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Juicio de Amparo en Materia Administrativa. Ensayo

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JUICIO DE AMPARO EN MATERIA ADMINISTRATIVA. GENERALIDADES
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1.

Juicio de Amparo en Materia Administrativa

El Juicio de Amparo tiene su base y fundamento en los artículos 103 y 107 constitucionales. El Artículo 103 establece que los Tribunales de la Federación resolverán toda controversia que se suscite por leyes o actos de la autoridad que violen las garantías individuales; por leyes o actos de la autoridad federal que vulneren o restrinjan la soberanía, de los Estados o la esfera de competencia del Distrito Federal, y por leyes o actos de las autoridades de los Estados o del Distrito Federal que invadan la esfera de competencia de la autoridad federal.

Por su parte, el Artículo 107 detalla los principios reguladores del amparo, regula el amparo directo que procede ante el Tribunal Colegiado, contra sentencias definitivas en materia civil, penal, laboral, así como administrativa. Delimita la procedencia del amparo indirecto contra leyes y todo tipo de actos que no sean sentencias definitivas que resuelvan el asunto en lo principal. Aclara que el amparo indirecto procede contra autoridades judiciales por actos fuera, después o concluido el juicio, cuando tuvieren sobre las personas o las cosas, una ejecución de imposible reparación y cuando el amparo se pida por persona extraña al juicio.

Por lo tanto, los principios que rigen al amparo administrativo son: de instancia de parte agraviada, existencia de agravio personal y directo de carácter jurídico. Principio de prosecución judicial, de relatividad de las sentencias y de estricto derecho.

Por lo que respecta al principio

de definitividad que indica que deben

agotarse previamente los medios ordinarios de defensa antes de promover el

Juicio de Garantías, es necesario aclarar que a partir del 4 de octubre de 2011, en materia administrativa ya no es necesario agotar ningún medio de defensa ordinario antes de acudir al amparo indirecto puesto que ninguna ley que prevea juicio, recurso o medio de impugnación ordinarios establece plazo menor o, al menos, igual a 24 horas para resolver sobre la suspensión y, por tanto, no se cumple el requisito adicionado por el legislador constitucional; ello lleva a concluir que, de hecho, se derogó el principio de definitividad del juicio de amparo en materia administrativa.1 Esto es así, toda vez que el artículo 107, fracción IV, constitucional establece:

“IV. En materia administrativa el amparo procede, además, contra actos u omisiones que provengan de autoridades distintas de los tribunales judiciales, administrativos o del trabajo, y que causen agravio no reparable mediante algún medio de defensa legal. Será necesario agotar estos medios de defensa siempre que conforme a las mismas leyes se suspendan los efectos de dichos actos de oficio o mediante la interposición del juicio, recurso o medio de defensa legal que haga valer el agraviado, con los mismos alcances que los que prevé la ley reglamentaria y sin exigir mayores requisitos que los que la misma consigna para conceder la suspensión definitiva, ni plazo mayor que el que establece para el otorgamiento de la suspensión provisional, independientemente de que el acto en sí mismo considerado sea o no susceptible de ser suspendido de acuerdo con dicha ley. No existe obligación de agotar tales recursos o medios de defensa si el acto reclamado carece de fundamentación o cuando sólo se aleguen violaciones directas a esta Constitución […]”2

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http://coedi.edu.mx/coedi_media/coedi_pdf/111026_Derogacion_principio_definitividad_amparo_adminis trativo.pdf 2 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

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Así que sólo es necesario agotar un medio ordinario de defensa, antes de acudir al amparo en contra de un acto administrativo, si la promoción del juicio, recurso o medio de defensa ordinario permite obtener la suspensión del acto administrativo impugnado en un primer supuesto. En una segunda hipótesis que esa suspensión tenga los mismos alcances que los previstos en la ley reglamentaria del juicio de amparo. El tercer caso sería que en el medio ordinario de defensa no se exijan mayores requisitos que los que la Ley de Amparo prevé para conceder la suspensión definitiva. Y finalmente que el plazo para obtener la suspensión en el medio ordinario de defensa no sea mayor al previsto en la Ley de Amparo para el otorgamiento de la suspensión provisional. Es preciso señalar que los tres primeros requisitos ya se encontraban en la ley anterior y la novedad es el último supuesto, que implica la derogación del principio de definitividad en el juicio de amparo indirecto en materia administrativa.

Se deduce que el plazo para resolver sobre la suspensión provisional, en el juicio de amparo, es básicamente de veinticuatro horas contadas a partir del momento de la presentación de la demanda de amparo, debido a que el artículo 148 de la Ley de Amparo establece que, en amparo indirecto, el acuerdo sobre admisión o desechamiento de la demanda debe emitirse dentro de las veinticuatro horas siguientes a su presentación y que, además, el artículo 130 de la misma ley prevé que la suspensión provisional se acuerde “con la sola presentación de la demanda de amparo”.

Las partes que integran el Juicio de Garantías son: el quejoso, tercero perjudicado o tercero interesado como lo señala la que será la nueva ley de amparo o ley reglamentaria de los artículos 103 y 107 constitucionales; la autoridad responsable y el Ministerio Público Federal que en la nueva legislación se va desborrando.

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2.- Suspensión del acto reclamado SUSPENSION CONCEPTO ETIMOLOGICO. Etimológicamente la palabra suspensión

deriva del latín suspensio, suspensionis, que es la acción y efecto de suspender. A su vez, el verbo "suspender", del latín suspendere, en una de sus acepciones significa: "detener o diferir por algún tiempo una acción u obra".

CONCEPTO DENTRO DE JUICIO. Aplicada al ámbito del juicio de amparo, la suspensión es la determinación judicial por la que se ordena detener temporalmente la realización del acto reclamado mientras se resuelve la cuestión constitucional planteada.

OBJETO.

Paralizar o impedir la actividad que desarrolla o está por

desarrollar la autoridad responsable y constituye una medida precautoria que la parte quejosa solicita con el fin de que el daño o los perjuicios que pudiera causarle la ejecución del acto que reclama no se realicen.

NATURALEZA DE LA SUSPENSIÓN. Es una providencia cautelar de carácter meramente instrumental para preservar la materia del juicio de garantías, cuyo contenido reviste la forma de un mandato asegurador del cumplimiento y la ejecución de otra providencia principal que pudiere ordenar la anulación de la conducta prevista, positiva o negativa, de una autoridad, haciendo cesar temporalmente sus efectos obligatorios mientras se resuelve el amparo.

“SUSPENSIÓN. La consecuencia natural del fallo que concede la suspensión, es que el acto reclamado no se ejecute y que las autoridades
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responsables se abstengan de continuar los procedimientos, que tiendan a ejecutarlo; y si no lo hacen, sus actos constituyen un desobedecimiento a la suspensión, pues los alcances de ésta son impedir toda actuación de las autoridades responsables, para ejecutar el acto que se reclama.”.3

Gramaticalmente, suspender es paralizar, impedir, paralizar lo que está en actividad; transformar temporalmente en “inacción” una actividad cualquiera. La suspensión en el amparo se puede definir como la institución jurídica en cuya virtud, la autoridad competente para ello, ordena detener temporalmente la realización del acto reclamado en el juicio de amparo hasta que se decrete la inconstitucionalidad del acto reclamado en sentencia ejecutoria.

Pero no todos los actos de autoridad permiten, dada su naturaleza, que opere en cuanto a ellos su suspensión. Por ello, es un requisito sine qua non el que la autoridad responsable analice previamente dicha naturaleza del acto que se reclama para estar en condiciones de determinar la procedencia de la suspensión, y en este rubro, la doctrina y jurisprudencia son acordes en sus criterios y clasifican, para efectos de la suspensión, los actos de autoridad de la siguiente forma: Suspensión, naturaleza del acto que se reclama para conceder o negar La. En el juicio de amparo es importante precisar la naturaleza del acto que se reclama para estar en aptitud de decidir si existe algún efecto que pudiera ser susceptible de suspenderse, o se trata de actos consumados contra los cuales no procede la medida cautelar por carecer de materia sobre la cual recaen.

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Tesis aislada del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, localizable en la página 560, del Tomo XIX, Quinta Época, del Semanario Judicial de la Federación

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Existen dos tipos de actos para efectos suspensionales, a saber: los positivos y los negativos. Los primeros se traducen siempre en una conducta de hacer de la autoridad y se subclasifican en: a) actos de ejecución instantánea, b) de ejecución continuada o inacabada y c) actos de ejecución de tracto sucesivo.

Si la ejecución es instantánea, únicamente podrá otorgarse la suspensión antes de que el acto se consume, nunca después, porque carecería de materia y de concederse se darían efectos restitutorios propios de la sentencia de fondo; los actos de ejecución continuada o inacabada son aquellos en los que la autoridad debe actuar un número determinado de veces para consumar el acto reclamado, entonces, al otorgar la suspensión el efecto será impedir que se siga materializando la ejecución al momento en que se concede la medida cautelar, pero lo ya consumado no puede afectarse porque se darían efectos restitutorios también; por lo que toca a la ejecución de tracto sucesivo, la autoridad actúa constantemente y un número ilimitado de ocasiones, ejerciendo presión fáctica sobre la situación de la persona del quejoso, de sus bienes, de su familia, posesiones, etcétera, pues de no hacerlo así la ejecución cesaría de inmediato; por lo que, la suspensión concedida actúa desde el momento mismo en que se otorga hacia el futuro, pero nunca sobre el pasado.

En relación con los actos negativos, la clasificación se da de la siguiente manera: a) abstenciones, b) negativas simples y c) actos prohibitivos; las abstenciones carecen de ejecución, pues implican un no actuar de la autoridad, por lo tanto, no existe materia para conceder la suspensión; las negativas simples sólo implican el rechazo a una solicitud del particular, y dada su naturaleza, tampoco admiten suspensión porque se darían efectos constitutivos de derechos
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a la medida cautelar; finalmente, los actos prohibitivos no son iguales a los negativos simples, porque implican en realidad una orden positiva de autoridad, tendiente a impedir una conducta o actividad del particular previamente autorizada por el gobierno. En este último supuesto, la suspensión sí es procedente, pero debe examinarse cada caso concreto, sopesándose

cuidadosamente, por una parte, el interés legítimo del gobernado en realizar la conducta prohibida y por la otra, el interés público de la autoridad en impedirla, así como las consecuencias o perjuicios que a cada uno de ellos se puede seguir con la concesión o negativa de la medida.

Como ejemplo de una omisión, podemos señalar el juicio de nulidad 4: “CONSECUENCIAS NEGATIVAS DEL SILENCIO DE LA ADMINISTRACION.- Si un particular solicita la expedición de una licencia municipal para la explotación de un giro comercial determinado, y la autoridad es omisa en responderle por un término mayor al del ejercicio fiscal para el cual estaba destinada la licencia, no únicamente se le está ocasionando un daño por lo que ve a que el particular no puede desempeñar su actividad mercantil dentro del ejercicio fiscal en cuestión, sino que también se le ocasiona un perjuicio al no poder solicitar el refrendo de dicha licencia para los ejercicios fiscales siguientes, pese a que cumple con los requisitos previstos por la Legislación y reglamentos municipales aplicables, debido al silencio de la administración”.

La suspensión puede concederse respecto de actos positivos pues implican una acción, un hacer, una obra que puede suspenderse, omisiones que ya la nueva Ley de Amparo prevé. No produce efectos restitutorios, esto significa que detiene, paraliza, el acto reclamado pero no destruye los efectos ya producidos.
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Juicio de Nulidad I-C 718/99.- Servicios Técnicos Marinos, S.A. de C.V. Vs. Presidente, Tesorero Municipal y Oficial Mayor de Padrón y Licencias, todos del Ayuntamiento Constitucional de Puerto Vallarta, Jalisco.- 21 de febrero del año 2000.- Magistrado ponente: Carlos Alfredo Sepúlveda Valle.- Secretario: Darío Rivera Robles.

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Si un acto reclamado es de tracto sucesivo, se suspenden los efectos aún no realizados. Los ya realizados no se suspenden. Lo mismo ocurre de los actos reclamados que ya se hayan realizado totalmente y que así permanecerán hasta que se dicte la sentencia de amparo. Esta última sí será restitutoria, conforme al artículo 80 de la Ley de Amparo. La suspensión no podrá concederse respecto

de actos meramente declarativos, lo que significa que al limitarse a reconocer una situación preexistente sin producir efecto o afectación alguna, no procede la providencia precautoria en estudio.

Ahora bien, el artículo 170 de la ley reglamentaria en la materia, determina que será la autoridad responsable la que decida sobre la suspensión de la ejecución del acto reclamado con arreglo al Artículo 107 de la Constitución, éste dispositivo, por su parte, en lo conducente dispone que será la responsable quien decida sobre la medida cautelar y en su fracción XVII establece responsabilidad de la autoridad y en consecuencia su consignación a la autoridad competente cuando de ser procedente la suspensión no la conceda, o el monto que la garantice sea insuficiente o ilusorio, y adminiculado a éste se encuentran los diversos previsivos 173, 124 de la Ley de Amparo que establecen los requisitos que la responsable deberá observar para pronunciarse respecto a la procedencia de la suspensión. Por regla general, dichos requisitos contenidos en el artículo 124 de la ley de la materia tienen un sinnúmero de connotaciones que procederemos a analizar en este punto de acuerdo con cada fracción.

I. Que lo solicite el agraviado Si el quejoso omite solicitar la medida cautelar, la autoridad se limitará a mencionar en el acuerdo de presentación de demanda que no se hace pronunciamiento alguno respecto a la suspensión, toda vez que no fue solicitada por la quejosa.
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II. Que no se siga perjuicio al interés social, ni se contravengan disposiciones de orden público La propia fracción, en su párrafo segundo señala cuándo se considerará que se sigue dicho perjuicio y contravención, pero al no encuadrar ninguna de las hipótesis en nuestra materia, se omitirá su análisis. El tratadista Ricardo Couto, en su obra Tratado teórico práctico de la suspensión del acto reclamado, pone de manifiesto que dicha fracción no es acorde a lo previsto por el Artículo 107, fracción X, de la Constitución, porque no prevé un requisito sí exigido por este último dispositivo legal, y que consiste en considerar ante todo la naturaleza de la violación alegada para estar en condiciones de resolver sobre la improcedencia o no de la medida cautelar.

III. Que sean de difícil reparación los daños y perjuicios que se causen al agraviado con la ejecución del acto Para Ignacio Burgoa, la expresión “de difícil reparación” puede delimitarse por su alcance en cada caso concreto, porque la corte no se ha preocupado por definirlo.

Caso similar que el previsto por la fracción II, ya que ninguna de estas dos puede establecer un criterio general para, con base en dichos requisitos, determinar si procede o no la suspensión, por lo que, se insiste, la autoridad responsable, con apoyo en la jurisprudencia existente, puede fundamentar su negativa o concesión de dicha providencia precautoria. Si el perjuicio al interés social o al orden público es mayor a los daños y perjuicios de difícil reparación que pueda sufrir el quejoso, entonces debe negarse la suspensión solicitada, ya que la preservación del orden público y el interés de la sociedad están por encima del interés del particular afectado. Y de llegar el juzgador a la convicción de que la suspensión en nada perjudica aquellos intereses generales, debe otorgar la medida cautelar para no ocasionar daños y perjuicios de difícil reparación al quejoso y para conservar viva la materia del amparo.
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3.- Procedencia del Juicio de Amparo Administrativo.

AMPARO DIRECTO Procede el juicio de amparo contra las sentencias definitivas de los Tribunales de lo Contencioso Administrativo y del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa sólo ante el Tribunal Colegiado de Circuito

correspondiente. La Ley reglamentaria de los artículos 103 y 107 constitucionales traza los rasgos fundamentales de la tramitación del amparo directo, abocándose a su reglamentación en el título tercero, que se refiere a los juicios de amparo directo ante los Tribunales Colegiados de Circuito. La Ley de Amparo, en el capítulo I que abarca los artículos 158 a l65 expone las disposiciones generales para su tramitación y procedencia; en el capítulo II referente a los artículos 166 a 169 concreta los requisitos de la

demanda y su presentación, y en el capítulo III concerniente a los artículos 170 a 176 regula sobre la suspensión del acto reclamado.

En el Amparo Directo, la autoridad responsable decidirá sobre la solicitud de la suspensión de la ejecución del acto reclamado según el artículo 170 de la Ley de Amparo, sin tramitar dicha solicitud como incidente. Cuando se trate de sentencias definitivas, dictadas en los juicios del orden administrativo, la suspensión se decretará a instancia del agraviado si concurren los requisitos que establece el artículo 124 de la Ley de Amparo, esto es, que no se siga perjuicio al interés social, ni se contravengan disposiciones de orden público, y que sean de difícil reparación los daños y perjuicios que se causen al agraviado con la ejecución del acto. Ahora bien, esta suspensión surtirá efectos si se otorga caución bastante para responder de los daños y perjuicios que pueda ocasionar a tercero.
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AMPARO INDIRECTO Tratándose de actos fuera de juicio u otros actos que no sean susceptibles de reclamarse en Amparo Directo, y que por su naturaleza proceda el amparo, conocerá el Juez de Distrito que corresponda de acuerdo a su jurisdicción territorial.

INCIDENTE DE SUSPENSIÓN Dentro del procedimiento del juicio de amparo indirecto pueden presentarse algunos incidentes, entre los cuales se encuentra el de suspensión.

El incidente de suspensión es una institución de seguridad en el juicio de amparo, que tiene por objeto evitar que se causen daños y perjuicios de difícil reparación a los agraviados, y así conservar la materia objeto del conflicto, impidiendo que el acto reclamado se consume irreparablemente; de esta manera, al concederse la protección constitucional pueden restituirse las cosas al estado que guardaban antes de la violación. Por lo tanto, podemos decir que: 1. La suspensión tiene por objeto paralizar los efectos del acto reclamado manteniendo las cosas en el estado que guarden en el momento de decretarse. 2. El juzgador debe precisar el acto o actos que hayan de suspenderse para evitar todo tipo de confusiones en el quejoso y autoridades responsables. 3. Al resolverse sobre la suspensión no procede estudiar cuestiones relativas al fondo del amparo. 4. La Jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación acepta que la suspensión procede en contra de la aplicación de una ley.
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El Artículo 122 de la Ley de Amparo clasifica la suspensión como: a) De oficio o «de plano» Es la que se decreta en el mismo auto en que el juez admite la demanda. b) A petición de parte. Estriba en la naturaleza del acto; en los amparos indirectos, procede primero en forma provisional5 y después en forma definitiva.

La suspensión de oficio en el juicio de amparo está en razón de la naturaleza del acto reclamado y la necesidad de conservar la materia de amparo, estos son factores que se encuentran previstos en el Artículo 123 de la Ley de Amparo en donde se establece: “…II. Cuando se trate de algún otro acto que, si lIegare a consumarse, haría físicamente imposible restituir al quejoso en el goce de la garantía individual reclamada.” Los efectos de la suspensión de oficio únicamente consistirán en ordenar que las cosas se mantengan en el estado que guarden, tomando el juez las medidas pertinentes para evitar la consumación de los actos reclamados.

Para clarificar lo anterior, y como ejemplo de la procedencia del juicio de Amparo Indirecto, tenemos la siguiente tesis: “ ACTAS DE VISITA DOMICILIARIA. SON IMPUGNABLES, POR REGLA GENERAL, A TRAVÉS DEL JUICIO DE AMPARO INDIRECTO, HASTA QUE SE PRODUZCA LA RESOLUCIÓN FINAL EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.”6

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Ver Anexos Registro No. 184549. Localización: Novena Época. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. XVII, Abril de 2003. Página: 147. Tesis: 2a./J. 24/2003. Jurisprudencia Materia(s): Administrativa

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También

podemos

mencionar

la

tesis

de

rubro:

“SUSPENSION.

PROCEDENCIA EN LOS CASOS DE CLAUSURA EJECUTADA POR TIEMPO INDEFINIDO.7” La cual adquiere relevancia debido a que establece que para conceder la suspensión deberá tomarse en cuenta la naturaleza de la violación alegada, lo que supone la necesidad de realizar un juicio de probabilidad y verosimilitud del derecho esgrimido, con miras a otorgar la medida cautelar para evitar daños y perjuicios de difícil reparación al quejoso y conservar viva la materia del juicio, si con ello no se lesionan el interés social y el orden público, lo cual podrá resolver la sensibilidad del Juez de Distrito, ante la realidad del acto reclamado, pues si el perjuicio al interés social o al orden público es mayor a los daños y perjuicios de difícil reparación que pueda sufrir el quejoso, deberá negar la suspensión solicitada, ya que la preservación del orden público y el interés de la sociedad están por encima del interés particular afectado.

Por lo anterior, ya en la nueva Ley de Amparo se establece la figura jurídica de la “Apariencia del Buen Derecho”, que ya existe desde hace tiempo en los criterios jurisprudenciales.8

La suspensión a petición de parte se clasifica como Suspensión provisional y Suspensión definitiva. La suspensión provisional, como su nombre lo indica, surte sus efectos mientras se resuelve sobre la definitiva, una vez celebrada la audiencia incidental. Cabe señalar que en contra del auto que concede o niega la suspensión provisional, procede el recurso de queja. Así también, el recurso que procede en contra de la resolución que concede o niega la suspensión definitiva, es el de revisión, del cual conoce el Tribunal Colegiado de Circuito.

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Registro No. 200137. Localización: Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. III, Abril de 1996. Página: 36. Tesis: P./J. 16/96. Jurisprudencia. Materia(s): Común, Administrativa, Constitucional 8 Registro No. 185447. “APARIENCIA DEL BUEN DERECHO. ALCANCES”.

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