Inmigración. Propuestas para Un Nuevo Periodo

Informes Elcano
Propuestas para un nuevo perodo
Inmigracin:
Carmen Gonzlez Enrquez
Real Instituto Elcano
Nmero 12
www. realinstitutoelcano.org
Diciembre 2009
El Real Instituto Elcano de Estudios Internacionales y Estratgicos es una fundacin privada, independiente de la administracin pblica y de las empresas que mayoritariamente la nancian. Se constituy, bajo la Presidencia de Honor de S.A.R. el Prncipe de Asturias, el 27 de diciembre de 2001, para servir de foro de anlisis y discusin sobre la actualidad internacional y muy particularmente sobre las relaciones internacionales de Espaa. El Instituto se dene como una institucin apartidista aunque no neutral, que mediante aproximaciones y mtodos cientcos multidisciplinares trata de desarrollar una perspectiva estratgica y global, con vocacin prospectiva, y con el n de generar propuestas polticas y sociales que puedan ser aplicadas en la prctica. Los Informes Elcano, cada uno de ellos fruto de la reexin de un amplio grupo de trabajo de especialistas que representan a diferentes mbitos y visiones de la sociedad, responden a la necesidad de aportar propuestas concretas a temas relevantes para la poltica exterior espaola.
2007. Fundacin Real Instituto Elcano de Estudios Internacionales y Estratgicos Principe de Vergara, 51 28006 Madrid www.realinstitutoelcano.org
Diseo y maquetacin: Distinctum, S.L. y Quinteral Servicios Grcos, S.L. Impresin: Quinteral Servicios Grcos, S.L. Deposito legal: M-xxxxx-2004 ISSN: xxx-885X Ejemplar gratuito. Prohibida la venta.
Inmigracin:
Balance de una dcada y propuestas para un nuevo periodo
Carmen Gonzlez Enrquez
Agradecimientos
Este informe no habra sido posible sin las aportaciones realizadas a lo largo de ao y medio en el Grupo de Trabajo sobre Inmigracin celebrado en el Real Instituto Elcano, a cuyos miembros agradezco la participacin, la disposicin al debate abierto y las generosas presentaciones. Las ideas, datos, diagnsticos y propuestas surgidos de las reuniones de este Grupo de Trabajo han sido esenciales para la redaccin del informe. El informe se nutre tambin de los textos encargados y publicados en la web del Instituto y en su revista, en el rea de Migraciones, llenos de informacin, valoraciones y propuestas. Agradezco igualmente al equipo tcnico del Instituto su valiosa y ecaz ayuda en la gestin del Grupo de Trabajo, en la edicin de textos y en la de este informe. En cualquier caso, soy responsable en solitario de cualquier error que el texto pueda contener as como de las propuestas que se presentan que, dada la heterogeneidad del Grupo de Trabajo, no pueden considerarse resultado de un consenso sino fruto de la perspectiva de la autora. El nombre de los expertos que han participado en el Grupo queda recogido en el anexo.
ndice
I. Resumen ejecutivo II. Balance de una dcada III. Las polticas IV. Recomendaciones V. Anexo: Relacin de asistentes al grupo de trabajo sobre inmigracin
ndice de Tablas
Introduccin Tabla 1. Tabla 2. Tabla 3. Tabla 4. Tabla 5. Tabla 6. Tabla 7. Tabla 8. Tabla 9. Tabla 10. Las polticas Tabla 11. Tabla 12. Tabla 13. Tabla 14. Tabla 15. Tabla 16. Tabla 17. Tabla 18. Tabla 19. Acuerdos de inmigracin rmados por Espaa Contratados en origen a travs del contingente Llegada de inmigrantes irregulares por va martima Acuerdos de readmisin rmados por Espaa Rechazo a la convivencia con personas de otra nacionalidad, raza o regin Opinin sobre el efecto de la inmigracin en los salarios Opinin sobre el efecto de la inmigracin en el mercado de trabajo Opinin sobre las ayudas escolares a inmigrantes y autctonos Opinin sobre la proteccin estatal a inmigrantes y otros grupos 51 51 57 58 62 64 64 66 67 Nmero de residentes extranjeros regulares (1980-1994) y de nacidos en el extranjero (1996-2009) Saldo migratorio neto en miles Origen de la poblacin nacida en el extranjero. Grupos con ms de 100.000 inidividuos Nivel educativo por origen: personas de 20 a 44 aos La ocupacin de los inmigrantes nacidos fuera de la UE-15 en relacin con la de los espaoles nacidos en Espaa. Evolucin de la ocupacin de los inmigrantes no comunitarios. Procesos de regularizacin extraordinaria Poblacin infantil y adolescente nacida en el extranjero (pases no-UE) con o sin nacionalidad espaola. Nios y adolescentes de nacionalidad extranjera Evolucin de la poblacin extranjera de 16 aos o ms. 20 21 21 24 26 27 30 35 35 40
ndice de Grcos
Gco 1. Gco 2. Gco 3. Gco 4. Gco 5. Distribucin por edades de la poblacin extranjera. Ao 2001 Distribucin por edades de la poblacin extranjera. Ao 2009 Evolucin de la tasa de empleo de los varones de 16 a 64 aos por nacionalidad. Evolucin de la tasa de empleo de las mujeres de 20 a 49 aos por nacionalidad. Porcentaje de acuerdo con la frase: Los inmigrantes quitan puestos de trabajo a los espaoles segn el nivel de estudios del entrevistado Considera que las leyes que regulan la inmigracin en Espaa son tolerantes o duras 23 23 37 39 65
Gco 6.
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Resumen ejecutivo
Inmigracin: Balance de una dcada y propuestas para un nuevo periodo
I. Resumen ejecutivo
Introduccin Seis aos despus de la publicacin del primer Informe Elcano, titulado Inmigracin: Prioridades para una nueva poltica espaola, de Diciembre de 2004, el Real Instituto vuelve a abordar este tema y, como entonces, lo hace recogiendo las aportaciones presentadas en un Grupo de Trabajo integrado por expertos procedentes del mundo de la investigacin, la Universidad, la Administracin Pblica o la poltica, con diversos enfoques y criterios. El objetivo del RIE al convocar este Grupo ha sido constituir un foro sereno de debate y de intercambio de informacin y de experiencias, alejado de la competencia interpartidista. En este periodo, iniciado en mayo del 2008, el Grupo de Trabajo se ha ocupado de los aspectos relacionados con la gestin de la poltica migratoria y con la incorporacin de los migrantes al mercado de trabajo. La integracin social de los inmigrantes es ahora objeto de discusin en una nueva fase del Grupo y este Informe slo recoge algunos elementos que afectan a esa integracin. El nal de un modelo La llegada de cinco millones de inmigrantes a Espaa en lo que va de siglo constituye el mayor cambio social experimentado por nuestro pas desde los aos sesenta, cuando la migracin hacia las ciudades y la industrializacin transformaron de raz la naturaleza de la sociedad. Como entonces, esta inmigracin tendr efectos a largo plazo sobre la economa, la vida social o la poltica, que por ahora no podemos ms que vislumbrar. En este primer decenio del siglo XXI, Espaa ha recibido una media de 500.000 inmigrantes por ao, convirtindose en el principal destino de inmigracin en la Unin Europea, con un tercio de todos los nuevos llegados. Si se compara con otras experiencias actuales o del pasado, ningn otro pas europeo occidental ha vivido una inmigracin laboral de ritmo e intensidad tan altos. En diez aos, el porcentaje de personas nacidas en el extranjero y residentes en Espaa ha pasado de menos del 5% (4,7%) al 14% y prcticamente todo el aumento de poblacin que se ha producido en este periodo (de 41 a 46 millones de personas) es achacable a la inmigracin. Esta fuerte llegada de inmigrantes ha sido posible porque la economa espaola ha creado, hasta 2007, puestos de trabajo sucientes para acogerlos, mientras que, a la vez, el tipo de crecimiento econmico que ha experimentado Espaa en los aos pasados, basado en la construccin y en el aumento del consumo interno, no habra sido posible sin la presencia de esos inmigrantes que han creado una oferta abundante de mano de obra a bajo precio, sosteniendo actividades poca productivas que, de otra forma, no habran sobrevivido. O, expresado de otro modo, esa forma de crecimiento no se habra producido sin la presencia de los inmigrantes extracomunitarios. Si nos ceimos a ellos, veremos que las caractersticas medias de este inmigracin
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han sido la baja cualicacin, la incorporacin a las ocupaciones de menor nivel retributivo y de prestigio, la escasa movilidad social vertical, la fuerte presencia de la irregularidad en la estancia y el trabajo y las duras condiciones de vida. Todo esto ocurra antes de que la crisis econmica, desatada por el pinchazo de la burbuja inmobiliaria, dejase en el paro a buena parte de estos inmigrantes, en condiciones de especial debilidad para subsistir y para reincorporarse al mercado de trabajo. A pesar de ello, la llegada de nuevos inmigrantes ha seguido producindose, aunque su intensidad ha disminuido. Durante este periodo, que puede considerarse la primera fase del proceso migratorio, los que han llegado lo han hecho en las edades laborales jvenes, entre 20 y 40 aos, y la reagrupacin familiar de hijos o padres ha sido poco importante en el conjunto. Pero, a partir del agotamiento del mercado de trabajo en 2007, entramos en una nueva fase, la de consolidacin familiar de la inmigracin, en la que sta va a seguir aumentando por la va de la reagrupacin familiar, como lo ha hecho en los pases europeos del centro y norte de Europa tras la crisis de mediados de los aos setenta que puso cierre a la entrada de nueva inmigracin laboral. El hecho de que la irregularidad haya sido una nota dominante en la forma de entrada de la inmigracin en Espaa, una caracterstica que nuestro pas comparte con Italia o Grecia, se explica por la combinacin de varios factores: la
debilidad de los controles internos contra la inmigracin irregular, la insuciencia o inadecuacin de los canales para ordenar una inmigracin legal, la volatilidad de los puestos de trabajo en los sectores de ocupacin de los inmigrantes, lo que les ha impedido a menudo la renovacin de sus permisos, la provisin de todo tipo de servicios sociales a los inmigrantes irregulares y la creacin de expectativas fundadas de regularizacin en un breve plazo. El resultado ha sido que la irregularidad se ha convertido en una experiencia temporal comn a la mayora de los inmigrantes, debilitando su posicin en el mercado de trabajo y disminuyendo sus derechos y su poder de negociacin. En el ao 2003, dos encuestas diferentes a inmigrantes arrojaron un 50% de irregularidad. Aunque las sucesivas regularizaciones, extraordinarias u ordinarias, junto con la entrada de Rumana y Bulgaria en la UE en 2007, han ido disminuyendo progresivamente el volumen acumulado de irregulares, todava las encuestas a inmigrantes muestran que un alto porcentaje sigue entrando o mantenindose de ese modo. As, segn la Encuesta Nacional de Inmigrantes, el 40% de los que entraron a lo largo del ao 2006 se encontraban en situacin irregular al nal de ese ao, cuando se realiz la encuesta. Otro dato posterior, proveniente de la Encuesta a Inmigrantes de la Comunidad de Madrid, de 2009, seala un 19% de irregularidad entre el conjunto de inmigrantes de la regin. Espaa inici el nuevo siglo sin contar con un un aparato administrativo ni normativo preparado para regular
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la llegada de inmigrantes. La nica norma, la Ley de Extranjera aprobada en 1985, tena por objetivo calmar las ansiedades de los vecinos del norte ante la incorporacin de Espaa a la Comunidad Econmica Europea (CEE) y su carcter era meramente disausorio. La inmigracin que comenz a llegar en pequeos nmeros a partir de entonces se encontr sin canales para hacerlo de forma legal. Ese mismo defecto se mantuvo tras la aprobacin de la Ley de Extranjera de 2000, debatida en sus dos versiones (Ley 4 y Ley 8 de 2000), cuando nadie en Espaa esperaba que el volumen de inmigracin pudiese llegar a alcanzar las cifras que inmediatamente alcanz. A la vez, no se dot a la Administracin Pblica encargada de gestionar la llegada y estancia de los inmigrantes de los medios necesarios para desarrollar este cometido, provocando un nuevo aliciente para la llegada irregular. Aunque durante el decenio se han producido importantes avances en el intento de canalizar legalmente la inmigracin, todava hoy los medios son insucientes y por ello los tiempos necesarios para contratar a un inmigrante, facilitando su llegada legal, son demasiado largos. Algunas propuestas Estamos viviendo desde el ao 2008 las consecuencias del n de ese modelo econmico que ha permitido a Espaa tasas de crecimiento muy superiores durante varios aos a las de la media europea y que, por sus debilidades intrnsecas, se traduce ahora en tasas de paro tambin muy superiores. En este
periodo de continuo crecimiento, el ms largo de la historia reciente espaola, el pas ha avanzado muy poco hacia sus objetivos declarados, coincidentes con los de la Agenda de Lisboa del ao 2000: una economa ms productiva, basada en la tecnologa y la informacin, en una sociedad ms cohesionada. Durante este periodo Espaa se ha quedado retrasada en el cumplimiento de los objetivos de Lisboa, sus avances en productividad han sido mnimos y la cohesin social se ha debilitado (o la desigualdad social ha aumentado) por la incorporacin de varios millones de personas inmigrantes en la escala ms baja de la estructura ocupacional y salarial. Parece claro el consenso entre los diferentes segmentos de la clase poltica espaola en torno a la conveniencia de fomentar otra forma de crecimiento econmico; sin embargo, ese consenso ya exista desde principios del nuevo siglo y la realidad ha caminado por otros derroteros con gobiernos de uno u otro signo, en parte gracias a la tolerencia de facto ante la entrada de una fuerte inmigracin laboral que ha alimentado el sector de la construccin y el de los servicios menos tecnicados. Se propone aqu una modicacin sustancial de los criterios que guen la poltica migratoria en el futuro: frente a la concepcin que ha primado durante este decenio que subordinaba en la prctica la gestin migratoria a las demandas del mercado de trabajo, fueran cuales fueran, se propone la subordinacin de la poltica de gestin de los ujos migratorios a la decisin previa sobre los sectores econmicos a
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fomentar. En otras palabras, la poltica migratoria debe subordinarse a la poltica econmica e industrial y ser el resultado de una concepcin global sobre el desarrollo a alentar. En este sentido, una nueva poltica migratoria para otro modelo de crecimiento debe dirigirse bsicamente a la atraccin de la inmigracin de cualicacin media, alta y muy alta, siguiendo la senda trazada ya por otros pases en Europa, en Amrica del Norte o en Australia. En cuanto a los puestos de trabajo que requieren poca cualicacin, el aumento de poblacin con ese nivel que se ha producido en estos aos, junto con el retorno de los nativos de menor nivel educativo hacia los puestos de trabajo abandonados durante el boom inmobiliario, hace previsible una oferta suciente para este segmento del mercado de trabajo a corto y medio plazo. Una nueva poltica migratoria concebida como instrumento de desarrollo econmico y cohesin social exige algunas modicaciones de importancia en la estructura institucional, en las polticas internas y externas y en la produccin y el uso de la informacin: 1.- Creacin de una Agencia Estatal de Inmigracin sta es una vieja aspiracin y demanda que ya fu recogida en el primer Informe Elcano sobre inmigracin y en los programas electorales de los principales partidos, a pesar de lo cual se ha encontrado con resistencias institucionales que la han hecho
imposible. Desde ese primer Informe Elcano el nmero de agentes estatales implicados en la gestin migratoria, con diferentes aproximaciones a la inmigracin, ha aumentado y ha hecho an ms necesaria la coordinacin. Aunque la creacin de la Comisin Delegada del Gobierno para la poltica de inmigracin ha supuesto un avance en esa coordinacin, todava se producen mltiples problemas derivados de la inexistencia de un rgano que asuma el conjunto de las competencias en este campo ahora repartidas entre los Ministerios de Trabajo e Inmigracin, de Interior y de Exteriores y de Cooperacin. La unidad orgnica y funcional de esa Agencia asegurara el intercambio de informacin y la uniformidad de criterios y procedimientos. 2.- Aumentar los recursos humanos y los medios dedicados a la gestin migratoria La escasez de recursos humanos y de medios en todos los niveles y sectores de la Administracin Pblica ocupada en la gestin migratoria, ya fuera la proactiva o la disuasiva, ha derivado, como se ha dicho, en una alta presencia de la inmigracin irregular. Otra poltica migratoria encaminada a una gestin ordenada de los ujos necesita ms medios tanto en los Consulados de los pases de origen, como en las Ocinas de Extranjera, en las ocinas provinciales de Trabajo, en la Inspeccin de Trabajo o en las fuerzas de seguridad ocupadas en el control de fronteras y en la lucha contra la inmigracin irregular en el interior.
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3.- Mejorar la informacin sobre las necesidades del mercado de trabajo La elaboracin del Catlogo de puestos de difcil cobertura ha constituido un relevante paso adelante en la capacidad de previsin de las necesidades de trabajadores inmigrantes, pero el mejorable conocimiento del mercado de trabajo que poseen los actores que participan en el proceso aconseja la incorporacin de nuevas fuentes, como las agencias privadas de colocacin o las empresas de trabajo temporal y la realizacin peridica de encuestas entre las empresas. En cualquier caso, en este Informe se propone que las decisiones de poltica migratoria que surjan de este mejor conocimiento de las demandas del mercado se supediten a la denicin previa sobre cules son los sectores econmicos por los que Espaa quiere apostar para el futuro, ya sean tradicionales, como el turismo o la agricultura intensiva, o innovadores, como las nuevas energas o la biotecnologa, y cules son las necesidades de servicios pblicos y privados a la poblacin. 4.- Combatir el empleo irregular Este tipo de empleo no slo deja en situacin de desproteccin a los trabajadores que lo ejercen sino que amenaza los niveles salariales y las condiciones de trabajo de los dems empleados, sean autctonos o inmigrantes, creando una competencia desleal. Supone adems un benecio
privado para el empresario o empleador sin contribucin al gasto pblico del Estado de Bienestar al que estos inmigrantes irregulares, al igual que los regulares o que los autctonos, tienen acceso. El aumento de la actividad inspectora a lo largo del decenio ha reducido la impunidad que, a la luz pblica, reinaba en algunos sectores, pero la insuciencia en el nmero de Inspectores y Subinspectores de Trabajo y la pervivencia de una cultura de tolerancia hacia la ilegalidad deja an muchos huecos a la irregularidad. Es necesario aumentar el nmero Inspectores y Subinspectores, crear entre ellos grupos especializados en la deteccin del trabajo sumergido, aumentar la cuanta de las multas y desarrollar campaas de informacin contra esta prctica extendida para debilitar su aceptacin social. 5.- Prevenir la llegada de nuevos inmigrantes irregulares La crisis econmica ha disminuido el ritmo de entrada de nuevos inmigrantes pero no lo ha detenido, y ese ujo de los ltimos dos aos sigue incluyendo inmigracin irregular de falsos turistas. Detener esa inmigracin debe ser una prioridad y exige extender la obligacin del visado a los nacionales de los pases de los que la evidencia estadstica muestra una llegada importante de inmigracin irregular. Es preciso tambin aumentar la dotacin de personal de los servicios que se ocupan de gestionar las medidas contra la inmigracin irregular desde
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el Ministerio del Interior, el Cuerpo Nacional de Polica o la Guardia Civil, para mejorar su ecacia tanto en los pasos fronterizos como en el interior. La lucha contra la inmigracin irregular debe ser compatible con el respeto a los derechos de los inmigrantes, lo que obliga, entre otras cosas, a asegurar que las condiciones de vida durante su estancia en los Centros de Internamiento de Extranjeros (CIE) sean dignas. En la actualidad el insuciente nmero de plazas en estos Centros provoca en ocasiones situaciones de saturacin que conducen a un deterioro de las condiciones de vida en ellos. Es por eso precisa la construccin de nuevos CIEs o la ampliacin de los actuales. 6.- Igualar las condiciones de acceso a la nacionalidad El tiempo medio de acceso a la nacionalidad espaola es el ms corto de Europa porque los ciudadanos procedentes de la Amrica hispana pueden solicitarla tras dos aos de estancia legal, antes incluso de obtener el permiso de residencia permanente, que se consigue tras cinco aos de estancia regular. A este privilegio se suman los procedentes de Filipinas, Andorra, Portugal y Guinea Ecuatorial y los judos sefardes. En fuerte contraste con ellos, al resto de los inmigrantes se les exige diez aos de residencia regular. Lo que fue concebido como un gesto de amistad hacia los territorios de antigua inuencia espaola y plasmado en el Cdigo Civil cuando la inmigracin masiva no estaba en la mente de
nadie, se ha convertido en un factor de discriminacin negativa contra el resto de los inmigrantes. Conviene igualar las condiciones de acceso a la nacionalidad, aproximando el tiempo de residencia exigido a la media europea, situada en torno a los cinco aos. 7.- Impulsar los avances hacia la cooperacin europea en materia migratoria Durante aos los avances hacia una poltica migratoria comn europea se han visto entorpecidos por las diferencias de intereses y criterios entre los pases miembros, pero la existencia del espacio sin fronteras creado por el Tratado de Schengen ha obligado nalmente a los Estados a cooperar en algunos mbitos, especialmente en el de la lucha contra la inmigracin irregular. En este terreno Espaa es uno de los pases ms interesados en que se avance hacia una mayor cooperacin y solidaridad nanciera, en el fortalecimiento de Frontex, la puesta en marcha del sistema de informacin de visados o la incorporacin de la tecnologa biomtrica. Pero es tambin de inters para Espaa el avance en la aplicacin del Enfoque Global, la rma de nuevos acuerdos de cooperacin y readmisin y de asociaciones de movilidad, la convergencia europea en materia de derechos sociales de los inmigrantes irregulares y de los procesos de regularizacin o la convergencia
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hacia normas comunes de acceso a la nacionalidad. Dada su situacin migratoria, Espaa tiene poco que perder y s mucho que ganar de una mayor comunitarizacin de las polticas migratorias y est por tanto interesada en avanzar en la senda marcada por el Pacto Europeo sobre inmigracin y asilo y por el Programa de Estocolmo y en apoyar las iniciativas de la Comisin anunciadas en el Plan de Poltica de Inmigracin de 2005. 8.- Mejorar la informacin sobre los ujos migratorios y sobre la integracin de los inmigrantes Para orientar correctamente las polticas migratorias es necesario contar con una mejor informacin sobre la naturaleza de los ujos, sobre su volumen acumulado, y sobre la integracin de los inmigrantes. En cuanto a los ujos, gran parte de la informacin actual est dispersa en diferentes cheros informatizados que no permiten su unicacin. Conviene crear un chero nico que recoja los registros administrativos bsicos de la trayectoria de los inmigrantes, incorporando datos de solicitud y concesin de visado segn motivos, datos padronales, en su caso rdenes de expulsin y ejecucin de las mismas, concesin, denegacin o renovacin de permiso de residencia y trabajo, regularizacin, aliacin a la Seguridad Social y nacionalizacin. En cuanto al total de inmigrantes, en este momento la variedad de prcticas municipales respecto a los
requisitos exigidos a los extranjeros para empadronarse resta verosimilitud a las cifras del gran instrumento estadstico que constituye el Padrn, lo que arroja a su vez dudas sobre otros elementos centrales de la Contabilidad Nacional que se basan en el Padrn para determinar la poblacin estatal. Es necesario unicar los procedimientos municipales de registro en el Padrn, evitando cualquier forma de inscripcin que no exija la presencia fsica en las ocinas municipales. Por ltimo, en lo que afecta a la integracin, la existencia de 17 registros administrativos y estadsticos cuya coordinacin no est asegurada, produce, en el terreno de la inmigracin como en otros, carencias de informacin importantes. Es necesario garantizar, mediante cambios normativos o procedimentales, que la informacin relativa a la inmigracin recogida por agencias pblicas en cualquier Comunidad Autnoma sobre la concesin de permisos de trabajo, contratacin, concesin de tarjetas sanitarias, atencin a menores no acompaados, etc. est disponible de forma unicada. Especialmente preocupante es la ausencia de informacin sobre los resultados educativos de los inmigrantes, siendo la educacin el principal eje en que se sustenta la poltica de integracin de la inmigracin a largo plazo. Es necesario crear una aplicacin informtica de uso comn en todo el territorio nacional, como la que se utiliza en muchos otros pases desarrollados, que recoja en cada centro educativo los datos individuales
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(calicaciones) junto a las caractersticas familiares de los alumnos (nivel educativo de los padres, pas de nacimiento de stos, edad del alumno en el momento de su incorporacin al sistema educativo espaol). De forma ms inmediata, el informe PISA-Espaa debera incorporar el dato del origen nacional del alumno o de sus padres.
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Balance de una dcada
II. Balance de una dcada

Espaa encara el nuevo decenio iniciando la transicin desde un modelo de fuerte entrada de inmigracin laboral a otro de lento crecimiento. En el inicio de ese periodo de transicin conviene recapitular sobre las principales caractersticas del mayor cambio social experimentado en nuestro pas desde los aos sesenta: el establecimiento en el pas de cinco millones de inmigrantes en la dcada pasada, un cambio que dejar huellas sustanciales en la sociedad espaola del futuro. Esta experiencia tiene dos fases bien diferenciadas: la que se extiende hasta el ao 2007, correspondiente al boom econmico espaol, y la iniciada en 2008 por el estallido de la burbuja inmobiliaria y la crisis consiguiente. Aunque la llegada de poblacin extranjera comenz a ser socialmente perceptible a mediados de los aos noventa, cuando el total acumulado llegaba al milln de personas, el ritmo ms alto de crecimiento se ha producido en la dcada de los aos 2000, con un saldo medio de 500.000 personas al ao. En el proceso, el porcentaje de poblacin nacida en el extranjero sobre el total, ha pasado de menos del 5% (4,7%) en 2001 al 14% en 2009. Prcticamente todo el crecimiento de la poblacin espaola producido en este perodo (de 41 a 46 millones de personas) es achacable a la inmigracin. Desde el ao 2000 Espaa ha sido el pas europeo con una mayor llegada de inmigrantes: anualmente ha recibido alrededor de un tercio de todos los nuevos inmigrantes llegados a la UE. Estrictamente hablando la comparacin es imposible debido a la heterogeneidad de las fuentes nacionales en las que se basan las
Tabla 1. Nmero de residentes extranjeros regulares (1980-1994) y de nacidos en el extranjero (1996-2009)

Ao 1980 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2001 2002 N Residentes 182,045 276,796 402,350 461,364 1.067,478 1.173,767 1.472,377 1.969,270 2.594,052 2009 Ao 2003 2004 2005 2006 2007 2008 N Residentes 3.302.440 3.693.806 4.391.484 4.837.622 5.214.390 5.995.962 6.418.100 (4.096.233 no-UE) (5.149.350 no-UE-15)
Fuente: Instituto Nacional de Estadstica y Ministerio del Interior
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estadsticas europeas y sobre todo debido a que Espaa es el nico pas cuyos datos incluyen a los inmigrantes irregulares pero, incluso descontando a stos, las cifras espaolas son las ms altas, especialmente cuando se ponen en relacin con la poblacin total: 48.000 inmigrantes nuevos en el ao 2007 en Alemania, con una poblacin total de 82 millones, es una minucia si se compara con los 702.000 llegados en ese mismo ao a Espaa, entonces con 44
millones de habitantes. En este proceso Espaa se ha convertido en el dcimo pas del mundo por el nmero de sus habitantes nacidos en el extranjero. El peso de las diversas fuentes geogrcas de la inmigracin ha variado en estos aos: En 2000 la poblacin procedente de pases desarrollados de la UE supona casi la mitad (44%) del total de extranjeros, mientras que el resto se divida a
Tabla 2. Saldo migratorio neto en miles

2000 UE -15 Espaa Italia Alemania RU 1.055,6 378,5 55,2 167,8 168,5 2001 1.321,8 427,8 47,6 274,8 184,3 2002 1.701,2 649,9 349,3 218,8 126,4 2003 2.052,1 738,5 600,6 142,2 260,5 2004 1.813,5 610,1 558,2 81,8 203,6 2005 1.606,6 641,6 324,2 81,6 192,6 2006 1.649,1 612,8 377,5 23,5 247,3 2007 1.580,8 701,9 494,3 47,8 174,6
Fuente: Eurostat
Tabal 3. Origen de la poblacin nacida en el extranjero. Grupos con ms de 100.000 inidividuos

Pas Rumania Marruecos Ecuador Colombia Reino Unido Argentina Bolivia Alemania Total en miles 760,7 732,0 471,4 354,9 378,2 293,2 226,0 246,0* Pas Francia Per Bulgaria Venezuela Brasil Portugal China Rep. Dominicana Total en miles 226,5* 186,1 159,7 151,0 152,2 147,7 144,6 126,4
Fuente: Instituto Nacional de Estadstica, Padrn Municipal de Habitantes, 2009 * Aproximadamente la mitad de estos nacidos en el extranjero son descendientes de emigrantes espaoles.
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partes casi iguales entre la inmigracin marroqu y la latinoamericana, con poca presencia de otros orgenes. Durante el decenio se produjo un fuerte aumento de la llegada desde pases latinoamericanos y de Europa del Este, bsicamente desde Rumana, que lleg a convertirse en el principal origen. Pese a que la llegada de marroques y europeos comunitarios continu aumentando, el mayor incremento latinoamericano o rumano redujo el porcentaje de los primeros sobre el total. Por sus caractersticas sociales y por su status legal pueden distinguirse dos grandes grupos de inmigrantes: los llegados desde los pases de la UE con un nivel de renta similar o superior al espaol (bsicamente franceses, britnicos y alemanes) y el resto. La composicin de los primeros a su vez ha experimentado un cambio sustancial: si en el ao 2000 se trataba en su mayor parte de una inmigracin de retirados, en la actualidad es sobre todo una inmigracin laboral. Un 57% de los extranjeros de la UE-15 son econmicamente activos frente a un 59% de la poblacin espaola autctona y ocupan como media puestos de trabajo de nivel medio o alto, en una posicin superior a la de la poblacin autctona y muy lejos de la situacin de la inmigracin extracomunitaria.
La distribucin geogrca interna de la inmigracin se ha modicado. Desde su inicial localizacin en la costa mediterrnea y en Madrid, la inmigracin pas en este periodo a asentarse en todo el territorio nacional, de modo que al nal del decenio todas las provincias se han visto afectadas por el proceso. Pese a ello, se mantiene la mayor concentracin en las zonas originarias. Tambin la composicin por edades de los inmigrantes ha variado: ahora es ms joven de lo que lo era al principio del decenio porque la inmigracin de jubilados procedente de la UE ha perdido peso en el conjunto. Tomando como referencia a toda la poblacin extranjera, la comparacin de su estructrura de edad en 20011 y en 2009, muestra el efecto de la llegada de los nios y adolescentes, bien porque sta ha sido posterior a la de sus padres, bien porque han nacido ya en Espaa. En el periodo 2001-2008 se nacionalizaron un total de 365.000 personas, el 70% de ellas latinoamericanas. El nmero anual de nacionalizaciones ha ido en aumento durante todo el periodo, desde los 17.000 de 2001 hasta los 84.000 de 2008 y es de esperar que siga aumentando en los prximos aos. El Cdigo Civil permite a los extranjeros residentes procedentes de pases de Amrica Latina o Filipinas (ms Andorra, Guinea Ecuatorial, Portugal y los judos sefardes) el acceso a la nacionalidad tras dos aos de estancia
1 Se toma como referencia la fecha 1 de enero de 2001 porque el cambio legislativo realizado en 2000 (Ley de Extranjera) cre un incentivo para que los inmigrantes irregulares se registrasen en el Padrn municipal. Antes de la aprobacin de esa Ley, slo los inmigrantes regulares, una minora del total, se registraban en el Padrn.
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Grco 1. Distribucin por edades de la poblacin extranjera. Ao 2001
Grco 2. Distribucin por edades de la poblacin extranjera. Ao 2009
Fuente: INE, Padrn Municipal
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legal. En fuerte contraste, el resto de los grupos con presencia signicativa en Espaa necesita diez aos de estancia legal para solicitar su nacionalizacin. Dado el gran peso de la inmigracin latinoamericana en este decenio y la posibilidad de hacer compatible su nacionalidad original con la espaola, un alto nmero de inmigrantes han accedido a la ciudadana y, por tanto, no estn ya incluidos en las estadsticas que se reeren a los extranjeros. De esta forma, hay una clara diferencia entre el nmero de inmigrantes denidos como nacidos en el extranjero (as los dene la ONU) o como de nacionalidad extranjera. As, el nmero de extranjeros residiendo en Espaa a comienzos de 2009 era de 5.600.000 personas (12% del total), frente a los 6.400.000 nacidos en el extranjero (14% del total) La aprobacin en el ao 2007 de la Ley de la Memoria Histrica que permite acceder a la nacionalidad espaola a los hijos y nietos de los espaoles que se vieron obligados a abandonar Espaa durante la Guerra Civil, ha tenido
un efecto hasta ahora relativamente modesto en cuanto a sus cifras globales, aunque importante en alguno de los pases afectados. El plazo para solicitar la nacionalidad espaola comenz el 28 de diciembre de 2008 y durante el primer ao se presentaron 161.000 solicitudes, de las que se aprobaron 81.000 y se denegaron 6.000.2 El Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperacin calcula que se presentarn un total de 350.000 solicitudes en los tres aos en que estar abierto en total el plazo. La gran mayora de los solicitantes (87%) son hijos de espaoles, frente a un 8% de nietos. En relacin a su poblacin el mayor efecto de la Ley se ha producido en Cuba, donde se ha presentado casi un tercio de todas las solicitudes del primer ao (52.000 solicitudes). Aunque la solicitud de la nacionalidad espaola no implique necesariamente un proyecto migratorio, parece probable que un buen nmero de los nacionalizados se trasladen a Espaa, especialmente los que residen en pases con mayores dicultades econmicas.
Tabla 4. Nivel educativo por origen: personas de 20 a 44 aos

(%) Primaria o menos Secundaria inicial Secundaria profesional Universitaria Fuente: EPA, media 2007 Autctonos 10,8 28,6 34,8 25,8 UE14 11,9 16,0 32,8 39,3 Resto de Europa 13,1 14,1 55,5 17,3 Amrica Latina 19,4 19,4 46,2 15,0 frica 53,9 16,7 24,0 5,4
El resto qued pendiente de la entrega de documentacin complementaria
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El nivel educativo de los inmigrantes
no comunitarios es, como promedio, notablemente inferior al de los espaoles en sus mismos grupos de edad, mientras que lo contrario ocurre con los inmigrantes comunitarios. Destaca, por su baja cualicacin, la inmigracin africana (ver tabla 4). La llegada de los inmigrantes se ha realizado en el periodo ms largo de crecimiento econmico sostenido en la historia reciente espaola. Este crecimiento, muy superior a la media europea, ha permitido un aumento de la poblacin activa nativa con la masiva incorporacin de la poblacin femenina y a la vez la absorcin de esta fuerza de trabajo extranjera. Entre 1996 y 2007 el nmero total de puestos de trabajo creci en ocho millones y en 2007 se daban situaciones de pleno empleo masculino en muchas provincias. Aunque el desempleo no ha desaparecido nunca completamente en este periodo, especialmente el femenino, una gran parte de esos parados ha rechazado aceptar los trabajos en los que los inmigrantes han encontrado empleo. Los inmigrantes no comunitarios, junto con los rumanos y blgaros, se han concentrado en tres sectores econmicos: los servicios (restaurantes, bares, hoteles, comercio, servicio domstico, servicios a empresas
como telemarketing, paquetera o limpieza), la construccin y la agricultura, con muy poca presencia en la industria exceptuando la alimentaria. En conjunto se trata de ocupaciones que renen alguna o varias de estas caractersticas: horarios largos o poco compatibles con la vida familiar, fuerte exigencia fsica, bajo prestigio social o bajo salario. Por sectores, los hombres se han concentrado en la construccin y en los servicios, mientras que las mujeres se encuentran en el servicio domstico y tambin en los servicios, especialmente la ayuda a domicilio,3 comercio y restauracin. Existe una cierta especializacin segn orgenes: Los datos anteriores al estallido de la crisis econmica mostraban que el 32% de los africanos (bsicamente marroques) se han empleado en la construccin, mientras que slo el 20% de los latinoamericanos se encontraban en ese sector. Por otro lado, el 86% de los inmigrantes chinos trabajaba en el comercio y en restaurantes, el 44% de los latinoamericanos se ocupaba en otros servicios (lo que incluye el servicio domstico), y slo el 7% de los africanos se encontraba en este sector (Encuesta de Poblacin Activa, cuarto trimestre de 2007). Los sectores en que se concentra el empleo de los inmigrantes son los mismos que alimentan la economa
3 La ayuda a domicilio es un subsector diferente al del servicio domstico, que se gestiona a travs de empresas contratadas por Ayuntamientos para prestar asistencia a ancianos y dependientes.
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Tabla 5. La ocupacin de los inmigrantes nacidos fuera de la UE-15 en relacin con la de los espaoles nacidos en Espaa.
Cd. Clases ocupacionales 16 15 14 13 12 11 10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0 Direccin en el sector pblico y en el privado Profesoras de secundaria, mdicos y profesionales Maestras y diplomadas Enfermeras, trabajo social y tcnicos Gerencia de empresas con menos de 10 asalariados Profesionales de apoyo a la gestin administrativa Gerencia de autnomos, representantes y carteras Auxiliares administrativas Cajeras, peluqueras y recepcionistas Auxiliares de enfermera y cuidados de personas Dependientas Camareras y 46 ocios Cocineras, alimentacin y cualicacin agraria Limpieza de ocinas, hoteles y edicios Servicio domstico, peones industriales y textiles Trabajos al aire libre y peones rurales No ocupadas
Espaoles Fuera UE15 Espaoles =100
1,1 5,1 4,6 5,7 1,2 7,0 4,8 6,9 4,8 3,5 6,1 5,3 3,7 4,5 3,3 1,4 31,3
Espaoles
0,1 0,5 0,5 0,5 0,5 1,0 1,6 1,3 3,2 3,9 4,0 9,8 6,2 8,8 20,4 2,6 35,2
Fuera UE15
9 10 11 9 42 14 33 19 67 111 66 185 168 196 618 186 112

Espaoles =100
Cd. Clases ocupacionales 16 15 14 13 12 11 10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0 Direccin en el sector pblico y en el privado Profesor. de secundaria y univ., mdicos y profesionales Tcnicos de ciencias, maestros y profesionales diplomados Gerencia de empresas con menos de 10 asalariados Profesionales de apoyo a la gestin administrativa Gerencia de autnomos, representantes y carteras Auxiliares administrativos, jefes de equipo y polica Electricistas, cajeros, guardia civil y cuidados de personas Mecnicos, talleres y apoyo a la producc. y el transporte Dependientes, operadores, conserjes y seguridad Ocios cualicados de la construccin Taxistas y conductores, alimentacin, cocina Camioneros, camareros, carpinteros y peones industr. Operadores construccin, cuenta propia agraria, pintores Albailes, asalariados cualicados agrarios Peones al aire libre construccin y rural No ocupados
3,0 5,7 7,5 3,0 3,7 4,7 5,7 5,5 6,2 6,2 6,4 6,8 7,5 6,2 5,7 3,7 12,5
0,4 0,6 0,6 1,1 0,5 1,9 1,0 3,8 2,8 4,5 6,8 9,5 11,0 5,8 17,1 15,6 17,0
13 11 8 37 14 40 18 69 45 73 106 140 147 94 300 422 136
Fuente EPA 2007-20084 Luis Garrido Medina y Mara Miyar Busto: Dinmica laboral de la inmigracin en Espaa durante el pricipio del Siglo XXI. Panorama Social, n 8, 2008
4
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HOMBRES
MUJERES
sumergida, cuyo peso en el PIB espaol se estima en alrededor del 20%. Los inmigrantes no comunitarios se han mantenido en los niveles ms bajos de la estructura ocupacional durante todo el periodo, no slo durante sus primeros aos de estancia en el pas. La movilidad ascendente desde los peores puestos hacia otros mejores se ha producido nicamente dentro del grupo inferior de las ocupaciones. Un ascenso tpico, por ejemplo, es el del servicio domstico al trabajo de camarera o dependiente de comercio o, en el caso de los hombres, desde el peonaje agrcola hacia las ocupaciones menos cualicadas en la construccin. En general, una transicin comn ha sido la producida desde sectores donde la irregularidad
es alta (como el servicio domstico, principal puerta de entrada a la inmigracin femenina) a otros donde el control externo es mayor. Pocos inmigrantes extracomunitarios han conseguido salir de ese escaln inferior de las ocupaciones y muy pocos se encuentran entre los trabajadores de cuello blanco o entre las profesiones manuales ms cualicadas. El acceso a la vivienda ha constituido la principal dicultad enfrentada por los inmigrantes en Espaa. A diferencia de otros pases con grandes parques de vivienda en alquiler y de vivienda pblica, los inmigrantes han encontrado en Espaa un mercado de alquiler muy pequeo y por ende caro, y la virtual inexistencia de vivienda pblica accesible. El hacinamiento en los primeros tiempo de estancia en Espaa ha sido la consecuencia de esta escasez
Tabla 6. Evolucin de la ocupacin de los inmigrantes no comunitarios

Clases ocupacionales Direccin de las empresas y de la Admon. Pblica Tcnicos y profesionales cientcos e intelectuales Tcnicos y profesionales de apoyo Empleados de tipo administrativo Trabaj. de servicios de restauracin, personlaes, proteccin y de comercio Trabaj. cualicados en agricultura y pesca Artesanos y trabaj. cualif. de industr. manufact., construccin y minera Operadores de instalaciones y maquinaria; montadores Trabaj. no cualicados Fuente: EPA, varios aos.5 Miguel Pajares, Inmigracin y mercado de trabajo. Informe 2007. Observatorio Permanente de la Inmigracin. www.mtin.es
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4 trim. 2002
4 trim. 2003
4 trim. 2004
4 trim. 2005
4 trim. 2006
2,3 3,4 3,9 2,9 17,1 2,6 15,6 6,2 46,1
2,4 3,3 3,2 2,2 16,6 2,2 18,9 5,8 45,3
3,0 2,0 3,2 3,3 16,2 2,6 22,4 5,8 41,5
2,2 2,0 2,7 3,0 19,5 1,8 21,9 6,0 40,8
2,5 1,7 2,4 3,3 20,1 1,2 22,1 6,6 40,1
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y de los bajos salarios que de media han recibido los inmigrantes. Ante los altos precios de los alquileres, muchos de los inmigrantes han optado por la compra, facilitada por los bajos intereses hipotecarios vigentes durante buena parte del decenio. Los inmigrantes extracomunitarios han comprado viviendas de segunda mano, ms accesible, permitiendo as a sus anteriores propietarios incorporarse al mercado de la vivienda nueva y alimentar de esta forma el sector inmobiliario. En conjunto, alrededor del 14% de las hipotecas suscritas lo han sido a nombre de inmigrantes (ao 2004). Aunque no hay cifras globales actuales, numerosos indicios muestran que el fuerte aumento del desempleo entre los inmigrantes a raz de la crisis econmica iniciada en el 2007 ha provocado un retroceso en sus condiciones de vivienda. Muchos han tenido que volver a compartir vivienda por no poder seguir afrontando el pago del alquiler en solitario. Otros, incapaces de mantener el pago de sus cuotas de hipoteca, se han visto embargados o han recurrido al subarriendo de su vivienda hasta recrear las situaciones de hacinamiento que haban abandonado. Como atestigua la Encuesta a Inmigrantes de la Comunidad de Madrid, el nmero medio de habitantes por vivienda ha aumentado entre el 2008 y el 2009 (de 3,8 a 4,5) y el nmero de los que comparten piso con ms de siete personas se ha triplicado.6 Las condiciones de vida de los inmigrantes no comunitarios durante el
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periodo han sido malas en comparacin con las de los espaoles, como consecuencia de los bajos salarios de los sectores y tipos de trabajo en que se han empleado y del esfuerzo realizado para acceder a una vivienda. As, en el ao 2006, es decir en pleno boom econmico, la Encuesta Europea de Condiciones de Vida de Eurostat muestra que el 32% de los hogares formados por inmigrantes en Espaa se encontraban por debajo del umbral de pobreza , el 20% de las viviendas de inmigrantes alojaba a cinco o ms miembros, el 23% no poda pagar calefaccin suciente para mantener el hogar caliente en el invierno, el 77% tena dicultades para llegar a n de mes, slo un 39% poda pagarse una semana de vacaciones y, pese a ocupar viviendas ms baratas, el peso del alquiler o de la hipoteca sobre sus ingresos era muy superior a la media de los espaoles.7 A falta de datos ms actuales, hay que suponer que la crisis econmica ha deteriorado estas condiciones de vida. El acceso de los inmigrantes regulares o irregulares a los servicios sociales ha sido completo durante este periodo. Desde la aprobacin de la Ley de Extranjera (LO 4/2000) los inmigrantes, sea cual sea su estatus legal, pueden acceder a los servicios pblicos de salud en las mismas condiciones que los espaoles, con la nica condicin de empadronarse previamente. Respecto a la educacin, el acceso a sta es igualmente gratuito entre los 3 y los 16 aos, y obligatorio entre los 6 y los 16, para los inmigrantes regulares o
http://www.realinstitutoelcano.org Programas. Migraciones Internacionales. Materiales de inters. Vivienda y condiciones de vida de los inmigrantes en Espaa, de Iaki Iriondo y Marta Rahona, Revista del Ministerio de Trabajo e Inmigracin, n 80
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irregulares. Estos segundos estaban excluidos de la gratuidad a partir de los 16 aos, pero una sentencia judicial derog esta exclusin y la nueva Ley de Extranjera (2009) ya no la recoge. En cualquier caso, su efecto sobre el nivel educativo de los inmigrantes irregulares es muy pequeo dada la propensin de la mayor parte a abandonar los estudios al terminar el periodo obligatorio. Si el acceso de los inmigrantes irregulares a la educacin gratuita es general en toda Europa, el acceso a la sanidad pblica en todos sus servicios es una excepcin espaola. En el resto de los pases de la UE, los inmigrantes irregulares o bien no tienen ningn acceso a la sanidad pblica y son atendidos en casos de necesidad por ONGs o servicios privados o bien lo tienen slo en situaciones de urgencia. Los inmigrantes regulares han podido optar tambin a los concursos o sorteos para el acceso a la vivienda de promocin pblica, de los que han estado excluidos los irregulares desde la reforma de la LO de Extranjera de Diciembre de 2000. No existe ningn balance global nacional sobre el conjunto de servicios que las Comunidades Autnomas, los Ayuntamientos y las ONGs sufragadas con fondos pblicos han puesto en marcha dirigidos especcamente a inmigrantes o que en los ltimos aos han sido utilizados bsicamente por inmigrantes. Estos servicios ofrecen cursos de idioma, ayuda para la bsqueda de empleo o vivienda, formacin profesional no reglada, intermediacin en los conictos de
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convivencia locales, asesora jurdica, ayuda econmica, de alimentos o ropa, etc. Del acceso a los servicios sociales pblicos que exigen el empadronamiento han quedado slo excluidos algunos grupos que por sus peculiaridades optan por no empadronarse, como buena parte de las inmigrantes que ejercen como prostitutas, parte de la poblacin china que utiliza sus propios servicios mdicos, o bien residentes irregulares en municipios con muy altos porcentajes de inmigrantes cuyos Ayuntamientos intentan evitar su crecimiento dicultando el empadronamiento de nuevos residentes extranjeros. La irregularidad ha sido una nota comn en la entrada de la inmigracin en Espaa algo que nuestro pas comparte con Italia y Grecia hasta el punto de convertirse en una fase en la vida de la mayora de los inmigrantes, como muestran la comparacin entre el Padrn y los datos de permisos de residencia, las regularizaciones y los resultados de varias encuestas a inmigrantes. As, la primera encuesta entre inmigrantes, realizada en el ao 2000, mostraba que el 83% de ellos haban llegado de forma irregular.8 Posteriormente dos estudios realizados simultneamente en el ao 2003 en Andaluca y en Catalua, con distintas metodologas, establecan para sus respectivos territorios un porcentaje de irregularidad del 50%.9 Tres aos despus, segn resultados de la Encuesta Nacional de Inmigrantes de nales del 2006, el 13% del conjunto y el 40% de los que llegaron a Espaa
Juan Dez Nicols y Mara Jos Ramrez, voz de los inmigrantes, IMSERSO, Madrid, 2001 CERES - CCOO, Inmigracin irregular en Catalua. Anlisis y propuestas. 2004 - Manuel Prez - Yruela y Sebastin Rinken, La integracin de los inmigrantes en la sociedad andaluza, CSIC, Madrid, 2005
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en ese ao reconocan encontrarse en situacin irregular. Y, por ltimo, la encuesta ya citada sobre inmigracin dirigida por la Comunidad de Madrid a nales de 2009, encontr un 19% de irregularidad en su territorio. Como estas encuestas muestran y como se deduce de los datos demogrcos, el porcentaje de irregularidad del conjunto de los inmigrantes ha ido disminuyendo gradualmente a lo largo del decenio en la medida en que los inmigrantes han regularizado su situacin a travs de las vas ordinarias previstas en el Reglamento de la Ley de Extranjera o bien a travs de regularizaciones extraordinarias. Desde la primera, del ao 1985, hasta la ms reciente en el 2005, se han producido siete regularizaciones extraordinarias que han legalizado la estancia de 1.100.000 inmigrantes, el 85% de ellos en esta dcada y ms de la mitad en el ltimo proceso de 2005.
Junto a estas regularizaciones, la entrada de Rumana y Bulgaria en la UE en enero del 2007, que legaliz automticamente la estancia de 355.000 personas, contribuy tambin sustancialmente a disminuir el porcentaje de irregularidad del total acumulado. No se han publicado datos sobre el nmero de regularizados a travs de los canales ordinarios. Tampoco existen estimaciones ables slo el nmero de matrimonios blancos o de conveniencia, una forma fraudulenta de regularizacin. En cuanto a las nuevas llegadas de inmigrantes, aunque la irregularidad en la entrada ha seguido siendo importante durante todo el periodo, su peso ha disminuido gracias a la imposicin de visado a varios pases latinoamericanos (lo que ha dicultado la entrada de inmigracin irregular con esa procedencia), el despliegue
Tabla 7. Procesos de regularizacin extraordinaria

Ao 1985-86 1991 1996 2000 2000 Reexamen 2001 Ecuatorianos 2001 Arraigo 2005 Normalizacin Total Solicitudes 44.000 130.000 25.000 244.327 57.616 24.884 338.680 691.655 1.506.032 Concedidas 23.000 110.000 22.000 152.207 36.013 24.352 157.883 578.375 1.103.830
Fuente: Ministerios del Interior y de Trabajo e Inmigracin
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del Sistema Integrado de Vigilancia Exterior (SIVE) en Andaluca y luego en Canarias, la mayor ecacia conseguida en la devolucin de los inmigrantes con rdenes de expulsin (en el ao 2002 slo se ejecut una cuarta parte de las rdenes de expulsin, mientras que en 2007 se ejecut el 92%), la colaboracin de Marruecos desde 2004 en la vigilancia de sus costas contra la salida de irregulares, el reforzamiento en 2005 de las vallas de Ceuta y Melilla, la rma de acuerdos de repatriacin con varios pases de frica occidental o la mayor actividad policial en la deteccin de los inmigrantes irregulares dentro del territorio, patente desde el ao 2008. La crisis econmica ha tenido un efecto doble y contradictorio sobre la evolucin del nmero de irregulares: por un lado ha frenado la llegada de nuevos inmigrantes y por otro puede estar aumentando el nmero de los que pasan a trabajar en condiciones irregulares, al margen de su estatus de residencia. De hecho, comparando las cifras de evolucin de las aliaciones a la Seguridad Social y las del nmero de ocupados a lo largo de 2009, se observa que las primeras han caido mucho ms que las segundas (con una diferencia de 200.000 personas), lo que implica que aumenta el nmero de trabajadores no aliados a la Seguridad Social, sean inmigrantes o autctonos. Los aeropuertos internacionales han sido la principal puerta de entrada de los inmigrantes irregulares, que
en su mayora han llegado como falsos turistas. Comparado con esto, la llegada irregular por mar desde frica es un fenmeno muy menor: menos del 15% de la inmigracin irregular recibida en esta dcada ha llegado de esa forma. Junto al falso turismo, otra va importante de paso a la irregularidad es la que afecta a los inmigrantes legales que no pueden renovar su permiso debido a la falta de un contrato de trabajo en el momento de la renovacin, puesto que la mayora se concentra en sectores donde la economa informal, la inestabilidad y/o la estacionalidad son importantes, como la construccin, la agricultura, el turismo o el servicio domstico.10 El cruce ilegal de fronteras era una va importante de entrada en la irregularidad en los aos noventa y principios de esta dcada, cuando buena parte de los inmigrantes marroques llegaron en patera. Pero tras el despliegue del SIVE, un mecanismo sosticado de vigilancia electrnica, en la costa sur de la pennsula y en las Islas Canarias, y el comienzo de la colaboracin efectiva del Estado marroqu en la aceptacin del retorno de sus inmigrantes irregulares, este tipo de inmigracin irregular marroqu prcticamente desapareci. Las pateras eran sistemticamente detectadas y sus pasajeros devueltos de inmediato a Marruecos.
10 La reforma del Reglamento de la Ley de Extranjera aprobada en julio de 2009 suprime la exigencia de un contrato de trabajo en el momento de la renovacin.
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Un problema diferente era el planteado por los subsaharianos que cruzaban el territorio marroqu para viajar nalmente en barca a Espaa. Las gestiones de la UE y de Espaa consiguieron a partir del 2004 la implicacin de las autoridades marroques en la vigilancia de sus costas para evitar la salida desde ellas de los inmigrantes irregulares. Desde entonces, los subsaharianos comenzaron un viaje ms arriesgado, partiendo desde Mauritania para llegar a las Islas Canarias. Cuando Espaa consigui la colaboracin mauritana en la lucha contra la inmigracin irregular, los subsaharianos comenzaron su viaje desde ms al Sur, desde Senegal e incluso desde Costa de Marl. La ley vigente en Espaa desde 2000 a 2009 permita un mximo de 40 das de estancia en los CIEs; si durante ese periodo los sistemas policial, judicial y administrativo no consiguen identicar y devolver al inmigrante, o si no hay un acuerdo de readmisin rmado con el pas de origen, ste debe quedar libre. Hasta el ao 2006 esta libertad era el destino de la mayora de los subsaharianos llegados en cayucos. Tras la llegada en el verano de 2006 de 25.000 inmigrantes irregulares a Canarias, la ofensiva diplomtica del gobierno espaol en frica Occidental obtuvo en los dos aos siguientes la rma de acuerdos con Cabo Verde, Mal, Guinea Conakry, Gambia, Guinea Bissau y Nger y formas variadas de cooperacin con otros Estados de la regin (Nigeria y Ghana), con el
resultado de un notable descenso de la llegada de inmigrantes irregulares desde frica. Otra va importante de entrada en la irregularidad, aunque involuntaria, ha sido la infradotacin de los servicios administrativos dedicados a la gestin de los permisos de residencia y trabajo, lo que ha causado enormes retrasos en su tramitacin y el pase a situaciones de irregularidad de miles de inmigrantes cada ao. Aunque la reforma de la Ley de Extranjera de 2003 estableci que el silencio administrativo deba considerarse como respuesta positiva en el caso de la solicitud de renovacin del permiso, hacer efectiva esa renovacin exige nuevos trmites en las Comisaras de Polica. La fuerte presencia de la irregularidad en la inmigracin en Espaa ha sido el resultado en primer lugar de la debilidad de los controles internos, tanto por parte de la infradotada Inspeccin Laboral, como por parte de la polica, de forma que durante gran parte de la dcada el nico control era el ejercido en las fronteras. Una vez que el inmigrante haba conseguido entrar como falso turista se encontraba con pocas dicultades para conseguir un trabajo, a la vez que con escaso riesgo de ser interceptado por la polica y expulsado del pas. Por otra parte, no encontraba tampoco dicultades legales para alquilar o subarrendar una vivienda y, tras empadronarse, poda acceder a los servicios sanitarios gratuitos o enviar a sus hijos al colegio, a la vez que tena fundadas esperanzas
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de regularizarse en pocos aos. Se ha establecido as en Espaa una especie de semi-regularidad de hecho, que no ha existido en otros pases europeos. En segundo lugar, la alta presencia de la irregularidad es consecuencia de la inadecuacin de los canales para ordenar la inmigracin legalmente. Durante la mayor parte de la dcada los canales legales han sido slo tiles para las grandes empresas, mientras que el grueso del mercado de trabajo para la inmigracin se encuentra en las pequeas empresas y en los hogares. En conjunto, los empresarios se han topado durante la dcada con graves dicultades para contratar legalmente a inmigrantes y, aunque stas han ido disminuyendo a lo largo de este periodo, todava en 2007 un pequeo empresario en Madrid tardaba de media un ao en conseguir contratar a un inmigrante en origen. Por otra parte, ms all de las frmulas legales inadecuadas, Espaa ha carecido de la infraestructura administrativa necesaria en el interior y en el exterior para gestionar adecuadamente la inmigracin que ha recibido. Las enormes colas de inmigrantes ante las ocinas de extranjera son la parte ms visible de esta carencia de recursos y personal, pero tan importante como sta ha sido la falta de personal y medios en los Consulados dedicados a gestionar los ujos migratorios desde su origen. Por ltimo, aunque el establecimiento por provincias del listado de puestos de difcil cobertura ha sido un avance sustancial, la exclusin de los agencias
privadas de colocacin o de las ETTs del procedimiento de consulta supone una reduccin importante del nivel de informacin sobre las demandas del mercado de trabajo. En la actualidad el Instituto Nacional de Empleo el nico intermediario presente en el proceso de denicin del listado gestiona menos del 5% de los contratos. A diferencia de otros pases europeos que tienen en la gura del asilo la principal va de entrada de extranjeros, en Espaa sta ha sido una forma de entrada minscula, casi imperceptible estadsticamente. En los aos noventa, coincidiendo con las guerras en la antigua Yugoslavia, el nmero de peticiones se encontraba alrededor de las 10.000 anuales, que descendi en esta dcada a cifras entre los 2.000 y los 8.000 al ao, muy pequeas si se comparan con las de otros Estados europeos del mismo tamao o incluso mucho menores: As, por ejemplo, Francia recibi entre 1998 y 2002 una media de 31.000 peticiones anuales, Holanda 35.000, o el Reino Unido 61.000. Adems, entre la mitad y las dos terceras partes de las solicitudes presentadas en Espaa no han sido admitadas a trmite desde que en el ao 1994 la reforma de la Ley reguladora del derecho de asilo cre un primer paso en el proceso en el que se estudiaba esa admisin o inadmisin a trmite. El objetivo de la reforma era evitar que personas sin base legal para solicitar la proteccin utilizaran la gura del asilo para lograr una inmigracin de raz econmica.
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Espaa no slo recibe menos solicitudes de asilo que la mayora de los Estados, sino que da proteccin a un porcentaje menor de las solicitudes. En conjunto desde el ao 2000 a 2008, Espaa ha admitido a un total de 3.500 asilados (incluyendo aqu las diferentes guras de proteccin),11 lo que supone entre el 5 y el 8% de las solicitudes, un porcentaje muy lejano a la media europea del 23% (ao 2005), con los pases nrdicos en cabeza.12 No son claras las razones de este menor peso del asilo en Espaa en comparacin con la media europea: probablemente una de las principales causas del escaso nmero de solicitudes es el conocimiento de la baja tasa de aceptacin espaola, lo que llevara a cualquier demandante de asilo a presentar su peticin ante otro pas donde tendra ms probabilidades de xito. A esto hay que aadir que, a diferencia de los pases ms generosos en la concesin del asilo, Espaa ha tenido las puertas abiertas a la inmigracin durante este periodo, lo que con seguridad ha motivado que muchos de los potenciales peticionarios de asilo hayan optado por la va de la inmigracin irregular como falsos turistas. Este es el caso, por ejemplo, de los colombianos que pudieron viajar a Espaa sin necesidad de visado hasta el ao 2001. A partir de ese ao comenzaron a llegar las solicitudes de asilo desde ese pas. Igualmente, en el caso de personas procedentes de pases africanos cuya devolucin result
imposible durante muchos aos, la inmigracin irregular era la opcin ms fcil. En cualquier caso, el descenso de las solicitudes producida en los aos 2008 y 2009, coincidentes con la crisis econmica, parece mostrar una cierta relacin entre las expectativas de empleo y la decisin de solicitar asilo. Dado el carcter reciente de la llegada de la gran mayora de los inmigrantes que residen hoy en Espaa, la reagrupacin familiar alcanza cifras an pequeas, lo que supone otra gran diferencia entre nuestro pas y los del centro y norte de Europa, en los que la reagrupacin es la principal va legal de llegada de nuevos inmigrantes. Estamos aqu hablando de los inmigrantes que consiguen su permiso de residencia utilizando la gura legal de la reagrupacin familiar y no de los que se han reagrupado efectivamente por otras vas, bsicamente a travs de la inmigracin irregular, que son probablemente muchos ms.13 Segn los datos referentes a marzo del 2009, slo 225.000 extranjeros residen en Espaa con un permiso de reagrupacin familiar, la mayor parte de ellos menores de edad. La cifra de reagrupaciones anuales se ha incrementado continuamente desde 14.000 en el ao 2002 hasta 128.000 en 2007. La crisis econmica ha mostrado tambin aqu su efecto, con un importante descenso del nmero de reagrupados en el ao 2008, cuando se limit a 95.00014 (aproximadamente
11 Datos procedentes de la Comisin Espaola de Ayuda al Refugiado (CEAR), Informes anuales. Elaboracin propia. 12 Datos procedentes de la Agencia para los Refugiados de la ONU, http://www.unhcr.ch/ 13 Amparo Gonzlez Ferrer: La reagrupacin familiar en Espaa. Algunas cifras para el debate en La inmigracin en la encrucijada, E. AJa, J. Arango y J. Oliver (eds), CIDOB 2008
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una quinta parte del total de entradas). En este terreno, las cifras de entradas anuales son ms importantes que las de stocks, puesto que los adultos reagrupados suelen acceder al cabo de algn tiempo a un permiso de residencia propio y desaparecen por tanto de la estadstica como reagrupados. La incgnita de las segundas generaciones. Por tratarse de una inmigracin laboral y reciente, hasta ahora la segunda generacin ha ocupado poco espacio tanto en la poblacin como en la atencin de los analistas. De hecho, ms que de segunda generacin puede hablarse de la primera con llegada posterior. Aunque son ya numerosos los hijos de inmigrantes nacidos en Espaa, la mayor parte de los nios y adolescentes de origen inmigrante son nacidos fuera y reagrupados despus. Por su parte,
son an muy pocos los descendientes de inmigrantes nacidos en Espaa que hayan alcanzado la edad laboral y por tanto uno de los datos clave para medir su xito, el de la incorporacin al mercado de trabajo, se encuentra an con pocos casos de estudio. La mayora de los miembros de esa segunda/ primera generacin estn an en el colegio o en el Instituto, cursando la enseanza obligatoria. La investigacin sobre las segundas generaciones ya nacidas en Espaa es difcil porque su acceso a la nacionalidad las hace invisibles para el anlisis estadstico. De acuerdo con las normas, los hijos nacidos en Espaa de padres espaoles pueden acceder a la nacionalidad: ste es el caso, por tanto, de los hijos nacidos de inmigrantes nacionalizados. En otros casos, como el de los nacidos en Espaa hijos de ecuatorianos, la nacionalidad espaola
Tabla 8. Poblacin infantil y adolescente nacida en el extranjero (pases no-UE) con o sin nacionalidad espaola.
Edad 0-4 53.049 Fuente: INE, Padrn 2009 5-09 153.162 10-14 221.699 Total 0-14 427.910 Total 15-19 247.457 Total 0-19 675.367
Tabla 9. Nios y adolescentes de nacionalidad extranjera

0-4 Nacidos en Espaa Nacidos fuera de la UE 207.862 39.206 05-09 53.994 120.565 10-14 14.380 182.992 15-19 6.167 202.275 Total 0-19 282.043 545.038
Fuente: INE, Padrn 2009
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Datos procedentes de la Memoria Anual del Consejo Econmico y Social, 2008
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se les concede automticamente para evitar que queden en situacin de apatridia puesto que Ecuador no los considera nacionales. En el periodo 1996-2005 (ltimo ao del que se han publicado datos globales) han nacido en Espaa un total de 295.000 nios hijos de madre extranjera. No sabemos cuntos de ellos siguen viviendo en Espaa, ni podemos identicarlos en las estadsticas educativas. Si tomamos como referencia a la poblacin nacida en el extranjero y residente en Espaa a principios del 2009, al margen de cual sea su nacionalidad, el 16% de ella tiene menos de 19 aos y el 10% tiene menos de 15. Si, por el contrario, consideramos a la poblacin infantil y adolescente de nacionalidad extranjera, la cifra se reduce en 130.000 individuos. Como puede apreciarse en la tabla 8, los nacidos en Espaa como extranjeros adquieren en poco tiempo la nacionalidad espaola. El xito o fracaso de la experiencia inmigratoria de un pas se mide por los resultados educativos y ocupacionales de las segundas y posteriores generaciones: All donde grupos importantes de inmigrantes fracasan en el sistema educativo y no logran acceder a los puestos de trabajo deseados, aparecen conictos como los que han sacudido reiteradamente las banlieues francesas o barrios-guetos en el Reino Unido. No podemos an medir en qu tipo de ocupaciones se encuentran los inmigrantes de segunda generacin en Espaa, pero
s sabemos que los adolescentes inmigrantes tienden a abandonar el sistema educativo al terminar la fase obligatoria, es decir, a los 16 aos, y que no estn apenas presentes en la enseanza postobligatoria. El abandono escolar entre los inmigrantes es mayor que entre los nativos y muy pocos acceden al Bachillerato y menos an a la Universidad: as, los alumnos extranjeros representan el 10% del total en la enseanza primaria y secundaria obligatoria (ESO) pero se reducen al 4% en el Bachillerato, pese a que, como se ve en la tabla 8, hay ms inmigrantes en el grupo de 15 a 19 aos que en el de 10 a 14. En cuanto a sus resultados educativos, el estudio PISA que se realiza entre alumnos de 15 aos, indica para Espaa un menor nivel de xito entre los alumnos extranjeros que entre los espaoles a esa edad. Aunque gran parte de los inmigrantes en la escuela conocen la lengua vehicular de enseanza (todos los procedentes de la Amrica de habla espaola, excepto los que se escolarizan en cataln, euskera o gallego), el bajo nivel educativo de sus familias y/o el bajo nivel de la enseanza de la que proceden en su pas de origen tienen como resultado este menor xito educativo. A esto hay que aadir los problemas que enfrentan los que tienen en su familia idiomas diferentes al de la escuela, aunque este aspecto, pese a provocar dicultades en los primeros momentos de incorporacin al sistema educativo, no parece representar un handicap importante a la larga en el
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caso espaol. Aunque el informe PISA no recoge en Espaa el origen nacional de los inmigrantes, numerosos estudios cualitativos muestran el xito educativo de los alumnos procedentes de Europa del Este y de China en comparacin con los de otros orgenes e incluso con los espaoles. Otro elemento sustancial que afecta a los logros educativos y luego ocupacionales son las expectativas familiares y de los propios alumnos. Los estudios cualitativos indican una escasa ambicin y bajas expectativas entre la mayora de los inmigrantes respecto al futuro profesional de sus hijos, mientras que una encuesta realizada entre alumnos inmigrantes de entre 12 y 17 aos conrma esas bajas aspiraciones y expectativas.15 Espaa va a convertirse en los prximos aos en un foco de atencin internacional porque testar por primera vez en Europa el xito y la capacidad de integracin de las segundas generaciones de inmigrantes latinoamericanos, hasta ahora slo presentes de un modo notable en Estados Unidos. Aunque otros pases europeos tienen una cierta presencia de inmigrantes latinoamericanos, como Italia o Portugal, en Espaa esta inmigracin alcanza cifras muy superiores y es la mayoritaria. El impacto de la crisis econmica. Los inmigrantes han sufrido ms que la poblacin nativa el primer gran efecto negativo de la crisis econmica, el desempleo, por su concentracin
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laboral en el sector ms directamente afectado, la construccin, y por su posicin de mayor debilidad en el mercado de trabajo. As, la tasa de paro de los extranjeros en el tercer trimestre de 2009 es del 29% frente al 16% de la poblacin espaola. La tasa de ocupacin de los varones inmigrantes extracomunitarios (porcentaje de ocupados sobre el total de la poblacin en edad activa, excluyendo a los que cursan estudios) ha descendido desde el 83% en el ao 2006 hasta el 56% en 2009, es decir, ha cado 27 puntos. En el caso de las mujeres el descenso ha sido mucho menor pero partan tambin de una menor tasa de ocupacin: su tasa era del 55% en el tercer trimestre de 2009, y en el momento de mayor ocupacin haba llegado al 63% (en este grupo hay grandes diferencias por orgenes, con tasas por debajo del 50% entre las mujeres africanas y especialmente marroques). La crisis ha golpeado con especial dureza a los inmigrantes no slo por su concentracin en el sector de la construccin sino por otros varios motivos: en primer lugar los inmigrantes, por su reciente llegada, carecen de las redes sociales en el pas con que cuentan los nativos y que les facilita el acceso al trabajo. Carecen, adems, de redes familiares con miembros en situaciones bien consolidadas y con rentas capaces de sostener a otros miembros en paro. Esas redes familiares han sido tradicionalmente en Espaa el colchn de seguridad de la poblacin no activa o desempleada. Tambin por su reciente
A.Portes, R. Aparicio y W. Haller La segunda generacin en Madrid: un estudio longitudinal, www. realinstitutoelcano.org, ARI 67/2009
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Grco 3. Evolucin de la tasa de empleo de los varones de 16 a 64 aos por nacionalidad.
Fuente: EPA I/2000-IV2009. Elaboracin Luis Garrido Cada de la tasa de empleo de los extranjeros varones no-UE-15, entre el Tercer Trimestre de 2006 y el Cuarto de 2009: 82,9 a 56,3 = 26,6 puntos
llegada, los inmigrantes han tenido con ms frecuencia que los nativos contratos temporales durante el periodo de auge, que despus han resultado ms fcilmente rescindibles. Y por la misma razn, es decir por los escasos aos de estancia en Espaa y por la experiencia comn de haber pasado parte de ellos en situacin irregular, el nmero de inmigrantes que ha cotizado a la Seguridad Social los meses sucientes
para cobrar un subsidio de desempleo es muy pequeo en comparacin con el conjunto de los inmigrantes en paro. Por ltimo, pocos inmigrantes se encontraban al inicio de la crisis en una situacin de vivienda en propiedad ya terminada de pagar: la gran mayora pagaba un alquiler o una hipoteca, que se han convertido en la situacin de
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desempleo en una grave losa. La reduccin de las oportunidades laborales ha tenido un efecto inmediato en la evolucin del saldo migratorio: el nmero de llegadas ha disminuido, especialmente desde Europa del Este, y ha aumentado el de retornos, con el efecto de una reduccin del ritmo de aumento de los saldos. Pero conviene recalcar que, a pesar de la gravedad de la crisis econmica, no se ha producido
un estancamiento del nmero de inmigrantes ni mucho menos una reduccin: nicamente su velocidad de crecimiento se ha reducido. Como ocurri en el centro de Europa a nales de los aos setenta, la crisis econmica y el sustancial aumento del desempleo no slo no causaron una disminucin relevante de las cifras de poblacin inmigrada, ni siquiera pese a
Grco 4. Evolucin de la tasa de empleo de las mujeres de 20 a 49 aos por nacionalidad.16
Fuente: EPA I/2000-IV2009. Elaboracin Luis Garrido Cada de la tasa de empleo de las mujeres extranjeras no-UE 15, entre el Tercer Trimestre de 2006 y el Cuarto de 2009: 67,2 a 57,9 = 9,4 puntos
16 Se excluyen aqu las mujeres de 50 o ms aos porque su tasa de actividad es muy pequea entre las espaolas y muy pocas mujeres inmigrantes extracomunitarias superan esa edad.
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los programas de ayuda e incentivacin al retorno que varios gobiernos, como el francs o el alemn, pusieron en marcha, sino que la llegada de poblacin inmigrada continu de forma estable en los siguientes decenios. Aquella experiencia mostr por primera vez de forma palmaria que las demandas del mercado de trabajo eran slo uno de los factores de atraccin de la inmigracin hacia Europa y que junto a stas otros elementos tenan un peso importante: las prestaciones del Estado de bienestar, las oportunidades educativas y de movilidad social, la paz y la relativamente baja inseguridad, la prevalencia del Estado de derecho o la existencia de redes sociales y familiares de acogida. Los menores no acompaados. La llegada desde frica de inmigrantes menores de edad no acompaados por sus familias se ha convertido en los ltimos aos en un fenmeno notable que implica un desafo a las reglas espaolas de inmigracin y de proteccin a los menores. Entre 2006 y 2008, llegaron a Espaa 3.745 menores africanos, magrebes o subsaharianos, que, de acuerdo con las normas espaolas sobre proteccin a la infancia, no pueden ser devueltos a su
pas de origen o trnsito, a no ser que se asegure la recepcin por su familia o por una institucin dedicada a su cuidado, y deben ser acogidos y recibir una educacin hasta que llegan a la mayora de edad (18 aos). En el ao 2009 se encontraban acogidos en Espaa un total de unos 5.000 menores, 1.300 de ellos en Canarias17. Se produce aqu una clara utilizacin esprea de las normas espaolas por parte de las familias de estos muchachos: la llegada a Espaa de la mayora de estos muchachos responde a un plan familiar migratorio para proporcionarles aqu formacin y trabajo, a la espera de que puedan enviar remesas. La llegada de menores se ha incrementado a la vez que la poltica espaola de control fronterizo y la rma de acuerdos de repatriacin han dicultado la llegada de adultos, lo que muestra que se produce una sustitucin. Muchos de los muchachos que emigran, menores de acuerdo con las normas espaolas, son considerados adultos en su pas de origen y sus familias esperan de ellos que trabajen y contribuyan a la economa familiar. El reparto del coste de la atencin a estos nios y adolescentes en los centros de acogida ha creado tensiones notables entre las Comunidades Autnomas, cuya competencia en
Tabla 10. Evolucin de la poblacin extranjera de 16 aos o ms.

2005 Total Aumento 3.095.000 2006 3.617.000 522.000 2007 4.177.000 560.000 2008 4.628.000 451.000 2009 4.767.000 139.000
Fuente: EPA, media anual y segundo trimestre 2009
17 Datos procedentes del informe: La poltica de acogida, repatriacin y acuerdos para la integracin de los menores extranjeros no acompaados Red Europea de Migraciones. 2009 http://extranjeros. mtin.es
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la materia les obliga a asumir ese cuidado. Los menores llegan a Ceuta, Melilla, Andaluca o Canarias y durante algunos aos, en la primera mitad de la dcada de los 2000, slo estas comunidades asumieron su atencin. Dadas las relativamente pequeas cifras de entonces, los centros se ocupaban de ayudar a los jvenes a encontrar un trabajo para a su vez conseguir un permiso de residencia al cumplir los 18 aos. Sin embargo, el aumento del nmero de llegadas y la constatacin de que se estaba produciendo un efecto llamada causado por la proteccin prestada, ha originado un cambio de actitud y ahora muchos de los jvenes son devueltos a su pas de origen al llegar a la mayora de edad, lo que frustra el proyecto familiar migratorio que estaba detrs de la llegada. El gobierno espaol y las Comunidades Autnomas ms afectadas han apostado por nanciar la construccin y mantenimiento de centros dedicados a la proteccin de los menores en Marruecos y Senegal, a cambio de una mayor cooperacin de estos pases en la evitacin de esta forma de migracin. Pero es improbable que esta estrategia consiga reducir de forma sustancial la migracin de menores y sea exitosa a largo plazo, dadas las altas tasas de desempleo juvenil en ambos pases.
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Las polticas
III. Las polticas

El marco institucional El marco institucional en el que se discuten, regulan y gestionan las polticas de inmigracin ha experimentado un cambio sustancial a lo largo de la dcada, en el que se ha multiplicado el nmero de agentes estatales implicados: desde la concentracin de las competencias en el Ministerio de Interior, con escasa participacin de otros ministerios, a la implicacin primero del Ministerio de Trabajo, despus del Ministerio de Asuntos Exteriores, y desde el ao 2006 del Ministerio de Defensa (con participacin en la vigilancia contra la inmigracin irregular proveniente de frica) y de las Comunidades Autnomas de Catalua y Andaluca con competencias en sus nuevos estatutos para conceder la primera autorizacin provisional de trabajo. En conjunto, la reaccin de las Administraciones Pblicas ante el desafo de regulacin y gestin que implica la inmigracin ha sido lenta: durante el decenio los recursos personales y materiales dedicados a la gestin de la inmigracin han ido aumentando continuamente, pero a un ritmo y en un volumen inferiores a lo necesario. La creacin en 2004 de la Secretara de Estado de Inmigracin en el Ministerio de Trabajo y el traspaso de muchas de las competencias a este ministerio expresaban la voluntad de ofrecer una aproximacin basada en las necesidades del mercado de trabajo y de lanzar un mensaje positivo respecto a la inmigracin, con nfasis en la integracin, frente al dominio de los aspectos preventivos que procedan de su localizacin en el Ministerio del Interior. El Ministerio de Asuntos Exteriores pas a participar en el proceso de formacin de las polticas y de su desarrollo en el ao 2005, a raz de la crisis ocasionada por el asalto masivo a las vallas de Ceuta y Melilla por parte de subsaharianos que llevaban meses viviendo en las proximidades marroques de la frontera. Pero fu especialmente a partir del verano de 2006, cuando llegaron a las costas canarias unos 25.000 inmigrantes irregulares subsaharianos, en la llamada crisis de los cayucos, cuando la diplomacia espaola despleg un gran esfuerzo relacionado con la inmigracin, para llegar a acuerdos de readmisin con los pases de frica occidental y lograr su colaboracin en el control de las salidas irregulares. Hasta el ao 2005 era el Ministerio del Interior el que negociaba la rma de los acuerdos de readmisin con los pases de origen o de trnsito. La implicacin del Ministerio de Asuntos Exteriores en esta materia es tanto ms necesaria cuanto que la inmigracin se ha convertido en esta dcada en un aspecto relevante de las relaciones internacionales del Estado espaol, especialmente en lo que afecta a Marruecos, Amrica Latina y la UE El aumento del nmero de ministerios implicados en la poltica migratoria ha creado nuevas necesidades de coordinacin para evitar las mltiples disfunciones causadas por esta dispersin. Ante ello, la propuesta
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Las polticas
de creacin de una agencia nica de inmigracin que aglutine todas las competencias en esta materia de Interior, Exteriores y Trabajo ha sido apoyada por numerosos grupos, tanto por los dos principales partidos polticos como por la CEOE, pero nalmente no ha sido puesta en marcha. En un intento de solventar por otra va la necesaria coordinacin intento algo tardo por su coincidencia con la crisis econmica y el declive de las llegadas de inmigrantes, se cre en junio del 2008 la Comisin Delegada del Gobierno para la poltica de inmigracin, presidida por la Vicepresidenta del Gobierno. Sin embargo, pese al avance que supone la existencia de la Comisin Delegada frente a la situacin anterior, una Comisin carece de la estructura jerrquica, la unidad funcional y la uidez en el intercambio de la informacin que aportara una agencia nica. En otro orden de cosas, el reparto de la carga nanciera que supone la gestin migratoria y, sobre todo, la dotacin de servicios relacionados de una u otra forma con la atencin a los inmigrantes ha creado en estos aos importantes tensiones interterritoriales. stas afectan tanto a la nanciacin extra necesaria para atender a una poblacin que ha crecido con la inmigracin como al esfuerzo dedicado a grupos especcos de inmigrantes, especialmente los menores extranjeros no acompaados o los inmigrantes irregulares sin empleo, ambos con mayor presencia en las islas Canarias, seguidas de Ceuta, Melilla y Andaluca. Tanto el
reparto territorial hacia el resto de las Comunidades Autnomas de los inmigrantes irregulares que no pueden repatriarse (llegados en su mayora a Canarias en los ltimos aos) como el de los menores no acompaados (llegados tanto a Canarias como a Andaluca, Ceuta y Melilla) han provocado fricciones sustanciales entre el gobierno central y las Comunidades Autnomas, as como entre las segundas. En un intento de canalizar estas y otras tensiones surgidas en relacin con la inmigracin, se cre en 2007 la Conferencia Sectorial de la Inmigracin, denida como rgano de cooperacin y coordinacin entre la Administracin del Estado, las Comunidades Autnomas y los entes locales, cuyo principal cometido ha sido el reparto del Fondo de Acogida e Integracin de los Inmigrantes y de Refuerzo Educativo, dotado en el ao 2009 con 200 millones de euros.
Los instrumentos de anlisis Desde que la Ley de Extranjera aprobada en el ao 2000 concedi a los inmigrantes irregulares el derecho al acceso gratuito a la sanidad pblica, en las mismas condiciones que los espaoles, y a la educacin de entre 3 y 16 aos, con la nica condicin de que se empadronaran, el nmero de extranjeros registrados en el Padrn experiment un fortsimo crecimiento, de 500.000 personas en ese mismo ao. Todos los analistas coinciden en que este aumento, que se reeja en
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el Padrn ocial a fecha 1 de enero de 2001, slo en parte indica un crecimiento de poblacin: es a la vez la expresin de la conversin en visible estadsticamente de varios cientos de miles de inmigrantes irregulares que previamente no aparecan en los registros. Sin duda, puede considerarse un hecho positivo la emergencia a la visibilidad estadstica de la inmigracin irregular. Sin embargo, para lograrlo ha sido necesario ofrecer un incentivo al registro, convirtindolo en una fuente de derechos sociales para los extranjeros (nada impeda a los inmigrantes irregulares empadronarse antes del ao 2000, pero no tenan ningn aliciente para hacerlo) y esta conversin en fuente de derechos del registro demogrco puede alterar su abilidad. Por otra parte muchos Ayuntamientos hacen una lectura laxa de los requisitos para el empadronamiento, facilitando el registro sin exigencia de la presencia fsica, a travs de terceros e incluso por internet, motivados en muchos casos por el deseo de aumentar las cifras de poblacin municipal, de las que dependen los fondos que reciben o el peso poltico. A esto se aade que los inmigrantes que abandonan el pas no se dan de baja en el Padrn, por lo que siguen gurando como residentes. En estas condiciones, existan en 2003 numerosos indicios de que el nmero de extranjeros registrados en el Padrn era signicativamente superior al real, por lo que la reforma
de la Ley de Extranjera aprobada ese ao incluy la obligacin de renovar su registro en el Padrn cada dos aos para los extranjeros no comunitarios que carecieran de un permiso de residencia permanente. Dos aos despus, en 2005, comenz el proceso de caducidad, por el que los Ayuntamientos comenzaron a dar de baja en el Padrn a aquellos extranjeros que no hubieran renovado su registro. En conjunto, el Instituto Nacional de Estadstica, con la informacin proporcionada por los Ayuntamientos, di de baja en el Padrn de 2005 a ms de 300.000 extranjeros no comunitarios (aproximadamente el 10% del total); en los aos siguientes el nmero de caducados ha sido bastante menor (56.000 en 2006, 135.000 en 2007 y 142.000 en 2008). Es indudable que este proceso de depuracin mejora la veracidad del Padrn pero todava sigue persistiendo el problema del exceso de empadronamiento debido a las prcticas municipales que no exigen la presencia fsica del que se empadrona. En un sentido contrario, algunos Ayuntamientos, por ahora muy minoritarios, de municipios con una alta presencia de inmigrantes, han comenzado en los ltimos dos aos a dicultar de diferentes formas la inscripcin en el Padrn de los extranjeros sin permiso de residencia o que habitan en viviendas en condiciones de hacinamiento, mientras que las Ciudades Autnomas de Ceuta y Melilla mantienen la prctica de negar el registro a los que carecen de permiso de residencia casi desde el comienzo de la dcada para evitar el masivo
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Las polticas
empadronamiento de los marroques que viven en las provincias que rodean las ciudades y que pueden entrar legalmente en ellas sin necesidad de visado. Aunque esta prctica municipal sea por ahora estadsticamente poco relevante, muestra la variedad de criterios que estn aplicando los ayuntamiento y pone en duda la uniformidad de procedimientos en el registro. En cuanto al debate suscitado por la negativa de algunos Ayuntamientos a empadronar a los inmigrantes irregulares, conviene recordar que la reforma de la Ley de Extranjera aprobada en el ao 2003, consensuada entre los dos principales partidos, estableca que la Direccin General de Polica accedera a los datos de inscripcin padronal de los extranjeros para ejercer sus funciones relacionadas con el control de su permanencia en Espaa. En su momento, esta disposicin caus protestas de ONG y de varios Ayuntamientos y nalmente no ha sido aplicada excepto en raros casos individuales y nunca de forma genrica para identicar y localizar a los inmigrantes irregulares, algo que la DGP podra haber hecho con el cruce de los datos padronales y los del registro de permisos de residencia. En denitiva, la Ley de Extranjera de 2003 ya estableca mecanismos para evitar que los derechos que la Ley de Extranjera de 2000 conceda a los inmigrantes irregulares a cambio del empadronamiento se convirtieran en un factor de atraccin de stos.
Las inexactitudes a que dan lugar las diferentes prcticas municipales tienen efectos sobre numerosos instrumentos de anlisis econmico necesarios en la toma de decisiones polticas, como la Encuesta de Poblacin Activa, que utiliza el Padrn como base principal del universo al que elevar sus resultados y como fuente para la seleccin de sus muestras. Los datos padronales son la base de informacin sobre la poblacin en que se basan numerosos clculos necesarios en la elaboracin de las polticas pblicas, por lo que mejorar su abilidad es no slo necesario desde el punto de vista de las polticas migratorias sino desde la perspectiva de las polticas pblicas en general. En cualquier caso, hay que resaltar que, pese a estas deciencias, el Padrn Continuo constituye un gran instrumento analtico del que la mayora de los pases europeos carece: proporciona informacin demogrca para el conjunto nacional mes a mes, mientras que muchos pases de la UE slo actualizan sus datos de poblacin cuando realizan un Censo cada varios aos. Existen en el sistema estadstico espaol otras carencias de recogida de informacin o de disponibilidad de la misma que afectan al conocimiento sobre los ujos migratorios y sobre la integracin de los inmigrantes. Resulta, por ejemplo, imposible conocer las caractersticas del itinerario de los inmigrantes hasta acceder a los permisos de residencia, puesto que la informacin que se proporciona se reere slo a stocks y no a ujos y
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no permite el cruce con la de visados concedidos. El sistema estadstico espaol puede mejorar sustancialmente en el campo de la inmigracin si se avanza en el proyecto del INE conocido como Estudio Demogrco Longitudinal, para la creacin de una macro-fuente que resultar de la unin de todas las fuentes administrativas relacionadas: Padrn (INE), Registro Central de Extranjeros (MIR), Visados (MAEC), Concesiones de nacionalidad (M de Justicia), Altas en la Seguridad Social (MTIN), etc. El proyecto no se reere slo a los extranjeros, sino a toda la poblacin, y algunas comunidades autnomas estn trabajando tambin en proyectos similares. En cuanto a la integracin de los inmigrantes hay importantes lagunas en la informacin. No puede, por ejemplo, abordarse uno de los grandes indicadores de integracin, el referido a los resultados educativos de los inmigrantes, puesto que los colegios e institutos slo proporcionan informacin agregada, sin identicacin de los individuos y de sus caractersticas individuales (esto no slo impide conocer los resultados de los inmigrantes sino analizar cualquier otra variable de la poblacin escolar, como la inuencia del nivel educativo de los padres, del tipo de colegio o cualquier otra relevante). En parte esta carencia es la consecuencia de una escasa tradicin de evaluacin de los procesos y resultados del sistema educativo que afectaba en el pasado al Ministerio de Educacin y que han
heredado las Comunidades Autnomas, competentes ahora en esta materia y a menudo remisas a compartir su informacin. El resultado es que, a diferencia de la mayora de los pases europeos, no existen en Espaa datos sobre el sistema educativo que permitan diferenciar a los inmigrantes y por tanto evaluar los resultados de las polticas de integracin educativa en cualquiera de sus aspectos (resultados escolares, concentracin espacial de los alumnos inmigrantes, etc.). El nico instrumento con que cuentan los investigadores es la encuesta PISA elaborada por la OCDE cada tres aos. Pero sus muestras son escasas, no permiten abordar con suciente representatividad la situacin de los alumnos inmigrantes que se concentran en las grandes ciudades y adems, en el caso de PISA-Espaa, a diferencia de los dems pases cubiertos por la encuesta, no recoge el origen geogrco de los alumnos inmigrantes. Algunas Comunidades Autnomas han decidido tener muestra propia en la encuesta PISA para contar con un nmero suciente de entrevistas en su rea, pero las que lo han hecho no son las que tienen mayor nmero de inmigrantes. Otros aspectos de la integracin de la inmigracin o de sus efectos en la sociedad o en el Estado de bienestar se encuentran con carencias de informacin que derivan en buena parte de la existencia de 17 sistemas estadsticos autnomos, de modo que en estos terrenos las polticas pblicas se mueven con frecuencia en un vaco de informacin que no permite elaborar
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diagnsticos ni medir la ecacia de las medidas. Un claro ejemplo es el del efecto de la inmigracin en el sistema sanitario, uno de los pilares del Estado de bienestar: en este terreno la informacin, o bien no se recoge, o cuando lo hace queda en manos de cada una de las Comunidades Autnomas, que no siempre la comparte. En enero de 2007 el Gobierno se comprometi ante la Conferencia de Presidentes de CCAA a elaborar un informe, encargado al Consejo de Poltica Fiscal y Financiera, sobre el impacto de la inmigracin en las cuentas de las Comunidades, pero ese informe no lleg a existir por las dicultades de acceso a los datos de las propias Comunidades. En cuanto a la integracin laboral, los datos de aliacin a la Seguridad Social son la principal fuente de registro administrativo, mientras que la Encuesta de Poblacin Activa es el mejor instrumento analtico. Dado el alto peso de la economa sumergida en Espaa (alrededor del 20% del PIB segn el Ministerio de Trabajo), los datos de la Seguridad Social ofrecen un retrato incompleto de la insercin laboral de los inmigrantes (o de los autctonos), un retrato que la EPA complementa puesto que recoge tanto a los inmigrantes regulares y dados de alta en la Seguridad Social como a los que no se encuentran en esa situacin. La conjuncin de ambas fuentes permite un seguimiento de la integracin laboral de la inmigracin que podra resultar ms fructfero si se emprendieran algunas reformas en el registro de los datos y en la
disponibilidad de los mismos. En estos momentos la Seguridad Social no registra los cambios de domicilio de los individuos, lo cual tiene un peso ms importante en el caso de los inmigrantes que en el de los autctonos ya que los primeros son mucho ms mviles. Esta carencia impide el uso de los datos de la Seguridad Social para contemplar la movilidad laboral de los inmigrantes dentro del territorio nacional. En cuanto a la EPA, los datos que se ponen a disposicin de los analistas presentan un grado de agregacin demasiado alto lo que obliga a aproximaciones poco nas. La ordenacin de los ujos. En el campo de la gestin y ordenacin de los ujos migratorios se han producido tambin importantes avances a lo largo de la dcada, a pesar de que la inmigracin irregular ha sido, durante el conjunto de estos aos, la principal va de entrada a la residencia y al trabajo. En el comienzo de la dcada la nica va legal de entrada era el llamado rgimen general, vigente hasta 2001, que permita al empresario contratar en origen a un trabajador extranjero a condicin de que la situacin nacional de empleo lo permitiera. Es decir, a condicin de que el INEM certicara que no existan desempleados espaoles que pudieran hacer ese trabajo, con independencia de en qu provincia vivieran o de si efectivamente haba o no trabajadores espaoles que quisieran optar a ese trabajo. Este sistema nunca funcion,
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excepto para algunas grandes empresas, porque resultaba demasiado costoso para la mayora de los empresarios, sin mecanismos para acceder a los trabajadores en sus pases de origen, y fue cerrado tras la regularizacin de 2001. Desde 2002 a 2004, tras el cierre del rgimen general, el llamado contingente se convirti en la nica puerta de entrada a la inmigracin legal. El contingente se estableca como resultado de acuerdos anuales del Gobierno con las Comunidades Autnomas, con la participacin de los sindicatos y las organizaciones empresariales, pero no fue capaz de canalizar el ujo de entrada, afectado por numerosos dcits tanto en Espaa como en la gestin espaola en los pases de origen, y ofreci entre 20.000 y 30.000 puestos anuales, la mayora para temporeros en el sector agrcola, en aos en que la llegada de nuevos inmigrantes a Espaa estaba entre 400.000 y 500.000. En el ao 2004 el rgimen general se reabri a travs de una nueva gura, el catlogo de puestos de difcil cobertura, vigente hasta la actualidad, que se disea trimestralmente, por provincias, con informacin de los sindicatos, las organizaciones empresariales y los servicios pblicos de empleo. El cambio de escala desde las Comunidades Autnomas a las provincias permiti una valoracin ms ajustada de las demandas del mercado de trabajo pero persisten an importantes dcits: las empresas en que la mayora de
los inmigrantes encuentra trabajo son las pequeas y muy pequeas empresas mal representadas en las asociaciones empresariales y en los sindicatos, mientras que los servicios pblicos de empleo slo intermedian en un porcentaje mnimo del total de contratos (menos del 5%). En consecuencia, la informacin que procede de estas fuentes sobre las demandas del mercado de trabajo es insuciente. Durante algunos aos los puestos de trabajo que exigen cualicacin universitaria fueron excluidos del catlogo, pero la escasez de mdicos que sufre Espaa en la actualidad ha acabado nalmente con esta exclusin. Desde 2004, el catlogo constituye la base para la entrada de los inmigrantes de forma regular. Para utilizarlo, el empresario debe solicitar el contrato de un trabajador extranjero identicado y, una vez conseguida la autorizacin, ste solicita el visado en su pas de origen. El permiso de residencia y trabajo inicial que recibe es vlido por un ao y puede estar restringido a ciertos sectores de actividad o a una provincia. Este permiso inicial puede renovarse dos veces, cada una de ellas por dos aos, hasta que en el quinto ao de estancia legal la renovacin produce ya un permiso permanente. A menudo, dada la inestabilidad habitual en los sectores en que trabajan, los inmigrantes no pueden renovar su permiso por carecer en ese momento de un contrato vigente o de una oferta, lo que, como ya se ha dicho, les conduce a una situacin de irregularidad.
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Las polticas
Junto al catlogo de puestos de difcil cobertura se ha mantenido el llamado contingente, que permite contrataciones colectivas, de al menos diez personas, y que por tanto slo es utilizado por las grandes empresas o por asociaciones de empresas. En esta va de entrada la tramitacin es ms gil pero, por sus propias caractersticas, no es til para la mayor parte de las empresas. Adems del marco general que regula la llegada de la inmigracin con nes laborales, Espaa ha rmado acuerdos de inmigracin con varios pases: Ecuador, Colombia, Marruecos, Repblica Dominicana, Rumana, Bulgaria y Polonia. Estos acuerdos establecen mecanismos para la
seleccin en origen de los trabajadores contratados y gestionan el transporte, el contacto con el empresario, el retorno, etc. Los acuerdos de inmigracin han supuesto un avance muy positivo en la ordenacin de los ujos con los pases afectados por cuanto los trabajadores que llegan a travs de estos acuerdos lo hacen con garanta y reconocimiento de sus derechos; sin embargo, su alcance ha sido escaso y slo una pequea parte de los inmigrantes laborales provenientes de estos pases han llegado en el marco de los acuerdos, que han encontrado en las tareas agrcolas de temporada su principal aplicacin. Otro elemento de alcance parcial de la gestin migratoria es la Unidad
Tabla 11. Acuerdos de inmigracin rmados por Espaa

Pas Colombia Ecuador Marruecos Rep. Dominicana Mauritania Ucrania Fecha de rma 21-mayo-2001 29-mayo-2001 25-julio-2001 17-diciembre-2001 25-julio-2007 12-mayo-2009 Fecha de aplicacin En vigor desde 11-3-2002 Aplicacin provisional desde 28-6-2001 En vigor desde 1-9-2005 En vigor desde 1-5-2007 Aplicacin provisional desde 23-9-2007
Fuente: Ministerio de Trabajo e Inmigracin
Tabla 12. Contratados en origen a travs del contingente

2004
ESTABLES TEMPORADA
2005
ESTABLES TEMPORADA
2006
ESTABLES TEMPORADA
2007
ESTABLES TEMPORADA
2008
ESTABLES TEMPORADA
2009
ESTABLES TEMPORADA
3.864
34.932
3.198
33.297
6.248
39.747
5.728
64.716
1.513
47.180
17
3.407
38.796
36.495
45.995
70.444
48.693
3.424
Fuente: Ministerio de Trabajo e Inmigracin
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de Grandes Empresas, creada en el ao 2007, y dirigida a la gestin de los permisos de residencia y trabajo para directivos y tcnicos de alta cualicacin, tcnicos y cientcos, profesores de universidades pblicas espaolas y artistas de reconocido prestigio internacional, en cuya contratacin concurran razones de inters econmico, social, laboral o cultural. La Unidad funciona con gran ecacia: el tiempo medio de gestin del permiso es de 15 das, frente a los tres o cuatro meses que suele necesitar un pequeo o mediano empresario para gestionar su solicitud a travs de los canales normales en cada provincia. La respuesta de la poltica migratoria ante la crisis: el plan de retorno, la disminucin de la oferta y el endurecimiento de las condiciones de entrada. Como ya lo haban hecho anteriormente otros pases europeos al enfrentarse en los aos setenta con el aumento del paro producido por la crisis econmica, el gobierno espaol plante en el ao 2008 un plan de retorno para incentivar el regreso a su pas de los inmigrantes que hubieran quedado en situacin de desempleo. El plan espaol, puesto en marcha en noviembre de 2008, ofrece a los inmigrantes que decidan regresar el cobro en dos fases del total de la prestacin de desempleo, un 40% al inscribirse y un 60% al llegar a su pas de origen, con la condicin de que no podrn regresar a Espaa legalmente durante tres aos. Por otra parte, slo pueden acogerse al plan los originarios
de pases que han rmado con Espaa acuerdos de reconocimiento mutuo de las aportaciones sociales. Dadas estas condiciones, los posibles usuarios del Plan quedan restringidos a una pequea minora frente al conjunto de los desempleados inmigrantes: segn clculos del Ministerio de Trabajo e Inmigracin, unos 80.000. Gran parte de los inmigrantes no han cotizado durante el tiempo suciente a la Seguridad Social para tener derecho al subsidio de desempleo o proceden de pases que no tienen acuerdo con Espaa. Pero slo una pequea minora de los posibles beneciarios ha decidido acogerse al plan: en el primer ao desde que se puso en marcha se presentaron 8.724 solicitudes, aproximadamente un 10% de la cifra de los que, segn clculos ociales, estaban en condiciones de acogerse. Son varias las causas de este escaso impacto del plan de retorno. En primer lugar, las condiciones en los pases de origen no han mejorado sustancialmente o incluso han empeorado a causa de la crisis econmica por lo que las razones que motivaron la emigracin a Espaa en el primer momento siguen siendo fuertes ahora. Espaa ofrece mucho ms que trabajo a los inmigrantes (seguridad fsica, atencin mdica, educacin de calidad, derechos individuales, etc.) y por tanto, para la mayora de ellos es preferible encontrarse en paro en Espaa que igualmente en paro en su pas de origen, especialmente si tienen hijos. La cantidad media de subsidio de desempleo a que tienen
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Las polticas
derecho los inmigrantes elegibles no es lo bastante alta como para iniciar un negocio en el pas de origen o para vivir desahogdamente durante un largo periodo: durante este primer ao de vigencia del plan, la cuanta media del total de los derechos acumulados ha sido de 9.148 euros. En segundo lugar, para los que estuvieran tentados de regresar al origen, la prohibicin de volver a Espaa en tres aos es muy disuasoria: los inmigrantes que pueden acogerse al plan han pasado varios aos en el pas, muy probablemente han tardado en conseguir una situacin regular y muchos de ellos tienen ya hijos en el sistema escolar. En estas circunstancias la mayora opta por resistir y esperar a que la situacin mejore. Y en tercer lugar porque lo que se ofrece en el plan de retorno es escaso en relacin con lo que sera necesario para incentivar el regreso y tambin en comparacin con lo ofrecido por otros planes similares. De hecho el plan espaol slo le da al inmigrante la cantidad a la que tiene derecho (el subsidio de desempleo) aunque lo haga de forma acumulada. En comparacin con esto Alemania en los aos ochenta ofreca 10.500 marcos, ms 1.500 por nio, a cada turco, espaol, italiano, tunecino, marroqu, portugus o coreano que decidiera volver a su pas. Adems reciban lo que hubieran cotizado al sistema de jubilacin y con ello renunciaban a sus derechos a cobrar una pensin de jubilacin en Alemania. En relacin con los turcos, la comunidad ms numerosa, el plan tuvo un xito importante:
regresaron unos 250.000 frente a un total de 1.600.000, aunque parte de esos retornados volvieron a su vez ms adelante a Alemania. Junto al Plan de Retorno voluntario del 2008, diseado especcamente como respuesta a la crisis econmica, se ha mantenido otro plan de ayuda al retorno, existente ya en aos anteriores y gestionado por la Organizacin Internacional para las Migraciones (OIM) y varias ONGs, denominado Plan de Retorno Social. A este plan, que se limita a facilitar la vuelta del inmigrante, pueden acceder inmigrantes regulares o irregulares que se encuentren en situacin de especial dicultad, certicada por el Ayuntamiento o una ONG especializada, y lleven ms de seis meses de estancia en Espaa. En los 10 primeros meses de 2009 se acogieron al Plan de Retorno Social 3.160 personas, muchas ms que en 2008 (1.821 personas) o 2007 (1.184). Pero las principales respuestas de la poltica migratoria ante la crisis econmica han sido el endurecimiento de las condiciones para la entrada, una mayor actividad policial en la deteccin y expulsin de los inmigrantes irregulares y la disminucin de las ofertas de empleo en las vas de entrada legal, ya sea mediante el catlogo de puestos de difcil cobertura, cuya oferta se ha reducido hasta quedar limitada casi nicamente a los mdicos, o la del contingente, que ha pasado de canalizar 6.248 contratos estables en 2007 a ofrecer 901 puestos en 2009 y 168 para el 2010 (de ellos 136
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para mdicos). Para evitar la entrada de falsos turistas se ha actualizado la cantidad que se exige al extranjero y que se mantena idntica desde 1989: ahora es el equivalente a un 10% del salario mnimo mensual, multiplicado por los das de estancia. Los requisitos que se exigen a los que llegan a Espaa con una carta de invitacin de familiares o amigos se han multiplicado tambin: se exigen pruebas de la relacin amistosa y el que invita desde Espaa debe aportar datos en la Comisara de Polica como su contrato de alquiler de la vivienda o su escritura de propiedad. En cuanto a la actuacin policial contra los inmigrantes irregulares ya residentes en suelo espaol, desde comienzos de 2008 se aprecia una actividad muy superior, tanto en la deteccin de inmigrantes irregulares en controles al azar en espacios pblicos, (algo que pocas veces haba sucedido antes de 2008) como en la actividad contra las redes de trco de personas. La crisis ha tenido tambin un efecto, aunque muy leve, en la modicacin del marco jurdico que regula la inmigracin: en la nueva Ley de Extranjera, aprobada en noviembre de 2009, la reagrupacin familiar se ha limitado en el caso de los padres a aquellos que tengan ms de 65 aos. Otro cambio, quiz ms sustancial por sus efectos sobre la situacin de los inmigrantes ya residentes, es la modicacin del Reglamento de la Ley de Extranjera aprobado por el Consejo de Ministros en julio de 2009, destinado a impedir que la situacin
de desempleo convierta en irregulares a muchos inmigrantes. La modicacin permite movilidad geogrca y sectorial a los inmigrantes que se encuentran en el primer ao de estancia regular (autorizacin inicial), algo que antes les estaba vedado (la autorizacin, como se ha dicho, se reere a un sector y una provincia). Por otra parte, el decreto de modicacin del reglamento anula la exigencia de contar con un contrato de trabajo para renovar el permiso de residencia. Basta con haber cotizado a la Seguridad Social al menos durante nueve meses por cada ao de estancia en Espaa. Por ltimo, si uno de los miembros de una pareja queda en paro y el otro demuestra que puede mantenerlo o mantenerla, se renovar su permiso de residencia sin que sea necesario que el desempleado vuelva a su pas y que una vez all se inicien los trmites de reagrupacin familiar. Medidas contra la inmigracin irregular. Desde el ao 2001, tras el nal de la primera gran regularizacin extraordinaria, la lucha contra la llegada irregular de inmigrantes ha sido uno de los ejes de la poltica migratoria espaola, quiz el que ms atencin ha recibido por parte de los medios de comunicacin y de la opinin pblica, especialmente en lo referido a las llegadas por va martima. En este terreno, como en el de la gestin positiva de los ujos, se han experimentado importantes avances a lo largo del decenio. Los elementos que han congurado esta poltica defensiva son los siguientes:
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Las polticas
1. Imposicin de visados a los nacionales de pases de los que existe constancia estadstica de una importante llegada de inmigrantes irregulares. Ya en los aos noventa se impuso la exigencia de visado a los nacionales de Per y Marruecos, que despus se extendi en esta dcada a Ecuador, Colombia y Bolivia. La exigencia de visado ha mostrado ser uno de los instrumentos ms ecaces en la reduccin de la inmigracin irregular: as, las llegadas desde Colombia disminuyeron a la mitad tras la imposicin de visado en 2001 y las de Ecuador cayeron an ms tras esa misma exigencia en 2003. Puesto que el falso turismo es la principal puerta de entrada de los inmigrantes irregulares, la exigencia de visado, que supone un control previo en el pas de origen, es la principal medida preventiva.
las autoridades del pas vecino. Sin embargo el SIVE durante algunos aos no tuvo ninguna ecacia para evitar la llegada de inmigracin irregular subsahariana a las costas andaluzas o canarias, por la falta de acuerdos de readmisin que permitieran su devolucin. Por otra parte, Marruecos a partir del ao 2004, y a consecuencia de las gestiones espaolas y de la UE, colabora efectivamente en la vigilancia de sus costas para evitar la salida de inmigracin irregular desde ella. Al activarse esa vigilancia marroqu, los cayucos comenzaron en 2005 a partir desde Mauritania para dirigirse a Canarias en un viaje mucho ms largo y peligroso que el del cruce del Estrecho. En cuanto a la frontera terrestre con Marruecos, el vallado de las ciudades de Ceuta y Melilla se realiz a mediados de los aos noventa pero su capacidad disuasiva fue en pocos aos superada por la decisin de penetrar en suelo espaol de cientos de inmigrantes subsaharianos y argelinos que pasaron a saltar las vallas y concentrarse en los centros de acogida de las ciudades, aprovechando las dicultades del Estado espaol para proceder a su devolucin al origen. El anuncio en el ao 2005 del inicio de las obras de refuerzo y elevacin de las vallas provoc un intento dramtico de entrada, a la desesperada, por parte de varios cientos de inmigrantes subsaharianos, con el resultado de varios muertos y numerosos heridos. Desde la realizacin de las obras esta forma de acceso irregular ha
2. Reforzamiento del control fronterizo. Espaa ha realizado un gran esfuerzo para blindar su frontera martima con frica, mediante la creacin del SIVE dotado con potentes medios tcnicos. El sistema, implantado en sucesivas extensiones territoriales desde 2002, comenzando en Algeciras para desplegarse despus en Mlaga, Fuerteventura, Cdiz, Granada y Ceuta, ha conseguido reducir de forma muy sustancial la entrada de inmigracin irregular marroqu, puesto que los inmigrantes interceptados al llegar a las costas espaolas son devueltos de inmediato a su pas de origen gracias al acuerdo de readmisin con
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desaparecido prcticamente, aunque se mantiene la entrada por va martima desde la costa marroqu o la entrada con documentacin falsa por los puestos fronterizos. En cualquier caso, siempre ha sido estadsticamente pequea, aunque importante en el contexto de las dos pequeas ciudades. A pesar del esfuerzo organizativo, y poltico, y la dedicacin de recursos y personal para evitar la inmigracin irregular procedente de frica, conviene recordar que su peso estadstico en el total de llegadas de inmigrantes es muy pequeo. Como media en este decenio, slo un tercio del total de inmigrantes irregulares detectados por la policia, con rdenes de expulsin, llegaron por va martima. Y slo un 5% del total de los inmigrantes nuevos que llegan cada ao lo hacen por esa va. Sin embargo, este esfuerzo defensivo preventivo es necesario a la luz de la informacin sobre el deseo de emigrar a Europa en numerosos pases del norte de frica y de frica occidental, cuyo primer destino sera Espaa o Italia. De hecho, el despliegue del SIVE, la colaboracin marroqu desde 2004, el lanzamiento del Proceso de Rabat (julio 2006) y la rma de los acuerdos de readmisin con numerosos pases de frica occidental, han conseguido reducir considerablemente las llegadas. En el Mediterrneo Oriental la reaccin italiana ante la inmigracin irregular llegada por mar desde frica ha sido ms lenta que la espaola: aunque
Italia consigui tambin en 2004 que Libia aceptara por primera vez la repatriacin de inmigrantes irregulares llegados desde su territorio a cambio de que la UE levantara el embargo de armas que durante 18 aos le haba impuesto, Italia no ha conseguido an una colaboracin efectiva libia en la prevencin de la salida de pateras, pese a que ha aceptado el pago de fuertes compensaciones econmicas por sus prcticas en Libia en el periodo colonial. En otro orden de cosas, la ecacia de las medidas tomadas por Espaa se ha traducido en un aumento de la llegada de inmigrantes que son ms difcilmente retornables, como mujeres embarazadas o menores no acompaados, especialmente protegidos por las normas, y se han abierto nuevas rutas an mal vigiladas, como la llegada desde Argelia a la costa levantina espaola (Murcia), desde Tnez a Cerdea o desde Libia a Creta.
3. Firmas de acuerdos de readmisin. Como se ha dicho, durante varios aos el SIVE no ha podido evitar la llegada de inmigrantes irregulares subsaharianos porque Espaa careca de acuerdos de readmisin con sus pases de origen, lo que se traduca en su nal liberacin, tras 40 das de estancia en un CIE con una orden de devolucin que no se cumpla. En ese contexto, la principal contribucin del SIVE no era la evitacin de la inmigracin irregular sino el salvamento martimo de los inmigrantes, especialmente en los aos
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Las polticas
2004 a 2006, cuando los inmigrantes subsaharianos sustituyeron Andaluca por Canarias como punto de destino, presionados por la vigilancia marroqu de sus costas. A partir de 2006, tras la llegada ese verano de 25.000 inmigrantes irregulares subsaharianos a las costas canarias, la diplomacia espaola ha realizado un gran esfuerzo de negociacin con los pases de origen o de trnsito que ha obtenido la rma de acuerdos de diferentes tipos con varios de ellos Cabo Verde, Mal, Guinea Conakry, Guinea Bissau y Nger, englobados dentro del llamado Proceso de Rabat y la colaboracin de otros Estados de la regin con diferentes formatos Ghana, Nigeria, Camern, Costa de Marl. A estos acuerdos logrados a partir de 2006, deben aadirse los ya existentes previamente con Marruecos y Mauritania. El xito de estos acuerdos se ha traducido en un notable descenso de la llegada de inmigrantes irregulares desde frica, aunque en parte este descenso debe achacarse a la crisis econmica y la reduccin de las oportunidades de empleo en Espaa.
La rma de los acuerdos que incluyen la readmisin de los inmigrantes irregulares ha permitido a la poltica migratoria espaola un avance muy sustancial en su ecacia, pasando de un periodo en el que la gran mayora de las rdenes de expulsin eran inejecutables a otro en que slo una minora no se ejecutan. As, entre enero de 2002 y junio de 2004 la Administracin dict 118.000 rdenes de expulsin y ejecut 33.000, es decir, no pudo expulsar al 72% de los inmigrantes irregulares detectados, mientras que en 2007 slo un 8% de las rdenes no se ejecutaron (se dictaron 53.000 y se ejecutaron 47.000). Los acuerdos rmados en el marco del Proceso de Rabat18 se sostienen sobre tres ejes: el establecimiento de canales para facilitar la migracin legal, la cooperacin al desarrollo y la colaboracin en la lucha contra la inmigracin irregular, lo que incluye la implicacin en la reduccin del fraude de documentos, el fortalecimiento del control de fronteras y la readmisin de los nacionales. Dada su naturaleza, el funcionamiento de los acuerdos se
Tabla 13. Llegada de inmigrantes irregulares por va martima (Pennsula, Ceuta, Melilla y Canarias)
2006 39.000 2007 18.000 2008 13.000 2009 7.000
Fuente: Ministerio del Interior, comunicados de prensa
18 El Proceso de Rabat se estableci en la reunin ministerial euroafricana celebrada en Rabat en julio de 2006, a iniciativa espaola, con presencia de los 27 estados miembros de la UE y de 27 pases del norte, oeste y centro de frica. Se suscribi una Declaracin y un Plan de Accin sobre migracin legal, lucha contra la inmigracin ilegal y sinergas entre cooperacin al desarrollo y migraciones. En diciembre de 2007, en una reunin celebrada en Lisboa entre la UE y la Unin Africana, se rm el Parternariado Unin Europea-frica.
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encuentra desde nales del 2008 con un importante escollo: la dicultad de ofrecer puestos de trabajo en la economa espaola, con un alto desempleo. Por otra parte, la ayuda econmica destinada especcamente
a aspectos relacionados con la gestin fronteriza y migratoria es muy escasa, mientras que los mismos pases reciben por otras vas ajenas a estos acuerdos ayudas espaolas al desarrollo de carcter general (educacin, sanidad,
Tabla 14. Acuerdos de readmisin rmados por Espaa

Pas Marruecos Portugal Rumana Bulgaria Lituania Eslovaquia Letonia Estonia Italia Nigeria Polonia Argelia Francia Fecha de rma 13-febrero-1992 15-febrero-1993 29-abril-1996 16-diciembre-1996 18-noviembre-1998 3-marzo-1999 30-marzo-1999 28-junio-1999 4-noviembre-1999 12-noviembre-2001 21-mayo-2002 31-julio-2002 26-noviembre-2002 (sustituy al rmado el 8 de enero de 1988) 1-julio-2003 17-noviembre-2003 6-febrero-2006 9-octubre-2006 9-octubre-2006 23-enero-2007 20-marzo-2007 27-enero-2008 10-mayo-2008 Rubricado 6-julio-2005 Rubricado 4-abril-2006 Fecha de aplicacin Aplicacin provisional desde 13-2-1992 En vigor desde 2-4-1995 En vigor desde 24-5-1997 En vigor desde 3-9-1997 En vigor desde 1-3-2000 En vigor desde 11-12-1999 En vigor desde 1-2-2000 En vigor desde 6-2-2000 En vigor desde 1-2-2001 Pendiente de raticacin En vigor desde 23-6-2004 En vigor desde 18-2-2004 En vigor desde 21-12-2003
Mauritania Suiza Ex Repblica Yugoslava de Macedonia Gambia * Guinea-Conakry * Mali * Cabo Verde * Guinea-Bissau* Nger* Ghana Bosnia-Herzegovina
Aplicacin provisional desde 31-7-2003 En vigor desde 12-1-2005 En vigor desde el 19-11-2006 Aplicacin provisional desde 8-11-2006 Aplicacin provisional desde 7-1-2007 Aplicacin provisional desde 22-2-2008 En vigor desde el 19 de enero de 2008 Aplicacin provisional desde 8-11-2008 Aplicacin provisional desde 9-6-2008 Pendiente de rma Pendiente de rma
* Acuerdo marco de cooperacin en materia de inmigracin (Proceso de Rabat) Fuente: Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperacin
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Las polticas
infraestructuras, etc.). Por ltimo, la aceptacin de la readmisin de sus nacionales o, en algunos casos, de los extranjeros que han utilizado su pas como va de trnsito, no es una medida popular, lo que, unido a la escasez de las contrapartidas, debilita la fuerza de estos acuerdos. 4. Endurecimiento de las penas contra los tracantes. En el ao 2003, trasponiendo normas europeas, se incorpor una modicacin al Cdigo Penal (art. 318 bis), consensuada entre los principales partidos, que castigaba con penas de cuatro a ocho aos de prisin el trco de personas y de cinco a diez en el caso de que ese trco estuviera destinado a la explotacin sexual. En ese ao, los inmigrantes irregulares que llegaban por va martima a Andaluca eran subsaharianos en su casi totalidad ya que Marruecos haba comenzado a aceptar la devolucin de sus nacionales, pero stos continuaban siendo patronos de las pateras. Como resultado no previsto de esta modicacin legal, la travesa se convirti en ms difcil y arriesgada cuando los marroques dejaron de conducir las barcas que atravesaban el Estrecho, ya que eran fcilmente identicables en una barca en la que el resto eran subsaharianos, y pasaron los mismos inmigrantes a convertirse en patronos de la embarcacin, a menudo sin ningn conocimiento previo de navegacin y con el resultado de un aumento de las muertes en la travesa. La voluntad de reformar el Cdigo Penal para incluir penas mayores a los tracantes
de personas fue anunciada por el Ministerio de Interior en septiembre del 2008, cuando se encontraban detenidos 170 tracantes en las crceles espaolas y est actualmente en tramitacin en las Cortes. El artculo 318 bis introducido en la reforma del Cdigo Penal de 2003 castiga al que directa o indirectamente, promueva, favorezca o facilite el trco ilegal o la inmigracin clandestina de personas desde, en trnsito o con destino a Espaa, lo que incluye implcitamente a los que hagan esto sin nimo de lucro. En el caso de que ese lucro fuera el objetivo, las penas se aplican en su mitad superior, es decir, de seis a ocho aos de prisin (o de ocho a diez en el caso de la trata de mujeres). En la prctica, este artculo, que s se ha aplicado en otros pases europeos contra ONG y particulares que han ayudado sin nimo de lucro a los inmigrantes irregulares, en Espaa se ha utilizado slo contra los que realizan el trco con el objetivo de obtener un benecio econmico. Igualmente se incluyeron en la reforma del Cdigo Penal medidas para proteger a las vctimas de la explotacin sexual o laboral, que prcticamente slo se han aplicado en casos de prostitucin forzada (no se producen denuncias de vctimas de trata laboral). A las vctimas que colaboran con la polica para descubrir las redes se les ofrece un permiso de residencia renovable y el acogimiento al programa de proteccin de testigos. En su intento de atajar otros canales de entrada irregular o regularizacin
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fraudulenta, la ltima reforma de la Ley de Extranjera (LODYLE 2/2009) ha incluido como infracciones graves, en su artculo 53, el matrimonio de conveniencia dirigido a facilitar el permiso de residencia a un extranjero, la promocin de la entrada irregular por la va de la invitacin, necesaria para obtener el visado en varios pases, o el consentimiento ante el empadronamiento fraudulento (en una vivienda propiedad del infractor en el que el extranjero no reside realmente). Las infracciones graves estn sancionadas con multas de entre 501 y 10.000 euros. Esta ltima infraccin se convierte en muy grave cuando media intencin de lucro (art. 54), sancionable con multa desde 10.001 hasta 100.00 euros. 5. Incremento de la actividad inspectora en los centros de trabajo. Durante los primeros aos de la dcada, la contratacin de trabajadores inmigrantes irregulares se efectuaba en ciertos sectores econmicos, como la agricultura, con muy escaso riesgo de sufrir una sancin por parte de la Inspeccin Laboral. Espaa comenz el decenio con un nmero maniestamente escaso de Inspectores de Trabajo y Subinspectores (730 inspectores y 780 subinspectores), que dedican gran parte de su actividad al examen del cumplimiento de las obligaciones en materia de seguridad e higiene en el trabajo. En conjunto, en 2006 haba un inspector por cada 23.000 trabajadores, frente a la media europea de uno por cada 12.000 empleados. El crecimiento de estos
cuerpos de inspeccin ha constituido una reivindicacin repetida por los sindicatos durante toda la dcada que ha comenzado a ser atendida en los ltimos aos, aunque a un ritmo demasiado lento (unos 50 nuevos funcionarios incorporados a cada uno de los dos cuerpos al ao desde el 2006). En cualquier caso, el nmero de actuaciones y sanciones impuestas a empresarios por contratar inmigrantes irregulares aument notablemente entre el 2003 y el 2006, pasando de 30.409 actuaciones en el 2003 a 71.631 en el 2006 (no se han publicado los datos posteriores) y en algunos sectores, como el agrcola, parecen haber tenido un efecto disuasorio importante. 6. Reforzamiento de los servicios policiales dedicados al control fronterizo e interno. A lo largo del decenio se ha producido un constante incremento del nmero de funcionarios del Cuerpo Nacional de Polica o de la Guardia Civil dedicados total o parcialmente a tareas relacionadas con la evitacin de la inmigracin irregular. As, segn los datos hechos pblicos por el Ministerio del Interior, entre 2003 y 2007 estos efectivos crecieron en un 25%, pasando de 10.239 a 12.771. En este campo han sido hitos importantes la creacin en 2001 de la Unidad para Combatir las Redes de Inmigracion y Falsicacin de documentos (UCRIF), perteneciente a la Brigada de Extranjera del Cuerpo Nacional de Polica y los sucesivos despliegues del SIVE. La UCRIF acta nicamente a partir de denuncias recibidas y se ocupa bsicamente de la persecucin de las redes de trata de mujeres.
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Las polticas
Las fuerzas de seguridad, sin embargo, no han utilizado hasta ahora el instrumento de informacin sobre la inmigracin irregular y su localizacin que se deduce del cotejo entre el Padrn municipal y el registro de permisos de residencia. La reforma de la Ley de Extranjera aprobada en el ao 2003 incluy el libre acceso del Ministerio del Interior a los datos individuales del Padrn, lo que en su momento suscit protestas. De la misma forma, como ya se ha dicho, los controles rutinarios al azar en lugares pblicos de concentracin de inmigrantes, habituales como medida contra la inmigracin irregular en otros pases, en Espaa slo han comenzado a realizarse recientemente. 7. Europeizacin de las medidas contra la inmigracin irregular. Por la especial vulnerabilidad ante la inmigracin irregular que la cercana a frica otorga a Espaa, nuestro pas ha sido uno de los principales adalides de la europeizacin de esta poltica y una de las voces ms exigentes en la demanda de mayor colaboracin intraeuropea en este terreno. En la europeizacin de las medidas contra la inmigracin irregular son hitos importantes la creacin en el ao 2005 de la Agencia Europea de Fronteras (FRONTEX) promovida entre otros por Espaa, la dotacin en 2007 de un Fondo europeo para el Retorno, dotado con 676 millones de euros para el periodo 2008-2013, la rma de acuerdos conjuntos europeos de readmisin aunque por ahora los pases afectados son poco relevantes desde la perspectiva
espaola19 o la organizacin de vuelos conjuntos de repatriacin. Esto ltimo tiene una gran importancia porque la devolucin se cobra un alto coste econmico: segn datos facilitados por el Ministerio del Interior referidos al ao 2004, el coste de devolucin de un ciudadano chino era de 6.750 euros, 3.834 el de un ecuatoriano y 2.000 el de un senegals. En estos costes hay que incluir no slo el precio del billete de avin del inmigrante devuelto sino los billetes de ida y vuelta de los policas que suelen escoltarlos, ms sus gastos de estancia o la pequea cantidad de dinero que se entrega al inmigrante a la llegada. El coste que estas devoluciones suponen no slo para Espaa sino para todos los pases europeos, ha motivado la organizacin europea de vuelos de devolucin conjuntos en el marco de FRONTEX o la conanciacin con fondos de la UE de los vuelos de repatriacin a Amrica Latina. Desde el punto de vista de los intereses espaoles, quiz el logro de mayor trascendencia ha sido que la Comisin Europea, en sus negociaciones econmicas y polticas con los pases emisores de inmigrantes o pases de paso, como Marruecos, condicione la rma de acuerdos comerciales o de asociacin a su colaboracin efectiva contra la inmigracin irregular propia y la de paso. La evolucin de la opinin pblica ante la inmigracin Espaa comenz la dcada siendo el pas de Europa menos xenfobo, ms tolerante ante las diferencias culturales, y ms favorable a
19 Se han rmado acuerdos europeos de readmisin con Hong Kong, Sri Lanka, Macao, Ucrania, la ex Repblica Yugoslava de Macedonia, Serbia, Bosnia-Herzegovina, Montenegro, Moldavia y la Federacin Rusa. La Comisin Europea ha intentado la rma de un acuerdo con Marruecos hasta ahora sin xito.
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la inmigracin, con diferencias importantes respecto a la media europea. En esta posicin pesaban varios factores: el escaso nmero de inmigrantes extracomunitarios y su gran concentracin en ciertas reas, lo que dejaba virtualmente sin inmigrantes a la mayora del territorio nacional; el peso del recuerdo reciente de la emigracin espaola al centro y norte de Europa; la inuencia de la Iglesia catlica que, desde el inicio del proceso inmigratorio, ha tenido una
posicin neta y activamente favorable a la inmigracin; la posicin de las ONGs especcamente dedicadas a la inmigracin o el asilo o de militancia contra el racismo; y nalmente el predominio de un difuso sentimiento de compasin y/o de solidaridad con los pases ms pobres y los que provienen de ellos. Desde esa excepcionalidad de la opinin pblica espaola en este terreno, la evolucin producida durante esta
Tabla 15. Rechazo a la convivencia con personas de otra nacionalidad, raza o religin
Usted personalmente considera molesta en su vida cotidiana la presencia de personas de otra nacionalidad, raza o religin? Porcentaje de entrevistados que consideran molesta esa presencia. Otra nacionalidad Grecia Dinamarca Blgica Irlanda Reino Unido Pases Bajos Alemania Francia Austria Italia Suecia Luxemburgo Portugal Finlandia Espaa 38% 24% 20% 17% 17% 17% 16% 16% 15% 11% 11% 9% 9% 8% 4% Otra raza 27% 24% 23% 20% 19% 17% 16% 14% 14% 11% 11% 11% 10% 9% 5% Otra religin 31% 26% 21% 17% 17% 17% 13% 12% 12% 10% 10% 8% 8% 8% 6%
Fuente: Eurobarmetro EB 53 y European Monitoring Centre on Racism and Xenophobia. 2000
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Las polticas
dcada ha acercado las actitudes espaoles a las de la media europea a medida que el nmero de inmigrantes aumentaba. El deterioro era ya claro a mediados de la dcada, una poca en que el crecimiento econmico permita absorber en el mercado de trabajo sin grandes fricciones a los millones de inmigrantes llegados en el periodo, lo que indica que el aspecto laboral ha tenido menor incidencia en esta evolucin que otros relacionados con la convivencia, con el deterioro de los servicios sociales por la demanda aadida o con el aumento de la delincuencia. Posteriormente, a partir del inicio de la crisis econmica, se ha producido otra cada en la que la competencia laboral ha pasado a ocupar el primer puesto. Los indicios de ese deslizamiento de la opinin pblica espaola hacia posiciones de rechazo a la inmigracin son muchas, tal y como recogen las encuestas del Centro de Investigaciones Sociolgicas (CIS), el Barmetro del Real Instituto Elcano o las encuestas sobre inmigracin de ASEP y otras regionales como la OPIA (Andaluca). En el ao 2008, ltimo en el que el CIS realiz un barmetro sobre inmigracin, un 46% de los entrevistados consideraba que el nmero de inmigrantes en Espaa era excesivo, frente a slo un 18% que lo crea aceptable, la mayora pensaba que las normas que regulan la llegada de los inmigrantes son demasiado tolerantes y las menciones a aspectos negativos relacionados con la inmigracin superaban a las
referidas a aspectos positivos. Ms de un tercio de los entrevistados (36%) no mencionaba ningn aspecto positivo de la inmigracin frente a un quinto (21%) que no sealaba aspectos negativos. Conviene tener en cuenta que los efectos de la crisis econmica en septiembre del 2008 cuando se realiz el trabajo de campo de esta encuesta eran de menor intensidad que la alcanzada a lo largo de 2009 y 2010 por lo que puede suponerse que las posiciones anti-inmigracin han seguido aumentando. En lo que afecta al mercado de trabajo, ms de la mitad de los espaoles opina que los inmigrantes quitan puestos de trabajo y casi tres cuartas partes cree que su disponibilidad a trabajar por salarios menores hace disminuir el salario de los espaoles, porcentajes sustancialmente ms altos que los del ao 2000 o incluso 2004. En forma aparentemente contradictoria con estos resultados, la gran mayora de los entrevistados (el 82%) cree que los inmigrantes realizan trabajos que los espaoles no quieren hacer, un porcentaje que resulta muy alto incluso entre los parados (el 77% comparte esa opinin). La explicacin de esta contradiccin aparece a la luz de los estudios de opinin de tipo cualitativo:20 la mayora de los inmigrantes ocupan puestos de trabajo que los espaoles no desean (por sus horarios largos, o por su bajo salario, o por el esfuerzo fsico que requieren, etc.) pero que, sin embargo, pueden ser los nicos disponibles para una buena parte de los espaoles de
20 Carmen Gonzlez Enrquez: Los sindicatos ante la inmigracin, http://extranjeros.mtin.es/es/general/ publicaciones.html
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menor cualicacin. Por tanto, aunque no deseados, esos puestos de trabajo pueden ser tambin pretendidos por parte de los trabajadores autctonos en las situaciones en que los otros tipos de trabajo, los mejores, escasean. El despiece de los datos de las encuestas del CIS segn nivel de estudios muestra que son los espaoles de menor nivel educativo los que en mucha mayor proporcin que el resto se quejan de la competencia laboral de los inmigrantes y abogan por polticas de empleo que favorezcan a los autctonos frente a los extranjeros. Adems, en plena concepcin instrumental de la inmigracin, un
no desdeable 39% consideraba en septiembre del 2008, que los inmigrantes que se encuentran en paro durante un largo periodo deben ser expulsados del pas (un 47% est en contra). Junto a los motivos de rechazo que surgen de la competencia en el mercado de trabajo, el otro gran elemento de preocupacin en relacin con la inmigracin es la delincuencia. En realidad, de las encuestas se deduce que este elemento ha tenido ms peso que el laboral en la conguracin de una opinin negativa durante todo este periodo. Ya en el ao 2000,
Tabla 16. Opinin sobre el efecto de la inmigracin en los salarios

Porcentajes de acuerdo con la frase Al aceptar sueldos ms bajos, los trabajadores extranjeros hacen que bajen los salarios de los espaoles 2000 De acuerdo En desacuerdo NS/NC 42% 47% 11% 2004 62% 29% 9% 2008 71% 23% 6%
Fuente: CIS, Estudios n. 2283, 2565 y 2773
Tabla 17. Opinin sobre el efecto de la inmigracin en el mercado de trabajo

Porcentajes de acuerdo con la frase Los inmigrantes quitan puestos de trabajo a los espaoles 2000 De acuerdo En desacuerdo NS/NC 37% 55% 8% 2004 48% 54% 6% 2008 55% 40% 5%
Fuente: CIS, Estudios n. 2283, 2565 y 2773
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Las polticas
ms de la mitad de los entrevistados por el CIS (51%) estuvo de acuerdo con la frase El aumento de los inmigrantes favorece el incremento de la delincuencia en nuestro pas, con un 35% de desacuerdo. La pregunta no se repiti en los dos aos siguientes y fue sustituida en 2003 por otra que deca Hoy en da en Espaa existe una relacin entre inseguridad ciudadana e inmigracin, con la que estuvieron de acuerdo el 58%, frente a un 26% de desacuerdo. En la encuesta dedicada por el CIS a la inmigracin en Septiembre de 2008, entre las respuestas espontneas a la pregunta sobre los aspectos negativos relacionados con la inmigracin, la delincuencia fu la mencin ms frecuente, sealada por un 30%, seguida a distancia por los problemas de integracin (11%) y la competencia en el mercado de trabajo (11%). El crecimiento de la delincuencia
experimentado en Espaa durante los primeros aos de la dcada, la penetracin en el territorio de redes criminales extranjeras dedicadas a los asaltos a domicilios o negocios, a la trata de mujeres o al trco de drogas, entre otros, el aumento de los asesinatos, en gran parte con vctimas y responsables extranjeros, el aumento de las muertes por violencia domstica que en un tercio de los casos son tambin protagonizadas y sufridas por extranjeros, la presencia en algunas zonas de menores delincuentes extranjeros, todo ello ha contribuido a forjar esa relacin que la opinin pblica realiza entre inmigracin y delincuencia. A todo esto, que ya exista desde principios de la dcada, hay que aadir el efecto muy negativo del ataque terrorista del 11 de marzo de 2004
Grco 5. Porcentaje de acuerdo con la frase: Los inmigrantes quitan puestos de trabajo a los espaoles segn el nivel de estudios del entrevistado
Fuente: CIS 2008, estudio 2773
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sobre los trenes madrileos, con sus 191 muertos. Pese a que la sociedad espaola est acostumbrada, por su convivencia durante dcadas con el terrorismo de ETA, a diferenciar entre los terroristas y el pueblo al que pertenecen y, gracias a ello, su reaccin tras el 11-M fue mucho menos antimusulmana que la producida en EEUU tras el ataque del 11 de Septiembre de 2001, la actitud ante la inmigracin de origen marroqu experiment un cambio negativo que, poco a poco, se ha suavizado. An as, las reticencias de los espaoles ante la inmigracin de origen marroqu son mayores que las referidas a cualquier otro grupo, una diferencia que exista ya a comienzos del siglo pero que se ha acentuado en esta dcada. El impacto de la inmigracin en el Estado de Bienestar, en la provisin de bienes y servicios pblicos a la poblacin, ha tenido tambin un efecto negativo sobre la evolucin de la opinin pblica. Especialmente en las zonas de concentracin de la inmigracin algunos servicios han sufrido un aumento de la poblacin a atender sin que los recursos humanos y materiales se hayan incrementado en la misma proporcin, provocando
un deterioro. As, un 52% de los entrevistados por el CIS en el 2008 opinaba que la atencin sanitaria haba empeorado por la presencia de los inmigrantes y un 49% armaba lo mismo respecto a la educacin. Especialmente daina es la competencia por la captacin de ayudas pblicas o servicios que se conceden sobre la base de baremos que priman a las rentas ms bajas y que, precisamente por ello, benecian a los inmigrantes. Es el caso del acceso a las muy escasas guarderas pblicas o a las becas de comedor o de compra de libros para los escolares. En este caso, a diferencia de la asistencia mdica, que antes o despus llega a todos, se produce una sustitucin de los receptores de estos bienes pblicos. El malestar causado por esto ha alimentado algunos mitos muy negativos que se han extendido entre la opinin pblica, como el de que, en las mismas condiciones, los inmigrantes reciben ms ayudas estatales. As, se ha congurado una percepcin errnea compartida por ms de la mitad de los espaoles, segn la cual los inmigrantes reciben ms proteccin del Estado que los dos grandes grupos considerados tradicionalmente como necesitados de esa proteccin, los ancianos/jubilados y los parados.
Tabla 18. Opinin sobre las ayudas escolares a inmigrantes y autctonos

Porcentajes de acuerdo con la frase Aunque tengan los mismos ingresos, se les da ms ayudas escolares a los inmigrantes que a los espaoles De acuerdo 50,3% Fuente: CIS 2008, estudio 2773 En desacuerdo 28,3% NS/NC 20,9%
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Las polticas
En consonancia con esta evolucin en la percepcin del efecto de la inmigracin sobre la sociedad espaola, la opinin pblica ante la poltica migratoria ha experimentado un giro hacia posiciones restrictivas. Si al principio de la dcada,
un 39% consideraba que las normas migratorias eran correctas o que pecaban de duras, ese grupo se ha reducido al 20% en el 2008, mientras que los que abogan por mayor dureza se han multiplicado por dos.
Tabla 19. Opinin sobre la proteccin estatal a inmigrantes y otros grupos

Le voy a leer a continuacin una serie de grupos y me gustara que me dijera, para cada uno de ellos, si cree que en la actualidad reciben mucha, bastante, poca o ninguna proteccin por parte del Estado. Porcentaje de los que creen que reciben mucha o bastante proteccin. Personas mayores que viven solas Mucha o bastante 16,9% Pensionistas 23,5% Parados 23,7% Inmigrantes 57,8%
Fuente: CIS 2008, estudio 2773
Grco 6. Considera que las leyes que regulan la inmigracin en Espaa son...
Fuente: CIS, estudios 2283, 2565 y 2773
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Recomendaciones
IV. Recomendaciones
Las propuestas que se recogen en las siguientes pginas tienen diferentes horizontes temporales: algunas, como las relativas a la informacin o a las medidas para disminuir la inmigracin irregular, podran desarrollarse a corto plazo. Otras, especialmente algunas de las relacionadas con el mercado de trabajo, slo tienen sentido en un eventual contexto futuro de crecimiento neto de la oferta de empleo en Espaa. Colocndonos en ese futuro, este informe propone un cambio de orientacin en la poltica de gestin de los ujos migratorios coherente con el objetivo de una transformacin en el modelo econmico para basar el crecimiento en sectores intensivos en el uso de tecnologa e informacin, en la lnea establecida por la Agenda de Lisboa del ao 2000, en lugar de, como ha ocurrido durante la mayor parte de la dcada, en el uso intensivo de mano de obra. Esto implica una modicacin sustancial de los criterios que deberan guiar la poltica migratoria en el futuro: frente a la concepcin que ha primado durante este decenio que subordinaba en la prctica la gestin migratoria a las demandas del mercado de trabajo, fueran cuales fueran, se propone aqu la subordinacin de la poltica de gestin de los ujos migratorios a la decisin previa sobre los sectores econmicos a promover. En otras palabras, la poltica migratoria debe subordinarse a la poltica econmica e industrial y ser el resultado de una concepcin global sobre el desarrollo a alentar. En este sentido, una nueva poltica migratoria para otro modelo de crecimiento debe dirigirse a la atraccin de la inmigracin de cualicacin media y alta. Se propone aqu igualmente deslindar la poltica de inmigracin de la puramente demogrca: la inmigracin no puede ser una solucin a largo plazo a una poblacin envejecida ni a las amenazas que se derivan de ello para el sistema de pensiones de jubilacin. La experiencia de otros pases europeos muestra que la natalidad de la poblacin inmigrante tiende a asemejarse a la de la poblacin nativa por lo que, para mantener una pirmide de edad joven, es necesaria una entrada continua de nueva poblacin inmigrante joven que compense el envejecimiento de los entrados anteriormente. Esta contina entrada de nueva inmigracin slo es sostenible socialmente en periodos breves de alto crecimiento econmico basado en un uso intensivo de la mano de obra, un periodo como el que ha terminado en Espaa en 2007. Por otra parte, si esa inmigracin joven se encuentra, como ha ocurrido en Espaa en este decenio, en los escalones ms bajos de la estructura ocupacional y, a menudo, en la economa informal, su aportacin per capita al sistema de pensiones es pequeo. La escasa natalidad de la poblacin espaola, una de las ms bajas del mundo, debe combatirse facilitando a las parejas el cumplimiento de su deseo de tener hijos. Las encuestas muestran que la
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Recomendaciones
media, en cuanto a hijos deseados, es muy superior a la realidad de los hijos que las parejas nalmente tienen. Existe una panoplia de medidas para cerrar esta distancia con polticas scales, laborales, de vivienda y de provisin de servicios sociales que en varios pases europeos, especialmente Francia que tiene ahora una de las tasas de natalidad ms altas de Europa, han mostrado un xito importante (subvencin por hijo, salario por el cuidado de los nios, exencin de impuestos, inversin en guarderias pblicas, incentivos scales a las empresas para facilitar la maternidad de las empleadas, largos periodos de baja maternal...) Por otra parte, existe en Espaa un gran margen para el aumento de la poblacin activa y con ello el descenso de la ratio de dependencia entre activos e inactivos. La tasa de actividad espaola (porcentaje de la poblacin empleada o en bsqueda de empleo sobre la poblacin en edad de trabajar) es una de las ms bajas de la UE-15 (es decir, excluyendo a los pases de Europa del Este, ms Chipre y Malta, que se incorporaron en el ao 2004 o 2007) y puede aumentar considerablemente por tres vas: la mayor incorporacin de la mujer, la mayor incorporacin de los jvenes y el alargamiento de la vida laboral con la extensin de la edad de jubilacin. En particular la tasa de actividad juvenil en Espaa (48% en el 2008) es muy baja en comparacin con la de pases que han avanzado mucho ms que el nuestro en la oferta de trabajos a tiempo parcial, compatibles
con la continuacin de los estudios, como los pases nrdicos, Austria, Holanda o el Reino Unido, donde esta tasa supera el 60%. Igualmente la tasa de actividad femenina en Espaa (63% en 2008) queda muy por debajo de los pases nrdicos, Alemania y Holanda, donde supera el 70%. En cuanto a la edad de jubilacin, toda Europa se plantea alargar una edad que se estableci cuando la duracin media de la vida humana era menor y peores las condiciones de salud con que se llegaba a los 65 aos.
Marco institucional y legal Creacin de la Agencia Estatal de Inmigracin A pesar de los avances en la coordinacin que ha supuesto la creacin de la Comisin Delegada del Gobierno para la poltica de inmigracin, todava se producen mltiples disfunciones derivadas de la inexistencia de un rgano que asuma el conjunto de las competencias en este campo ahora repartidas entre los Ministerios de Trabajo e Inmigracin, de Interior y de Exteriores. La unidad orgnica y funcional de esa Agencia asegurara el intercambio de informacin y la uniformidad de criterios y procedimientos. Las Ocinas de Extranjera, el instrumento central de la gestin migratoria dentro del pas, mantienen en el presente una doble dependencia
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orgnicamente dependen del Ministerio de Administraciones Pblicas y funcionalmente del Ministerio de Trabajo e Inmigracin lo que crea algunos problemas estructurales en su funcionamiento que desapareceran con la creacin de la Agencia Estatal de Inmigracin. Aumentar los recursos humanos y los medios dedicados a la gestin migratoria Se han producido avances notables en la gestin migratoria a lo largo del decenio pero todava el proceso que un empresario debe seguir hasta obtener la contratacin de un trabajador inmigrante en origen o el tiempo que un inmigrante tarda en conseguir la renovacin de un permiso de estancia son mucho ms largos de lo que debieran, bsicamente porque los servicios que se ocupan de la gestin de estos procesos se encuentran infradotados para ejercer estas tareas. El resultado de esta escasez de los recursos dedicados a la gestin migratoria ha sido durante todo el decenio la formacin de importantes incentivos a la irregularidad, convertida en forma frecuente de entrada al mercado de trabajo. Para ordenar el proceso migratorio es necesario aumentar sustancialmente la dotacin de personal y medios en los servicios estatales encargados de la gestin en todas sus fases: Servicios provinciales de trabajo, servicios pblicos de empleo, consulados,
Ocinas de Extranjera, Delegaciones de Gobierno o Comisarias de Polica (encargadas de la renovacin del NIE). En particular debe fortalecerse la dotacin de los servicios provinciales de trabajo, en los que en este momento se producen importantes retrasos en la respuesta a la solicitud de contratacin de un trabajador inmigrante, y de los servicios estatales de contratacin en origen, de modo que stos puedan intermediar y facilitar a las empresas espaolas de cualquier tamao la contratacin de los trabajadores inmigrantes. Sera conveniente contar con la presencia de delegaciones de las asociaciones empresariales y de los servicios de empleo en los principales pases de origen de los inmigrantes y destinar mayores recursos a apoyar la formacin profesional o tcnica en el origen. Igualar las condiciones de acceso a la nacionalidad En el presente se produce una gran desigualdad en el acceso a la nacionalidad espaola entre los nacionales de pases latinoamericanos (ms Andorra, Filipinas, Portugal, Guinea Ecuatorial y los judos sefardes), y los procedentes de cualquier otro pas. Los primeros pueden solicitar la nacionalidad tras dos aos de estancia legal mientras que los segundos necesitan probar diez aos de estancia (cinco en el caso de los refugiados). De hecho, en las condiciones actuales, los inmigrantes latinoamericanos pueden
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Recomendaciones
acceder a la nacionalidad mucho antes de conseguir el permiso de residencia permanente, que se obtiene a los cinco aos de estancia regular. Esta desigualdad entre los inmigrantes procedentes de uno u otro pas se estableci en el Cdigo Civil en una poca en que la inmigracin de grandes nmeros de personas no se contemplaba y, en la actualidad, dado el gran peso de la inmigracin latinoamericana en el conjunto, produce como resultado que la media de aos requeridos para obtener la nacionalidad espaola sea la ms baja de la UE y una de las ms bajas de los pases desarrollados, un resultado que no estaba en la mente del legislador. Este acceso tan inmediato a la nacionalidad espaola puede causar una cierta desvalorizacin de la misma y conduce adems a una discriminacin negativa contra los inmigrantes no latinoamericanos, lo que afecta sobre todo a los inmigrantes marroques. El otro gran grupo excluido del benecio de los dos aos, los inmigrantes de Europa del Este, ciudadanos comunitarios (bsicamente rumanos en la actualidad), tienen pocos incentivos para interesarse por obtener la nacionalidad espaola. En ausencia de normas comunes en la UE sobre acceso a la nacionalidad, sera conveniente en Espaa una igualacin hacia el centro del periodo requerido para solicitar la nacionalidad, de modo que nuestro pas se acercase a la franja media de las prcticas europeas, que
establecen una estancia legal de en torno a cinco aos antes de la solicitud de la nacionalidad.
Ordenacin de la inmigracin Mejorar la informacin sobre las necesidades del mercado de trabajo El objetivo de la gestin de los ujos de inmigracin laboral es conseguir que el nmero y caractersticas de los inmigrantes que llegan de forma legal al pas se adecen grosso modo a las necesidades del mercado de trabajo. Conseguir este objetivo requiere contar con una informacin actualizada y detallada sobre el mercado de trabajo, un proceso que en Espaa ha mejorado sustancialmente con la introduccin del llamado Catlogo de puestos de dcil cobertura, al pasar a una periodicidad trimestral (frente a la anterior anual) el procedimiento de consulta con los sindicatos, asociaciones empresariales y organismos de empleo para el diagnstico sobre las necesidades no cubiertas en el mercado de trabajo. Adems, en otro avance de importancia, el Catlogo ha pasado a elaborarse por provincias lo que permite obtener una imagen mucho ms precisa que la del anterior modelo de contingente denido para todo el territorio estatal. Sin embargo, todava este proceso presenta algunas deciencias que resultan de los dcits de informacin de los agentes participantes. Tanto los sindicatos
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como las asociaciones empresariales tienen su base social en las empresas de tamao medio y grande, mientras que gran parte del empleo inmigrante se concentra en empresas de tamao muy pequeo, habitualmente no asociadas. Por otra parte, el INEM slo intermedia en un porcentaje mnimo de los contratos, menor del 5%, mientras que el resto se establece a travs de las agencias privadas de intermediacin y las redes familiares o sociales. Este escaso papel de los servicios estatales de empleo en la intermediacin en el mercado de trabajo se traduce en un conocimiento limitado de sus necesidades. Por este motivo es conveniente incorporar tambin a las agencias privadas de empleo en el proceso de diagnstico sobre las necesidades del mercado de trabajo, de modo que la informacin que procede de los servicios estatales se complete con esta otra. Sin duda tambin esta fuente tiene limitaciones pero su incorporacin mejorar el resultado conjunto. Por ltimo, sera necesario realizar de forma peridica una encuesta a empresas para conocer sus necesidades de empleo y sus experiencias con la gestin migratoria. En cualquier caso, esta propuesta de obtener un conocimiento ms detallado de las demandas del mercado de trabajo no implica que la poltica de ujos migratorios deba subordinarse sin ms a ellas: Deben ser los objetivos de poltica econmica, los que estructuren las prioridades y los sectores cuyas necesidades de mano de obra requieran una poltica activa de atraccin de la inmigracin.
Combatir el empleo sumergido Como se ha explicado en pginas anteriores, la alta presencia de la irregularidad en Espaa ha sido posible en buena parte por la debilidad de los controles sobre la economa sumergida a travs de la actuacion de la Inspeccin del trabajo. El nmero de Inspectores y Subinspectores de Trabajo era de 1.540 en 2003, que se ha elevado a 1.954 en 2009, una cifra que sigue siendo insuciente para una poblacin ocupada de 19 millones de personas. La escasez de recursos humanos en la Inspeccin del Trabajo, junto a una tolerancia social implcita hacia las prcticas de algunos nichos importantes de actividad econmica sumergida, han resultado en gran parte del decenio en la impunidad de las contrataciones de inmigrantes irregulares. Aunque la actividad inspectora sobre esta contratacin se ha intensicado a lo largo del periodo, todava es insuciente como muestra el alto nmero de trabajadores no aliados a la Seguridad Social que se deduce de la comparacin entre las cifras de empleo de la Encuesta de Poblacin Activa y las de aliacin a la Seguridad Social. Debe por tanto incrementarse la cifra de los Inspectores y Subinspectores y crear dentro de ambos cuerpos grupos especializados dedicados a la deteccin del trabajo irregular (inmigrante o nativo). Con el mismo objetivo de estrechar la vigilancia contra la economa sumergida conviene aumentar la
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Recomendaciones
sancin que se impone a los empresarios por la contratacin de trabajadores irregulares, ya sea en forma de multas o, como se incluye en la propuesta de Directiva europea sobre sanciones a empresarios que contraten a inmigrantes irregulares, con sanciones penales en ciertos casos. La tolerancia social hacia el incumplimiento de las normas legales es alta en Espaa como en todos los pases del Sur de Europa, lo que aconseja realizar campaas informativas y de difusin entre la poblacin para promover el rechazo social contra el empleo irregular en la economa sumergida. Especialmente grave, por sus consecuencias sobre la vida de numerosas mujeres, es la indiferencia de los clientes hacia los condiciones de vida de la prostitucin forzada. Prevenir la llegada de nuevos inmigrantes irregulares Pese a que la disminucin de oportunidades laborales ha reducido el ritmo de llegada de nuevos inmigrantes irregulares, el ujo de entrada no se ha detenido, como se ha sealado en las pginas anteriores, lo que obliga a mantener la vigilancia en este terreno. La imposicin de visado ha mostrado ya sobradamente su ecacia en la prevencin de las llegadas irregulares y es necesario continuar extendiendo esta medida a los nacionales de aquellos pases de los que existe constancia de una importante inmigracin irregular, algunos de ellos en Amrica Latina.
Del mismo modo es preciso aumentar la dotacin de personal de los servicios que se ocupan de gestionar las medidas contra la inmigracin irregular desde el Ministerio del Interior, el Cuerpo Nacional de Polica o la Guardia Civil, para mejorar su ecacia tanto en los pasos fronterizos como en el interior. La lucha contra la inmigracin irregular debe ser compatible con el respeto a los derechos humanos de los inmigrantes, lo que obliga, entre otras cosas, a asegurar que las condiciones de vida durante su estancia en los Centros de Internamiento de Extranjeros sean dignas. En la actualidad el insuciente nmero de plazas en estos Centros provoca en ocasiones situaciones de saturacin que conducen a un deterioro de las condiciones de vida en ellos. Es por eso precisa la construccin de nuevos CIEs o la ampliacin de los actuales. Dotar de medios a la ayuda al desarrollo relacionada con el desarrollo institucional y el control del territorio El gran esfuerzo realizado desde el 2006 por la diplomacia espaola en el oeste de frica para llegar a acuerdos con los pases de origen o de paso de los inmigrantes irregulares ha dado frutos muy valiosos en la forma de los llamados acuerdos de segunda generacin basados en tres pilares: apertura de cauces legales de inmigracin, ayuda al desarrollo y cooperacin en la lucha contra la inmigracin irregular. Estos acuerdos se encuentran, desde que
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se inici la destruccin de empleo en Espaa en el 2008, con la dicultad de desarrollar el primer pilar, la oferta de trabajo, mientras que no existen partidas especcas de ayuda destinadas al desarrollo institucional, de medios y de infraestructuras que permitan a los Estados mejorar el control sobre sus territorios, lo que constituye una de sus demandas. La sostenibilidad de estos acuerdos puede peligrar a medio plazo si la situacin de empleo no mejora sustancialmente en Espaa y a la vez no aumenta esta ayuda especca. Impulsar los avances hacia la cooperacin europea en materia migratoria. Durantes aos los avances hacia una poltica migratoria comn europea se han visto entorpecidos por las diferencias de intereses y criterios entre los pases miembros, pero la existencia del espacio sin fronteras creado por el Tratado de Schengen ha obligado nalmente a los Estados a cooperar en algunos mbitos, especialmente en el de la lucha contra la inmigracin irregular. En este terreno, como ya se ha mencionado, Espaa es uno de los pases ms interesados en que se avance hacia una mayor cooperacin y solidaridad nanciera, el fortalecimiento de Frontex, la puesta en marcha del sistema de informacin de visados o la incorporacin de la tecnologa biomtrica. Pero es tambin de inters para Espaa el avance en la aplicacin del Enfoque Global, la rma de nuevos acuerdos de cooperacin y readmisin y de asociaciones de movilidad, la convergencia europea en materia de derechos
sociales de los inmigrantes irregulares y de los procesos de regularizacin o la convergencia hacia normas comunes de acceso a la nacionalidad. Dada su situacin migratoria, Espaa tiene poco que perder y s mucho que ganar de una mayor comunitarizacin de las polticas migratorias y est por tanto interesada en avanzar en la senda marcada por el Pacto Europeo sobre inmigracin y asilo y por el Programa de Estocolmo y en apoyar las iniciativas de la Comisin anunciadas en el Plan de Poltica de Inmigracin de 2005. Mejorar la informacin sobre inmigracin Unicar los procedimientos municipales de registro en el Padrn. En este momento la variedad de prcticas municipales respecto a los requisitos exigidos a los extranjeros para empadronarse resta verosimilitud a las cifras de extranjeros en el gran instrumento estadstico que constituye el Padrn, lo que arroja a su vez dudas sobre otros elementos centrales de la Contabilidad Nacional que se basan en el Padrn para determinar la poblacin estatal. En particular, convendra impedir el empadronamiento a travs de internet, por va telefnica o de cualquier otra forma que no exija la presencia fsica del interesado. En la unicacin de esos procedimientos es necesario salvaguardar la
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Recomendaciones
peculiaridad de Ceuta y Melilla por sus especiales condiciones (el libre acceso a ellas de los residentes en las provincias limtrofes), limitando en ambas ciudades el empadronamiento a los residentes legales. Crear un chero nico que recoja los registros administrativos bsicos de la trayectoria de los inmigrantes. La carencia de este chero nico con el que s cuentan otros pases europeos, como los nrdicos diculta el anlisis de los ujos de inmigracin. Un chero que incorporase para cada individuo los datos de solicitud/concesin de visado segn motivos, datos padronales, en su caso rdenes de expulsin y ejecucin de las mismas, concesin, denegacin o renovacin de permiso de residencia y trabajo, regularizacin, aliacin a la Seguridad Social y nacionalizacin, permitira trazar las trayectorias y conocer la naturaleza de los ujos. Unicar y hacer disponible la informacin que procede de las Comunidades Autnomas. Recoger la informacin sobre resultados educativos. La existencia de 17 registros administrativos y estadsticos cuya coordinacin no est asegurada produce, en el terreno de la inmigracin como en otros, carencias de informacin importantes que afectan al nivel de conocimiento con que se elaboran las polticas pblicas. Tanto en el campo
del acceso al mercado de trabajo como en el de la integracin social de los inmigrantes, hay informacin relevante recogida por las Comunidades Autnomas que no est disponible en el conjunto del territorio nacional. Es necesario garantizar, mediante los cambios normativos o procedimentales que sean necesarios, que la informacin relativa a la inmigracin recogida por agencias pblicas en cualquier Comunidad Autnoma sobre la concesin de permisos de trabajo, contratacin, concesin de tarjetas sanitarias, utilizacin de los servicios sanitarios, atencin a menores no acompaados, etc. est disponible de forma unicada. En cuanto a la educacin, uno de los principales ejes en que se sustenta la integracin de la inmigracin a largo plazo, en la actualidad la ausencia de informacin sobre los logros educativos de los alumnos inmigrantes o hijos de inmigrantes (calicaciones o resultados en pruebas como el informe PISA o las pruebas realizadas por algunas CCAA) impide la elaboracin de diagnsticos y el diseo de polticas orientadas a resolver las dicultades detectadas. Como ya se ha dicho, los centros educativos no proporcionan en la actualidad informacin individualizada de las calicaciones de sus alumnos, sino agregada, lo que impide analizar el efecto del origen nacional sobre las mismas. Sera necesario crear una aplicacin informtica de uso comn en todo el territorio nacional que recoja en cada centro educativo
77
los datos individuales junto a las caractersticas familiares de los alumnos (nivel educativo de los padres, pas de nacimiento de stos, edad del alumno en el momento de su incorporacin al sistema educativo espaol). De forma ms inmediata, el informe PISA-Espaa debera incorporar el dato del origen nacional del alumno inmigrante o de sus padres.
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Anexo
Relacin de asistentes al Grupo de Trabajo sobre Inmigracin
En esta relacin guran los asistentes a las reuniones del Grupo de Trabajo celebradas durante los aos 2008 y 2009. El cargo o posicin que se seala respecto a cada uno de ellos es el que mantena en ese periodo. Este informe es responsabilidad nica de su autora. Los asistentes al Grupo de Trabajo no son responsables del mismo de forma colectiva ni individual.
Irune Aguirrezbal Jos Alarcn Joaqun Arango Luis Ayala Ignacio Borrajo Carles Campuzano Miguel de Castro Hctor Cebolla David Chico Zamanillo Ana Corral Juan Dez-Nicols Ignacio Duque Jos Ignacio Echniz Remedios Elas Javier Elorza
Gabinete de la Vicepresidenta Primera del Gobierno y Ministra de la Presidencia. Secretara de Estado de Inmigracin y Emigracin Ministerio de Trabajo e Inmigracin. Catedrtico de Sociologa UCM y Consejo Cientco del Real Instituto Elcano. Instituto de Estudios Fiscales Ministerio de Economa y Hacienda. Catedrtico de Derecho Administrativo, UPN y Letrado del Tribunal Constitucional. Diputado, Comisin de Trabajo e Inmigracin Congreso de los Diputados. Director General de Procesos e Infraestructura Estadstica Instituto Nacional de Estadstica. Profesor de Sociologa UNED. Secretara de Estado de Inmigracin y Emigracin Ministerio de Trabajo e Inmigracin. Responsable del Departamento Confederal de Migraciones U.G.T. Catedrtico de Sociologa UCM y Consejo Cientco del Real Instituto Elcano. Subdirector de Estadsticas de Inmigracin Instituto Nacional de Estadstica. Diputado, Comisin de Trabajo e Inmigracin Congreso de los Diputados. Diputada, Comisin de Trabajo e Inmigracin Congreso de los Diputados. General de Asuntos Consulares y Migratorios MAEC.
80
Anexo
Jess Fernndez Caballero Ruth Ferrero Turin Jos Mara Fidalgo Luis Garrido Pablo Gmez Tavira Carmen Gonzlez Enrquez Carmen Guerra Concepcin Gutirrez del Castillo Rafael Hernando Fraile Sara Iglesias Emilio Lamo de Espinosa Montserrat Lpez Cobo Ramn Maha Carlos Martn Urriza Mara Martnez Gonzlez Juan Mara Menndez-Valds Jos Antonio Moreno Gregorio Moreno Lpez David Moya Leopoldo Navarro Qulez
Subdirector General de Extranjera Ministerio del Interior. Departamento de Asuntos Institucionales Gabinete de Presidencia del Gobierno. Secretario General Confederal de CCOO Catedrtico de Sociologa UNED. Director General de Inmigracin Comunidad de Madrid. Directora del Programa de Migraciones Internacionales Real Instituto Elcano. Diputada Comisin de Trabajo e Inmigracin del Congreso de los Diputados. Diputada, Comisin de Trabajo e Inmigracin Congreso de los Diputados. Diputado, Comisin de Trabajo e Inmigracin Congreso de los Diputados. Departamento de Derecho Internacional Pblico UCM Catedrtico de Sociologa UCM y Consejo Cientco del Real Instituto Elcano. Directora del Observatorio Permanente de la Inmigracin Ministerio de Trabajo e Inmigracin. Profesor de Economa Aplicada UAM. Economista del Gabinete Tcnico de CC.OO. Direccin General de Inmigracin Comunidad de Madrid Responsable del rea de Inmigracin Departamento de Relaciones Laborales, CEOE. Asesor Jurdico de la Secretara Confederal de Empleo y Migraciones CC.OO. Subdirector General de Inmigracin y Cooperacin al Desarrollo Ayuntamiento de Madrid. Profesor de Derecho Constitucional UB. Director General de Inmigracin Comunidad Autnoma de Murcia.
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Elisa Nez ngel Pascual Ramsay Miguel Requena Sebastin Rinken Estrella Rodrguez Pardo Marta Rodrguez Tarduchy Pablo Santolaya Alicia Sorroza David Sven-Reher
Direccin General de Inmigracin Consellera de Inmigracin y Ciudadana. Generalitat de Valencia. Departamento de Anlisis y Estudios Gabinete de Presidencia del Gobierno Catedrtico de Sociologa UNED Director Tcnico del Observatorio Permanente Andaluz de las Migraciones. Directora General de Integracin de los Inmigrantes Ministerio de Trabajo e Inmigracin. Directora General de Inmigracin Ministerio de Trabajo e Inmigracin. Catedrtico de Derecho Constitucional UAH. Investigadora del Real Instituto Elcano Catedrtico de Sociologa UCM
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Inmigración. Propuestas para Un Nuevo Periodo

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Informes Elcano

Propuestas para un nuevo perodo

Carmen Gonzlez Enrquez

Real Instituto Elcano

Carmen Gonzlez Enrquez

Inmigracin: Balance de una dcada y propuestas para un nuevo periodo

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II. Balance de una dcada

Tabla 1. Nmero de residentes extranjeros regulares (1980-1994) y de nacidos en el extranjero (1996-2009)

Fuente: Instituto Nacional de Estadstica y Ministerio del Interior

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Tabla 2. Saldo migratorio neto en miles

Tabal 3. Origen de la poblacin nacida en el extranjero. Grupos con ms de 100.000 inidividuos

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Grco 1. Distribucin por edades de la poblacin extranjera. Ao 2001

Grco 2. Distribucin por edades de la poblacin extranjera. Ao 2009

Fuente: INE, Padrn Municipal

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Tabla 4. Nivel educativo por origen: personas de 20 a 44 aos

El resto qued pendiente de la entrega de documentacin complementaria

Balance de una dcada

El nivel educativo de los inmigrantes

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9 10 11 9 42 14 33 19 67 111 66 185 168 196 618 186 112

13 11 8 37 14 40 18 69 45 73 106 140 147 94 300 422 136

Balance de una dcada

Tabla 6. Evolucin de la ocupacin de los inmigrantes no comunitarios

2,3 3,4 3,9 2,9 17,1 2,6 15,6 6,2 46,1

2,4 3,3 3,2 2,2 16,6 2,2 18,9 5,8 45,3

3,0 2,0 3,2 3,3 16,2 2,6 22,4 5,8 41,5

2,2 2,0 2,7 3,0 19,5 1,8 21,9 6,0 40,8

2,5 1,7 2,4 3,3 20,1 1,2 22,1 6,6 40,1

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Tabla 7. Procesos de regularizacin extraordinaria

Fuente: Ministerios del Interior y de Trabajo e Inmigracin

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Tabla 9. Nios y adolescentes de nacionalidad extranjera

Fuente: INE, Padrn 2009

Datos procedentes de la Memoria Anual del Consejo Econmico y Social, 2008

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Grco 3. Evolucin de la tasa de empleo de los varones de 16 a 64 aos por nacionalidad.

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Grco 4. Evolucin de la tasa de empleo de las mujeres de 20 a 49 aos por nacionalidad.16

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Tabla 10. Evolucin de la poblacin extranjera de 16 aos o ms.

Fuente: EPA, media anual y segundo trimestre 2009

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III. Las polticas

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