Justicia y seguridad hídrica en tiempos de desigualdad social: Aprender las experiencias sociales

PRESENTACIÓN

FRANCISCO PEÑA

LUIS ENRIQUE GRANADOS

Este libro reúne estudios sobre experiencias locales de aprovechamiento del agua que exponen escenarios de enorme injusticia y que, por consiguiente, comprometen la seguridad hídrica (SH) en su argumentación hegemónica. Como se sabe, la manera en que se define un problema articula y decide las soluciones propuestas. Los diferentes actores sociales se confrontan desde que conceptualizan un problema, al diagnosticarlo y, sobre todo, al visibilizar sus causas. En el caso del agua, el primer discurso hegemónico en la agenda internacional destacó la noción de escasez y, generalmente, apuntó a la distribución natural de la humedad en el planeta como una de las causas principales. La amenaza era la falta de agua y sus efectos. El ahorro y su mejor asignación por parte del mercado a las actividades rentables era la solución. En lo que se podría llamar una segunda generación de políticas públicas sobre el agua a escala global, el discurso hegemónico ha cambiado escasez por inseguridad, convirtiendo la seguridad hídrica en el eje articulador de las políticas ofrecidas.

El discurso de la escasez incluye como determinantes la desigual distribución de las precipitaciones en el planeta, la heterogeneidad hidroclimática y los desiertos y selvas como causantes de problemas, lo mismo que enumera fuentes de abastecimiento abatidas, como acuíferos, manantiales y pozos. Con culpables pocas veces claros, sin responsabilidades diferenciadas o análisis de a quién atribuir la presión sobre los cuerpos de agua. Se construyen culpables como el cambio climático o la sobrepoblación, sin que se diga cuál es la dinámica del agua en el terreno de los acaparadores y la fragmentación espacial que se propaga a la luz del discurso de la escasez hídrica. Los cálculos científicos validan el discurso de la seguritización del agua en la agenda global. Los detalles técnicos que atraviesan las diferentes posturas científico-ecológicas sugieren que las mediciones, los procesamientos de datos y aproximaciones respecto al paradigma de la escasez, tienen un alto grado de inexactitud e incertidumbre.

En este compendio de estudios se intenta demostrar que el problema teórico-político que acompaña al discurso de la escasez ha movido el foco hacia la inseguridad. Cambia el discurso, pero no se atienden los complejos escenarios de injusticia hídrica y desigualdad social persistente. En contraparte, comunidades científicas en México invierten energía en debates en torno a la disponibilidad de agua y a conceptos como la sobreexplotación de las fuentes subterráneas y la capacidad de carga que presentan, casi sin mencionar las condiciones de monopolización de las fuentes y derechos de agua, la intervención de grandes propietarios contaminadores de fuentes como la minería y el despojo de lagunas y ríos a los pueblos que habitan en esos territorios.

Un escenario de injusticia hídrica general en México nos remite al análisis de cuando menos tres temas importantes: a) las obras hidráulicas de trasvase de las últimas tres décadas, b) la extracción sin límites del agua subterránea para la agroindustria, y c) la minería y sus proyectos asociados (basureros tóxicos, presas de jales mineros y pérdida de biodiversidad en general), como consumidores de grandes volúmenes de agua, sobre todo vía contaminación. Estos problemas son parte del modelo extractivista de producción del capitalismo gerencial. Se sostienen en una condición de desigualdad histórica y coaliciones técnico-políticas que se montan en desigualdades anteriores (Tilly, 2000). Los trasvases, por ejemplo, como obras sostenidas en una coalición técnico-política, se ofrecen con un argumento de apariencia científica e incluso científico-ecológica, para diseñar un proyecto financiero de rentabilidad elevada que genera ganancias a partir de un doble despojo: el agua de los pueblos en los territorios intervenidos y los fondos públicos del Estado saqueados en forma impune. Lo novedoso no es la escala de las obras, que algunos autores han agrupado bajo el título genérico de megaproyectos, lo importante, a juicio nuestro, es el tipo de articulación entre los actores que las promueven y que con ello construyen la complejidad del escenario de gran injusticia y desigualdad persistente, lo que contraviene y contradice la idílica aspiración de las definiciones clásicas de seguridad hídrica.

La desigualdad social no es un fenómeno unidimensional. Incluye la acumulación de inequidades e injusticias que interaccionan de manera histórica. Nos remite necesariamente a quienes siempre han tenido acceso al agua y a quienes siempre se les ha despojado para atender necesidades de la ciudad y del crecimiento industrial, incluidas las cadenas agroalimentarias. Por esta razón concebimos el contexto actual de enorme desigualdad social y de injusticia hídrica persistente.

La SH no es un paradigma de gestión con una larga data en cuanto a estudios sociales. Como concepto, tiene pocos años de haber sido formulado con cierta claridad en documentos de organismos que encabezan las definiciones en la agenda internacional del agua, como el Consejo Mundial del Agua. No cuenta con una tradición teórica que pueda ser debatida, ya que su origen remite a los códigos de gestión de los organismos multilaterales de la escena internacional. La seguridad a secas, como preocupación del Estado, ha sido trabajada por la ciencia política y ha llegado a conclusiones interesantes, pero sin incluir el calificativo hídrico en su definición.

La SH como código internacional de gestión se vincula a procedimientos técnicos normalizados, como el cálculo del balance hídrico por cuencas. Enfatiza la necesidad de saber con exactitud cuánta agua falta o sobra por unidad hidrológica, cuantificando variables que van desde la precipitación, la evapotraspiración, hasta el índice de agua virtual y otros semejantes. Su definición se asocia a términos de referencia que utilizan conceptos como caudal mínimo ecológico o agua mínima para la salud del medio ambiente.

Otro tema recurrente en la SH es lo que los manuales de gestión de cuencas denominan la participación social o el paradigma participativo. Se dice que en un ambiente de SH se deben tomar en cuenta todas las voces de las personas interesadas, en algunos casos les llaman actores claves o personajes relevantes de una cuenca. Definiciones como la del Foro Mundial del Agua, promueven que, para aumentar la seguridad hídrica, se debe dialogar de manera transversal con todos los actores e instituciones involucradas en la correcta gestión del agua. La divisa es ganar-ganar, para enfatizar que serán considerados los intereses de todos los involucrados.

En este esfuerzo colectivo, cuyo resultado es el libro que ahora entregamos, no compartimos esas premisas y procedimientos como solución ante la supuesta escasez hídrica de ríos, territorios, terruños y lugares. Asumimos que no hay en la actualidad ríos de primer o segundo orden a los que les falte o les sobre agua. En cambio, sostenemos que el agua se encuentra acaparada, controlada y concentrada en pocas manos y que, además, se encuentra en disputa constante, lo que dificulta el paradigma participativo en un contexto de desigualdad social como el descrito. Encontrar a los actores clave en la gestión de un río o una cuenca de México nos lleva a mirar más allá del parteaguas, con instituciones y organismos nacionales de gestión que concentran las decisiones más importantes en una o dos oficinas de la Ciudad de México, casi siempre asesoradas por equipos expertos con sede en algún organismo internacional.

En su revisión, Cristina Cook y Karen Bakker (2012) detectaron que el uso del término SH ha venido en aumento desde 2000 a la fecha, sobre todo en las ciencias naturales y las llamadas ciencias exactas, y le dan carácter de paradigma emergente a debate.

La SH pertenece a un paquete importante de códigos para la gestión internacional, como la Gestión Integrada de los Recursos Hídricos, la Gestión Integrada de Cuencas o las Unidades de Manejo Ambiental, entre otros. Tienen su origen discursivo e intelectual en las necesidades que dictan organizaciones como el Foro Mundial del Agua o el Banco Mundial y desplazan o revierten antiguos paradigmas, como el de escasez hídrica.

MIRADAS DE LA SEGURIDAD Y LA JUSTICIA HÍDRICA

Las agencias internacionales de gestión hídrica han propuesto distintas definiciones de SH que incluyen un sinnúmero de preocupaciones del contexto internacional; sin embargo, en su mayoría recaen en que se garantice la cantidad y calidad de agua para todos. Los objetivos de la SH se asocian a certificar el impacto mínimo en situaciones de desastre. En la construcción de una base común para este libro, inicialmente trabajamos con definiciones aceptadas por las agencias internacionales, y desde ahí se partió para el análisis de las realidades locales —propósito de cada capítulo— con la finalidad de contrastar aquellas definiciones con la experiencia en el terreno. A continuación ofrecemos algunos ejemplos:

La seguridad hídrica se define como la capacidad de una determinada población para salvaguardar el acceso a cantidades adecuadas de agua de calidad aceptable, que permita sustentar tanto la salud humana como la del ecosistema, basándose en las cuencas hidrográficas, así como garantizar la protección de la vida y la propiedad contra riesgos relacionados con el agua —inundaciones, derrumbes, subsidencia de suelos y sequías (UNESCO, 2012: 5).

Un mundo con seguridad hídrica es vital para construir un futuro mejor: un futuro en el cual exista suficiente agua para el desarrollo económico y social y para los ecosistemas. Un mundo con seguridad hídrica incorpora el valor intrínseco del agua a toda la gama de sus diferentes usos para la supervivencia y el bienestar humano. Un mundo con seguridad hídrica aprovecha la capacidad productiva del agua y minimiza su fuerza destructiva. Es un mundo donde todas las personas tienen suficiente agua segura y a un precio accesible para llevar una vida limpia, sana y productiva. Es un mundo donde las comunidades están protegidas de inundaciones, sequías, desprendimientos de tierra, la erosión y las enfermedades transmitidas por el agua (GWP, 2012: 2).

Estas definiciones nos llevaron a preguntarnos: ¿qué significa justicia y seguridad hídrica en tiempos de desigualdad social, profunda, histórica y persistente?, las definiciones actuales y hegemónicas de SH ¿dan cuenta del problema histórico y estructural de la inequidad en el acceso al agua, la acumulación de derechos y los mecanismos de control y despojo territorial actual? Las definiciones que se recuperan líneas arriba, parecen solucionar todas las aristas de un asunto que presenta una complejidad a una escala distinta. Las disputas en territorios y lugares que se relatan en los casos aquí reunidos están más allá de definiciones armónicas que dictan solución a todo de manera general y ofrecen algunos puntos que deben ser considerados: la escala de territorio comunitario para gestionar el agua, el papel central de la autonomía o soberanía alimentaria para proteger tanto la seguridad hídrica como la alimentaria y la urgencia de construir otras formas de urbanización que eviten la espacialización desastrosa para unos y el consumo de agua contaminada (con arsénico, por ejemplo) para la mayoría.

La reflexión y elaboración de cada capítulo se realizó a través de un seminario de investigación que duró un año. Un esfuerzo compartido por los que participamos en ese espacio de trabajo que se llevó a cabo en El Colegio de San Luis, A.C. (Colsan) con investigadores de El Colegio de Jalisco, la Universidad Autónoma de San Luis Potosí, el Centro Bartolomé de Las Casas de Perú y la Universidad de Campinas. El seminario se nutrió significativamente del trabajo que han desarrollado profesores y egresados de la Maestría en Gestión Sustentable del Agua del Colsan, que son también un poco más de 60% de los autores del libro. Con el Programa Agua y Sociedad, el Colsan ha acumulado una importante experiencia en la investigación de temas relacionados con la gestión comunitaria del agua y sus formas locales de apropiación en distintas regiones de México.

El resultado del seminario fue una nueva pregunta: ¿tiene futuro una definición de seguridad hídrica que no dé cuenta del contexto de injusticia hídrica y la desigualdad social persistente que viven los pueblos, comunidades y algunos sectores sociales de las ciudades? El lector podrá encontrar, como eje de este libro, las respuestas que adelanta la experiencia local. A juicio de los autores aquí reunidos, una política del agua que no contemple la injusticia hídrica persistente y los escenarios de inequidad asociados a ella carece de sentido. En rigor, no resolver de fondo la injusticia es cavar hondo en la inseguridad. Los capítulos permiten hacer un recuento de puntos relevantes que se deben tomar en cuenta al hablar de la disparidad entre lo que define la SH y lo que se encuentra en pueblos, comunidades, barrios y colonias de los distintos casos que se abordan.

Las experiencias documentadas en este libro son fundamentalmente mexicanas, pero se complementan muy bien con el espejo que brindan los casos de Brasil y Colombia. Son ejemplos latinoamericanos de que las estructuras fundamentales de la desigualdad social se activan y refuerzan con políticas de rentabilidad y exclusión. Las reflexiones de Hernández y Villada permiten comparar las similitudes y analizar las diferencias en términos de gestión comunitaria del agua en la parte sur del continente americano. Alejandra Villada analiza los detalles de alternativas de gestión comunitaria del agua en América Latina, tomando como punto de referencia el caso colombiano, donde destaca la reapropiación de los sistemas de agua a través de las organizaciones locales y la resistencia social. Esto configura otros modos de ver y tratar el agua en el mundo, alejados de la privatización del líquido y las aspiraciones de ganancia con discursos de aparente conservacionismo. Miguel Hernández, por su parte, analiza de manera minuciosa los problemas asociados a periodos de escasez y crisis hídrica en dos regiones hidropolitanas de México y Brasil. En su aportación, Hernández da pistas para considerar la idea de que el paradigma de la escasez se construye socialmente.

El capítulo de Daniel Jacobo expone el marco legal para garantizar los principios de la SH en México. El análisis focaliza los procesos de centralización del régimen hidráulico, la acumulación de derechos y la apropiación excluyente para beneficiar los usos económicamente redituables en nuestro país. El autor subraya los límites de la Ley de Aguas Nacionales y su relación con las implicaciones legales de otros rubros, como la Ley Minera. El papel del Estado como garante de los elementos que describe y enuncia la SH aparece muy disminuido o enajenado a favor de las élites empresariales.

Durante los preparativos de esta publicación trabajamos con algunas premisas que es importante enunciar. La primera es que los problemas actuales sobre gestión del agua están directa o indirectamente relacionados con la ciudad, lo que implica que lleva mano en el orden de prelación en cuanto al uso y consumo del agua. En la mancha urbana se dan dinámicas que reproducen la estructura desigual basada en pares categoriales (Tilly, 2000) que prolongan la desigualdad. Una vez apuntado eso, conviene advertir que el presente libro presenta casos que apuntan la atención a la dinámica urbana y la fragmentación del espacio.

Por ejemplo, Germán Santacruz analiza las incertidumbres que hay en la evaluación del agua subterránea. Se detiene en los debates sobre el tipo de abasto a la ciudad de San Luis Potosí y nos invita a reflexionar más allá de las variables biofísicas y a considerar la relación de las inseguridades en el abasto, principalmente con el tipo de políticas públicas del agua. En el tema del agua subterránea, también nos aproximamos al caso de la región lagunera en el norte de México. Migdy Yosdel García, examina la contaminación del agua subterránea por arsénico y las consecuencias sociopolíticas, los daños a la salud de la población y al medio ambiente de aquella zona. La sobreextracción de los mantos acuíferos para sostener una cadena agroalimentaria de lácteos contradice la versión de que el agua es vida. En la región lagunera el agua doméstica es altamente tóxica.

No hay seguridad hídrica sin seguridad alimentaria. Estefanía Martínez analiza la relación entre agua y alimentos en los planes y trabajos de los organismos gubernamentales y agencias internacionales en México durante los últimos años. El estudio expone las principales estadísticas en cuanto a la producción de ciertos alimentos y el abandono de los que eran considerados como básicos, lo que alerta sobre la premisa de que el agua es igual a desarrollo, pues un país con una elevada producción agrícola no es necesariamente un país seguro en términos alimentarios, sobre todo porque produce para otros mercados y no para sus habitantes. A otra escala, pero también sobre la relación entre agua y alimentos, se encuentra el texto de Ariana Mendoza, quien describe con detalle y analiza el manejo que los campesinos mazahuas hacen del paisaje hídrico para autoabastecerse de alimentos. La vida cotidiana y las formas de saber asociadas al abasto alimentario son la materia prima que la autora utiliza para ofrecer una propuesta teórico-metodológica de gestión territorial del agua y autonomía alimentaria.

El libro reúne un par de experiencias referentes a las prácticas locales ante los riesgos por inundación y los sistemas de alerta temprana en el monitoreo de ciclones tropicales. Conviene apuntar una distancia larga entre las destrezas locales para enfrentar los riesgos hidrometeorológicos y los sistemas de alerta temprana. Los casos documentados por Talledos y Velázquez dan cuenta de reflexiones de distinta escala que evidencian que los riesgos asociados a desastres se gestionan de manera muy diferente en el terreno y desde los escritorios de los funcionarios.

Con este libro queremos ofrecer elementos para cuestionarnos sobre el paradigma actual de gestión del agua y las políticas públicas, planes y programas asociados. Proponemos visualizar las causas de la escasez hídrica, siempre en estrecha vinculación con los escenarios de desigualdad social que las experiencias locales relatan. Estamos convencidos de que conviene abandonar las recetas que muchos planes y procesos articulan en políticas públicas cuyo eje son los mecanismos del mercado que no dan seguridad hídrica, sino seguridad financiera a unos cuantos, muy pocos, dueños del capital. Además de la experiencia acumulada por el Programa Agua y Sociedad de El Colegio de San Luis, el seminario que dio origen a este libro se nutrió de otros procesos y redes de investigación. Nombraremos dos por su influencia directa: la red Waterlat a la que pertenecen todos los investigadores que colaboran en el libro y el proyecto Gestión Integrada de los Recursos Hídricos y Seguridad Hídrica: Un análisis de los pilares de la política hídrica mexicana desde las experiencias locales, bajo la coordinación de nuestra colega Edith Kauffer del CIESAS-Sureste que abordó —desde otras vertientes teóricas y casos— una aproximación a los paradigmas discutidos aquí. De esa manera, las discusiones del seminario tuvieron siempre un espacio de referencias teóricas y empíricas mucho más amplias que permitieron enriquecer cada uno de los textos.

BIBLIOGRAFÍA

COOK, Karen, y Bakker, Christina (2012). Water security: Debating an emerging paradigm. Global Environmental Change, Journal, 22, pp. 94-102. Disponible en: https://www.sciencedirect.com/science/article/abs/pii/S0959378011001804

UNESCO (2012). Programa Hidrológico Internacional. Octava fase. Seguridad Hídrica, respuestas a los desafíos locales, regionales y mundiales. Plan estratégico. Traducción: Instituto Mexicano de Tecnología del Agua. 56 pp. Disponible en: http://unesdoc.unesco.org/images/0021/002180/218061s.pdf

GWP (Global Water Partnership) (2012). Aumentar la seguridad hídrica: un imperativo para el desarrollo. Documento de perspectiva del comité técnico. Disponible en: https://www.gwp.org/globalassets/global/toolbox/publications/perspective-papers/perspectives-paper_water-security_spanish.pdf

TILLY, Charles (2000). La desigualdad persistente. Buenos Aires: Manantial.

JUSTICIA HÍDRICA

Y REFORMA ENERGÉTICA

UNA REFLEXIÓN SOBRE

LOS DERECHOS DE AGUA

Y EL SECTOR ENERGÉTICO-MINERO

EN MÉXICO

DANIEL JACOBO-MARÍN

INTRODUCCIÓN

El propósito de este trabajo es analizar, en términos de justicia hídrica, los procesos de centralización del régimen hidráulico, la acumulación de derechos de agua y la apropiación selectiva del líquido para usos económicamente redituables en México. El estudio enfatiza las disposiciones derivadas de la reforma constitucional energética con el fin de explicar sus implicaciones para los derechos comunitarios de agua.

El discurso oficial argumentó que la reforma energética facilitaría el abasto confiable de combustibles y el acceso a energía eléctrica de bajo costo. Debido a la efervescencia que provocó el fin del monopolio de la paraestatal Petróleos Mexicanos (Pemex) en el sector, se puso poca atención a que la reforma impulsaba el paradigma de acumulación capitalista y el modelo de dependencia de los energéticos fósiles.

En este orden de ideas, el trabajo asume una hipótesis: aprovechando la coyuntura creada por la ausencia de la Ley General de Aguas, el régimen hídrico fue usado como una plataforma en vías de abrogación para formular esquemas de aprovechamiento preferente de agua en la legislación energética y minera. Esta situación fortaleció la concentración de aprovechamientos de agua de la mejor calidad para los usos más rentables.

El capítulo se organiza en cinco partes. En la primera se debate la gestión del agua en México con la perspectiva de la justicia hídrica. Se indica que el diseño legal e institucional ha sido encauzado hacia la centralización hidráulica, de modo que la concentración de la capacidad para tomar decisiones favorece la acumulación de derechos de agua. En la segunda parte se discute la propiedad originaria y el paradigma de apropiación nacional sobre tierras y aguas, y la manera en que estos bienes naturales son sometidos a mecanismos de disociación y de despojo tolerados por el Estado. En la tercera se explica la forma en que el diseño legislativo ha propiciado la concentración de concesiones mineras y aprovechamientos hidráulicos, mientras se adelgazan los derechos de agua de las comunidades indígenas y campesinas. En la cuarta