La Direccin General de Estudios Legislativos, Poltica y Estado, del Instituto Belisario Domnguez del Senado de la Repblica, en el marco de su quehacer

cotidiano y con el objetivo general de dejar constancia del mismo, ha creado la Coleccin Cuadernos de Sen. Carlos Navarrete Ruz Presidente Trabajo con el propsito particular de difundir investigaciones, no slo de quienes laboran en l, sino de personas externas, que contribuyan Sen. Ricardo Francisco Garca Cervantes a la discusin de los temas que conforman la agenda legislativa Secretario nacional. Con esta publicacin se busca estimular el anlisis de las Sen. Fernando Jorge Castro ideas ah expuestas entre estudiosos de los temas y legisladores, Trenti pero tambin generar comunicacin con la sociedad en general. Secretario Sen. Ren Arce Cirigo Secretario En este sentido, la Direccin a mi cargo, se ha dado a la tarea

de coordinar la labor interna de sus investigadores y de las personas Onel Ortz Fragoso a quienes patrocina con estancias de investigacin, as como Secretario Tcnico convocar a distintos estudiosos de temas relacionados con la agenda legislativa a fin de que a travs de sus textos, de una manera amplia y Grupo de Direccin Ejecutiva didctica, expliquen las distintas vertientes que sobre un mismo asunto pueden existir, de tal forma que se cuente con material valioso Lic. Ral Lpez Flores para la generacin de debates y la toma de decisiones. Director General de Estudios Legislativos: Investigaciones Sociales La Coleccin Cuadernos de Trabajo, da muestra del compromiso de la Direccin General de Estudios Legislativos, Poltica Dr. Luis Mendoza Cruz Director General de Estudios y Estado, por fortalecer las tareas de anlisis, estudio e investigacin Legislativos: Gobierno y del Instituto Belisario Domnguez del Senado de la Repblica, Administracin entendindolo como un factor clave de aporte al conocimiento y a la Lic. Fernando Prez Noriega discusin informada que debe caracterizar a la labor legislativa de los Director General de Estudios Legislativos: Poltica y senadores en particular y de los legisladores en general. Es, adems, Estado un claro testimonio de cumplimiento del compromiso de difundir y transparentar el trabajo de apoyo legislativo que se viene realizando. Lic. Fernando Prez Noriega Director General

Direccin General de Estudios Legislativos: Poltica y Estado Lic. Fernando Prez Noriega Director General Dra. Lucero Ramrez Len Coordinadora Editorial Lic. Rafael Quiroz Martnez Coordinador Administrativo Lic. Yolotl Fernanda Enrquez Ibez Coordinadora de Relaciones Interinstitucionales Lic. Carlos Montes Nanni Investigador Lic. Silvia Chavarra Cedillo Investigadora Dr. Enrique Flores Ortz Investigador Dr. Armando Barrera Barrios Investigador Ana Laura Daz Martnez Secretaria Claudio Snchez Carrillo Analista Legislativo Vicente Cano Rodrguez Analista Legislativo

Coordinacin Editorial de la Coleccin Cuadernos de Trabajo: Dra. Lucero Ramrez Len Diseo de portada: Dr. Armando Barrera D. R. 2011. Direccin General de Estudios Legislativos, Poltica y Estado del Instituto Belisario Domnguez del Senado de la Repblica Av. Patriotismo No. 711, Edificio A, 4 piso, Col. San Juan Mixcoac, Del. Benito Jurez, C.P. 03730 Se prohbe la reproduccin total o parcial de esta obra, sea cual fuere el medio, electrnico o mecnico, sin el consentimiento por escrito del editor. De las opiniones sustentadas en los trabajos firmados responden exclusivamente sus autores.

PRESENTACIN. Suele afirmarse que el lobbying o cabildeo, en su concepcin moderna, tiene su origen en la espera que realizaban personas interesadas en contactar a los congresistas norteamericanos en las entradas (lobby) de los lugares donde pernoctaban (hay que recordar que el tiempo que deban invertir en trasladarse de sus lugares de origen y el lugar donde sesionaban era considerablemente alto por lo que deban hospedarse en las cercanas de ste ltimo) con el objeto de platicar con ellos y hacerles patente una postura sobre los temas que discutan. Sin embargo, esa actitud, en cierta medida, ha cambiado, ya que las personas interesadas en influir en el nimo de los tomadores de decisiones ya no los esperan en dichos sitios, sino los buscan en sus lugares de trabajo o bien procuran acercarse a ellos en otras circunstancias. En este contexto y dada la influencia que han llegado a tener los llamados grupos de inters, pero particularmente, los grupos de presin, segn nos indica Don Fernando Dworak en el cuaderno que se presenta -Cabildeo-, se hace necesario regular dicha actividad. Como l mismo lo afirma Un problema central de la democracia es reconciliar las demandas de grupos que persiguen su propio beneficio con los intereses ms amplios de la sociedad, por ello la regulacin del cabildeo se torna un elemento crtico para darle viabilidad a un rgimen. En este sentido, en su estudio, nos propone un recorrido histrico de esta actividad, desde sus orgenes hasta la problemtica mexicana. De igual forma, analiza lo que se entiende por grupos de inters y de presin, para describir el cabildeo y sus efectos positivos y negativos y expone una serie de soluciones que otros pases han generado para regular la actividad. Por lo anterior, consideramos que el presente trabajo aporta una serie de elementos que permitirn una mejor discusin de las Iniciativas de ley que sobre la materia estn pendientes de aprobarse en el seno del Congreso mexicano. Lic. Fernando Prez Noriega Director General

INDICE
I. Introduccin ____________________________ 5 6 10 20 22 25 33 34 37 40

II. Los grupos de inters y de presin __________ III. El cabildeo ____________________________ IV. Efectos del cabildeo _____________________ V. La regulacin del cabildeo ________________ VI. El caso mexicano _______________________ VII.Conclusiones __________________________

VIII.

Bibliografa _________________________

Anexo 1 _________________________________ Anexo 2 _________________________________

El cabildeo: orgenes, regulacin y una propuesta para Mxico

Fernando Dworak*

I. Introduccin El 1 de septiembre de 2010 entr en vigor el Reglamento del Senado el cual reemplaza, para la Cmara Alta, al Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso de la Unin de 1934. Por otra parte el 3 de enero de 2011 hizo lo propio el Reglamento de la Cmara de Diputados. Entre los avances que registran ambos textos se incluyen normas para regular la actividad conocida como cabildeo, sobre la que se han presentado ms de diez iniciativas desde 2001. Aunque tanto legisladores como grupos de inters y amplios sectores de la opinin pblica estn de acuerdo en normar la actividad, poco se ha hecho hasta hace poco. Parte del problema reside en el poco conocimiento que se tiene del tema y las opciones que existen para regularlo. El presente trabajo propone describir la actividad del cabildeo, desde sus orgenes hasta la problemtica mexicana. Se analizar primero lo que se entender por grupos de inters y de presin, para describir el cabildeo y sus efectos positivos y negativos. Una vez hecho esto, se mostrarn las soluciones que otros pases han generado para regular la actividad. Por ltimo se hablar del fenmeno en nuestro pas.
______________________________________________________________________________ * Fernando Dworak es licenciado en Ciencia Poltica por el ITAM y Maestro en Estudios Legislativos en la Universidad de Hull, Reino Unido. Fue secretario tcnico de la Comisin de Participacin Ciudadana de la LVI Legislatura de la Cmara de Diputados (1994-1997). Durante los trabajos de la Comisin de Estudios para la Reforma del Estado, fue secretario tcnico de la mesa IV: Rgimen de gobierno y organizacin de los poderes pblicos (2000). En la administracin pblica federal, fue director de Estudios Legislativos de la Secretara de Gobernacin (2002-2005). Ha impartido ctedra, seminarios y mdulos en diversas instituciones acadmicas nacionales. Es coordinador acadmico del Diplomado en Planeacin y Operacin Legislativa del ITAM. Es coordinador y coautor de El legislador a examen. El debate sobre la reeleccin legislativa en Mxico (Fondo de Cultura Econmica, 2003). En este momento, se encuentra realizando una investigacin sobre las prerrogativas parlamentarias. Escribe artculos sobre poltica en diversos peridicos y revistas. Pgina electrnica: www.fernandodworak.com. Contacto: fernando@fernandodworak.com Este ensayo es producto de la Estancia de Investigacin en la Direccin General de Estudios Legislativos: Poltica y Estado, entre noviembre y diciembre de 2010

II. Los grupos de inters y de presin

En esta seccin se brindarn primero unas definiciones bsicas, para despus mostrar las formas en que tanto los grupos de inters como de presin interactan con la esfera pblica de acuerdo a los distintos arreglos institucionales que adoptan las naciones. II.1. Definicin y categoras Toda sociedad plural se divide en una mirada de grupos, los cuales pueden constituirse en un puente entre el Estado y la sociedad civil al articular una mirada de intereses. Los ciudadanos se pueden agrupar por muchas razones, como sera la recreacin, la provisin de servicios a sus miembros o el apoyo mutuo. De esa forma se tiende a desarrollar caractersticas organizacionales (Norton, 1999a: 1), como la generacin de recursos propios, algunos rasgos de organizacin burocrtica, control sobre empleos, control o provisin de conocimiento especializado y en algunos casos votos a travs de su membreca y prestigio (Wooton, 1970: 83). Esto es lo que se conoce como un grupo de inters. El trnsito entre un grupo de inters y uno de presin se da cuando los primeros presentan algn tipo de demanda a las instituciones pblicas. Una definicin mnima de los segundos es la de cuerpos que buscan influir en el gobierno respecto a la asignacin de recursos pblicos, sin pretender asumir responsabilidad alguna sobre su gestin (Norton, 1999a: 2). De lo contrario, se convertiran en partidos polticos. Bsicamente existen dos tipos de grupos de presin. En primer lugar los que promueven sus intereses de clase o gremiales (grupos sectoriales), como seran por ejemplo los sindicatos. Por otra parte estn aquellos que defienden una causa o idea particular (grupos de causa), como el medio ambiente o la promocin de los derechos humanos (Norton, 1999a: 2-3). Mientras los grupos sectoriales tendern a ser permanentes y a desarrollar contactos ms institucionalizados con el sector pblico. Los de causa generalmente tendrn una duracin limitada a la satisfaccin de sus causas y optarn por procedimientos informales o indirectos para intervenir en la esfera pblica (por ejemplo, manifestaciones o movimientos de base). Aunque estos grupos son una consecuencia directa de las sociedades plurales y diversificadas, no aparecen de manera espontnea. Hay quienes argumentan que

aparecen en olas de creacin y disolucin, siendo su auge mayor en algunos periodos que en otros. Por ejemplo, los grupos de inters se organizarn polticamente cuando el orden existente se altera y se ven beneficiados o afectados por el nuevo entorno. Los cambios que fomentan su aparicin pueden tener numerosos orgenes: econmicos (periodos de inflacin o estancamiento), cambio tecnolgico (una innovacin puede traer despidos de ciertas actividades y la movilizacin de los perjudicados) o transformaciones y fenmenos sociales (migracin). El universo de los grupos de presin es inestable por excelencia. Las organizaciones formadas por un conflicto de intereses en un rea particular producen un desequilibrio que acta como catalizador de nuevos grupos que busquen acotar la situacin. Lo anterior significa que tambin se observan olas sucesivas de movilizacin y contramovilizacin (Cigler y Loomis, 1995: 7). Con lo anterior en mente, cabra preguntarse por los incentivos que tendran los individuos para unirse a un grupo de inters o de presin. A final de cuentas la percepcin de una causa comn es una condicin necesaria aunque insuficiente. Por ejemplo, hay quienes se preguntan la utilidad de unirse o conformar una organizacin si se pueden beneficiar del esfuerzo colectivo sin participar en ste. Para decirlo con otras palabras, una organizacin que desee prosperar necesita garantizar la provisin de beneficios exclusivos para sus miembros; ya sea en trminos de ingreso, la provisin de servicios solidarios como diversin o prestigio o expresivos como el defender una causa o ideologa determinada. En breve, el inters econmico o la disponibilidad de incentivos no son las nicas motivaciones para formar o unirse a un grupo (Cigler y Loomis, 1995: 8-9). II.2. Relaciones de los grupos de presin con la esfera pblica Como ya se dijo, aunque los grupos de inters no se forman para intervenir en la poltica, las decisiones pblicas los pueden llegar a afectar de tal forma que buscan influir en las instituciones o incluso forzar un cambio. No todas van a seguir los mismos patrones al luchar por sus causas. Las acciones emprendidas dependern tanto del carcter de los propios grupos como de los arreglos institucionales vigentes en un pas determinado. Por ejemplo, algunos autores sealan como mtodos de presin que los grupos adoptan la persuasin, las amenazas, el dinero, el sabotaje y la accin directa (Martnez Gil, 1997: 93-94). Naturalmente, no todas resultan aceptables en un entorno democrtico y algunas son usadas por agrupaciones antisistema. Este trabajo se enfocar en las que se desarrollan dentro del orden institucional.

II.2.1. Caractersticas de los grupos de presin frente a lo pblico Las acciones que sigan los grupos de presin al interactuar con lo pblico dependen de su orientacin y actitudes frente a la esfera pblica. De esa forma Wyn Grant estableci una distincin basada en la dicotoma interno-externo, la cual no se contrapone con la expuesta anteriormente de sectoriales y de causa. De acuerdo con Grant,1 los grupos internos son los reconocidos por el gobierno como legtimos, siendo su consulta regular. En contraste, los segundos no son requeridos por el gobierno ya sea porque han elegido no contactarlo o porque no son reconocidos como interlocutores legtimos. Grant divide a su vez a los internos como de alto perfil (que complementan el contacto con el gobierno con exposicin meditica), de mediano perfil (que evitan recurrir a la publicidad) y los prisioneros (que dependen del gobierno o del sector pblico). En cuanto a los externos, el autor los clasifica en potencialmente internos (que desean convertirse en internos, pero todava no cuentan con la aceptacin del gobierno), externos por necesidad (que carecen del conocimiento y las habilidades para ganar el estatus de internos) y los grupos externos ideolgicos (que rechazan alcanzar el cambio a travs del proceso poltico). Como se coment, la tipologa de grupos sectoriales y de causa es compatible con la de Grant. Por ejemplo, los grupos sectoriales tienden a ser internos y los de causa optarn por tcticas externas. Sin embargo, y como ocurre en todo fenmeno social, no existen correlaciones que indiquen causalidad: la realidad cambia constantemente. II.2.2. La influencia de los arreglos institucionales Los arreglos institucionales, entendidos como las reglas que rigen a un sistema poltico, juegan un papel importante en la definicin de las relaciones entre grupos de inters y la esfera pblica. Aunque las relaciones entre los grupos de presin y los gobiernos varan significativamente con cada pas, se pueden identificar ciertos patrones de interaccin. Por ejemplo, Arendt Lijphart (1999: 2-4, 171) distingue que en las democracias mayoritarias el sistema de grupos de inters es competitivo y no coordinado.2 Al contrario,
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2

Citado por Norton (1999: 3-4).

en democracias consensuales3 imperar el modelo coordinado y orientado a la negociacin a travs de redes corporativistas. Es de esperarse que en pases con sistemas con estructuras corporativistas las legislaturas sean poco relevantes, debido a que las decisiones pblicas se dan a nivel cupular entre el gobierno y las organizaciones. En contraparte, los rganos legislativos tendrn una mayor importancia en sistemas donde los grupos de presin entran en competencia por la atencin de los tomadores de decisiones, al convertirse en foros importantes de discusin. De lo anterior se desprende que ciertos arreglos institucionales promovern determinados estilos de cabildeo en lugar de otros. Por ejemplo en un rgimen parlamentario, donde el gobierno emana de la legislatura, el primero se ver ms asediado por los grupos de inters que la segunda toda vez que los gabinetes son los verdaderos centros de decisin. En contraste lo regmenes presidenciales, donde ambos poderes tienen orgenes separados, los congresos son ms abordados. Otro elemento a tomar en cuenta es el grado de descentralizacin entre el gobierno nacional y las regiones. En sistemas centralistas los grupos de presin identificarn una sola autoridad para influir. Los sistemas federales, donde existen diversos niveles de gobierno con distintas facultades de decisin final, hacen que las organizaciones externas definan sus estrategias de influencia con mayor puntualidad. Como se aprecia, las relaciones entre los grupos de presin y los gobiernos son complejas. Sin embargo ambos actores se necesitan mutuamente. Para los primeros, el acceso a la esfera pblica es necesaria y posiblemente suficiente para alcanzar un cambio en las polticas que les favorezca. Los segundos, por su parte, requieren de las
Para Lijphart, una democracia mayoritaria es aquella donde gobierna un grupo apoyado, valga la redundancia, por una mayora de la poblacin. Las caractersticas que por lo general tiene son: concentracin del poder ejecutivo en gabinetes mayoritarios, predominio del ejecutivo, sistemas bipartidistas, sistemas electorales mayoritarios y desproporcionados, sistemas pluralistas de grupos de inters, gobierno unitario o centralizado, legislaturas unicamerales o bicameralismo dbil, constituciones flexibles, sistemas donde las legislaturas tienen la ltima palabra sobre asuntos de constitucionalidad, y bancos centrales dependientes del ejecutivo.
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En una democracia consensual se busca que gobierne el mayor nmero posible de personas. Sus caractersticas usuales son: poder compartido en coaliciones multipartidistas, equilibrio de poderes entre ejecutivo y legislativo, sistemas multipartidistas, sistemas electorales de representacin proporcional, sistemas de grupos de inters corporativistas, gobierno descentralizado y federal, bicameralismo fuerte, constituciones rgidas, revisin judicial a cargo de una suprema corte o corte constitucional y bancos centrales independientes.

organizaciones para adquirir informacin, consejo y colaboracin para sus programas (Norton, 1999a: 5). En todo caso, es funcin del Estado mantener el equilibrio en las presiones de los grupos particulares, aunque al mismo tiempo requieren de su apoyo (Martnez Gil, 1997: 127). III. El cabildeo Una vez definidos los grupos de presin y las razones por las que llegan a interactuar con los gobiernos, a continuacin se entrar en materia. Tras definirse el cabildeo se hablar de los antecedentes del fenmeno. Finalmente se describirn las tcticas ms recurridas de cabildeo. III.1. Definicin Para efectos del presente texto, se entender al cabildeo como la serie de actividades que realizarn los grupos de presin, ya sea por s mismos o a travs de intermediarios, para influir en las polticas pblicas.4 Gran parte de estas acciones consisten en acumular informacin til y encontrar formas de canalizarla a quienes puedan influir en la toma de decisiones (Loomis, 1998: 40). III.2. Antecedentes Como ya se mencion, los grupos de inters son una consecuencia directa de la revolucin industrial y de la diversidad social que trajo consigo. Fue a partir de ese momento, a lo largo del siglo XIX, cuando las organizaciones buscaron influir en las decisiones pblicas. En Estados Unidos, la diversidad de grupos y la estructura institucional hicieron que el cabildeo apareciera desde esos aos.5 Por otra parte, en Europa ese mismo proceso llev a que los rganos legislativos comenzasen a perder la presencia que tuvieron en la primera mitad de ese siglo, entrando en un periodo que se conoce como de decadencia. III.2.1. La decadencia de los rganos legislativos Una de las razones de esta decadencia fue la aparicin de los partidos polticos. La industrializacin haba creado una clase media, la cual a su vez exigi una mayor
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Por ser ms bien una actividad clave en las relaciones entre los poderes Ejecutivo y Legislativo, no se hablar del cabildeo que las agencias gubernamentales hacen al Congreso de la Unin, aunque tcnicamente sea cabildeo. 5 Por ejemplo, en Estados Unidos las primeras regulaciones a esta actividad datan desde mediados del siglo XIX (Elas Galaviz, 2006: 111-114; Pieiro, 2000: 9-15).

participacin en la poltica a travs de la ampliacin del derecho a votar. Al extenderse esa facultad, se hizo necesario crear instituciones que pudiesen articular los diversos intereses de la sociedad para plasmarlos en plataformas polticas. Es decir, surgieron los partidos. Al representar a los diversos intereses de la sociedad, estas nuevas organizaciones transfirieron el poder de las legislaturas a quienes se encargaban de ejecutar los planes: los gobiernos. De esa forma, los grupos de presin se acercaron ms al gobierno; reduciendo el papel de las legislaturas a la discusin, modificacin y en su caso aprobacin de las polticas pblicas (Norton, 1999a: 7). Esta tendencia se acenta ms en pases con estructuras corporativistas, donde los grupos llegan incluso a tener una representacin estatutaria en los rganos representativos. Otra razn proviene de la diversificacin de los asuntos pblicos que trajo la industrializacin. Al especializarse la sociedad y hacerse ms complejos los intereses, las demandas de la sociedad aumentaron en cantidad y grado de complejidad. El resultado fue que los rganos legislativos se hicieron cada vez menos capaces de procesarlas con eficiencia. En contraparte los gobiernos, al tener una burocracia lo suficientemente grande para procesar las demandas sociales, comenzaron a ganar posicionamiento incluso por encima de los rganos legislativos (Norton, 1999a: 7). III.2.2. El resurgimiento de los rganos legislativos Este doble proceso fue llevando a que los rganos legislativos tuviesen por lo general un papel cada vez ms limitado en el proceso de diseo y aprobacin de las polticas pblicas, reduciendo el papel de estas instituciones a uno crecientemente limitado en el proceso de discusin y votacin de las polticas pblicas, reducindolas casi a un papel esencialmente deliberativo. Si bien una mayor institucionalizacin interna (es decir, cambios como el fortalecimiento del sistema de comisiones y el establecimiento de procedimientos parlamentarios ms eficientes) puede aumentar su capacidad para vigilar al gobierno, esto rara vez les dar una mayor relevancia que al ejecutivo. Sin embargo, las asambleas son cada vez ms cabildeadas por los grupos de presin. Exploremos algunas de las razones. En primer lugar se ha observado un cambio en la forma de hacer poltica a partir de la dcada de los ochenta. Por una parte el neocorporativismo comenz a declinar, dando paso a polticas liberales. De esa forma, los contactos cupulares entre el gobierno y

los grupos de presin que se haban institucionalizado en los pases europeos (y en mayor o menor medida, tambin en los iberoamericanos) tras la Segunda Guerra Mundial dieron paso a una relacin ms competitiva de los segundos por acceder a las decisiones pblicas. Gracias a ello, las organizaciones comenzaron a cabildear a las legislaturas en un esfuerzo por construir vas de comunicacin e intercambio de informacin con el sector pblico (Liebert, 1995: 407-408). Aunque esta transformacin no se ha dado de manera uniforme a nivel global ni en todos los sectores de la produccin (Smith, 1993), el desmantelamiento de las estructuras corporativistas ha colaborado para que las legislaturas adquieran un mayor perfil en la vida pblica. Por otra parte la creciente diversificacin de la sociedad ha fomentado la aparicin de intereses tan nuevos que los partidos se vuelven incapaces de asimilarlos. Al menos en el corto plazo. Corrientes como el ecologismo fueron creados como movimientos de protesta, pasando al poco tiempo a la articulacin poltica. Al suceder esto pueden acercarse a los rganos legislativos como un foro para expresar sus opiniones. Si bien las estrategias que las organizaciones adoptan en esta etapa son poco efectivas para lograr un cambio en las polticas pblicas, algunos legisladores en lo individual enarbolarn sus causas ya sea por conviccin o por conveniencia poltica. Ms tarde, al buscar un proceso interno de racionalizacin o incluso de institucionalizacin, estos grupos sern asimilados por los partidos o crearn sus propias estructuras polticas como es el caso de los partidos verdes (Offe, 1998: 243-265). Cuando esto sucede los intereses llegan a tener una representacin ms estable en los parlamentos, pudindose convertir incluso en un canal para el cabildeo para grupos de reciente aparicin. De esa forma los rganos legislativos juegan un papel relevante en las diversas etapas del desarrollo de estas agrupaciones. Aunque no necesariamente se convertirn las agrupaciones en partidos, la aparicin de demandas y movimientos genera la presin de buscar foros de expresin para las causas; formando los rganos legislativos parte de sus tcticas.

Adems, y por encima de lo anterior, los rganos legislativos siguen siendo relevantes en los sistemas polticos, ya sea porque mantienen la capacidad de modificar las iniciativas del ejecutivo o porque pueden atraer la atencin tanto de ste como de los medios.

Se pueden mencionar tres razones por las que los rganos legislativos son cabildeados. La primera es su capacidad para modificar las polticas pblicas, an cuando esto se limite al veto en muchas ocasiones. La segunda es la publicidad: aunque una iniciativa pueda tener altas probabilidades de no ser aprobada, de todas formas su discusin puede atraer la atencin de los medios. Esta posibilidad aumentar si la asamblea tiene sus propios rganos de difusin, como un canal de televisin; proveyendo un importante foro de debate. Tercero, los rganos legislativos son instancias importantes para la articulacin de intereses. En este sentido, sus miembros son medios tiles para expresar las opiniones de los grupos de presin ante el gobierno. El nivel de actividad incluso puede aumentar en instituciones legislativas que tienen sistemas de comisiones fuertes y con mbitos de especializacin que correspondan con las secretaras o ministerios del ejecutivo (Norton, 1999a: 7-11). El cabildeo no tendra efecto si los legisladores no tuviesen inters en las causas que defienden los intereses que regularmente les abordan. De hecho, saben que atender esas demandas les podra reportar beneficios. En primer lugar, los legisladores pueden tener algn vnculo con las organizaciones externas, ya sea econmico o laboral. El representantes puede darse cuenta que promover una causa le sera de utilidad para su promocin poltica. Por ejemplo, si el individuo se posiciona como el defensor de un tema, puede hacer que su partido lo promueva a la presidencia de alguna comisin o simplemente le dara un perfil distinto en su grupo parlamentario. De esa forma se pueden definir cuatro tipos de actitudes que los parlamentarios adoptan frente a los grupos de presin. En primer lugar, se encuentran los simpatizantes o aquellos que valoran a los grupos legislativos y lo demuestran en su actividad legislativa. Por otra parte los indiferentes no valoran a estas organizaciones ni muestran su aprecio. Los instrumentadores se comportan en el rgano legislativo de acuerdo a su vinculacin con las organizaciones, aunque parezcan manifestar lo contrario en su discurso. Finalmente los populistas pueden elogiar a los grupos de presin y sus contribuciones, aunque prcticamente los ignoren en sus actividades parlamentarias (Yishai, 1997: 93). Por ltimo, hay temas y circunstancias que fomentan o desincentivan el cabildeo. Como ejemplo, un rgano legislativo ser ms influyente en asuntos cuya red de interlocucin sea ms especializada y homognea, frente a otros cuyas relaciones con intereses externos abarquen demasiados temas o sean muy diversas entre s; pues el

acercamiento ser ms organizado y eficaz en el primer caso. Si existen desacuerdos entre las agencias gubernamentales y los grupos de presin, los segundos recurrirn a los rganos legislativos como otra instancia para expresar sus demandas. De presentarse disenso entre las organizaciones respecto a una poltica determinada, las instituciones representativas pueden ser ms influyentes. Finalmente si los nuevos grupos carecen de experiencia o contactos estables con el gobierno, se acercarn ms a las asambleas que los intereses viejos y plenamente institucionalizados (Olson y Mezey, 1991: 10-12). III.3. Tcticas de cabildeo a los rganos legislativos El cabildeo abarca una serie de estrategias que siguen los grupos de presin, las cuales sern ms o menos recurridas o tendrn mayor o menor xito dependiendo de los contextos particulares. Para explicar lo anterior, esta seccin se divide en tres puntos. En el primero se toca las formas en que un rgano legislativo es abordado, ya sea como blanco o canal de las demandas externas. A continuacin se vern las modalidades de cabildeo de acuerdo con las relaciones que las organizaciones desarrollan con los legisladores. Finalmente, la tercera parte revisar las tcticas que se siguen. III.3.1. Blanco o canal La influencia de un rgano legislativo depender tanto de los arreglos institucionales como del tipo de poltica que se discuta. Adems, las asambleas no solamente modifican leyes, sino tambin cumplen con otras funciones como legitimar las decisiones del gobierno y al sistema en su conjunto, ser un foro para ventilar conflictos y vigilar al ejecutivo (Packenham, 1990: 81-96). Por lo tanto, los grupos de presin saben que la utilidad de una legislatura no slo se reduce a su capacidad de reformar proyectos. Lo anterior significa que los rganos legislativos son cabildeados como blanco o como canal. Esta distincin se toma de la teora de mercados, donde un blanco es una persona o institucin que puede traer un cambio deseado y un canal es la persona o institucin que puede influir en los blancos. Por lo tanto, las legislaturas sern blanco en tanto retengan una capacidad autnoma para modificar las iniciativas y canal si permiten a los grupos atraer la atencin de los medios y el gobierno (Norton, 1999a: 8). III.3.2. Relaciones con legisladores

En su bsqueda por influir en las decisiones pblicas, los grupos de presin pueden establecer cuatro tipos de relaciones con los legisladores. En primer lugar, las organizaciones pueden tener a sus representantes entre los parlamentarios. Incluso en sistemas de corte corporativista, los grupos tienen acuerdos previos con los partidos para tener cuotas de representacin en las listas de sus candidatos. Los legisladores que tienen esos vnculos vigilan sus intereses externos en la asamblea, hablan a favor de stos e incluso ejercer de manera simultnea cargos en las organizaciones (Wheare, 1981: 69). El mejor ejemplo de este modelo es Alemania. All no slo los grupos de presin tienen vinculacin directa con el proceso poltico a travs de instituciones parapblicas, sino tambin los propios partidos estn asentados sobre amplias redes de contactos con diversos intereses. De esa forma cada instituto poltico ha tejido sus alianzas con organizaciones externas, y en no pocas ocasiones se observan grupos con intereses antagnicos dentro de un grupo parlamentario. Los legisladores buscarn ingresar y hacer carrera tanto al interior de los grupos de trabajo de sus bancadas como en las comisiones. Sin embargo, no hay riesgo de que alguna organizacin establezca relaciones privilegiadas con la esfera pblica por dos razones. En primer lugar, los partidos ejercen un frreo control sobre las carreras de sus parlamentarios y cualquier intento de rebelda es castigado con la remocin de las comisiones, e incluso con la prdida de apoyo para proseguir con su carrera poltica. Adems los intereses son tan diversos al interior de una comisin que ninguno llega a predominar (Saalfeld, 1999: 43-66). En segundo lugar, se puede dar el caso que un grupo de presin financie las campaas de candidatos que puedan representar sus intereses en el rgano legislativo (Wheare, 1981: 68). Este patrn es comn en sistemas polticos dbiles, altamente descentralizados y el financiamiento de las campaas es fundamentalmente a travs de recursos privados.

Para este caso el ejemplo por excelencia es Estados Unidos, donde los partidos son altamente descentralizados para los 50 estados y los 435 distritos, de tal forma que es ms complejo imponer una lnea partidista. Las elecciones para la Cmara de Representantes son cada segundo ao y para el Senado cada sexto, y en la mayora de los casos los legisladores se enfrentan a elecciones primarias. Lo anterior lleva a alianzas

fuertes entre el representante frente a grupos de inters, en la bsqueda por el financiamiento que aquellos proveen a travs de los Comits de Accin Poltica (PAC por sus siglas en ingls). De esta forma los intereses se vuelven un electorado aparte para representantes y senadores (Loomis, 1998: 69-70). De esa forma los legisladores buscan colocarse en las comisiones donde puedan representar los intereses de los grupos que los financiaron. Al no existir en esas instancias otro mecanismo de ascenso aparte del sistema de antigedades (Seniority System), los partidos tienen menor control sobre las carreras parlamentarias. Esto genera el riesgo de que algunos grupos de presin puedan estar sobrerrepresentados en subcomisiones y comisiones, haciendo que las preferencias sean muy diferentes a las del pleno (Hamm, 1985: 577). Incluso las relaciones entre grupos de presin, presidentes de comisiones e instancias polticas pueden ser tan estrechas que han llegado a formar los conocidos tringulos de hierro, donde unos cuantos intereses tienen acceso privilegiado a las decisiones pblicas a costa del resto. En tercer lugar los grupos de presin pueden contar con la ayuda de legisladores a quienes se les informa de sus opiniones, llegando los segundos a hablar de vez en cuando a su nombre o incluso realizar actividades como presentar iniciativas al pleno o proponer enmiendas a las que se estn debatiendo (Wheare, 1981: 69). Se dan casos donde la vinculacin entre representantes y grupos se d a travs de remuneraciones econmicas, prospectivas de promocin poltica o incluso gratificacin psicolgica. En el primer caso, un grupo de presin puede contratar a algn legislador como consultor, proveerle personal adicional como asesores o financiarle una oficina en el distrito o incluso sobornarlo. Sobre la promocin poltica ya se ha hablado: el posicionamiento que adquiere el parlamentario le puede ser til en el futuro. Finalmente, es posible que al individuo le pueda reportar un beneficio simblico saber que ha prestado su respaldo a una causa.

Por ltimo hay casos en que un grupo tratar de influir sobre todo o en gran parte del rgano legislativo (Wheare, 1981: 69). Esto implica fundamentalmente la organizacin de movimientos de base para presionar a la institucin. Lo anterior incluye movilizaciones masivas, el envo de cartas o telegramas a todos o algunos miembros de la asamblea, e incluso invitaciones personales para manifestar apoyo a las causas. Dichas tcticas son

adoptadas fundamentalmente por grupos externos con escaso acceso al rgano legislativo, o en temas que llegan a ser considerados de extrema relevancia por amplios sectores de la opinin pblica. III.3.3. Tcticas de cabildeo En los ltimos aos han surgido estudios que tratan las relaciones entre los grupos de presin y los rganos legislativos, tanto desde un punto de vista terico como desde una perspectiva prctica.6 Una de las grandes preocupaciones es conocer la forma en que los intereses externos buscan ejercer su influencia en el proceso legislativo. Se revisarn aqu las principales actividades de cabildeo. Correspondencia- Con el fin de presentar su demanda y socializarla entre los legisladores, un grupo de presin puede emprender una campaa de comunicacin. Las organizaciones con muchos recursos llevarn sus causas a los medios, teniendo mayores posibilidades de influir en las decisiones pblicas. Sin embargo, no todos cuentan con fondos para hacerlo y la mayora de las acciones se limitan a enviar correspondencia a legisladores, en la cual exponen sus opiniones y proponen los cambios que consideran adecuados a las iniciativas que estn en proceso de dictamen. De hecho, esta actividad ha sido la ms recurrida por los grupos de presin. Por ejemplo en el Reino Unido durante los aos cincuenta del siglo pasado, un parlamentario reciba aproximadamente 20 cartas a la semana, la mayora de sus electores. En contraste, para 1990 el nmero de comunicaciones ascenda a 40,000 por da, siendo la mayora cartas, circulares y folletos de organizaciones (Norton, 1999b: 24). No obstante su auge, esta actividad es la menos eficaz. Contacto con los legisladores- El contacto personal es la segunda tctica ms empleada. Las razones para establecer esta relacin, como ya se escribi, son numerosas: presentacin de iniciativas o enmiendas, iniciar mociones para modificar el ritmo de los debates, presentar preguntas a ministros, defender el punto de vista de las organizaciones en las comisiones, leer algn discurso o incluso servir de enlace con el gabinete. Tambin los parlamentarios pueden llegar a ser contratados como consultores externos por agencias dedicadas al cabildeo (Norton, 1993b: 23-27).

Como ejemplo, se encuentran los libros de Alf Dubs (1988), para el caso del Reino Unido; y Bruce C. Wolpe (1990) para el norteamericano.

Comisiones legislativas- El mayor grado de interaccin entre grupos de presin y rganos legislativos se presenta en estas instancias. Para las organizaciones resulta importante contar con una voz dentro de las comisiones, ya sea a travs de un representante o por medio de procedimientos que les permitan influir en la discusin. Las comisiones sern ms relevantes para los grupos si tienen poderes extensos para recabar informacin y llamar a testigos. Sin embargo la influencia, de darse, variar con el pas. En algunos rganos legislativos las audiencias pueden ser poco frecuentes o tienen lugar a puertas cerradas. No obstante, en la mayora de los casos las sesiones son frecuentes, a puertas abiertas y en ocasiones cuentan con la cobertura de los medios (Liebert, 1999: 424-427). Bicameralismo- Para algunos analistas las segundas cmaras, de existir, son importantes independientemente de sus poderes y composicin; fundamentando su argumento en cuatro razones. Primera, el bicameralismo hace que los cambios sean ms difciles que en arreglos unicamerales. Segunda, reduce cualquier posible desacuerdo entre los legisladores o partidos a una dimensin privilegiada. Tercera, la existencia de una segunda cmara altera los resultados, an cuando sus poderes sean limitados o su conformacin muy similar a la de su colegisladora. Y cuarta, los procedimientos para la resolucin de conflictos entre ambas cmaras afectan los resultados legislativos (Tsebelis y Money, 1997:4-5). No obstante los grupos de presin, al cabildear a los rganos legislativos, pueden optar por una cmara u otra dependiendo de sus atribuciones y conformacin. Por ejemplo, tomemos los casos de la Cmara de los Lores britnica y el Bundesrat alemn. La Cmara de los Lores es dbil: slo tiene una funcin dilatoria en decisiones no presupuestales, y suele ceder cuando sus opiniones entran en conflicto con las de los Comunes (Norton, 1993: 77). A partir de 1999 su conformacin es primordialmente por designacin, aunque todava conserva elementos que ingresaron por herencia. Sin embargo, aunque es menos cabildeada por los grupos de presin que su colegisladora, ofrece algunas ventajas comparativas. En primer lugar, mientras la cmara baja no siempre discute plenamente una iniciativa, la alta representa una oportunidad para revisar asuntos que pueden ser dejados a un lado y repensar otros. Segunda, la cohesin partidista es ms baja gracias a una fuerte presencia de miembros

independientes7 y por ello puede hacerse enmiendas con mayor facilidad que en la baja, donde son inhibidas por la disciplina que ejercen los liderazgos partidistas. Tercera, los Lores tienden a desempean un mayor papel en la discusin de iniciativas privadas. Cuarta, procedimientos como las preguntas parlamentarias y los debates generales son medios para generar atencin en torno a un asunto. Aunque estos procedimientos tambin existen en los Comunes, son usados por los grupos de presin para tener una segunda oportunidad de hacerse escuchar. Quinta, sus comisiones son ms especializadas, aunque cubren un rea ms limitada. Otras ventajas no institucionales incluyen la inmensa reserva de experiencia de sus integrantes al no ser polticos profesionales, su continuidad al no encontrarse sujetos a elecciones continuas y el hecho de que muchos de ellos representan a interese privados al menos, sin la intermediacin de un partido (Baldwin, 1990). En contraparte, el Bundesrat alemn tiene atribuciones para vetar la legislacin federal, lo que la hace una cmara fuerte. Sin embargo fue diseado para ser impermeable a presiones externas. En primer lugar, mientras el arreglo federal hace que las diversas ramas de gobierno se encuentran dispersas a lo largo y ancho del panorama poltico y geogrfico de Alemania, es muy difcil cabildear a una asamblea que representa a tan amplia gama de intereses para un asunto individual. Por otra parte los lderes del o los partidos que forman el gobierno de un Land8 designan a los representantes del Bundesrat sin la ratificacin del respectivo Landtag,9 y tienen instrucciones precisas sobre qu hacer. Al encontrarse esta cmara sujeta al mandato imperativo de las regiones, debe votar en bloque con el fin de situar las preocupaciones objetivas sobre las polticas en un esfuerzo por despolitizar la administracin pblica. Este diseo desincentiva el cabildeo al no poder los intereses ejercer influencia alguna. Cuando el Bundesrat veta una iniciativa se forma una comisin mixta de intermediacin entre ambas cmaras que sesiona en privado, desalentando an ms la participacin de grupos de inters (Silva, 1999). Por lo tanto, el diseo institucional del Bundesrat ha hecho a este rgano completamente resistente a los grupos externos, dejando cualquier cabildeo que se realice a la legislacin federal a cuanto se haga en el Bundestag.
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En ingls, crossbenchers. En alemn, entidad federativa. 9 En alemn, parlamento local.

IV. Efectos del cabildeo De la misma forma que varan las modalidades e intensidad del cabildeo entre los diversos pases, van a manifestarse distintos efectos. Es difcil determinar el impacto de la actividad, pues los grupos atribuirn cualquier cambio a sus esfuerzos y los legisladores siempre negarn la influencia externa (Cigler y Loomis, 1995: 25). No obstante se pueden distinguir algunos efectos. Como todo acto pblico, generar consecuencias positivas y otras no deseadas. IV.1. Consecuencias positivas Grupos de presin- Los intereses externos se involucrarn en el cabildeo si perciben que les reporta algn beneficio y este no tiene que ser necesariamente material. Aunque lo ptimo es influir en las polticas pblicas, tambin puede la causa ganar mayor relevancia ante la opinin pblica a partir de su relacin con el rgano legislativo e incluso, a partir de sta, llamar la atencin del gobierno. En breve, no tiene por qu considerarse un fracaso la falta de influencia directa: los beneficios pueden ser de carcter ms simblico. Incluso el pasar un rato en el recinto legislativo y codearse con dirigentes partidistas o presidentes de comisin puede considerarse como una medida de xito (Norton, 1999a: 11-12). Legisladores- El mayor beneficio que les reporta a los representantes es la informacin. En muchos pases los rganos legislativos carecen de una infraestructura adecuada para encontrar los datos que requieren para realizar sus actividades, pues las bibliotecas no son extensas y el apoyo del staff es poco profesionalizado y escaso. Por ende la informacin que provean los grupos de presin les ser de utilidad para vigilar al gobierno o modificar las iniciativas. Tambin el contacto con organizaciones puede ayudarles en sus carreras, especialmente cuando se convierten en el enlace frente a la dirigencias partidistas (Norton, 1999a: 12-13). Incluso en sistemas donde los partidos son dbiles, los intereses externos proveen informacin relevante para mejorar los prospectos de reeleccin de los legisladores (Cigler y Loomis, 1995: 404). Sistema poltico- La actividad del cabildeo puede contribuir a la estabilidad del sistema, en tanto que los grupos de presin pueden acceder a la esfera pblica a travs del rgano legislativo. De esa forma tienen la oportunidad de al menos hacer escuchar sus posturas y quizs influir en las decisiones. Por lo tanto se liberan potenciales

presiones al interior de la sociedad, contribuyendo as a la legitimidad del rgimen (Norton, 1999a: 13). IV.2. Consecuencias no deseadas Ineficiencia- El cabildeo a un rgano legislativo puede llegar a ser ineficiente o ineficaz si se compara con los resultados que se obtendran de acercarse al gobierno. Incluso las estrategias adoptadas pueden ser inadecuadas, como enviar cartas a todos los representantes en lugar de identificar a aquellos que podran llegar a simpatizar con sus causas (Norton, 1999a: 13-14). Informacin sesgada- Debido a que los grupos de presin defienden sus propios intereses, la informacin que presentan ser necesariamente parcial. Ms all de cualquier valoracin, as funciona una democracia. El problema se presenta cuando algunas organizaciones son ms activas al cabildear que otras, pues algunas opiniones sern ms atendidas que otras. Tambin algunas comisiones puedan tener una sobrerrepresentacin de algn inters, ya sea por afiliacin o vnculos econmicos. El rgano legislativo puede perder apoyo si se da a conocer tal sesgo (Norton, 1999a: 1415). Sobrecarga de trabajo- La dinmica social hace que los grupos aumenten de nmero y sus demandas se hagan cada vez ms complejas. Por ello sus contactos con los rganos legislativos son ms frecuentes e intensivos, as como el material que envan. De esa forma la atencin de las solicitudes a travs del cabildeo puede representar un alto costo de oportunidad para los legisladores en trminos de la atencin que podran darle a otras actividades; conllevando el riesgo de la sobresaturacin de las demandas (Norton, 1999a: 15). Deslegitimacin del sistema poltico- La actividad del cabildeo puede llegar a minar el apoyo a un rgimen. No todos los intereses tienen la misma capacidad para influir en el proceso legislativo o siquiera hacer escuchar sus demandas. De esa forma la existencia de organizaciones con acceso privilegiado puede generar acusaciones de que las instituciones son parciales a costa de otros grupos. Esta situacin se puede exacerbar cuando algunas agrupaciones tienen vnculos estables con legisladores; existan o no casos de corrupcin abierta o velada. Si esto sucede, el rgimen en su conjunto puede perder legitimidad (Norton, 1999a: 15).

V. La regulacin del cabildeo Un problema central de la democracia es reconciliar las demandas de grupos que persiguen su propio beneficio con los intereses ms amplios de la sociedad. En este contexto, la regulacin del cabildeo se torna un elemento crtico para darle viabilidad a un rgimen. El reclamo surge por numerosas razones, destacando el exceso de cabilderos, la sobrecarga de demandas, la influencia de la corrupcin y la inequidad en el acceso a las decisiones pblicas (Greenwood, 1998: 488). Por lo tanto el problema de regulacin es la provisin de estndares de transparencia y certidumbre en la relacin entre los sectores pblico y privado. Las demandas por regular el cabildeo se presentan fundamentalmente en pases donde los grupos de inters entran en competencia, con partidos dbiles o donde el corporativismo comienza a desgastarse. Al contrario donde las relaciones corporativistas y los partidos son fuertes, institucionalizndose con ello el acceso al proceso de toma de decisiones, el problema es incluir a nuevos actores en lugar de legislar su conducta frente a lo pblico. Bajo el anterior argumento, la experiencia comparada muestra que el problema por regular el cabildeo se presenta tras algn escndalo pblico generado por prcticas corruptas, ya sean reales o supuestas. A razn de esto los legisladores se ven obligados a normar esta actividad, o se corre el riesgo de que las instituciones entren en una pendiente de desgaste.10 Por lo anterior, las normas adoptadas son la consecuencia de una reaccin y por ello resultan incompletas frente a lo que se debera hacer.11 Es decir, son siempre perfectibles y todo avance requerir un nuevo escndalo como detonante. Al respecto en el Anexo 1 se aprecia que no todas las democracias han adoptado un marco regulatorio estricto en la materia, ya sea porque las estructuras de interlocucin existentes sigan siendo eficaces, no se perciba un inters en normar la actividad o porque todava no se ha presentado un escndalo pblico lo suficientemente fuerte para que sea
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El caso ms ilustrativo es el de Reino Unido. En el verano de 1994 el diario The Sunday Times revel que un reportero disfrazado de hombre de negocios ofreci mil libras a veinte parlamentarios por separado, cara que presentaran una pregunta a un ministro. Dos de ellos no declinaron la oferta. La historia desencaden un escndalo tal que los legisladores fueron suspendidos. Das despus otro peridico acus a dos ministros de aceptar dinero a cambio de presentar preguntas de grupos particulares. Ambos se vieron obligados a renunciar. A partir de ello surgi la primera regulacin del cabildeo en ese pas (Norton, 1999b: 35-39). 11 Por ejemplo las leyes en Estados Unidos todava no tocan el problema del dinero que se otorga a los polticos mediante mecanismos indirectos, principalmente a travs de los Political Action Commitees (organizaciones privadas que proveen de financiamiento a los candidatos), que en 1998 manejaron ms de 525 millones de dlares (Elas Galavz, 2006: 115).

necesario definir leyes para el cabildeo. De hecho, los recursos ms comunes son empoderar a las comisiones a llamar a testigos y expedir credenciales de acceso al edificio parlamentario. Se puede regular el cabildeo desde la esfera pblica o a travs de medidas autorregulatorias por parte de los grupos de presin o agencias que se dedican a esta actividad; aunque se considera que la segunda va es un complemento de la primera. Estas leyes se adaptan tanto a las necesidades como a la cultura poltica de los pases que las adoptan. Muchos aspectos del cabildeo van, por necesidad, a desafiar la regulacin e incluso sera indeseable que se definieran en ley; como sucede con las relaciones interpersonales entre grupos y legisladores (Greenwood, 1998: 490). Para decirlo de otra forma la reglamentacin del cabildeo trata del control, direccin o ajuste de una actividad privada o cuasi-privada que se realiza con el propsito de proveer algn beneficio pblico, y puede resultar problemtica cuando desafa las viejas prcticas y convenciones de un sistema poltico determinado (Greenwood, 1998: 493). A continuacin se detallarn algunas de las medidas ms usadas para regular la actividad12: Financiamiento de campaas- Se pueden regular los esquemas de fondeo para los candidatos durante sus campaas a travs de limitar o prohibir el ingreso de fondos externos frente al financiamiento pblico. Tambin se puede optar porque los partidos o los candidatos administren los recursos y reporten de los mismos a la autoridad electoral. Sin embargo, para que este esquema funcione plenamente se necesita de un sistema de partidos institucionalizado. Registro de organizaciones- Las listas de grupos de inters y cabilderos se crean con el fin de tener control sobre quienes puedan tener acceso al proceso de toma de decisiones. Si bien pueden tener utilidad en pases con redes corporativistas, donde los partidos incluyen en este registro a organizaciones afines (Ronit y Schneider, 1998: 565566), otros pases han decidido no adoptar esta poltica pues dejaran fuera a intereses que cuestionaran el marco legal (Greenwood, 1998: 496).

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El Anexo I contiene tablas sintticas de las leyes de cabildeo vigentes en Iberoamrica y Europa.

Regulacin de las actividades del cabildeo- Bajo esta modalidad se definen las etapas del proceso legislativo donde pueden intervenir los grupos de inters, las prcticas que son aceptadas o no y las sanciones que aplican por cada infraccin. Las normas que se adopten dependen, en gran medida, tanto de la cultura poltica del pas como de las prcticas consideradas correctas o incorrectas. Registro de intereses externos- Con el fin de garantizar una mayor transparencia en cuanto a los ingresos y actividades de los legisladores, varios rganos legislativos publican listas donde cada uno de sus integrantes declara si tiene algn ingreso externo a su dieta, sea por actividad empresarial o porque cuenta con algn vnculo con grupos de inters. Los registros pueden tener diferentes grados de publicidad frente a la opinin pblica, datos que se dan a conocer o incluso ser o no obligatorio declarar estas relaciones (Liebert, 1995: 417-419) Incompatibilidades con el mandato legislativo- Este criterio surge originalmente del principio de separacin de poderes. Con el paso de los aos se ha ampliado, y con el fin de garantizar cierta independencia del legislador frente a los grupos externos, se han extendido estas prohibiciones hacia empresas paraestatales, bancos o incluso organizaciones. La violacin rara vez implica la renuncia al cargo, sino ms bien la abstencin de decidir en casos donde exista algn conflicto de intereses (Liebert, 1995: 415-416). Autorregulacin de grupos de inters y cabilderos- Las organizaciones e intereses externos pueden establecer sus propios marcos regulatorios, generalmente en torno a estndares ticos. Las ventajas de esta norma son su flexibilidad frente a las leyes y el notable ejercicio de autodisciplina que representan. Sin embargo, al no contemplar sanciones vinculantes deben ser vistos como complementos, nunca sustitutos, del marco legal (Greenwood, 1998: 488-494). La normatividad en torno al cabildeo no va a modificar las estructuras de intermediacin. Un mal cabildero no se va a convertir en uno bueno por ley. Tampoco las reglas prohibirn a los intereses fuertes ejercer su influencia. Pero abren la posibilidad de sentar las bases de cambios posteriores en las relaciones entre los grupos de presin y la esfera pblica (Greenwood, 1998: 498). VI. El caso mexicano

En esta seccin se analizarn primero los antecedentes del cabildeo en Mxico. Acto seguido se revisarn los dilemas de la regulacin y se repasarn las diversas propuestas que se han presentado al respecto a partir de 2001. Por ltimo, se hablar de las normas que adoptaron ambas cmaras del Congreso en la materia dentro de sus respectivos reglamentos. VI.1. Antecedentes Aunque la mayora de los autores tiende a sealar la prdida de la mayora por parte del PRI en la Cmara de Diputados como la razn del inicio del cabildeo (Elas Galavz, 2006: 70-72; Lerdo de Tejada y Godina Herrera, 2004: 105; Ponce Lugo y Snchez Lpez Aguado, 2009:51), el fenmeno es resultado de varios procesos de aprendizaje distintos por parte de los diversos actores sociales. Para entender mejor esto, conviene recordar de dnde venimos. El rgimen que se consolid durante la primera mitad del siglo XX se bas en un arreglo corporativista, a travs del cual las relaciones entre los grupos de inters con el gobierno tenan que pasar a travs de los sectores del Partido Revolucionario Institucional (PRI). Tan firme era el control que hubo en los aos de hegemona de este partido que, si bien los tericos polticos de la poca conocan la teora de los grupos de inters y de presin (Instituto de Investigaciones Jurdicas, 1977), para juristas como Felipe Tena Ramrez las organizaciones intermedias eran una subdivisin de los organismos descentralizados, los cuales tericamente no formaban parte del Poder Ejecutivo, pero en la prctica varios de ellos se encontraban controlados directa o indirectamente por dicho poder. Los llamados organismos descentralizados por colaboracin eran, entre otros: la universidad, los sindicatos, las cmaras de comercio, el comisariado ejidal y otros.13 No obstante a partir de los aos cincuenta del siglo pasado la sociedad entr en un periodo de prosperidad econmica y, con ello, de diversificacin de intereses. Estos nuevos actores no necesariamente se identificaban o tenan cabida en el arreglo corporativista existente. Los choques entre el gobierno y las clases medias quedaron patentes a lo largo de las dcadas de los sesenta y setenta. Tras el terremoto de la ciudad de Mxico en 1985 la sociedad comenz a generar estructuras organizativas sin intermediacin de lo pblico. Ya para los aos noventa las
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Citado por Martnez Gil (1999), p. 35.

organizaciones de la sociedad civil eran comunes. Con el fin de promover sus intereses comenzaron a buscar al Congreso. Otro eje de cambio se dio en las relaciones entre el gobierno y las organizaciones empresariales. La Ley de Cmaras de 1936, reformada en 1941, instituy la afiliacin obligatoria de intereses privados a sus respectivas cmaras. Sin embargo, el derrumbe del modelo estabilizador a principios de los aos setenta llev a polticas de corte populista por parte de Luis Echeverra (1970-1976) y a choques con el sector. Respuesta de ello fue la fundacin del Consejo Coordinador Empresarial en 1975. La confrontacin continu con la expropiacin de la banca de 1982 (Luna Ledesma y Puga Espinosa, 2007; Valds Ugalde, 1997). El proceso de apertura econmica inici durante la administracin de Miguel de la Madrid (1982-1988), con la entrada de Mxico al GATT. Tambin durante esos aos aparecen las formas de concertacin tripartida entre el sector pblico, el privado y los obreros para contener la crisis econmica: los pactos. Por otra parte aparecieron empresarios que buscaron participar en poltica e incluso ocuparon alcaldas y gubernaturas (Luna Ledesma y Puga Espinosa, 2007; Valds Ugalde, 1997). Tanto Carlos Salinas de Gortari (1988-1994) como Ernesto Zedillo (1994-2000) continuaron con el proceso de apertura econmica y privatizacin. Los acuerdos comerciales abrieron la economa y llevaron a la reconfiguracin del sector privado. En 1996 se promulg la Ley de Cmaras de la Industria y el Comercio que, entre otros cambios, se revoc la obligatoriedad de las empresas para afiliarse a una cmara. Estas reformas llevaron a que el sector buscase influir en las decisiones pblicas a travs del cabildeo (Luna Ledesma y Puga Espinosa, 2007; Valds Ugalde, 1997). Otro factor a considerar fue el aprendizaje por el que atraves el gobierno federal en sus relaciones con los Estados Unidos, las cuales implicaron incluso la contratacin de agentes de cabildeo a partir de la administracin de Miguel de la Madrid (Ponce Lugo y Snchez Lpez-Aguado, 2009: 51). El ejemplo ms relevante en la materia se dio durante la administracin de Carlos Salinas de Gortari. Se estima que en 1992, durante las negociaciones del Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN), corporaciones de Estados Unidos invirtieron ms de veinticinco millones de dlares con otros diez millones adicionales al ao siguiente para cabildear al congreso de su pas a favor de este acuerdo. Por otra

parte Mxico contrat a cuatro ex funcionarios estadounidenses como asesores para elaborar la estrategia (Pieiro, 2000: 100-102). Por ltimo, aunque no menos importante, fue la creciente pluralidad poltica en los rganos de representacin y su impacto tanto en una mejor institucionalizacin del Congreso como en su capacidad para tejer vnculos de colaboracin con los diversos actores sociales. En efecto, las diversas reformas electorales que tuvieron lugar a partir de 1963 y hasta 1996 abrieron la puerta al cambio de partido en los municipios y los estados, la aparicin de gobiernos divididos a nivel local y por ltimo a nivel federal. Con ello los rganos legislativos, tanto el federal como los locales, tuvieron que adaptarse a esa nueva realidad y reformar sus estructuras internas. Lo anterior hizo ms atractivo el cabildeo para los grupos de inters. En resumen, el cabildeo tiene su origen en numerosos factores, los cuales llevaron primero al desgaste (aunque no desaparicin) de las estructuras corporativistas y despus a la prdida de la mayora de un solo partido en el Congreso de la Unin. Si lo queremos explicar de acuerdo a las categoras de Lijphart arriba descritas, estamos en algn punto intermedio entre el corporativismo y la libre competencia entre los grupos de inters. VI.2. Los dilemas de la regulacin Una vez analizados los antecedentes de la actividad, se mencionarn los retos que existen para normarla. Para ello se hablar primero del marco normativo vigente hasta 2010. Acto seguido se sealarn los problemas que enfrenta regular el cabildeo en nuestro pas. Finalmente se repasarn las iniciativas que se han presentado desde 2001. VI.2.1. Tiene el cabildeo un marco normativo? Se puede decir que, antes de 2010, la prctica del cabildeo involucraba el ejercicio de cuatro garantas individuales, aunque esto no implicaba en s mismo un marco normativo. Por otra parte, las leyes contemplaban sanciones a varios delitos que pudieran surgir de la prctica corrupta. Por una parte, el cabildeo est relacionado con garantas establecidas en la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos: el derecho de peticin (artculo 8), que implica la obligacin de los funcionarios y empleados pblicos para responder solicitudes elaboradas por escrito y de manera respetuosa; el derecho de asociacin

(artculo 9), que garantiza la existencia de grupos de inters mientras persigan fines lcitos y lo hagan de manera pacfica; el derecho al trabajo (artculo 5), que salvaguarda la existencia de compaas que ejerzan el cabildeo siempre y cuando se haga con fines lcitos; y el derecho a la libre expresin (artculo 7). De manera similar, el artculo 47 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos obliga a quienes laboran en el sector pblico a abstenerse durante el ejercicio de sus funciones de solicitar, aceptar o recibir, por s o por interpsita persona, dinero, objetos mediante enajenacin a su favor en precio notoriamente inferior al del bien de que se trate y tenga en el mercado ordinario, o cualquier donacin, empleo, cargo o comisin para s o personas definida en la ley, y que procedan de cualquier persona fsica o moral cuyas actividades profesionales, comerciales o industriales se encuentren directamente vinculadas, reguladas o supervisadas por el servidor pblico de que se trate en el desempeo de su empleo, cargo o comisin y que implique intereses en conflicto. Esta prevencin es aplicable hasta un ao despus de que se haya retirado del empleo, cargo o comisin (fraccin XV). El artculo 88 de esta misma ley establece que durante el desempeo de su empleo, cargo o comisin y un ao despus, los servidores pblicos no podrn solicitar, aceptar o recibir por s o por interpsita persona, dinero o cualquier otra donacin, servicio, empleo, cargo o comisin para s o para las personas a que se refiere la ley y que procedan de cualquier persona cuyas actividades profesionales, comerciales o industriales se encuentren directamente vinculadas, reguladas o supervisadas por el servidor pblico en el desempeo de su empleo, cargo o comisin, que determinen conflicto de intereses. No se consideran los que reciba el servidor pblico en una o ms ocasiones de una misma persona fsica o moral durante un ao, cuando el valor acumulado durante ese lapso no sea superior a diez veces el salario mnimo diario vigente en el Distrito Federal en el momento de su recepcin. En ningn caso se podrn recibir de dichas personas ttulos, valor, bienes inmuebles o cesiones de derechos sobre juicios o controversias en las que se dirima la titularidad de los derechos de posesin o de propiedad sobre bienes de cualquier clase. Estas conductas se castigan como cohecho. El artculo 222 del Cdigo Penal Federal tipifica como cohecho: I) el servidor pblico que por s, o por interpsita persona solicite o reciba indebidamente para s o para otro, dinero o cualquier otra ddiva, o acepte una promesa, para hacer o dejar de hacer algo justo o injusto relacionado con sus funciones; y II) el que de manera espontnea d u

ofrezca dinero o cualquier otra ddiva a alguna de las personas mencionadas en la fraccin anterior, para que cualquier servidor pblico haga u omita un acto injusto o relacionado con sus funciones. El mismo artculo define las sanciones correspondientes. Por cuanto a la normatividad del Congreso se refiere, el numeral 2 del artculo 46 de la Ley Orgnica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos establece el Comit de Informacin, Gestora y Quejas para la Cmara de Diputados. Su funcin es orientar informativamente y conocer y atender las peticiones que formulen los ciudadanos a la Cmara o a sus rganos. Es decir, aunque no es una va eficaz para el cabildeo, existen instancias que podran turnar las demandas de grupos de presin a las instancias correspondientes. Aunque dichos preceptos dan validez jurdica al cabildeo como prctica y sancionan algunas de las actividades ilcitas que podran generarse, faltaba una norma que pudiera dar mayor certeza jurdica a su prctica ante los poderes pblicos, en particular ante el Congreso de la Unin. VI.2.2. Los retos del cabildeo en Mxico En Mxico existe una limitante institucional que entorpece tanto el funcionamiento del Congreso como del propio proceso de cabildeo: la prohibicin a la reeleccin inmediata de los legisladores. Esto genera varios efectos negativos. El primero, no se puede establecer una relacin a largo plazo entre los grupos de inters y los diputados y senadores, por lo cual toda interlocucin tiene que empezar desde cero con cada legislatura (Dworak, 2002). Al no haber relaciones estables, tampoco se construyen relaciones de confianza. De esa forma los legisladores pueden justificar un cabildeo fallido diciendo que fueron bloqueados por sus coordinadores parlamentarios. En casos extremos los diputados o senadores podran desentenderse de un compromiso sin que eso les afecte a sus carreras polticas, pues no compiten por el mismo puesto en la siguiente eleccin. El siguiente encargo poltico no depende de la reputacin, por ello los escndalos cuentan poco. En las dems democracias un escndalo pesa al ser usado por los grupos opositores en la siguiente campaa del legislador para el mismo puesto, pudiendo llevar a la prdida del asiento.

Si los legisladores no desarrollan relaciones de largo plazo con grupos de inters y eso no les afecta en sus carreras, tampoco necesitan transparentarlas. De esa forma la prctica del cabildeo se encuentra ms vulnerable a la corrupcin que en cualquier otra democracia moderna. VI.2.3. Las iniciativas para regular el cabildeo, 2001-2010 El cabildeo comenz a ser objeto de iniciativas a partir de la LVIII Legislatura (2000-2003). Hasta el momento se han presentado catorce: diez en la Cmara de Diputados y cuatro en el Senado. El partido que ms propuestas ha llevado al Pleno es el PRI con seis, seguido por cuatro del PAN, dos del PRD, dos del PVEM, dos del PT y una de Convergencia. Los primeros intentos buscaban impulsar una ley (nueve iniciativas) y posteriormente los esfuerzos se han enfocado por reformar la normatividad del Congreso (siete iniciativas). Una propone cambios a la Constitucin Poltica. Slo la presentada por el Dip. Fidel Herrera el 7 de agosto de 2002 ha sido dictaminada, aunque negativamente. El Anexo 2 describe a cada una. En lneas generales, casi todas las iniciativas proponen definir la actividad, as como los sujetos activos y pasivos del cabildeo. Tambin impulsan la creacin de cdigos de tica y directorios de cabilderos; as como sanciones por incumplimiento. Slo dos propuestas salen de la norma. La del Dip. Cuauhtmoc Velasco (Convergencia), que busca normar algo que conoce como gestin de causas legtimas: acciones emprendidas por individuos para mejorar la calidad de vida de un grupo. Por otra parte, el Dip. Jaime Crdenas Gracia contempla incluir el cabildeo ciudadano como una herramienta de democracia participativa. VI.3. Las nuevas normas en materia de cabildeo El 15 de septiembre de 2010 y 3 de enero de 2011 entraron en vigor los reglamentos del Senado y la Cmara de Diputados, respectivamente. Ambos ordenamientos contemplaron sus propias normas en materia de cabildeo. A continuacin se analizar cada una. VI.3.1. Senado de la Repblica Las normas aprobadas en el Reglamento del Senado en materia de cabildeo son sencillas y se encuentran en los artculos 298 y 299. Se reconoce la existencia de estas

actividades. Establece como obligacin de los senadores y las comisiones el informar a la Mesa Directiva de las actividades realizadas ante ellos por cabilderos. Tambin se establece que ni los legisladores ni el personal de la institucin pueden aceptar ddivas o pagos en efectivo o en especie por parte de cabilderos o persona alguna que de ese modo pretenda influir de manera ilcita en las decisiones del Senado. Sin embargo, aun cuando puede representar un avance, la normatividad aprobada tiene vacos: no se tipifican las faltas o se establecen sanciones. Tampoco se contemplan aspectos que cubran iniciativas anteriores como un cdigo de tica y el registro de cabilderos. VI.3.2. Cmara de Diputados Al contrario de su colegisladora, el Reglamento de la Cmara de Diputados contempla un marco normativo ms completo y ofrece normas para regular tanto a los legisladores como a los grupos de inters. El artculo 8 obliga a los diputados a informar de los asuntos en los que tengan inters o puedan obtener beneficios personales y excusarse de participar en la promocin, gestin, recomendacin y discusin de los mismos; abstenerse de realizar actos que sean incompatibles con la funcin que desempean, as como ostentarse con el carcter de legislador en toda clase de asuntos o negocios privados; presentar la declaracin de situacin patrimonial y de modificacin de la misma; renunciar a obtener, por la realizacin de actividades inherentes a su cargo o su impacto, beneficios econmicos o en especie para s, su cnyuge, parientes, terceros y socios. Lo anterior tiene relacin con el artculo 265, donde se establece que los diputados y el personal de apoyo de la Cmara se abstendrn de hacer recomendaciones que equivalgan a un cabildeo, cuando obtenga beneficio econmico o en especie para s o su cnyuge o parientes consanguneos o por afinidad hasta el cuarto grado, o para terceros con quienes tengan relaciones profesionales, laborales o de negocios. Por cuanto a la prctica se refiere, el artculo 263 establece que el cabildeo es toda actividad que se haga ante cualquier diputado, diputada, rgano o autoridad de la Cmara, en lo individual o en conjunto, para obtener una resolucin o acuerdo favorable a

los intereses propios o de terceros. De manera similar, el cabildero es el individuo que represente a una persona fsica, organismo privado o social, que realice actividades de cabildeo por las cuales obtenga un beneficio material o econmico. El artculo 264 establece la obligatoriedad de los grupos de inscribirse ante un registro pblico elaborado por la Mesa Directiva, que se publicar semestralmente en la Gaceta y pgina electrnica. El artculo 267 establece los requisitos para el registro y el 268 empodera a la Mesa Directiva para cancelar el registro por causales determinadas. Finalmente el artculo 266 establece que los documentos de cabildeo relacionados con las iniciativas, minutas, proyectos, decretos y cualquier acto o resolucin de la Cmara sern integrados en un archivo por comisin; el cual tendr el carcter de pblico y ser de fcil acceso. En breve, aunque la normatividad de la Cmara de Diputados es ms amplia que la de su colegisladora, todava falta por avanzar. Por ejemplo se podra hacer una lista de intereses externos de los legisladores. Tambin se podra avanzar en cuanto a un mejor registro de los cabilderos, particularmente lo que concierne al estado de sus finanzas como sucede en Estados Unidos. La puesta en prctica de los nuevos reglamentos mostrar la eficacia de las normas en materia del cabildeo, as como el compromiso que tienen los actores involucrados en cumplirlas. En todo caso, y como ya se coment, todas las reglas que se han adoptado en los diversos pases son perfectibles y se modifican de acuerdo a los escndalos que surgen. VII. Conclusiones Lejos de ser una prctica corrupta, el cabildeo es una actividad normal en todo rgimen, pues se basa en el derecho y obligacin de los grupos de inters de intervenir en los temas que les afecten. Son las acusaciones reales o supuestas de corrupcin las que detonan escndalos pblicos que llevan a la adopcin de normas en la materia. El reto, en todo caso, es generar certidumbre respecto a los mecanismos de interlocucin entre lo pblico y lo privado. En Mxico el tema ha sido objeto de discusin desde hace casi diez aos. Sin embargo han tenido que presentarse numerosas iniciativas para que se tome la decisin

de normar el cabildeo. Los resultados, aunque son insuficientes si tomamos como base las propuestas que se han planteado, pueden arrojar resultados positivos. En todo caso, es necesario tomar en cuenta que toda reforma es producto de la prueba y el error.

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Anexo 1 Normas sobre regulacin del cabildeo 1.1. Amrica

Pas Canad Ley(es) Lobbying Regulation Act Descripcin Objetivo: A travs de la exclusin, enunciar las personas que quedan fuera de la legislacin en materia del Registro de Cabilderos. Se menciona la informacin que debe ser facilitada para registrar la actividad del cabildeo. Incluye datos promenorizados sobre las actividades de los cabilderos, as como las materias y asuntos en los que tienen injerencia. Se identifica a los cabilderos que deben registrarse, por un pago, a nombre de cualquier otra persona u organizacin. Obligacin a presentar un reporte dentro de los tres meses posteriores al ao fiscal, sealando la administracin llevada a cabo ese ao. En el ordenamiento jurdico se define el cdigo de conducta de los cabilderos. Faltas: falsedad u omisiones en el registro y declaraciones o cualquier otro documento relacionado con la actividad y que

regule la ley. Multas hasta de $25,000 o de encarcelamiento en un trmino que no exceda de seis meses o ambos casos. Estados Unidos Lobbying Disclosure Act Objetivo: Tener conciencia plena de los esfuerzos que realizan las (1995) organizaciones para pagar a cabildeos que influyen en el proceso Lobbying Disclosure de decisin tanto gubernamental como legislativo. Technical Amendments Un cabildero principiante deber registrarse ante la Secretara del Act (1998) Senado y el Clerk de la Cmara de Representantes dentro de los US Code, Ttulo 5 45 das en que haga un contacto encaminado a realizar una Rules of the House of actividad relativa al cabildeo. Se deber registrar cualquier Representatives organizacin que tenga ms de un empleado en carcter de Rules of the Senate cabildero. Se definen los trminos actividades de cabildeo y contactos para cabildeo. Se aclaran los lmites que los ciudadanos tienen en relacin a los derechos como de peticin, de expresin y libertad de asociacin. Obligacin a los cabilderos a elaborar un reporte semestral. Se establece lo que deben contener dichos reportes, junto con una lista de materias especficas en las que se involucr. En el Lobbying Disclosure Act existe una seccin relativa a las malas conductas, entre las que se encuentran los obsequios a los empleados federales. Los reglamentos de las cmaras establecen prohibiciones a obsequios para funcionarios, establecindose exepciones en cuanto a circunstancias y montos. La American League of Lobbyists tiene su propio cdigo de tica. Las sanciones son generales y slo se refieren a faltas en cuanto a la informacin proporcionada al registrase y a cierto seguimiento que debe darse de la ley. Per Ley que regula la gestin Objetivo: Regular la gestin de intereses en el mbito de la de intereses en la administracin pblica, para asegurar la transparencia en las administracin pblica acciones de Estado, regulando tambin cestiones relacionadas con el Poder Legislativo. El Registro Pblico de Gestin de Intereses se encuentra a cargo de la Superintendencia Nacional de Registros Pblicos. Consiste en el otorgamiento de un nmero de registro con duracin de dos aos, previo pago. Los actos de gestin que se realicen deben quedar inscritos obligatoriamente. La Superintendencia tiene obligaciones en cuanto a la publicacin del contenido de dicho registro as como a los trmites administrativos. Se definen los trminos acto de gestin, gestin de intereses y decisin pblica. Se enlistan los deberes de los gestores de intereses, as como las obligaciones y prohibiciones de los funcionarios pblicos; encontrndose la prohibicin a recibir cualquier ddiva. Cada seis meses el gestor profesional acreditado deber presentar un informe escrito con carcter de declaracin jurada. Se sealan los requisitos mnimos que debe contener. La ley remite a un reglamento que regula la gestin de intereses. Sanciones: amonestacin, multa, suspensin de licencia, cancelacin de liciencia e inhabilitaicn perpetua. Los funcionarios pblicos son tambin responables ante los rganos del Sistema Nacional de Control Fuentes: Elas Galavz (2006); Ponce Lugo y Snchez Lpez-Aguado (2009).

1.2. Unin Europea

Pas Alemania Ley(es) Reglamento Bundestag del Descripcin Bundestag: de acuerdo con el anexo 2 del reglamento, cada ao se expide una lista con todos los grupos que desean expresar o defender sus intereses ante esta asamblea y el gobierno federal. Se expiden credenciales para el acceso al edificio. Sin embargo la lista no tiene un carcter legal: sirve para dar visibilidad a los

Austria

Blgica Dinamarca Reglas sobre el acceso al material escrito de las comisiones parlamentarias y acceso a la informacin contenida en la base de datos parlamentaria de los documentos de las comisiones.

Espaa Finlandia Francia Reglamento de Asamblea Nacional la

Grecia Irlanda Italia Luxemburgo

Pases Bajos

Portugal

grupos y conocer su trabajo. El Bundestag puede invalidar el pase de manera unilateral, e incluso el pleno o las comisiones pueden llamar a asociaciones o expertos no incluidos en el registro. Una parte sustancial de los legisladores son miembros de grupos de inters. Bundesrat: no hay leyes en la materia. No hay leyes en la materia. Existen canales de comunicacin estables entre el gobierno y los mayores grupos de inters. Vinculacin entre legisladores y grupos de inters a travs de membresa. Las comisiones parlamentarias establecen audiencias. No hay leyes en la materia, aunque el tema del cabildeo es sujeto de debate. Las comisiones parlamentarias tienen registros de los grupos de inters y cabilderos. Los nombres se mencionan en los reportes y en el diario del parlamento. Los registros son de acceso pblico. Reglas: quienes forman parte de la delegacin deben tener una afiliacin natural a la persona u organizacin que solicita admisin a la comision; el vocero de la delegacn tiene derecho a hacer una declaracin breve; tras esa declaracin, los miembros de la comisin pueden hacer preguntas; no tienen lugar negociaciones, pero los puntos de vista presentados forman parte de la deliberacin entre los legisladores; la delegacin no puede hacer preguntas a la comisin; la audiencia no puede durar ms de 10 15 minutos. No hay reglas que rigan la actividad o registro de los grupos de inters. No hay registros de grupos de inters. Las comisiones pueden escuchar a especialistas invitados. Senado: no hay registro de grupos de inters. Las organizaciones que desean ingresar al edificio tramitan su pase en la presidencia. No hay cdigo de conduca, pero quienes se comportan de manera inapropiada pueden ser sujeto de amonestaciones y expulsin del palacio y sus corredores. Asamblea Nacional: No hay registros o cdigos de tica. Slo se expiden credenciales para tener acceso al edificio. El artculo 79 del Reglamento prohibe a los diputados a aludir o usar su estatus por cualquier uso distinto al que dictan sus funciones. Tampoco pueden pertenecer a alguna asociacin o grupo que defienda intereses privados, locales o profesionales o establecer algn compromiso con aquellos si implican algn tipo de mandato. Los conceptos grupo de iners y cabildeo no existen en las leyes griegas. No hay leyes que regulen a los grupos de inters. Hay discusiones para regular el cabildeo. No hay reglas especficas sobre las actividades de los grupos de inters y sus representantes. Hay discusiones para regular el cabildeo. No existe un registro o cdigo de conducta. La Cmara de Diputados, una comisin o legisladores en lo individual tienen el derecho de escuchar a los grupos si lo desean, ya sea por su propia iniciativa o a peticin de las organizaciones. No hay reglas especficas sobre las actividades de los grupos de inters. La Segunda Cmara puede expedir credenciales de acceso, las cuales slo tienen vigencia el da de su emisin. No hay reglas especficas o registros. Existen provisiones generales en cuanto al acceso, circulacin y presencia en los edificios.

Reino Unido

Suecia

Obligaciones de los Miembros del Parlamento (MP): revelar sus ganancias, segn niveles de ingresos; no plantear preguntas a ministros o hacer enmiendas a leyes a favor de terceras personas; registrar ante el comisionado parlamentario todos los detalles de contratos que firmen; declarar anualmente las fuentes de ingresos, incluyendo cantidades. Prohibiciones a los MP: recibir honorarios externos por ms del 15% de su salario anual; recibir honorarios por ms de 2,000 libras esterlinas por un discurso, apariciones en pblico o artculos; usar su posicin oficial para beneficio personal; recbir el pago por servicios de representacin o gestin prestados; aceptar cualquier forma de compensacin de un gobierno extranjero; contratar directa o indirectamente con el gobierno; votar en cualquier asunto en el que tenga inters en particular; aceptar obsequios que sumen ms de 300 libras esterlinas en valor, aparte de los que se reciben de particulares. Ocasiones en las que los MP no tienen que revelar sus ingresos o relaciones de cabildeo: cuando hacen preguntas orales en los periodos de preguntas a ministros o simplemente presentan preguntas por escrito; cuando hacen breves intervenciones en los debates; cuando patrocinan mociones en la Cmara de los Comunes. Puntos que no se registran en la declaracin de los MP: la descripcin del tipo de la compaa declarada; la cantidad de dinero recibido; la posesin de acciones de menos de 1%; el valor de las acciones declaradas; los clientes de su consultora y compaas de cabildeo, si fuera el caso; la naturaleza de servicios proporcionados por el MP al cliente; la duracin y el propsito de sus viajes trasatlnticos; y los honorarios recibidos de compaias por servicios no directamente relacionados con sus deberes parlamentarios. No hay reglas o prctias que regulen el cabildeo. Se debate la necesidad de regular en la materia.

Fuentes: Elas Galavz (2006); Norton (1998b); Parlamento Europeo (2003).

Anexo 2 Iniciativas presentadas en materia de cabildeo, 2001-2010 2.1. Cmara de Diputados

Fecha 29 de abril de 2002 Presentador Dip. Efrn Leyva Acevedo (PRI) Ttulo Ley Federal para la Regulacin de la Actividad Profesional del Cabildeo y la Promocin de Causas Contenido Reconocer la existencia del cabildeo como una actividad lcita. Prodcir un cdigo de conducta. Crear un registro de cabilderos administrado por la Secretara de la Contralora y Desarrollo Administrativo. Obligaciones y sanciones para funcionarios del Ejecutivo y Legislativo. Bases del cabildeo del Ejecutivo federal frente a gobiernos y organismos extranjeros u organismos multinacionales.

2002

Beltrn (PRI)

Cabildeo

22 de abril de 2004

Cristina Portillo Ayala (PRD)

Ley Federal Cabildeo

de

9 de diciembre de 2004

Antonio Morales de la Pea y Federico Dring Casar (PAN)

Ley Federal de Actividades de Promocin de Intereses de Particulares

17 de agosto de 2005

Sami David David (PRI)

Adicin a los artculos 61 bis y 61 bis 1 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos

facilidades para ejercitar su derecho de peticin y para expresar libremente sus opiniones respecto de las leyes y procedimientos normativos. Hacer que las actividades de cabildeo sean transparentes y reguladas para conocer la identidad, gasto y actividades de las personas y organizaciones contratadas para influir en un proyecto legislativo. Establecer que la actividad del cabildeo sea reconocida como una especialidad profesional y legtima. Dar transparencia a las actividades desarrolladas por especialistas, mediante la obligacin de quienes utilizan sus servicios; dar a conocer en qu proyectos especficos y con qu grupos o personas sostienen reuniones de acercamiento para influir en un sentido u otro la actividad legislativa. Crear una base de datos susceptible de consulta pblica y por parte de las autoridades de fiscalizacin para conocer del gasto que ejerce el Poder Legislativo, por una parte; y los recursos, fuente y destino, que la sociedad asigna a este proceso Establecer las normas bsicas para el ejercicio transparente, honesto y probo de la actividad de cabildeo ante los poderes Ejecutivo y Legislativo federales. Seala derechos y obligaciones de los cabilderos y la forma en que deben guardar las comunicaciones. Tanto el Poder Ejecutivo como cada cmara del Congreso tendrn su propio registro pblico. Se establecen responsabilidades y sanciones a los que se sujetarn cabilderos y servidores pblicos. Establecer las bases generales que normen la actividad de cabildeo que con fines de lucro realice individuos u organizaciones privadas antes los rganos de los poderes Ejecutivo y Legislativo federales. Las acciones de cabildeo debern cumplir con las obligaciones de publicidad y registro pblico que se establezcan en los reglamentos que expidan los poderes Ejecutivo y Legislativo. Regular que los particulares, personas fsicas o morales que sean directamente las peticionarias en algn asunto que sea proceso de dictamen para la creacin, reforma, adicin o abrogacin de alguna disposicin jurdica, tengan presencia en proceso de peticin que formulen ante las cmaras. Podrn solicitar su inscripcin ante la Secretara General de la Cmara de Diputados o en la Secretara de Servicios Parlamentarios del Senado, registro que durar el tiempo de ejercicio de la Legislatura. Se establecen los requisitos que debern cubrir las personas que soliciten su registro. Tambin se sealan las personas que estn

10 de noviembre de 2005

Alejandro Murat Hinojosa (PRI)

Ley para Regular el Cabildeo y la Gestin de Causas

31 de octubre de 2006

Sara Isabel Castellanos Corts (PVEM)

Ley Federal Cabildeo

de

27 de febrero de 2007

Cuauhtmoc Velasco Oliva (Convergencia)

Ley Federal Cabildeo

de

12 de abril de 2007

Rogelio Carbajal Tejada (PAN)

Que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley Orgnica y del Reglamento para el

imposibilitadas de intervenir en estas actividades. Establecer las normas para el ejercicio honesto y transparente de la actividad del cabildeo ante los poderes Ejecutivo y Legislativo federales. Seala derechos y obligaciones de los cabilderos; la forma en que deben guardar las comunicaciones. El Registro Nacional de Transparencia sobre Cabildeo y Gestin de Intereses depender de un Registro Nacional de Transparencia sobre Cabildeo y Gestin de Causas, que depender del Instituto Federal de Acceso a la Informacin. El registro es obligatorio. Se establecen responsabilidades y sanciones a las que se sujetarn los servidores pblicos. Reconoce al cabildeo como un proceso por el cual se fortalece a la sociedad civil, para incidir en el mbito de lo pblico. Identifica dos tipos principales de cabildeo: hacia el Congreso de la Unin y hacia el Ejecutivo. Establece un padrn de cabilderos ante los Poderes Ejecutivo y Legislativo. Faltas: orden y probidad en los foros donde participen, adems de presentar informacin falsa. Penas: adems de las estipuladas por el delito correspondiente, desde la suspensin del registro por seis meses hasta una multa de 5000 das de salario mnimo. Cdigo de tica que fija reglas de conducta para cabilderos, funcionarios del Congreso y funcionarios del Ejecutivo. Sobresale que: no podrn aceptar regalos, comidas o cualquier servicio por parte del cabildero; guardar el secreto profesional; deber declinar participar en algn asunto en el que exista relacin entre el cabildero y sus clientes. Crear un registro pblico de cabildeo legislativo a cargo de un Consejo de tica y otro ante el Poder Ejecutivo federal, el cual estara a cargo de la Secretara de la Funcin Pblica. El registro del cabildero deber ser renovado cada tres aos. Concepto de gestin de causas legtimas como una herramienta de participacin de la sociedad civil. ste comprende las acciones emprendidas por un grupo o un individuo con el objetivo de representar y perseguir intereses que no implican necesariamente el ejercicio profesional de cabildeo, sino la bsqueda de mejor calidad de vida en distintos mbitos. Sanciones: suspensin de registro; prdida de registro; multa desde cincuenta a tres mil das de salario mnimo; inhabilitacin para los servidores pblicos, entre otros Agregar lo relativo a la actividad de cabildeo ante el Congreso de la Unin, regulando el registro y acceso de los cabilderos, los documentos de cabildeo, los informes

13 de diciembre de 2007

Legisladores Grupo Parlamentario PAN

del del

Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos Reformas a la Ley Orgnica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanoa

semestrales, obligaciones y sanciones.

Establecer reglas que transparenten el cabideo, entre ellas, que los diputados que tengan inters directo, entendiendose como tal si econmicamente van a tener algn beneficio, en los asuntos que se van a tratar, debern enterar a la comisin a la que pertenezcan, si es que en la misma se trata el caso, a efecto de que en los dictmenes quede sealdo; los legisladores, independientemente de sus declaraciones patrimoniales, debern hacer pblico el apoyo econmico, en personal o en material, prestado por terceros, con indicacin de la identidad de estos ltimos; se abstendrn de recibir cualquier otro tipo de donacin o liberalidad en el ejercicio de su mandato, de grupos o personas interesados en asuntos de su competencia, los coordinadores de los grupos parlamentarios, tambin debern declarar cualquier apoyo en efectivo o en especie que reciban fuera de las subvenciones de la Cmara; la Cmara, ya sea la de diputados o de senadores, ser la encargada de autorizar la expedicin de tarjetas de acceso a las personas que deseen acceder con frecuencia a los locales del Parlamento, con objeto de informar a los diputados en el marco de su mandato legislativo, en inters propio o de terceros; en contrapartida, estas personas debern respetar el cdigo de conducta e inscribirse en un registro dependiente de la propia Cmara. El registro ser pblico, las tarjetas de acceso sern nominativas, incluirn la fotografa del titular, y el nombre de la empresa, organizacin o persona fsica para la que trabaje. El titular deber llevar permanentemente y de forma visible la tarjeta de acceso en todos los locales de la Cmara respectiva. El incumplimiento de esta disposicin podr dar lugar a la retirada de la tarjeta. Las tarjetas de acceso se distinguirn, por su forma y color, de las tarjetas entregadas a los visitantes ocasionales. Slo se renovarn si sus titulares han acatado el cdigo de conducta y cumplido sus obligaciones de registro; la tarjeta de acceso no permitir en ningn caso acceder a las reuniones que no sean declaradas pblicas y no dar lugar, en este caso, a excepcin alguna respecto a las normas de acceso que se apliquen a cualquier otro ciudadano de la Unin. Toda impugnacin por parte de un diputado de la actividad de un representante o de un grupo de inters se remitir al rgano encargado de la Cmara, quien instruir el caso y podr pronunciarse sobre el mantenimiento o retirada de la tarjeta de acceso.

Los representantes de empresas o grupos de inters tendrn bsicamente las siguientes obligaciones: declarar el inters o intereses que representan en sus contactos con los diputados o senadores, el personal que trabaja para ellos o los funcionarios de la institucin; abstenerse de cualquier accin tendente a obtener informacin deshonestamente; no pretender, en todo trato con terceros, que tienen cualquier tipo de relacin oficial con el Congreso; obtener, con el fin de evitar posibles conflictos de intereses, la autorizacin previa del diputado o de senadores en cuestin por lo que se refiere a todo vnculo contractual o de empleo con un asistente de un diputado y, posteriormente, asegurarse de que ello se ha consignado en el registro que para el efecto se expida. Toda desobediencia a estas normas podr suponer la retirada de la tarjeta de acceso expedida a las personas interesadas y, en su caso, a su empresa. Establecer la obligacin de crear un sistema de registro y transparencia financiera de aquellos que intentaran influenciar la legislacin en el Congreso de manera bianual. Su finalidad ser proveer informacin pblica sobre las presiones polticas que influenciarn la actividad legislativa; asimismo estos reportes financieros deben contener el nombre y direccin del cabildero y todos sus clientes; cunto le pagan, todos los colaboradores en sus actividades de cabildeo y la medida de su colaboracin; una relacin pormenorizada de gastos hechos por el cabildero; cualquier publicacin en la que el cabildero hubiere escrito artculos o editoriales; y la legislacin especfica que le pagaron por influenciar. La violacin a este deber ser sancionable con una multa de hasta cinco mil salarios mnimos, o pena de prisin de hasta un ao y prohibicin para cabildear por tres aos. Regular la actividad para planear y supervisar las reuniones que se llevan a cabo entre los grupos de inters y los legisladores. Establecer la creacin de una unidad especializada de enlace que d respuesta a los planteamientos y realice las diligencias que se deriven de estas actividades, pero sobre todo, que establezcan claramente que esos procedimientos de comunicacin y anlisis de propuestas sern gratuitos. Prever un proceso que condense los intereses ciudadanos y que al estar regulado por el propio Estado garantice una efectiva atencin al inters colectivo sin miras individuales. Reconocer en el artculo 73 como una facultad expresa del Congreso de la Unin mediante la adicin de una fraccin XXIX-P la de expedir leyes en materia de cabildeo. Reformar el artculo 109, con la adicin de una

9 de febrero de 2010

Carolina Gudio Corro (PRI)

Adicionar un Ttulo Sexto a la Ley Orgnica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos

23 de julio de 2010

Jos Luis Correa (PT)

Jaime

Que adiciona una fraccin XXIX-P al artculo 73 y una fraccin IV al artculo 109 de la Constitucin

fraccin IV, a fin de que los servidores pblicos comprendidos en el artculo 108 se les apliquen las sanciones administrativas y penales que correspondan a quienes realicen actividades de cabildeo o la gestin de intereses particulares y reciban un beneficio personal, econmico o en especie para s o terceras personas. 30 de septiembre Jaime Crdenas Que reforma el artculo Regular aspectos bsicos del cabildeo como de 2010 Gracia (PT) 73 de la Constitucin definir los sujetos de cabildeo, establecer Poltica de los Estados obligatoriedad en el registro de cabilderos, Unidos Mexicanos, y requisitos y caractersticas del registro, expide la Ley Federal determinar responsabilidades y sanciones, que regula las entre otros. Actividades de Incorporar la figura de cabildeo ciudadano Cabildeo. como un complemento del sistema de democracia representativa. Diferenciar entre cabildeo profesional y cabildeo ciudadano. El cabildeo o la actividad de cabildeo puede ser profesional, cuando se realiza por profesionales y empresas constituidas con este fin y el cabildeo ciudadano en caso de que se realice por la ciudadana, la sociedad civil organizada y/o cualquier forma de organizacin y representacin de sta. Incorporar al Poder Judicial, al Ejecutivo y dems instancias de poder pblico como sujetos de cabildeo, situacin que de hecho sucede en litigios importantes, principalmente aquellos en que estn en juego intereses econmicos o polticos. Establecer como principios rectores para el ejercicio de actividades de cabildeo, la transparencia, publicidad, accesibilidad y participacin. Establecer la obligatoriedad para que en el caso de que un sujeto de cabildeo acepte ser contactado por un cabildero profesional, estar obligado a aceptar el cabildeo ciudadano que se le solicite para el mismo tema. Privilegiando con ello igualdad de accesibilidad para influir en la toma de decisiones. Proponer la creacin de Unidades de Promocin y Apoyo a Cabilderos Ciudadanos. Fuente: pgina electrnica de la Cmara de Diputados (www.diputados.gob.mx).

Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, para otorgar al Congreso de la Unin la facultad de legislar en materia de cabildeo

2.2. Senado
Fecha 30 de marzo de 2004 Presentador Fidel Herrera Beltrn Ttulo Se adiciona un Ttulo Sexto a la Ley Orgnica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos Contenido Regular la actividad para planear y supervisar las reuniones que se llevan a cabo entre los grupos de inters y los legisladores. Establecer la creacin de una Unidad Especializada de Enlace que d respuesta y realice las diligencias que de estas actividades devengan pero, sobre todo, establecer que estos procedimientos de comunicacin y anlisis de propuestas sean gratuitos. Definir con precisin al cabildeo como la actividad profesional y especializada de agregacin y gestin de intereses de los

10 de noviembre de 2005

Sara Castellanos Corts (PVEM)

Se adiciona un Ttulo Sexto, denominado De la participacin

ciudadana y el cabildeo legislativo, compuesto por los artculos 136 al 141 a la Ley Orgnica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos

gobernados frente a los legisladores en lo individual o los rganos legislativos colegiados; as como establecer mecanismos de transparencia, informacin y verificacin, para el conocimiento pblico de las personas fsicas y morales que legal y profesionalmente se dediquen a la actividad de cabildeo. Diferenciar el ejercicio profesional de las actividades de cabildeo y promocin de intereses, de las actividades de representacin legal que realicen los individuos por s mismos o en nombre de las diversas organizaciones del sector privado o social, conforme a la legislacin correspondiente, frente a las instancias del Poder Legislativo de la Unin. Establecer la responsabilidad de las instancias competentes del Poder Legislativo de integrar y mantener actualizado un padrn de personas fsicas o morales que profesionalmente se dediquen a las actividades de cabildeo, excluyendo de la posibilidad de ser inscritos como tales, a quienes sean servidores pblicos en activo en cualquiera de los rdenes de gobierno, o hayan sido inhabilitados para el ejercicio del servicio pblico, o bien se encuentren sujetos a procesos por presuntas responsabilidades de orden penal, civil o administrativo, derivado de sus actividades en el serviciopblico en cualesquiera de los rdenes de gobierno. Prohibir de manera expresa y tajante, como parte de las actividades de cabildeo, la entrega, por parte de los cabilderos, ya sea por s o por interpsita persona, de obsequios, pagos o servicios a los sujetos pasivos de cabildeo, como parte de sus actividades en la promocin de asuntos. Prohibir expresamente la contratacin, por parte del Ejecutivo Federal, sus dependencias y organismos descentralizados, de servicios profesionales de cabildeo en sus relaciones con el Poder Legislativo Federal y con otros rdenes de gobierno. La nica posibilidad de contratacin de tales servicios, previas las medidas adecuadas de publicidad y transparencia, sera para la promocin de asuntos en el extranjero, donde no quepa la posibilidad de representacin legal o comercial derivada de los instrumentos internacionales correspondientes. Establecer el esquema de responsabilidades y sanciones, adecuado a las irregularidades e ilcitos cometidos por los sujetos activos o pasivos en las actividades de cabildeo, as como identificar con claridad aquellos aspectos de la funcin legislativa en que sea permitida la prestacin de servicios y actividades profesionales de cabildeo. Establecer con toda claridad la prohibicin para que los individuos y empresas que profesionalmente se dediquen al cabildeo

26 de marzo de 2008

Jos Gonzlez Morfn (PAN)

Reformas a la Ley Orgnica del Congreso Federal de los Estados Unidos Mexicanos

16 de marzo de 2010

Carlos Sotelo Garca (PRD)

Ley Federal Cabildeo

de

participen de cualquier manera en la promocin, organizacin ofinanciamiento de agrupaciones polticas nacionales, partidos polticos o candidatos a los distintos cargos de eleccin popular. Adicin de dos numerales al artculo 13 de la Ley Orgnica. Necesidad de una autorizacin de la Cmara como requisito para operar. Establecimiento de un registro de cabilderos, administrado por la Mesa Directiva. La Cmara a su vez podr solicitar la informacin que considere necesaria para emitir la autorizacin o mantenerla. Transparentar el ejercicio del cabildeo, para evitar su prctica viciada de trfico de influencias, amiguismo poltico o de manejo patrimonialista de informacin privilegiada. Institucionalizar legislativamente la figura del cabildeo como un instrumento al servicio de la sociedad civil, que enriquece y fortalece la democracia. Que la influencia de los grupos de inters sea complementaria alproceso de representacin popular directa y nunca un sustituto de esta. Creacin de registros pblicos para quines realicen tales actividades, con la finalidad de que la ciudadana pueda identificar a cada uno de los cabilderos y los temas que stos puedan abordar en los mbitos legislativo o ejecutivo. Precisar los deberes de los registradores y de los cabilderos; se establecen las restricciones a los funcionarios o empleados de los mbitos legislativo y ejecutivo, y se estipulan infracciones y sanciones por infringir el dispositivo legal.

Fuente: pgina electrnica del Senado (www.senado.gob.mx).