Theda Skocpol Margaret Weir (1993)

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LAS ESTRUCTURAS DEL ESTADO: UNA RESPUESTA KEYNESIANA A LA GRAN DEPRESIN

La crisis puso en cuestin la conviccin de que el gobierno deba equilibrar su presupuesto, mantener ei patrn oro y dejar que las empresas se reequilibraran por s solas. Uno de los mayores problemas por resolver: EL DESEMPLEO. Las reacciones variaron desde mantener el estado de cosas hasta un autoritarismo. EEUU y Suecia emprendieron el NEW DEAL con programas de financiacin con dficit del gobierne, los argumentos que esbozaron tenan que ver con que de este modo se estimulara la demanda, las inversiones privadas y el empleo, estos principios no fueron explcitamente keynesianos. Suecia a diferencia de EEUU puso en prctica desde 1936 un keynesianismo social buscando el pleno empleo y altos niveles de distribucin del ingreso. EEUU puso en prctica en cambio un kevnesianismo comercial, ms nfasis en disminuir la inflacin con recorte de impuestos y ajuste automtico del gasto pblico. Gran Bretaa pese a ser la pionera en establecer proteccin social global a su clase obrera, no fue la primera en establecer un new deal exitoso. La respuesta de un gobierno nacional multipartidista dominado por conservadores, fue sacar a Gran Bretaa del patrn oro e impuso algunos aranceles que facilitaron la recuperacin, pero no respondi al problema del desempleo. Antes de la Segunda Guerra Mundial no adoptara medidas macroeconmicas keynesianas. Por qu diferentes respuestas? Estructuras de Estado v herencia en polticas pblicas Primero, los argumentos econmico-determinantes deben ser abandonados, EEUU fue el ms golpeado, mientras que Suecia y Gran Bretaa tuvieron recuperaciones antes. Otra respuesta tena que ver con entender el cambio de las democracias polticas industriales avanzadas por la fuerza de las organizaciones obreras en la lucha poltica de clase, (Stephens), obviamente con mediacin de un partido poltico de base obrera que llega al poder. La clase obrera por supuesto que es ms fuerte que la capitalista. Es absurdo negar que grupos empresariales se oponen de raz a progresos keynesianos. Toda estrategia keynesiana se dirige a la economa nacional como un todo, evita los conflictos expandiendo la economa benfica para todos. Es real ver que en Suecia las polticas pblicas aumentaron el poder organizativo y la solidaridad incrementando la fuerza de sindicatos y del partido socialdemcrata. Si otro partido hubiera tomado la iniciativa o se tomaran medidas ms conservadoras, la fuerza socialdemcrata hubiera sido socavada. La base social del partido socialdemcrata no fue determinante, sino debera haber ocurrido lo mismo en Gran Bretaa con el partido laborista. Una refinacin en las respuestas es la llamada coalicin econmica, las alianzas sectoriales apoyaran nuevas polticas econmicas de acuerdo con la orientacin hacia la econ internac y de acuerdo con la tolerancia de los sectores empresariales en relacin a costes laborales y tecnologa (Gourevitch y Ferguson). Esta respuesta destaca la suma positiva a diferencia de la anterior que habla de suma cero de las polticas sociales no podemos acotar todo a las cambiantes circunstancias econmicas externas del Estado. Una ltima perspectiva intelectual determinista nos da una respuesta, con la publicacin del libro de Keynes, slo despus de esto pudieron proponerse estrategias de financiacin con dficit. La propuesta de la autora: las respuestas no dan al Estado peso como lugar de accin potencialmente autnomo de funcionarios. La poltica se considera bien como campo de batalla, bien como conversacin intelectual. Ambas pueden enriquecerse tomando los Estados como actores y estructuras. Los Estados pueden ser lugares de accin autnoma de funcionarios, es cierto que sern sensibles de diferente manera a las preferencias sociales y que se vern envueltos en luchas entre ellos. Y deben proceder teniendo en cuenta las capacidades coactivas, jurdicas, fiscales y administrativas de la estructura del Estado. Si una estructura no da los instrumentos jurdicos no los proporciona prontamente, para poner en marcha una lnea de accin, es probable que los funcionarios o los que aspiran a serlo adopten iniciativas nuevas, si se pueden adaptar las capacidades del Estado para hacer cosas que les aportan ventajas en sus luchas con fuerzas polticas competidoras. La estructura influye indirectamente en las polticas para todos los grupos de la sociedad, influye en las concepciones de los grupos acerca de lo que es deseable o posible en el mbito de la accin gubernamental. Las distintas estructuras marcan tambin la forma en que los expertos y sus ideas entran en la elaboracin de la poltica pblica.

Innovaciones intelectuales polticas relevantes

Estructuras de Estado y herencia poltica

Actividad de polticos

polticas de gobierno

Demandas expresadas polticamente

La elaboracin poltica es inherentemente histrica, en la que todos los actores construyen sobre los esfuerzos gubernamentales o reaccionan a ellos. Los actores deben leerse en sus posiciones estructurales. Por qu tomaron diferentes caminos el partido laborista de Gran Bretaa y el socialdemocrtico de Suecia? Suecia pudo apartarse primero del patrn oro y temporalmente del comercio internacional y tom antes medidas de financiacin con dficit, sin embargo esta no es la explicacin adecuada. La configuracin administrativa en un rea no se puede modificar tan fcilmente, los recursos y el tiempo necesario desalientan los cambios, sobre todo en tiempo de crisis. Los laboristas continuaron centrndose en luchas sobre subsidios de desempleo ms que en obres pblicas, mientras que los socialdemcratas formularon sus respuestas en torno a las luchas por obras pblicas supervisadas nacionalmente por una Comisin de desempleo conservadora. En Gran Bretaa haba una amplia inexperiencia con gastos en obras pblicas. A gran escala o gestionadas centralmente, as los beneficios de seguro de empleo y el subsidio representaban una defensa pobre, y en 1931 adems, el Primer ministro recort los beneficios para el desempleo por el dficit presupuestario, ya que prestaba dinero para cubrir los seguros. Esto desgarr al partido laborista y prepar su cada. Luego le sigui el gobierno nacional dominado por conservadores que alej a Gran Bretaa del patrn oro e impuso aranceles. La expansin del seguro de desempleo canaliz los esfuerzos lejos de alternativas para dar empleo como tal. Los desarrollos hacia Estados benefactores con pleno empleo no evolucionaron tan suavemente. Cuando el fin de la Primera Guerra Mundial produjo en Suecia el aumento de paro, al igual que en Gran Bretaa, Suecia no haba establecido un programa de seguro de desempleo, y sigui los canales polticos existentes: trabajos de ayuda administrados por la Comisin Nacional de Desempleo. Los programas pagaban muy por debajo de la tasa del mercado pero pudieron hacer frente al desempleo crnico durante los aos 20. Los socialdemcratas reaccionaron contra los programas, se enfrentaban a un Estado activo en relacin al problema del paro. Uno de sus lderes, Wigforss, abog por planes de obras pblicas con salarios corrientes, esto responda a demandas de sindicatos. Los suecos plantearon estrategias antes de la crisis principal. En los 20s ciertos principios liberales seguan siendo influyentes, sin embargo algunas ideas nuevas surgieron, como el gasto pblico para suavizar las fluctuaciones econmicas o acelerar recuperaciones, o el papel activo del gobierno sobre la moneda y la tasa de inters (protokeynesiana). Hay que preguntarse cuan abiertas estaban las entidades estatales a las innovaciones. En Gran Bretaa luego de la Primera Guerra Mundial, el ministerio del Tesoro que se opona a la innovacin lleg a controlar dems ministerios, y cualquier propuesta poltica que exigiera aumento de gastos de gobierno tena que ser escudriada por l. En 1930 el gobierno laborista estableci un Consejo Asesor Econmico con un comit de economistas (entre ellos estaba Keynes), sin embargo siempre se mantuvo aislado de la maquinaria de gobierno responsable de tratar el desempleo. En Suecia hay que tener en cuenta una historia de mecanismos de vinculacin de expertos, burcratas y polticos en apoyo de planes de polticas pblicas, que vienen de la poca preindustrial en que Suecia era una burocracia monrquica agraria. La modernizacin sucedi sobre una base de elaboracin poltica, consultiva y centrada en el Estado, que vena ya de la poca monrquica. Las comisiones de investigacin y los comits parlamentarios dirigidos por funcionarios de la administracin continuaron en el nuevo gobierno democrtico1. La estrategia de recuperacin proporcion la base para la estabilidad en el gobierno de los socialdemcratas, adems, la alianza con expertos expandira las funciones econmicas y de bienestar del Estado. EEUU y el New Deal

Escuela de Estocolmo: represent a los economistas que llevaron a cabo el anlisis macroeconmico sueco, ligados al Estado de la poca de Wigforss.

El New Deal del partido demcrata estuvo dirigida por Roosevelt y al igual que en Suecia se beneficio con la Gran Depresin. El primer New Deal persigui una poltica de ipso, slo a fines del 30 acept Roosevelt un razonamiento de corte keynesiano para justificar gastos con fines sociales, sin embargo el keynesianismo termin siendo comercial. La estructura de gobierno descentralizada con elaboracin de la poltica nacional ms coordinada por medio de congresistas que del presidente cambi durante el New Deal, que signific una construccin del Estado central y de nacionalizacin de la poltica. El primer New Deal tuvo que enfrentar la depresin en una situacin caracterizada por una agricultura importante y por la carencia de beneficios pblicos para amortiguar l paro, por lo que las obras pblicas fueron el medio reconoc. En 1932 los gobiernos locales y estatales estaban pidiendo al gobierno federal que se ocupara. Sin embargo la poltica de Roosevelt no fue una estrategia de recuperacin nacional, sigui 2 vas no coordinadas explcitamente. La ms visible mostraba los esfuerzos regulativos y las intervenciones de autofinanciacin que se ofrecan para la recuperacin. El dficit fiscal fue creciendo sin precedentes para pagar obras pblicas y esfuerzos de ayuda a pesar de la creacin de estas entidades de regulacin que se autofinanciaban. Los EEUU evitaron una estrategia de recuperacin del financiamiento con dficit. Para entender esto, tenemos en su herencia un Estado de cortes y partidos no programticos. No haba Estado burocrtico cuando se logr la democracia popular, los partidos estuvieron orientados al patronazgo, los reformadores del XX intentaron cortar esta tradicin y abrir paso a las agencias administrativas dominadas por expertos, aunque eran preeminentes los congresistas, pero no crearon burocracia nacional y se oponan a una gran expansin del poder de gasto del gobierno. Entre 1936 y 1939 se dio el ltimo New Deal, y se dio en todo momento en EEUU una poltica de clase y cobraron importancia las alianzas programticas de sindicatos y demcratas liberales. Los elementos apuntan a un programa keynesiano social seguido por un matrimonio entre gasto pblico social y administracin macroeconmica a largo plazo. El movimiento hacia un mayor control central aument, la administracin central estableca cuotas de empleo y programas de presupuesto mensuales para cada Estado. Pero este programa nunca fue concebido como parte de una estrategia explcitamente anticclica. Roosevelt a partir de 1938 crey en el gasto del gobierno para combinar polticas sociales y econmicas, para fusionar las 2 vas del Primer New Deal. En esa poca por Harvard entraban las ideas de Keynes impregnadas adems de un tinte anti-empresarial (inversin privada), que se condensaron en la "escuela del estancamiento con Hansen. Sin embargo hubo obstculos al keynesianismo social que tuvieron que ver con el rpido crecimiento del gobierno federal que fue dispar y descontrolado, muchas agencias continuaron independientes, haca falta coordinacin para poner en marcha una estrategia macroeconmica. Los que proponan cambios radicales tenan como objetivo crear una poderosa presidencia, a la luz de la persistente rivalidad durante el XX entre Congreso y Presidencia para controlar los gastos, esta tentativa era una amenaza para el Congreso. Los canales que se centraban en el Congreso para la elaboracin poltica mostraron ser obstculos para las reformas administrativas, otro obstculo reside en las alianzas que el New Deal acentu a la larga, una de ellas fue interregional entre algodoneros del sur y agricultores de maz y trigo de medio oeste, era poco favorable a un aumento del gasto social y se resistan a las propuestas de ampliar el alcance del gobierno federal o de transferir funciones locales a Washington, consideraban responsable, adems, a la administracin de Roosevelt del aumento del poder sindical y de las pequeas aperturas a los negros que amenazaban interrumpir las relaciones de castas tiles para el control del trabajo y para la poltica electoral antidemocrtica del sur. As resistieron todo compromiso con el ala liberal del partido demcrata. A diferencias de estos los agricultores suecos no tuvieron otra opcin para no quedar fuera del poder. En EEUU tampoco tenan inters en alianzas duraderas con los trabajadores y liberales urbanos. Los representantes agricolas podan establecer tratos ad hoc con los liberales sobre paquetes partic de legislacin y oponerse a ellos. La movilizacin para la Segunda Guerra Mundial puso fin a las luchas que frenaron el Segundo New Deal, se sigui apoyando en el Congreso el gasto interno social y las reformas patrocinadas federalmente, pero con una creciente oposicin conservadora a expansin alguna del gobierno. Ms tarde en 1945 se introdujo el proyecto de ley de Pleno Empleo por medio del gasto del gobierno. La oposicin de conservadores, rurales y empresarios llevaron finalmente a la aprobacin de un Acta de Desempleo que no comprometa al gobierno federal a gastar para asegurar el pleno empleo, slo autorizaba al presidente a controlar la economa y a pasar al Congreso los proyectos econmicos, y slo estableca el Consejo de Asesores Econmicos y no un Presupuesto Anual de Produccin Nacional y Empleo propuesto por la ley. Frustrado este proyecto de ley se perdi el keynesianismo social, y solo se recogieron las piezas para construir uno comercial, con polticas anticclicas que se apoyaban en estabilizadores automticos, presupuestos equilibrados a lo largo de varios aos en vez de anualmente, pero no con un aumento del gasto del gobierno.

[Theda Skocpol Margaret Weir, Las estructuras del Estado: una respuesta keynesiana a la gran depresin, en Zona Abierta, 63/64, 1993, pp. 73-153.]