, como el secretario o el tesorero municipales.
Tambin es de considerarse con atencin el hecho de que los diputados locales
pueden ser electos diputados o senadores en sus respectivas entidades sin necesidad
de separarse de su cargo previamente a la eleccin federal.
Una mencin especial requiere la particularidad de que el Presidente de la
Repblica no est incluido en ninguna de estas incompatibildades. Probablemente
el constituyente ha partido de la base de que quien ocupa ese cargo mximo del
poder pblico no aspirar a uno de menor jerarqua. No obstante, las cambiantes
realidades polticas podran conducir un da a que un presidente intentara hacerse
elegir diputado o senador sin dejar su posicin de titular del Ejecutivo, que le con-
cede grandes ventajas, con la intencin de prolongar un poder desde una posicin
de dirigente en las cmaras.
Podra decirse que en los hechos se puede mantener esa influencia si las cir-
cunstancias polticas lo permiten, pero no es lo mismo hacerlo formalmente desde
fuera del aparato gubernamental, que con un alto puesto legislativo que otorga po-
der formal, presupuesto disponible y fuero parlamentario." La propensin a aco-
gerse a esta posibildad constitucional podra ser mayor si se espera ser desplazado
por un adversario poltico a quien se pretendiera enfrentar desde una especie de
jefatura de la oposicin.
Dada la cultura poltica mexicana, que por experiencias pasadas ha buscado evi-
tar que los ex presidentes dispongan de poder poltico institucional, puede resultar
conveniente cerrar esta brecha mediante el establecimiento de una incompatibilidad
absoluta entre el cargo de presidente yla eleccin como d1putado o senaor, pOI lo
menos durante un corto tiempo.
<-----
19 Vase el captulo 17.
182 ,__---
DERECHO CONSTITUCIONAL
f) No ser ministro de algn culto religioso (fracc. VI). Este impedimento se basa en
e! carcter laico de! Estado mexicano y en e! principio de separacin entre las fun-
ciones pblicas y las que realizan las confesiones religiosas, en especial por la in-
tensa confrontacin histrica que se ha dado entre la jerarqua de la Iglesia catlica,
ampliamente mayoritaria en el pas, y las autoridades civiles. En e! caso particular
de esta Iglesia, se da adems la circunstancia de que sus ministros y sacerdotes son
sbditos de un jefe de Estado extranjero: el Papa.
Esta incompatibilidad fue de carcter absoluto durante muchos aos a partir
de la vigencia de la Constitucin de 1917, pero con motivo de la reforma de 1992
propiciada por el presidente Carlos Salinas de Gortari al arl. 130 constitucional,
se volvi de ndole relativa pues este ltimo precepto seala en su inciso d) que
"quienes hubieren dejado de ser ministros de culto con la anticipacin y en la forma
que establezca la ley podrn ser votados". Esto significa que se deja al legislador or-
dinario indicar e! tiempo previo de separacin del sacerdocio para poder ser electo
diputado o senador, a diferencia de los cargos pblicos cuyo limitante temporal se
establece en la norma constitucional. La Ley de Asociaciones Religiosas y Culto P-
blico, que es reglamentaria del art, 130, determina e! tiempo previo de separacin
en cinco aos.
g) La frace. VII remite a lo que llama incapacidades previstas en el arto 59, en el que'
se establece la no reeleccin para el periodo inmediato de los diputados y los senado-
res. Tal prohibicin no se incluy en el texto original de la Constitucin de 1917,
fue incorporada en la reforma publicada e! 29 de abril de 1933. Para ser electo de
nuevo, el diputado debe dejar pasar por lo menos un periodo -tres aos- y e!
senador, mnimamente un periodo de seis aos, que es la duracin de! ejercicio se-
natorial. Empero, no hay prohibicin para que un diputado sea electo senador para
e! periodo inmediato ni para e! proceso inverso.
Incluso en ambos casos la postulacin puede hacerse sin abandonar previa-
mente el cargo que se est ocupando, pues no hay incompatibilidad alguna dispues-
ta al respecto. Es ms, segn e! arl. 125, aunque no se pueden desempear dos car-
gos de eleccin popular simultneamente en la Federacin, ni uno en sta al mismo
tiempo que otro de eleccin popular en un estado, e! que resultare electo para dos
puestos "puede elegir, entre ambos, e! que quiera desempear':
La no reeleccin inmediata de los legisladores es un tema debatido entre
los grupos dirigentes de Mxico y predomina la idea de que debera removerse
este impedimento para hacer ms profesional la tarea legislativa. Se argumenta,
asimismo, que ello permitira al elector premiar o castigar' a los representantes
populares y que la prctica internacional casi absoluta es en el sentido de permitir
la reeleccin inmediata, ya que slo Costa Rica y Mxico tienen una disposicin
similar. En contra se aduce que favorecera el enquistamiento de grupos de poder,
especialmente mediante la prctica de poner condiciones al financiamiento de las
ca=paas; cerrarla )a5 viss de acabD alapermeabilidadIlCll.tka 'f ",tia "'" 'i"''''-
cipio para abrir el camino a la reeleccin presidencial, que est absolutamente
LA ESTRUCTURA DEL PODER LEGISLATIVO
~ - - __, 183
prohibida. La polmica se encuentra vigente en la segunda parte de la primera
dcada del siglo XXI, aunque la base popular del pas ve con desconfianza la men-
cionada reeleccin.
Los diputados y senadores no pueden ser reelectos con el carcter de suplen-
tes pues sera una manera de burlar la prohibicin, pero los suplentes s pueden
postularse para el periodo inmediato, con la condicin de que no hubieren estado
en ejercicio. Debe entenderse que tal ejercicio no debe haber ocurrido en ningn
momento, ni siquiera unos cuantos das, durante e! periodo en que fungan como
suplentes.
Finalmente, debemos indicar que todos los requisitos analizados en los p-
rrafos anteriores son aplicables a quienes pretenden postularse como candidatos al
Senado, excepto e! de la edad, que e! art. 58 fija en 25 aos.
Originalmente, la Constitucin de 1917 solicitaba por lo menos 35 aos para
ser senador. Esta edad se redujo a 30 aos en 1972, tomando en cuenta la pro-
porcin de poblacin joven en e! pas, y en la reforma publicada e! 29 de julio de
1999 se baj a 25 aos, con motivo de un arreglo poltico entre partidos, como una
concesin a favor de un diputado hijo de! entonces presidente del Partido Verde
Ecologista, que se ali en una decisin coyuntural con e! Partido Revolucionario
Institucional (PRI) para impedir el inicio de un juicio poltico contra un goberna-
dor de este ltimo partido.
7.4. La figura de la suplencia
Tanto la eleccin de diputados (art. 51 in fine) como la de senadores (art. 57) se
hacen por frmulas integradas por un propietario y un suplente. El propietario es
quien ha de ejercer el cargo, pero si llega a faltar de manera absoluta o temporal, el
suplente habr de sustituirlo. Tanto para los legisladores que se eligen por mayoria
como para los de representacin proporcional se elige a un suplente. En realidad,
para estos-ltimos podra haberse evitado la figura pues existe una lista de candi-
datos para los puestos por el sistema proporcional tanto de diputados como de se-
nadores, de modo que si falta el originalmente electo, podra recurrirse al siguiente
lugar en la lista.
La figura. del suplente es de origen hispano. El Derecho mexicano la tom de
la Constitucin espaola de Cdiz y la ha mantenido hasta nuestros das. En el sis-
tema estadounidense no se prev la eleccin de un suplente y en caso de producirse
tina vacante se recurre a una eleccin extraordinaria en la circunscripcin de que se
trate, ya sea e! distrito en que fue electo el diputado o el estado de donde provenga
el senador. En Mxico se prev la eleccin extraordinaria de los diputados y senado-
res electos por mayora en caso de que falten tanto el propietario como el suplente,
segn dispone el art. 63.
Un caso adicional es el de los senadores de primera minora; como no resulta-
ra lgico convocar a una e1eccinextraordinaria para elegir a quien deba ocupar e!
segundo lugar, a fin de resolver este caso de falta absoluta de un senador, el artculo
184 <__---
DERECHO CONSTITUCIONAL
mencionado prev que en ese supuesto ocupar la senadura el propietario de la
segunda frmula que hubiese competido en la eleccin original, el cual a su vez
cuenta con un suplente. 20
En el propio art. 63 aparece una funcin muy importante asignada a los su-
plentes con el objetivo de evitar que una crisis poltica impida la instalacin de las
cmaras o, por lo menos, reducir la probabilidad de que esto ocurra. Ya en 1997 se
gest la posibilidad de que un nmero importante de diputados intentara bloquear
la integracin de la Cmara de Diputados, no presentndose a tomar posesin. En
esas circunstancias el art. 63 establece que deber llamarse de inmediato a los su-
plentes, bajo la hiptesis de que stos tendrn un fuerte incentivo para presentarse
a constituir la cmara."
La existencia de los suplentes estaba ligada originalmente a una especie de
mandato imperativo que en teora asociaba al diputado con la circunscripcin
que lo haba electo, de modo que se entenda como representante de los electores
de dicha circunscripcin, los cuales quedaran sin representacin al faltar aquel a
quien haban electo; por tanto, el suplente permita prever que los ciudadanos de un
distrito determinado no carecieran de representacin.
Esta justificacin no es compatible con la teora representativa a la que se
acoge nuestra Constitucin, dado que de acuerdo con lo dispuesto en el art. 50 el
conjunto de los diputados representa a toda la nacin y no se acepta la concepcin
terica de que cada diputado represente los intereses de su respectivo distrito.
No obstante, la suplencia ofrece diversas ventajas:
l. Permite garantizar de mejor manera que se mantenga ntegra la conforma-
cin de la cmara correspondiente.
2. Evita la realizacin de constantes elecciones extraordinarias en diferentes
sitios, que implican agitacin poltica y gastos adicionales en un momento
distinto al de la eleccin normal.
3. Da oportunidad a los partidos polticos de colocar en posiciones de pros-
pectiva electoral a un mayor nmero de militantes, aunque sean posicio-
nes secundarias, pero que les dan posibilidad real de ingresar a la cmara,
ya que existe una considerable movilidad en la misma porque con relativa
frecuencia los diputados propietarios son llamados a cubrir puestos admi-
nistrativos y tienen que solicitar licencia.
4. Hace posible la cobertura de ausencias temporales por licencia o enferme-
dad, para lo cual no resulta til una eleccin extraordinaria.
<'-----
20 Debemos recordar que cadapartido proponedos frmulas, compuestas cadaunade un propietario
y un suplente; si gana la eleccin entran los dos propietarios, si queda en segundo lugar entra el
propietario de la frmula ubicada en el primer lugar de la lista.
21 La redaccin de este artculo es un tanto confusa en cuanto al momento exacto en que debe hacerse
el lieutuido a los suplentes. Nos acuparemos de este tema en e\ Ca:p\\\l\o ~ \ ~ ; \ l ' \ e \ \ ' C '4\iE'i).""a"I 'iun-
cionamiento de las cmaras y la integracin del qurum.
LA ESTRUCTURA DEL PODER LEGISLATIVO
Por supuesto, tambin se le imputan algunas desventajas:
---_--', 185
1. En cierta medida facilita la separacin del compromiso electoral de los
propietarios que aceptau puestos administrativos, con la seguridad de que
podrn regresar a su posicin original desplazando al suplente que los hu-
biere sustituido en forma temporal.
2. Suele disminuir en la prctica el nivel de los mritos de los polticos que
acceden a la cmara por la va de la suplencia, dado que los ms conno-
tados no aceptan fcilmente esta posicin. En tanto que, si la ausencia se
cubre con una eleccin extraordinaria, los participantes suelen surgir de
entre los aspirantes de mayor nivel.
3. Puede propiciar transacciones que no llegan a ser ilegales pero resultan
poco ticas, corno ya ha ocurrido en algunos partidos, consistentes en un
pacto previo entre el propietario y el suplente para repartirse el tiempo
de duracin del periodo legislativo, lo cual no corresponde a la voluntad
expresada por el elector.
7.5. Conceptos de mayora y representacin proporcional
El concepto de mayora es consustancial a la democracia. Se basa en la idea de que,
aun cuando la situacin ideal para la torna de decisiones colectivas sera que todos
estuvieran de acuerdo en un curso de accin, esto es muy poco frecuente, y en con-
secuencia debe confiarse en el criterio del mayor nmero de miembros del conjunto
que opinen en el mismo sentido. Por eso decirnos que en un sistema democrtico
manda la mayora: si bien este principio resulta atemperado por otros valores de la
democracia."
Existen distintos tipos de mayora:
1. La mayora simple o relativa consiste en contar con un mayor nmero de
votos que cualquiera otra de las opciones por elegir, consideradas por se-
parado. Se trata simplemente de obtener ms voluntades en favor de una de
las alternativas a escoger: la decisin mayoritaria se torna en relacin con
cada una de las dems posibilidades en competencia, consideradas aislada-
mente una por una. Veamos un ejemplo: hay 100participantes en un cuer-
po colegiado que van a elegir a su directiva compuesta por un presidente,
un secretario y un tesorero. Se presentan cuatro planillas de candidatos: la
A, logra 29 votos, la B25, la e 24, y la O 22. La planilla A gana porque en
relacin con cada una de sus adversarias obtuvo ms votos, logr la mayo-
ra relativa.
22 Vase el captulo dedicado a la democracia en mi Introduccin a la ciencia poltica, 3a. ed., Oxford
University Press Mxico, 2005.
186 c'--__---
DERECHO CONSTITUCIONAL
2. La mayora absoluta consiste en conseguir ms de la mitad de los votos
posibles. Debe insistirse en definirla como ms de la mitad y no "la mitad
ms uno" o 51%. que no es lo mismo. En un cuerpo de 11 integrantes ms
de la mitad son seis y hacen mayora absoluta. aunque no sean exacta-
mente la mitad ms uno. sino slo la mitad ms medio. En el mismo ejem-
plo del prrafo anterior. si para ganar la eleccin se requiriera la mayora
absoluta, la lista vencedora necesitara tener 51 votos a su favor. Cuando
se pone este tipo de exigencia para una eleccin entre candidatos. suele
aplicarse un sistema a dos vueltas. en el cual si en la primera nadie obtiene
la mayora absoluta, se realiza una segunda en la que participan los can-
didatos con mayor nmero de sufragios en la primera vuelta, a fin de que
una de los dos opciones finalistas necesariamente reciba ms de la mitad
de los votos.
El concepto de mayora absoluta puede dar lugar a confusiones pues
en el Derecho comparado, por ejemplo en regulaciones parlamentarias
como la de Catalua y otras de la Pennsula Ibrica. se estima que dicha
mayora debe ser siempre calculada sobre el total de miembros del cuer-
po colegiado de que se trate. en tanto que la mayora simple se produce
por el hecho de que los votos positivos superen a los negativos sin importar
las ausencias o las abstenciones. Realmente la nocin de mayora absoluta
significa siempre ms de la mitad de los votos. empero puede variar la base
sobre la que se contabiliza esa mitad. En el sistema constitucional mexica-
no todas las referencias se hacen a la mayora absoluta de "los miembros
presentes". de modo que la opcin ganadora debe recibir ms de la mitad
de los votos emitidos, contando -por supuesto-las abstenciones.
Cuando se trata de elecciones populares, es evidente que la mayora
absoluta se cuenta sobre los votos emitidos, no existen sistemas que, por
ejemplo, para elegir un presidente requieran el voto favorable de ms de la
mitad de los electores registrados, si bien en algunas normas aplicables a
los referendos llega a pedirse que para la validez de stos, debe intervenir
ms de la mitad del padrn de ciudadanos.
3. La mayora calificada es la que exige una cantidad de votos superior a la
mayora absoluta. Generalmente se expresa en fracciones, como 2/
3,
3/
4,
3/
5
o alguna otra que signifique un nmero superior de votos que el repre-
sentado por ms de la mitad de ellos. Supongamos, en el mismo ejemplo
que nos ha servido de base, que para elegir a la directiva de ese hipottico
cuerpo colegiado se precisara una mayora calificada de tres quintas par-
tes; tal requisito supondra que la planilla triunfadora recibiera 60 votos.
En ocasiones la mayora calificada se expresa en nmeros absolutos y no
en fracciones. Por ejemplo. para que la Suprema Corte de Justicia de la
Nacin declare la inconstitucionalidad deun precepto le\!,al es necesario el
voto de ocho de los once ministros que la integran.
LA ESTRUCTURA DEL PODER LEGISLATIVO ---_---', 187
La representacin proporcional es un mtodo de eleccin aplicable a los cuer-
pos colegiados que tiende a atemperar los efectos del criterio mayoritario. En los
ejemplos anteriores vemos que en el caso de la mayora relativa los representantes
vlidamente electos obtuvieron una cantidad de votos inferior incluso a una tercera
parte y sin embargo ocuparn todos los puestos, dejando sin representacin a 71
miembros que no votaron por ellos. La representacin proporcional surgi en Eu-
ropa en el siglo XIX" con la idea de que los puestos en los congresos se repartieran
en proporcin a los porcentajes de votos recibidos por cada corriente. Un esquema
que se asemejara a la proporcionalidad en nuestro ejemplo podra asignar cada
lugar de la directiva a la planilla que ms se acercara a una tercera parte de los vo-
tos. Cuando se trata de elegir asambleas conformadas por un nmero elevado de
miembros, como suelen ser los congresos nacionales, la proporcionalidad puede
acercar en mayor medida las cantidades de votos obtenidas por cada partido al n-
mero de lugares, curules, escaos o bancas, como se llama a los sitiales que ocupan
los legisladores, aunque es prcticamente imposible llegar a una proporcin exacta.
El ideal es que el porcentaje de sufragios alcanzado por cada partido se acerque lo
ms posible al porcentaje de cmara que ocupa. As, por ejemplo, en una cmara
de 500 miembros se buscaria que si un partido tiene 10%de los votos, ocupe 50 de
las curules. Si otro tuvo 15%de votacin, se tratara de que cubriera 75 curules, y
as sucesivamente.
La proporcionalidad plena tiene tambin sus inconvenientes, como el de dar
demasiada fuerza a los partidos muy pequeos, por eso se ponen topes mnimos al
porcentaje necesario para ingresar a la cmara o se emplean esquemas mixtos que
conceden algunas ventajas a las posiciones mayoritarias, como veremos al analizar
el sistema mexcano."
7.6. Integracin de la Cmara de Diputados
El texto vigente a principios de 2008 del arto 52 establece que: "La Cmara de Dipu-
tados estar integrada por 300 diputados electos segn el principio de votacin ma-
yoritaria relativa, mediante el sistema de distritos electorales uninominales, y 200
diputados que sern electos segn el principio de representacin proporcional, me-
diante el sistema de listas regionales, votadas en circunscripciones plurnomnales"
Lo anterior significa que Mxico adopta un sistema mixto que combina el m-
todo de mayoria relativa con el de representacin proporcional. De los 500 miem-
bros que forman en total la Cmara de Diputados, 300 de ellos -esto es, 60%- se
eligen por mayora relativa. Los otros 200 -40%- son electos por el principio de
<_----,
23 lbidem, pgs. 168y siguientes.
24 Para una interesante reflexin acerca de la importancia de las minoras en las democracias mo-
dernas vase Fleury Cynthia:Les pathologies de la dmocratie. Librairi Arthem Fayard. Fran-
cia,2005.
188 ,'--__--
DERECHO CONSTITUCIONAL
representacin proporcional. Debe aclararse que el votante, en el momento de emi-
tir su sufragio, vota simultneamente por el candidato del partido de su preferencia
postulado en el distrito uninominal de que se trate y por la lista, contenida en la
misma boleta, propuesta para la circunscripcin plurinominal en la que se encuen-
tra ubicado su domicilio, como se explicar ms adelante.
Cuando se inici el sistema de representacin proporcional en 1977, el ciuda-
dano poda votar separadamente por partidos distintos, por un lado para la candi-
datura uninominal y por otro lado por las listas que se presentaban para la eleccin
proporcional.
7.6.1. Antecedentes
Originalmente, la Constitucin de 1917 prevea que se eligera un diputado por
cada 60 mil habitantes o fraccin que excediera de 20 mil. As, la Cmara de Dipu-
tados se constitua a partir de un determinado nmero de habitantes previsto en
el texto constitucional, para ser la base electoral de la eleccin de cada uno de los
miembros de dicha Cmara, compuesta por representantes de la nacin. Con el
correr del tiempo y el aumento de la poblacin en el pas, se fue haciendo necesario
ampliar la base poblacional que serva de referencia para la eleccin de cada dipu-
tado, hasta que en 1977 se adopt un sistema de nmero fijo.
La Cmara de Diputados tena cerca de 237 miembros en la L Legislatura,
que fue la ltima electa bajo el principio de una determinada cifra de habitantes
por diputado, para elevarse hasta 400 diputados, 300 electos por el principio de
mayora relativa, en distritos uninominales, y hasta 100 de representacin pro-
porcional.
Los 300 diputados electos por el principio de mayora relativa deberan serlo
en distritos que contendran una poblacin resultante de dividir el total de los po-
bladores del pas entre 300, considerando, por supuesto, el hecho de que el territorio
de un distrito no puede exceder el lmite de una entidad federativa. Cada entidad
debe quedar dividida en un nmero exacto de distritos.
Existe la disposicin constitucional de que ninguna entidad tendr menos de
dos diputados y, en consecuencia, forzosamente deber tener dos distritos, de ah
que la divisin no pueda ser exacta, pero s aproximada, en cuanto a que cada dis-
trito contenga ms o menos una tricentsima parte de la poblacin nacional.
La Cmara de Diputados se expandi, pues, hasta 400 miembros, se sustituy
el antiguo sistema de diputados de partido que haba existido desde 1963 a fin de
dar acceso a las organizaciones polticas minoritarias, por la introduccin parcial
del sistema de representacin proporcional para la eleccin de 100 diputados. Estas
representaciones populares se consideraban reservadas para los partidos minorita-
rios, dada la aplicacin de las frmulas electorales de la poca y al hecho de que el
partido mayoritario no tena acceso a tal procedimiento de eleccin.
En 1988, como efecto de la reforma de dic.iem\m: de \ ' ) ~ ~ , '''' c....= . , , < ~ , , ~ -ecccc-
pli hasta 500 diputados, 300 de mayora y 200 de representacin proporcional,
LA ESTRUCTURA DEL PODER LEGISLATIVO
-- '189
pero se permiti que estos ltimos tambin fueran accesibles al partido que hubiese
obtenido el mayor nmero de constancias de mayora, esto es, de triunfos en los
distritos electorales. Simultneamente se estableci un tope de 350 diputados como
mximo que podra tener cualquier partido poltico. Con ello, aunque se permita
el acceso del partido que lograse el mayor nmero de triunfos distritales al sistema
de representacin proporcional, se fijaba un lmite para el nmero de diputados
que pudiera obtener por esta va, de modo que sumando los adquiridos por ambos
principios no podra rebasar los 350. En la reforma de 1993 se disminuy este n-
mero hasta 315.
Nuevamente en la reforma de 1996 se redujo la cantidad mxima de dipu-
tados con los que puede contar un solo partido poltico en esta cmara. Ya hemos
indicado que de acuerdo con la legislacin anterior, dicho tope era de 315. En aten-
cin a las demandas de los partidos minoritarios, se recort an ms esta cantidad
para dejarla en 300. Este rasgo resulta interesante porque, en rigor, introduce un
elemento partidocrtico en la Constitucin, pues impone un lmite a la capacidad
del electorado para hacerse representar; esto es as porque aun en el caso de que al-
gn partido, por un fenmeno excepcional de atraccin de masas, llegase a concitar
una voluntad abrumadoramente mayoritaria que pudiera llegar a 80% o ms de la
votacin atrada por la oferta a los electores de una o varias reformas constitucio-
nales como parte de su plataforma electoral, la capacidad de ese partido, indepen-
dientemente de la voluntad del electorado, estara restringida a ocupar 60% de las
curules de la Cmara de Diputados y, por tanto, no podra llegar al 66% necesario
para lograr una reforma constitucional por s solo.
De esta manera, la Constitucin para ser reformada en la prctica y por esta
disposicin constitucional, no slo exige una mayora calificada de los miembros
de cada una de las cmaras, sino tambin la concurrencia indispensable de la vo-
luntad de ms de un partido poltico, con lo que de alguna manera se traslada a
los partidos la capacidad decisional que, en principio, debera estar depositada
solamente en la ciudadana. Esta hiptesis supone la presencia de los diputados
de todos los partidos, pero si faltare un determinado nmero de diputados de los
partidos opositores, s podra lograrse la cifra de dos tercios por un solo partido
poltico.
7.6.2. Distritos uninominales y circunscripciones plurinominales
En resumen, 300 de los diputados se integran a la cmara mediante una eleccin
efectuada en cada una de las 300 demarcaciones llamadas distritos electorales, que
son reas determinadas por el Instituto Federal Electoral (IFE), en las que se con-
tiene aproximadamente 11300 de la poblacin nacional sin que ninguna de ellas
abarque territorio de ms de una entidad federativa.
Ninguna entidad federativa puede tener menos de dos distritos y en cada dis-
trito gana la diputacin en disputa el candidato que obtenga la mayora relativa de
los votos.
190 <__---
DERECHO CONSTITUCIONAL
Por eso los distritos se llaman uninomina/es, en razn de que cada partido
nomina un solo candidato, por supuesto acompaado de su respectivo suplente,
pero slo uno es electo para ejercer la funcin. En cambio, para las diputaciones de
representacin proporcional el pas se divide en cinco circunscripciones plurinomi-
na/es (art. 53, segundo prrafo). El calificativo p/urinominal proviene del hecho de
que en cada una de las circunscripciones son varios los nominados y, lgicamente
son varios los elegidos ya que hay que distribuir un conjunto de lugares disponibles
entre los postulados por cada partido, asignndoles los que les correspondan, segn
la proporcin de votos alcanzada.
Una circunscripcin plurinominal comprende varias entidades federativas.
La Constitucin seala en el art. 53 que "la ley determinar la forma de establecer
la demarcacin territorial de estas circunscripciones': La ley a que se refiere este
texto es el Cdigo Federal deInstituciones y Procedimientos Electora/es (Cofipe), que
abarca todos los aspectos para la realizacin de las elecciones federales. En este
Cdigo se prev que ellFE determinar para cada eleccin la manera como queda-
rn conformadas las circunscripciones plurinominales. Para la eleccin de 2006 las
circunscripciones se integraron por el Acuerdo del Consejo General del Instituto
Federal Electoral, CG192/2005 de la manera siguiente:
~ Primera circunscripcin. Integrada por ocho entidades federativas: Baja
California, Baja California Sur, Chihuahua, Durango, Jalisco, Nayarit, Si-
naloa y Sonora, con cabecera en la ciudad de Guadalajara, Jalisco.
~ Segundacircunscripcin. Integrada por ocho entidades federativas: Aguas-
calientes, Coahuila, Guanajuato, Nuevo Len, Quertaro, San Luis Potos,
Tamaulipas y Zacatecas, con cabecera en la ciudad de Monterrey, Nuevo
Len.
~ Tercera circunscripcin. Integrada por siete entidades federativas: Cam-
peche, Chiapas, Oaxaca, Quintana Roo, Tabasco, Veracruz y Yucatn, con
cabecera en la ciudad de Xalapa, Veracruz.
~ Cuarta circunscripcin. Integrada por cinco entidades federativas: Dis-
trito Federal, Guerrero, Morelos, Puebla y Tlaxcala, con cabecera en el
Distrito Federal.
~ Quinta circunscripcin. Integrada por cuatro entidades federativas: Co-
lima, Hidalgo, Mxico y Michoacn, con cabecera en la ciudad de 'Ioluca,
Mxico.
El Consejo General del FE determina tambin para cada eleccin el nmero
de diputados que deben elegirse en cada circunscripcin, los cuales normalmente
se fijan en 40. stos se distribuyen a los partidos segn el porcentaje de votos que
obtengan. A reserva de ver en detalle el procedimiento de asignacin, podemos
imaginar de manera muy gruesa cmo opera el sistema, suponiendo por ejemplo
que compiten cuatro partidos y cada uno recibe 25%,kl<:l ' ( ~ \ . . ~ ' " "'''<!.."'''-'''' \'""-"'se~ \ . ...
parte. Tericamente, a cada formacin poltica le tocaran 10 de los 40 diputados.
LA ESTRUCTURA DEL PODER LEGISLATIVO
~ - - __, 191
Ah queda claro cmo en las circunscripciones plurinominales son varios los elec-
tos, a diferencia de los distritos uninominales, en donde resulta electo un diputado
por cada uno de los 300 existentes en el pas.
La referencia a las listas regionales contenida en el art. 52, describe la lista de
candidatos que cada partido debe presentar en cada circunscripcin. Como la cir-
cunscripcin abarca una regin del pas, la denominacin empleada es precisamente
listas regionales.
Cada partido tiene que postular una lista completa del nmero total de los
diputados por elegir en una circunscripcin pues, en principio no sabe cuntos
le pueden tocar. Slo como ejemplo hipottico, prcticamente imposible en la rea-
lidad, podriamos imaginar que todos los votantes de una circunscripcin se pro-
nunciaran por un mismo partido. Ello significara que los 40 miembros de su lista
resultaran electos. En los hechos esto no ocurre as, y de cada lista regional presen-
tada por los partidos solamente un nmero de los postulados habrn de ingresar
a la cmara de acuerdo con la votacin obtenida. En nuestro ejemplo esquem-
tico, segn el cual cada partido tendra una cuarta parte de la votacin, seran 10
miembros de la lista integrada por 40 nombres, los que quedaran acreditados como
diputados por cada partido.
Con base en la frace. III del art. 54 constitucional, "en la asignacin se seguir
el orden que tuviesen los candidatos en las listas correspondientes". Esto quiere de-
cir que en nuestro ejemplo los 10 primeros de cada lista formada por 40 nombres
obtendran el cargo de diputado.
A partir de la explicacin previa podemos abordar con mayor profundidad el
procedimiento por el que se distribuyen los 200 lugares de la cmara que se asignan
por el principio de representacin proporcional.
7.6.3. Eleccin por el principiode representacin proporcional
Las reglas aplicables a este procedimiento estn contenidas en el art. 54 de la Cons-
titucin. Para que un partido pueda participar en el reparto de los diputados de
representacin proporcional debe cumplir dos requisitos:
a) Acreditar que participa con candidatos a diputados por mayoria relativa en por lo
menos 200 distritos uninominales (jracc. t). Esta exigencia tiende a asegurar que los
partidos efectivamente tengan presencia en todo el pas y no se limiten a presentar
sus listas para ver si con pequeos agregados de votos en diferentes lugares suman
los necesarios para ingresar a la cmara. Lamisma fraccin prev que si un partido
no postula ese mnimo de 200 candidatos, no se le otorga el registro de sus listas
regionales para la eleccin proporcional.
b) Alcanzar por lo menos 2% del total de la votacin emitida para las listas regionales
en las circunscripciones plurinominales (jracc. u). Si no logra ese porcentaje, no tiene
derecho a participar en el reparto de diputados plurinominales, como se denomina
192 <'-__--
DERECHO CONSTITUCIONAL
a los electos por el sistema de representacin proporcional. El primer mtodo para
incorporar a las minoras a la Cmara de Diputados fue el de diputados de partido
que se introdujo con la reforma del 22 de junio de 1963. Entonces, el porcentaje
mnimo de votos que se requera para acceder a ese mecanismo era de 2.5%. En
1971 el margen se redujo a 1.5%,cifra que se mantuvo como barrera para acceder al
sistema de representacin proporcional incorporado a la Constitucin en 1977, que
sustituy al de diputados de partido. Por la reforma del 22 de agosto de 1996 se elev
a 2%con el objeto de cerrar el paso a partidos pequeos que renen cantidades mi-
nimas de votos en cada casilla con la intencin de acumularlos en todo el pais para
acceder al reparto proporcional. Esta modificacin tiende a reforzar la posicin de
los partidos de mayor tamao.
Como se dijo, la votacin que sirve de base para el clculo de este porcentaje
de 2% es la votacin emitida en todo el pas para la eleccin de los diputados plu-
rinominales. Podra pensarse que la votacin es igual a la que se emite para la elec-
cin de diputados por mayora relativa puesto que, como se ha explicado, se emite
simultneamente en un solo voto el pronunciamiento del elector para la eleccin
uninominal y para la eleccin plurinominal. No obstante, en virtud de que existen
casos en que el elector, por estar fuera de su distrto pero dentro de su circunscrip-
cin plurinominal, vota por los candidatos de las listas sin hacerlo por el candidato
uninominal, esta votacin por las listas regionales puede tener una ligera variacin
respecto de la votacin emitida por los candidatos uninominales. De esta manera,
para poder asignar diputados de representacin proporcional, la votacin sobre la
que debe calcularse el 2% es la de las mencionadas listas regionales, independien-
temente de que el partido pueda alcanzar ese porcentaje, o uno superior, en alguna
otra de las elecciones que se realicen, como pueden ser las de diputados por mayo-
ra relativa, senadores o Presidente de la Repblica.
7.6.4. Mecnica dedistribucinde los diputados de representacin
proporcional
Las reglas previstas en el art. 54 obligan a tomar en cuenta el nmero de triunfos
que consiguen los partidos en los distritos uninominales. Como esos triunfos se
acreditan mediante un documento que se llama constancia de mayora, la Cons-
titucin toma en cuenta la obtencin de dichas constancias para interrelacionarla
con los lugares que puede recibir un partido por medio de la representacin pro-
porcional (RP). Normalmente, al nmero de diputados que un partido gana en los
distritos deben sumarse los que les correspondan por RP, pero esa suma est sujeta
a dos condiciones limitativas:
l. Ningn partido puede tener ms de 300 diputados por ambos principios,
esto es, por mayora y por representacin proporcional.
2. N;ngn partido puede ocupar un porcentaje de IUli,ares en la Cmara de
Diputados que rebase en 8% a su porcentaje de votacin nacional. Ello
LA ESTRUCTURA DEL PODER LEGISLATIVO
__, 193
quiere decir que si un partido tiene, por ejemplo, 40% de los votos emiti-
dos en el pas para diputados, al sumar las curules que les corresponda por
mayora y por representacin proporcional no podr ocupar ms de 48%
de la cmara, es decir, no podr tener ms de 240 diputados.
A fin de facilitar la comprensin de este requisito, en la tabla siguiente se hace
una correlacin del porcentaje de votacin obtenida nacionalmente entre 30 y 52%,
el porcentaje mximo de la cmara que puede ocupar en cada caso el partido del
que se trate, y el nmero de diputados que corresponden a dicho porcentaje en la
cmara. Debe tenerse presente que el mencionado porcentaje se calcula para este
efecto sobre el nmero total de miembros de la cmara que es de 500.
'.1
" se .4:* & ,1; ti
Nmero de dil'utads
,
, ,
\
30 38 190
31 39 195
32 40 200
33 41 205
34 42 210
35 43 215
36 44 220
37 45 225
38 46 230
39 47 235
40 48 240
41 49 245
42 50 250
43 51 255
44 52 260
45 53 265
46
54
270
47 55 275
48
56
280
49 57 285
50 58 290
51 59 295
52 60 300
--_._.:..... "
,
194 t __---
DERECHO CONSTITUCIONAL
7.6.5. Conceptode sobrerrepresentacin
Se denomina sobrerrepresentacin a la diferencia que existe entre el porcentaje de
votos que obtiene un partido y el porcentaje que los representantes populares re-
presentan en el cuerpo colegiado de que se trate cuando este ltimo es superior al
primero. Si un partido, por ejemplo, obtiene 50%de la votacin pero en virtud de
la aplicacin del sistema electoral alcanza 70%de las curules, se dice que est sobre-
rrepresentado en 20%. Puede llegar a ocurrir lo contrario, que un partido ocupe en
la cmara un porcentaje menor que el de la votacin que recibi del electorado. En
ese caso se dice que est subrepresentada."
El sistema mixto mexicano busca evitar que se produzcan distorsiones con
motivo de una excesiva sobrerrepresentacin y por eso el art. 54 ha dispuesto que
sta no pueda ser mayor de 8%. No obstante, existe un caso en el cual la sobrerre-
presentacin puede ser ms amplia: cuando deriva de los triunfos en los distritos
uninominales, es decir, de las constancias de mayora obtenidas. En la fracc. Vdel
mencionado artculo se prev que la limitante de 8% a la sobrerrepresentacin "no
se aplicar al partido poltico que, por sus triunfos en distritos uninomnales, ob-
tenga un porcentaje de curules del total de la cmara, superior a la suma del por-
centaje de su votacin nacional emitida ms el 8%". Esto significa que en ese caso se
puede rebasar el mencionado porcentaje. Por ejemplo, si un partido tuviese 45%de
los votos del pas pero hubiera conseguido triunfar en 290 distritos, ello implicara
que va a ocupar 58% de la cmara, lo que constituye una sobrerrepresentacin de
13 puntos porcentuales, pero corno las victorias fueron obtenidas por mayora en
los distritos, no le pueden ser retiradas, y se admite por tanto, una sobrerrepresen-
tacin mayor al lmite de 8%establecido corno regla general.
7.6.6. Conceptode frmula electoral
Por frmula electoral se entiende el conjunto de normas, elementos matemticos y
mecanismos que hacen posible atribuir a los partidos polticos el nmero de dipu-
tados -de entre los integrantes de sus listas regionales- que, proporcionalmente,
corresponda a la cantidad de votos obtenidos en la eleccin. La frmula electoral
es necesaria para hacer la asignacin de diputados de representacin proporcional.
De acuerdo con el art. 13 del Cofipe, la frmula aplicable, conforme a lo dispuesto
en la fracc. III del art. 54, es una frmula de proporcionalidad pura que se integra
por los elementos siguientes:
a) Cocientenatural. Es el resultado de dividir la votacin nacional emitida entre los
200 diputados de representacin proporcional.
2S Para una amplia explicacin del fenmeno de la sobrerrepresentacin y las caractersticas de los
.dsterna.<;eJectoraJes de mayorJa y de representacin proporcnal {\\.t'\'<;>,d.u.c.6.... e,
la ciencia poltica, captulo "Elecciones':
LA ESTRUCTURA DEL PODER LEGISLATIVO
--__-"195
b) Resto mayor. Es el remanente ms alto de votos entre los restos de las votaciones
de cada partido poltico, una vez hecha la distribucin de curules mediante el co-
ciente natural. El resto mayor se utiliza cuando, despus de asignar los diputados
con base en el cociente natural, an quedan diputaciones por repartir.
Para constatar cmo opera en la prctica lo dispuesto por el art. 54, a con-
tinuacin empleo el ejemplo hipottico tomado de mi Introduccin a la ciencia
poltica:" Cifras de votacin supuestamente obtenidas por cinco partidos:
:;;' "(ji
z;
" .
"d
Co"stanciade mayora Partidos - H % ~ ' 1 '
' ; ~ " " : ~ t, 'Votos
\< ,1>
...
,
- ":Y / '
'"
.'
A 14600000 230
B 10400000 48
C 8500000 22
D 2500000 O
E 450000 O
Votos nulos 250000
I
Votacin total emitida 36700000 Total 300
i
(segnel art. 12,prr. 1,
I
Cofipe)
,
r
I
Votacin nacional emitida (VNE) = Votacin total emitida (VTE) - (votos
nulos + votos a favor de partidos que no alcanzaron 2%).
(Segn el arto 12, prr. 2, Cofipe)
VNE = VTE - (VN + vt)
donde VN = votos nulos, y
VI = votos inutilizables
VNE = 36700000 - (250000 + 450000)
= 36700000 - 700000
= 36000000
VI representa 450 000, que es la cantidad de los votos del partido E, que no
llega a12% de la VTE necesario para tener derecho a diputados de representa-
cin proporcional,
El siguiente paso es obtener el cociente natural (ex) que de acuerdo con el
primer prrafo del art. 13 del Cofipe es el resultado de dividir la votacin nacional
emitida entre los 200 diputados de RP..
36000000 "'" 200 = 180000
26 Ibdem, pg. 218.
196 <'--__--
DERECHO CONSTITUCIONAL
Ahora, de acuerdo con el arto 14, tenemos que determinar cuntos diputados
se le asignaran a cada partido, conforme al nmero de veces que contenga su vota-
cin al eN. Veamos:
CN
,
Partidos
A
B
C
D
Votacin
14600.000
10400.000
8500.000
2500.000
11
180000
180000
180000
180000
8UI
57.77
47.22
13.88
Esto quiere decir que en nmeros enteros la distribucin sera la siguiente:
Partidos Diputados de RP Fraccin excedente
equivalente al resto
de votacin
A
81 O.ll
B 57 0.77
C 47 0.22
D
13 0.88
Total 198
La suma de los diputados asignados es de 198, lo cual quiere decir que faltan
dos por asignar. Debe recurrirse al resto mayor, referido en el arto13, prrafo segun-
do, y de acuerdo con el arto 14, prrafo primero, inciso b); los partidos con los restos
mayores tendran derecho a los dos diputados an no distribuidos. Asi:
Partidos
Diputados Diputados resto
Total
porCN mayor
,
1
A
81 O
= 81
,
1
B
57 I =
58
I C
47 O
~
47
D
13 I =
14
1
( Totales [98 .+'l 21l1l
,
.-
LA ESTRUCTURA DEL PODER LEGISLATIVO
-- J 197
Ahora corresponde atender el prrafo segundo del art. 14, para ver si se tiene
que aplicar alguno de los lmites previstos en las fraccs. IV y V del art. 54 constitu-
cional. Para ello hay que sumar los diputados obtenidos por ambos principios por
los partidos polticos.
A
B
e
D
Totales
230
48
22
o
300
+ 81
+ 58
+ 47
+ 14
200
311
106
69
14
500
Notamos que el partido A rebasa el lmite de la frace. IV del art. 54 constitucio-
nal, pues de dejarle sus diputados de RP, tendra ms de 300; luego habra que con-
siderar que lo primero que debe hacerse es bajarle 11 de los de RP. Empero, an asi
quedara por encima del lmite de sobrerrepresentacin de 8%. Analicemos por qu.
El partido A obtuvo 14600000, que en relacin con la VNE de 36000000
representan 40.55%. Si le dejamos los 300 diputados, resultantes de aplicar el lmite
de la frace. IV del art. 54 constitucional, el espacio que ocupara el total de la cmara
sera de 60% y con ello rebasara en 19.45% su porcentaje de votacin. Compro-
bmoslo.
Porcentaje de cmara 60%
Porcentaje de votacin = 40.55%
En consecuencia
60.00 - 40.55 = 19.45%
De manera que su lmite de sobrerrepresentacin sera:
40.55 + 8.00 = 48.55%
Esto quiere decir que no podra ocupar ms de 48.55% de la cmara y 48.55%
de sta representa 242 diputados.
En realidad, 48.55% de 500 es 242.75, pero no se podran asignar 75 centsi-
mos de diputado, por eso la cifra cerrada es de 242 para el partido A.
198 l ---
DERECHO CONSTITUCIONAL
De modo que aplicados los limites previstos en el art. 54 constitucional, a
las 230 constancias de mayora ganadas por el partido A se agregaran solamente
12 curules de RP, en lugar de las 81 que nos resultaron de la primera operacin de
asignacin.
En tal virtud, puesto que el partido A recibir 12 de los diputados de RP, los
188 restantes se repartirn entre los dems partidos, siguiendo las reglas del art. 15
del Cofipe, que responden a los esquemas ya aplicados en legislaciones anteriores.
Para ello se eliminan los votos del partido al que se asignaron las referidas 12
curules y el conjunto de los votos de los dems partidos que tienen derecho a que se
les asignen diputados de RP se divide entre los 188 lugares disponibles. As:
Partidos Votacin
B 10400000
e 8500000
D 2500000
Total 21400000 188 = 113829
El CN para esta distribucin es 113 829.
Se procede despus a dividir los votos de cada partido entre el CN:
Partido Votacin Cociente Curues
1
Fraccin
natural
restante
B 10400000 113829 = 91 0.365
e 8500000 113829 = 74 0.673
D 2500000 113829
-
21 0.962
-
Total 186
Se asignan as 186 de los 188 diputados disponibles. Los dos que faltan se
adjudican uno al partido D y otro al partido e, cuyas fracciones restantes ms altas
significa que tienen los restos mayores de votos.
Una vez que se sabe a cuntos diputados tiene derecho cada partido se plan-
tea el problema de cmo se distribuyen en cada una de las cinco circunscripciones
plurinominales, para ello se procede como sigue:
Se determina cmo se distribuy el total de la votacin del partido en cada
drcunscr;pdn. Supongamos que vamos a repartir las 91 del, 'i'''<'.'d",1!. '
que ste obtuvo las votaciones por circunscripcin siguientes:
LA ESTRUCTURA DEL PODER LEGISLATIVO ---_---', 199
~
Votos
Primera 3170000
Segunda 1850000
Tercera 2620000
Cuarta 1630000
r:
Quinta 1130000
_ ~ - - - - - - -
._ r __ '_ . _
-
-
La cifra total de votos conseguida por dicho partido se divide entre las 91
curules a las que tiene derecho, a fin de determinar cuntos votos debe aportar en
cada circunscripcin para acreditar cada curul:
10400000 7 91 = 114285 votos
Para resolver cuntos diputadosobtiene en cada circunscripcin, se dividen
los votos logrados en cada una de ellas entre el nuevo cociente anteriormente obte-
nido, como lo muestra el resultado de la tabla siguiente:
-
-
Notacin Cociente ,Diputados Resto
"
,
J
Primera 3170000 114285 27 0,73
Segunda 1850000 114285 16 0,18
Tercera 2620000 114285 22 0,92
Cuarta 1630000 ~ 114285 14 0.26
Quinta 1130000 114285 9 0,88
Totales 10400000 88
,
-
"-'?'._""..:.,--,
.--- ____o ~
. .
As sabemos cuntos diputados le tocan por circunscripcin, en el entendido
de que el nmero de votos que reciben los partidos en cada una es variable, segn la
fuerza electoral que tienen. Empero, la cantidad de diputados distribuidos al aplicar
el cociente es de 88, en consecuencia, faltan an tres por asignar. Las cifras de la
derecha muestran las fracciones decimales de un diputado adicional que pudiera
tocarles. Las ms altas reflejan, lgicamente, restos de votos ms elevados. En razn
de que los ms altos son: 0.92 en la tercera, 0.88 en la quinta y 0.73 en la primera, en
cada una de ellas se le asignar un diputado adicional para totalizar las 91.
200 c'"-__--
DERECHO CONSTITUCIONAL
El resultado final para el partido Bsera el siguiente:
Por resto
Primera 27
+
Segunda 16 +
Tercera 22
+
Cuarta 14
+
Quinta 9
+
Total
88
1
o
o
1
3
28
16
23
14
10
91
Para la asignacin de los diputados de los dems partidos por circunscripcio-
nes, se procede de la misma manera.
7.7. Integracin de la Cmara de Senadores
De acuerdo con el art. 56:
La Cmara de Senadores se integrar por ciento veintiocho senadores, de los
cuales, en cada estado y en el Distrito Federal, dos sern elegidos segn el
principio de votacin mayoritaria relativa y uno ser asignado a la primera
minora. Para estos efectos, los partidos polticos debern registrar una lis-
ta con dos frmulas de candidatos. La senadura de primera minora le ser
asignada a la frmula de candidatos que encabecela lista del partido poltico
que, por s mismo, haya ocupado el segundo lugar en nmero de votos en la
entidad de que se trate.
Los treinta y dos senadores restantes sern elegidos segn el principio de
representacin proporcional, mediante el sistema de listas votadas en una sola
circunscripcin plurinominal nacional. La ley establecer las reglas y frmulas
para estos efectos.
La Cmara de Senadores se renovar en su totalidad cada seis aos.
Para comprender el contenido de este precepto vale la pena revisar brevemente
la evolucin de la integracin de este cuerpo colegiado, desde 1917 hasta la actua-
lidad.
1917. El texto original de la Constitucin de Quertaro indicaba que la Cmara de
Senadores se compondra de dos miembros por cada estadCl ' <1."" '''''' .., D\",-,,\\.<>
Federal, nombrados en eleccin directa. La legislatura de cada estado declarara
LA ESTRUCTURA DEL PODER LEGISLATIVO
~ - - __, 201
electo al que hubiese obtenido la mayora de los votos emitidos. El periodo del
encargo de los senadores sera de cuatro aos y la Cmara debera renovarse por
mitad cada dos aos.
1933. Por reforma publicada el 29 de abril se ampli el periodo de los senadores
a seis aos y se determin que la renovacin de la cmara se hara en su totalidad
cada seis aos.
1986. Por reforma publicada el15 de diciembre se volvi al sistema de renovacin
por mitades, mantenindose el periodo de seis aos, lo que producira la renova-
cin de la mitad de los escaos cada tres aos. La declaratoria de la validez de la
eleccin la seguan haciendo las legislaturas de los estados y se precis en el texto
constitucional algo que ya haba establecido la ley electoral, en el sentido de que la
Comisin Permanente del Congreso de la Unin, considerada como Legislatura del
Distrito Federal, hara la declaratoria de la eleccin de los senadores por el Distrito
Federal. Para poder aplicar esta reforma se determin en un artculo transitorio que
la eleccin de senadores de 1988tendra por objeto elegir a dos senadores por cada
entidad federativa, pero uno de ellos permanecera por un periodo de seis aos, en
tanto que el otro cubrira un periodo de tres aos, de 1988a 1991, a fin de hacer po-
sible, a partir de esa fecha, la renovacin de la cmara por mitades. Bajo la vigencia
de este artculo, efectivamente, se eligi un senador por cada entidad federativa en
el ao de 1991, para cubrir el periodo de 1991 a 1997.
1993. El 3 de septiembre se public en el DOF una nueva reforma en virtud de la
cual se elevaba el nmero de senadores de dos a cuatro por entidad. De stos, tres
seran electos por mayora y uno ms, el cuarto, se asignara a la primera minora,
es decir, al partido que ocupase el segundo lugar en cada entidad federativa. Para la
aplicacin de este sistema cada partido debera presentar una lista con tres candida-
tos al Senado, por tanto, el partido ganador del mayor nmero de votos acreditara
a sus tres senadores postulados. La lista debera establecer un orden en la postu-
lacin, del primero al tercero, de manera que el partido que obtuviese' el segundo
lugar en votos pudiera acreditar al primero de la lista para que fuera el senador de
primera minora, como lo denominaba el texto constitucional, y completar as el
nmero de cuatro senadores por estado." Los cambios introducidos en 1993 vol-
vieron al sistema de renovacin total de la cmara cada seis aos.
Es claro que este ltimo aspecto de la reforma no poda alterar el periodo
de los senadores electos en 1991, que debera concluir en 1997. Para lograr que la
cmara en su conjunto se renovara otra vez cada seis aos, fue necesario introducir
en los artculos transitorios las previsiones para que en 1994 en vez de elegir cuatro
<-----
27 A fin de evitar repeticiones que entorpecen la lectura, emplear estado y en!idadfederativa como
sinnimos, aunque en rigor tcnico no lo sean.
202 , ---
DERECHO CONSTITUCIONAL
senadores por entidad, como lo sealaba el art. 56, se eligieran solamente tres: dos
por mayora y uno para la primera minora. Estos tres senadores por estado, que
haran un total de 96, se sumaran a los 32 senadores electos en 1991, de manera
que a partir de 1994 la cmara qued conformada por 128 senadores, cuatro de
cada entidad, pero uno de stos haba sido electo con anterioridad en 1991. Dado
que el periodo de tales senadores electos en 1991 concluira en 1997, se previ para
dicho ao la eleccin de un senador por cada estado, cuya actuacin duraria slo
tres aos -de 1997 a 2000-, y de esa manera hacer posible en el ao 2000 la re-
novacin tata! de la cmara y pasar a elegir a los cuatro senadores por cada entidad
federativa de acuerdo con las reglas sealadas en el art. 56.
1996. Se modifica nuevamente e! texto de este artculo para indicar que la cmara
se integrar con 128 senadores, es decir, el nmero no variaba, pero ya no se alude
a un nmero fijo por cada entidad federativa y, en cambio, se determina que en
stas se elegir a tres senadores, dos por mayora relativa y uno que se asignara a
la primera minora, esto es, a! partido que obtenga el segundo lugar, con lo que la
representacin de senadores electos en las entidades dar un total de 96. A ellos se
agregan 32 senadores electos segn e! principio de representacin proporcional,
mediante el sistema de listas votadas n una sola circunscrpcin plurinominal na-
cional. Esto quiere decir que hay 32 senadores electos segn la proporcin de votos
obtenida por los partidos y que dichos senadores son propuestos en una lista de
alcance nacional por cada partido poltico. La votacin en todo e! pas obtenida
por cada organizacin partidista permitir a sta acreditar e! nmero de senadores
que les correspondan proporcionalmente. Por ejemplo, supongamos que un parti-
do obtiene 50% de los votos, le correspondera acreditar a 50% de los senadores de
su lista y en consecuencia tendra 16 de esos senadores de tallista nacional; otro
partido obtiene 30% de la votacin, le correspondera el mismo porcentaje de sus
candidatos de la lista, que son aproximadamente 10, y un tercer partido obtiene
20%y, en consecuencia, le tocara ms o menos 20%de su lista, que equivale a seis.
As se distribuiran hipotticamente estos senadores de lista nacional entre los par-
tidos, de acerdo con la votacin que hubiesen conseguido. Se reiter a la regla de
la renovacin total de la cmara cada ses aos.
La asignacin de estos senadores se verifica mediante una frmula que haga
posible la distribucin de la manera ya explicada anterormente, aplicando un co-
ciente natural y e! resto mayor.
Por cociente natural (CN) se entiende, con base en e! arto 18 de! Cofipe e! re-
sultado de dividir el total de votos emitidos en la eleccin para las listas de senado-
res, entre 32, que son los lugares disponibles. Por cada vez que un partido acredite
ese cociente natural podr tener derecho a un senador, si as no se repartiesen todos
los escaos, los pendientes se asignarn en e! orden decreciente de los restos de los
votos que les queden an a los partidos polticos.
Veamos cmo opera este sistema de eN yresto m ~ ' j ~ ~ }>"'"'<>.." ..).."""\,, ","",-
lar al que indicamos renglones atrs. En el ejemplo usaremos cifras muy cerradas
LA ESTRUCTURA DEL PODER LEGISLATIVO ---_-"203
para facilitar la comprensin. Supongamos que se emiten 32 millones de votos, con
lo cual el cociente natural seria de un milln de votos.
'" Ejemplo
Total de votacin emitida para:
Senadores
Cociente natural
Cociente natural
32000000
total de votacin entre escaos disponibles
32000000 7 32 = 1000000
A
B
e
Total
16000000
9600000
6400000
32000000
50%
30%
20%
100%
Para distribuir a los senadores debernos ver cuntas veces cabe en la votacin
de cada partido el CN a fin de saber cuntos senadores le tocan. A un lado pondre-
mos los votos sobrantes, corno residuo despus de efectuar cada divisin:
Partido A votos 16000000 16 O
CN 1000000
Partido B votos 9600000 = 9 600000
CN
1000000
Partidoe
~
6400000
= 6 400000
CN
1000000
Vernos que as quedan asignados 31 senadores y, por tanto, falta uno todava
para concluir el reparto de los 32. Este ltimo se atribuir al partido con el resto
mayor, que es el partido B, quien contara finalmente con JO senadores.
204 ,'-__--
DERECHO CONSTITUCIONAL
La aparicin de estos senadores de lista nacional, que no quedan vinculados
formalmente a ninguna entidad federativa, ha dado lugar a distintos juicios por
parte de la opinin pblica, comentaristas polticos y analistas jurdicos. La princi-
pal preocupacin manifestada en torno a esta figura es que se aparta del concepto
bsico de la representacin federal atribuida a la Cmara de Senadores y al sentido
de equilibrio que se supone debe existir entre todos los estados en dicha Cmara, a
diferencia de las representaciones desiguales que por razn de su distinta poblacin
tienen las entidades federativas en la Cmara de Diputados, en el entendido de que
sta es una representacin global de la nacin.
Para analizar los distintos efectos de estas consideraciones y la manera como
se podra hacer compatible la integracin parcialmente proporcional del Senado
con la tradicin federalista, en el siguiente apartado revisaremos aspectos relacio-
nados con este fin.
7.1.1. Necesidad yutilidad de los senadores de lista
La primera cuestin que debe plantearse quien estudia los temas constitucionales
y las formas institucionales a travs de las cuales los pueblos atienden a la necesi-
dad de organizar su gobierno, es si la figura que se estudia resuelve las necesidades
sociopolticas a las que pretende hacer frente. Es obvio que, incluso la invencin
del sistema federal y la existencia de un Senado del tipo del que opera en nuestro
pas, inspirado en el modelo estadounidense, son frmulas que tenan por objeto
resolver las necesidades que se planteaban los constituyentes de la nacin vecina a
fines del siglo XVIII. En esa poca no exista una teora elaborada respecto del fede-
ralismo o de las segundas cmaras federales al estilo de los Senados estadounidense
y mexicano. La teora vino despus, o si se quiere simultneamente, en relacin con
el proceso de elaboracin de estas instituciones estadounidenses, y fue recogida
fundamentalmente en la obra El Federalista.
El desarrollo ulterior de las teoras jurdicas en torno a este sistema, tampoco
debe condicionar la aparicin de nuevas frmulas si stas son las adecuadas para
la resolucin de problemas sociales o polticos. En ese contexto, debe decirse
que la necesidad de ir abriendo el Senado a las corrientes minoritarias haba sido
un tema de discusin desde la reforma politica de 1977, cuando se introdujo el
sistema de representacin proporcional en la Cmara de Diputados. Desde enton-
ces algunos estudiosos y, particularmente, los dirigentes de los partidos de oposi-
cin, sealaban que el desenvolvimiento futuro de las reformas poltico electorales
deberan apuntar hacia una apertura del Senado a las corrientes minoritarias. El
partido mayoritario se resisti a esta idea sealando que en efecto el carcter del
Senado como cmara representativa del pacto federal, obligaba a que la mayora
en cada entidad determinase el tipo de representacin estatal sin que se incorpo-
raran frmulas que dieran ocasin a ningn tipo derepresentacin proporcional.
No obstante, la presin vJidamente ejercida por los a, ti", <1"
lograr nuevos espacios y la percepcin de la sociedad en cuanto a lo necesario que
LA ESTRUCTURA DEL PODER LEGISLATIVO ~ - - - _ - - - " 205
resultaba para un efectivo desarrollo y maduracin de los partidos polticos de la
oposicin contar con miembros de la Cmara de Senadores, as como lo positivo
que poda ser para esta cmara convertirse en un real escenario de debate poltico
nacional con la participacin de los distintos partidos, fueron creando condiciones
para generar un sistema que garantizase a los partidos minoritarios un espacio en
el mencionado cuerpo legislativo.
Las discusiones de la reforma poltica que precedi a las elecciones de 1994
llevaron al resultado de que la obtencin del consenso en torno a algunos puntos
pasaba por la apertura de la Cmara de Senadores. Esta apertura, sin embargo, no
admita an de manera explcita la aplicacin del sistema de representacin pro-
porcional para la Cmara de Senadores, estimando que en todo caso la idea de
proporcionalidad debera tener un sustento en la votacin concreta de cada entidad
federativa y, eventualmente, un reflejo en la composicin final de la cmara. As, se
adopt el mecanismo de cuatro senadores por entidad: tres atribuibles al partido
mayoritario y uno al ocupante del segundo lugar. De este modo los partidos opo-
sitores tenan la posibilidad de ganar la mayora en alguna entidad federativa, lo
cual ya haba ocurrido en 1988 y en 1991, u obtener el escao correspondiente a la
primera minora. La diferente fuerza electoral de los partidos en las dismbolas re-
giones del pas llevara naturalmente a que en algunas entidades fuera un partido el
ocupante del segundo lugar, y en otras fuese uno distinto. As ocurri en la eleccin
de 1994, en la que, independientemente de que el PR logr la mayora en todas las
entidades federativas, los segundos lugares se distribuyeron de manera tal que el
PAN obtuvo 24 de ellos y el PRD ocho.
Una vez dado este paso, en el proceso de elaboracin de la reforma polti-
co-electoral de 1996 se apreci que haba un inters de los partidos minoritarios,
particularmente del PRD, por ampliar sus espacios en el Senado y con ello permitir
un mejor flujo de sus propias fuerzas dirigentes hacia cargos de eleccin popular de
mayor jerarqua. Esta necesidad poltica real tenda a que el gobierno, en la bsque-
da del consenso, propiciara que su propio partido estuviese anuente a ceder algunos
espacios, por lo menos desde el punto de vista terico, en la configuracin de ambas
cmaras. En la Cmara de Diputados esto se transform en la disminucin del n-
mero mximo de diputados que puede tener un partido, que era de 315 y baj a 300,
yen la de Senadores, que es la que nos ocupa, se buscaron distintos procedimientos
para permitir un mayor acceso de los partidos minoritarios.
Aqu tenemos la respuesta a nuestra primera pregunta: la reforma era eviden-
temente necesaria por razones polticas dado que garantizar, por lo menos en las
previsiones constitucionales y legales, una configuracin ms plural y equilibrada
de las cmaras permita conseguir el consenso de todas las fuerzas polticas del
pas para la aprobacin de la reforma. ste es un valor democrtico que hablabien
de la civildad de los procedimientos polticos en el pas y en su momento permiti
mandar un mensaje muy oportuno hacia el interior, en tanto que mostraba capa-
cidad de dilogo de todas las fuerzas polticas involucradas y rechazo a frmulas
violentas, que se han dado marginalmente en el propio sistema poltico. Al mismo
206 <'-__--
DERECHO CONSTITUCIONAL
tiempo, se emiti otro mensaje hacia el exterior relativo a la habilidad, solidez y
capacidad evolutiva del sistema politico mexicano. En consecuencia, los beneficios
polticos que esta frmula permita obtener justifican plenamente la adopcin de
un sistema que abri espacios a un autntico juego de partidos en la Cmara de Se-
nadores.
7.7.2. Posibles inconvenientes de lamedida
Como todo en la vida, cualquier solucin institucional tiene ventajas y desventajas.
Ya hemos sealado las necesidades de tipo poltico que llevaron a la adopcin del
sistema de senadores de representacin proporcional por lista, y que stos no que-
dan ligados de ninguna manera a una determinada entidad federativa, puesto que
la lista tiene un carcter nacional y en ella deber indicarse un orden de prelacin
en el que entrarn los senadores que logre acreditar cada partido poltico, sin que
ese orden tenga nada que ver con las entidades de origen de los candidatos.
Debe sealarse, y esto es muy importante para la discusin que plantearemos
ms adelante, que el arto 56 constitucional no hace referencia a que los senadores
de lista debern acreditarse en el orden de prelacin establecido en la lista que pre-
senten los partidos, slo se habla de que se aplicar el principio de representacin
proporcional, que habr una lista -la cual se votar en todo el pas, haciendo ste
las veces de una sola circunscripcin plurinominal- y remite a la ley el estableci-
miento de reglas y frmulas para tales efectos.
Es necesario aclarar esto desde ahora porque las principales crticas que se han
hecho a la adopcin del sistema de representacin proporcional en la Cmara de
Senadores no van dirigidas a objetar la proporcionalidad misma, sino el efecto que
produce la aplicacin de la lista nacional en una posible alteracin del equilibrio re-
presentativo de las entidades federativas. Esto obedece a que, al no estar vinculados
los senadores de lista a una determinada entidad, ocurren dos fenmenos:
1. Que en las listas de los distintos partidos se acrediten senadores prove-
nientes de una misma entidad federativa.
2. Que un mismo partido proponga entre los posibles senadores acreditables
a varios) provenientes de una misma entidad federativa.
En cualquiera de los dos supuestos hay entidades con mayor nmero de se-
nadores originarios de ellas -independientemente de que desde el punto de vista
tcnico-constitucional las representen o no- y habr otras que tengan un menor
nmero. ste es el fundamento de los inconvenientes del sistema. A continuacin
nos referiremos a cada una de las desventajas de dicho procedimiento.
Ruptura con el sentido histrico y federalista del Senado. Esta lnea de argu-
mentacin se basa en una conceptualizacin, fundame.ntalrn.el'.te de ti.\,,, '''''c<>.
que sostiene la defensa de la configuracin senatorial mexicana como un mtodo
LA ESTRUCTURA DEL PODER LEGISLATIVO , ~ - - - _ - - - " 207
de igualacin de las entidades federativas a imagen y semejanza del Senado esta-
dounidense, que fue tomado como modelo por los constituyentes de 1824. En esta
perspectiva, la posibilidad de que unas entidades cuenten con un mayor nmero
de senadores, aun en el entendido de que no han sido electos en ellas sino corres-
ponden a una lista nacional, rompe con esta estructura y atenta contra el espiritu
del pacto federal. De acuerdo con tal punto de vista se sostiene la idea de que la
Cmara de Senadores representa en un plano terico, pero tambin prctico, el
sentido del pacto federal, en el cual todos los estados son iguales y por eso su re-
presentacin debe ser paritaria. La voluntad de los estados como determinante de
la configuracin del Senado est en su origen histrico tanto estadounidense como
mexicano, ya que en los dos paises el primer modelo de Senado se fundaba en la
designacin de los senadores por parte de las legislaturas, es decir, los cuerpos
legislativos de cada uno de esos estados. De esta manera y dadas las funciones que
tiene el Senado en materia de poltica exterior, su participacin en algunos nom-
bramientos importantes que hace el Presidente de la Repblica, la vigilancia de la
accin de los poderes federales que le corresponde en algunos casos, e inclusive sus
capacidades para actuar en la vida interna de los estados federados, como ocurre
en la desaparicin de poderes, derivan justamente del carcter garante del pacto
federal que tiene la Cmara de Senadores y se requiere, por tanto, para mantener
el equilibrio representativo de las entidades, que unas no dispongan de ms sena-
dores que otras.
En contra de esta postura han argumentado tericos y legisladores que existen
argumentos tanto doctrinarios como pragmticos, para demostrar que el Senado
no est indisolublemente vinculado ni siquiera al sistema federal y mucho menos
que su razn de existencia sea la permanencia de una representacin igualitaria de
los estados. En un plano doctrinario acuden al Derecho comparado para demostrar
que senados como el canadiense o el alemn no recogen una representacin parita-
ria de los estados e incluso el caso canadiense no responde a una eleccin popular,
de manera que no puede vincularse la figura de la Cmara de Senadores, como tal, a
una representacin paritaria de las entidades que configuran a los distintos estados
federales en el mundo. Por otro lado, en nuestro pas la Repblica federal existi
entre 1857y 1874 sin que hubiese una Cmara de Senadores.
En el plano terico se acude al voto particular de Mariano Otero relativo al
Acta Constitutiva y de Reformas de 1847, en el cual pugnaba por la estructuracin
de un Senado con dos representantes provenientes de cada uno de los estados, pero
agregando un tercio ms de senadores nombrados con la intervencin de diferentes
autoridades, entre las cuales participaran el Ejecutivo, el Senado mismo y la Cma-
ra de Diputados. As se garantizara, deca Otero, una seleccin de personas de muy
alto nivel y preparacin, que adems concitaran la voluntad de distintos rgance ud
Estado, elevando la calidad del cuerpo senatorial.
Estas ideas fueron recogidas en los arts. 6', 8', 9' Y18 del Acta Constitutiva
y de Reformas que sancion el Congreso Extraordinario Constituyente el 18 de
mayo de 1847.
20S <'-__---
DERECHO CONSTITUCIONAL
Contradiccin con la tendencia al fortalecimiento del federalismo. Se ha censu-
rado la aparicin de los senadores de lista porque es resultado de la voluntad de las
dirigencias de los partidos polticos, con el consecuente alejamiento de la consulta
a las voluntades concretas de los ciudadanos de los estados. Se afirma que con ello,
se da un paso que tiende a incorporar en la institucin senatorial un aditamento
de tipo centralista, tanto por el hecho de que no se identifica la vinculacin de los
senadores con sus entidades de origen, cuanto porque la naturaleza de la configura-
cin poltica del pas tiende a darle mayor peso a las decisiones centrales, no slo de
las instituciones del Estado, sino tambin de los rganos directivos de los partidos
polticos. De esta manera, las decisiones que permitirn acreditar a los senadores
de lista sern ms centrales y tendrn una carga que favorezca al centro del pas y
eventualmente a algunas entidades de mayor peso especfico poltico en detrimento
de un concepto federalista de equilibrio entre todos los estados.
Desequilibrio en la representacin de las clases polticas de las diferentes enti-
dades federativas. Este argumento crtco atiende ya no a cuestonamientos de tipo
terico sino al efecto prctico que puede producir la elaboracin de las listas pre-
sentadas por los partidos polticos en las que, como se sealaba en el punto anterior,
suelen predominar personas originarias del Distrito Federal que hacen poltica en
la capital de la Repblica y tienen mayor influencia en los cuerpos directivos de los
partidos polticos y ello afectara a la clase poltica, es decir, a los grupos de dirigen-
tes de otros estados.
Desvinculacin de las campaas respecto de las figuras locales que podran
atraer votos. ste es otro argumento prctico segn el cual la presentacin de una
lista con 32 nombres, cuyo procedimiento de eleccin proporcional no es fcilmen-
te comprendido por el electorado, lleva a ste a no sentir motivacin respecto de los
candidatos que antes entenda como aspirantes al Senado por la entidad correspon-
diente. Al estar colocado en una lista sin que se pueda clarificar al elector por quin
est votando para senador y sin que exista una campaa especfica para ese cargo
realizada en cada entidad federativa, es probable que el ciudadano se sienta menos
motivado a participar. Incluso, dicen algunos, podra ocurrir que aun cuando com-
prendiera la naturaleza de la lista, el elector de las entidades que estn "represen-
tadas" por candidatos colocados en los ltimos lugares, los cuales seguramente no
tendran acceso al Senado, podra desmotivarse todava ms al sentir que la persona
originaria de su estado ha sido colocada en la lista en un lugar que no le permitir
acceder a ese cuerpo colegiado.
7.7.3. Posibilidad de compatibilizar el principio derepresentacin proporcional
con laparidad representativa de las entidades federativas
Los inconvenientes que pueden dervar de la aplicacin del m.todo de "b:"-,-",,, do>
senadores por lista nacional podran ser considerablemente paliados mediante un
LA ESTRUCTURA DEL PODER LEGISLATIVO
r--- , 209
sistema que, dentro de las posibilidades que da el texto constitucional en su arto 56,
permitiese aplicare! principio de representacin proporcional-considerado, como
ya vimos, necesario y til para la integracin del Senado- y, al mismo tiempo,
mantener un esquema que impida a cualquier estado contar con un mayor nmero
de senadores que otro. Hacer compatibles estos dos principios en el marco de la
existencia de 128 senadores que, por cierto, recuerdan la vinculacin del Senado
a las entidades, pues dicho nmero surge de multiplicar por cuatro e! nmero de
ellas, obligara a que necesariamente los senadores de representacin proporcio-
nal quedasen asignados de tal modo que siempre correspondiera slo uno a cada
entidad federativa y de ninguna manera, ni por repetirse en la lista de un mismo
partido, ni por repetirse las entidades a las que pertenecen los candidatos en las
listas de los distintos partidos, pudiera ocurrir que un estado acreditara a un quinto
senador.
Existen tres posibles soluciones para este problema:
a) Lista en orden de prelacin, vinculando cada candidato con una entidadfederativa
y mediante un sistema de acceso que suprima la posibilidad de repeticiones por enti-
dad. En este esquema cada partido presentara una lista de candidatos con un orden
de prelacin desde e! primero hasta el trigsimo segundo. La ley prevera que ese
sera el orden en que accedieran al Senado segn e! nmero de votos obtenido por
cada partido. Una vez realizada la eleccin, se establecera la cantidad de candidatos
correspondientes a cada partido con derecho a ingresar al Senado. El partido que
hubiese obtenido e! mayor nmero de votos tendra derecho a acreditar al nmero
uno de su lista. El partido que ocupase e! segundo lugar en votos en el pas, podra
acreditar inmediatamente despus al nmero uno de su lista, siempre que no fuese
de la misma entidad que el ya acreditado por e! partido anteror. En caso de que
esto ltimo ocurriese, el partido ocupante del segundo lugar acreditara al segundo
lugar de su lista. Se pasara al partido ocupante de tercer lugar en la votacin na-
cional y ste tendra derecho a acreditar al primer lugar de su lista siempre que no
fuera de la misma entidad que e! ya acreditado por e! partido nmero uno o e! ya
acreditado por e! partido nmero dos. En caso de que coincidiese la entidad con
alguno de ellos, el partido del tercer lugar en votos acreditara al segundo lugar de
su lista siempre que no coincidiese con alguna de las entidades ya seleccionadas por
los dos primeros partidos, y as sucesivamente se continuara realizando la acredi-
tacin hasta terminar e! reparto. En ese caso, e! texto legal debera estar redactado
de la manera siguiente:
Aplicada la frmula del cociente natural y el resto mayor para determinar el
nmero de senadores que corresponden a cada partido poltico. se acreditar
en primer trmino al que ocupeel primer lugar dela listade!partido que haya
obtenido la mayor cantidad de votos en el pas, inmediatamente despus se
acreditar al primer lugar de la lista de! partido que hubiese ocupado el se-
gundo lugar en votacin, siempre que no corresponda a la misma entidad del
210 <'-__--
DERECHO CONSTITUCIONAL
ya acreditado con anterioridad, y se continuar acreditando sucesivamente un
senador a cada partido poltico segn el orden en que aparezcan sus candida-
tos postulados en la lista, pero sin que en ningn caso se repita a un senador
por la misma entidad federativa.
En el caso en que se fuese a producir dicha repeticin, se pasara al
siguientecandidato de la listaque resultase elegible por no haber ninguno ya
seleccionado para la entidad federativa a la que l corresponde.
Este sistema permite a las directivas de los partidos, de acuerdo con las nece-
sidades de los mismos y mediante composiciones previas en su interior, presentar
una lista con orden de prelacin, incluso haciendo algunos clculos sobre la posible
manera como les tocara el reparto. Tiene adems la ventaja de que el orden de
prelacin establecido por el partido no necesariamente implica el mismo orden de
entrada al Senado, puesto que est condicionado a la manera como se van repar-
tiendo los senadores entre los diferentes partidos polticos.
Veamos un ejemplo de cmo operara. Supongamos el modelo de votacin
nacional siguiente aplicando la misma regla actual del art. 18del Cofipe, para hacer
la distribucin inicial.
Votos
PRI 13427150 42.8%
PAN 11748757
37.5%
PRD 5446862 17.4%
PT 680000
2.17%
Total de votos 331302769
Cociente natural 31302769 7 32 = 978211
LA ESTRUCTURA DEL PODER LEGISLATIVO
~ - - __, 211
PRI
PAN
PRD
PT
13
12
5
o
0.72
0.01
0.56
0.69
PRI
PT
PRI
PAN
PRD
PT
14
12
5
1
Supongamos que las listas, en las que a cada entidad correspondera un nom-
bre, presentadas por los partidos para postular a sus candidatos son las siguientes:
212 ,__---
DERECHO CONSTITUCIONAL
...
, .
Fartuto Revolucionario Institucional PartidoAccinNacional
(PRI) (PAN)
Nombre Entidad
,
,
I
1 Sonora 1 Distrito Federal
2 Estado de 2 Coahuila
Mxico
3 Tlaxcala 3 Jalisco
4 Durango 4 Chihuahua
5 Veracruz 5 Tlaxcala
6 Hidalgo 6 Nuevo Len
7 Coahuila 7
Baja California
8 Chiapas 8
Veracruz
9 Distrito Federal 9 Yucatn
10 Yucatn 10
Chiapas
11 Guerrero 11
Guerrero
! 12 Oaxaca 12 Colima
13 Nayarit 13 Oaxaca
14 Colima 14 Hidalgo
15 Campeche 15 Sonora
16 Quintana Roo 16 Estado de
Mxico
17 Quertaro 17 Baja California
Sur
18 Jalisco 18 Tamaulipas
19 Guanajuato 19 Campeche
20 Zacatecas 20 Nayarit
21 Puebla
21
Puebla
22 Baja California
22
Durango
Sur
23 Chihuahua
23' Tabasco
24
Nuevo Len 24'
Sinaloa
25'
Tabasco 25'
San Luis Potos
26'
Baja California 26 Morelos
27'
Michoacn 27' Zacatecas
28
Tamaulipas 28
Guanajuato
29'
Aguascalientes 29'
Quintana Roo
30'
Morelos 30'
Quertaro
31
San LuisPotos
31o
Aguascalientes
32 Sinaloa 32 Michoacn
LA ESTRUCTURA DEL PODER LEGISLATIVO ---_--', 213

1 ':;
Partido de la Revolucin Democrtica:
;;;

(PRD)


Nombre Entidad Nomb;e


,
Entidad

j m
w U u
1" Michoacn 1" Durango
2" Veracruz 2" Distrito Federal
3" Zacatecas 3" Estado de Mxico
4" Guerrero 4" Chiapas
5" Chiapas 5" Jalisco
6" Oaxaca 6" Tabasco
7" Distrito Federal 7" Tamaulipas
8" Morelos 8" Campeche
9" Nayarit 9" Baja California
Sur
10" Sinaloa 10" Colima
11" Campeche 11" Chihuahua
12" Sonora 12" Nayarit
13" Aguascalientes 13" Sonora
14" Chihuahua 14" Baja California
15" Guanajuato 15" Yucatn
16" Hidalgo 16" Tlaxcala
17" Baja California 17" Puebla
Sur
18" Baja California 18" Morelos
19" Durango 19" Coahuila
20" Yucatn 20" Veracruz
21" Colima 21" Guerrero
22" Jalisco 22" Nuevo Len
23" Tamaulipas 23" Quertaro
24" San Luis Potos 24" Guanajuato
25" Tabasco 25" Zacatecas
26" Estado de Mxico 26" Quintana Roo
27"
Distrito Federal 27" San Luis Potos
28"
Quintana Roo 28"
Oaxaca
29" Coahuila 29' Michoacn
30" Tlaxcala 30" Sinaloa
,
31" Puebla 31" Aguascalientes
32" Nuevo Len 32" Hidalgo

-

.: "",""".", ",>
"'-*:......; -
214 ,'--__---
DERECHO CONSTITUCIONAL
Con base en e! nmero de senadores que corresponde a cada partido y la regla
de elegir primero el partido con mayor nmero de votos, e! PRI acreditara a un
senador por Sonora, luego correspondera al PAN uno por e! Distrito Federal y des-
pus al PRDuno por Michoacn; en su turno, e! PT acreditara al de Durango, que
sera e! nico al que tendra derecho. En los cuatro casos cada partido pudo recibir
la asignacin de! primero de su lista porque no hubo repeticiones. En el siguiente
turno el PRI acreditara en e! Estado de Mxico, el PAN en Coahuila y el PRD en
Veracruz. En el turno subsecuente al PR11e correspondera Tlaxcala, al PAN Jalisco
yal PRDZacatecas. Hasta ah se ha seguido e! orden de la lista sin que haya ninguna
repeticin. Pero en el siguiente turno el PRI no podra acreditar al cuarto de su lista,
porque Durango ya est ocupado, ni al quinto porque Veracruz ya tambin habra
sido asignado. En consecuencia, e! cuarto senador asignado al PRI correspondera
al estado de Hidalgo, que en realidad era e! sexto de su lista de candidatos.
Al aplicar este esquema, el resultado de la asignacin sera e! siguiente:
PR[ = 14 PAN - 12
1 Sonora Distrito Federal Michoacn Durango
2 Estado de Coahuila Veracruz
Mxico
3 Tlaxcala Jalisco Zacatecas
4 Hidalgo Chihuahua Guerrero
5 Chiapas Nuevo Len Oaxaca
6 Yucatn BajaCalifornia
7 Nayarit Colima
So
Campeche BajaCalifornia
Sur
9 Quintana Roo Tamaulipas
10 Quertaro Puebla
!lO
Guanajuato Tabasco
12 Aguascalientes Sinaloa
13 Morelos
14
SanLuis Potos
b) Lista sin orden de prelacin de lo. de cada partido, vinculando cada
uno de ellos a una entidadfederativa. Asignacin por decisin del partido posterior a
LA ESTRUCTURA DEL PODER LEGISLATIVO
/-- , 215
la eleccin sin posibilidad de repeticin por entidad federativa. En este esquema los
partidos no presentaran una lista con orden de prelacin, sino que la lista se esta-
blecera en orden alfabtico de los estados, vinculando cada candidato a cada una
de las entidades federativas.
Una vez hecha la eleccin, se establecera el orden de preferencia en el que
acreditaran senadores los partidos polticos. Supongamos que hay cuatro partidos
polticos con derecho a ello. El partido que hubiese tenido el mayor nmero de
votos en el pas acreditara primero a un senador, eligiendo a cualquiera de su lista.
El partido que hubiese ocupado el segundo lugar elegira inmediatamente, acredi-
tando tambin a un senador elegido de entre su lista, siempre y cuando no pertene-
ciese a la misma entidad del ya seleccionado. El partido que ocupase el tercer lugar
acreditara al siguiente senador, escogiendo de entre su lista a cualquiera, siempre
que no correspondiese a alguna de las entidades ya ocupadas. El cuarto escogera
tambin a un senador de entre su lista siguiendo el mismo principio de respetar las
entidades en donde ya se hubiese acreditado anteriormente, y as se continuara
hasta concluir. El texto legal podra sealar:
Una vez efectuada la eleccin se determinar el nmero de senadores que co-
rresponden a cada partido. El partido que hubiese obtenido el mayor nmero
de votos en el pas elegir de entre su lista al que desee acreditar en primer
lugar, inmediatamente despus el partido que ocupase el segundo lugar en
votos en el pas, acreditar a un senador, seleccionando de entre su lista al que
deseare, siempre que no correspondiese a la entidad por la cual ya se acredit
al anterior. Consecutivamente, de acuerdo con el orden de los votos obtenidos
en el pas, los partidos continuarn seleccionando una vez cada uno de entre
su lista sin que puedan nunca seleccionar alguno postulado por una entidad
en la que ya se hubiese acreditado anteriormente a un senador.
Este sistema tiene la ventaja de que los partidos polticos pueden alentar la
participacin de sus candidatos en las campaas y valorar los resultados de las mis-
mas, para luego premiarlos con una posible designacin al seleccionarlos con pre-
ferencia a otros en el momento en que les corresponda elegir.
El ejemplo prctico de este caso operara en trminos similares al anterior.
e) Lista sin orden de prelacin y asignacin por orden decreciente de porcentajes
obtenidos en cada estado sin posibilidad de repeticin por entidad. Este sistema par-
tira de una lista sin prelacin y en orden alfabtico de los estados, y la acreditacin
de los senadores no se hara por decisin de los partidos polticos sino en funcin de
la proporcia de votos obtenidos en cada entidad federativa. Se tendra que ha-
cer una lista en orden decreciente de los porcentajes de votos obtenidos por cada
uno de los partidos. El partido que obtuviese el mayor porcentaje en una entidad
federativa, acreditara al senador correspondiente a dicha entidad. El partido que
alcanzara el segundo mejor porcentaje en todo el pas, en otra entidad federativa,
216 <'-__--
DERECHO CONSTITUCIONAL
acreditara al senador por esa entidad federativa, y as sucesivamente hasta agotar
el reparto de todos los senadores para los partidos. El texto de la ley podra ser el
siguiente:
La lista nacional de cada partido contendr una frmula de candidatos que
comprender un propietario y un suplente por cada entidad federativa en el orden
alfabtico de las mismas. El orden de la lista no establecer ninguna preferencia
para la asignacin de senadores electos por el principio de representacin propor-
cional. La asignacin de senadores electos por el principio de representacin pro-
porcional se har de la manera siguiente:
1. Se elaborar una lista con los porcentajes de votos obtenidos por cada par-
tido en cada entidad federativa, en orden decreciente.
2. En el primer lugar de esta lista se colocar el porcentaje ms alto de votos
que haya obtenido un partido en una entidad federativa y se proceder a
colocar sucesivamente, en orden decreciente, los porcentajes de votos ob-
tenidos por los partidos en cada entidad.
3. En la entidad federativa en la que un partido haya obtenido el porcentaje
de votacin ms alto, se asignar a tal partido el senador de su lista que
corresponda a dicha entidad.
4. Ningn otro candidato postulado por cualesquiera otros partidos po-
lticos podr ser acreditado por la entidad en la que ya se asign un se-
nador.
5. Mediante la aplicacin de los criterios establecidos en los dos prrafos an-
teriores se continuar el reparto de senadores de representacin propor-
cional siguiendo el orden decreciente de la proporcin de votos obtenidos
en cada entidad federativa, sn que ningn partido pueda tener ms de un
senador por entidad.
6. Si hubiera empate entre dos partidos en el porcentaje de votos obtenidos
en una entidad, se preferir al partido que tenga un mayor porcentaje de
votacin en el pas.
Laaplicacin de estas reglas permite compatibilizar un estricto reparto propor-
cional de acuerdo con la votacin obtenida en todo el pas, con una absoluta pari-
dad de representacin por entidad federativa, y no solamente respeta el criterio
constitucional de proporcionalidad, sino que tambin atiende al principio de pa-
ridad representativa de los estados en el Senado, que est presente en otros artculos
constitucionales.
A continuacin veremos un modelo de aplicacin de estas reglas, basado en
una hiptesis terica con los mismos votos que empleamos para ilustrar el caso
expuesto en el inciso a) (Lista en orden deprelaCin...).
LA ESTRUCTURA DEL PODER LEGISLATIVO
~ - - __, 217
r.
-

.. .. r
,

,
......_..
.
Aguascalientes 42.0 44.0 10.0 10.0 0.5 2.5
Baja California 40.0 46.0 11.0 1.5 1.2 0.8
Baja California Sur 51.0 38.0 8.0 1.2 1.4 0.4
Campeche 49.0 26.0 21.0 1.3 2.25 0.2
Coahuila 43.0 41.2 12.0 1.6 1.9 0.3
Colima 48.0 37.0 13.0 0.9 1.0 0.1
Chiapas 41.0 29.0 28.0 0.32 1.5 0.18
Chihuahua 43.5 42.5 9.0 3.0 1.15 0.85
Distrito Federal 26.5 39.0 32.0 0.11 1.75 0.64
Durango 43.8 36.2 5.0 0.14 0.21 0.79
Guanajuato 34.0 52.0 8.6 1.57 0.43 3.4
Guerrero 43.34 12.66 42.28 1.56 0.09 0.07
Hidalgo 46.82 26.13 20.26 3.27 2.85 0.67
Jalisco 42.83 47.91 5.53 0.12 0.09 2.24
Estado de Mxico 40.06 43.12 16.54 0.09 0.16 0.03
Michoacn 42.37 17.22 38.04 1.18 1.06 0.23
Morelos 41.66 26.98 27.11 2.68 0.90 0.67
Nayaril 50.37 21.41 22.06 5.86 0.19 0.11
Nuevo Len 42.27 46.45 4.84 4.12 1.26 1.06
Oaxaca 49.76 16.19 31.40 0.61 1.83 0.21
Puebla 44.18 48.09 6.81 0.26 0.12 0.54
Quertaro 53.41 36.13 7.33 1.04 1.62 0.47
Quintana Roo 52.26 31.08 14.15 0.98 1.19 0.34
San Luis Potos 48.76 29.82 17.28 2.33 1.08 0.73
Snaloa 47.16 34.87 16.44 1.02 0.13 0.38
Sonora
43.03 38.13 16.71 2.33 0.38 0.42
Tabasco 31.60 11.00 45.40 0.26 1.32 0.42
Tamaulipas
46.24 26.82 24.16 1.13 0.85 0.80
Tlaxcala 50.11 25.94 22.07 11.\\\\ 11.25 0.65
Veracruz 49.98 24.90 22.12 0.80 2.04 0.26
Yucatn 48.29 46.02 3.32 2.00 0.17 0.20
Zacatecas 58.02 24.91 13.82 2.65 0.10 0.30
.
-
218 <'--__--
DERECHO CONSTITUCIONAL
Distribucin por estados con base en el orden decreciente
de votos en cada entidad
l PRI Zacatecas 58.02
2 PRI Quertaro 53.41
3 PRI Quintana Roo 52.26
1 PAN Guanajuato 52.00
4 PRI Baja California Sur 51.00
,
5 PRI Nayarit 50.37
i
6 PRI Tlaxcala 50.11
7" PRI Veracruz 49.88
8 PRI Oaxaca 49.76
9 PRI Campeche 49.00
10 PRI San Luis Potos 48.76
11 PRI Yucatn 48.29
2 PAN Puebla 48.09
12 PRI Colima 48.00
3 PAN Jalisco 47.91
13 PRI Sinaloa 47.16
[l4"] PRI Hidalgo 46.82
4 PAN Nuevo Len 46.45
X PRI Tamaulipas 46.24
X PAN Yucatn 46.02
5 PAN Baja California 46.00
1 PRD Tabasco 45.40
X PRI Puebla 44.18
6 PAN Aguascalientes 44.00
X PRI Durango 43.80
X PRI Chihuahua 43.50
X PRI Guerrero 43.34
"
contina
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PAN
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Estado de Mxico
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------ ----------_.-

PRI Coahuila 43.00
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4Z.50
2l..Ji')"tOl\/ : :r;f'i
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Sonora
PRI
PRI
PRI
PRI Jalisco
PRI Mchoacn
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PAN Chihuahua
PRI Morelos
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PRI Tabasco
PAN Coahuila
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PRD Michoacn
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PAN Quertaro
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PRI
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34:00


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rc-,."::<
Oaxaca
Quintana Roo

Distrito Federal
PRD
PAN
OOx-J
PAN San Luis Potos
contina
220 ,'--__--
contina
DERECHO CONSTITUCIONAL
X PAN Chiapas 29.00
4 PRD Chiapas 28.00
[5] PRD More1os 27.11
X PAN Morelos 26.98
X PAN Tamaulipas 26.82
X PRI Distrito Federal 26.50
X PAN Hidalgo 26.13
X PAN Campeche 26.00
X PAN Tlaxcala 25.94
X PAN Zacatecas 24.91
X PAN Veracruz 24.90
X PRD Tamaulipas 24.16
X PRD Veracruz 22.12
X PRD Tlaxcala 22.07
X PRD Nayarit 22.06
X PAN Nayarit 21.41
X PRD Campeche 21.00
X PRD Hidalgo 20.26
X PRD SanLuisPotos 17.28
X PAN Michoacn 17.22
X PRD Sonora 16.71
X PRD Estado de Mxico 16.54
X PRD Sinaloa 16.44
X PAN Oaxaca 16.19
X PRD Quintana Roo 14.15
X PT Durango 14.00
X PRD Zacatecas 13.82
X PRD Colima 13.00
contina
contina
LA ESTRUCTURA DEL PODER LEGISLATIVO ---_--"221
-----------------, - ------ ------.
~ ~ - -------------_._- .. _------_.
X PAN Guerrero 12.66
X PRD Coahuila 12.00
X PRD Baja California 11.00
X PAN Tabasco 11.00
X PRD Aguascalientes 10.00
X PRD Chihuahua 9.00
X PRD Guanajuato 8.60
X PRD Baja California Sur 8.00
X PRD Quertaro 7.33
:!
X PRD Puebla 6.81
!
X PRD Jalisco 6.63
l;
,
X PT Nayarit 5.86
x;
I
,
X PRD Durango 5.00
i
X PRD Nuevo Len 4.84
,
I
X PT Nuevo Len 4.12
X PDM Guanajuato 3.40
X PRD Yucatn 3.32
X PT Hidalgo 3.27
X PPS Hidalgo 2.85
X PT Morelos 2.68
.;
X PT Zacatecas 2.65 :;
X PD Aguascalientes 3.50
i:
X PT Sonora 2.33
I
,
X PT SanLuisPotos 2.33
..
X
PPS Campeche
2.25

X PDM Jalisco
2.24
"
X PPS Veracruz 2.04
[1] PT Tamaulipas 1.13
L.
- ~ ~
~
' ~ ' . ' ~ " ~ . ~ -
"f.t .~ ~ _ .,_ . -, ... " . ~ .
Nota: Los nmeros entre corchetes [ l muestran el ltimo senador acreditado por cada partido.
222 ,'--__--
DERECHO CONSTITUCIONALJ ,.,. r rJ .J
En la columna de la izquierda se ha ido sealando el orden de acreditamiento
de cada senador para cada partido poltico. As, el PRI hubiese acreditado a los tres
er. Zacatecas.Ouertaro y Quintana aq'!''{ti\ara
al primero de su partido por el estado de Guanajuato.isiempre siguien?o elorden
decreciente de los porcentajes de-votos por' partido y por entidad: El resultado final
1< J .1 ., , .;lC _, ,.i: (UIt . 1.
deja distribucin por.este modelo.sera el siguiente: ----; . _ ___,_ __ .
,.tI,q ,
.--,,,; fi -Los 1;fseladores asignados alp'U
-- - . - -Zacatecas,-Quertaro,Quintana-Roo Baja-California-Sur, Nayarit,-Tlaxcala,
__ J Campeche, San Luis. Snaloa
d " e Hidalgo. ; X
-- "" Los U'senadores asignados-al PAN corresponderan a-los estadossiguicn-
, .. .tes: Guanajuato, Puebla, Jalisco,NJ_evo 'Bija Aguasca-
lientes, Estado de Mxico, Chihuahua, Coahula.Djstrito'Pederal, Sonora
. Duran' o. .
', ....) y g ..' -;'. '
-. "" Los.cinco senadores.asignados al.PRD corresponderan a-Tabasco, Guerre-
.1.0 ro, Michoacn, Chiapas y Morelos. ..,: !. e q
.,;', f" El senadorasignado al PT-le
',ro ..,
,
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t:hnni!TlofI:;,b b!r'-r,rrjr; '.rrnoV B(!U
t15Jru h .?.BLBhf;V'{!Jrn n:Jb3uq fflInitJp ... r.It.;1 ",el
CI'3 fll;J;2f,d I"'LJ sfi.:..iiq' 'Ji' J1W.lfI:
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r. irn Orr Of\.:l10q " id o::Jin:;o;nsl
. d ;;ti?'":l"J')[1 :J'" ["lc." Si ';.1; d mr;q 9.l.1p n d
,'n;n<nf:.I1imOli'Jf, ,Ji:::',,::;. A -J 0(p:-nn b.b201drr'j;' t , ,.:ljl ""lb 1: ',JiH;[ ',i ?J'll .:.\l,\
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.. .'1,1. "f])O'' u "rH::;UfJr"
nO!jOH 'Ji on n:,'. ->: ; ..' 'fl " ',j,:lnL r: j
El 'oper.!:' CongreS'o"y suS'i.!spectivaii s.qu-en
stas' exista 'qtodihi, mniffi1'd' inieml:H'okde
, - ,. , I f r' ." "

pari rq\i2 se''trate
i.l,llliferrtHIJs! ffis!
n 1')[:"1,) 1')fl'1! L)1')l';> .... JJ1n1flIl, e , ,,1 iq n;)"') -sup
?/> otHff'i9b O'p ;!'ffJ utC::d:Tll:;nr;j-,n ",: '}:' E'1.
IL
.'
, Al fundar cada agrupapon, el grupo funoaoor dftermma en las reglas que
Jiri 'eY se

quiera .'{Bm :Ji! eoqn
ste es un caso que permite ejemplificar el concepto terico de norma hipot-
tica fundamental acuado por rns Kelren,' El'esqucma lgico foririal kelseniano
ri'puae
1
i bferif' la'validei 'f! obligioiiead'as li 'Cbh'stituci,f'"ffeilfuehos' d
niiid&rri"al'fpor' eso' hprg'un1'i{'de'ior gG1ob'bmos ob'dC'i 'la Gd;'stithciO'1?!
queltrasc'ienaetal or!
fcA'staiotia'l
J
de
r
sca'Js,l Hl la
Norma Suprema, sta a su
mental que podra expresarse de la manera siguiente: toda sociedad debe contar
,
- -
",'-'1q:"j ".r" 1nL, ',\ '!j' . 'q j; \;i;".r !l1') N (n ';: ! ',1i'\Jt\, Jb c"ir! JJr.r:) -; r} 0b;!;L(II' "1
1 onsl!ese Hans Kelsen,'lTeora generar del'Derixho:y, Mxicp,
r198S<'{]
;J:1 r'(11rJ r
224 --
DERECHO CONSTITUCIONAL
con un orden jurdico que respete los valores bsicos de convivencia contenidos en
una Norma Suprema denominada Constitucin.
Las reglas de qurum pueden ser muy variadas. En general, se sigue el criterio
democrtico de la mayora y por ello normalmente se solicita un qurum basado en
la mayora absoluta, es decir, que para la validez de la sesin se necesita la presencia
de ms de la mitad de los miembros del cuerpo colegiado. A ste lo denominaremos
qurum normal.
El qurum calificado cuantitativo es aquel que exige la presencia de un nmero
superor a la mayora absoluta para que la sesin sea vlida, por ejemplo, dos terce-
ras partes, tres quintas partes, etc., de los integrantes de la asamblea.'
El qurum calificado cualitativo es aquel que adicionalmente a un cierto n-
mero de miembros aade la exigencia de que est presente alguno de ellos en par-
ticular, por lo general el presidente del grupo. sta es la previsin aplicable, por
ejemplo, al Consejo General del Instituto Federal Electoral (IFE) que para sesionar
vlidamente requiere la presencia de su presidente.
Hay que tener presente que cualquier tipo de qurum es siempre un concepto
absoluto, un nmero mnimo de miembros que como tal es invariable, de modo
que hay qurum o no lo hay, pero nunca se puede decir que existe ms o menos
qurum. Puede haber un nmero mayor o menor de asistentes, pero nunca hay
"mucho" o poco" qurum.
La anterior observacin no es obstculo para la nocin de qurum reducido la
cual significa que la sesin de que se trate es vlida cualquiera que sea el nmero de
asistentes. Generalmente esta norma es de aplicacin sucesiva a la del qurum nor-
mal. Suele aplicarse, por ejemplo, en sociedades mercantiles cuyos estatutos sealan
que si en la primera convocatoria no se rene el qurum, se har de inmediato una
segunda convocatoria y la sesin se- efectuar vlidamente con aquellos miembros
que estn presentes. Estas normas suelen tener por objeto evitar que algunos socios
traten de bloquear el funcionamiento del rgano colegiado, dejando de asistir.
En otra acepcin, el diccionario tambin entiende por qurum "la proporcin
de votos favorables para que haya acuerdo': En este sentido, es equivalente a los
tipos de mayora requeridos para tomar una decisin, que ya analizamos.
8.1.2. Qurum para el funcionamientode las cmaras
De acuerdo con el art. 63, la regla general es de qurum normal en ambas cmaras
pues dice: "Las cmaras no pueden abrir sus sesiones ni ejercer su cargo sin la con-
currencia' en cada una de ellas, de ms de la mitad de sus miembros:' Antes de que
el senado aumentara de 64 a 128 miembros elqurum en esa cmara era calificado
y se fijaba en las dos terceras partes de sus integrantes.
2 vase el apartado 6.5, Conceptos demayoraVrepresentacin prop01t\I.Y1\1l\, se \0'" 0.1.':;-
tintos tipos de mayoras, cuyas apreciaciones resultan vlidas tambin en relacin con el qurum.
CONDICIONES DE FUNCIONAMIENTO DEL PODER LEGISLATIVO
---__'225
La primera parte de este artculo plantea dos cuestiones de gran inters. La
primera tiene que ver con la distincin entre "abrir sesiones" y "ejercer el cargo': En
cuanto a la apertura sta alude tanto a la instalacin de la cmara al inicio de cada
periodo como al momento de iniciar cada sesin cotidiana. Empero, la expresin
"ejercer el cargo" podria interpretarse como e! ejercicio mismo de tomar una deci-
sin y no como todo e! proceso de deliberacin previa a la votacin.
En la prctca parlamentaria en todo el mundo es muy frecuente que los salo-
nes de sesiones se vacen -o casi- durante las discusiones, en parte porque gran
proporcin del proceso deliberativo ya ocurri en las comisiones o en reuniones
con grupos interesados y los partidos tienen posiciones previamente determinadas.
En e! Congreso de Estados Unidos de Amrica, si uno ve las sesiones por televisin
se aprecia que e! saln slo se llena cuando se convoca a votar y e! resto de! tiem-
po hay muy pocos legisladores presentes sin que por ello se detenga el proceso de
discusin.
En Mxico, en cambio, se ha interpretado en las cmaras que la actividad de
stas, aunque se trate de la deliberacin, debe suspenderse si no hay qurum y ello
ha llevado en algunos casos a la suspensin de la sesin, y en otros al regreso pre-
cipitado de los legisladores al saln, desde sus oficinas o reuniones de trabajo, para
despus volverse a vaciar. Con base en la realidad, quiz fuera conveniente a partir
de la propia terminologa constitucional, prever un qurum para la instalacin y
apertura de sesiones, igual que para votar, en e! entendido de que as "ejerce su car-
go"la cmara respectiva; pero es necesario permitir la regulacin en la Ley Orgnica
del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos (LOCG) de un qurum redu-
cido para la discusin, de manera que sta pueda continuar con cualquier nmero
de legisladores presentes.
La segunda cuestin se refiere a cul es el nmero de miembros de cada c-
mara sobre el que debe determinarse que est presente ms de la mitad. Cualquie-
ra dira que la pregunta es superficial pues la Constitucin dice que los diputados
son 500 y los senadores 128. Sin embargo, en circunstancias excepcionales puede
ocurrir -y ha ocurrido- que falten algunos miembros y sus vacantes no hayan
sido cubiertas o no puedan serlo. Antes de que reformaran el arto 63 para prever
la sustitucin de los senadores de la primera minora se dio el caso de que fa-
llecieron durante la LVlI Legislatura e! senador propietario y e! suplente por el
estado de Quintana Roo, sin posibilidad de sustituirlos. Aun con la frmula actual
de sustitucin de senadores de primera minora podra suceder, aunque sea muy
improbable, que faltaran los dos senadores propietarios y los dos suplentes de los
electos por esa va y no habra modo de hacer una eleccin extraordinaria para al
segundo lugar.
En el caso real anterior, laduda razonable era: enesascondiciones, \.OS rrern.. -
bros del senado seguan siendo 128 o 1271, lo cual haca variar el qurum de 65
a 64. En ese contexto e! problema -que haca notar desde entonces cuando fung
como senador en esa legislatura- no acarre ninguna consecuencia prctica, pero
no pas mucho tiempo para que surgiera una discusin autntica de aplicacin de
226 ,'-__--
: r :A/
lo, que, pareca una hiptesis cuya exploracin. terica .pudo .constderarseortgmal-
mentede.poca uti)idad.Js'r,j.''; . ,,1 J'.., r.: .',: ..".' .... 'Ir,.. . . ".JI '1
'. ,ll'lde,septiembrede)!002, en un-debateen elqutambin.tuve.la oportuni-
dad de participar" entoncesrcomo.membro de la Cmara.deDiputados, se plante
este'problerna. La fraccin parlamentaria ,-aplicandU!1t estrategia parla'
mentaria que el lder de la oposicin, quien-luego lleg a serPresidente. de la Rep-
blica, Felpe Caldern: Hinojosa, consideraba vlda-, , buscaba evitada realizacin
de unavotacin y,retir, Su bancada. (seidenomina as al grupo de los dputados de
UJ! partido). Al solctarse.la verificacin del qurum lacifra.de presentes'fueexac-
tamente de A primer"; vista.pareca-evidente que, nolhaba .ms.de la mitad de
los 500, pero los -impulsQre.s, del acuerdopor.el 'que.sehabra de constituir una-muy
discutida Seccin Instr\lctora,para .un asuntoJi.e, desafuero,' .sostuvieron que haba
dos vacantes, una.dervadade la,licencia otorgada-a.un.propetaro Y',su suplente y.
otra de la falta de cobertura de una licencia concedida a otro diputado. Afirmaban
quejos miembros de la.Cmara eran 498,y<po,SOO"y por.tanto si haba qurum, N-
tese lo inslito de la-situacin, con undiputado ms o :(no menoshubiera quedado
clara unauotra.postura, peroal haber exactamente 250 ,yfaltar.dos poncubrir.se
generabala polmica que,tena .. ' . " .: ",.
Directiva abri. un receso para yse de,
termin- que se tornara Ia.yotacn .y,coP, el-resultado- de.Iamismase diera 'vista, a
la ComsindeReglamento y Prcticas Parlamentarias' qU,e, tiene facultades-para
la LOCG;;dado que-setratabadeun problema.de interpretacin, en prin-
cipio constitucional, .peroque.debm ser resuelto precisamente por dicha Ley Al
tornarse la.votacim.eldiarlo.de los debates registr 246 votos: a.favor y ninguno
en contra, con lo que era evidente que en el momento de.la votacin ya no, exista
qurum.Los lderesdelos.partdcs.que promovan la votacin"Felipe.caldern del
PANY Mart Batres.del PRD,optaron por.que.se retirara el punto y se.presentaraa la
siguiente sesin, 1;;on,lo que.elasunto no-lleg pata su.determinacin interpretativa
a la.mencionada comisin,y,e1-propio.Congreso no asumi .a:travs de una de sus
cmaras.la interpretacin.delart, 63 comole corresponde." ;,", '" ,
,,'",La solucin.correcta.a,este problema.ique hasta prncpiosde 2008, no ,tenia
respuesta-en el texto de la LOCG, es-consderercomo.base del clculo del qurum
constitucionalmente previsto-el nmero-total.de-los-ntegrantes de cada.cmara, en
.(,. ' ','. 11
": '
v Por so es algrttemad investigacin
, .tteneo.vccacn por lnvestgacin tegica 1eb_en:avocarse arresolxerestos.asuntos. Por otra
aquellos enla.prctca deben estar ateI?-tqs, a
los resultados de esta investigacin yquienes desde lapoltica se enfrentan a estas dificultades tienen
el deber de acudir a la ciencia jurdica con espritu abiert.o y de miras, no para 'efiO'rHrar
.solucones que les favorezcaruenIa-coyunturassino.lasns,sensatas,y,acordfs'conel sistemaconsti-
. J1l4:piplllaq. para., beneficio nmediatq
'(1 'F ! I' 'l.", ,'1, \
4 Vase\el1captulo 17 en-elquesenaliza el pr,oceso detfesafuero, i J, "Ji",'" J, "
" So1rc aspectos: relacionados'con el obstruccionismo 't-ho.n:z:anc\\a,
Serie .. pg.l77.: ' ., f! ' J " ' , r " (\
CONDICIONES DE FUNCIONAMIENT,O,PE1J:PODER\LEGISLATIYO
-- '227
razn- de, dos prncpios interpretativosJmtly;,importantes:.el de la.mayor. certdum-
\ " ,
brcyel c..U.J "c':f),Ji" C;";[f/!.>J r:'J
f
w;;
,'i [f, Encuanto-a-la certidumbre, es.claro.que, si.se.parte .de un.nmero.fijo, en.la
interpretacln.sta.esuns-slida y est menossujeta.a-manpulaoons. Sise.sostie,
ne Ia idea de que 2'\osmienbros::,dda,cmar para.efectos de.laidetermnacn.del
qurum-son vaniables .lasivacantes, te!.caos interpretativo, es-inminente, .pues
enseguida stlrgidanntlevas,preguiltas:ldeben"tomarsen,cuerta,slo.]as,vaantes
que.sean imposibles'de.cubriri-qcabraesperar-a.que enunasunto.de.decisin.tan
cerrada.se llenen-las,vacantesque.se .puedan.llenar.con.suplentes1, lPU'1.de'reyocarse
una-licencia .concedda, para-cubrir, el. totaldemiembros lhasta;que;nose-haga.una
eleccin extraordinaria? Ante esa perspectiva, y la de las tentacones.dc-manpu-
lacin, polticaa.las quejpuede.dar.lugar .laradmlsin.de.la.posible)variabilid;d en
el. nmero.de mi'pnbros, de.las .cmarasc lajinterpretacinms, consecuentecon la
certidumbre esla.de.que el.nmero.de miembros:paJacacular,el:qurum;e,s el.del
totalconsttucional.previsto.para cadacmara-y.punto. (l'.) ,>:II. r.
"'-:' r""-dicinalmente, .en cuanto.al.principio .de.myon.contenidc-democrtico-.la
nterpretacin.quefija.en-ms de a,mitadde.los miembroS;Qnsilraos;como
acaba-de, decir, iq1plica, siempre un' nmero.mayorde.voluntadesque participarn
enJa'4ecisin;. que.si.sepermite que este nmero-disminuya .en.razn de las.ausen-
ciasdefinitivasque)puclieran-darse.;J.:')<.FilO) [;rr;q .stb "uI 'iuI:: 10) di'.U or:';Jl;':)
Otro problema derivado' ar!c;63JesiebdeJ .posible.falta.de. inte-
gracn ,dellas.cmaras, paralsu-Instalain. .de sus. tareas, Io.cual, tambin
ya.ha-suceddo.S'iegn- su ,texto;;hay"dos;casosode,qurum,reducidb,pryistos.enl
Constitucin, unolocurrecuando noexisten-msidela mitad delos.miembros para
la' insalciuc.oice;el,precepto,que,entonces los presentes-s-se; entiendeque. cuan-
tos sean- debern reunirse el da sealado por la ley y "compeler a los ausentes'i.es
decir, obligar incluso por lafuerza -segn el diccionario- a los faltistas para que se
presenten. La capacidad de decisin de esequrum reducido est bastante constre-
ida por lo dispuesto en el articulo queiiidica-paso apaso lo.que'deben hacer, pero
les queda, por ejemplo, la definicin en cuanto a qu da los citan dentro de los 30
que marca la Constitucin para que se presenten los electos, eincluso dentro de la

laprevista en la
P9f .:t!?:, en
n\ <
;se.. entender.

renuncia dfintiva, . 'j
'11') 'I.J .tfJ01flOJ i! :,)t,,) 01J -, r:)!.'(HI1:b
Otra cuestion por resolver en el texto de la LOCG, lo cual no se ha hecho
.nu<:
hasta inicios de 2008, es definir el momento en que se llama a los suplentes si los
,
6 Vase el captulo 7.
228 <'--_--- DERECHO CONSTITUCIONAL
propietarios no asisten a la instalacin. Del primer prrafo del arto 63, parecera
que se les llamar "luego" de que compelidos los propietarios dentro de los 30 das
indicados, se resistan a acudir; pero el tercer prrafo dice que "se convocar inme-
diatamente a los suplentes para que se presenten a la mayor brevedad a desempear
su encargo, entre tanto transcurren los treinta das de que antes se habla': Como
puede apreciarse, la disposicin contiene un verdadero galimatas que debi ser
abordado en la reforma de 2003 cuando se reform el artculo para clarificar la
cobertura de las vacantes.' Del tercer prrafo pudiera desprenderse que el constitu-
yente se propuso dar a los propietarios 30 das para decidir y dejar a los suplentes
cubrir ese tiempo, lo cual es contradictorio con el contenido del prrafo primero
que ya analizamos.
La LOCG estaria en condiciones de ordenar esto, en todo caso, mediante una
disposicin que estableciera el momento dentro de los 30 das, que podra ser, di-
gamos, una semana, en que se convoca simultneamente a los propietarios y a los
suplentes a presentarse, en el entendido de que la ausencia del propietario y la pre-
sencia de su suplente activar de inmediato el supuesto de la renuncia fleta a la que
ya hemos aludido. Ello sera un incentivo para que ambos acudan. Si quedaren
sitios por ocupar despus de esa convocatoria y a fin de abrir espacios polticos o
si aun as no hubiere sido posible instalar una cmara, podra abrirse un segundo
espacio hasta concluir los 30 das para conseguir la presencia de propietarios o su-
plentes que permitan hacer funcionar la cmara.
Aqu nos encontramos con el segundo caso de decisin con qurum reduci-
do, que es el de la convocatoria a elecciones extraordinarias para cubrir las vacan-
tes de la cmara que no se ha podido instalar. Es evidente que dicha convocatoria
ser vlida con cualquier nmero de miembros presentes en la cmara de que se
trate.
8.2. Periodos de sesiones y conceptodelegislatura
8.2.1. Marco terico
Los periodos de sesiones son los lapsos durante los cuales se celebran las reuniones
de las cmaras parar resolver los asuntos de su competenca.
Pese a que en la actualidad una equivocada concepcin del Poder Legislatvo
pretende exigir a los legisladores una incesante actividad yparecera que la opinin
pblica quisiera medir las tareas legislativascomo trabajo a destajo, tanto la historia
como la lgica poltica militan a favor de la idea original de que este poder acte
de modo intermitente y no de forma continua. Las razones fundamentales en este
sentido son:
7 Vaseel captulo 7.
CONDICIONES DE FUNCIONAMIENTO DEL PODER LEGISLATIVO
---__, 229
1. La tarea legislativa supone su ejercicio ante necesidades colectivas emer-
gentes, que requieran nuevas leyes o la modificacin de las existentes, pero
en general el conjunto normativo que rige la vida social debe tener esta-
bilidad para arraigar su cumplimiento y evitar la incertidumbre jurdica
derivada de cambios incesantes. La hiperactividad legislativa no siempre
va acompaada de buena calidad y un exceso de regulaciones puede ser
tan malo y a veces peor que la eventual ausencia de normas en un campo
de actividad.
2. La funcin legislativa dentro de ciertos tiempos predeterminados permite
al Ejecutivo hacer su tarea complementaria a travs de la reglamentacin
y dar oportunidad para que se asiente la norma en la vida social y en el
aparato administrativo que debe aplicarla.
3. El legislativo tiene importantes atribuciones de control del Ejecutivo y de
carcter presupuestal que contribuyen al equilibrio de poderes, pero su
ejercicio excesivo, que constantemente presione o acose a la administra-
cin pblica que ste encabeza, puede generar desequilibrios polticos y
tensiones que hagan disfuncional el aparato gubernativo. Esto es particu-
larmente cierto en la forma de gobierno presidencial, si bien es de reco-
nocerse que en la esencia del sistema parlamentario se justifica ms una
permanente actuacin del legislativo.
8.2.2. Antecedentes
Por los motivos mtes expuestos, el Constituyente de 1917 estableci un solo perio-
do de sesiones ordinarias que abarcaba del 1
0
de septiembre hasta el31 de diciem-
bre como mximo.' Obsrvese que la filosofa del precepto se basaba en poner una
fecha lmite para los trabajos -como an se conserva- precisamente con la idea
de que era ms importante agotar las tareas precisas de su encargo, que cubrir un
tiempo determinado.
En 1986 se introdujo un segundo periodo de sesiones ordinarias en el ao,
de manera que el primero empezaria el 1
0
de noviembre para concluir a ms tardar
el 31 de diciembre y el segundo iniciarael 15de abril para terminar cuando mucho el
15de julio. Esta reforma, de hecho, aada un mes de sesiones ordinarias. En 1993
una nueva reforma mantuvo dos periodos, pero el primero volvera a iniciarse el
1
0
de septiembre para terminar a ms tardar el 15 de diciembre, excepto el ao de
toma de posesin de un nuevo Presidente en que podra extenderse hasta el 31
del mismo mes, y el segundo periodo iniciaba el 15 de marzo para acabar cuando
ms el 30 de abril. Se lleg as a una actividad mxima de cinco meses y medio en
periodos ordinarios.
8 La Constitucin de 1857, que dio gran poder al Legislativo, contemplaba dos periodos que sumaban
cinco meses.
230 <'-__--
DERECHO CONS11ITCIONALI , f:..i-. .:,1'
8.2:3. ' Duractn.actua.v. ,',,, , , . ,',..) :j . ,J: ',C' "", ji
De acuerdo con ltima reforma al are 65, del' 2 de agosto"d'2004, y lo que ya
prevea 'erai-t:"66,'165' perodos de 'sesiones' ordiriatas tienen ik'duraCin siguiente:
-'1'_ L( , .. '" j' 1 ', J. L j' .. 1
.'.' .", " 1.' ' . .'.' .' ' , .' ',',.' ." ."
c'V El primero, dello'de septiembre all Sde 'l!iCiembre cuando mucho, excep-
. "fto e! o de entdida de un 'en que su terminacin puede
, " "extenderse hadta'e1'3'cde didembre.' 'j . ,', "', ':1.. ,'. o
"" El segundo, del de febrero hasta el 30 de abril; a ms tardar. Jo)
,'"1 , ,',,,.; ,1 '1- -"J.' ". " f; '-I'I ' .. .' ' "
As, el tiempo de sesiones ordinrias' s' extndi a seis meses y hasta
siete e! ao de 'cambio presidenchlI:' ,',; , , ''''i-' :,",';, -t : "j' , "
Es importante hacer notar que ef ao Iegslativo'es diferente'al ao calendario,
& manera que'transcurredell" desepttmbre-al Jf de agosto (rt, 2, tOCO). Por
esa razn 'elprodo qu'lilid en'febrro no's e! prmero.snoel segundo de! ao.
. En virtud de que se prev ui'fcha lmi\e 'para la conclusiri' de' los'periodos
ordinarios, stos pueden coricluir antes de' dicha fecha,' para ello? es necesario que
ambas cmaras' se' POrlgan:ae acuerdoy hubiese una diferencia res-
pecto del' momento en deba conclur'el'period, e!pirafosgundo del art. 66
faculta al Presidente dela' Repblica pararesolver estedesacucrdd, 'tonbase en que
la Constitucin no restringe a que el-Presidente'defina entre una y otra fecha dada
por las cmaras, existe la posibilidad de que e! Ejecutivo seale una de ambas o bien
alguna intermedia.
) ;: 11 .' ,
,
, ,
8.2.4. Diferencia entreperiooo'de-sesidnes'ordinarias>y periodo ''',' '" H, o"
desesiones extraordiaaras>: ,lo ir "'" ,'(1'"", ;1l0'. 'r,'
priod'os son corno tales en la Cn'stifu'i;;:
i lasque ya hemos aludido.' Pr su part, 'lbS>:pe'riodos de xifaof!in"rids
son aquellos a los que excepcionalmente se, convoca fuera dJ lbs
sones otdiharias'.' ,,), .: "'.':, 1) ':l'J'::J( ! ,:; ,C" . ,l.': ; ;
. h-binetli yiJ1el US'Q comn, '-alci.:
dir a peiibdps segundos comoperfodi/s
dinarios. Bsta'f6nlula 'permite 'evitar' una derivada del Reglm';'ntopar/,
el Gobierno nferi','4ez Congreso Generala,,'los Estados Unidos Mexicanos(RGIC)
qu considera'sesiones ordinaf;as las fe'atizadas' durante Ios periodos de
ordinarias en da-S h'biles, 'y' extfifdrdinarias)asque se efecten durante los
de sesiones ::itra\):in'arias yen' das, inhbiles de los periodos de sesiones,ordina'
ras, 'cSitio el Incluirsesiones
el periodo definido como de sesiones ordinarias, ' ;: L,,' . .c ,. , . ,', jq
En resumen, aunque la denominacin constitucional correcta es periodos de
sesiones ordinarias y periodos de sesiones extraordinarias, no es incorrecto.e incluso
resulta til priWH'?Speriodos, Ya geri<\<;i;.
traordinarios, ,_ .."'j;" , "1,
CONDICIONES DE FUNCIONAMIENTO'DEL',PODER,LEGISVATolVO
, 231
-istvt. 'El rgimenrdeestosiltimos'estp,evis'to en!os'arts:'67ii,n'y'78d;la,Q;ons"
titucin. De acuerdo con ellos, los periodos.extrardinarios .se.rgen.por.las.reglas
sguentestz. ,l!l ;:'-.P tG B:fjm:', ) GnlJ _, b ')lJ l' f..-> n,1.
.t:t "C)q 'j,:cLn.B '( :;b nb.c,i.);v t.l T:
a)*/;1rfq;ultad de.convocarlos Correspon1e'!l,lajComisinPermanente, qUe,i deiacuer-
do con lafraccifI;V;,1fl: tp"t, 78 ,lo,s pU'.de [1.cordar,por.slQ,/;IprOptlesta.del,"Ej(iltivo':i
Est9. ,sigQijica,;ql,l:e,la -iniciativa.para el ql,le -las. convoque puede, provenir
l:!ei;Prjlsi,d.ente de .la Repblica, quel caso-comprendido-en-la. 'ipJopuesta\del
Ejecutivo': pero tambin
Estajconclusin.deriva de
lafacultad.gcnrca.de .los.legsladores cpn.sbs.e,en:la ,fracc.sll
de! art,7,l-'.,P,?fcel,mismo.:JIl9.!iv" debe estimarse.quelas Lcgslaturas delosestados
pueden Je) etncluso latt\sam-
prod.e:QecliCllrJl1QJRer'".dp
extraordinaro.para enjalguna matena-rlatva
4.eJ dohoCongreso.tsdj aoucrdo-cornlo
previsto-en el a;rt.l-22;:1 -W( <,:ot'll)-::D ;:01 ::b ::l!:E;rJ10lfH; nbBiIq[[f[; BfW !".f-!01w;
fo;bD.e esta manera.jainterpretaeinde la.frasejacordar.por si'l,alude.alhecho
que.la.niciatva correspondienteJ,lQ,haya.sido-remitida. por.eI;.Ejecl,lti'o.Hhh-.'';;,.
lC,l'Jr"t -Gf Ol(CI.:;:)ji?f1o:; '( 2.J:,:1J(CH"t "\JI 'J!fI'lf1nfiT/-i !i(Jifl
,
p,gflq
m,"; :.:;L,c.;' ,'l/10... ,'lun fin
G(' -'J[lClbr?Jlrt hb r.] .2il.:r1qirl f;l fl') 1.1;';' f..r'lrJq on
c) Puede convocarse al Congreso, es decir, a ambas cmaras, si el asuntocompete alas
.. LH'l, 'H::

n,:. ;;'J,' .. obirruT11iJ]""..J li.: 'JUp
;:; fr, ;l<, )r;j(''3?,::nr.c.;, rn z':'IQ r-,L r:01: d e; u1f':ib9If: '7;
'd) fa"cQi)V,Qcatona)Nve senalar.el '! Ji e!

.. {.Ji'l ul.',ol_ .1'1, L; '.1" .... ,i :;tt' I; .jJJIJ hlrt:fl!."


ongr;eso o convpcaua. so o se ue asun 9 o asun os, .qU;e consti-

y let,r lMitf'. Jpsiibn ierl:
el propsito de evitar que e! Congreso o alguna de las
sorpresivas abordando cuestiones que no les,fueron autorizados por una mayora

, r.\ \ ;-;-nli ,:.\ .:,\\1 \:J "IC"", :)1"<,_ jI' '\:,:>. n','
Ello muestra e! cuidado de! Constttuyente para Impedir que l'Podr Leglslattvo se
exceda en sus funciones.
Por eso es incorrecta la prctica que se ha adoptado hacer
se,enumeran temas genricos.sn
precisar; la' cuestin concreta-que-debe "rrii-entender, la -convcatoria
'------0.,
""'.-.,-
9 Vase el captulo 16. -.j b '-" ;;:.1
10 Vanse los arts. 74 y 76 constitucionales en cuanto llas,competencias'exclitSivas de cada cmara! ..'
232 <'-__--
DERECHO CONSTITUCIONAL
debera fijar las iniciativas concretas de ley o de decreto que seran materia de an-
lisis durante el periodo extraordinario.
En caso de que el Congreso o alguna cmara resuelva algo que no est previsto
en la convocatoria, estar viciado de inconstitucionalidad y podr anularse por la
Suprema Corte de Justicia si se le impugna por medio de una accin de inconstitu-
cionalidad, una controversia constitucional o el amparo, segn el caso."
Si la Comisin Permanente estima que durante un periodo extraordinario
debe tratarse un asunto no comprendido en la convocatoria, deber ampliar sta
mediante un nuevo decreto para incluir el nuevo tema.
En razn del objeto especfico para el que son convocados los periodos ex-
traordinarios, duraute su celebracin sigue reunindose la Comisin Permanente
para atender los asuntos que le competen durante los recesos del Congreso.
Un punto de muy delicadas consecuencias, en razn de lo sealado en el p-
rrafo anterior, es el referente a qu rgano debe actuar en el caso de falta absoluta de
Presideute de la Repblica prevista por el art. 84, si sta ocurre durante un periodo
extraordinario. ste es el nico caso en que debe entenderse que la Constitucin
autoriza una ampliacin automtica de los asuntos por tratar en el Congreso,
pues efectivamente si ste se encuentra en sesiones -aunque sean extraordina-
rias- debe actuar como lo indica el art, 84; si bien podra ocurrir que la Comi-
sin Permanente por razones polticas y considerando las fuerzas representadas
en ella, pretendiera adelantarse a designar a un Presidente provisional de acuerdo
con sus facultades, alegando que las sesiones extraordinarias en que se encuentra
el Congreso no fueron convocadas para designar Presidente interino o sustituto.
Obviamente, no podra ser as puesto que en la hiptesis, la falta del Presidente no
se haba producido.
De acuerdo con el principia de mayor contenido democrtico, es indudable
que al estar reunido el Congreso, aunque sea en sesiones extraordinarias, debe avo-
carse de inmediato a la designacin de Presidente, pues su representacin es ms
amplia que la de la Comisin Permanente. Tan es as que el art. 36 del RGIC indica
que si el Congreso est en sesiones y ocurre la falta absoluta del Presidente, las
cmaras se reunirn a las nueve de la maana del da siguiente: "sin necesidad de
convocatoria alguna"
e) El decreto por el que la Comisin Permanente convoca a sesiones extraordinarias
no puede ser vetado por el Ejecutivo (art. 72, inciso!J.!2
8.2.5. Conceptode receso
Se denomina receso el tiempo en el cual el Congreso no est en periodo de sesio-
nes ordinarias. En rigor, el Congreso est en receso aunque efecte un periodo
n Vt'a se el capItulo 12.
12 Para el concepto de vetos, vase el captulo 10.
CONDICIONES DE FUNCIONAMIENTO DEL PODER LEGISLATIVO
-- '233
extraordinario, de otro modo no se entendera que la Comisin Permanente siga
actuando, pues sta lo hace precisamente durante los recesos del Congreso, segn
el art. 78. Esta interpretacin rige, por ejemplo, para el caso en que el Presidente
decida vetar una ley en el supuesto de que durante el lapso para hacerlo el Congreso
cierre sus sesiones, es decir, entre en receso. En tal caso, la Constitucin le permite
presentar su veto "el primer da til que el Congreso est reunido"; en condiciones
normales, ese primer dia es el del siguiente periodo ordinario y no el de un ex-
traordinario, salvo que expresamente dicho periodo extraordinario se convoque con el
objeto especfico de conocer tal veto.
8.2.6. Conceptode Legislatura
El trmino Legislatura tiene dos acepciones juridicas:
1. Es el rgano depositario del Poder Legislativo de los estados; en ese sen-
tido se emplea en los arts. 71, 73 Y135 de la Constitucin. Las legislaturas
estatales tienen tambin la denominacin de Congresos locales.
2. De acuerdo con el prrafo segundo del art. 2' de la LOCG, la Legislatura
es "el ejercicio de las funciones de los diputados y los senadores duran-
te tres aos". Por eso cada periodo de ejercicio de los diputados, que es
de tres aos, forman una Legislatura y los diputados que ejercen el cargo
durante ese tiempo se identifican como miembros de esa Legislatura es-
pecifica. Corno el periodo para el que son electos los senadores dura seis
aos, stos pertenecen a dos legislaturas consecutivas.
As, los diputados electos en 2006, cuyo periodo concluye en 2009, forman
parte de la LX Legislatura y los senadores electos el mismo ao ejercen durante
dos Legislaturas, la LX y la LXI. Deliberadamente he empleado de modo indistin-
to el trmino, tanto en su sentido tcnico concreto de periodo de ejercicio corno en
el conjunto de legisladores que ejercen durante tales periodos, pues en la prctica
se usa en ambos.
La numeracin sucesiva que identifica a las legislaturas inicia su conteo a par-
tir del que se denomin Primer Congreso Constitucional, electo en 1857 bajo la vi-
gencia de la Constitucin promulgada en ese ao, la cual fue interrumpida por la
Guerra de Reforma. La cuenta se reinici despus de la eleccin de 1861, ao en
que se instal el Segundo Congreso Constitucional. Corno se aprecia, entonces se
numeraba cada congreso, trmino que se emple originalmente y cambi a legis-
latura a partir del triunfo de la etapa maderista de la Revolucin Mexicana, con
la XXVI Legislatura instalada el 16 de septiembre de 1912. Despus de una nueva
interrupcin con motivo del golpe de Estado de Victoriano Huerta y la lucha para
restablecer el orden constitucional, a partir de la entrada en vigor de la Constitucin
de 1917, se reanud la contabilidad con la XXVII Legislatura que fungi del 15 de
abril de 1917 al 31 de agosto de 1918. La sucesin de legislaturas ha continuado
234 ,'--__--
,liJERECH'o CONSTITCIONAL" ' . /' 1
nnterrumpdainente.hasta nuestros dasnlos que acta la:!lXcLegislatura 'electa
para el periodo 200i-i!009:lj ".: o/; 'f . ',.' ' . ' ,; "!.' ',' "L'
.r,; .. "Jp o. (j,', ,', ';'1 '1, :;/ t, 1,
i" :rl :J ',1-.:..' J:;n ; r " \-ir,!!-J c. 'JIJ
e,
'. _ ,.,'.1 " "". 'r., .:.... 'J .J:')
8.3. Congreso yconcepto-de recinto
El ait:; 68' de"la' Constituciri eh trmin'q{"las' s'
rsidirn' en'tiri" 'loc'l de'lrtiCl'la que
debeentenderse 1., primera ce'pdn'g'nlmaticaUtel ti-riinesld'cle "eS!
t v '. .!:' ,: ..' ,1 '., ,- ',l ,.
pacio ocupado o que puede ser ocupado por un cuerpo clquier": en este sentido
cabra la posibilidad de interpretar que se pretende la ubicacin de ambos cuerpos
colegiados para el desarrollo de sus tareas en un mismo espacio. No obstante, la
tercera acepcin de la palabra, lis.
ltima significacin como la costumbre constitucional mexicana ha' entendido lo
dispuesto en el arto 68. No se trata de que, se instalen en una misma edificacin
';' .. , _.I/! .. .:
las dos cmaras, al estilo del CaE'toho ubicado en Washinl\ton, capital,de Estados
Unidos la que ubiquen
"'), ... ::.:,., 'Jl'" (I! .Jf! -'"',,1' :1'C '_',' "'," 1 :1' "J
tel sumbo
que, por
,-e.
s
como
San Lazaro. En cambio, el Senado de la Repubhca tene su sede.en un local ubica-
r l., " .-1:-, .: -,LiJ "J" r ,- .r:s, '-;O'
d9, w,tro Tacuba
y. Donceles. I l. I ., l"", ...
.. tena la
intencin de que albergara insAlacione's 'd'<lmbas' cimaids', y. f,{ 'diseado
a fines-de la,dcada de 1970, .pero nunca se .concret el proyecto y la residencia de
.L". 1.,1, II "., t',', ''J'), -'\-J IJl,,\J,.'.', " J' ,'" r,"'), ',. 'J" (,', ,
los cuerpos legislativos En la prctica resulta ms conveniente
'j. . J,' " . r di .. - '! , __ J? ,,'.u.. _', l: . ',. " "', ;
que. ms q
c0111010s que han llegado a darse en situaciones de alta.polarizacin poltj.;;\;pueda
'J' ). ,"1"",;""'" ,". I .'", " ". J.,," . '.'
<;011 ,S}!, ,;,
. 'Ahora bien, el lugar' al que alude la Constitucion en su
necesariamente, por disposicin del propio texto constltucional,.el Distrito Federal,
" " :IHi, .. ,'j"', J,. ,,'
44
minado.tarnbin Ciudad de Mexico en dicho precepto, la sede de los Podetes de la
:! :rr:!","(l'-q,j;,l" " ".:",,;' ." . ":'_," ,,';:"'1(: ..1 '':'''';l, ..
Unin y Capital dejos Unidos Mexicanos.: mi\nera,.en condiciones
9
f

en U,? ;""1"\ '.'
, ,
Vase Jorge Moreno'Colledd(coordinador general-fundadorY.:HistoriaSumaria!del PoJier. Legislativo
. q}-M:x;isp.: vol. .de! I!Qdt!r{.egLslatjvo,. t.r,
" de 1:-;1;' '!:.' Ir i.-'..:
1'4 Sera' aconsejable que en todas fas facultades de Derecho se procurara que .por lo menos una vez
"du'c-ante la sede (Ufas
iabgadbs:') ... ')1J '1 'o: K1\" .1'" ',l,. ,G :':J ;rcL
CONDICIONES DE FUNCIONAMIENTO DEL PODER LEGISLATIVO
--__-"235
El arto 68 prev la posibilidad de que las cmaras se trasladen a un lugar distin-
to' pero debe entenderse que ello deriva de circunstancias excepcionales que obli-
guen a su movilizacin y no necesariamente a un cambio permanente de sede de
los poderes que significara, de manera obligada, el cambio del Distrito Federal a
un lugar diferente a la Ciudad de Mxico, tambin previsto en la Constitucin en
su arto 44." .
As pues, el cambio de residencia implica o bien una situacin emergente
como un grave disturbio poltico o un desastre natural, o la realizacin de algn
acto protocolario o ceremonial para conmemorar un hecho histrico, que es otra
hiptesis en las que se ha verificado un cambio de esta naturaleza.
Cuando se trata de esta ltima circunstancia es evidente que no se enfrenta
una situacin de tensin politica, pero el arto 68 est redactado de manera que re-
fleja la posibilidad de que la mencionada tensin se encuentre presente. Tan es as,
que se previene que en caso de trasladarse a otro lugar las cmaras deben convenir
previamente tanto en la traslacin como en el tiempo y modo de verificarla, "desig-
nando un mismo punto para la reunin de ambas". Es claro que el Constituyente
uso la expresin "mismo punto" como un giro de estilo para no repetir "lugar", pero
no con la pretensin de que ocupen un mismo espacio sino de que se establezcan
en una sola ciudad y no en dos distintas.
La Constitucin prev incluso la posibilidad de que exista acuerdo en la ne-
cesidad de cambiar la residencia pero no en cuanto al tiempo, modo y lugar. En esa
circunstancia se le otorga al Ejecutivo una especie de facultad arbitral para escoger
entre las dos posiciones enfrentadas, la que considere ms adecuada. Ntese que
esta atribucin no le da al Presidente la posibilidad de seleccionar un tercer sitio,
modo o tiempo de ejecutar el cambio, pues tiene que pronunciarse, como dice el
texto, por "uno de los dos extremos en cuestin':
Otro tema relacionado con la ubicacin de las cmaras se prev en el arto 61,
que dispone "la inviolabilidad del recinto donde se renan a sesonar" Esto signi-
fica que ni las autoridades ni los particulares tienen derecho de penetrar sin autori-
zacin al mencionado recinto y el presidente de cada cmara debe velar, de acuerdo
con el propio articulo, por dicha inviolabilidad, eventualmente, disponiendo el uso
de la fuerza pblica para garantizarla, segn lo facultan los arts. 22 y 67 de la LOCG
relativosa las cmaras de diputados y de senadores, respectivamente. La LOCG prev
expresamente en su arto 12que "toda fuerza pblica est impedida de tener acceso" a
los recintos del Congreso y de sus cmaras salvo que exista permiso del presidente
del Congreso, de la cmara respectiva o de la Comisin Permanente, en cuyos casos
la fuerza pblica queda bajo el mando de cualquiera de ellos, es decir, significa una
situacin de excepcin a la regla general de que la fuerza pblica est bajo el mando
del Poder Ejecutivo.
<'------
15 Vanse los captulos 14 y 16.
236 <'--__--
DERECHO CONSTITUCIONAL
Un problema adicional es el alcance del trmino recinto ya que debe drsele
una connotacin extensiva pues no se trata slo de proteger el saln de sesiones
de cada cmara sino tambin todas sus dependencias, inclnidas las oficinas de los
diputados, las reas administrativas y las salas donde sesionan las comisiones,
incluso en el caso, como ocurre en la realidad, de que las oficinas se encuentren
dispersas por diferentes rumbos de la ciudad.
As lo ha interpretado la LOCG en su arto 13 al disponer que "Ninguna auto-
ridad podr ejecutar mandatos judiciales o administrativos sobre los bienes nacio-
nales destinados al servicio del Congreso o de sus cmaras ni sobre las personas o
bienes de los diputados o senadores en el interior de los recintos parlamentarios:'
8.4. Regulacin jurdica del Congreso
El Congreso de la Unin se regula jurdicamente por medio de dos instrumentos
fundamentales: la Ley Orgnica del Congreso General de los Estados Unidos Mexi-
canos (LOCG) y el Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los
Estados Unidos Mexicanos (RGIC). Las cmaras emiten adems diversos ordena-
mientos y acuerdos parlamentarios para su organizacin interna."
84.1 La Ley Orgnica
El fundamento constitucional de la LOCG se encuentra en el arto 70 en el que se
indica que "el Congreso expedir la ley que regular su estructura y funcionamien-
to internos': Durante mucho tiempo, desde el inicio de la Constitucin de 1917, e
incluso con anterioridad a ella, el Congreso se haba regido solamente por el Re-
glamento para el Gobierno Interior, entendido como una regulacin que dictaba el
propio Congreso para la normacin de sus actividades, empero, este ordenamiento,
al ser aprobado por ambas cmaras y provenir de un proceso legislativo, tena ca-
ractersticas muy similares a las de una ley. Con motivo de la reforma politica de
1977 se introdujo en el arto 70 la determinacin de dar rango legal al instrumento
normativo del Congreso, al cual quedara supeditado el reglamento correspondien-
te. Este reglamento tiene tambin un fundamento directo en la Constitucin que
alude a l bajo el nombre de Reglamento de Debates, el cual es mencionado en los
arts. 71 y 72.
En virtud de que el texto constitucional da indicaciones sobre el contenido de
estos dos instrumentos, sealamos a continuacin cules son.
La LOCG regula:
a) La estructura del Congreso. Dicha estructura comprende, por supuesto, a ambas
cmaras y a la Comisin Permanente, dedicando un captulo especfico a cada una
I<' Un excelente libro en relacin con los temas en ")'d'g)1'1'd'b, '6 'i':\ )-1'an':>c-o "t>el'n
Valenzuela, Derecho parlamentario, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 2006.
CONDICIONES DE FUNCIONAMIENTO DEL PODER LEGISLATIVO
---__'237
de ellas. Adems de los rganos propiamente legislativos, la estructura del Con-
greso comprende tambin diversos rganos internos de las cmaras, as como las
oficinas administrativas de las mismas.
En cuanto a los rganos internos, stos pueden ser de direccin -tambin
denominados rganos de gobierno- y rganos de trmite legislativo.
Los rganos de gobierno en cada cmara son:
'" La mesa directiva encabezada por un presidente que dirige las sesiones y
suscribe formalmente los documentos de la cmara. Una de sus principa-
les atribuciones previstas en la Constitucin (art. 61) es velar por el respeto
al fuero constitucional de los miembros de la cmara y por la inviolabili-
dad del recinto de la misma.
'" La junta de coordinacin poltica est integrada por los coordinadores de
los grupos parlamentarios."
'" La conferencia para la direccin y programacin de los trabajos legislativos,
rgano complejo que existe en la Cmara de Diputados y se conforma con
los miembros de la junta de coordinacin poltica y el presidente de la
cmara.
Es interesante hacer notar que en la Cmara de Diputados el presidente de la
misma no puede ser simultneamente coordinador de un grupo parlamentario ya
que ninguno de stos puede formar parte de la mesa directiva. Esta norma no existe
en el Senado donde dichos puestos s son compatibles. Otra diferencia interesante
es que en la Cmara de Diputados la mesa directiva debe ser electa por las dos
terceras partes de los diputados presentes, en tanto que en el Senado la eleccin se
hace por mayora absoluta de los senadores presentes. En ambos casos, la eleccin
se efecta por cdula.
Los rganos de trmite legislativo se denominan comisiones, las cuales se en-
cuentran previstas en el art. 71 de la Constitucin, en el que se menciona que de-
terminadas iniciativas pasarn "desde luego a comisin". La LOCG las define en su
art. 39 como los "rganos constituidos por el pleno, que a travs de la elaboracin
de dictmenes, informes) opiniones o resoluciones, contribuyan a que la cmara
cumpla sus atribuciones constitucionales.
Las comisiones son grupos de diputados o senadores seleccionados en razn
de sus conocimientos o especialidades para preparar los mencionados documentos,
a efecto de que el pleno tome una resolucin respecto de los mismos. El art. 43 de
la LOCG establece que en la junta de coordinacin poltica "tomar en cuenta la
pluralidad representada en la cmara y formular las propuestas correspondientes,
con base en el criterio de proporcionalidad entre la integracin del pleno y la con-
formacin de las comisiones':
,'------
17 Vase los apartado siguiente.
238 <'-__--
DERECHO CONSTITUCIONAL
Tambin se prev constitucionalmente la existencia de comisiones investi-
gadoras de las cmaras en el art. 93. Las comisiones tienen la misin de estudiar
las iniciativas y preparar los dictmenes para ponerlos a consideracin del pleno.
Existen algunas comisiones con tareas especficas que no son propiamente de tipo
legislativo como la Comisin de Vigilancia de la Contaduria Mayor de Hacienda y
la Comisin Jurisdiccional. La LOCG seala las comisiones de acuerdo con los te-
mas de los que deben encargarse, que coinciden en gran medida con las reas de la
administracin pblica. stas se denominan comisiones ordinarias. Existe tambin
la posibilidad de nombrar comisiones especiales de carcter temporal para hacerse
cargo de algunos asuntos especficos. En la Cmara de Diputados existe tambin
la figura de los comits encargados de auxiliar a la cmara en labores distintas a
las legislativas, principalmente de tipo administrativo. En la Cmara de Senadores
existe una comisin de administracin, encargada precisamente de esas tareas ad-
ministrativas, la cual toma decisiones de carcter general que son aplicadas por los
rganos administrativos propiamente dichos.
En el derecho comparado existen las denominadas comisiones legislativas ple-
nas o comisiones de plena capacidad legislativa. Como en el caso de Costa Rica, estas
comisiones deben tener sustento constitucional. La caracteristica de las mismas es
que sus resoluciones tienen fuerza de ley o de decreto sin necesidad de pasar el
asunto al pleno. De hecho, estas comisiones actan por delegacin del cuerpo le-
gislativo plenario que tiene la facultad de reasumir la funcin original en cualquier
momento."
Dentro de la estructura de cada cmara se encuentran tambin dichos rga-
nos administrativos como las secretaras: general, de servicios parlamentarios, de
servicios administrativos y financieros y una Contralora. En la Cmara de Senado-
res existe una Tesorera.
En la estructura del Congreso merece mencin especial la Comisin Perma-
nente que acta durante los recesos de ste y a la que nos referiremos en el apartado
siguiente.
b) El funcionamiento del Congreso. En este aspecto la LOCG previene la forma de
instalacin de cada una de las cmaras sealando el procedimiento de manera
muy detallada. Se prev la integracin de una lista por antigedad legislativa de los
miembros de cada cmara para que los ms antiguos integren la Mesa de Decanos
que conduce las respectivas sesiones de instalacin.
Se prevn tambin las formas de eleccin de los rganos de goberno y las
atribuciones de los mismos. Igualmente se regula la mecnica de funcionamiento
de las comisiones, as como el procedimiento de designacin de los funcionarios
,'------
J<' Vase ffugo Al{onso Muoz Quesada, Las ComisiDnes Legislativas P\enas, 'irrvesgaciones)urilYlC3S,
s. A., San Jos, Costa Rica, 2000.
CONDICIONES DE FUNCIONAMIENTO DEL PODER LEGISLATIVO . ~ - - - _ ~ > 239
administrativos encargados de las secretaras y de los rganos tcnicos. Entre stos
se encuentra de manera muy importante la regulacin del canal de televisin del
Congreso, cuya conduccin se asigna a una comisin de carcter bicamaral en e!
Ttulo Quinto de la LOCG.
Los legisladores con mayor antigedad en la prctica legislativa -es decir,
aquellos que lo han sido por ms aos- constituyen en cada cmara la Mesa de
Decanos, que dirige los trabajos de instalacin. Se evita as la disputa poltico-par-
tidista por la directiva de la cmara en los momentos iniciales y e! posible bloqueo
de los trabajos para imposibilitar la operacin del Congreso.
La LOCG incluye reglas de funcionamiento de los rganos de direccin, indi-
cando sus atribuciones. De la misma manera, regula los rganos administrativos
de cada cmara.
8.4.2. Los grupos parlamentarios
Uno de los aspectos ms importantes del contenido de la LOCG es la normatividad
aplicable a los gruposparlamentarios. Estos grupos son indispensables para el fun-
cionamiento de las cmaras pues, por ejemplo, la Junta de Coordinacin Poltica
en ambas est integrada por los coordinadores de los mismos. Los grupos parla-
mentarios constituyen una muy interesante figura del Derecho constitucional y del
Derecho parlamentario, pues tienen un pape! central en la vida de! Poder Legis-
lativo y, no obstante ello, carecen de personalidad jurdica propiamente dicha. Ac-
tan con una personalidad sui generis al interior de las cmaras, pero no son plenos
sujetos de Derecho en e! mundo jurdico externo.
La base constitucional de estos grupos se encuentra en e! prrafo tercero del
art. 70 que dice: "La ley determinar las formas y procedimientos para la agru-
pacin de los diputados, segn su afiliacin de partido, a efecto de garantizar
la libre expresin de las corrientes ideolgicas representadas en la Cmara de
Diputados:' Este texto proviene de la Reforma poltica de 1977, cuando se abri
la mencionada cmara a la representacin proporcional y por ello solamente se
menciona a tal cuerpo colegiado. En una interpretacin extensiva, la LOCG, sin
que se haya hecho necesaria una reforma constitucional, ha regulado tambin a
los grupos parlamentarios en la Cmara de Senadores, surgidos de la pluralidad
creada a partir de la existencia de senadores de primera minora y de representa-
cin proporcional.
Queda claro, a pesar de lavaga redaccin constitucional. derivada de la timi-
dez para abordar los temas de conformacin partidista en el Congreso, que los gru-
pos parlamentarios se integran por los diputados o senadores, que provienen de un
snsrna partido poltico quelos postul. Debe indicarse que enla prctica ocurren
con relativa frecuencia cambios de loslegisladores, de un partido a otro y, por tan-
to, su traslado de uno a otro grupo parlamentario. Ha llegado a suceder que se hagan
"prstamos" concertados de un partido a otro para que puedan mantener e! mnimo
necesario para su existencia en cada cmara, como se verific en la LX 'Legislatura
240 ,'-__---
DERECHO CONSTITUCIONAL
en la Cmara de Diputados." Tambin es posible que un legislador se separe por
completo de cualquier partido y acte de manera independiente, se le denomina
entonces sin partido.
La referencia a la libre expresin fue un eufemismo empleado por el constitu-
yente quien no describi las verdaderas tareas de estos grupos. Por eso la definicin
contenida en la LOCG para los grupos parlamentarios en el Senado responde mejor
a la naturaleza y los objetivos de los mismos. El art. 71 de dicha ley seala que "Los
grupos parlamentarios son las formas de organizacin que podrn adoptar los se-
nadores con igual afiliacin de partido, para realizar tareas especificas en el Senado
y coadyuvar al mejor desarrollo del proceso legislativo. Adems debern contribuir
a orientar y estimular la formacin de criterios comunes en las deliberaciones en
que participen sus integrantes:'
En cada cmara se requiere un mnimo de por lo menos cinco legisladores para
integrar un grupo parlamentario. En la Cmara de Diputados se especifica que al
inicio de sus trabajos, los partidos informarn a la secretara general acerca de cmo
queda configurado su grupo parlamentario En el senado no hay una referencia di-
recta a los partidos, pero se deduce del citado art. 71 de la LOGC, pues ellos son el
origen y punto de referencia de los grupos parlamentarios. Cada grupo cuenta con
un coordinador sin que la ley especifique cmo se le nombra, puede ser elegido por
los legisladores que forman el grupo pero tambin puede surgir de una decisin del
partido al que pertenece.
8.4.3. Curules yescaos
Aunque el antiguo Reglamento Interior sigue previendo que los legisladores se sen-
tarn en el Saln de Sesiones, sin preferencia de lugar, esta norma ha quedado dero-
gada por las disposiciones de la LOCG relativas a que la colocacin de los legislado-
res obedecer a su agrupamiento en los grupos parlamentarios, de manera que los
miembros de ellos queden ubicados en "un rea regular y continua" (art. 79, LOCG).
En este punto es importante indicar que la terminologa legal para referirse a los
asientos que ocupan los legisladores en las cmaras distinguen entre las curules,
como se llaman las sillas de la Cmara de diputados, y los escaos, denominacin
que se emplea para referirse a los asientos en el Senado. En la terminologa parla-
mentaria de otros pases tambin se les llama bancas a los lugares ocupados por los
legisladores y a los grupos parlamentarios se les suele llamar bancadas.
19 El 10 de mayo de 2007105 diarios mexicanos publicaronla noticia de que con motivo de la renun-
cia de un diputadodel partido Alternativa Social Demcrata, stadejara de contarcon el nmero
mnimo de legisladores para integrar un grupo parlamentario, yen tal virtud, y para que pudiera
conservar fas prerrogativas -incluidos los se c.onc.eo.en a \a\es gru.pos- e\
Partido del Trabajo (PT)le habacedido uno de sus diputados.
CONDICIONES DE FUNCIONAMIENTO DEL PODER LEGISLATIVO
~ - - - , 241
8.4.4 Imposibilidad de vetar laLey Orgnica
La LOCG no est sujeta a veto por parte del Presidente de la Repblica, como ex-
presamente lo indica el arto 70 constitucional, es decir, el Presidente no puede
hacerle observaciones y devolverla al Congreso." Este precepto dice que no nece-
sitar de promulgacin del Ejecutivo Federal para tener vigencia. Sin embargo, ello
no quiere decir que no deba ser publicada, de modo que debe entenderse que el pre-
sidente de la Cmara de Diputados, actuando como presidente del Congreso, puede
disponer su publicacin en el Diario Oficial de la Federacin (DOF). Como una
frmula de cortesia podra dirigirse al secretario de Gobernacin de quien depende
dicho diario y quien es, en virtud de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica
Federal, el funcionario encargado de la relacin con el Congreso, para solicitar que
se publique la ley o sus reformas, pero en caso extremo podra ordenar esto directa-
mente el presidente del Congreso al director del DOF y debe ser obedecido, de otro
modo dicho director podra incurrir en responsabilidades y sufrir una sancin.
8.4.5. El Reglamento paraelGobierno Interior delCongreso General de105Estados
Unidos Mexicanos
Como ya indicamos, la Constitucin se refiere al Reglamento del Congreso al que
denomina Reglamento de Debates en sus arts. 71 y 72. En este ltimo prev que dicho
reglamento debe regular "la forma, intervalos y modo de proceder en las discusio-
nes y votaciones" de las leyes. Es decir, el funcionamiento del Congreso, en cuanto
al proceso legislativo determinado en la Seccin 1I, del Captulo 1I, del Ttulo Ter-
cero, denominada precisamente "De la Iniciativa y Formacin de. las Leyes", se
rige por lo dispuesto en el mencionado Reglamento, el cual, como cualquier ley,
debe ser aprobado por ambas cmaras. Es interesante hacer notar que el Reglamen-
to que se contina aplicando data, con ligeros cambios, de 1934.
En este reglamento se prev el orden en que deben presentarse los asuntos
para ser conocidos por el pleno en sus sesiones, esto es, cmo debe organizarse "el
orden del da". Precisamente porque se trata de un orden en que deben enumerarse
los temas por tratar, debe usarse el masculino: el orden del da, y no el femenino "la
orden'; que tiene ms la connotacin de un mandato.
8.4.6. Actas, iniciativas, dictmenes y minutas
De cada sesin debe levantarse un acta y la aprobacin de la correspondiente a la
sesin anterior es lo primero que incluye dicho orden del da. Otros trminos legis-
lativos que se contienen sucesivamente en este orden son:
~ Las iniciativas que veremos en detalle en el captulo siguiente.
20 Vase vetoen los captulos 9 y 10.
242 <'--__---
DERECHO CONSTITUCIONAL
Los dictmenes que son los documentos resultado del estudio de las ini-
ciativas en los cuales las comisiones proponen al pleno su aprobacin o
desechamiento, las modificaciones que deban hacerse y las razones para
su posicin. Estos dictmenes tienen una enorme importancia para argu-
mentar en un amparo u otro litigio constitucional, acerca de las razones
del legislador para emitir una determinada norma.
,-.., Las minutas que son los documentos que contienen el articulado aprobado
por una cmara y enviado a la otra para su revisin."
8.4.7. Tiposde sesiones
El reglamento distingue entre sesiones pblicas y secretas, en el entendido que al-
gunos asuntos no es conveniente que se ventilen pblicamente. No obstante, esta
distincin casi no opera en la prctica pues se llegaba a dar el caso de que los pre-
sidentes en turno pedan a los asistentes, "con excepcin de los representantes de
los medios de comunicacin", que se retiraran para proceder al inicio de una sesin
secreta, lo cual rayaba en el ridculo.
Ya hemos tratado la distincin entre sesiones ordinarias y extraordnarias,"
y falta referirnos a las sesiones permanentes, que son las que continan indefinida-
mente para tratar algn asunto determinado que debe especificarse en el acuerdo
que se tome para constituirse en tal tipo de sesin. Para este efecto, el acuerdo de-
ber aprobarse por la mayora de los presentes. La sesin permanente puede ser
interrumpida por recesos y tiene la particularidad de que al reiniciar las tareas no es
necesario que se pase lista nuevamente. Esta sesin permite forzar a los legisladores
a concentrarse en un asunto concreto hasta terminarlo y hace posible que una mis-
ma sesin se prolongue incluso por ms de un da. Una sesin permanente puede
durar ms de un dia, pero de ninguna manera puede hacer que un da dure ms de
24 horas, y as burlar una fecha fatal del calendario.
Un asunto de particular trascendencia es que dichas sesiones permanentes
no pueden, en estricto rigor constitucional, extenderse por encima del final del pe-
riodo ordinario de sesiones previsto en la Constitucin, pues sta es una forma de
burlar la disposicin que seala de manera clara el final de los periodos ordinarios.
Ha ocurrido que se emplee la sesin permanente para excederse del trmino cons-
titucional, como sucedi en la LXVIII Legislatura, con el pretexto de concluir los
asuntos pendientes, si bien era tambin una forma de evitar el cumplimiento de
un acuerdo poltico en virtud del cual la presidencia debera haber sido ejercida
por otro grupo parlamentario. En ese punto se debe ser particularmente exigente
pues los arreglos polticos no deben llevar a violentar la Constitucin, adems de
21 Para los interesados en los fascinantes vericuetos de la regulacin parlamentaria, les recomiendo
tomar como optativa la materia de Derecho parlamentario, el cual constituye, adems, un campo
de trabajo muypromisorio dsde)e expansin ennmero e. t\l\\1Gtti\rrc.\1l.. <i\t h",
n Vase elapartado 8.2.4.
CONDICIONES DE FUNCIONAMIENTO DEL PODER LEGISLATIVO
--__~ , 243
que ponen en riesgo la validez de los acuerdos tomados fuera del periodo consti-
tucional, lo cual podra dar lugar a amparos o a la interposicin de controversias
constitucionales o acciones de inconstitucionalidad por haber legislado fuera del
periodo sealado constitucionalmente para ello, aun bajo la ficcin de la sesin
permanente.
Las sesiones solemnes se realizan para una conmemoracin especial, como
el otorgamiento de la Medalla Belisario Domnguez en el Senado o la Medalla
Eduardo [, Neri en la Cmara de Diputados o bien para recibir a un dignatario
extranjero.
8.4.8. Discusiones
El Reglamento regula tambin la forma como se efectan las discusiones, el nme-
ro de oradores en pro y en contra, el tiempo de las intervenciones y la decisin de
cundo se considera un asunto suficientemente discutido para pasar a votacin.
Aunque el Reglamento prevea una duracin mxima de media hora por interven-
cin, las cmaras mediante acuerdos parlamentarios han disminuido el tiempo de
las participaciones. Las discusiones no pueden suspenderse salvo que la cmara
apruebe una mocin suspensiva.
8.4.9. Votaciones
Se prev que "Todas las votaciones se verificarn por mayora absoluta, a no ser en
aquellos casos en que la Constitucin y este reglamento exigen las dos terceras par-
tes de los votos" (art. 158, Reglamento). Esta norma tiene particular importancia
porque de su exacto cumplimiento puede depender la impugnacin de alguna ley
o decreto que no se hubieren aprobado por dicha mayora. El asunto reviste mayor
trascendencia debido a que la inclusin del sistema electrnico de votacin ha in-
troducido las abstenciones como votos vlidamente emitidos, si bien esta figura no
existe en el Reglamento que, por disposicin constitucional, regula las votaciones.
Debe indicarse que el sistema electrnico de votacin tiene base legal, pues est
mencionado en la LOCG al referirlo en su art. 17como un mtodo para la eleccin
de la mesa directiva, pero la abstencin como forma de emitir un voto no tiene sus-
tento ni legal ni reglamentario. En consecuencia, la abstencin tiene una naturaleza
equivalente al voto negativo en nuestro sistema y los votos positivos deben superar
a la mitad de los posibles para que la decisin se considere vlidamente tomada por
mayora absoluta.
Esta cuestin no es menor ya que un inadecuado manejo de las abstenciones
puede conducir a errores en el cmputo de la votacin por mayora absoluta. Ima-
ginemos que estn presentes 400 diputados en la cmara, de las cuales se abstienen
10 y los 390 votos restantes son 198 a favor y 192 en contra. A primera vista puede
parecer claro que la ley ha sido aprobada debido a que los votos positivos supe-
ran a los negativos, pero no constituyen mayora absoluta, pues sta, habiendo 400
diputados presentes, es de 201. Una ley aprobada en tales condiciones infringe el
244 <'-__--
DERECHO CONSTITUCIONAL
procedimiento legislativo y su validez puede ser impugnada. En nuestro derecho
parlamentario no existe el concepto de mayora simple que adoptan algunos cuer-
pos legislativos como el de Catalua." Esta figura es una variante de la mayora
simple o relativa que ya hemos visto, pero se refiere explicitamente a que las posibi-
lidades de emisin de voto sobre una cuestin pueden ser ms de dos, por ejemplo:
s, no, abstencin y voto nulo. Ante. la admisin de incluso cuatro posibilidades,
se entiende que se aprueba un asunto si el nmero de votos positivos supera a los
negativos, independientemente de quienes se hayan abstenido o hayan anulado su
voto. Esta extraa situacin combina la nocin de que los que no se pronuncien por
el s o el no, es como si estuvieran ausentes yvalidara el qurum, cualquiera que ste
sea, formado por los que s asumieron una posicin positiva o negativa.
Reitero, pues que para que una ley sea aprobada se exige la mayora absolu-
ta. Quedara por precisar si esta mayora debe considerarse sobre los presentes o
respecto del total de miembros de la Cmara de que se trate. Dado que el sistema
constitucional mexicano est construido con base en mayoras calculadas sobre
los individuos presentes, aun en el caso de reformas constitucionales (art. 135) es
evidente que la mayora absoluta de la que habla el art. 158 del Reglamento debe
calcularse sobre los miembros presentes en sesin."
Las votaciones en el Congreso pueden ser de tres tipos:
1. Econmica. Los que aprueban se ponen de pie y los que reprueban per-
manecen sentados, por lo menos eso es lo que formalmente establece el
Reglamento; en la prctica esta votacin se realiza levantando la mano
sucesivamente los que aprueban y los que reprueban.
2. Nominal. El Reglamento la describe indicando que cada "legislador debe
ponerse de pie, decir su nombre y apellido y luego la expresin S o No".
Esta mecnica ha sido sustituida por la votacin electrnica en la que cada
legislador, identificado por su huella digital en un aparato ubicado en su
curulo escao -segn sea diputado o senador- oprime un botn para el
S, otro para el No y un tercero para abstencin. En un tablero electrnico
ubicado al lado del saln aparece su nombre seguido de una luz verde si
vot afirmativamente, roja si lo hizo negativamente o amarilla si se abs-
tuvo. El antiguo sistema oral se sigue usando en caso de falla del sistema
electrnico.
23 Vase el comentario sobre el arto 63 constitucional en Derechos delPueblo Mexicano. Mxico a Travs
de sus Constituciones, t. 18, 7a. ed., LIX Legislatura, Cmara de Diputados del H. Congreso de la
Unin, Mxico, 2006.
24 Haba originalmente un solo caso en la Constitucin en que se prevea la mayora absoluta de votos
del total de integrantes de la Cmara de Diputados, para resolver sobre el desafuero, pero esto se
modific en la reforma de 1982 al Ttulo Cuarto, relativo a las responsabilidades de los servidores
pbJ}cos. An queda ).1 discusin sDbre el nmero necesario pilla \1\\ ... \> \a
cual veremos en el captulo 9.
CONDICIONES DE FUNCIONAMIENTO DEL PODER LEGISLATIVO
--__---', 245
3. Por cdula. Consistente en la emisin de una boleta o papeleta en la que
se escribe el sentido del voto. Las votaciones para elegir personas se efec-
tan por este medio. Constitucionalmente se dispone en el arto 72 que "las
votaciones de ley o decreto sern nominales".
8.4.10. Los acuerdos parlamentarios
Anteriormente indicamos que alguuos aspectos reglamentarios se han modificado
mediante acuerdos parlamentarios. Esta figura tiene por objeto resolver cuestiones
internas de cada cmara y su base constitucional se encuentra en el art. 77, frace. 1,
en el que se prev que tienen facultad de "dictar resoluciones econmicas relati-
vas a su rgimen interior': La palabra econmicas no alude a cuestiones financieras
necesariamente, sino a la toma de decisiones internas relativas a la organizacin y
administracin de sus trabajos. En la prctica se ha abusado de la figura del acuerdo
parlamentario para extenderlo a cuestiones en las que las cmaras muchas veces ni
siquiera tienen facultades, como hacer exhortos al Ejecutivo sobre el desarrollo de
sus funciones para que sancione a un funcionario o tome una medida administra-
tiva' cuando el Congreso por medio de actos legislativos podria incidir en tales de-
cisiones. El acuerdo parlamentario tiene sentido, por ejemplo, para nombrar comi-
siones temporales; para decidir una sesin solemne o para cualquiera otra cuestin
interna de tareas parlamentarias, pero no para acciones polticas o pronunciamien-
tos que no corresponden a las cmaras.
8.5. La Comisin Permanente
El estudio de la estructura del Congreso no queda completa si no alude a la Comi-
sin Permanente. sta es una institucin de profunda raz hispnica cuyo origen, de
acuerdo con Cecilia Mora-Donatto, se remonta al siglo XIII en las Cortes del reino
de Aragn." Nuestros diversos textos constitucionales han previsto un rgano que O
acte durante los recesos del congreso para resolver de manera rpida algunas cues-
tiones que ataen a las facultades de ste. Igualmente, como ya vimos, la Comisin
Permanente tiene la atribucin de convocar a sesiones extraordinarias.
De acuerdo con el art. 78, la Comisin Permanente se compone por 37 miem-
bros de los cuales 19 son diputados y 18 senadores. Cada cmara elige, el da ante-
rior a la clausura de los periodos ordinarios, a aquellos miembros que habrn de
pasar a formar parte de dicha comisin.
El mismo artculo constitucional establece que por cada integrante titular las
cmaras nombrarn, de entre sus miembros en ejercicio, a un sustituto. Estos sus-
titutos no provienen de los suplentes de los diputados o senadores y por eso, para
'--_----'0
25 Vase el comentario del arto 78 constitucional en la obra Derechos del pueblo mexicano. Mxico a
travs desus constituciones, t. 8, 7a. ed., LIXLegislatura, Cmara de Diputados del H. Congreso de la
Unin, Mxico, 2006.
246 t'-__--
DERECHO CONSTITUCIONAL
que no exista confusin, la Constitucin aclara que sern seleccionados de entre los
miembros en ejercicio de cada cmara.
Esta figura de los sustitutos opera en la prctica en un sentido genrico sin
que cada titular de la Comisin Permanente tenga a otro que los sustituya espe-
cficamente, de manera que los sustitutos pueden participar cubriendo la falta de
cualquiera de los titulares.
La Comisin Permanente tiene un conjunto de atribuciones concretas enlista-
das en el art. 78, adems de otras dispersas a lo largo de la Constitucin. El caso de
la fracc. II, que se refiere a recibir la protesta del Presidente de la Repblica, alude
a la circunstanca en que la propia Comisin Permanente designa a un Presidente
provisional, que veremos ms adelante."
Asimismo) esta comisin resuelve diversos asuntos que normalmente corres-
ponden al Congreso pero que tambin, en los recesos, puede desahogar, como los
permisos para recibir condecoraciones o prestar servicios a un gobierno extranje-
ro, que estn previstos en el arl. 37 de la Carta Magna. Tambin se le faculta para
recibir iniciativas de ley y turnarlas a las comisiones de la cmara a la que vayan
dirigidas. En esta parte del texto de la fracc. III es conveniente aclarar que se refiere
a la cmara correspondiente y no a la comisin especfica que deba conocer las ini-
ciativas y las proposiciones a las que alude este precepto puesto que stas no pueden
ser remitidas por quien las presenta, directamente a una determinada comisin. Es
la mesa directiva de la Comisin Permanente la que tiene la facultad de designar a
cules comisiones se turnan las mencionadas iniciativas. Esta atribucin es de gran
relevancia para el trmite de los asuntos ya que stos pueden avanzar de modo ms
gil si conoce de ellos alguna comisin presidida por el integrante de un grupo par-
lamentario que tenga mayor inters en su dictamen.
Una importante funcin asignada a laComisin Permanente de manera expre-
sa en la frace. V del arl. 78 es la de ratificar al Procurador General de la Repblica
~ designado por el Ejecutivo federal. Esta facultad corresponde originalmente al
Senado, pero durante los recesos la ejerce la Comisin Permanente. En la fracc. VII
tambin se le concede poder para ratificar diversos nombramientos de tipo diplo-
mtico o consular, de los empleados superiores de Hacienda, de oficiales de las
fuerzas armadas, a los que nos referiremos al estudiar las facultades exclusivas de
la Cmara de Senadores, las cuales durante el receso, corresponden a la Comisin
Permanente.
En materia de licencias, esta Comisin puede otorgarlas a los legisladores que
las soliciten. Igualmente puede conceder licencia al Presidente de la Repblica hasta
por 30 das y designar a un Presidente interino que supla dicha falta temporal.
En cada receso la Comisin Permanente es presidida alternativamente por el
presidente de la Cmara de Diputados y por el presidente del Senado. Asimismo, se
alternan como sedes para sus sesiones los recintos de una y otra cmara.
21> Vase el captulo10.
CONDICIONES DE FUNCIONAMIENTO DEL PODER LEGISLATIVO
8.6. El estatuto de 105 parlamentarios
-- '247
La operacin del Congreso requiere que sus miembros cuenten con ciertas pre-
rrogativas para el desarrollo de sus tareas. Entre stas se encuentran: el disfrute a
una remuneracin que recibe el nombre de dieta, y un conjunto de inmunidades
conocidas bajo la denominacin genrica de fuero. Tambin estn sujetos a algunas
incompatibilidades que pueden ser superadas mediante la figura de la licencia-,
8.6.1. La dieta
Desde la poca de la democracia ateniense en la Antigedad, se pagaba una canti-
dad a los ciudadanos que asistan a las reuniones de la Asamblea o Eclesia. Dado el
carcter temporal y peridico de las reuniones de los parlamentos en sus orgenes,
se entenda que la compensacin que, en su caso, recibieran los asistentes se fijara
por da de estancia. La palabra dieta est vinculada al trmino latino dies, esto es,
da, aunque el Diccionario de la lengua espaola de la Real Academia Espaola en
su acepcin equivalente a asamblea parlamentaria la liga al trmino alemn tag
que, en todo caso, tambin significa da. Sea lo que fuere, debe el lector tener pre-
sente que la palabra dieta puede ser aplicada tanto a la asamblea en s, como ocurre
en algunos pases -as, se habla de la dieta japonesa-, como a la remuneracin
diaria que se otorga a los legisladores. En rigor, pese a ese origen de clculo diario
de los emolumentos, ahora se asignan cantidades mensuales como retribucin a la
funcin del diputado o senador. En el caso mexicano, a la dieta propiamente dicha
se aaden pagos como compensacin de gastos por los desplazamientos que debe
hacer el congresista para atender a sus electores y por apoyos a sus funciones de
gestora a favor de sus representados. Adems, tienen derecho a boletos de avin o
el medio adecuado de transporte para acudir semanalmente a sus lugares de origen
durante los periodos de sesiones.
El concepto dieta lo recoge la Constitucin en su art. 64, al indicar que "Los
diputados o senadores que no concurran a una sesin, sin causa justificada o sin
permiso de la Cmara respectiva, no tendrn derecho a la dieta correspondiente al
da en que falten:'
8.6.2. El fuero
La institucin del fuero alude a un conjunto de inmunidades que se otorgan al le-
gislador con el propsito de garantizar su independencia, especialmente frente al
Ejecutivo. Su nacimiento se remonta a los primeros tiempos de los parlamentos, en
los cuales el monarca tena la tentacin frecuente de detener a los parlamentarios
acusados de alguna falta real Oimaginaria, sobre todo a aquellos que representaban
una oposicin mayor a sus pretensiones. La tendencia del Ejecutivo de sacudirse a
los adversarios polticos ms activos y exigentes en sus tareas de control y super-
visin o a los que representan mayor peligro electoral, sigue estando presente en
nuestros tiempos y ella justifica la permanencia de las protecciones que el fuero
248 < --
DERECHO CONSTITUCIONAL
constitucional conlleva. Algunos autores rechazan el uso de la palabra fuero porque
estiman que provoca una reaccin negativa en el ciudadano comn, al extremo que
las reformas de 1982 al Ttulo Cuarto constitucional trataron de eliminar el concep-
to; sin embargo, permanece claramente en el texto del art. 61 en el que se impone
como obligacin a los presidentes de las cmaras "velar por el respeto al fuero cons-
titucional de los miembros de las mismas"; de modo que se equivoca quien sostenga
que el trmino fuero carece de sustento en la Norma Suprema."
El fuero de los legisladores abarca dos aspectos diferentes:
a) La inviolabilidad o inmunidad absoluta que se establece en el arto 61 donde se
indica que "Los diputados y senadores son inviolables por las opiniones que manifies-
tan en el desempeo de sus cargos y jams podrn ser reconvenidos por ellas:' Esta
inviolabilidad significa que no puede imputarse en ningn momento algn delito
a los legisladores por lo que digan. Cuando no se haban despenalizado en el m-
bito federal la difamacin y la calumnia, estos delitos podran ser cometidos por
cualquier persona, menos por los parlamentarios. Ahora esta circunstancia sigue
siendo vlida para el caso de las entidades federativas en donde contine vigente la
tipificacin de tales conductas delictivas. Tampoco se puede configurar el delito de
amenazas cometido por un legislador.
En la doctrina se discute acerca del alcance de la expresin "en el desempeo
de sus cargos", puesto que lo expresado cuando no los estn desempeando po-
dra quedar excluido de esta forma de inmunidad. Dada la naturaleza protectora
de la funcin legislativa de ataques polticos, lo ms aconsejable es interpretarla
en el sentido de "durante el desempeo de dichos cargos': para que no se pretenda
restringir, por ejemplo, a lo que se diga en la tribuna de la cmara o en el seno de
una reunin de comisin. Ello podra dar lugar a que se pretendiera perseguir a
un legislador por lo dicho durante un mitin poltico-electoral o en el curso de una
entrevista televisiva. Estas ltimas actividades quedan en el mbito de actividad
pblica y deberan considerarse tambin protegidas. En virtud de la dificultad para
trazar una lnea precisa entre lo que corresponde al desempeo del cargo y lo ajeno
a l, debe preferirse la mxima extensin de la proteccin admitiendo que se trata
de una situacin de irresponsabilidad total, tanto penal como civil. Esto ltimo se
encuentra comprendido en la expresin "jams podrn ser reconvenidos': puesto
que desde el poder es posible tambin acosar a los enemigos polticos por medio de
demandas civiles por dao moral."
Igualmente se puede discutir sobre el significado exacto de la palabra opinio-
nes, aduciendo, por ejemplo, que un insulto directo proferido contra otro legislador
<----
27 Para un detallado estudiodel fuero, vase mi libroEldesafuero enel sistema constitucional mexicano,
op. cit.
28 En Mxico se dio el caso de la esposa del entonces presidente, Vicente Fax, quien demand por esa
v/a a una periodista ya una revista. Si bien nosetrataba de 'Una 'rrcceswe
de la tentacin de usar la va civil para intimidar a enemigos polticos.
CONDICIONES DE FUNCIONAMIENTO DEL PODER LEGISLATIVO
---__'249
no es una "opinin'. Por la misma razn antes expresada sobre lo dificil que resulta
sealar un lmite objetivo y dado que siempre se est en el terreno de dichos y no
de hechos que afecten fsicamente a alguien, la interpretacin ms acorde con la
naturaleza de esta proteccin a los legisladores es que todo lo dicho por ellos, en
cualquier circunstancia queda cubierto por la inviolabilidad.
Situacin distinta opera cuando se trata de hechos, es decir, actos no de pala-
bra sino de obra, que suponen la comisin de algn delito, entonces opera el proce-
dimiento indicado a continuacin.
b) La inmunidad relativa que consiste en elfuero que impide la acusacin por algn
delito sin que previamente la Cmara de Diputados emita una declaracin de pro-
cedencia que levante tal inmunidad y haga posible la persecucin penal del diputado
o el senador. Dado que esta forma de proteccin que implica un "requisito de pro-
cedibilidad" para poder acusar a un legislador, la comparten stos con un conjunto
de otros servidores pblicos mencionados en el arto 111 constitucional, nos ocupa-
remos de ella en el captulo 17.
86.3. Las incompatibilidades y lalicencia
El art, 62 constitucional establece que los legisladores no podrn desempear nin-
guna otra comisin o empleo de la Federacin o de los estados por los cuales se
disfrute sueldo, sin licencia previa de la Cmara respectiva, pero entonces cesarn
en sus funciones representativas mientras dure la nueva ocupacin.
Desde la redaccin original de la Constitucin de 1917 se previ la incompa-
tibilidad de las funciones pblicas especialmente en cuanto a la participacin en
funciones de otros poderes corno el Ejecutivo o el Judicial, de modo que si -corno
ocurre frecuentemente- el legislador es nombrado para desempear un cargo ad-
ministrativo o diplomtico, debe obtener previamente la autorizacin de su cmara
para separarse del cargo mediante una licencia. Se entiende que el cuerpo legisla-
tivo puede otorgarla o negarla, en el segundo caso el legislador tiene el deber de
permanecer en su funcin representativa. Aunque no hay previsin para conocer
de una renuncia formal al puesto de diputado o senador, ya vimos que hay un
caso de "renuncia" temporal prevista en el art 63 e ipsoJacto se produce una especie
de renuncia derivada de la sancin prevista al final del art, 62 que previene: "La in-
fraccin de esta disposicin ser castigada con la prdida del carcter de Diputado
o de Senador:'
Esto significa que en caso de asumir el cargo sin que se haya otorgado la
licencia, aunque ya se hubiese solicitado, o pese a su negativa, el legislador pierde
definitivamente el cargo y no puede volver a l. En cambio, la figura de la licencia
hace posible la reasuncin del puesto, siempre que abandone la funcin incom-
patible.
Debe destacarse que existe la posibilidad de desempear alguna comisin en-
cargada por otro poder, Con carcter honorario y sin recibir sueldo por ella.
250 ,'-__--
DERECHO CONSTITUCIONAL
Existan a principios de 2008 proyectos de reformas para que las incompatibi-
lidades se extiendan a algunas funciones privadas que se considera pueden interfe-
rir con el desempeo de la funcin representativa."
Un efecto de la concesin de la licencia debe ser la suspensin del fuero de que
est investido el legislador y as debe interpretarse el art. 112 de la Constitucin. No
obstante, en el caso del asamblesta Ren Bejarano a fines de 2004, la Cmara de
Diputados decidi desaforado pese a que era innecesario dado que tena licencia.
Una vieja tesis de la Suprema Corte de Justicia fue aducida sin considerar que co-
rresponda al ao de 1946, mucho antes de la reforma de 1982 que modific el
art. 112. Es necesario insistir en que, jurdicamente, si el fuero protege la funcin,
debe considerarse que desaparece en el caso de concesin de licencia al legislador.
Una figura que tiene que ver tanto con el qurum como con la institucin de la
suplencia la encontramos en el prrafo segundo del art. 63, que prev la circunstan-
cia de una especie de licencia ficta, esto es, una licencia por ministerio de la Consti-
tucin, partiendo de la presuncin de que est otorgada con motivo de la conducta
asumida por el diputado. sta consiste en faltar 10das consecutivos sin causa justi-
ficada o sin previa licencia del presidente de su respectiva cmara (ntese que aqu
hay un caso de una facultad conferida al presidente de cmara directamente por la
Constitucin) pero de la cual debe dar conocimiento oportunamente a la asamblea
para que no pretenda justificar despus al diputado faltista. En ese supuesto, "se
entiende que los diputados o senadores [...] renuncian a concurrir hasta el periodo
inmediato, llamndose desde luego a los suplentes': La LOCG tambin debe aclarar
de qu periodo inmediato se trata, si del ordinario o de algn extraordinario al que
pueda convocarse antes del siguiente ordinario. Probablemente, con el propsito
de favorecer la representacin democrtica originaria del propietario y aplicando
el principio de que "donde la ley no distingue, no es dable al intrprete distinguir",
la solucin ms correcta sea considerar que el diputado con esta especie de licencia
ficta puede incorporarse en el periodo siguiente, sea ordinario o extraordinario.
8.6.4. Sanciones
Adems de los casos ya indicados en prrafos anteriores que prevn algunas san-
ciones por determinadas conductas de los legisladores, debe mencionarse la res-
ponsabilidad expresa que se les atribuye en el prrafo ltimo del art. 63 cuando
"habiendo sido electos Diputados o Senadores, no se presenten, sin causa justifica-
da a juicio de la Cmara respectiva, a desempear el cargo dentro del plazo sea-
lado en el primer prrafo de este artculo". Se pretende evitar as que los partidos
presionen polticamente mediante el retiro en masa de sus legisladores electos. Por
eso, la segunda parte de este prrafo prev que los partidos tambin sean sancio-
nados cuando acuerden que "sus miembros que resultaren electos no se presenten
<'-----
29 Sobre la necesidad de incluir nuevas incompatibilidades 'Parlameuta'.'::. )?.'\TI:\I;:. c..:rucw<\.'5
Gracia, Poderes fcticos e incompatibilidades parlamentarias, UNAM, Mxico, 2006.
CONDICIONES DE FUNCIONAMIENTO DEL PODER LEGISLATIVO ---__'251
a desempear sus funciones': Para hacer exigible esta responsabilidad el Cdigo
Penal Federal dispone en su art. 408: "Se impondr sancin de suspensin de sus
derechos polticos hasta por seis aos a quienes, habiendo sido electos diputados o
senadores no se presenten, sin causa justificada a juicio de la Cmara respectiva, a
desempear el cargo dentro del plazo sealado en el primer prrafo del artculo 63
de la Constitucin:'
Finalmente, debe mencionarse que el Reglamento Interior del Congreso prev
algunas medidas disciplinarias contra legisladores que alteren el orden o agredan a
sus compaeros.
9 Et proceso \j facultades
del Congreso
9.1. Resoluciones del Congreso. Leyes y decretos
El Congreso tiene mltiples facultades que abarcan tanto aspectos legislativos pro-
piamente dichos como funciones de control de! Poder Ejecutivo, actos de nombra-
miento, ratificacin o destitucin de servidores, la elaboracin del Presupuesto de
la Federacin e incluso actos jurisdiccionales. Cuando estas atribuciones dan lugar
a actos de autoridad con efectos hacia los gobernados, o bien se expresan como ac-
tos de gobierno que se refieren a la designacin de una autoridad, las resoluciones
de! Congreso y las que emiten las cmaras en uso de sus facultades exclusivas tienen
el carcter de ley o de decreto.
As lo establece el art. 70 el cual dispone que "toda resolucin del Congreso
tendr e! carcter de ley o decreto". Inmediatamente precisa que los presidentes de
ambas cmaras y un secretario por cada una de ellas sern quienes deben firmar
las leyes o decretos y establece una frmula especfica sobre e! texto que debe em-
plearse para promulgar dichas leyes o decretos: "El Congreso de los Estados Unidos
Mexicanos decreta: (texto de la ley o decreto)". No debemos confundirnos por la
expresin consagrada en este pronunciamiento sacramental, segn el cual la ley
o e! decreto formaran parte de otro acto que es a la vez un decreto. Esta aparente
confusin se aclara si consideramos que la declaratoria formal de la promulgacin
constituye una especie de decreto promulgatorio que es e! marco en cuyo interior
se contiene una ley o un decreto los cuales son conceptos jurdicos esencialmente
diferentes.
Desde nuestras clases de Introduccin al estudio del Derecho sabemos que la
leyes un acto de autoridad de carcter general, abstracto e impersonal, en e! que se
establecen normas de comportamiento de carcter obligatorio. La abstraccin de la
ley consiste en que se formula mediante la elaboracin de supuestos que describen
situaciones en trminos tales que la realidad concreta puede adaptarse a ellos mlti-
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DERECHO CONSTITUCIONAL
pies veces. La descripcin del delito de homicidio que es cometido por quien "priva
de la vida a otro" est planteada en trminos abstractos de manera que e! enunciado
puede adecuarse a infinidad de situaciones concretas.
La generalidad de la ley implica que su aplicacin abarca a todos aquellos que
se sitan en e! supuesto abstracto, salvo las excepciones, que a su vez, tienen que for-
mularse mediante una nueva abstraccin aplicada tambin de manera general. La
impersonalidad supone que no se dirigen o se aplican a individuos especficos. As,
por ejemplo, la ley no puede indicar que rige para una o varias personas con sus
nombres y apellidos o que las excepta de la misma manera.
Una ley puede decir que todo e! que venda una casa pagar un impuesto y
luego hacer una salvedad: "excepto los que vendan la casa que habitan': Lo que no
podra decir es: "excepto Pedro Prez y Juan Gonzlez".
La ley, para ser tal, debe adems establecer que lo preceptuado por ella tiene
carcter obligatorio y su incumplimiento dar como resultado una sancin.
El decreto tiene caractersticas totalmente contrarias: es concreto, particular
y personalizado, adems de que no siempre est revestido de fuerza obligatoria. El
Congreso emite diversos actos de esta naturaleza, por ejemplo, cuando otorga un
permiso para que un particular acepte una condecoracin o pueda prestar servicios
a un gobierno extranjero, cuando autoriza al Presidente de la Repblica para ausen-
tarse de! pas, cuando ratifica un nombramiento hecho por el Presidente o si decide
declarar la procedencia de la accin penal contra un servidor pblico al que retire
e! fuero. En todos estos casos se trata de situaciones concretas con efectos estricta-
mente particulares respecto de la persona identificada a la que alude el decreto. De
manera eventual, pueden carecer de fuerza obligatoria cuando, por ejemplo, conce-
den un permso. El beneficiado puede ejercitar e! derecho que de l deriva pero no
est obligado a hacerlo.
La distincin no es ociosa y la previsin constitucional tiene mucho sentido
porque se trata de evitar que el Congreso asuma decisiones que tengan un carc-
ter distinto a la de la ley o el decreto. En el captulo anterior vimos que existe la
posibilidad de emitir acuerdos parlamentarios y que stos, slo pueden referirse a
cuestiones internas de cada cmara, como lo prev el art. 77, pero el Congreso, sus
cmaras o la Comisin permanente no deben resolver sobre asuntos en los que
no tienen competencia, como pretender formar comisiones para investigar deli-
tos o hacer exhortos para que el Ejecutivotome una medida administrativa concreta
o cese a algn colaborador, lo cual ocurre en la prctica. Por eso e! constituyente
prev que toda resolucin implique un acto de autoridad o de gobierno que tenga
efectos en e! mundo jurdico externo al parlamento, por lo que slo puede revestir
e! carcter de ley o de decreto. Un acuerdo parlamentario debe tener por objeto
regular cuestiones internas de su administracin e incluso dar lugar a regulaciones
con diversos nombres como el Reglamento Interior de la Unidad de Evaluacin y
Control de la Comisin de Vigilancia de la Cmara de Diputados o e! Estatuto del
Servicio Civil de Carrera de la Cmara de Senadores.
EL PROCESO LEGISLATIVO Y FACULTADES DEL CONGRESO
-- '255
Este tipo de instrumentos da lugar a una zona gris en la cual las resoluciones
del Congreso a travs de cada cmara, tienen el rango de actos de autoridad porque
afectan derechos de particulares que trabajan en el Poder Legislativo. A mi juicio,
en esos casos la regulacin deberia hacerse por medio de una ley en toda forma,
pues los acuerdos parlamentarios deben regular solamente la actividad de los con-
gresistas.
Una correcta interpretacin del art. 70 conduce a considerar que cuando
alguna de las cmaras ejerce una facultad exclusiva con el carcter de autoridad,
tiene que hacerlo necesariamente a travs de un decreto, aunque se trate de una
sola cmara, y de hecho as ocurre, por lo que es vlido afirmar que no pue-
de argumentarse la redaccin del mencionado artculo referida al Congreso en
su conjunto para convalidar acuerdos parlamentarios emitidos por una cmara
aduciendo que es slo una parte de dcho Congreso, cuando tales acuerdos con-
tengan recomendaciones, invitaciones o exhortos carentes de fuerza obligatoria
y referidos a cuestiones sobre las cuales las cmaras no ejercen autoridad. La in-
tencin del constituyente es que las cmaras ordenan mediante leyes o decre-
tos cuestiones que se encuentran dentro de su esfera competencial o guardan
silencio, pues no pueden emitir otro tipo de decisiones y si lo hacen violentan la
Constitucin, hecho que les podria ser reclamado por medio de una controversia
constitucional.
Tambin es interesante aclarar que la expresin ley que usa la Constitucin
en el art. 70 y en otros textos relativos al proceso legislativo, debe interpretarse en
un sentido amplio, de manera que abarca tambin a los textos constitucionales.
Un decreto en sentido formal, que contiene una reforma constitucional, es esen-
cialmente una ley por las caracteristicas que ya vimos que sta tiene. Los precep-
tos constitucionales comparten sustancialmente la naturaleza de la ley y difieren
en el aspecto formal de ella slo por el rango; por eso decimos que son "la ley
suprema':
Un caso que genera mltiples dudas doctrinarias es el del Presupuesto de Egre-
sos de la Federacin. La Cmara de Diputados ha asumido, por la manera como lo
emite, que se trata de un decreto. En cierto sentido, esta apreciacin encuentra sus-
tento en que contiene una lista de gastos concretos a ser ejercidos por los distintos
poderes y rganos autnomos. Pero tambin se contienen en l disposiciones nor-
mativas que comparten la naturaleza de la ley y que no carecen de obligatoriedad
por el hecho de que su fuente sea solamente una de las cmaras, dado que en esta
circunstancia se trata de una facultad del Poder Legislativo que la Constitucin
atribuye slo a la Cmara de Diputados. La naturaleza juridica del presupuesto es
la de una verdadera ley, a tal extremo que su ejercicio por parte de los servidores
pblicos que ejercen el gasto, debe considerarse obligatorio. El gasto pblico asig-
nado a un fin no es potestativo, ni puede el funcionario decidir discrecionalmente
si gasta o no. Por otra parte, el texto del Presupuesto de Egresos derivan en algunos
casos, obligaciones para los particulares como ocurre con la aplicacin del tiempo
que corresponde al Estado en los medios electrnicos de comunicacin que se ha
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DERECHO CONSTITUCIONAL
venido distribuyendo de acuerdo a lo dispuesto en un artculo de dicho presupues-
to.' En suma podemos decir que en el referido presupuesto se contienen disposi-
ciones concretas que esencialmente tienen naturaleza de decreto y otras de carcter
general que asumen la condicin de ley,-
9.2. La iniciativa
El proceso legislativo se inicia a partir de un acto denominado iniciativa que consis-
te en proponer al rgano legislativo la emisin de una ley o un decreto, o su refor-
ma, adicin, derogacin o abrogacin, incluso, en trminos constitucionales podra
contener una propuesta de interpretacin. La Constitucin no determina de ma-
nera rigurosa las formalidades que deba llenar una iniciativa. En teora existen dos
posibilidades, o que la propuesta contenida en la iniciativa contenga slo aspectos
genricos relativos al sentido y objeto de las medidas que se proponen, para que sea
el dictamen el que aborde en detalle el articulado de la ley o el decreto, o que dicho
articulado se contenga de manera integral en la iniciativa