La presencia de China en el hemisferio occidental: Consecuencias para América Latina y Estados Unidos

La presencia de China en el hemisferio occidental

Consecuencias para América

Latina y Estados Unidos

Riordan Roett

Guadalupe Paz

Editores

Traducción

Carlos Morales de Setien Ravina

Cristina Motta

Título original: China’s Expansion into the Western Hemisphere: Implications for Latin America and the United States, Brookings Institution Press, Washington, DC, 2008.

© Libros del Zorzal, 2009

Buenos Aires, Argentina

Printed in Argentina

Hecho el depósito que previene la ley 11.723

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Índice

1. Introducción | 8

PARTE I

Diferentes perspectivas sobre el versátil panorama de las relaciones entre China y América Latina | 43

2. La perspectiva de la política exterior china | 44

3. Otra mirada desde China | 70

4. Una mirada desde América Latina | 92

5. La perspectiva Sur-Sur: la importancia del vínculo con Brasil | 144

PARTE II

Aspectos económicos y de seguridad energética en las relaciones chino-latinoamericanas: ¿qué cabe esperar en el futuro? | 170

6. El ascenso económico de China | 171

7. América Latina en la ecuación económica. Ganadores y perdedores: ¿qué pueden hacer los perdedores? | 229

8. América Latina como suministrador de energía para China | 264

PARTE III

Analizando el contexto más amplio:lecciones para América Latina derivadas del papel de China en el sudeste asiático y África | 296

9. La influencia creciente de China en el sudeste asiático | 297

10. Las nuevas relaciones de China con África | 328

PARTE IV

Estados Unidos, China y América Latina: ¿qué tipo de triángulo? | 365

11. El triángulo entre Estados Unidos, China y América Latina: consecuencias para el futuro | 366

Agradecimientos

Muchas personas e instituciones permitieron realizar este libro. Nuestra mayor gratitud es para con la Fundación Tinker, cuyo generoso apoyo hizo posible que durante dos años realizáramos el proyecto China y el hemisferio occidental que culmina con esta publicación.

Queremos agradecer especialmente a Renate Rennie y Nancy Truitt por su apoyo y participación durante el proyecto. También estamos en inmensa deuda con los autores por sus invaluables contribuciones. Muchas otras personas desempeñaron un papel determinante en la preparación del manuscrito. Especial reconocimiento hacemos a Frank Phillippi por su hábil asistencia editorial y su generosa paciencia.

También quisiéramos agradecer a los participantes de los tres talleres realizados en Washington, Beijing/Shanghai y Buenos Aires y, en particular, a Peter Brookes, Alejandro Casiró, Lucio Castro, Sergio Cesarín, Daniel Erikson, Antoni Estevadeordal, Stephen Johnson, David Michael Lampton, Thomas Lovejoy, Rodrigo Maciel, Thomas Mesa, João Batista do Nascimento Magalhães, Renee Novakoff, Martín Pérez Le-Fort, Fernando Petrella, Susan Kaufman Purcell, Roberto Russell, J. Stapleton Roy, Julia Sweig, Sergio Toro, Lia Valls Pereira, Manfred Wilhelmy y Zheng Bingwen.

Estamos muy agradecidos con Liliana Díaz, Emmanuel Guerisoli, Sarah Johnston-Gardner, Amy H. Lin, Anne McKenzie, Susana Moreira, Hernando Andrés Otero y Mariano Turzi por su asistencia en la investigación y en la ejecución del proyecto. Por sus invaluables comentarios agradecemos también a los lectores anónimos que revisaron el primer manuscrito.

Quisiéramos finalmente expresar nuestro reconocimiento a varias personas de Brookings Institution Press cuyo trabajo no sólo fue esencial en el proceso editorial, sino que fue un placer trabajar con ellos: Christopher J. Kelaher, Mary Kwak, Susan Woollen y Janet Walker. A todas las otras personas que tuvieron que ver con la producción de este libro también manifestamos nuestros sinceros agradecimientos.

Esta edición en español fue realizada con el generoso apoyo de Juan Gabriel Tokatlian; reconocemos también la importante contribución de Carlos Morales de Setien Ravina y de Cristina Motta, los traductores, al igual que la labor de la editorial Libros del Zorzal.

1.

Introducción

La importancia de la creciente presencia de China en el hemisferio occidental

Riordan Roett y Guadalupe Paz

La presencia global de China crece vertiginosamente a comienzos del siglo XXI. Evaluar las implicaciones de este crecimiento económico, político y en temas de seguridad es una tarea imperiosa, aunque difícil, ya que un cálculo errado sobre las intenciones de China y del alcance real de su poder puede traer serias consecuencias.¹ El autoproclamado ascenso pacífico de China ha motivado importantes discusiones intelectuales acerca de los cambios en el panorama internacional, e incluso ha planteado la pregunta sobre si la hegemonía estadounidense ha comenzado su inexorable declive.² Uno de los debates más relevantes discute si el emergente sistema internacional multipolar –que incluye a una cada vez más poderosa Unión Europea y al bloque asiático– tendrá un efecto desestabilizador en un orden mundial hasta ahora basado en la hegemonía de Estados Unidos.

En el mismo momento en que Estados Unidos destina tanta atención y recursos a la guerra contra el terrorismo, China incursiona en regiones como el sudeste de Asia y África expandiendo visiblemente su influencia en el exterior. Otro aspecto reciente de la estrategia china de irrupción global es su interés por América Latina. Los crecientes vínculos diplomáticos y económicos chinos con la región –tradicional patio trasero de Estados Unidos– han despertado nuevas inquietudes en los círculos políticos estadounidenses. Los más escépticos ven en la presencia de China en América Latina la inauguración de una ofensiva diplomática de Beijing para desafiar los intereses de Estados Unidos en el hemisferio occidental. Un punto de vista más benigno considera que la expansión de los vínculos de China con América Latina es más una oportunidad que una amenaza, y la ven como una manifestación natural de su creciente necesidad de materias primas y recursos energéticos.

Los capítulos de este libro ofrecen varias miradas sobre las consecuencias que puede tener la ampliación de la presencia internacional de China. En la primera parte académicos chinos y latinoamericanos ofrecen diversas opiniones sobre la política exterior china, sus tendencias geopolíticas y las repercusiones que puede tener la profundización de los vínculos de China con América Latina. La segunda parte se concentra en los aspectos económicos y de seguridad energética presentes en la relación entre China y América Latina. ¿Cuál es el impacto del ascenso económico chino y de su creciente compromiso con América Latina en el desarrollo y la prosperidad económica de esta región? ¿Qué puede aprender América Latina del éxito económico chino? ¿De qué manera afectarán a América Latina las acciones de China tendientes a satisfacer sus necesidades energéticas de largo plazo? En la tercera parte, los autores proporcionan un marco amplio de análisis sobre el impacto de la creciente presencia china en el sudeste asiático y en África. ¿Puede América Latina aprender del papel de China en otros países en desarrollo? Finalmente, la cuarta parte esboza algunas conclusiones inspiradas en los diferentes puntos de vista expresados en este libro acerca de las implicaciones de los cambios ocurridos en las relaciones entre China, Estados Unidos y América Latina.

En términos generales, el libro busca responder varias preguntas claves. ¿Hay alguna razón para creer que los intereses económicos y comerciales de China en América Latina pondrán en peligro la relación estratégica de ese país con Estados Unidos? ¿Qué buscan ganar los países de América Latina con el creciente protagonismo económico y diplomático chino? Finalmente, ¿de qué manera se ve afectada la tradicional percepción de la hegemonía de Estados Unidos en América Latina por los crecientes vínculos económicos y diplomáticos entre China y el hemisferio occidental?

Esta introducción examina las relaciones entre China, Estados Unidos y América Latina en un esfuerzo por comprender mejor la situación actual. Ante todo es importante reconocer la naturaleza asimétrica de esta relación triangular; asimetría que proviene de la primacía estadounidense. Aún si la hegemonía de Estados Unidos en el hemisferio occidental se considerara incuestionable, la clara supremacía de los vínculos económicos y diplomáticos de China con Estados Unidos por sobre los vínculos que tiene con América Latina determina la aproximación pragmática que caracteriza el compromiso chino con la región. De igual manera, Estados Unidos seguirá siendo para América Latina el mercado más importante, al menos en el futuro inmediato. Sin embargo, la creciente presencia de China en la región abre interesantes oportunidades, aún si trae consigo claros costos en algunos sectores. Todos estos elementos deben ser tomados en cuenta cuando se analizan las posibilidades de profundización de los vínculos entre China y América Latina.

¿Es la estrategia china un ascenso pacífico?

Una de las principales razones por las cuales el rápido ascenso económico de China preocupa al resto del mundo es su impacto en el precio de las materias primas, las divisas internacionales y los mercados de crédito. La creciente influencia geopolítica de China preocupa cada vez más, en especial a Estados Unidos y, a otros países desarrollados, por las implicaciones que puede tener en el orden mundial actual. Como lo plantea Xiang Lanxin en el capítulo 3, China ha lanzado una ofensiva diplomática para atenuar los miedos de la comunidad internacional en relación con los potenciales efectos de desestabilización geopolítica derivados de su creciente poder y para convencer al mundo de que lo suyo es un ascenso pacífico. Si bien la perspectiva oficial del gobierno, presentada en el capítulo 2 por Jiang Shixue, sostiene que China está simplemente siguiendo una estrategia global, en los capítulos siguientes esta posición es cuestionada por quienes argumentan que las preocupaciones geopolíticas son el factor decisivo de la política exterior china. Dicho esto, también se debe señalar que existe un consenso general entre los autores de este libro sobre la actual estrategia internacional de China. En general, ésta no parece ser de naturaleza revisionista, sino más bien parece estar caracterizada por el pragmatismo y la cautela, y guiada por necesidades y oportunidades primordialmente de carácter económico y comercial.

Como lo explica Robert Devlin en el capítulo 6, la exitosa diversificación económica china y el crecimiento de su perfil internacional han sido facilitados por importantes factores políticos: una estrategia de planeación y fijación de objetivos de largo plazo y el énfasis en el desarrollo de las capacidades locales y sobre bases sustentables como tasas de cambio competitivas, altas tasas de ahorro e inversión, educación, investigación y desarrollo, entre otros factores. Finalmente, han sido facilitados por un Estado proactivo que juega un papel importante en las intervenciones horizontales o verticales, de acuerdo con las necesidades. Esta visión del desarrollo económico está siendo vista cada vez más como un modelo viable para ser emulado por otras regiones.

Como señala Joshua Kurlantzick en el capítulo 9, China se está volviendo más sofisticada e influyente en el frente diplomático. Varios autores de este libro subrayan una de las más eficaces estrategias diplomáticas chinas: fraguar asociaciones estratégicas en los foros multilaterales mediante la promoción de formas de cooperación Sur-Sur. En África, por ejemplo, China se ha beneficiado del mayor bloque unificado de votos de las organizaciones multilaterales. Como lo señala Chris Alden en el capítulo 10, los votos de África han sido cruciales en varias áreas de interés de China, incluyendo el voto a favor de realizar las Olimpíadas de 2008 en Beijing. La influencia diplomática de China ha sido facilitada por herramientas como la ayuda humanitaria, la inversión extranjera directa, el poder suave, la diplomacia simbólica y la política exterior libre de restricciones. Esta aproximación a la acción sin restricciones, que Alden denomina política sin ataduras políticas ha generado el temor de que lo que esté emergiendo sea un consenso de Beijing capaz de contrarrestar los principios del llamado Consenso de Washington. Como lo explica Alden, este modelo de política exterior está basado en la no interferencia en los asuntos domésticos de los Estados y en la defensa de la integridad de la soberanía; lo que resulta atractivo para muchos países en desarrollo, incluso para los Estados paria. China ha sido ampliamente criticada por aplicar esta aproximación en desmedro de prácticas comerciales sólidas, del respeto por los derechos humanos y de la buena gobernabilidad.

La política exterior china en el siglo XXI dependerá de la combinación de varios aspectos: seguridad, comercio e inversión, recursos naturales y geopolítica. Hasta ahora, gran parte de los esfuerzos de China se han concentrado en la retórica de mutuos beneficios para promover la armonía, la paz mundial, la cooperación económica y diplomática Sur-Sur, y la estabilidad política en Asia, su área de influencia. Como lo señala Kurlantzick, un aspecto interesante de esa política exterior ha sido la tendencia a dirigirse a naciones cuya relación bilateral con Estados Unidos es tensa. Por ejemplo, China amplió la cooperación y la ayuda a Filipinas después de que la presidenta Gloria Macapagal-Arroyo retirara sus tropas de Irak en 2004, como parte de un acuerdo para liberar un rehén filipino. Este acuerdo llevó a Estados Unidos a suspender la asistencia económica a ese país. Sin embargo, China ha tenido también cuidado en evitar tensiones con Estados Unidos. Si bien su dependencia económica con Estados Unidos es un buen motivo para buscar diversificar sus vínculos económicos, por ahora las relaciones entre China y Estados Unidos siguen siendo de primordial importancia.

Las relaciones entre China y Estados Unidos

A pesar del escepticismo vigente en algunos círculos políticos estadounidenses, los lazos estratégicos entre Washington y Beijing siguen profundizándose y matizándose año tras año. Todo indica que en el siglo XXI la relación bilateral más importante será la relación entre Estados Unidos y China. De esta relación surgen consecuencias positivas y negativas.

Temas de seguridad: Taiwán y otros

Del lado negativo sobresale la diferencia entre las perspectivas de cada país en relación con el estatus de Taiwán. El documento que define las relaciones estadounidenses con Taiwán es el Taiwan Relations Act (TRA) de 1979. La decisión de Estados Unidos de mantener relaciones diplomáticas con la República Popular China se funda en las expectativas, señaladas en el TRA, de que el futuro de Taiwán será establecido por medios pacíficos y de que cualquier esfuerzo por fijar el futuro de Taiwán de manera diferente a los medios pacíficos… (sería)… visto por Estados Unidos como un serio problema. El documento también autoriza al gobierno de Estados Unidos a proveer armas de carácter defensivo a Taiwán. De hecho, el documento sirve como garantía del derecho de Taiwán a una existencia pacífica.

A pesar de que el TRA considera la seguridad de Taiwán como un tema importante para Estados Unidos, el documento no especifica la manera en que Washington reaccionaría ante una amenaza al actual estatus de la isla. Por ejemplo, en marzo de 1996, el presidente demócrata Bill Clinton envió dos portaaviones de guerra a las costas de la isla como respuesta a las pruebas de misiles balísticos realizadas por China. En abril de 2001, el presidente republicano George W. Bush afirmó que su administración haría lo necesario para ayudar a Taiwán a defenderse si fuera atacada por el gobierno de la China continental.³ Éstos son sólo dos ejemplos de acciones realizadas por administraciones de los distintos partidos políticos en Estados Unidos.

Las relaciones entre Beijing y Taiwán son considerablemente inestables. Durante décadas el régimen de Beijing ha sostenido que en algún momento Taiwán volverá a estar bajo la soberanía de la China continental. Sin embargo muchos, tanto en Estados Unidos como en Taiwán, creen que la promisoria democracia de la isla contrasta claramente con el régimen autoritario de la China continental y por ello insisten en que Taiwán debe mantener su soberanía. Cada parte empuja para su lado; la China continental envía severas advertencias a la vez que la isla pretende mayor autonomía. En marzo de 2005, por ejemplo, el legislativo chino aprobó una ley anti-secesionista. Un año y medio después, Taiwán propuso modificar su Constitución para reemplazar el nombre República de China por el de República de Taiwán como símbolo de mayor independencia.⁴

Tanto Estados Unidos como China están profundamente preocupados por la eventualidad de una confrontación entre la isla y la China continental. El principal objetivo de China es mantener el status quo mientras mantiene sus opciones abiertas hacia el futuro. Para cualquier gobierno americano la política hacia Taiwán es una herencia difícil de modificar que además de contar con el fuerte apoyo del cabildeo de Taiwán, tiene el de un número importante de miembros del Congreso. Estas tensiones permitirán que las cosas continúen inalteradas de manera indefinida y que las tres partes estén preparadas para un rápido escalamiento si alguna de ellas emprende una acción precipitada.

Taiwán no es la única preocupación de los funcionarios encargados de la seguridad nacional en Estados Unidos. En 2006, en el Quadrennial Defense Review, China era considerado el país con el potencial más grande para competir militarmente con Estados Unidos.⁵ El informe explica que China es el poder mundial más apto para detentar peligrosas tecnologías militares que podrían… contrarrestar la tradicional superioridad militar estadounidense.⁶ Desde la perspectiva de Beijing, las relaciones estratégicas de Estados Unidos con Asia son vistas con igual recelo. La reciente decisión de Washington de negociar un nuevo acuerdo de seguridad con Tokio que permite a Estados Unidos ubicar en Japón portaaviones propulsados nuclearmente y baterías de misiles antibalísticos Patriot es vista por Beijing como una provocación. La decisión tomada por Estados Unidos en julio de 2005 en la que resuelve compartir tecnología nuclear y espacial con India también puede ser interpretada como un esfuerzo por construir un contrapeso militar a China. Más aún, Estados Unidos se encuentra hoy desarrollando programas de entrenamiento militar en dos países vecinos a China: Vietnam y Mongolia. Como una posible reacción a estos programas, en diciembre de 2005 Beijing apoyó una cumbre de países del este asiático. El encuentro se llevó a cabo en Kuala Lumpur, Malasia, como actividad adjunta al encuentro de la Asociación de Estados del Asia del Este (ASEAN).⁷ El nuevo concepto es ASEAN más tres; siendo los tres miembros adicionales China, Japón y Corea del Sur. Estados Unidos no fue invitado a participar ni a asistir como observador. El involucramiento creciente de China en Asia también puede observarse en su desempeño en la Organización de Cooperación de Shanghai⁸ y en los diálogos de los seis países encargadas de una resolución pacífica a las preocupaciones de seguridad en torno a Corea del Norte. Este enfoque refleja la posición mantenida con frecuencia por los académicos chinos en cuanto a que China estaría buscando un ascenso pacífico para llegar a adquirir el estatus de gran poder ya que entiende los problemas que generaría una estrategia política o militar más agresiva. Sin embargo, algunos analistas ven estos grupos regionales, particularmente el ampliado bloque ASEAN más tres, como amenazas al liderazgo de Estados Unidos en el Foro de Cooperación Económica Asia-Pacífico (APEC, por sus siglas en inglés).⁹

No obstante la importancia de estos aspectos de la relación bilateral es el desarrollo de armas nucleares de Corea del Norte el tema que exige que China y Estados Unidos trabajen conjuntamente. El anuncio hecho en octubre de 2006 acerca de que Corea del Norte había detonado un artefacto nuclear aumentó la necesidad de colaboración. China es el salvavidas indispensable del régimen de Pyongyang ya que le suministra el 90% de su petróleo y el 40% de sus alimentos.¹⁰ El comercio y la inversión de China en Corea del Norte se estima en alrededor de dos mil millones de dólares al año.¹¹ Su relación bilateral está sustentada en el tratado de asistencia mutua y de amistad chino-norcoreana de 1961. Hasta la prueba nuclear de 2006, Beijing se negaba a considerar el uso de sanciones contra el régimen norcoreano. Esa postura estaba guiada por el temor a la inestabilidad en Corea del Norte que se expresaría en la afluencia de refugiados, el colapso de un Estado tapón y, a pesar de ser regímenes muy diferentes, la desaparición de un colega ideológico. Como la política exterior china se ha expandido, Corea del Norte es parte de su esfera de influencia, sin reparar en qué tan tensas puedan llegar a ser las relaciones entre estos dos países comunistas.

Hasta la última prueba nuclear realizada por Corea del Norte, China se oponía a la demanda estadounidense por el completo, verificable e irreversible desmantelamiento de armas nucleares.¹² Beijing también criticaba la oposición de Estados Unidos a los diálogos directos con Pyongyang; por ello es la alternativa de los diálogos entre seis países (Estados Unidos, China, Corea del Sur, Japón, Rusia y Corea del Norte) la que ha prevalecido. Con la aprobación, por unanimidad, de la resolución 1718 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas en octubre de 2006 una colaboración más cercana entre Washington y Beijing se hizo posible. La resolución establece sanciones para la venta o transferencia de materiales que puedan ser utilizados en la fabricación de armas nucleares, biológicas o químicas y de misiles balísticos. La prohibición incluye también los viajes internacionales de cualquier persona vinculada al programa nuclear norcoreano y prevé el congelamiento de activos en el exterior.

Estos temas claves de seguridad explican la preponderancia que tiene la relación entre China y Estados Unidos. A pesar de las diferencias en las prioridades de uno u otro país, existe un acuerdo fundamental sobre los temas sensibles que podrían llegar a crear o intensificar una situación de crisis. Este objetivo primordial –estar alerta y prevenir crisis internacionales– es la principal guía de las relaciones entre China y Estados Unidos y permite explicar las que tiene cada país con sus contrapartes en el el hemisferio occidental.

Los vínculos económicos entre China y Estados Unidos

Las relaciones económicas entre China y Estados Unidos son también de gran importancia. Los números son asombrosos. El comercio total entre los dos países pasó de $5.000 millones en 1980 a aproximadamente $343.000 millones en 2006, una taza de crecimiento no igualada por ningún otro socio comercial importante de Estados Unidos.¹³ Para Estados Unidos, China no sólo es el cuarto mercado de exportaciones, en tamaño y crecimiento, sino que además es su segundo socio comercial.¹⁴ Las exportaciones de Estados Unidos a China crecieron un 20,5% entre 2004 y 2005, cifra importante si se compara con el crecimiento de sólo el 8,4% en las exportaciones a México, su segundo mercado de exportaciones.¹⁵ Un estudio sugiere que el crecimiento del consumo en China va a seguir aumentando. Se estima que para 2014 China será el segundo mercado de consumo a nivel mundial, después de Estados Unidos (China era el séptimo en 2004) con un total de gasto por hogar de aproximadamente $3.700 billones.¹⁶ La enorme infraestructura china, junto a una población cada vez más rica, empujarán la demanda global de capital extranjero, conocimiento técnico y bienes de consumo en los próximos años y Estados Unidos se perfila como el mayor beneficiario de esas tendencias.

Si bien el comercio arroja números extraordinarios, hay también aspectos negativos en esa relación. A pesar de que China absorbe gran parte de las exportaciones de Estados Unidos, exporta un volumen aun mayor y creciente de bienes a ese país. China es actualmente el segundo mercado de importaciones estadounidenses, que crecieron en un 18,2% entre 2005 y 2006.¹⁷ El amplio y creciente déficit comercial de Estados Unidos, que pasó de $30.000 millones en 1994 a $232.000 millones en 2006, ha dado lugar a una controversia considerable en Estados Unidos.¹⁸

El déficit comercial de Estados Unidos con China promete ser el tema más contencioso entre Washington y Beijing en el futuro próximo. Críticos estadounidenses, tanto del Congreso como del sector privado, sostienen que China utiliza prácticas comerciales indebidas: una moneda subvaluada, la ausencia de protecciones a la propiedad intelectual, el "dumping" y bajos estándares laborales y ambientales. Funcionarios comerciales de Estados Unidos argumentan que la moneda china, el yuan, está subvaluada en un 15 a un 40%, dando a los exportadores chinos una ventaja injusta frente al mercado estadounidense.¹⁹ Algunos reclaman que la moneda subvaluada amenaza el mercado laboral y los salarios en Estados Unidos. Sin embargo, un estudio reciente del Bureau of Labor Statistics muestra que sólo alrededor del 2% de los despidos se debe a desajustes causados por las oportunidades laborales fuera de Estados Unidos.²⁰

El tema se complica aún más por la acumulación de títulos del tesoro estadounidense por parte del gobierno chino. De acuerdo con datos oficiales, las reservas cambiarias de China han superado los $1.400 billones hacia finales de 2007.²¹ Mientras que esas compras financian el déficit federal de Estados Unidos y mantienen las tasas de interés estadounidenses relativamente bajas, hay preocupación acerca de que China pueda llegar a controlar el futuro económico de Estados Unidos. Cualquier tentativa de convertir sus activos a otras monedas tendría un impacto inmediato devastador para la economía de Estados Unidos. Otros sostienen que los intereses financieros de China están tan superpuestos con los de Estados Unidos, que movimientos de este estilo son improbables, cuando no impensables. La visita del secretario del Tesoro, Henry M. Paulson, a Beijing en septiembre de 2006, fue cordial, pero logró poco en términos de los objetivos de Estados Unidos. Es decir, el reajuste de la tasa de cambio, las restricciones en los mercados de capital chinos, la resolución de disputas comerciales y la eliminación de la gran piratería de productos estadounidenses como software, cine y farmacéuticos. A pesar de que Paulson y sus contrapartes chinas acordaron un nuevo diálogo económico, no se alcanzaron promesas o resultados concretos.

Hay iniciativas del Congreso de Estados Unidos para castigar a China por su insistencia en esas prácticas. Por ejemplo, en 2005, el senador demócrata por Nueva York, Charles Schumer, y el senador republicano por Carolina del Sur, Lindsey Graham, presentaron una propuesta legislativa que buscaba aplicar un arancel de 27,5% a las importaciones provenientes de China, en un esfuerzo por forzar al gobierno de Beijing a revaluar su moneda. Los senadores Charles Grassley, republicano por Iowa, y Max Baucus, demócrata por Montana, presentaron una propuesta que hubiera llevado a Estados Unidos a vetar cualquier aumento en los derechos de voto en el Fondo Monetario Internacional para un país con una moneda fundamentalmente desalineada. Ambas propuestas fueron retiradas antes de que Paulson visitara Beijing. Sin embargo, en el Congreso de Estados Unidos subsiste una gran disconformidad por la incapacidad para lograr mayores concesiones por parte de China.

La Casa Blanca es claramente consciente de la necesidad de comprometer a China en temas comerciales. En agosto de 2006, en su primera visita a Beijing como Representante de Comercio de Estados Unidos, Susan Schwab exhortó a China a jugar un papel más importante, consecuente con su nuevo poderío económico, para revivir la causa de la liberalización del comercio mundial con posterioridad al colapso de la Ronda de Doha de la Organización Mundial de Comercio (OMC).²² Schwab planteó que Estados Unidos quisiera ver nuevas alianzas entre poderes comerciales globales para avanzar en las negociaciones estancadas, incluyendo un rol más activo de China. China se ha resistido a asumir un papel de alto perfil en la Ronda Doha argumentando, en privado, que las negociaciones que hizo como parte de su entrada a la OMC le impedían tomar posición en una nueva ronda de medidas para la apertura de los mercados.²³

El encuentro anual del Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional en Singapur en 2006 ofrece mayor claridad acerca de la forma en que Estados Unidos concibe la responsabilidad de China en los organismos multilaterales. A pesar de las tentativas de los senadores Grassley y Baucus, Estados Unidos brindó importante apoyo al aumento de las cuotas del FMI para China, Corea del Sur, Turquía y México. Este proceso de reformas se ha orientado por la necesidad de adaptar las reglas del FMI de forma tal que reflejen los significativos cambios ocurridos en el poder económico global, particularmente el ascenso de los países de Asia y otros de rápido desarrollo. La decisión refleja claramente el crecimiento inexorable de la economía china y la necesidad de generar un mayor papel para Beijing en el proceso de toma de decisiones.

La cooperación energética y ambiental entre China y Estados Unidos

La necesidad de cooperación en el campo energético es un área importante de la relación bilateral que con frecuencia es dejada de lado. David M. Lampton estima que los destinos energéticos de China y Estados Unidos están entrelazados en áreas claves como la dependencia del petróleo, el calentamiento global y la contaminación ambiental.²⁴ Los dos países son grandes consumidores de petróleo y ambos contribuyen a aumentar la demanda. Hay un crecimiento del consumo automotriz en el continente chino debido a la rápida expansión de una clase media consumidora de energía. El desafío para ambas naciones es manejar la demanda creciente mediante la cooperación en el desarrollo de nuevas tecnologías industriales, de transporte y de construcción.

La contaminación atmosférica de China (el dióxido sulfúrico, los óxidos de nitrógeno, las partículas, el ozono y los metales pesados) afecta directamente a Estados Unidos. Un tercio de la contaminación ambiental de la costa oeste de Estados Unidos, así como un quinto del mercurio total que afecta los Grandes Lagos, provienen de China. Adicionalmente, Estados Unidos es el líder mundial en producción de emisiones de dióxido de carbono y China es el segundo.²⁵ Es entonces evidente que China y Estados Unidos necesitan trabajar de manera conjunta para mejorar las políticas energéticas y ambientales.

Las relaciones entre China y Estados Unidos en perspectiva

A pesar de que el estatus y la influencia de China no deben ser sobrevaluados, el hecho de que se haya convertido en un importante actor global exige especial atención de parte de Washington en términos de sus políticas de planeamiento estratégico. Como lo han señalado algunos analistas, debido a que el futuro y la inestabilidad interna de China están lejos de ser seguros, una mayor integración de China a la comunidad global ofrece más posibilidades de ajustar los intereses y la conducta de ese país a las normas internacionales de seguridad, comercio, finanzas, derechos humanos, además de fortalecer la colaboración para enfrentar los desafíos que ambos países tienen por delante.²⁶ Los funcionarios de Estados Unidos han buscado animar a China a convertirse en actor responsable del sistema internacional para que el manejo de las diferencias entre los dos países pueda ser negociado dentro de un marco más estable de intereses políticos, económicos y de seguridad compartidos.²⁷

No hay duda acerca de que las relaciones bilaterales entre China y Estados Unidos son una prioridad para ambos países. Un comentarista chino lo expresó de esta manera: Estados Unidos es un líder global en economía, educación, cultura, tecnología y ciencia. China, por lo tanto, debe mantener una relación cercana con Estados Unidos para que sus esfuerzos por la modernización sean exitosos. En efecto, una asociación cooperativa con Washington es de primera importancia para Beijing, donde la prosperidad económica y la estabilidad social son ahora las mayores preocupaciones.²⁸ Estos temas vinculan a China con Estados Unidos en un diálogo continuo y ofrecen el marco de referencia para reflexionar acerca del papel creciente de China en el hemisferio occidental, así como su incidencia en el futuro de las relaciones de Estados Unidos con América Latina.

Estados Unidos y América Latina

Otro punto fundamental de enlace en el naciente triángulo China-Estados Unidos-América Latina es la relación entre Estados Unidos y América Latina.²⁹ La importancia de Estados Unidos como mercado para las exportaciones latinoamericanas está fuera de cuestionamiento. La inversión extranjera proveniente de Estados Unidos es muy importante, y la mayoría de las 500 compañías más grandes, según la revista Fortune, participan en el mercado latinoamericano.³⁰ Además, la Organización de Estados Americanos (OEA) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), dos organizaciones de las cuales Estados Unidos es el mayor contribuyente, son actores importantes en el hemisferio occidental.

Sin embargo, las relaciones están cambiando. Algunos gobiernos latinoamericanos responsabilizan a Estados Unidos de los fracasos de los procesos de reforma económica instaurados en la década de los noventa. Conocidas como el Consenso de Washington, estas reformas, orientadas hacia el mercado, intentaban hacer a la región más competitiva y abordar temas críticos tales como el desempleo, una desigual distribución del ingreso y la ausencia de derechos de propiedad. Hoy hay un consenso general acerca del fracaso del programa.

Comenzando con la elección de Hugo Chávez en 1998, varios líderes políticos en la región han criticado tanto la filosofía como la implementación del Consenso de Washington. Las críticas se basan en que no sólo fracasó en alcanzar sus objetivos, sino que, de hecho, empeoró las condiciones sociales y económicas de muchos ciudadanos de la región. El discurso en varios países se ha convertido en una creciente e irritante retórica antimercado y anti-globalización. En efecto, el Banco Mundial y el FMI, dos instituciones en las que Estados Unidos es el más importante decisor, son acusadas de adoptar las políticas del Consenso de Washington para beneficio de los intereses económicos y financieros de Estados Unidos.

La guerra en Irak, las acciones militares de Estados Unidos en Afganistán, la crisis del Líbano y temas similares son muy impopulares en la región. En particular, la administración del presidente George W. Bush es generalmente vista con antipatía. Las expectativas acerca de que la nueva administración en Estados Unidos mejore significativamente las relaciones de Estados Unidos y América Latina permanecen inconclusas. Dos importantes áreas de decisión muestran la naturaleza problemática de estas relaciones: las políticas comerciales y migratorias. Ambas son consideradas vitales para la seguridad y el desarrollo regional y en ambos temas la gestión de Estados Unidos es considerada deficiente, al menos hasta la fecha.

La política migratoria y el fracasado proyecto de reforma

La política migratoria es de particular importancia para México y los países centroamericanos y del Caribe, y es el símbolo de la indolencia de Estados Unidos frente al destino de millones de ciudadanos latinoamericanos. Lo más llamativo del fracaso de la reforma a la inmigración es que fue originalmente una prioridad de la administración Bush. En su discurso sobre el Estado de la Unión, en enero de 2004, el presidente Bush propuso un programa para trabajadores temporales. El programa fue ante todo una respuesta a la preocupación por la seguridad nacional en relación con la inmigración ilegal y sus posibles vínculos con la guerra contra el terrorismo. También fue una respuesta a presiones provenientes de ambos lados del espectro político.

Desde la derecha, los conservadores manifestaban preocupaciones acerca de los flujos incontrolados de migrantes que, según afirman, toman con frecuencia trabajos