La Gestión Urbana en América Latina: Debates desde la reflexión - acción

Universidad Piloto de Colombia

Presidente

José María Cifuentes Páez

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Mauricio Hernández Tascón

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Directora Maestría en Gestión Urbana

Mayerly Rosa Villar Lozano

© La Gestión Urbana en América Latina

Debates desde la reflexión - acción

Compilador

Claudia Inés Carreño Durán

ISBN

978-958-8537-67-2

Bogotá, Colombia

Primera edición - 2013

Diseño

Angie Tatiana Rodríguez Galindo

Departamento de Publicaciones y Comunicación Gráfica de la Universidad Piloto de Colombia

Fotografía Portada Fondo

Steampunk Urbanism (Part4) por Stefmanovic, tomada de Deviantart

La obra literaria publicada expresa exclusivamente la opinión de sus respectivos autores, de manera que no representan el pensamiento de la Universidad Piloto de Colombia. Cada uno de los autores, suscribió con la Universidad una autorización o contrato de cesión de derechos y una carta de originalidad sobre su aporte, por tanto, los autores asumen la responsabilidad sobre el contenido de esta publicación.

La Gestión Urbana en América Latina : debates desde la reflexión-acción / compilador Claudia Inés Carreño Durán.—Bogotá: Universidad Piloto de Colombia, 2013.

320 p.

eISBN 978-958-8957-11-1

Incluye referencias bibliográficas

1. GESTIÓN URBANA I. Carreño Durán, Claudia Inés, comp.

CDD 711

CONTENIDO

Prólogo

Claudia Inés Carreño

CAPÍTULO UNO

GRANDES PROYECTOS URBANOS Y GESTIÓN METROPOLITANA

Presentación. Adriana Hurtado Tarazona

El desafío político del gobierno de la ciudad Metropolitana en América. Fernando Carrión M

Ensayo sobre la urbanización reciente de la población colombiana. Óscar A. Alfonso R

As fontes de informação jornalísticas e a governança metropolitana do transporte coletivo de Bogotá (Colômbia) e Curitiba (Brasil). Estudo comparativo Gazeta do Povo-El Tiempo. Zanei Ramos Barcellos

Las fuentes periodísticas de información y la gobernanza metropolitana del transporte colectivo de Bogotá (Colombia) y Curitiba (Brasil). Estudio comparativo sobre Gazeta do Povo y El Tiempo. Zanei Ramos Barcellos

Estudio sobre el desarrollo de Sistemas Integrados de Transporte Público (SITP) en Colombia: los casos de Armenia y Manizales. Germán Alfonso Prieto Rodríguez y Diego Rafael Roberto Cabrera Moya

Modelo de gestión para el turismo en espacios interjurisdiccionales: caso de Boyacá (Colombia) como destino turístico. Martha Cecilia Torres López

CAPÍTULO DOS

ESPACIO PÚBLICO Y DEMOCRACIA

Presentación. Pablo Páramo

El proyecto urbano: encuentros y desencuentros en la discusión sobre la ciudad moderna. Hernando Cepeda Sánchez

Pedagogía ecológica en la gestión urbana. Otto Lührs Middleton

Modelo territorial para el estudio del espacio público: concepción y producción de lugares desde la perspectiva de género - mujer. Andrea Milena Burbano Arroyo

Espacio público habitable. Pablo Páramo

Transformación simbólica y funcional de la ciudad durante el Carnaval de Negros y Blancos de Pasto: argumento para la planificación urbana. Daniel Mora Rivera

Investigación científica y desarrollo tecnológico para la construcción de una gestión de la seguridad y la convivencia. Leandro Ramos

CAPÍTULO TRES

PARTICIPACIÓN Y ACCIÓN COLECTIVA EN CIUDADES DE AMÉRICA LATINA

Presentación. Alfonso Torres Carrillo

Movimientos sociales, educación popular y Estado en Argentina (2001-2012). Crisis social y proyectos político-pedagógicos. Roberto Elisalde

¿Participación comunitaria en barrios marginales: empoderamiento o exclusión? Lecciones del caso de Miravalle, Ciudad de México. Laura Zimmermann

Participación ciudadana en la reconstrucción territorial de Bogotá. Caso de Usme. Daniel Molina Botache

Bachilleratos populares y sus formas de constitución en la Argentina. Marina Ampudia

Una experiencia de acción colectiva territorial: el proceso Asamblea Sur en Bogotá. Javier Reyes y Alfonso Torres Carrillo

CAPÍTULO CUATRO

GESTIÓN AMBIENTAL Y DEL RIESGO URBANO

Presentación. Silvia Mabel León Aristizábal

Municipio y medio ambiente: la problemática ambiental en la sabana de Bogotá. Jair Preciado Beltrán

Las prácticas ancestrales en la Sabana de Bogotá frente a las inundaciones. Cuando la voz del río ruge. Juan Carlos Castellanos Puentes y Brighitte Amparo Parra Melo

Prólogo

Por: Claudia Inés Carreño*

Pensar la gestión urbana ha sido un tema de interés para diferentes actores gubernamentales del sector privado, de la sociedad civil y de la academia en Colombia. La Universidad Piloto de Colombia ha liderado la reflexión sobre el tema en nuestro país, razón por la cual hace 26 años en el seno de la Facultad de Arquitectura y Artes se crea la Maestría en Gestión Urbana (MGU)¹. Al igual que la noción de gestión urbana, la Maestría ha venido transformándose con los años y los acontecimientos locales, nacionales e internacionales, y en su búsqueda por mantener abierto el debate sobre el campo de la gestión urbana, hoy presenta el libro La Gestión Urbana en América Latina. Debates desde la reflexión - acción, documento que aborda una serie de preocupaciones que en su mayoría buscan dar pistas frente al siguiente interrogante: ¿Para qué pensar y hacer gestión urbana?

Para algunos investigadores (Carrión, 2013; Zorro, 2013; Frey, 2012) el origen relativamente reciente de la noción de gestión urbana data de la crisis del Estado de bienestar y de la planificación (década del del siglo XX), que se había sustentado en las primeras teorías sobre el desarrollo, de corte keynesiano, en las que se asignaba al Estado un papel de agente en el funcionamiento del mercado². Esta tendencia proponía un sistema económico, social y político a imagen y semejanza del que existía en las naciones más desarrolladas, para lo cual dotaba a las políticas de desarrollo de atributos centrales para orientar procesos tales como el crecimiento económico y la urbanización, todo ello con miras a avanzar hacia el bienestar.

Desde este modelo, y con estos atributos, corresponde al Estado asumir la planificación del país, es decir, diseñar procesos tendientes a obtener los objetivos deseados, que serían valorados con el referente de las sociedades avanzadas³, en cuanto a atención a necesidades básicas tales como alimentación, vivienda, empleo y educación y la prevención de problemas tales como las altas concentraciones de contaminación del aire y los niveles insostenibles de congestión vehicular.

Este tipo de intervención que caracterizó las políticas principalmente de algunos países europeos, ha sido cuestionado debido a la insatisfacción con los bienes y servicios prestados, la falta de coordinación entre niveles de gobierno, la falta de adaptación de las organizaciones públicas al contexto socioeconómico actual, el incremento en su tamaño e ineficiencia en la actividad y el gasto público (Santos, 2008, p. 77, en Páez, 2013). Por todo lo anterior, al Estado central se le considera incapaz de asegurar igualdad de condiciones y garantizar un determinado estándar de vida para los ciudadanos (Fundación Jaime Guzmán, 2013) y de ello se desprende, para un número importante de autores y actores políticos, la necesidad de que abandone su intervención en el mercado.

La planificación urbana, que era regulada y organizada territorialmente por el Estado central, en términos del hecho deseable de ciudad también decae (Ortega, 2008). En este sentido, Miranda (2010) explica cómo:

El rol del Estado como planificador, diseñador y gestor, desaparece [...] el Estado se repliega y aparecen actores emergentes tales como el sector financiero y el sector de la construcción [...] En el proyecto neoliberal, la gestión se descentraliza y se compartimentaliza mediante la transferencia de responsabilidades a los municipios. Como país, perdemos la posibilidad de hacer proyectos nacionales porque todo se agencia desde lo local. Las funciones de gestión de proyectos se traslada a los actores privados y surge así el concepto de gestión operacional, aquella que bajo criterios de eficiencia empresarial promueve y legitima el retiro del Estado central como gestor (sf.).

En la década del 80 (con fundamentos en debates de 1900) se impone un modelo de administración del Estado que retoma elementos de la administración en términos de la cultura del monopolio a la cultura de la competencia, de la cultura del ciudadano-servidor a la cultura del ciudadano-cliente [...] de la preocupación por la productividad a la calidad en la provisión de los servicios (Santos, 2008, p. 82, en Páez, 2013, sp.).

Pese a estar sujeta a varios cuestionamientos en las últimas tres décadas (Durán, 2012), la importancia de esta visión está en entender a la gestión como un proceso eficiente para administrar los recursos humanos necesarios para alcanzar una alta productividad por parte de los trabajadores, caracterizándose principalmente por los siguientes aspectos: división clara del trabajo, distribución de los deberes a través de una jerarquía administrativa supervisada, definición de un sistema de reglas y reglamentos, exclusión de lo personal en la actuación de los cargos, y comunicación vertical y formalizada entre puestos de trabajo. Es este modelo el que se convierte en referente de la gestión urbana, que se supone así ser eficiente y eficaz.

Otro referente con el que se ha definido a la gestión es la acción, lo cual se hace evidente en la definición de Ortega, para quien la gestión urbana es la evolución de la planificación como concepto y como logro de las demandas de los ciudadanos [... es la puesta en marcha] de un conjunto de acciones para el logro de un objetivo [...] es la fase entre el plan y el logro (2008: p. 25). De igual manera, García y Coral (2004) agregan que la gestión urbana agrupa estos procesos de acción encaminados al funcionamiento integral de la ciudad (p. 104).

Dialogando con estas interpretaciones se arguye que la gestión urbana es mucho más que acción y emerge mucho antes que el plan. Adicionalmente, y siguiendo a Frey (2012), es necesario que conceptualicemos la gestión urbana desde una visión que:

…incluya todas las actividades desarrolladas por parte de los gobiernos locales, y realizadas cada vez más en cooperación con actores privados, la sociedad civil y los ciudadanos en favor del desarrollo de las ciudades. Desde esta perspectiva, la planificación urbana, el planeamiento sectorial, las políticas públicas como también la administración cotidiana de la Alcaldía son todos partes de la gestión urbana, cuya tarea principal es la coordinación y articulación de las diferentes actividades, actores, sectores y saberes (p. 34).

Desde una perspectiva relacional que es evocada por el subtítulo del presente libro, la gestión urbana requiere vincular dos momentos simultáneos y complementarios: la reflexión y la acción. Ambos momentos, y es una propuesta a la que se suma quien realiza este prólogo, deberían apuntar a la consolidación de un buen vivir (Walsh, 2010) para los habitantes de las ciudades latinoamericanas; un buen vivir como proyecto alternativo al desarrollo convencional, fundamentado a partir de principios éticos, epistémicos y políticos, donde se reconozcan y reivindiquen las diversas cosmogonías, se visibilicen los procesos políticos, se afiance la idea de las múltiples visiones y cobre sentido la noción de lugar (Cuevas, 2012).

Como se manifestó en párrafos precedentes, el lector encontrará en este libro debates relativos al interrogante ¿para qué pensar y hacer gestión urbana? Cada una de las reflexiones contenidas –producidas inicialmente como ponencia para el Primer Seminario Internacional en Gestión Urbana, re-elaboradas como artículo para el libro y ajustadas

a partir de los conceptos emitidos por el Comité Editorial de la Maestría y por evaluadores internos y externos a la Universidad Piloto de Colombia– son un aporte a la construcción de idearios y formas de gestión urbana, que se materializan en términos de investigaciones y experiencias recientes y relevantes para los asentamientos humanos en América Latina. En particular los ejes de discusión se presentan en este libro a manera de capítulos.

El primer capítulo reflexiona sobre la importancia de gestionar iniciativas que reúnan a los diferentes actores que confluyen en las ciudades contemporáneas, con el fin de ensamblar las propuestas locales y regionales en perspectiva metropolitana, todo ello bajo principios que contribuyan a eliminar las desigualdades territoriales. El segundo capítulo privilegia algunas discusiones sobre la dimensión social del espacio público, entendido como trama urbana en la que convergen, entre otros, el género, la pedagogía ciudadana y el carnaval. El tercer capítulo analiza los sentidos y las prácticas que despliegan procesos de participación en diferentes contextos de la ciudad de hoy, retomando experiencias como la de Miravalle (México), Bachilleratos Populares (Argentina), Asamblea Sur y Usme en Bogotá (Colombia). En el cuarto capítulo se enfatiza en la recuperación y actualización de saberes ancestrales y de historias que documentan la evolución de Bogotá, experiencias que se validan como soportes de conocimiento para agenciar procesos de mejora y consolidación de las ciudades contemporáneas. En el quinto y último capítulo, se reflexiona sobre algunas de las implicaciones que se propician ante la irrupción de dispositivos informáticos comunicacionales en la ciudad.

Sea esta la ocasión para ofrecer, en nombre propio y de la Maestría en Gestión Urbana, un especial agradecimiento al Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnología e Innovación (Colciencias), organismo que financió el Seminario y la impresión del presente libro. Nuestra gratitud a los coordinadores de mesas temáticas (profesores Adriana Hurtado Tarazona, Silvia Mábel León, Angie Carolina Torres, Pablo Páramo y Alfonso Torres) quienes desde el momento de la convocatoria del Seminario hasta la producción de esta obra han aceptado acompañarnos con sus valiosos aportes. A los ponentes, asistentes, personal directivo, docente y administrativo de la Maestría en Gestión Urbana y de la Universidad Piloto de Colombia, un especial reconocimiento por su disposición y apoyo. Finalmente, gracias a Nicolás Cuervo Ballesteros, César Augusto Ruiz y Carlos Augusto Moreno, evaluadores de esta obra, quienes con sus oportunos y relevantes comentarios, fortalecieron debates necesarios.

Bienvenidos a estas páginas, producción con la que conmemoramos más de 25 años de trayectoria académica en gestión urbana.

REFERENCIAS

Carreño, C.I. (2012). Lo pedagógico en los posgrados sobre desarrollo. Dos estudios de caso. Tesis doctoral. Doctorado en Ciencias de la Educación. Universidad Nacional de la Plata. La Plata, Argentina.

Carrión, F. (2013). El desafío político del gobierno de la ciudad metropolitana en América. En La Gestión Urbana en América Latina. Debates desde la reflexión-acción. Bogotá: Universidad Piloto de Colombia.

Cuevas Marín, P. (2012). Interculturalidad crítica y Buen Vivir: el otro lugar del desarrollo. En De-construyendo la educación para el desarrollo. Una mirada desde Latinoamérica. Bogotá: Uniminuto.

Durán Durán, A. (2012). Gestión y desarrollo social: reflexiones desde la comunicación-educación. Bogotá. En prensa.

Fundación Jaime Guzmán (2013, 22 de enero). La utopía del estado de bienestar: la experiencia europea reciente. Ideas y Propuestas, (118).

Frey, K. (2012). Enseñanza e investigación sobre gestión urbana: algunas anotaciones conceptuales y el relato de una investigación con alumnos de la Maestría en Gestión Urbana. Papeles de Coyuntura, (33).

Gilbert, A. (1989). The Mega-City in Latin America. Tokyo, Japan: United Nations University Press.

Gomes Da Costa, P.C. (2004). O silêncio das cidades: os espaços públicos sobameaça, a democracia em suspensão. Cidades, (4), 249-266. Presidente Prudente. Brasil.

Jaramillo, S. (2011). Introducción. En Bogotá en el cambio de siglo: promesas y realidades. Serie Ciudades. Bogotá: Organización Latinoamericana y del Caribe de Centros Históricos (OLACCHI).

Miranda Ruiz, L. (2010). La Gestión Urbana en América Latina. Documento elaborado para el Seminario Interno de Investigación, Maestría en Gestión Urbana. Bogotá: Universidad Piloto de Colombia.

Ortega Ávila, C. (2008). Algunas consideraciones sobre la definición, importancia y complejidad de la gestión urbana: a manera de introducción. En Gestión urbana. Debates y aplicaciones. Bogotá: Grupo de Investigaciones Gi_MGU, Maestría en Gestión Urbana, Universidad Piloto de Colombia.

Páez Vargas, A. (2013). Condiciones para una gestión pública compartida. Documento borrador de Trabajo de Grado. Bogotá: Centro Interdisciplinario de Estudios sobre Desarrollo (CIDER), Universidad de los Andes.

Walsh, C. (2010). Interculturalidad crítica y educación intercultural. En Construyendo interculturalidad crítica. La Paz, Bolivia: Instituto Internacional de Integración - Convenio Andrés Bello.

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* Comunicadora Social – Periodista de la Universidad Autónoma de Bucaramanga. Magíster en Planificación y Administración del Desarrollo Regional del Cider de la Universidad de los Andes. Doctora en Ciencias de la Educación de la Universidad Nacional de La Plata, Argentina. Profesora e investigadora de la Maestría en Gestión Urbana de la Universidad Piloto de Colombia.

1. La Maestría se ha propuesto como objetivo la generación de capacidades para abordar desde la investigación, las realidades, fenómenos y problemas urbanos buscando que mediante una actitud crítica y transformadora aporten de manera significativa en el diseño, planeación, gestión e implementación de alternativas y procesos de acción e intervención viables orientados al mejoramiento de la calidad de vida en las ciudades (MGU, 2013).

2. Planificación en términos de proveer servicios públicos, vivienda, educación, obras de infraestructura, entre otros.

3. Los referentes, a los que se ha hecho alusión en otro documento (Carreño, 2012), son: altos niveles de industrialización, altos niveles de urbanización, tecnificación de la agricultura, rápido crecimiento de la producción de materiales, rápido crecimiento de los niveles de vida, adopción generalizada de la educación, adopción del valor de lo moderno.

CAPÍTULO UNO

MAJOR URBAN PROJECTS AND METROPOLITAN MANAGEMENT

GRANDES PROYECTOS URBANOS Y GESTIÓN METROPOLITANA

PRESENTACIÓN

Presentation

Por: Adriana Hurtado Tarazona*

En los últimos años, tanto desde la academia como desde las experiencias internacionales, se ha visibilizado una tendencia común a varios países de Latinoamérica y del mundo: los asuntos urbanos de la actualidad exceden a menudo las jurisdicciones locales o municipales y se inscriben cada vez más en la escala metropolitana y regional. La movilidad, la vivienda, los servicios urbanos y los recursos ambientales, entre otros, se están convirtiendo en asuntos metropolitanos y deberían ser gestionados desde esta escala. Para países como Colombia, que tienen una estructura político-administrativa en la que no se ha dado importancia a las escalas intermedias de gobierno, es de gran importancia reflexionar sobre cómo hacer gestión urbana a escala metropolitana. La gestión de grandes proyectos urbanos que exceden los perímetros municipales es un lente que permite visibilizar los retos más grandes en estos temas y puede dar luces sobre mecanismos adecuados de gestión metropolitana.

En este primer capítulo, resultado del debate originado en el marco del Primer Seminario Internacional sobre Gestión Urbana, se responde a las siguientes preguntas: ¿Cómo gestionar un proyecto de gran escala en el que están involucradas varias autoridades municipales, cada una con sus recursos, necesidades e intereses? ¿Cómo orientar los recursos de los niveles nacionales y locales hacia el diseño e implementación de infraestructuras metropolitanas que permitan disminuir los desequilibrios territoriales? ¿Qué papel juegan las instancias de escala intermedia (departamentos, áreas metropolitanas) y cuál es su función frente a la gestión urbana? ¿Qué retos de gestión acarrean los procesos de metropolización en los países latinoamericanos y qué estrategias se han diseñado para enfrentarlos? ¿Qué sucede con quienes quedan por fuera del sistema de grandes metrópolis (ciudades pequeñas, áreas rurales fuera de las áreas metropolitanas)?

Los primeros artículos son de autoría de Fernando Carrión y Oscar Alfonso. Fernando Carrión aborda en su artículo un tema que es de gran relevancia y actualidad: ¿Cómo gobernar las ciudades-regiones en América Latina? Con respecto a esto, hace una recolección y clasificación de figuras y modelos, señalando sus fortalezas y debilidades. Por su parte, Oscar Alfonso se refiere a la falta de tacto de la mano invisible metropolitana, y mediante un análisis de datos estadísticos muestra que en Colombia el contexto de desequilibrio territorial es cada vez más intenso, aumentando la brecha entre las ciudades que se encuentran en lo alto de la jerarquía urbana y los municipios que se encuentran en su parte baja.

A continuación se presentan tres artículos de Zanei Barcellos, Germán Prieto, Diego Cabrera y Martha Torres. Zanei Barcellos mira la gobernanza metropolitana desde un lente innovador: la formación de opinión pública y la prensa escrita. Germán Prieto y Diego Cabrera presentan un balance comparado del proceso de aplicación de los Sistemas Integrados de Transporte Masivo (SITM) de Armenia y Manizales, en el que se resaltan los factores que hicieron que la gestión en Armenia haya sido notablemente más satisfactoria que la de Manizales. Finalmente, nuestra egresada Marta Torres hace un balance de los retos para la gestión metropolitana y regional del turismo en el departamento de Boyacá, resaltando las limitaciones y vacíos de la estructura institucional y normativa actual.

Algunas de las principales conclusiones que los lectores encontrarán en estas páginas hacen referencia a que en la mayoría de países de América Latina el proceso de descentralización se ha dado desde lo vertical (en niveles de gobierno), pero no ha habido una descentralización horizontal, es decir, territorial, pues se ve que las grandes ciudades siguen concentrando población y recursos mientras que los municipios pequeños tienden a reducir cada vez más tanto su población como su participación en la productividad del país. Los territorios periféricos (en tanto no insertos en la red urbana global) deben ser estudiados en el marco de la metropolización. La ciudad intermedia, como lo señala Carrión, debe ser analizada en el contexto del paso de jerarquías urbanas a sistemas urbanos.

El municipio aparentemente ya no sirve de categoría, ni de análisis ni de intervención. De municipios pasamos a gobiernos locales. Es necesario entonces repensar la descentralización para contrarrestar de alguna manera los desequilibrios territoriales. La competencia en el contexto actual debería ser entre áreas metropolitanas en un mismo país y no entre núcleos urbanos y municipios metropolizados, como se ha dado en Bogotá.

Con respecto a la gestión de grandes proyectos urbanos se identifica una limitación para su gestión desde lo metropolitano: la cooperación internacional sigue ligada a los gobiernos nacionales, por lo que la gestión de proyectos urbanos de gran escala no ha logrado ser gestionada concebida desde lo local.

El concepto de gobernanza metropolitana debe ser ampliado, articulando actores más allá de gobierno, empresas y ciudadanía. Las Tecnologías de Información y Comunicación (TIC) y la prensa pueden ser actores relevantes que no solo son muestra sino que moldean también las redes de gobernanza.

Frente a las figuras de gobierno metropolitano queda la pregunta: ¿Cómo balancear fórmulas de gobierno metropolitano más estructurales pero estáticas, con otras que pueden ser más dinámicas pero superficiales, sectoriales y discrecionales? El problema de los perímetros y de la regulación clásica.

Con estos artículos se pretende compartir tanto reflexiones teóricas y conceptuales como experiencias y estrategias de gestión a escala metropolitana que permitan avanzar en la comprensión de lo metropolitano y alternativas adecuadas de gestión para las ciudades de nuestros países.

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* Antropóloga. Magíster en Planificación y Administración del Desarrollo Regional con énfasis en Ordenamiento Territorial. Estudiante de Doctorado en Antropología, Universidad de los Andes (Colombia). Para el año 2012 se desempeñaba como profesora e investigadora de la Maestría en Gestión Urbana de la Universidad Piloto de Colombia.

EL DESAFÍO POLÍTICO DEL GOBIERNO DE LA CIUDAD METROPOLITANA EN AMÉRICA

Political challenge on metropolitan city government in America

Fernando Carrión M.*

RESUMEN

El patrón de urbanización en América Latina ha tenido dos momentos importantes: el primero con la formación de la ciudad frontera caracterizada por una organización territorial dicotómica legal/ilegal y formal/informal y una urbanización con una jerarquía urbana venida de la primacía urbana (rango-tamaño); y el segundo cuando se establece la ciudad relacional, que da lugar a la integración de sistemas urbanos y a la formación de un proceso de urbanización que configura una red urbana. Este cambio de ciudad y del proceso de urbanización tiene lugar desde la década del 90 del siglo pasado y trae importantes desafíos al gobierno de la ciudad en América Latina: administración flexible, nuevas formas de gestión de las infraestructuras y nuevos problemas como la violencia y el medio ambiente, entre otros.

ABSTRACT

Urbanization pattern in Latin America has had two important moments: the first one, with the formation of the border city, characterized by a dichotomous legal / illegal and formal / informal territorial organization, and urbanization with an urban hierarchy resulted from an urban primacy (range-size). The second one, when establishing the relational city, leading to the integration of urban systems and the beginning of urbanization process that shapes an urban network. This city change and the urbanization process started to take place from the last century’s 90s, and bring significant challenges to the city government in Latin America: flexible management, new infrastructure management, and new problems, such as violence, environment, among others.

INTRODUCCIÓN

⁴

En el 2010 el planeta Tierra superó la barrera del 50 % de la población concentrada en ciudades, mientras América Latina traspasó el 80 %, para convertirse en la región más urbanizada del mundo. En esta región viven alrededor de 580 millones de personas repartidas en 41 países, de las cuales 460 millones habitan en las ciudades. El aumento de las personas que residen en el ámbito urbano implica un conjunto de nuevos retos, entre los que sobresale el gobierno de la ciudad.

La distribución de la población no es equilibrada en el territorio porque resulta del desarrollo desigual y excluyente que conduce a una polarización de la urbanización: mientras 63 ciudades metropolitanas con más de un millón de habitantes concentran el 41% de la población, alrededor de 16000 urbes consideradas pequeñas –entre 2 500 y 500 000 habitantes– contienen el 49 %. Si se relaciona el rango-tamaño de las ciudades con la dinámica poblacional se pueden obtener dos conclusiones: existe una concentración bipolar de la población y el universo urbano tiene un comportamiento heterogéneo.

En América Latina, en la década del 90 del siglo pasado las ciudades pequeñas crecieron un 3,7 %, las ciudades medias 1,5 % y las ciudades grandes un 2,4 % (Arriagada, 2000, p. 19). Lo más asombroso es que la tendencia se mantiene con pequeños cambios en este nuevo siglo, cuando se suponía que debería modificarse gracias a la reforma del Estado que conduciría a cimentar una democracia territorial sólida en la región. Pero este fenómeno demográfico cuenta con una contraparte cualitativa: el proceso de urbanización transita de una jerarquía de ciudades –que viene de una primacía urbana según el atributo rango-tamaño de forma anacrónico– hacia una lógica relacional que integra las urbes bajo un sistema urbano.

Las ciudades se convierten en espacios estratégicos de los países y de la red urbana global, porque mientras las ciudades metropolitanas asumen la condición de nodo de articulación internacional y de ejes de integración nacional, las ciudades pequeñas conforman una nueva relación con el campo, comportándose como intermediarias de la ruralidad con la urbanidad y viceversa. Entre tanto, las ciudades medias cumplen una función de articulación de los sistemas urbanos nacionales entre las ciudades metropolitanas y las pequeñas.

Esta diversidad y dinámica de ciudades vive una gran transformación a nivel de la organización territorial y de los actores, que conduce a singulares mutaciones en el gobierno de la ciudad. Para comprender este proceso es preciso comparar el hecho histórico precedente, cuando el gobierno central era el actor principal. En esa época era difícil construir una estrecha vinculación entre ciudades, porque los municipios priorizaban la relación con el gobierno nacional para captar recursos y competencias⁵, dejando de lado la representación, participación y respuesta a las demandas sociales urbanas, lo cual les debilitaba frente a las comunidades locales y a los propios Estados nacionales.

La heterogeneidad de los tipos urbanos y la dinámica de la urbanización latinoamericana demandan gobiernos próximos a esta realidad, bajo tres premisas: no es posible tener un modelo único de gobierno para este universo de situaciones urbanas, tampoco construir marcos institucionales rígidos frente a situaciones cambiantes, y menos profundizar las relaciones gubernamentales interurbanas con municipios enclaustrados. De allí el desafío de contar con gobiernos locales que se adecuen al cambio de la realidad urbana ––como actores proactivos y privilegiados–– para que impriman dirección al proceso, en tanto sujeto institucional con voluntad política (protagonismo).

La urbanización y la reforma del Estado introdujeron nuevos desafíos al gobierno de la ciudad, justo en un momento de retorno a la democracia en muchos de los países de la región y de consolidación de la globalización. Allí se impulsa la descentralización que tiende a fortalecer las urbes y a pensar en una democracia territorial que rompa con la polarización dentro del sistema urbano. También la privatización, que redefine la esencia político-administrativa del gobierno local con el peso del mercado, lo cual construye el reto de la cooperación público-privado en el gobierno local. Adicionalmente está la apertura, que significó un cambio relativo en los esquemas de competencia entre los Estados nacionales hacia los gobiernos locales. A eso se suman los desafíos que introducen las nuevas tecnologías de la comunicación al sentido de ciudadanía (redes sociales), los sistemas urbanos, la aproximación de los territorios distantes y la existencia del tiempo real.

América Latina vive una nueva forma de proximidad entre política y sociedad que supera aquella tradicional relación construida por los partidos políticos bajo formas clientelares o paternalistas, la cual ha conducido a la ausencia de políticas urbanas explícitas. En este ámbito emerge el municipio como el actor institucional fundamental y como núcleo central de la representación e identidad de la sociedad local para el ejercicio del gobierno de la ciudad. Por eso no es casual la aparición de nuevos liderazgos como los femeninos, dirigentes barriales, religiosos, indígenas y jóvenes, entre otros.

EL GOBIERNO DE LA CIUDAD: UNA REALIDAD HISTÓRICAMENTE CAMBIANTE

En esta época de transformaciones resulta pertinente reflexionar sobre el gobierno de la ciudad en América Latina, como célula básica del proceso. La ciudad se presenta como el resultado de un complejo proceso de producción social que tiene un paso de la ciudad frontera ––amurallada (fortaleza, guarnición) y anglo-germánica (town)–– a la ciudad relacional propia de la modernidad tardía. En el caso de la ciudad latinoamericana, en esta última centuria se pueden identificar dos coyunturas urbanas, donde las estructuras de poder y sus gobiernos asumen características particulares: en primer lugar se observa una ciudad periférica y metropolitana (ciudad frontera) que se desarrolla desde mediados hasta fines del siglo pasado; y posteriormente, una ciudad de introspección cosmopolita (ciudad relacional), que emerge desde la década del 90 hasta la presente fecha. A continuación se presenta un análisis del gobierno en dichas coyunturas urbanas.

a. El gobierno de la ciudad frontera: periférica y metropolitana (1930-1990)

La primera coyuntura urbana se inicia en el periodo de entreguerras, a causa del ciclo acelerado de la migración campo/ciudad, que impulsa el proceso de urbanización sustentado en el crecimiento del número de ciudades, el aumento del tamaño de las urbes y el re-direccionamiento de la población. La población urbana crece con tasas vertiginosas y se generaliza por el territorio continental, en tanto la urbanización implantada inicialmente en las costas de los océanos Pacífico y Atlántico tiende a esparcirse por el interior de los países. Los casos más sobresalientes son las ciudades andinas, las de Centroamérica y El Caribe, la creación de Brasilia como la nueva capital del Brasil, y el fortalecimiento de las ciudades mexicanas que, en su conjunto, dan nueva forma a la urbanización de Latinoamérica.

El proceso de urbanización –impulsado por el modelo de desarrollo hacia adentro del Estado de Bienestar y la sustitución de importaciones– generó una lógica concentradora de la población con alta primacía urbana, que desembocó en la formación de las llamadas áreas metropolitanas, como nodos nacionales de articulación del territorio circunvecino (continuo).⁶ La elevada primacía urbana condujo a una jerarquía urbana de forma piramidal, aunque trunca, debido a la nada regular distribución de las ciudades según su rango-tamaño, cuya expresión máxima fue la macrocefalia urbana.

En las ciudades el proceso generó dos cuestiones importantes: primero, se sintió la presión demográfica sobre la ciudad y sus instituciones, sustentada en la migración rural-urbana y en las crecientes demandas sociales de los nuevos habitantes urbanos, quienes desbordaron la institucionalidad pública y la mancha urbana produciendo una respuesta de política urbana inscrita en lo que se podría denominar gestión del déficit –clientelismo político, asistencialismo, cooptación social y profundización de las inequidades (segregación urbana)–; segundo, la producción de una ciudad de la cantidad sustentada en más vías, más servicios, más viviendas y más equipamientos, no produjo ciudad⁷.

El patrón expansivo y centrífugo de urbanización de la ciudad se sustentó en la dispersión de los asentamientos populares en la periferia⁸, apoyada en dos formas de irregularidad: la localización/ocupación de la población en terrenos invadidos y el irrespeto a las normas urbanísticas venidas de los planes reguladores urbanos. Esta doble irregularidad se tradujo en la ausencia de inversión pública en estos barrios y en el punto de partida para la estigmatización de la barriada popular.

En esta época el gobierno de la ciudad asumió los postulados del urbanismo moderno, que reforzaron la dinámica de la ciudad frontera, mediante la delimitación de la ciudad (perímetro), la definición de los usos del suelo (zonificación), la ubicación de la población (segregación residencial), la concentración de puntos significantes (centralidad) y la producción de los servicios que legitiman los compartimentos estancos (densidades).

La ciudad se caracterizó por su desarrollo dual y la urbanización por la polarización, explicables por el crecimiento desigual y excluyente de la organización territorial. En este momento y contexto nace el concepto de ciudad latinoamericana, como realidad particular de la región, que cuenta con los siguientes sellos distintivos: primero, una urbanización sustentada en el incremento acelerado de la migración rural-urbana; segundo, la concentración poblacional con alta primacía urbana –macrocefalia– y tercero, el desarrollo urbano dual venido de los asentamientos humanos irregulares, informales e ilegales, nacidos de la invasión del suelo y del irrespeto a la norma urbanística.

Los planes urbanos representaron el sueño de un solo orden (hegemónico) en la ciudad, lo que llevó a la marginación de segmentos de la población del gobierno y de la ciudad. De esta manera la estructura urbana se consagró como una estructura dual: informal/formal y legal/ilegal. La ciudad creció sobre la base de estos asentamientos populares, invisibles para las políticas pública porque no fueron reconocidos por su ilegalidad. Por eso sus habitantes organizados como movimientos sociales urbanos reivindicaron su participación en la ciudad y su gobierno, incluso con paros cívicos.

La ciudad dual trajo tres temas vinculados al gobierno de la ciudad, nacidos de las demandas sociales:

•   El desborde de la institucionalidad municipal por su rigidez e incompatibilidad con la dinámica de urbanización: la baja capacidad competencial, rígida estructura institucional y los débiles recursos humanos, entre otros, pusieron como punto de partida la necesidad de discutir la descentralización administrativa, la reforma institucional y el fortalecimiento del aparato municipal.

•   La insuficiencia de recursos económicos para la demanda de servicios y equipamientos urbanos, lo cual imprimió la nueva lógica del gobierno de la ciudad: gestión del déficit, baja capacidad de respuesta institucional y ausencia de recursos propios que alimentaron la necesidad de reivindicar la llamada descentralización fiscal del Estado.

•   La participación social para canalizar las demandas de la población carenciada a través de autoconstrucción, clientelismo y cooptación. Frente a esta acción pública nació la necesidad de enfrentar el problema estructuralmente: búsqueda de la democratización del gobierno de la ciudad mediante la descentralización política (elección popular).

Los elementos causales vinculados al agudo proceso de urbanización produjeron conflictos particulares del gobierno de la ciudad y salidas estructurales a las localidades mediante la descentralización del Estado. En otras palabras, la crisis urbana se convirtió en una oportunidad.

b. El gobierno de la ciudad relacional: introspección cosmopolita (1990-2010)

La segunda y actual coyuntura urbana –ciudad relacional: introspección cosmopolita– nace en la década del 80 del siglo pasado y se caracteriza por una urbe estructurada en el marco de la lógica de la globalización –donde lo global no es externo a lo local–, según la cual las relaciones entre ciudades conforman un sistema urbano⁹. Una situación de este tipo requiere un gobierno distinto para actuar sobre las relaciones de: ensambles interurbanos de servicios, economía relocalizada, migraciones internacionales (remesas) o las nuevas tecnologías de la comunicación (la nube).

DETERMINACIONES Y UNIVERSO DE LA CIUDAD RELACIONAL

a. Las tres determinaciones de la ciudad relacional

El conjunto de las transformaciones que se advierten en el siglo XXI manifiesta que hay más ciudades