LA TEORA DEL ACTO ADMINISTRATIVO CASSAGNE La teora del acto administrativo tuvo su origen y desarrollo enFrancia, merced a la jurisprudencia,

principalmente, del Consejo de Estado y, de un modo complementario, del Tribunal de Conflictos, rgano este ltimo encargado de fijar con fuerza de verdad legal el deslinde e la competencia entre los tribunales administrativos y los judiciales. Ello no significa, desde luego, restar importancia a los estudios doctrinales realizados en lo que va del siglo, en particular en el Derecho continental europeo (Italia, Alemania y Espaa) y en distintos pases latinoamericanos. La razn de ser de la concepcin, conectada en los comienzos a la necesidad prctica de establecer la divisin entre la jurisdiccin contencioso-administrativa y la judicial, como consecuencia de la interpretacin del principio de la separacin de los poderes elaborado por Montesquieu 16, obedece, en realidad, a una causa mucho ms esencial. Esa razn se vincula con la propia finalidad del Derecho Administrativo en cuanto propende a la prosecucin del bien comn a travs de actividades jurdicas homogneas, que precisan llevarse a cabo conforme a un rgimen diferente al que es propio de los actos de Derecho Privado 17. La teora del acto administrativo demuestra que su elaboracin y desarrollo ha tenido en cuenta no slo el inters pblico que el Estado persigue al extender los efectos de su accionar al mbito externo sino tambin y en una medida importante, las garantas debidas al administrado que surgen del sometimiento de la Administracin Pblica a determinados principios y reglas jurdicas que, en tanto justas y razonables, poseen legitimidad. Si el acto administrativo trasciende el mbito inter-orgnico de la Administracin proyectndose al plano externo por efecto de la exteriorizacin de la voluntad del rgano estatal, lo primero que corresponde indagar es de qu modo se produce ese proceso. Por ello, el acto administrativo constituye una "declaracin" habida cuenta que exterioriza un proceso de tipo intelectual, por oposicin a los meros hechos administrativos, los cuales consisten en comportamientos materiales que traducen una actividad fsica de la Administracin lri. Dentro del concepto de declaracin se comprenden tanto las tpicas declaraciones de voluntad, como las de conocimiento y de opinin o juicio. De modo, pues, que tcnicamente constituyen declaraciones los actos que trasuntan una actividad de conocimiento y atestacin, tal como acontece cuando la Administracin procede a registrar hechos o actos a los que le otorga autenticidad (v.gr. inscripcin de derechos reales, certificado de defuncin) como cuando certifica hechos sobre los cuales toma conocimiento (v.gr. certificado del cual surge la inhibicin de bienes de una persona) o bien, en aquellos en que emite una opinin o un juicio (v.gr. expedicin de un certificado de buena conducta) 19. El acto administrativo pertenece a la categora de los actos jurdicos voluntarios. Pero aun partiendo de este presupuesto esencial cabe reconocer diferencias entre el acto administrativo y el acto jurdico privado, las cuales justifican la existencia de una teora propia para esta importante categora del Derecho Pblico. En el Derecho Privado slo adquiere condicin de acto jurdico la declaracin encaminada a producir en forma inmediata una modificacin del orden jurdico (art. 944, Cd. Civ), mientras que en el Derecho Pblico el acto administrativo abarca un espectro ms amplio, incluyendo tambin aquellas declaraciones que no persiguen esa finalidad en forma inmediata sino mediata. La comparacin entre ambas categoras permite sostener que en el Derecho Pblico se produce el fenmeno por el cual ciertas determinaciones de la autoridad administrativa adquieren existencia formal externa y autnoma bajo la forma de actos que, para el Derecho Privado, carecen de trascendencia jurdica directa, al menos en lo concerniente a su manifestacin formal externa 20. Ahora bien: esa declaracin precisa surgir de un rgano del Estado y ser emitida en ejercicio de la funcin materialmente administrativa (concepcin objetiva) puesto que es precisamente tal circunstancia la que va a generar consecuencias en el rgimen del acto que se emita (v.gr. reglas sobre competencia). En cambio, no es posible que entidades no estatales dicten actos administrativos, ya que aun reconociendo que el Derecho Pblico pueda regular a veces sus actividades (v.gr. personas pblicas no estatales) stas no poseen el mismo rgimen que los actos administrativos 21. En definitiva, la nocin de acto administrativo comprende toda declaracin proveniente de un rgano estatal22, emitida en ejercicio de la funcin materialmente administrativa y caracterizada

por un rgimen exorbitante, que genera efectos jurdicos individuales directos con relacin a los administrados destinatarios del acto. IMPORTANCIA DE LA TEORIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO. Marienhoff La teora del acto administrativo tiene una importancia fundamental. Es tan trascendente como la del acto jurdico de derecho privado. Gran parte de las vinculaciones de la Administracin Pblica con los administrados o particulares, tiene por base a un acto administrativo. Adems, el acto administrativo es la forma esencial en que la Administracin Pblica expresa su voluntad, sea de modo "general" (reglamentos) o de un modo "particular" o "especial" (acto administrativo "individual". El acto administrativo es tambin sustancialmente "jurdico" (343) . Proyecta sus efectos hacia lo "externo" de la Administracin Pblica, y tiende a regular o disciplinar las relaciones de sta con los administrados. En esto difernciase netamente el "acto de administracin", cuya eficacia, como acto, agtase en lo "interno" de la Administracin Pblica, no regulando ni disciplinando relaciones con terceros. La teora del rgano administrativo Cuando el titular del rgano acta, no lo hace en nombre propio, sino que desaparece su individualidad para fundirse al ente pblico al que pertenece el rgano. Este se integra por dos relaciones: a) RELACIN ORGNICA.- Es la que se establece entre el titular y el rgano del cual se desprende la actuacin y expresin de la voluntad del ente pblico; por lo cual se da la funcin administrativa del rgano y de la que no se dividen derechos y obligaciones que contravengan al Estado, ya que slo ejerce la competencia atribuida al rgano. b) RELACIN DE SERVICIO.- Se da entre el servidor pblico y el rgano de la cual se deriva el derecho y las obligaciones personales que pueden ser contrapuestos al Estado, en cuanto a que este tipo de relacin el sujeto es visto como algo distinto del ente pblico; su voluntad no es la del rgano, sino de l, en lo personal.