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Profundizacin del concepto de derecho a la alimentacin, en el marco de los derechos humanos. Apuntes para su implementacin

Marta Andrich martaada@yahoo.com.ar Pertenencia institucional: Instituto de Investigaciones Ambrosio L. Gioja. Facultad de Derecho. UBA. Buenos Aires. Argentina
Marta Andrich es abogada, graduada en la UBA, donde tambin se doctor en Derecho con la tesis: Las conductas verbales alimentarias y sus relaciones con el poder. Actualmente se desempea como docente de posgrado en la carrera de Derecho y poltica de los Recursos Naturales y del Ambiente. Ha dictado posgrados en otras universidades de la Argentina y del exterior. Es investigadora permanente del Instituto de Investigaciones de la Facultad de Derecho de la UBA, Ambrosio Gioja. Tiene publicados numerosos artculos, ponencias y captulos de libros; el libro de su autora: Alimentos, palabras, poder y ha coordinado la publicacin de Biocombustibles, energa y alimentos.

Resumen
Cuando la palabra derecho precede a la palabra alimento se afirma que estamos tratando con conductas y relaciones que responden a algo que se debe, en este caso, a todos los hombres por el hecho de ser tales y precisamente porque nos estamos refiriendo a un derecho humano. Al situarnos, en el marco de los derechos humanos el sujeto responsable es, el que detenta el poder poltico en determinada sociedad. Nos interesa registrar cmo se describe la efectiva realizacin del derecho, tal como ha sido concebido por las regulaciones y como corresponde a la dignidad humana. Destacando que solo se realiza completamente en un proceso en el que existe un carcter dual, o un enfoque de doble va. Se aplicar como mtodo el anlisis de textos jurdicos, y el anlisis crtico del discurso, privilegiando la normativa internacional. Hasta aqu lo que corresponde al aspecto terico. En el prctico, se buscar constatar si algunas acciones han logrado la implementacin de este derecho, que nos conducir a otros mtodos: a un breve anlisis de casos (se ha seleccionado Brasil) y a la aplicacin de indicadores de resultados para evaluar su efectividad. Se tiene conciencia de la dificultad de registrar aspectos cualitativos y de seleccionar indicadores adecuados.

El alimento como derecho y sus vinculaciones

El primer objetivo del desarrollo del milenio, ODM (2000), abraza en una misma frase pobreza y hambre, nos dice as: Erradicar la pobreza extrema y el hambre. Seala, de este modo, una dualidad inescindible. Alcanzar el derecho al alimento es ms que erradicar pobreza y hambre, pero es cierta la afirmacin que trasmiten estas palabras contiguas: que el derecho al alimento solo se logra erradicando la miseria. El derecho se hace efectivo combatiendo el hambre pero, al mismo tiempo, ayudando la persona a salir de la indigencia, estimulndola para que se ponga de pie.

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Igualmente se reconoce esta dualidad en la Observacin general N 12 del Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, que interpreta el PIDESC (1999). All se dice, en su prrafo 5, interpretando el derecho a una alimentacin adecuada (art. 11 del PIDESC): las races del problema del hambre y la malnutricin no estn en la falta de alimento sino en la falta de acceso a los alimentos disponibles, por parte de grandes segmentos de la poblacin del mundo entre otras razones, a causa de la pobreza. P.3 Hay una relacin estrecha, inseparable, entre pobreza y hambre El indigente y el que est en pobreza extrema tienen hambre y ciertamente hay que darles de comer pero, al mismo tiempo, es imprescindible desarrollar polticas para que ellos mismos puedan salir de ese estado. Porque el derecho se realiza plenamente recin cuando hombre y mujer pueden alimentarse a s mismos y principalmente, cuando se puede interrumpir la trasmisin intergeneracional de la pobreza. Esta interpretacin se confirma si se recuerda que el primer Objetivo de desarrollo del Milenio (ODM1) Erradicar la pobreza extrema y el hambre, parti en 2000 con dos metas y cinco indicadores relativos a la pobreza en trminos de ingreso y la desnutricin. En 2008 se incorpor una nueva meta relativa al empleo decente1 con cuatro indicadores oficiales de seguimiento ODM (2005-2008). Se cumpli as con la necesidad de resaltar la importancia del empleo y trabajo decente para salir de la miseria y el hambre. CEPAL (2011a). Es evidente la relevancia que tiene haber agregado esta nueva meta en los objetivos del milenio, de este modo se acerca el contenido de este primer objetivo al cumplimiento del derecho al alimento, tal como se concibe en trminos de derecho humano. Se hace necesario identificar aquellas polticas que permitan avanzar hacia el logro del primer ODM con todas sus metas .Para conocer si se avanza en este objetivo, en la segunda parte se tratar el tema de los indicadores. Trataremos, en lo posible, de distinguir entre indicadores de seguimiento, de avance y de resultado; privilegiaremos estos ltimos. Tomo nota de la observacin que presenta un problema an ms complicado: se nos informa en Objetivos de Desarrollo del Milenio ODM (2011) (p. 11) que: La proporcin de personas de pases en vas de desarrollo que pas hambre durante 2005-2007 continu estable (un 16%), a pesar de las importantes reducciones en la pobreza extrema.
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Meta 1B: Lograr empleo pleno y productivo y trabajo decente para todos, incluyendo mujeres y jvenes. Segn Diallo Nounkouman, Government delegate to...Labour Conference (2008) Guinea de la OIT decent work is a way out of poverty (Traduciendo: Es un camino para salir de la pobreza). El Director de Generals Minutes en la Conferencia Internacional de la OIT (2001), lo define como: productive work, under conditions of freedom, fairness, security and human dignity. An ILO concept, an international consensus (El concepto de la OIT, consenso internacional) The Decent Work concept was formulated by the ILOs constituents governments and employers and workers as a means to identify the Organizations major priorities. It is based on the understanding that work is a source of personal dignity, family stability, peace in the community, democracies that deliver for people, and economic growth that expands opportunities for productive jobs and enterprise development. Traduciendo: Se basa en el entendimiento de que el trabajo es una fuente de dignidad personal, estabilidad familiar, paz en la comunidad, democracias que guan para el pueblo y para el crecimiento econmico que expanda oportunidades de trabajo productivo y el desarrollo de emprendimientos.

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La falta de relacin entre la reduccin de la pobreza y la persistencia del hambre ha llamado de nuevo la atencin sobre los mecanismos que gobiernan el acceso a los alimentos en los pases en vas de desarrollo. Por eso deseamos, en primer trmino, comenzar prestando atencin a cmo se describe el derecho a la alimentacin en los textos fundamentales que lo reconocen como tal, insistiendo, una vez ms, que nos ubicamos siempre dentro del marco de los derechos humanos. Situarnos en este marco, implica asumir las caractersticas de estos derechos: la universalidad, indivisibilidad e interdependencia, la no discriminacin y la progresividad y por ende la no regresividad. As lo tratan actualmente los organismos internacionales y los documentos y acuerdos que elaboran. La Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (OHCHR) en OHCHR (2006), dice que el marco de los derechos humanos es incontestable en el contexto de reducir la pobreza por la razn de que tiene la fuerza que le da empoderar a los pobres. Como est hoy ampliamente reconocido la reduccin de la pobreza no es posible sin empoderar a los pobres. El enfoque de derechos humanos en la reduccin de la pobreza es esencial respecto de dicho empoderamiento. Por lo que se deduce que reduccin de la pobreza no es solamente constatar si se ha reducido el nmero de pobres, sino que es necesario comprobar si los pobres han adquirido ms valor como seres humanos. La palabra empoderamiento (empowerment) alude a algo ms que a lo meramente cuantitativo. Toma tiempo - advierte la FAO (2007) - empoderar a la gente desventajada para que se hagan cargo de su propio destino .Esta cita de la publicacin de la FAO continua sealando que el camino es largo, es un lento proceso y advierte sobre la dificultades que aparecen al implementar inevitables polticas a largo plazo Observamos que en todos los documentos es constante la descripcin de un derecho dual tanto en el aspecto conceptual: alimento ms dignidad, como en su desenvolvimiento en etapas cronolgicas y progresivas: lo inmediato y lo que se obtiene recin en el mediano o en el largo plazo. Por eso se puede afirmar, desde ya, que este derecho se realiza cuando se completan, en un proceso, al menos, dos de estos contenidos y as se responde a su significado dual. Tomamos los siguientes ejemplos de los principales textos que se refieren a este derecho. Comencemos por el marco. Es preciso referirse al documento bsico para los derechos humanos que es la Declaracin y programa de accin de Viena de 1993, adoptado por consenso por los representantes de 171 Estados en la Conferencia Mundial de Derechos Humanos (Viena, 14 al 25 de junio de 1993). En el segundo prrafo del prembulo dice: Reconociendo y afirmando que todos los derechos humanos tienen su origen en la dignidad y el valor de la persona humana, y que sta es el sujeto central de los derechos humanos y las libertades fundamentales, por lo que debe ser el principal beneficiario de esos derechos y libertades y debe participar activamente en su realizacin.

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Deseamos destacar la identificacin del sujeto que es el beneficiario (pasivo) mientras que con un verbo que indica obligacin se nos dice que debe participar activamente en la realizacin de sus derechos y libertades, as se presenta el aspecto activo, con el que se completa la realizacin del derecho, de este modo el hombre imprime su dignidad al actuar por s mismo. Sumando estas dos actitudes encontramos el carcter dual del derecho. En el mismo documento dice: 14. La generalizacin de la pobreza extrema inhibe el pleno y eficaz disfrute de los derechos humanos; la comunidad internacional debe seguir dando un alto grado de prioridad a su inmediato alivio y su ulterior eliminacin. Se describe un proceso dinmico, en el que se marcan claramente dos etapas el inmediato alivio y la posterior eliminacin.

El pacto y sus instrumentos interpretativos

El Pacto de los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, PIDESC (1966) es el primero, en el orden internacional, que se refiere de una manera explcita al alimento como derecho. Se trata de un acuerdo vinculante. Pero pese a ser vinculante no contiene un mecanismo para hacer efectivas las obligaciones que contraen los Estados que lo ratifican. Buscando avanzar algo ms hacia esa meta se implement un Protocolo. El artculo 2 del Pacto seala que: Cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete a adoptar medidaspara lograr progresivamente, la plena efectividad de los derechos aqu reconocidos. Se asume que la plenitud del goce de los derechos se logra en etapas. Hay una dimensin temporal y se aade la idea de una constante mejora. Tambin el artculo 11 del Pacto, que es el especfico del alimento, habla en su primer prrafo de una mejora continua de las condiciones de la existencia de toda persona. Esto alude tambin a un proceso. Se transcribe el punto1 del art. 11.

1. Los Estados partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para s y su familia, incluso alimentacin, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia

Se distinguen claramente en el mismo artculo, al sealar las medidas que tienen que tomar los Estados, la produccin, por un lado y por otro, una distribucin equitativa de los alimentos. a) Mejorar los mtodos de produccin, conservacin y distribucin de alimentos mediante la plena utilizacin de los conocimientos tcnicos y cientficos, la divulgacin de principios sobre nutricin y el perfeccionamiento o la reforma de los regmenes agrarios de modo que se logren la explotacin y la utilizacin ms eficaces de las riquezas naturales; b) Asegurar una distribucin equitativa de los alimentos mundiales en relacin con las necesidades, teniendo en cuenta los problemas que se plantean tanto a los pases que importan productos alimenticios como a los que los exportan. Al dedicar dos tems separados se deduce que la produccin de alimentos es indispensable pero no suficiente para asegurar une distribucin equitativa. La palabra necesidades nos indica un sujeto demandante.

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El pacto es complementado con dos documentos interpretativos, a saber:

1. La Observacin general N 12 que se concreta en el 20 perodo de sesiones

(1999) del Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, que se titula: El derecho a una alimentacin adecuada y es el comentario al art. 11 del Pacto y 2. las Directrices voluntarias de la FAO (2004 2005). En la Observacin General 12 (1999) se dice que: Al preparar la presente Observacin general se atiende a la solicitud formulada por los Estados Miembros durante la Cumbre Mundial sobre la Alimentacin de que se definieran mejor los derechos relacionados con la alimentacin que se mencionan en el artculo 11 del Pacto, y a la invitacin especial que se hizo al Comit de que prestara atencin especial al Plan de Accin de la Cumbre y se continuase vigilando la aplicacin de las medidas concretas que se estipulaban en el artculo 11 del Pacto, por parte de los Estados2. En este sentido dice, analizando el texto sobre: El derecho a una alimentacin adecuada del Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, en el punto Contenido normativo de los prrafos 1 y 2 del artculo 11 lo siguiente: El derecho a la alimentacin adecuada no debe interpretarse, por consiguiente, en forma estrecha o restrictiva asimilndolo a un conjunto de caloras, protenas y otros elementos nutritivos concretos. El derecho a la alimentacin adecuada tendr que alcanzarse progresivamente. Los Estados deben tomar medidas para aliviar y mitigar el hambre pero adems deben hacerlo de una manera adecuada y sostenible. (Observacin general N 12) Se distingue tambin: Adecuacin y sostenibilidad de la disponibilidad de los alimentos y del acceso a stos el concepto de "sostenibilidad" entraa disponibilidad y accesibilidad a largo plazo. Analizando los conceptos de adecuacin y sostenibilidad comenta en el punto 8 El Comit considera que el contenido bsico del derecho a la alimentacin adecuada comprende lo siguiente: -la disponibilidad de alimentos en cantidad y calidad suficientes para satisfacer las necesidades alimentarias de los individuos, sin sustancias nocivas, y aceptables para una cultura determinada; - la accesibilidad de esos alimentos en formas que sean sostenibles y que no dificulten el goce de otros derechos humanos. Continuando con el concepto de sostenibilidad sera una solucin parcial dar de comer hoy sin elaborar estrategias para el futuro.
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Considerando que la Carta de las Naciones Unidas impone a los Estados la obligacin de promover el respeto universal y efectivo de los derechos y libertades humanos (Prembulo del Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, prrafo 4). La ndole de las obligaciones jurdicas de los Estados Partes se enuncia en el artculo 2 del Pacto y se ha tratado en la Observacin general N 3 (1990) del Comit. La principal obligacin es la de adoptar medidas para lograr progresivamente el pleno ejercicio del derecho a una alimentacin adecuada.

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Es particularmente importante el segundo prrafo porque no se puede cumplir con el derecho al alimento si se lo subordina a cualquier tipo de prestaciones que condicionen el goce del alimento a prdidas de libertad o al empleo o a la amenaza de perder cualquier otro beneficio que haga retroceder en la calidad de vida y la dignidad humana. Porque, conviene recordar, los derechos humanos estn interrelacionados. Nuevamente se puede observar en el texto que estamos analizando que hay una mencin a que el derecho se cumplimenta en etapas y as vemos en el prrafo 16 Algunas de las medidas a estos distintos niveles de obligacin de los Estados Partes tienen un carcter ms inmediato, mientras que otras tienen un carcter de ms largo plazo, para lograr gradualmente el pleno ejercicio del derecho a la alimentacin. Dicho con otras palabras los Estados deben alimentar actuando a travs de medidas para el corto plazo pero tambin se requieren otras para el largo plazo. Concuerda con la descripcin de la alimentacin como un proceso, como un desarrollo que ocurre cronolgicamente en el que se distinguen, por lo menos, dos tiempos: el inmediato y otro a ms largo plazo. Los Estados contraen una obligacin dual: en lo inmediato y en el largo plazo, Todos los derechos humanos y por eso mismo el derecho a una alimentacin adecuada suponen tres niveles de obligaciones por parte de los Estados y estas son: el deber de respetar los derechos, de protegerlos y de realizarlos, es decir, hacerlos efectivos. Respecto de esta ltima obligacin, la Observacin General dice que: El Estado debe procurar iniciar actividades con el fin de fortalecer el acceso y la utilizacin por parte de la poblacin de los recursos y medios que aseguren sus medios de vida, incluida la seguridad alimentaria. El punto 31 y el 39 son claros respecto del progreso que conducir a la realizacin del derecho 31. Los Estados Partes debern preparar y mantener mecanismos para vigilar los progresos tendentes a la realizacin del derecho a una alimentacin adecuada para todos 39. La asistencia alimentaria debe prestarse, en la medida de lo posible, de modo que no afecte negativamente a los productores locales y a los mercados locales y debe organizarse de manera que facilite el retorno a la autosuficiencia alimentaria de los beneficiarios. Se asiste al que lo necesita pero sin perder de vista que la finalidad es la autosuficiencia alimentaria. Se haba mencionado que el Pacto es complementado con dos documentos interpretativos, a saber: la Observacin General N 12 y el otro son las Directrices voluntarias de la FAO de 2004 - 2005. Revisemos el segundo documento Las DIRECTRICES VOLUNTARIAS, que llevan como subttulo: en apoyo de la realizacin progresiva del derecho a una alimentacin adecuada en el contexto de la seguridad alimentaria nacional. La expresin realizacin progresiva del derecho a la alimentacin se repite multitud de veces en el prlogo de las directrices. Por lo que no deja dudas sobre la dimensin temporal de este derecho.

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En la directriz N 1 (en el ttulo democracia y estado de derecho) se muestra la preocupacin por el entorno y el contexto, que debe ser pacfico, estable y propicio en el cual las personas puedan alimentarse y alimentar a sus familias con libertad y dignidad. Destacamos, una vez ms que alimentarse es alimentarse a s mismo e interesa a la dignidad de la persona y Tanto en 1.3 como en 1.4 se habla de la realizacin progresiva del derecho a la alimentacin adecuada. En el punto 2.2 (dentro del acpite: polticas de desarrollo econmico) se dice que los Estados deben indagar las causas de la inseguridad alimentaria. Es decir que no se agota la responsabilidad de los Estados en dar de comer, es preciso indagar las causas. Esto se ha discutido extensamente respecto de las transferencias condicionadas. Si vinculamos este punto con el siguiente es evidente la extensin que tiene el tomar medidas. En el 2.4 aconseja un enfoque holstico que aporte medidas directas e inmediatas pero acompaadas de mejoras que aseguren instituciones, redes de seguridad, mercados que funcionen, marco jurdico, acceso al empleo, a los recursos y a los servicios. Insisto en que queda claro que no es suficiente lo inmediato y que el derecho al alimento debe encararse con un enfoque integral. En el 2.5. se aconseja combatir algunas de las causas de la pobreza y el hambre. Trata por separado las medidas recomendables para la pobreza urbana y la rural, explayndose en esta ltima. La explicacin es: porque la pobreza es preferentemente rural, porque mayormente es femenina y castiga ms duramente a la infancia CEPAL (2011a) p 16. Estos son siempre los grupos ms vulnerables. Contina desarrollando el mismo tema enumerando las medidas que deberan tomar los Estados respecto a lo institucional, la infraestructura, el empleo, la educacin, los recursos y destaco, la participacin de los grupos afectados en la adopcin de decisiones sobre poltica econmica. La directriz 3 habla de estrategias. Transcribo parte del 3.1: Los Estados deberan adoptar una estrategia nacional basada en los derechos humanos para la realizacin progresiva del derecho a una alimentacin adecuada en el contexto de la seguridad alimentaria nacional como parte de una estrategia nacional general de desarrollo, incluidas estrategias de reduccin de la pobreza, si las hubiere. Como es habitual se dice realizacin progresiva del derecho al alimento. El 3.3 resume de esta manera: las estrategias podran abordar todos los aspectos del sistema alimentario, con inclusin de la produccin, la elaboracin, la distribucin, la comercializacin y el consumo de alimentos inocuos. Separa las situaciones de emergencia .y ms adelante pide una especial atencin para las personas tradicionalmente desfavorecidas. En el 3.6 insiste en que el derecho a la alimentacin debe ir acompaado de: el acceso universal a la enseanza primaria, la atencin sanitaria bsica, la creacin de capacidad en relacin con las buenas prcticas, el agua potable, un saneamiento adecuado y la justicia Tanto en la directriz 4, sistemas de mercado como en la 5, instituciones, se vuelve a insistir en la progresividad y en la participacin. Lo mismo ocurre con la N 6, Partes interesadas y con la 7, Marco jurdico. En la directiva N 8 se recomienda a los Estados facilitar el acceso a la utilizacin sostenible de los recursos naturales y que se preste especial atencin a los grupos ms vulnerables y marginados. La directriz N 8 divide sus contenidos de una manera diferente separando los temas, que son todos de fundamental importancia

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8 A El mercado laboral: el acceso al trabajo, la remuneracin, la capacitacin. 8 B La tierra. La seguridad en la tenencia. 8 C El agua. El acceso al agua en cantidad y de calidad suficientes. 8 D Los recursos genticos para la alimentacin y la agricultura. 8 E Sostenibilidad. 8 F Servicios. Destacamos en el subtema 8 Al acceso al trabajo. La directriz 9 se refiere a la inocuidad de los alimentos y la proteccin al consumidor. Se sugiere la colaboracin de los protagonistas y la cooperacin de los interesados privados directos. La directriz 10 trata sobre nutricin. En el 10.3 se alienta a los Estados a fomentar la participacin de todas las partes interesadas en la formulacin, aplicacin, gestin, seguimiento, evaluacin de programas destinados a incrementar la produccin y el consumo de alimentos sanos y nutritivos. Se destaca, una vez ms la participacin y el proceso necesario para el cumplimiento del derecho al alimento. La directriz N 11 habla de educacin y sensibilizacin Destaca la importancia de que todos, y en especial las nuevas generaciones: sean ms conscientes de la importancia de conservar y utilizar de modo sostenible los recursos naturales As como tambin de capacitar a los ciudadanos para tomar decisiones sobre las polticas relacionadas con la alimentacin que les puedan afectar y para impugnar las decisiones que amenacen sus derechos. Se insiste abundantemente en la realizacin progresiva del derecho. La directriz N 12 se dedica a los recursos financieros nacionales. Directriz N 13 apoyo a los grupos vulnerables Los Estados se han comprometido en establecer sistemas de informacin y cartografa sobre inseguridad alimentaria y vulnerabilidad (SICIAV). El 13.4, dice: Los Estados tal vez deseen conceder prioridad a la distribucin de la asistencia alimentaria a travs de las mujeres como medio para reforzar su funcin en la adopcin de decisiones y garantizar que los alimentos se utilicen para satisfacer las necesidades alimentarias de los hogares. La directriz 14 se dedica a las redes de seguridad. En el 14.5 leemos que: la ayuda alimentaria debera llenar el vaco entre las necesidades nutricionales de la poblacin afectada y su capacidad para satisfacerlas por su cuenta. La ayuda alimentaria se debera proporcionar con la mayor participacin posible de los beneficiarios. Est hablando de ayuda alimentaria que distingue del derecho, que sera su capacidad para satisfacer sus necesidades por su cuenta. Convoca a la participacin, es decir a que los beneficiarios tengan un papel activo. Se puede leer en la directiva 15: La ayuda alimentaria tendra que proporcionarse con una clara estrategia para ponerle fin y evitar la creacin de dependencia3. En ella se considera como un requisito fundamental dar importancia a la participacin y a la consulta de los interesados.
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Food aid should be provided with a clear exit strategy and avoid the creation of dependency.

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La ayuda alimentaria debera tener una estrategia clara de terminacin y evitar la creacin de dependencia Y ms adelante, en lo internacional: Los donantes deberan promover un mayor uso de los mercados comerciales locales y regionales con vistas a satisfacer las necesidades alimentarias en los pases expuestos a la caresta y reducir la dependencia de la ayuda alimentaria. Y en el 15.4 En la prestacin de ayuda alimentaria internacional en situaciones de emergencia, deberan tenerse especialmente en cuenta los objetivos de recuperacin y desarrollo a ms largo plazo en los pases receptores. La directriz 16 est dedicada a las catstrofes naturales y las provocadas por el hombre y aunque no hace a la argumentacin que se est desarrollando es importante citar el punto 16.1 que dice: 16.1 Los alimentos no deberan utilizarse jams como medio de presin poltica y econmica. La directiva 16 se explaya recordando normas de derecho humanitario, obligaciones de los Estados respecto del alimento, en caso de guerra, de ocupacin, hacia los refugiados y las medidas que deberan tomar los Estados ante una catstrofe. La directriz N 17 se dedica a la evaluacin: vigilancia, indicadores y puntos de referencia. Importa el punto 17.2 que dice: 17.2 Los Estados tal vez deseen considerar la posibilidad de llevar a cabo evaluaciones de los efectos en relacin con el derecho a la alimentacin a fin de determinar las repercusiones de los proyectos, programas y polticas nacionales en la realizacin progresiva del derecho a una alimentacin adecuada de la poblacin en general y de los grupos vulnerables en particular, que sirvan como base para la adopcin de las medidas correctivas necesarias. No solamente se reitera una vez ms la expresin la realizacin progresiva del derecho a la alimentacin adecuada sino que la progresividad se acenta con el uso del adjetivo correctivas. Las medidas nos proyectan a un futuro que puede ser corregido. En el punto siguiente, 17.3 se habla de elaborar indicadores del proceso, de los efectos y los resultados y tambin de objetivos en el corto, mediano y largo plazo. En los siguientes puntos se sigue hablando de proceso y de participacin. En la 18 se refiere siempre a la realizacin progresiva del derecho y a su seguimiento por instituciones de derechos humanos. La tercera y ltima parte de las directivas trata de las medidas, acciones y compromisos internacionales. Y alerta sobre la importancia de las negociaciones sobre la agricultura en el marco del comercio internacional y en especial las negociaciones de la OMC. En el Anti-hunger programme, FAO (2003), se nos dice: Se conoce lo suficiente sobre cmo combatir el hambre: actuando sobre las causas estructurales de la inseguridad alimentaria. Y en de foro de expertos de alto nivel para enfocar la inseguridad alimentaria en crisis prolongadas del Comit sobre Seguridad alimentaria en la sesin treinta y siete celebrada en Roma del 17 al 22 de octubre de 2011 se dice:

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Por lo general, la reduccin del hambre requiere una estrategia de doble va como ha sido ya invocada por las agencias que tienen su sede en Roma desde 2002 y ms recientemente por el Grupo de tareas sobre la Crisis global de la seguridad alimentaria. La doble va (twin track) combina: a) Intervenciones directas en inversin social para enfrentar las necesidades inmediatas de los pobres y hambrientos (como asistencia alimentaria y redes de seguridad social con b) Programas de desarrollo en el largo plazo para mejorar el desempeo del sector productivo, crear empleo y aumentar el valor de lo que puedan aportar los pobres. Esta doble va implica polticas que combinen la seguridad alimentaria y la nutricin con la disponibilidad, acceso, estabilidad y utilizacin de los alimentos tanto en un nivel nacional como en el local. Todo esto en un marco que asegure calidad de vida. Con estructuras y polticas que trabajen para el mediano y largo plazo. Las palabras estabilidad, sustentabilidad nos indican la necesidad del largo plazo y el concepto mismo de hambre y su relacin con la vida hace pensar que hay que comer hoy y tambin maana. Por todo esto insistimos en que el derecho al alimento se cumple cuando el hombre est en condiciones de alimentarse a s mismo con dignidad y con la confianza de que podr continuar hacindolo maana. Mejor todava, como dice el PIDESC en su artculo 11, para s y su familia Cmo se mide la angustia, el desgaste, la desesperacin que produce en un hombre no poder llevar el sustento a su familia?

Segunda parte
El comienzo ser informativo y descriptivo, se tratar luego de seleccionar alguno de los indicadores ms relevantes para evaluar los logros en la implementacin de los progresos en seguridad alimentara enfocada como derecho al alimento. Se tendr en cuenta que en estos ltimos aos y ms particularmente a partir de 2010, han recibido duras crticas los indicadores utilizados por la FAO observando, por ejemplo, que la FAO trabaja con promedios anuales o de trienios siendo que para el alimento pueden ser graves las consecuencias que deja un perodo con hambre y esto no es compensable con otro en el que el alimento es suficiente o abunda. Es necesario integrar el aspecto distributivo. Conviene tener presente que el PNUD HDR (2010) ha diseado junto con la Universidad de Oxford, un ndice multidimensional de pobreza que incorpora tres dimensiones y diez indicadores que actan como un marco para sealar las privaciones superpuestas y la influencia de disparidades en salud y educacin que influyen sobre la situacin de pobreza. Todo esto sirve para destacar que pobreza y hambre son el resultado de un conjunto de factores. Segn la definicin de INECE (2008) (International network for environmental complience and enforcement,) indicadores son informaciones que nos proporcionan evidencias. Las definiciones ms comunes de indicador lo describen como una persona, cosa o recurso que mide, registra o declara algo. Los indicadores pueden considerarse informacin que proporciona evidencia en asuntos de ms amplia preocupacin. INECE trata de indicadores de desempeo y por ese motivo resultan particularmente apropiados para el objeto de este artculo.

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Es imprescindible identificar y tener muy bien en claro qu sealan los indicadores. Para abordar la implementacin del derecho a la alimentacin se atender a la base que indica el CFS para rastrear los resultados CFS (2011). Por eso se tendr siempre en mira el objetivo de que la informacin obtenida pueda ser til para el diseo de polticas que son el medio para lograr el objetivo global e inclusivo de la eliminacin del hambre y el acceso a la seguridad alimentaria, Se procurar dar una visin breve de algunas de las polticas desarrolladas por el Brasil para reducir el hambre y promover socialmente a una parte importante de su poblacin, al parecer con xito, segn las evaluaciones de organismos internacionales, de los propios y de ONGs. Se ha seleccionado Brasil porque las evaluaciones lo muestran como un conjunto de medidas que han conducido a un programa exitoso. Tanto la FAO, como el Programa del Gobierno federal del Brasil Secretariat for Social Communication.Highlights: actions and programmes of the Federal Government/Secretariat for Social Communication - Brasilia, 2009. 65 p., ONGs como ABRANDH - Ao Brasileira pela Nutrio e Direitos Humanos, el IFAD, la Evaluacin 2006 Cooperacin tcnica de la FAO en Brasil, la Oficina Regional de la FAO para Amrica latina y el Caribe, Institutos de investigacin, movimientos sociales, expertos, entre otros, elogian su desempeo, La UNDP otorga a Lula da Silva y al presidente de Ghana, Kufuor el premio por el liderazgo en la lucha contra la pobreza y el hambre (#poverty & #hunger http://on.undp.org/kyqiwy). Las polticas analizadas son las que tienen ms amplia ejecucin en todos los Estados del Brasil y se pueden incluir los niveles locales o de municipio. Como el famoso programa bolsa familia Es conveniente, adems, porque ya ha transcurrido un tiempo suficiente que brinda los datos necesarios para permitir una evaluacin. La Oficina Regional de la FAO para Amrica Latina y el Caribe (2006) dice que las polticas a ser implementadas a travs de Fome Zero se pueden clasificar as:
Estructurales

Generacin de empleo y polticas de aumento del ingreso Reforma Agraria Providencia social Merienda escolar y Renta mnima Incentivos a la Agricultura Familiar

Especficas

Locales

Programa de cupones de alimentacin* (principal propuesta) Ampliacin del PAT Donacin de canastas bsicas de emergencia Combate a la desnutricin materno - infantil Mantencin de stocks de seguridad Seguridad y calidad de los alimentos Programas de educacin sobre alimentos y su consumo

reas metropolitanas: 1. Restaurantes Populares 2. Banco de alimentos 3. Modernizacin del equipamiento pblico 4. Nueva relacin con supermercados y redes de distribucin

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reas no metropolitanas: 1. Banco de alimentos 2. Relaciones con minoristas 3. Modernizacin del equipamiento pblico 4. Agricultura urbana reas rurales: 1. Apoyo al autoconsumo 2. Apoyo a la agricultura familiar.

Observando el cuadro se llega a la conclusin que el problema del hambre se ha atacado con un conjunto de medidas y es destacable que el listado comienza con la generacin de empleo y polticas de aumento del ingreso. . Se plantea la lucha contra el hambre como una movilizacin social. As se expresa en el discurso del ex presidente Lula

Con estas palabras el ex - presidente del Brasil Luiz Incio Lula da Silva en el Instituto Cidadania, en outubro de 2001 present el proyecto: La tarea de erradicar el hambre y asegurar el derecho a una alimentacin de calidad no puede ser tan solo una propuesta de gobierno, an cuando se articulen con eficiencia todos los rganos sectoriales de los niveles federales, estaduales y municipales. Es vital enrolar en esta lucha a la sociedad civil. Y dice, ms adelante: Queremos dejar claro en esta presentacin que el eje central del Programa Hambre Cero tiende a conjugar en la medida adecuada las llamadas polticas estructurales orientadas a la redistribucin de renta, crecimiento de la produccin, creacin de empleo, reforma agraria, entre otras y las intervenciones de emergencia, muchas veces llamadas polticas compensatorias. Limitarse a estas ltimas, cuando las polticas estructurales siguen generando desempleo, concentrando la renta y ampliando la pobreza - como ocurre hoy en Brasil significa desperdiciar recursos, engaar a la sociedad y perpetuar el problema4.
En octubre de 2003 se crea el programa bolsa familia que consiste en transferencias de efectivo que varan segn el nmero y edad de los hijos. Los beneficios se otorgan directamente a la mujer mediante una tarjeta electrnica y estn condicionados al cumplimiento de objetivos determinados, tales como la escolaridad y el cuidado de la salud. Se promueve la seguridad alimentaria y la nutricin y est orientado a desarrollar las potencialidades de los grupos ms vulnerables. Ayuda a 12 millones de familias. Como polticas especficas destinadas a promover la seguridad alimentaria y a combatir directamente el hambre y la desnutricin de la poblacin ms carente, se puede dar como ejemplo y como la principal propuesta: el Programa Cupn de Alimentacin PCA. Tiene por objetivo sustituir a las canastas bsicas que generan dependencia y corrupcin por un programa con las siguientes caractersticas:

Presentacin del plan 2001 y Highlights Review, Year II, N 4, September/October, 2009. Versin electrnica disponible en www.brasil.gov.br y en www.presidencia.gov.br. Consultado diciembre 2011.
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Se complementa el ingreso de las familias ms pobres hasta alcanzar el mnimo vital, aunque sean beneficiarios de otros programas. Se exige a los beneficiarios una contrapartida ya sea seguir cursos de capacitacin o prestar servicios a la comunidad. El beneficio se percibe a travs de una tarjeta que dura seis meses o un ao. Prorrogable despus de una evaluacin y mientras duren las causas de la inseguridad alimentaria. Las tarjetas slo pueden ser usadas para adquirir alimentos. (No en restaurantes ni en fast food). Han servido estas polticas para que millones salieran de la pobreza? Se han incorporado efectivamente a la clase media? Se pueden fundamentar estas conclusiones con indicadores adecuados? Para dar algunas respuestas analizaremos los temas y los indicadores del primer objetivo del milenio. El documento publicado por la CEPAL (2011c) Objetivos, metas e indicadores ODM nos ofrece el siguiente cuadro basado en la seleccin de los nuevos indicadores relativos a estas metas fue encargada al Grupo Inter-Agencial y Expertos en Indicadores ODM (IAEG). El IAEG present el Nuevo Marco Oficial de Monitoreo para los Objetivos de Desarrollo del Milenio en la Asamblea General en su 62a Sesin en 2007, el cual ser utilizado para reportar anualmente a la Asamblea General y se espera sirva para el seguimiento de los ODM en todos los asuntos oficiales y que est vigente desde 2008. Existe un documento posterior de 2011 que introduce algunas correcciones.

Cuadro 1 OBJETIVO/META/INDICADOR (IAEG 2007)

Objetivo 1. Erradicar la pobreza extrema y el hambre Meta 1.A Reducir a la mitad, entre 1990 y 2015, el porcentaje Meta 1 de personas cuyos ingresos sean inferiores a 1 dlar por da Proporcin de la poblacin con ingresos inferiores a Preexistente 1 dlar PPA (paridad del poder adquisitivo) por da (1a) Coeficiente de la brecha de pobreza (segn lnea Preexistente 1

1.1

1.2 1.3

2 3

Proporcin del consumo nacional que corresponde Preexistente al quintil ms pobre de la poblacin Meta nueva Nuevo Nuevo Nuevo Nuevo Meta 2

Meta Lograr empleo pleno y productivo, y trabajo decente para todos, incluyendo mujeres y 1.B jvenes 1.4 1.5 1.6 1.7 Tasa de crecimiento del PIB por persona empleada Relacin empleo poblacin Proporcin de la poblacin ocupada con ingresos inferiores a 1 dlar PPA por da Proporcin de la poblacin ocupada que trabaja por cuenta propia o en una empresa familiar

Meta Reducir a la mitad, entre 1990 y 2015, el porcentaje de personas que padecen de hambre

14
1.C 1.8 1.9 Proporcin de nios menores de 5 aos con insuficiencia ponderal Proporcin de la poblacin por debajo del nivel mnimo de consumo de energa alimentaria Preexistente Preexistente 4 5

Las siguientes son las modificaciones hechas en 2011:

Meta 1B: Alcanzar empleo pleno y productivo, y trabajo decente para todos, incluyendo mujeres y jvenes 1.4 Tasa de crecimiento del PIB por persona ocupada 1.5 Tasa de ocupacin 1.6 Proporcin de la poblacin ocupada con ingresos inferiores a 1 dlar PPA por da 1.7 Proporcin de la poblacin que trabaja por cuenta propia o como trabajadores familiares auxiliares con respecto al empleo total Meta 1C: Reducir a la mitad, entre 1990 1.8 Proporcin de nios menores de 5 aos con peso inferior al normal y 2015, el porcentaje de personas que 1.9 Proporcin de la poblacin por debajo del nivel mnimo de consumo de energa padecen hambre alimentaria

Buscaremos luego respuestas en algunos de los datos obtenidos aplicando los indicadores que presentan organismos internacionales, Para meta 1b Conviene recordar los comentarios sobre el significado de decent work (is a way out of poverty) que se han hecho en la nota 1. Ver tambin: ILO, 2010, Regional workshop on the mesurement of decent work. (Seminario regional sobre mediciones del trabajo decente. Lima, 2010 OIT). Para la meta 1b vamos a ver qu datos nos proporciona sobre el Brasil el indicador 1.5: la relacin empleo-poblacin segn la OIT. Relacin empleo- poblacin OIT, Departamento de estadsticas de la OIT, enero 2012, para Brasil, perfil pas. Da primero las cifras anuales 2009-2011, luego las trimestrales y luego las mensuales del ao 2011. Las cifras muestran una mejora en la razn empleo poblacin. Esto responde al indicador 1.5 de la meta 1b.

CUADRO 2 Departamento de estadstica de la OIT (2012)

Enc. de empleo

16. Razn desempleo poblacin 01. Total 4,6 3,8

3,3 3,6 3,6 3,4

3,6 3,7 3,7 3,6 3,5 3,4 3,4 3,5 3,3 3,0

(Nov. 0,3 pp 11)

15

Se observa tambin una reduccin en la tasa de desempleo

Enc. 12. Tasa de de empleo desempleo 01. Total 8,1 6,7 5,7 6,3 6,3 6,0 6,4 6,5 6,4 6,4 6,2 1,0 6,0 6,0 5,8 5,2 (Nov. 0,5 pp 11)

Consultando las estadsticas de la OIT

CUADRO 3 Fuente OIT (2001) p. 105

AMRICA LATINA Y EL CARIBE: DESEMPLEO URBANO, 2001 2011 (Tasas anuales medias) Fuente: OIT con la base de informacin de las encuestas de hogares de los pases. (P. 105). Se extraen los datos del Brasil. Las cifras van desde 2001 a 2011. Las tres ltimas corresponden respectivamente a 2010 y nuevamente 2010, 2011. Estas dos ltimas promedio enero a octubre. Pas 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Brasil 6,2 11,7 12,3 11,5 9,8 10,0 9,3 7,9 8,1 6,7 7,0 c/ Si bien se comienza en 2001 con un desempleo de 6.2 que es igual al promedio enero a octubre de 2011, se observa que desde 2003 en adelante se va reduciendo gradualmente la tasa de desempleo. Importa comentar que ILO pone al empleo como el ncleo para toda recuperacin econmica. CEPAL Si consultamos los ndices de la CEPAL5 respecto del segundo indicador, el 1.5 de la meta 1b, el comentario es el siguiente: El segundo indicador corresponde a la relacin empleo/poblacin o tasa de ocupacin, esto es, la proporcin de la poblacin en edad de trabajar que est empleada. Al igual que los anteriores, este indicador no tiene una meta al ao 2015, solo se analiza su variacin. A nivel regional, este cuociente ha aumentado desde 57,4% en 1990 a 61,4% en el ao 2008. Es decir, el comentario corresponde a un promedio de la regin. Nos referimos al GRFICO 8 de CEPAL (2011a) AMRICA LATINA: TASA DE OCUPACIN DE LA POBLACIN DE 15 AOS O MS, 1990, 2002 Y 2008, p. 18. En ese grfico se puede ver el desempeo del Brasil que alcanza un aumento algo superior a un 63% en el ao 2008, slo superado por Guatemala y Per. Argentina se sita en un 57%. Per est por encima del 70%.
5

CEPAL, (2011a) p 18.

16
A continuacin en el grfico N 1.1 destacamos el ndice de desempleo. CEPAL (2011b) p. 3.

CUADRO 4 Fuente CEPAL (2011b)

Cuadro I.1 AMRICA LATINA (20 PASES): EVOLUCIN DE ALGUNOS INDICADORES SOCIOECONMICOS, 2000-2010 Brasil Aos 2000-2008 2009 2010 PBI per cpita 2,4 -1,6 6,5 Desempleo Salario medio -1,1 1,3 2,1 ndice de precios al consumidor 6,9 4,3 5,9

9,5 8,1 6,7

Comentario: Es notable en 2010 el aumento en la participacin en el PBI. Disminuye el desempleo. Aumenta el salario y los precios se mantienen relativamente estables. Para la meta 1c, reducir a la mitad para 2015 las personas que sufren hambre, se dan las siguientes cifras para el Brasil.

CUADRO 5 CEPAL (2011d) ECLAC, Statistical Yearbook for Latin America and the
Caribbean, 2011, p.46 1.2 TRABAJO / LABOUR 1.2.17 TASA DE DESEMPLEO UNEMPLOYMENT RATE (Tasa anual media / Average annual rate) Pas 2000 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 a Country 6.7 Brazil g

Brasil g 7.1

11.5 h 9.8 h 10.0 h 9.3 h 7.9 h 8.1 h

g Seis reas metropolitanas h Nueva medicin a partir de 2002; datos no comparables con la serie anterior. Para la meta 1c, reducir a la mitad para 2015 las personas que sufren hambre, se dan las siguientes cifras para el Brasil

IFPRI (2011) (International Food Policy Research Institute) ndice Global del Hambre (p. 45) Los indicadores para el ndice global del hambre son: Porcentaje de subnutridos en la poblacin, Porcentaje de menores de cinco aos con bajo peso para la edad y Mortalidad en menores de cinco aos.

17

CUADRO 6. Corresponde a IFPRI (2011) p 45

DATOS DE REFERENCIA PARA EL CLCULO DE LOS NDICES GLOBALES DEL HAMBRE DE 1990, 1996, 2001 Y 2011 (Datos para Brasil)
Proporcin de subnutridos en la poblacin (%) 92 11 97 10 02 9 07 6 Prevalencia del bajo peso para la edad en menores de cinco aos (%) 92 6.1 97 4.5 03 3.7 09 2.2 Tasa de mortalidad en menores GHI de cinco aos (%) 1990 1996 2001 2011 90 5.6 96 4.2 02 3.2 09 2.1 7.6 6.2 5.3 <5

Los tres componentes del ndice se expresan en trminos porcentuales. Valores ms altos del ndice global del hambre (GHI) indican mayor hambre. Con estas cifras Brasil, reducira el hambre a ms de la mitad y alcanzara el ODM. Tres observaciones contrapuestas, de carcter general (Lo que ocurre en la mayora de los pases, difiere de lo que ocurre con el caso del Brasil):

La recuperacin econmica no ha generado oportunidades de empleo. (P. 8)

Naciones Unidas PNUD (2011) Objetivos de Desarrollo del Milenio: Informe de 2011. Esto es en general. Se vena analizando el caso del Brasil, que es diferente. Puede crecer la ayuda social y persistir la pobreza y el hambre. El modelo de produccin y consumo necesita ser cambiado por otro con crecimiento, reduccin de la pobreza y proteccin al ambiente. PNUD.HDR (2011).

Conclusiones:
Estos comentarios conciben el concepto de seguridad alimentaria como inseparable del alimento como derecho humano. Es congruente con la elaboracin conceptual que se ha venido haciendo siguiendo la va del Pacto de los Derechos econmicos, sociales y culturales PIDESC (1966), la Observacin general N 12 que se concreta en el 20 perodo de sesiones (1999) del Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales y en las Directrices voluntarias de la FAO (2004 2005). En todos se habla de la realizacin progresiva de este derecho. Se ha mostrado cmo hay hoy consenso en adoptar una doble va o de doble componente o tween track. Esta propuesta se plante inicialmente en 2002, lo hizo la FAO, junto con Fondo Internacional de Desarrollo Agrcola (FIDA) y el Programa Mundial de Alimentos (PMA). Se reitera en el programa antihambre FAO (2003) Se denomina enfoque de doble va (o de doble componente) porque atiende el problema del acceso urgente a los alimentos y a la vez la seguridad alimentaria a largo plazo, abordando simultneamente y en vas paralelas, lo inmediato y el mediano y largo plazo. Con programas que se complementen ante todo con empleo, luego con educacin, salud y acceso a una vivienda. Reafirmando los propsitos de la Declaracin y programa de accin de Viena (1993). Se revalida actualmente con el Marco estratgico mundial (MEM), FAO (2011) en el que se insiste sobre la participacin, la dignidad humana y el empoderamiento. Entre los indicadores para medir los logros de las polticas alimentarias se destac la importancia de haber agregado en el ODM 1, la meta 1b, el empleo decente como el camino digno para salir de la pobreza y el hambre

18

En cuanto a la implementacin del derecho se analizaron algunos datos del Brasil. La recuperacin econmica de Brasil no explica por s sola que un gran nmero de brasileos salieron de la pobreza extrema y que en la actualidad se puede decir que en Brasil predomina la clase media, Las cifras indican que han mejorado sus ingresos, nivel de educacin, consumo y posibilidad de acceder al crdito. Esto se consigue a travs de un proyecto destinado a beneficiar a ms de 9 millones de familias o 44 millones de personas que tenan una renta inferior a un dlar diario. Con los datos expuestos, se dira que el Brasil ha logrado sumar un conjunto de polticas que han conducido a la reduccin del hambre con ascenso social. A esto se ha llegado, segn las palabras del mismo ex - presidente del Brasil, no slo con polticas compensatorias, sino acompaadas con otras que van consiguiendo cambios estructurales y no con la sola accin del gobierno en todos sus niveles, sino con el acompaamiento de la poblacin. Esa voluntad de acompaamiento es un elemento valorativo difcil de registrar con indicadores. El tema merece, a mi entender, un rastreo profundo para identificar las polticas que han resultado exitosas, y aplicar en ellas indicadores de resultados Expresamos nuestro deseo que el alimento de cada hombre, mujer o nio no sea meramente una cifra presupuestaria sino que responda al intercambio y la valoracin social.

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19 DECLARACION Y PROGRAMA DE ACCION DE VIENA sobre Derechos Humanos

(1993) Artculo 5. Todos los derechos humanos son universales, indivisibles e interdependientes y estn relacionados entre s. AGRICULTURA Y LA ALIMENTACIN Roma, Programa anti-hambre A twin track approach to hunger reduction. Priorities for national and international action. Un enfoque de doble va para la reduccin del hambre. Prioridades para la accin nacional e internacional. Enough is known about how to fight hunger y particularmente puntos 28 y 29 se describe puntualmente cada una de las vas. AGRICULTURA Y LA ALIMENTACIN (FAO) Roma, 2004 2005. Directrices voluntarias en apoyo de la realizacin progresiva del derecho a una alimentacin adecuada en el contexto de la seguridad alimentaria nacional. Aprobadas por el Consejo de la FAO en su 127 perodo de sesiones. noviembre de 2004. ISBN 925-305336-4.

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1 Erradicar la pobreza extrema y el hambre

2 Lograr la enseanza primaria universal 3 Promover la igualdad de gnero y autonoma de la mujer 4 Reducir la mortalidad infantil 5 Mejorar la salud materna 6 Combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades 7 Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente 8 Fomentar una asociacin mundial para el desarrollo

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PIDESC (1999). Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, 20

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PNUD (2011), Informe Objetivos de Desarrollo del Milenio (p. 11).Publicado 7 de junio 2011, PNUD (2011) HDR. Captulo 5.