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Gobierno y administración pública

Gobierno y administración pública

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Gobierno y administración pública

valoraciones:
4/5 (1 clasificación)
Longitud:
485 páginas
8 horas
Publicado:
Aug 12, 2015
ISBN:
9786071631428
Formato:
Libro

Descripción

Textos referentes a las políticas públicas, administración pública y gobernabilidad del país, en una obra que nos muestra la realidad de las políticas públicas, las problemáticas que han surgido en torno a ellas y las direcciones que deben tomar para su mejor funcionamiento.
Publicado:
Aug 12, 2015
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9786071631428
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Libro


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Gobierno y administración pública - Luis F. Aguilar Villanueva

2011.

PRIMERA PARTE

ENTRE EL PASADO Y EL FUTURO

El México inconcluso

*

EL MÉXICO INCONCLUSO DE FIN DE SIGLO

La sensación de país inacabado acompaña a todo viajero por los caminos de México. Nada parece estar terminado y mucha obra pública y privada a medio hacer. Casas, pueblos, ciudades y calles son visualmente ejemplos de este aire nacional de inacabamiento, de cosa pendiente y todavía por hacer. La inconclusión de México va más allá de lo material y visual. Es también, más profundamente, institucional, cultural. El liberalismo fue dejado a medias, trunca la primera modernización porfiriana, la Revolución inacabada y la segunda modernización, la del desarrollo, se detuvo en obra negra. El mismo incumplimiento salta a la vista en la edificación del Estado de derecho y del federalismo, en la democratización de la política, en la configuración del proletariado y del capital nacional, en la ciencia y en la tecnología, en la agricultura y en la educación. Por todos lados uno encuentra algo que se concibió con intensidad y hasta con claridad, pero que abortó casi enseguida o logró crecer sin dar la talla. Hay siempre un buen principio y un desarrollo a medias. Poco ha llegado a alcanzar su forma final, con el resultado de que la realidad no se asemeja a su concepto y nuestras palabras no suelen corresponder con las cosas. Al final del siglo, Revolución y Desarrollo son no sólo obras inacabadas, sino instituciones deficientes y estrategias inoperantes. Nos entregan un país inconcluso, informe, y para muchos, deforme.

Este estado de cosas puede tener indudablemente el sentido positivo de agenda nacional, de pendientes por realizar y terminar. Puede empero significar improductividad de nuestras instituciones civiles y políticas, incapacidad, inconsistencia e ineficiencia. Y acaso, como otrora apuntaron filósofos, sociólogos y psicólogos de Lo Mexicano, manifestar nuestra idiosincrásica propensión a la indefinición, a la irresolución. Más allá de interpretaciones, esta situación suscita cuando menos la pregunta realista acerca de si las empresas y los proyectos nacionales pueden ser realizados, cumplidos, con las mismas fuerzas, estrategias e instituciones que canónicamente hemos empleado a lo largo del siglo. O si, a la inversa, sea ya la hora de las reformas institucionales, de cambios, en serio y en profundidad, para poder terminar lo comenzado e interrumpido y saltar a nuevos niveles de acción colectiva con superior eficacia en la solución de los problemas públicos.

EL VIENTO DE LA MODERNIDAD: DEMOCRACIA Y RACIONALIDAD

Los fatigosísimos años ochenta del país han evidenciado lo inconcluso y lo improductivo de muchas de nuestras instituciones clave. La crisis se ha debido precisamente a ello, y en ello consiste. Por un lado, tenemos un sistema económico que, tras medio siglo de abundante intervención estatal para ponerlo en marcha, no termina por ser productivo y es incapaz de satisfacer aceptablemente la demanda nacional por empleo, bienes, servicios y capitales, mientras consume disparatadamente recursos y es eliminado con facilidad por sus competidores en los mercados de a de veras. Por otro lado, tenemos un sistema político que, tras medio siglo de monopolizar toda la iniciativa pública a todo lo largo y lo ancho de la actividad social, no acierta a cumplir las tareas de seguridad, protección, impartición de justicia, bienestar, que son la razón de ser de todo Estado, y ha terminado por afectar el conjunto social con sus decisiones incontroladas.

La demanda social simultánea de democracia y racionalidad de fin de siglo ha sido entonces, coherentemente, la propuesta para superar la crisis de las instituciones. Señala y enjuicia la clausura, la rigidez de nuestro sistema político y económico, a los que imputa la improductividad institucional, y reivindica e impulsa la apertura, la flexibilidad, la pluralidad. El clamor por la democracia, por la libre elección de los gobernantes y por la participación en las decisiones gubernamentales, atribuye la manquedad de nuestra República representativa, democrática y federal a su incapacidad para reconocer, incorporar y conciliar en leyes generales y políticas públicas la polémica pluralidad de intereses y proyectos presentes en la sociedad mexicana contemporánea, habiéndose convertido el régimen político en rehén y custodio de círculos de interés particularistas, cada vez más poderosos, cerrados, exclusivos (sindicatos, cámaras empresariales, ligas, uniones). El clamor por la racionalidad, por decisiones inteligentes y eficaces, atribuye la pobre actuación de nuestro sistema económico y administrativo (público y privado) a su incapacidad para operar de acuerdo con criterios profesionales de productividad, laboriosidad y competencia técnica. Sacudir los ociosos y perversos monopolios políticos y económicos, romper su cerrazón para reactivar la eficiencia de las instituciones, es la demanda propia de la democracia y de la racionalidad.

Leída en profundidad esta demanda expresa ya el proyecto y la experiencia de la modernidad. En efecto, en contraposición a la sociedad de dominación tradicional, rígidamente fija en la observancia de intocables ordenamientos, poderes y reglas procesales, a pesar de su ostensible improductividad social, lo específicamente moderno es la modificación permanente de los límites de la acción humana, a través de nuevas, incesantes y eficaces intervenciones sobre el entorno natural y el sistema social. El mundo moderno se distingue y entiende por su continua capacidad de trascenderse, de reproyectarse y realizarse, de revolucionarse y transformarse.

Por ello irrumpe la idea moderna de futuro, de progreso, la posibilidad de pensar utopías de sociedad perfecta y de naturaleza humanizada. Ello supone y genera una organización social sustentada en una intensa cultura de la libertad, en su doble sentido de desatarse y desatar, liberarse y liberar. Signo y consigna de la modernidad es su capacidad para descubrir, dominar, cambiar o remover los condicionamientos y restricciones que vez por vez detienen la actividad humana y bloquean sus potencialidades. Y, como resultado de ello, liberar nuevas energías, poner a la obra nuevos recursos e instrumentos, calcular nuevos efectos y proyectar nuevas metas, expandir el deseo de aumentar lo factible. Su blanco son las sociedades cerradas, los sistemas rígidos que atan a metas preestablecidas y reglas inmodificables y limitantes de operación, que inhiben críticas y alternativas a la esterilidad de reglas, organizaciones y prácticas en uso y frenan iniciativas de experimentación e innovación social.

Al romperse la clausura de la sociedad tradicional, el resultado histórico fue la liberación del individuo, la aparición de la vinculación entre libertad e individualidad y la organización de la sociedad desde la premisa de la libertad individual. La posibilidad de imaginar y consumar la ruptura con la santidad de la tradición y su autoridad fue producto de la ciencia / tecnología, del mercado capitalista y de la democracia. Y a raíz del pensamiento racional.

Al origen del tiempo moderno, el conocimiento racional —en forma de ciencia natural y de filosofía y economía política— descubrió y formuló las relaciones básicas que sustentan el mundo natural y social. Gracias al conocimiento, naturaleza y sociedad se volvieron realidades accesibles, abiertas, sin los misterios y tabúes de la tradición. Ello posibilitó la intervención humana en sus condiciones de vida e inauguró la capacidad de gobernar mundo y sistema social, de calcular los efectos de la iniciativa humana y, por tanto, de planear, de proyectar. Las revoluciones industriales y las revoluciones políticas modernas atestiguan la incorporación del conocimiento racional a la iniciativa humana y la potencia que con ello poseen los individuos libres para dominar y cambiar su mundo natural y social.

EL CORAZÓN DE LA MODERNIDAD POLÍTICA:

LEGALIDAD Y RACIONALIDAD

El Estado moderno, la política moderna tienen supuestos reales y características propias. Suponen condiciones sociales de individualidad y libertad y tienen las características de la ciudadanía. A diferencia de la sociedad tradicional, no vivimos en una organización comunitaria en la que compartimos fines comunes y solidarios a los que además nos consagramos enteramente de manera desinteresada. Estamos, a la inversa, en una asociación en la que todos, libres los unos de los otros, perseguimos utilidades individuales, en la que establecemos relaciones sociales de manera calculada, cada uno siguiendo su propia preferencia, donde nada se recibe gratis y todo exige trabajo e intercambio. La individualidad y la independencia son componentes esenciales y distintivos de la sociedad moderna. Por ello conlleva en su organización misma la pluralidad, la diferencia, la competición, la discrepancia, el conflicto. Para sostener este tipo de sociedad plural y competitiva de individuos, tan propensa al malentendido y al enfrentamiento, sin recurrir a la solución de fuerza, no hay más salida que la producción de un cuerpo de reglas generales y de un poder coactivo general. Formamos parte de una asociación que, para poder ser tal, requiere normas y poderes generales, exige Estado. Ésta fue la conjetura y el proyecto de la filosofía política moderna con sus ideas sobre el estado natural, el contrato / pacto social, el estado civil.

El Estado moderno es entonces, fundamentalmente, la organización jurídica y coactiva general de la sociedad, como general es la libertad de los individuos que la integran. La vieja distinción tradicional de personas y grupos con desiguales derechos y deberes queda cancelada. Ahora hay un cuerpo de reglas iguales para todos, en el que la libertad de todos se regula y protege. Este principio de la universalidad (Lo Público) de las normas y las sanciones, ajeno a las excepciones y acepciones particularistas de personas y grupos (nepotes, clientes, amigos, corporaciones), es esencial a la sociedad de individuos libres. La legalidad (La república de Leyes), en lugar de las valoraciones éticas o religiosas particulares, se vuelve el principio constituyente de todas las relaciones sociales. Es un principio abstracto, formal, que sanciona sólo la forma universal de la libertad e introduce como restricción sólo la libertad de los demás y de ninguna manera las condiciones de vida y los problemas particulares de los individuos. La observancia de la legalidad es así el criterio de legitimidad de los actos civiles y políticos de los individuos. Particularmente, es el criterio que legitima la titularidad y la decisión del gobierno. Quedan atrás los viejos tiempos de la real gana, la discrecionalidad, la libre inspiración, el arbitrio, sin un marco restrictivo y preciso de leyes. El gobierno de leyes y no de hombres es el gobierno de la sociedad de individuos libres.

La irrupción de la libertad individual en la organización social se manifiesta y despliega en la distinción entre privado y público, entre la sociedad civil y la sociedad política. Característica de la política moderna es que no todo es público, colectivo, general. Por tanto, no todo es política en el tiempo moderno. La esfera privada, la economía libre y la política libre denotan diversos niveles de acción, diversos principios constitutivos y ordenadores de la actividad social. En el ámbito de la política moderna, si el supuesto básico es la libertad individual, la característica esencial es la existencia de criterios universalistas de legitimidad en la constitución del Estado y en las decisiones del gobierno. El tránsito de la comunidad al individuo es también el paso de criterios particularistas a universales. Leyes generales, no facilidades y exenciones particulares.

En esta perspectiva liberal, la producción del gobierno no puede ser sino un acto de elección individual. En una sociedad de libres que, por ello, será plural, tendrá diversos intereses y diversas propuestas de gobernantes y reclamará diversos tipos de conducción de la sociedad, el único camino racionalmente transitable es el acto pacífico y civilizado de elegir entre opciones, de extender y universalizar el acto de elección, de respetar su resultado y de revisar periódicamente la corrección de haber seleccionado una opción de gobierno y no otra. Si procede hablar de democracia, ésta es básicamente una regla procesal de elección de legisladores y gobernantes. Es un acto conforme a leyes. Ni más ni menos. Se trata de elegir entre diversas opciones políticas, ponderando cuál de ellas es inclusiva de nuestros intereses irrenunciables y no es lesiva de las libertades de los otros. En esta perspectiva se toma en serio y se resuelve el problema de la pluralidad exigiendo reglas imparciales entre opciones y respeto al resultado electoral entre opciones. La legislación y el gobierno de libres no pueden tener más base que el acto libre. Toda otra argumentación se vuelve tan ilegal como patética.

Desde el arranque, empero, las revoluciones liberales tuvieron que enfrentar el cuestionamiento de la democracia y la comuna. Hay toda una larga historia europea, a lo largo de los siglos XIX y XX, sacudida por levantamientos democráticos y sociales, como hay toda una historia de demanda democrática y social en México a lo largo de los siglos XIX y XX. El blanco del ataque democrático fue la sociedad de individuos libres. O por nostalgia de la comunidad rota o por análisis de las severas condiciones de vida de los ciudadanos, que en su mayoría eran trabajadores libres, las masas demandaron, más allá de la igualdad jurídica, igualdad política (extensión del sufragio electoral, reconocimiento a partidos de no propietarios e ilustrados) y, sobre todo, demandaron igualdad social, justicia socioeconómica. Opusieron o añadieron a la democracia electoral representativa, la participativa y la distributiva. Demandaron participar en pie de igualdad en las decisiones de gobierno con el fin de reorientar la solución de sus problemas sociales concretos. Con la aparición de la sociedad de masas en oposición o en complementación a la sociedad de individuos, se exigieron leyes y políticas de gobierno que resolvieran los problemas empíricos de la precaria existencia social de asalariados y pobres mediante la distribución de servicios y bienes. El movimiento democrático y social(ista) transformó la idea y la organización del Estado y comenzó a borrar la separación entre lo público y lo privado, entre el Estado y la sociedad (repolitiza lo privado, lo social), desformalizó el derecho, expandió el aparato de la administración pública con cientos de agencias dedicadas a atender y remediar las condiciones particulares de vida de los muchos y diversos grupos sociales de proletarios, desempleados, marginados, rezagados, pobres de la ciudad y del campo.

La aparición de la sociedad de masas, sobre todo, expande el criterio de legitimidad del Estado. Junto al criterio de la legalidad estricta coexiste con igual importancia y validez de criterio de la racionalidad técnico-administrativa del gobierno, indispensable para resolver los problemas y las necesidades materiales de vida de un gran número de sus ciudadanos en situaciones de precariedad. La eficacia y eficiencia del gobierno para resolver los problemas sociales de bienestar de masas se vuelve un (y frecuentemente, el) nuevo parámetro del consenso, apoyo y obediencia. El paso del Estado liberal al Estado social (asistencial, benefactor, desarrollador) provoca que los criterios universalistas de la legitimidad política sean, además de los legales, los de la ciencia, la tecnología, la administración.

Racionalidad legal y racionalidad científica, técnica, económica de las decisiones son hoy los criterios y los requisitos de la legitimidad del gobierno y del sistema político. No basta ya la corrección legal de la política si no se acompaña con la corrección técnica, que hace posible que el gobierno tenga la capacidad de resolver los problemas sociales de vida que los derechos sociales y la justicia social contemplan y exigen. No basta argumentar que la decisión es conforme a leyes si la resolución de los problemas y las demandas sociales resulta en desastre por no proceder conforme a causas, por desconocer los nexos causa-efecto que están en la base del hecho social calificado como problema y de su solución. La ilegalidad, como la ineptitud, socava la legitimidad del gobierno contemporáneo, directamente relacionada con la capacidad de cambiar las condiciones sociales del grueso de los ciudadanos mediante la provisión de bienes, servicios, oportunidades. Dicho recapituladoramente, la probabilidad de consenso y apoyo político para un gobierno o para un sistema político es mayor en la medida en que aumenta su capacidad de transformar las demandas sociales particulares en leyes generales (con referencia a la constitución) y en políticas públicas eficaces y eficientes (con referencia a ciencia, tecnología y administración). El momento tecnoburocrático pertenece sustantivamente a la política moderna por obra de las masas demandantes de justicia y bienestar. Es la columna vertebral de la política de masas. Una resurrección del liberalismo tiende, a la inversa, a disminuir la relevancia de la llamada tecnoburocracia. Nueva forma de élite, la tecnoburocracia es producto toda ella de las masas.

El Estado moderno contemporáneo, a dos siglos de distancia de las revoluciones políticas originarias, se presenta habitado y agitado por una sociedad de individuos y por una sociedad de masas. Las preferencias y los comportamientos de estas dos sociedades civiles —contra el intento mexicano intelectual reciente de convertir la sociedad civil en comunidad— no son fácilmente compatibles. Por ello dan origen a diversos partidos políticos, con ideologías y proyectos diferentes y, sobre todo, entienden de diversa manera la política, la relación entre Estado y sociedad, y esperan cosas diversas de la política. La sociedad de individuos tiende a entenderse y a actuar como conjunto de ciudadanos, libres electores y opinadores, interesados en que existan instituciones generales más que en prestaciones materiales singulares. La sociedad de masas tiende a actuar en colectivos, como corporaciones (civiles o políticas) demandantes de decisiones que resuelvan sus problemas sociales específicos, derivados de su atraso y vulnerabilidad en una sociedad de intercambios competitivos. No es posible establecer con claridad la frontera entre estos dos mundos de sujetos políticos, y la pertenencia a uno o a otro grupo no está determinada cabalmente por la propiedad, los ingresos, la escolaridad, el origen étnico. La identidad de los sujetos políticos rebasa identidades económicas, estamentales y étnicas. La primera idea de la ciudadanía compuesta por propietarios e ilustrados fue más una utopía y un concepto regulativo que una realidad histórica. El empresario que cultiva una idea del gobierno como dispensador de favores particulares, a cambio de recibir votos y apoyos, sin tomar en consideración el beneficio general de la sociedad en que vive, produce y vende, se comporta políticamente con la misma actitud que el pobre de la ciudad o el desposeído rural, que tienen que recurrir o presionar al Estado para poder resolver problemas particulares que ellos, con sus acciones e intercambios en el mercado del trabajo y de bienes, son incapaces de resolver.

Precisamente el gran problema del gobierno y de la política moderna en sociedades de débil desarrollo y limitada capacidad, como la nuestra, consiste en cómo conciliar y complementar en la ley, en las políticas públicas y en las estrategias político-administrativas las dos lógicas políticas de México, la liberal y la peticionaria, la pública y la justiciera. La modernidad política no se define por la incorporación de una lógica con exclusión de la otra por escoger sólo un cuerno del rígido y falso dilema entre privatización o comunismo, entre desmantelamiento o revolución del Estado. Se trata de la permanente articulación entre libertad y justicia, siempre defectuosa pero esencial tarea del Estado moderno. La razón por la cual existe.

LAS TAREAS DE LA MODERNIZACIÓN

Terminar, concluir la construcción de estado legal y del estado fiscal-administrativo es la tarea mexicana de fin de siglo. Deforme y suicidamente improductivo es un régimen político sin asidero en la legalidad, con una normatividad casuística, contradictoria, proclive a la parcialidad y con una impartición de justicia dudosa, arbitraria, corrompible. Su situación límite es el escepticismo en la república de Leyes, con el resultado de echar de menos la fuerza, el atropello, la coacción cuando se presentan relaciones sociales de discrepancia y conflicto. El gobierno de los hombres fuertes resucitaría una vez más como el destino funesto de nuestra historia política. Por la otra punta, deforme y suicidamente improductivo es un régimen político sin una hacienda política sana, sin conciencia de la limitación de los recursos, sin un ordenamiento claro de los objetivos gubernamentales, proclive a decisiones desatinadas de gasto y orientadas acaso hacia el favorecimiento de clientelas particulares, tan amenazadoras como parasitarias. Su situación límite es el escepticismo en la capacidad, eficacia y eficiencia de la gestión gubernamental, con el resultado de la pérdida de sentido por el interés público, el repudio a toda forma de intervención estatal y la insolidaridad en la solución de problemas generales. Desde las reformas borbónicas hemos estado en busca de un estado legal y fiscal en serio. Hay jalones históricos importantísimos, pero las obras de la legalidad republicana y de la racionalidad fiscal-administrativa están a medio hacer y en deterioro.

Por el lado del republicanismo las tareas son claras:

La construcción de una cultura de ciudadanos cuya característica esencial, por encima de la igualdad política y del acto de elegir gobernantes, es la capacidad de identificar el interés de la ciudad, el cuidado de los intereses y bienes públicos, con base en leyes y razones, con argumentos a la vista, por todos examinables. Este carácter público de la política moderna, no particularista ni tampoco oculto, obligará a cambiar viejos hábitos de mandar y obedecer. Nuestro sistema político mexicano ha basado su legitimidad no tanto en la elección política en pie de igualdad, conforme a reglas procesales universales, cuanto en los beneficios particulares que las decisiones de gobierno han, vez por vez, dispensado a los diversos grupos demandantes en nombre de la justicia social posrevolucionaria, a través de negociaciones secretas de cúpula. Uno de los efectos imprevistos de este estilo de gobierno ha sido particularizar y aun privatizar las bases de la legitimidad y del consenso político. Sin expectativas de beneficios claros, confeccionados a la medida de las utilidades particulares (sin consideración alguna del bien público o del equilibrio en general), las mayorías no suelen otorgar ni apoyo ni obediencia. La materialización, la particularización, la fragmentación de las razones de legitimidad no sólo agotaron la pobre hacienda pública del Estado, invitaron también a erigir en pauta de relación exitosa con el gobierno la presión, la movilización, la amenaza y el chantaje. El campo de batalla de la modernización política se ubicará en el terreno del viejo corporativismo y de los movimientos sociales estrechos, particularistas. Los vencedores deberán ser los partidos políticos capaces de integrar las demandas particulares en el contexto de los asuntos públicos, de ver el bosque de los incontables grupos sociales a los que resulta casi imposible plantear y resolver sus problemas singulares sin la cabeza y la mano del Estado.

En complementación y corrección de esta legitimidad particularista, propia de un gobierno de bienes y servicios, se deberá saltar sin restricciones y miedos al gobierno de leyes. La democracia electoral es condición y demanda nacional para acabar con el mestizaje político recesivo de medio autoritarismo y media democracia. Ley electoral clara, órganos de justicia y policía imparciales, sanciones ejemplares a burladores de las libertades políticas. La demanda actual por la democratización significa que existe un México moderno de cara a un gobierno tradicional, el cual no podrá ser considerado legítimo a menos que sea legal, puntillosamente legal. Sobre este punto se han cansado de pensar y argumentar la inteligencia y la opinión mexicanas. Más vale dar paso a decisiones de fondo, históricas.

Por el lado del estado fiscal-administrativo la modernidad no podrá sino significar decisiones racionales para atender problemas públicos.

Indudablemente se deberá revisar la lista de los bienes públicos que la generosidad de la ideología revolucionaria, el activismo social de los gobiernos por razones de legitimidad, la propaganda electoral de los partidos y la astucia de los demandantes han convertido en interminable. Un recorte argumentado del infinito estatal será necesario. Sobre todo un ordenamiento coherente de los fines. No todo puede ser estratégico y prioritario, aunque parezca serlo en un país inconcluso. Tampoco todo puede ser simultáneamente otorgado a manos llenas. De aquí, cálculo riguroso de medidas, instrumentos, procesos, efectos, plazos, costos, consecuencias en otros campos de decisión. Si en algo de la cultura política deberán incidir los economistas en gobierno, deberá ser en la escasez de recursos, en la necesidad de priorizar, en la necesidad de elegir, en los costos de la decisión, en el principio de eficiencia. Lanzar una cultura de la racionalidad para las decisiones del gobierno y para las de su oposición. Racionalidad en las políticas y en la política. La racionalidad no inhibe proyectos, sueños, compromisos, promesas, tan propios del discurso político. Alerta en cambio sobre su factibilidad, la manera de realizarlos, el costo de realizarlos, el tiempo de su realización. Acostumbrados por demasiado tiempo al proyecto de grandeza nacional y al diseño de políticas desde la premisa de la afluencia del gasto abundante —resolver problemas era llenarlos de dinero—, nos costará abrirnos a la mesura, al rigor, a la contraloría, a la responsabilidad, a la eficiente laboriosidad de la gestión pública.

La racionalidad financiera deberá antes que nada crear las condiciones institucionales para que exista una política macroeconómica independiente, coherente, sustentable, ajena a los vaivenes políticos que tienen lugar en la cúpula del Estado en ocasión de las alternancias electorales. Es indispensable y urgente también realizar una reforma fiscal que dote al gobierno con los recursos suficientes para cumplir con sus responsabilidades públicas, que haga que los ciudadanos no sean sólo electores sino contribuyentes, que grave a los ciudadanos que tienen mayores ingresos y mayor consumo y que no muestran interés alguno por hacer crecer las inversiones productivas y la productividad nacional, que establezca una gestión tributaria eficiente e incorrupta para evitar elusiones y evasiones fiscales, que revise el sistema de distribución de los recursos públicos entre el gobierno federal y los gobiernos estatales y municipales e incentive la coordinación y cooperación intergubernamental para incrementar la eficiencia y eficacia en el abordaje de los asuntos de interés público.

COMENTARIO FINAL: PUNTO Y APARTE

La aparición de la legalidad y de la racionalidad político-administrativa supone y expresa el cambio en la relación entre Estado y sociedad. Es el tránsito de criterios particularistas a criterios universalistas en la legitimidad y en la gestión del Estado. Los viejos señores patrimoniales de una sociedad débil en busca de protección y seguridad ceden al paso de los nuevos líderes de una sociedad capaz de pensarse a sí misma, de diseñar sus proyectos y tomar la iniciativa. La transición a la modernidad no es sincrónica, coexisten el futuro y el pasado, los liberales autosuficientes y las masas peticionarias, las ideas y las superposiciones, el cosmopolitismo y lo pueblerino, el argumento y la vociferación, los votos y las maniobras, el cálculo y la costumbre. Gobernar este país inconcluso significa cómo restaurar la productividad y legitimidad de sus instituciones. Y no lo dejaría mexicanamente para mañana.

* Este artículo se publicó originalmente en la revista Examen, núm. 7, diciembre de 1989.

Gestión gubernamental y reforma del Estado

*

Aun si frenados y reprimidos, los movimientos de independencia política, tendientes a la democratización del régimen-sistema político mexicano, han estado continuamente presentes en las décadas posrevolucionarias. Adquirieron mayor extensión y fuerza en los años setenta, bajo el impulso del movimiento del 68 y se convirtieron en una real posibilidad de cambio a lo largo de los años ochenta. La crisis fiscal de 1982, a la que siguieron necesarias políticas de ajuste y reforma del modelo económico, y la crisis político-electoral de 1988 parecen ser los dos grandes eventos que llevaron a un nuevo nivel, más articulado y más consciente, la demanda de nuevas relaciones entre la sociedad y el Estado: entre los sectores sociales, que estaban cada vez más dispuestos a ejercer sus libertades privadas y públicas, y los sectores políticos y gubernamentales, más dispuestos a iniciar decididamente cambios en el sistema político mexicano, en el modelo de administración pública y en la economía. Todos estos esfuerzos de organizaciones sociales, partidos políticos y del gobierno mismo han contribuido a dar origen y forma a lo que hoy llamamos reforma del Estado. Voy a tratar de mostrar específicamente en este trabajo que los cambios sucedidos recientemente en la gestión gubernamental desencadenan cambios en la política misma y, por lo tanto, producen finalmente reformas del Estado. En la última década se ha vivido el paso del redimensionamiento a la reforma del Estado. No sólo ha cambiado el aparato gubernamental y su modo de actuación. Ha cambiado, asimismo, el sistema político y el Estado. Éste es el supuesto y el objetivo de este trabajo.

I

En México, como consecuencia de la forma en que terminó la Revolución mexicana, se fue consolidando y endureciendo a lo largo de muchos años un estilo de gobierno y de gestión pública cuyas características son conocidas por todos y que quisiera recordar de manera más ilustrativa que exhaustiva, tratando de evitar los juicios de valor.

La primera característica del estilo de gestión pública mexicana ha sido el predominio del gobierno federal sobre los otros niveles de gobierno. La gestión pública ha sido definida y vertebrada por una agenda federal, una agenda nacional, más que por los asuntos y las prioridades de las comunidades políticas locales, ya sean regionales o municipales. Todos los asuntos políticos y administrativos considerados relevantes han sido calificados de naturaleza nacional, por lo que el resultado ha sido el predominio abrumador del gobierno federal sobre los otros niveles de gobierno usualmente carentes de toda iniciativa.

En segundo lugar, ha sido un estilo de decisión con amplia autonomía y discrecionalidad. El gobierno goza de un tradicional amplio margen de maniobra en sus actividades de representación de intereses y de conciliación de conflictos, en la formación de su agenda político-administrativa, en la elección e implementación de sus políticas. Ha sido, entonces, un estilo de gestión de bajo componente público, es decir, de escasa participación, discusión y concertación ciudadana. El gobierno ha protagonizado y controlado el ámbito de la vida pública. Hasta en las políticas exclusivamente técnicas, la decisión estuvo en manos de una élite bastante autónoma que consultó discrecionalmente a los interesados o a los afectados, pero descartó de manera sistemática la participación resolutoria de ciudadanos y grupos independientes en la definición y tratamiento de sus problemas.

En tercer lugar, y éste es quizás el aspecto más importante, la gestión pública fue la primera fuente de la legitimidad del gobierno. Fue fundamental el empleo y desempeño de la gestión pública como fuente de legitimidad. La eficacia (no hablo de eficiencia) del gobierno en la provisión de bienes y en la prestación de servicios para responder a las diversas demandas de los grupos sociales fue considerada el elemento clave para mantener el poder y para mantenerlo legítimamente. En vez de la elección ciudadana, derivada de la participación democrática plural y competitiva, fue la capacidad de la acción gubernamental para satisfacer puntualmente las demandas sociales, particularmente las demandas de las poblaciones necesitadas, la que constituía el fundamento de la legitimidad gubernamental. La política mexicana se ha caracterizado por individuos y grupos demandantes de bienes y servicios públicos más que por ciudadanos oferentes, que brindan su apoyo al gobierno por medio del voto libre, la opinión pública, la contribución fiscal y la observancia de la ley, a la manera del Estado liberal. La eficacia decisional de la acción gubernamental fue entonces el soporte de la legitimidad histórica del Estado mexicano. La llamada política de masas, pieza angular del sistema, tuvo base y alcance administrativos. Se puede hablar de una economización de la política, en el sentido de que los fines, las bases y los mecanismos del consenso fueron las varias utilidades económicas que obtenían los individuos y las organizaciones a partir del gasto público y los servicios públicos.

Asimismo, fue preferida la gestión directa de las políticas por razones de superior control y también de mayor visibilidad de la acción gubernamental en busca de consenso y apoyo. Este énfasis en la gestión gubernamental directa de las políticas llevó a la burocratización de los programas y dejó de lado otras formas de administración pública, basadas en la cooperación entre las comunidades y el gobierno (delegaciones, contrataciones, autogestiones). Al énfasis en la gestión directa pertenecen la creación y la dilatación de la empresa pública. La política de desarrollo y la política de bienestar social del gobierno mexicano tomaron la forma de operación directa de los programas y propiedad directa de la empresa pública. Otras opciones posibles de mayor involucramiento y responsabilidad social no pudieron o no quisieron ser tomadas en consideración. La administración pública cayó toda en el lado gubernamental y fomentó la subordinación de los ciudadanos. En efecto, el factor administrativo ha sido el que ha contribuido de manera principal a un entendimiento gubernamentalista de lo público, hasta el punto de que no existe diferencia conceptual entre lo gubernamental y lo público en la apreciación de los mexicanos.

Otra característica decisiva ha sido la fuerte regulación de las conductas económicas. Una economía en desarrollo, en transición de una sociedad tradicional a una industrial, obligó a regular ampliamente las conductas y decisiones económicas, tanto para fines de protección y promoción del capital nacional (bajamente acumulado, incapaz de afrontar entonces iniciativas de alto riesgo o de evolucionar en grandes economías de escala) como para fines equitativos de defensa y compensación de los trabajadores. Capital y trabajo, cámaras empresariales y organizaciones sindicales y campesinas fueron la espina dorsal del sistema político mexicano y de la política de desarrollo. Las clases medias profesionales y propietarias han sido, en el fondo, más cuestionadoras e independientes.

Ha sido notorio el énfasis en la gestión pública mediante jerarquías personalizadas, de empleados de confianza, de directivos discrecionalmente designados. Es, sin duda, una gestión pública jerárquica, de acuerdo con la clásica organización burocrática del Estado, pero articulada por una cadena de adhesiones y compromisos personales, que ofrecía muy poderosos incentivos de carrera política y de ingresos económicos para los que se integraran disciplinadamente a la cadena personalizada de mando y gestión. El estilo personal de gobernar no fue sólo una característica de la presidencia, sino un hecho reproducido y dilatado en los diversos niveles de gobierno. En ese sentido, fue impresionante comprobar, sobre todo en los momentos de mayor decadencia, que los ciudadanos no nos sometíamos a un gobierno de leyes, sino a un gobierno de arreglos personales, de lealtades personales, que tal vez no necesariamente significaban soborno o corrupción, pero que obligaban a los ciudadanos a entablar un trato personalizado y subordinado con los gestores de los bienes y servicios públicos para poder obtener la aplicación de la ley y el acceso a los beneficios de los programas. La invocación impersonal de la legalidad o de la eficiencia gerencial de la administración pública fue verbal más que real, excepción más que regla.

Por último, se descuidó el aspecto costos de las decisiones de gestión pública. Esto se va a reflejar en ineficiencia, dispendio, discontinuidad y descuido, que llevaron a déficit fiscal y a endeudamiento público. No ha sido común en nuestro medio la conciencia de costos (de oportunidad y operación). Es decir, entender que las decisiones cuestan, que las decisiones consumen recursos públicos escasos (y, a veces, no renovables), por lo que se exige economía y eficiencia. Desde luego, estas características de la gestión pública no son fortuitas. Debido a la magnitud de la demanda social inherente a nuestra naturaleza de país pobre y rezagado —demanda por infraestructura física, por bienes y servicios, por oportunidades educativas y de empleo, por seguridad—, casi todas nuestras políticas desde los años treinta y cuarenta han tenido que ser distributivas, han debido asignar recursos y desplegar masivo gasto público. Hasta la fecha, afrontamos el problema de gobernar un país mayoritariamente pobre, cuyas demandas reclaman con urgencia bienes, servicios y oportunidades que comportan altísimos costos. En los primeros años del desarrollo, gobernar implicaba gastar. Esto se hubiera podido realizar con cuidado fiscal, a pesar de la precariedad de la hacienda pública.

En realidad, tuvimos cuidado al inicio, promoviendo el desarrollo de la economía nacional a través de la consolidación del mercado interno, y buscando construir paulatinamente el estado fiscal, no obstante la timidez en reformas fiscales y gestión tributaria. Pero después, a la hora del apremio político (fines de los años sesenta y década de los setenta), caímos en el descuido fiscal, en un déficit fiscal creciente y un endeudamiento excesivo debido en mucho a la polémica idea de que el desarrollo nacional (revolucionario) no podía lograrse más que mediante el protagonismo estatal (regulación, propiedad, gerencia) con un papel menor y subordinado de la iniciativa privada y el mercado. En suma, el gobierno de pobres, donde la política distributiva es la dominante, condujo a un enorme gasto y, paralelamente, al descuido del aspecto costos de la gestión pública. La inevitable crisis financiera del Estado fue el desenlace de este obligado estilo de gobierno y, en consecuencia, provocó la recesión económica nacional.

En las discusiones recientes sobre el crecimiento y el redimensionamiento del Estado se ha prestado mayor atención al tamaño del Estado, a la magnitud de su intervención, y se ha prestado menor atención al estilo y forma de la intervención. Sólo recientemente se ha descubierto que es más importante y decisivo el sistema político, y por ende, el modelo o estilo de gobernar y administrar que el sistema político desencadena y refuerza. He hecho énfasis en la idea de que el estilo o modelo de gobernar ha sido el factor principal del

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