Influencias y resistencias: Militares y poder en América Latina

NOTAS

 Prólogo

Históricamente, la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, sede Chile, ha considerado importante contribuir al conocimiento en temas de seguridad. En el pasado, el área de Relaciones Internacionales y Seguridad y, en la actualidad, el Programa de Seguridad y Ciudadanía, han sido espacios para la reflexión y la acumulación de conocimiento comparado sobre las grandes tendencias de seguridad en la región.

Este volumen Influencias y resistencias. Militares y poder en América Latina es fruto de un trabajo que comenzó en 2007 a partir de un taller realizado en Quito-Ecuador, en el contexto del aniversario número 50 de flacso. En dicho taller y convocados por los investigadores Felipe Agüero y Claudio Fuentes, se reunió un grupo de expertos y expertas a debatir sobre el rol que están cumpliendo los militares en los actuales sistemas políticos latinoamericanos.

El trabajo que aquí se presenta es el fruto de una reflexión crítica sobre el rol que han ocupado las fuerzas armadas en nuestra región. Se presentan aquí estudios originales sobre casos paradigmáticos como Cuba, Venezuela y Colombia, pero también se incluyen situaciones de transformación radical como Ecuador y Bolivia. Asimismo, se introducen los casos de transiciones políticas significativas como México, Brasil, Chile y Perú. La pregunta es doblemente pertinente por el papel que en el pasado han cumplido los militares en esferas políticas, y por el rol actual que ellos cumplen.

Los editores sugieren que existe una agenda pendiente en la región sobre el rol de los uniformados en sus respectivos sistemas políticos. Por una parte, el proceso de acomodación institucional de los mismos ha tendido a ser lento y, también lo ha sido, el fortalecimiento de capacidades civiles en temas de Defensa. Ello es concordante con los resultados encontrados en el primer Reporte del sector de seguridad que el Programa de Seguridad y Ciudadanía de flacso-Chile publicó en 2007 y en el que se analizaron los patrones de desarrollo institucional en dicho sector para América Latina y el Caribe.

Este proyecto ha sido posible gracias al trabajo colaborativo de flacso-Chile y la Universidad de Miami, que permitió al profesor Felipe Agüero realizar una estadía de investigación en nuestra sede durante 2007. Asimismo, agradecemos el aporte de la Fundación Ford, que hizo posible la reunión de los investigadores en dicho año y las actividades asociadas a las investigaciones que se presentan en este volumen. Asimismo, agradecemos el trabajo de coordinación de los dos editores de este volumen, como también la labor de asistencia editorial de Gonzalo Álvarez y Carolina Contreras, quienes han contribuido en distintas etapas a darle cuerpo a este trabajo.

Finalmente, agradecemos muy sinceramente el interés y trabajo editorial de Catalonia. Su seriedad, motivación y apertura para incorporar estos temas en su línea editorial han sido cruciales para la tarea que ha desarrollado nuestra institución en estos últimos años.

José Jara León

Director (i)

FLACSO-Chile

Introducción

Política y militares en América Latina

Felipe Agüero y Claudio Fuentes

La noticia del 28 de junio de 2009 sobre la detención y expulsión de su país del presidente de Honduras Manuel Zelaya, en un golpe de Estado civil-militar, repuso en la agenda latinoamericana un problema que parecía resuelto: el rol político de los militares en democracia. Desde que se inauguró la última ola democratizadora en América Latina, las fuerzas armadas parecieron dejar de tener un rol protagónico en la escena política, salvo algunas excepciones como las ocurridas en Ecuador.

No obstante, este dramático incidente hizo renacer las preocupaciones sobre el papel que han cumplido y que, en la práctica, cumplen los militares en el sistema político –sea este autoritario o democrático. En esta introducción nos hacemos cargo de este tema, sosteniendo que, aunque alejadas del poder político, las instituciones armadas continuarán siendo factores de poder político en el escenario doméstico de sus respectivos países.

La presencia de los militares en la historia política latinoamericana y caribeña ha sido una constante. Peter Smith (2005), en su análisis sobre la preeminencia de sistemas democráticos, concluye que durante todo el siglo xx, de 19 países de la región, sólo un 26% de vivieron bajo sistemas democráticos en el transcurso de los cien años de dicho siglo. El resto estuvo bajo sistemas semi-democráticos, oligárquicos o regímenes autoritarios, en muchos de los cuales las fuerzas armadas (ff.aa.) desempeñaron un papel de control directo del poder o indirecto, apoyando a las elites que estaban en sus gobiernos.

La principal pregunta de investigación que orienta este volumen es acerca del papel de los militares en la actualidad: ¿están cumpliendo un rol profesional alejado de la intromisión política? ¿O, por el contrario, mantienen un nivel de intervención en asuntos políticos contingentes luego de haber ejercido la administración de gobierno y mantener espacios de poder, legales y fácticos? Si hoy la democracia electoral es más bien la regla en América Latina y el Caribe, resulta oportuno y necesario evaluar las características de la inserción y proceder de los uniformados en el sistema político.

Lo anterior implica varios desafíos analíticos. En primer término, significa explicar el sentido de lo político en los militares. Al analizar a las fuerzas armadas en tanto actores políticos podemos reconocer varias dimensiones o grados potenciales de intervencionismo, según la intensidad y el propósito: para materializar un proyecto político en la sociedad; para apoyar a un grupo de la comunidad con miras a obtener y administrar el poder político; y/o para demandar los propios intereses corporativos o institucionales de modo más específico y circunscrito. En estas tres dimensiones está en juego el carácter del papel de las instituciones armadas como actores. Aceptando la premisa de que las instituciones armadas gozan de una autonomía relativa y no son meros instrumentos de una elite o de un grupo social, lo importante entonces es analizar sus alianzas, el tipo de vinculación política y sus respuestas a las decisiones políticas.

El segundo desafío analítico es comprender cómo ha evolucionado el proceso de acomodación luego de una dictadura militar. Entender las relaciones entre el sistema político y los militares luego de que estos ejercieran el poder, implica observar las interacciones en un contexto dinámico, cambiante según la variación de los incentivos que rodean a las instituciones, para responder así a dinámicas políticas fluctuantes, que afectan asimismo los recursos de poder con que cuentan para el accionar doméstico. El momento de la transición aparece como el principal condicionante sobre los cursos de acción futura más probables. Sin embargo y de hecho, eventos coyunturales posteriores afectan y alteran parcialmente dichos procesos. De ahí la necesidad de observar la dimensión temporal de las relaciones civiles-militares y entender los factores que producen cambios o giros político-institucionales.

Una tercera cuestión se refiere a la dimensión social de la relación civil-militar. El grado de legitimidad de una institución armada en la sociedad parece central para aumentar/disminuir su capacidad de negociación en el contexto político. En países donde el sistema político es altamente cuestionado y los niveles de fragmentación tienden a ser altos, conviene observar la percepción social respecto del rol que han cumplido o que debiesen cumplir las ff.aa.

En esta introducción entregaremos una breve síntesis de las principales interrogantes que la literatura ha planteado frente al tema militar. Luego, ensayaremos una descripción analítica de los casos de estudio considerados en este volumen, intentando darles sentido y, a partir de allí, generar algunas conclusiones tentativas sobre la siempre conflictiva relación entre política y militares en América Latina y el Caribe.

Los militares y la intervención en política

Los principales nudos teóricos de la relación entre fuerzas armadas y política se han asociado tradicionalmente a las preguntas que emanan de las clásicas cuestiones de control civil y subordinación, profesionalización, e intervencionismo militar (ver debate en Feaver 1996). La recurrencia de golpes de Estado en América Latina y el Caribe llevó a los estudiosos en las décadas de 1960 y 1970 a preguntarse sobre los factores y condiciones favorables para dichas intervenciones. Algunos observaron a los militares como instrumento de intereses estructurales de clase y de pugnas de poder (Joxe, 1970; O´Donnell, 1973; Nun, 1967). Otros buscaron una explicación en las propias instituciones armadas, cuestionando el clásico argumento de Samuel Huntington (1957), sobre la subordinación objetiva y subjetiva de los militares. Por ejemplo, Alfred Stepan (1971), rechazó la noción de Huntington de profesionalismo como inhibidor de la intervención de los militares en política. En su trabajo demostró que, en varios países, las ff.aa. habían intervenido en política precisamente cuando desarrollaron un nuevo profesionalismo, esto es, una doctrina de seguridad nacional independiente de los civiles. En la década de 1970 los grandes debates sobre la relación civil-militar giraban en torno a interpretaciones de clase y análisis histórico-institucionalistas que abordaban la mentalidad militar (Loveman y Davies, 1989) y el grado de corporativismo institucional (Varas, 1988).

Hubo, sorprendentemente, pocos estudios enfocados al análisis de los institutos armados y sus relaciones durante los años de regímenes militares. Notables excepciones fueron los estudios de O’Donnell (1973), sobre los regímenes burocrático-autoritarios, Lowenthal y Fitch (1986), transformado en un estado del arte en este campo, y Remmer (1989), sobre el impacto de estos regímenes en el crecimiento económico, especialmente en comparación con regímenes democráticos, cuestión que después retomó Przeworski y Limongi (1993). El ciclo de transiciones abrió una nueva reflexión sobre la vinculación entre el tipo de régimen militar y el tipo de transición política. Stepan (1988), por ejemplo, sistematizó las condiciones bajo las cuales una transición era posible indicando que a mayores prerrogativas y poder de los militares, mayores eran las restricciones de una transición a la democracia.

Otros autores analizaron las características de los miitares antes, durante y después de la transición (Rouquie, 1982; Fitch, 1986; Hunter, 1997; Pion-Berlin, 1997, 2001). Las transiciones a la democracia fueron estudiadas de acuerdo a las condiciones y oportunidades bajo los cuales las autoridades civiles eran capaces de responder a militares que, generalmente, intentaban preservar sus prerrogativas formales e informales. Para algunos, dichas prerrogativas generaban restricciones para las futuras autoridades (Karl, 1990). Posteriormente, otros investigadores abordaron las condiciones iniciales y los posteriores cambios producidos en las esferas de influencia civil y militar (Agüero, 1995; Varas y Fuentes 1994; Fuentes, 1996; Hunter, 1997; Weeks, 2003). Muchas de las tipologías que se hicieron sobre las modalidades de transición estuvieron basadas en la posición y mayor o menor capacidad de los militares para influenciarlas (Linz y Shain 1995).

Las preguntas centrales seguían siendo las mismas: ¿por qué los militares intervenían en política? ¿Cómo se lograba la subordinación de los militares? ¿Bajo qué condiciones los gobiernos democráticos iniciaban su interacción con los militares? ¿Qué factores contribuían a generar control civil después de producidas las transiciones?¹

La evaluación que hace la literatura sobre el reacomodo post-transicional es mixta. Al realizar un diagnóstico del estado de influencia de los militares en países en vías de desarrollo, Samuel Huntington destacaba, en 1995, que la historia en tales países es la de un declive del poder de los uniformados. Pese a que se trataba de un proceso lento, se podía observar un progreso hacia instancias de relación civil-militar que se asemejaba a las de los países desarrollados (Huntington, 1995). Otros autores, a mediados y fines de la década de 1990 sugerían un diagnóstico similar respecto de la retirada de los militares hacia los cuarteles (Hunter, 1997; Pion-Berlin, 1998; Mainwaring 1999).

Otros estudiosos agregaron una cuota importante de duda y, en algunos casos, de pesimismo respecto de un reacomodo democrático post-dictadura. Para algunos, en muchos países, los militares mantuvieron importantes prerrogativas heredadas de las dictaduras (Loveman 1994 y 1999; Farcau, 1996; Agüero y Stark 1998; Bustamante, 1996; Desch, 1999; Cruz y Diamint, 1998; Fuentes 2006). Además de la influencia formal de los militares en política a través de golpes de Estado, otros han sostenido que se requiere evaluar los mecanismos informales de influencia de los mismos (Weeks, 2003). Dicha influencia informal podría evidenciarse con mayor claridad en casos como Bolivia, Perú, Ecuador, Guatemala, y Venezuela.

Un elemento adicional es el nivel de apoyo de la opinión pública a las instituciones armadas vis à vis el nivel de desconfianza ciudadana hacia las instituciones políticas. De esta forma, el rechazo a los golpes de Estado sería un dato problemático cuando una gran mayoría de la población, en muchos de los países de la región, confía más en las instituciones armadas que en las propias instituciones políticas. Aunque exista confianza en los mecanismos de resolución de conflictos de la democracia procedimental, frente a una crisis, la mirada de la ciudadanía siempre se volvería hacia las instituciones militares.

Desch (1999) agregaba la potencial influencia negativa de factores internacionales sobre el reacomodo post-transicional. Sostiene el autor que mientras la comunidad internacional ha apoyado los sistemas democráticos, particularmente después de la caída de los socialismos reales, las restricciones económicas sobre los gobiernos de turno los han hecho buscar el apoyo de los militares para resolver conflictos internos. Por su parte, si bien Estados Unidos ha apoyado la democracia como principio rector de su política exterior, en la práctica ha adoptado una agresiva política respecto de la lucha contra las drogas, dotando a los militares de algunos países de la región de capacidades operativas que podría afectar la estabilidad de estos.

Finalmente, otros autores han indicado que aun existiendo evidencia de que los militares no están interviniendo en política, uno de los problemas de los nuevos regímenes democráticos es la debilidad de las nuevas autoridades para reducir la autonomía institucional y política de los uniformados en países como Chile (García y Montes 1994; Fuentes 1996; Agüero 1998; Mares 1998), Perú, Brasil, Venezuela, Uruguay (Diamint, 1999), Bulgaria, Rumania y Rusia (Barany, 1997), entre otros.

Así, una de las preguntas centrales no resuelta por la literatura se relaciona con la profundidad de los cambios operados durante la tercera ola de democratización que comenzó a comienzos de la década de 1980 y que se extiende por más de 20 años. ¿Se trata de una pausa en el tradicional intervencionismo militar en política que se ha dado en América Latina? Más aún, ¿hasta qué punto observamos un cambio de las condiciones que harían improbable la intervención de los militares en política (Agüero 2002)? Pero una vez resueltas estas preguntas, se plantea la siguiente interrogante: ¿de qué tipo de intervencionismo estamos hablando?

Al intentar responder a las preguntas antes indicadas, la literatura provee tres grandes respuestas no excluyentes: primero, la subordinación militar parece depender, en parte, de la transformación de la mentalidad militar, esto es, de la estructura de creencias que define cómo funciona el mundo. Dichas creencias son tanto variables independientes y dependientes porque afectan las actitudes militares hacia la civilidad, están definidas por el contexto internacional, por el tipo de socialización existente en una sociedad y por otros factores institucionales. Fitch, por ejemplo, argumenta que un cambio en el control democrático de las ff.aa. requiere como condición necesaria la transformación de la mentalidad o creencias militares (Fitch, 2001).

En segundo lugar, las acciones estratégicas, o el aprovechamiento de oportunidades políticas por parte de los tomadores de decisión, parecen ser también factores decisivos a la hora de entender patrones de relación civil-militar. La capacidad de negociar y visualizar ventanas de oportunidades muchas veces abre nuevas opciones de transformación (Hunter, 1997; Fuentes, 2000; ver discusión en Pion- Berlin, 2001). Aquí, cobra relevancia no sólo la observación de las transformaciones internas propias de las fuerzas armadas, sino también el análisis de las capacidades civiles para incidir en la implementación de determinadas políticas en la esfera de la Defensa.

En tercer lugar y desde una perspectiva institucional, la forma cómo se definen los arreglos institucionales formales e informales (Fuentes, 1996, 2000; Weeks, 2003) afectan el contexto de relaciones civiles militares y los niveles de subordinación militar.

Trinkunas (2001) y Agüero (2001) son dos ejemplos de estudiosos que han intentado combinar aproximaciones teóricas para responder a la pregunta de la subordinación militar. Trinkunas indica que el proceso de progresiva subordinación militar en Argentina y Venezuela requiere, en primer término, explicar el tipo de estructura de oportunidades para la acción por parte de los actores políticos. Como los militares seguramente resistirán el control civil, entonces el éxito dependerá de una combinación virtuosa de oportunidades, estrategias y existencia de instituciones posibilitadoras del cambio.

Utilizando un argumento que establece que ciertas coyunturas críticas condicionan fuertemente el carácter de las fases siguientes (path dependence), hemos combinado también el análisis institucional con interacciones estratégicas por parte de los actores en pugna (Agüero, 2001). El contexto de la transición sienta las bases para la interacción entre actores civiles y militares, desconfiados unos de otros. El resultado de mayor o menor subordinación dependerá, en ese caso, de una combinación de (a) las condiciones iniciales de poder por parte de los actores, (b) el aprovechamiento de oportunidades estratégicas por parte de ellos, y (c) la institucionalización de aquellas oportunidades. De este modo, el resultado no está asegurado por cuanto los actores pueden aprovechar y/o desperdiciar oportunidades para la acción.

Legado y proceso político actual

La respuesta a la pregunta sobre el rol que le cabe a los militares en los actuales sistemas políticos en América Latina pasa por observar las trayectorias de los países (recientes y no tanto), así como las condiciones políticas específicas de la relación civil-militar en cada contexto. Para nuestro estudio escogimos nueve casos que son expresión de determinadas configuraciones pasadas y presentes de poder.

Escogimos tres grandes configuraciones actuales. Primero, procesos en los que se observan transformaciones radicales, esto es, cuando en el presente se evidencia una seria alteración de relaciones de poder y cambios institucionales significativos, acompañados por movilizaciones sociales relevantes. Los casos de Bolivia, Ecuador y Venezuela ilustran muy bien esta situación, aunque Venezuela –como veremos más adelante– evidencia una transformación radical encabezada por un miembro de las mismas fuerzas armadas, quien promueve un proyecto político revolucionario. En los tres casos, se da la común circunstancia de estar antecedidos por un legado caracterizado por un pacto político de elites civiles que gobernaron el país por un período relativamente extenso culminando en crisis relevantes del sistema político: desde 1983 y hasta 2005 en Bolivia, desde 1979 y hasta 2007 en Ecuador, y desde 1958 y hasta 1998 en Venezuela.

Una segunda configuración de países la conforman Brasil, Colombia, Chile, México, y Perú que, en la actualidad, tienen aquello que la literatura considera como poliarquías, esto es, sistemas de democracia representativa, respetuosos, en mayor o menor grado, de las libertades políticas y civiles, y en los cuales funciona un esquema de división entre poderes del Estado. En dichas naciones, la calidad de los sistemas de representación ciertamente tiende a variar y, generalmente, revelan problemas en cuanto a la existencia de los derechos civiles, así como condiciones socio-económicas para el ejercicio de derechos. El legado de dichas democracias representativas tiende a variar. Un primer conglomerado (Brasil, Chile) revela una secuela más inmediata de dictaduras militares de corte burocrático como las definió O`Donnell (1973). Un segundo conglomerado (México y Perú) tiene su antecedente próximo en autoritarismos civiles con apoyo de las fuerzas armadas. Finalmente, Colombia representa el caso de un pacto de elite que se extiende por un largo lapso (desde 1958 a la fecha), pero que, al mismo tiempo, presenta un conflicto armado interno constante, que lo convierte en un caso bastante único en la región por la convivencia de estas dos circunstancias.

Finalmente, consideramos el caso de Cuba, en el que las fuerzas armadas fueron incorporadas al proyecto político revolucionario encarnado por Fidel Castro y que fueron adquiriendo un papel cada vez más importante en los manejos del Estado.

En todos los trabajos que se presentan en este volumen hay una referencia permanente a procesos de larga duración con aspectos más coyunturales asociados a la forma en que los gobiernos enfrentan la cuestión militar. Esta referencia al legado no es casualidad. Podemos extrapolar hacia el conjunto de América Latina aquello que Simón Pachano explica en este volumen para el caso de Ecuador, esto es, por una parte, que la comprensión de los fenómenos coyunturales requiere una contextualización asociada al posicionamiento que las fuerzas armadas tuvieron en la formación del Estado-Nación en los países de América Latina, que las llevó a considerarse y ser consideradas por determinadas elites como instituciones garantes de la supervivencia de dicho Estado. Esto, a su vez, asociado a conflictos externos que fueron estableciendo los límites territoriales de los países de la región. Y, por otra, que el papel de las fuerzas armadas como árbitros y defensores de un determinado orden político se asocia a la conformación y mantenimiento de alianzas de poder con las elites que controlaban al Estado, o bien al desarrollo de caudillismos con el objetivo de intervenir en política en forma más o menos permanente, dependiendo de las circunstancias nacionales.

La observación del legado nos permite advertir una primera e importante cuestión: en América Latina y el Caribe las fuerzas armadas han sido históricamente un factor de poder relevante que ha intervenido apoyando proyectos políticos determinados (México, por ejemplo) o que ha asumido directamente el poder político (e.g., Chile y Brasil). Este cuadro que presenta la combinación de legado con sistema político actual no tiene intenciones explicativas sino solamente descriptivas, esto es, presentar los contextos diferentes en que se plantean las interrogantes sobre la vinculación política de los militares.

Tabla 1

Legado y proceso político actual

Fuente: elaboración propia. 

En los capítulos que se presentan en este libro se entrega una contextualización de largo plazo que nos permite comprender, con un alcance más explicativo, el peso de este factor histórico. En los países que actualmente experimentan transformaciones democráticas radicales (Bolivia, Ecuador, Venezuela) aparece la pregunta acerca del papel y peso específico de los militares acompañando y/o resistiendo dicho proceso. En las democracias representativas (Brasil, Chile, México, Perú y Colombia) se plantean las interrogantes sobre la acomodación de las fuerzas armadas a un contexto de subordinación al poder político civil –aquí los dilemas se refieren a la especificación de roles, a los espacios de autonomía/subordinación, y a las capacidades civiles en el sector. Mientras tanto, en Cuba la pregunta central, referida a la eventual transición, también nos conduce a reflexionar sobre el rol que le tocará cumplir a las fuerzas armadas en dicho proceso.

El cuadro descriptivo se hace más complejo al introducir la existencia o no de conflictos militarizados internos que aumentan las tensiones en el tramado de dilemas que enfrentan los gobiernos. Los distintos trabajos presentados aquí ilustran, a grandes rasgos, tres tipos de problemáticas presentes en las sociedades latinoamericanas. El primer dilema es el papel que le cabe a las fuerzas armadas (participación como actores protagónicos o no) en la defensa de un determinado proyecto político, sea revolucionario o de profundización democrática radical. Cuba, Venezuela, Ecuador y Bolivia enfrentan este desafío.

Un segundo grupo de países (Colombia y México, en nuestro estudio) enfrentan el dilema de contener una amenaza interna asociada, bien a la guerrilla, bien al narcotráfico o a la combinación de ambos. Las relaciones entre los actores políticos y las fuerzas armadas se verán marcadas por su participación en un conflicto interno que afecta sustantivamente las relaciones de poder.

Tabla 2

Contexto político y dilemas

Fuente: elaboración propia.

Finalmente, están los casos de poliarquías que no enfrentan conflictos internos y se abocan a los dilemas de la profesionalización, subordinación y establecimiento de capacidades civiles en el sector de la Defensa. A continuación abordaremos algunas particularidades en cada una de estas agrupaciones de problemáticas.

Proyecto político (revolucionario) y fuerzas armadas

En Cuba, Venezuela, Ecuador y Bolivia las preguntas esenciales se asocian o con la permanencia (Cuba) o con la profundización de un proyecto político revolucionario (Venezuela, Ecuador, Bolivia). Sin embargo, la forma cómo se configura una constelación de factores históricos en cada sociedad determina las distintas maneras en que se relacionan el poder político y las instituciones armadas. Como Eusebio Mujal-León y Lorena Buzón nos indican para el caso de Cuba, desde la gestación de la revolución, a fines de la década de 1950, el Partido Comunista y las Fuerzas Armadas Revolucionarias (far) han sido pilares dominantes, llegando a conformar un núcleo entrelazado y, en ocasiones, intercambiable de lo que denominamos el partido fidelista. La simbiosis entre los Castro, el Partido y las far, muchas veces nubla la mirada del rol que han jugado estas últimas en el proceso político cubano. No obstante, es claro que ellas se han transformado en la institución de mayor prestigio e influencia en dicha sociedad. Los autores nos invitan a observar diferentes fases en el proceso cubano, insistiendo en el desarrollo de una cierta institucionalización profesionalizante en las fuerzas armadas que las llevó a detentar, hacia mediados de los 80, una identidad corporativa y una relativa autonomía dentro del partido fidelista.

Una coyuntura crítica fueron los eventos asociados al arresto y ejecución por parte del gobierno del general Arnaldo Ochoa, un héroe de la revolución que, a fines de los 80, fue acusado de corrupción y negligencia en el cumplimiento de sus deberes. El incidente implicó una seria transformación interna de las far, acompañada de una reducción de su tamaño y purgas de oficiales de alto y medio rango. El efecto esperado era un mayor alineamiento de dichas instituciones con la figura de Fidel Castro y el restablecimiento de la disciplina y la jerarquía. Desde mediados de los 90 Cuba enfrentaba un dilema de supervivencia y de transición política interna (desde Fidel a su hermano Raúl Castro), en cuyo contexto las instituciones armadas jugaban un papel crucial, no sólo por su función en seguridad sino, además, porque a ellas se les confió la implementación de un nuevo sistema de gestión de empresas –un ámbito crucial en un esquema de alta centralización de las decisiones económicas.

El recuento histórico del caso de Cuba ilustra algunas variables determinantes que han incidido en las relaciones entre la dirigencia política y la militar: primero, el peso de los líderes revolucionarios, particularmente de Fidel Castro, como líder carismático, y de su hermano Raúl, como implementador de reformas sustantivas dentro del Partido y de las fuerzas armadas; segundo, la consolidación de las far como piezas clave, al proveer seguridad externa y ser la columna vertebral del remozado sistema económico cubano; tercero, el desarrollo de instituciones relativamente autónomas, con privilegios y alta influencia en las máximas esferas de poder. Con todo, y aun si la relación entre el Partido y las fuerzas armadas pasa por la misma figura (Raúl Castro), el equilibrio alcanzado parece frágil.

Si en Cuba las fuerzas armadas nacen con la revolución, en el caso de Venezuela se produce un fenómeno histórico distinto. Harold Trinkunas, en su capítulo, nos sugiere que en el período de 1958-1998 los sucesivos gobiernos civiles confinaron a las instituciones armadas a un estrecho marco de misiones que favorecieron el desarrollo de una autonomía latente. El desinterés y la falta de políticas públicas en el sector de la Defensa generaron fuerte frustración y descontento, más aún cuando, a comienzos de la década de los 90, Venezuela entró en un ciclo de aguda crisis política y económica. Vino el fracasado intento de golpe del entonces teniente coronel Hugo Chávez (1992), que se transformó en un punto de inflexión relevante para el devenir futuro venezolano.

Trinkunas establece que, a partir del triunfo presidencial de Chávez en 1998, se abre una etapa de erosión rápida de la autonomía de las fuerzas armadas. El gobierno ha intervenido profundamente a las instituciones militares en cuanto a sus doctrinas, educación, formación, sistemas de adquisiciones y ascensos. Mientras en Cuba observamos un proceso histórico de crecientes grados de corporativización castrense, en este caso se produce el proceso inverso de erosión de los espacios de autonomía y de subordinación de dichas instituciones a un proyecto revolucionario. Chávez buscó, a partir de una serie de reformas, un control mayor que le permitiese evitar eventuales golpes militares en su contra. Bifurcó la línea de mando entre componentes activos y de reserva, redefinió roles, de modo que las instituciones participasen del proyecto de desarrollo nacional, y reforzó la dependencia directa de las instituciones armadas del Presidente.

En este caso, las relaciones entre la autoridad política y las instituciones militares se asocian al papel de Chávez de intervenir, directa y personalmente, en las decisiones sobre dichas instituciones, y a la ausencia, al menos explícita, de resistencias corporativas dentro de las fuerzas armadas. Trinkunas advierte que podrían existir ciertos indicios de resistencia, aunque, hasta el momento, son más bien menores. En tercer lugar, se advierte la inexistencia, en el ámbito político partidista, de una oposición con una voz unificada o coherente que rechace la estrategia de Chávez. Finalmente, está la ausencia de mecanismos institucionales de fiscalización de la política militar del Presidente.

Tanto en Bolivia como en Ecuador, las instituciones armadas han cumplido un papel de garantes de la unidad territorial nacional. Son instituciones de alcance nacional que, adicionalmente, y como ha sido la pauta en muchos países de la región, se han involucrado directamente en el proceso político. El período de democracia pactada boliviana (1982-2005) produjo un retiro de las fuerzas armadas a sus cuarteles, pero, como indica el capítulo de Fernando Mayorga, el gobierno electo del general en retiro y ex dictador Hugo Bánzer (1997-2002) revirtió este proceso al acentuar su incorporación a la lucha contra el narcotráfico. A diferencia de otras transiciones latinoamericanas, las fuerzas armadas no se transformaron, institucional ni políticamente, en actores de veto en el nuevo contexto democrático.

La llegada de Evo Morales al poder por la vía democrática en 2005 planteó serios dilemas en la medida en que se debilitaron algunas de las premisas en que estuvo basado el período anterior. En primer lugar, se reorientó la postura boliviana frente al combate a las drogas y el cultivo de hojas de coca, lo que implicó sacar a las fuerzas armadas de una función de lucha contra el narcotráfico y apoyo a la interdicción, de la mano de la cooperación con Estados Unidos. Pero más importante ha sido el impacto que la transformación radical de la política ha tenido en las fuerzas armadas, transformación operada, por ejemplo, por el proceso de nacionalización de los hidrocarburos que, a juicio de Mayorga, altera la labor que venían cumpliendo las fuerzas armadas al convocárselas a ser parte de un proyecto de desarrollo nacional que incorpora técnicos militares en funciones ejecutivas en la minería e involucrándolas en el control de aserraderos. La vinculación de las instituciones castrenses al proyecto de desarrollo ha implicado asimismo relacionarlas con funciones específicas en el ámbito social como reparto de determinados beneficios a la población.

En segundo lugar, ha cambiado el contexto en el cual se plantea el papel de las instituciones armadas en el control de la seguridad interna. Las convulsiones intestinas desatadas por el proceso radical de cambios han replanteado el rol de las fuerzas armadas como garantes del orden y paz social. Esto involucra una mayor preocupación, no sólo por el eventual control de la protesta social, sino también por las amenazas a la unidad territorial emanada de la pugna política respecto de los estatutos regionales.

En tercer lugar, el proyecto indigenista y popular encarnado por Evo Morales influye sobre el papel que cumplen los militares. ¿Representan las instituciones armadas intereses de clase o bien se rearticulan en una nueva alianza con actores emergentes? Mayorga nos indica que, en este punto, la relación entre el gobierno y las fuerzas armadas ha sido ambivalente y se ha manifestado informalmente. Por ejemplo, Evo Morales apela a las fuerzas armadas en su calidad de soldado de reserva por ser el primer mandatario que, desde 1983 a la fecha, efectivamente realizó el servicio militar. Asimismo, por primera vez un indígena aymara ocupa el cargo de capitán general de las ff.aa. y se ha iniciado un proceso de superación de la discriminación al incorporarse como política de Estado la inclusión (todavía limitada) de indígenas en el ámbito político-simbólico. Por ejemplo, en 2006 se organizó un desfile militar que incorporó la presencia de contingentes de una treintena de pueblos indígenas. En otro acto se verificó un desfile frente a autoridades gubernamentales y militares de indígenas vestidos con antiguos fusiles y ponchos rojos, lo que fue fuertemente criticado por los sectores de oposición. Desde esta perspectiva, respecto del caso de Bolivia, surge la interrogante, todavía abierta, del impacto que tendrán las reformas políticas, sociales, económicas y simbólicas en la propia institución militar.

La fluidez de los acontecimientos en Bolivia en los últimos años nos obliga a plantear escenarios abiertos. Sin embargo, parece claro que el rol de las ff.aa. tenderá a adquirir mayor importancia. Hasta el momento, nos indica Mayorga, las cuestiones asociadas a la política de Defensa y militar han ocupado un bajo nivel de atención de las cúpulas en el poder. Sin embargo, lo que sí aparece como evidente es la reorientación de las fuerzas armadas en torno al proyecto político del mas, lo que implicaría mayores atribuciones en seguridad interna (para garantizar la cohesión estatal y prevenir reversiones al proceso de cambio político), y un involucramiento mayor en asuntos de desarrollo económico-social.

En el caso de Ecuador, el proyecto de revolución ciudadana de Correa plantea el mismo tipo de dilemas. Un Presidente que asume el desafío de transformación democrática radical en un contexto en el que las fuerzas armadas han desempeñado históricamente un triple rol de actores centrales en el desarrollo económico, agentes de cohesión territorial e involucramiento previo en la acción de gobierno. Pachano nos advierte de un elemento que, menos evidente en otros contextos, refiere al recurso al enemigo externo como factor de cohesión. Mientras en los 90 la amenaza que cohesionó a Ecuador provino de la frontera con Perú, en la actualidad ella se asocia con el derrame del conflicto colombiano hacia Ecuador. Todavía es demasiado temprano para evaluar el impacto eventual de las transformaciones políticas que están ocurriendo bajo la administración de Rafael Correa, pero resulta claro que los niveles de corporativización alcanzados por las instituciones militares de ese país durante el siglo xx las ponen en un pie diferente a los evidenciados en el caso de Venezuela.

Fuerzas Armadas y política en casos de contención de conflictos internos

Dos casos, en este volumen, Colombia y México, ilustran situaciones de un legado político que se caracteriza por un pacto para gobernar de elites civiles, y existencia de la amenaza de un conflicto armado, más duradero y persistente en el caso de Colombia y más reciente en el caso de México. En Colombia, nos dice Adam Isacson, la caracterización de un pacto civil en el que las fuerzas armadas estarían ajenas a la contingencia política es simplista por cuanto ellas han sido parte importante –y a veces decisiva– de esta historia. Ellas ocupan un papel central en las definiciones de las políticas de seguridad, en la contención de la guerrilla y, más recientemente, en las relaciones con Estados Unidos y los planes de lucha anti-drogas. Históricamente no han sido parte de las elites, pero interactúan con ellas, frecuentemente. Al mismo tiempo, tampoco se puede pensar en instituciones totalmente profesionales y ajenas a uno de los principales problemas que azota al país: el narcotráfico.

La ausencia de políticas de seguridad durante gran parte del siglo xx contribuyó, a nivel regional, a la materialización de alianzas locales, en las que los mandos de las fuerzas armadas actuaban respondiendo a los intereses de las elites locales. Las redes de violencia y corrupción incentivaron notablemente el proceso de desprofesionalización. En la década de los 90 aparecen los primeros intentos civiles por establecer políticas de seguridad más coherentes, así como incipientes investigaciones sobre violaciones de derechos humanos, lo que provocó una fuerte resistencia en los mandos que sentían afectados sus intereses.

Con la llegada de Uribe al poder en 2002 se implementa lo que se denomina la estrategia de seguridad democrática que implicó un ostensible incremento en los gastos militares, un aumento considerable de la fuerza, y una estrategia política que buscó convertirlas en aliadas para la derrota de la guerrilla. Dicha política ha implicado un beneficio material para las instituciones, pero también un costo asociado a la pérdida de autonomía. La alta popularidad del Presidente acompañado de su estilo frontal ha generado una reducción de las posibilidades de las fuerzas armadas para limitar dicha injerencia. Es el Presidente que más llamados a retiro ha hecho en la historia contemporánea colombiana. Esta intromisión no ha estado exenta de resistencias, como se hizo evidente a raíz del intento del gobierno de centralizar los gastos militares discrecionales de cada servicio y que le costó el puesto a la ministra Marta Lucía Ramírez (2003).

En este caso vuelve a destacar el peso que, variables asociadas a liderazgo y a los niveles de corporativismo militar, tienen a la hora de examinar la relación político-militar. El nivel de apoyo popular y la legitimidad del Presidente resultan cruciales en la relación con los militares en estos contextos democráticos presidencialistas. En casos como el de Venezuela, Ecuador, Bolivia y Colombia, por citar los ya abordados, el liderazgo presidencial ha sido clave. No obstante, dicho liderazgo se ha utilizado más para involucrar a las instituciones armadas en un proyecto político determinado que para establecer una política de profesionalización. Existe incertidumbre respecto del grado de resistencias corporativas que se expresen en Ecuador, Colombia y Bolivia de frente a intentos de intervención presidencial.

En México se observa un pacto civil-militar autoritario de la mano del Partido Institucional Revolucionario a comienzos del siglo xx; una progresiva profesionalización castrense durante dicho siglo; una presencia militar en los 60 en programas de acción social bajo un paradigma más bien desarrollista complementado con acciones en el ámbito de la seguridad pública de control de la protesta social, que culminó como punto crítico con su intervención en la matanza de estudiantes del 2 de octubre de 1968.

Mónica Serrano nos invita a reflexionar sobre la subordinación subjetiva y objetiva de los militares. Al momento de la transición democrática y de la transferencia de poder desde el pri al pan, dominaba la noción de que los militares estaban subordinados al poder político al menos subjetivamente. El desafío para la política se refería entonces al control objetivo que se lograría respecto de las instituciones armadas, esto es, a la capacidad de liderazgo civil democrático en la readecuación legal, institucional y de definiciones de política. Ello se dio a partir, por ejemplo, de una mayor acción de la entonces oposición al pri en el Congreso durante la década de los 90 en la discusión sobre el presupuesto de la Defensa.

En el caso de México se han puesto en entredicho durante de presente década los esfuerzos de profesionalización militar al producirse el consenso político respecto de la necesidad de involucrar a las fuerzas armadas en la lucha contra el narcotráfico. Serrano nos advierte que una de las características de la transición ha sido precisamente un déficit de liderazgo civil democrático. Las fuerzas armadas, en tanto, han buscado mantener y proteger sus espacios de poder a través de su involucramiento en conflictos internos, lo que les ha favorecido en términos de adquisición de capacidades materiales aunque no necesariamente de una profesionalización efectiva.

Liderazgo civil y subordinación/profesionalización militar

Los dilemas que enfrentan países con regímenes democráticos, pero que no enfrentan procesos de transformación democrática radical o conflictos internos son más tradicionales y se asocian más explícitamente a los temas de profesionalización, subordinación al poder político y liderazgo civil democrático. Estos temas, sin embargo, se diluyen frente a las exigencias coyunturales de proveer respuestas inmediatas a la seguridad, como en Colombia, y en México, donde, además, se enfrenta el legado de una larga tradición de relativa autonomía en un contexto de partido único.

El examen de Brasil, Chile y Perú ilustra acomodaciones post-transicionales, intentos de desarrollar políticas sectoriales, pero muy limitados resultados efectivos de alterar, en forma sustantiva, los intereses corporativos de las instituciones castrenses. Los avances parecen ser bastante tímidos, en gran parte debido a resistencias corporativas y a una débil voluntad de reforma de parte los principales actores políticos.

El diagnóstico que hace Jorge Zaverucha sobre el caso de Brasil ejemplifica esta circunstancia con particular nitidez. Sostiene que las instituciones armadas continúan ejerciendo influencia política y detentan prerrogativas legales incompatibles y contradictorias como, por ejemplo, ser garantes de la institucionalidad democrática y subordinadas a las instituciones que se supone deben garantizar. La existencia de brotes de conflictividad interna asociados al narcotráfico las llevan a ampliar sus actuaciones y presencia nacional en cuestiones de ley y orden internas. La ausencia de una discusión política sobre esta cuestión refleja que para importantes sectores políticos las instituciones armadas debieran cumplir un doble papel de protectores de la seguridad pública y de la propiedad privada, cuestiones íntimamente relacionadas.

En el caso de Chile, dado el peso de la figura del general Pinochet durante la dictadura y posterior transición, se observa –en palabras de Claudio Fuentes– una pausada despinochetización política e institucional a partir del 1998 cuando el general deja el Ejército. Lo anterior se tradujo en un cambio de actitudes de los sectores políticos de derecha que le habían sido leales, y algunos cambios institucionales como la reforma a la Constitución en 2005 que limitó facultades de los uniformados en una serie de temas. Sin embargo, se advierte que una serie de ámbitos muy relevantes a la Defensa (presupuesto, justicia militar, leyes orgánicas, adquisiciones, industria militar, etc.) permanecen intactos desde la dictadura. Hasta el momento, la transformación actitudinal de la elite no ha dado paso a una transformación político-institucional que asuma el desafío de reformar al sector de la Defensa y adecuarlo a un Estado democrático en forma.

La explicación para este fenómeno también se encuentra en el ámbito político al no existir un liderazgo civil democrático que persistentemente en el tiempo haya definido políticas de Estado en temas esenciales al sector, y a la falta de interés de sectores de la oposición política de abordarlos. Si a ello sumamos la alta legitimidad social de las fuerzas armadas, ellas han sido capaces de adaptarse a un contexto democrático sin ver reducidos mayormente sus espacios de autonomía ni sus privilegios. En este caso el desafío no se encuentra tanto en el tipo de relación civil-militar establecida desde el inicio de la transición, sino más bien en los acuerdos políticos posibles para definir una agenda de modernización institucional en el sector.

Finalmente el caso de Perú es algo más complejo dado el legado de un conflicto interno de magnitud, la existencia de un gobierno autoritario de corte civil durante la década de los 90 que se apoyó en las fuerzas armadas para eliminar a Sendero Luminoso, y una transición posterior iniciada a comienzos de la presente década. Maiah Jaskoski en este volumen entrega un detallado análisis de las transformaciones verificadas desde el fin del gobierno de Fujimori. Sostiene que se implementaron importantes reformas a las prerrogativas legales de los uniformados sin que se hayan producido episodios importantes de insubordinación. Pone atención sobre sus resistencias corporativas para evitar obedecer a una decisión que provenga de la autoridad civil. Identifica una serie de hechos en los que los militares rechazaron o se resistieron a ejecutar decisiones de las autoridades civiles, culminado, casi siempre, en cesiones de poder por parte de las autoridades.

En Perú observamos, entonces, una situación de adecuación formal importante de la relación civil-militar, pero en un contexto de alta autonomía militar. Las manifestaciones de autonomía, más que centrarse en la rebelión respecto de la autoridad política, se centran en la inacción.

Política y militares en América Latina y el Caribe

En este volumen intentamos entregar una mirada contemporánea a la posición que ocupan los militares en los diversos sistemas políticos de la región. La primera y a veces no tan evidente constatación es que ellos siguen estando presentes en la escena política, extendiendo una tendencia histórica presente durante gran parte de la vida republicana de la región. En todos estos casos se trata de instituciones burocráticas (en el sentido típico-ideal) relativamente autónomas, con intereses corporativos y fuertes incentivos para actuar e intervenir en cada contexto nacional. Tales intervenciones no se asocian hoy con la apropiación del poder político como solía ocurrir en el pasado, sino con la incidencia política para defender intereses corporativos o apoyar proyectos políticos específicos. Es evidente que el legado de intervenciones de los militares y la posesión del monopolio de la fuerza, unido a la vasta trama de redes y alianzas informales, los convierte en factores relevantes de poder. Así, y desde un punto de vista descriptivo-analítico, resulta crucial observar tanto el legado histórico como los procesos político-coyunturales que van marcando las pautas de desarrollo de la inserción de los militares en el contexto político de cada país.

Observamos tres grandes configuraciones que expresan una cierta diversidad en el tipo de problemáticas que enfrenta América Latina y el Caribe. La primera se refiere a la relación entre las instituciones armadas y los procesos políticos revolucionarios que buscan alterar en forma profunda o radical las relaciones de poder en una sociedad. En el caso de Cuba, las Fuerzas Armadas Revolucionarias nacieron con la revolución, pero comenzaron un proceso de profesionalización que hoy las convierte en factor de poder más bien conservador en la perspectiva de una eventual transición en ese país. En los casos de Venezuela, Bolivia y Ecuador, las instituciones armadas –relativamente autónomas– enfrentan un contexto político que las va involucrando, con mayor o menor rapidez, en un proyecto político determinado. La demanda por ampliación de roles hacia el desarrollo social, el control del orden público, y la mantención de la unidad territorial son centrales para los líderes de aquellos países, y de ahí la presión que enfrentarán para su