RESOLUCION ADOPTADA POR LA DEFENSORA DEL PUEBLO (e.f.

) EN RELACION CON LA SOLICITUD DE RECURSO DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA EL REAL DECRETO-LEY 13/2010, DE 3 DE DICIEMBRE, DE ACTUACIONES EN EL AMBITO FISCAL, LABORAL Y LIBERALIZADORAS PARA FOMENTAR LA INVERSION Y LA CREACION DE EMPLEO.

La Asociacion de Secretarios Generales de Camaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegacion de Espana, junto con otras personas, ha solicitado al Defensor del Pueblo que, en usa de la legitimacion que le confiere el articulo 162.1 a) de la Constitucion, el articulo 32 de Ia Ley Organica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, y el articulo 29 de la Ley Orgariica 3/1981, de 6 de abril, del Defensor del Pueblo, interponga recurso de inconstitucionalidad contra el articulo 4 del Real Decreta Ley 13/2010, de 3 de diciembre, sabre actuaciones en el ambito fiscal, laboral y liberalizadoras para fomentar la inversion y la creaci6n de empleo, publicado en el Boletin Oficial del Estado el 3 de diciembre de 2010, que modifica la Ley 3/1993, de 22 de marzo, Basica de las Camaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegacion.

ANTECEDENTES

PRIMERO.- En concreto el articulo 4 del Real Decreto Ley 13/2010, de 3 de diciembre, sobre actuaciones en el ambito fiscal, laboral y liberalizadoras para fomentar la inversion y la creaci6n de empleo dice textualmente 10 siguiente:

"Articulo 4. Modificaci6n de La Ley 3/1993, de 22 de marzo, Basica de las Camaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegaci6n.

Uno. Se modijica eL articulo 4, que queda redactado de la siguiente forma:

«Articulo 4. Reqimen financiero del Plan.

1. Estaran. afectos a la financiaci6n del Plan Cameral de Promoci6n de las Exportaciones los ingresos por cuotas en los terminos setialados en el articulo 16 de esta Ley.

2. En todo caso, las Camaras 0 su Consejo Superior podrari financiar las actividades incluidas en el Plan Cameral de Promocion. de las Exportaciones con dotaciones suplementarias».

Dos. Se modijica el articulo 6, que queda redactado de la siguiente forma:

«Articulo 6. Pertenencia a las camaras;

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1. Podrari ser miembros de las Catnaras Ojiciales de Comercio, Industria y Nauegaci6n las personas naturales 0 juridicae, nacionales ° extranjeras, que ejerzari actiuidades comerciales, industriales 0 nauieras en territorio nacional. Los miembros tendrari la condici6n de electores de las Camaras Ojiciales de Comercio, Industria y Navegaci6n, dentro de cuya circun.scripciori cuenten con establecimienios, delegaciones 0 agencias.

2. En especial, se corisideraran. actividades incluidas en el apartado anterior, las ejercidas por cuenta propia, en comisi6n ° agencia, en el sector extractiuo, industrial, de la construcci6n, comercial, de los servicios, singularmente de hosteleria, trarisporte, comunicaciones, ahorro, financieroe, seguros, alquileres, espectaculoe, juegos, actiuidades artisticas, asi como los relatiuos a ges to ria, intermediaci6n, representaci6n 0 consignaci6n en el comercio, tasaciones y liquidaciones de todas clases, y los correspondientes a agencias inmobiliarias, de la propiedad industrial, de valores negociables, de seguros y de creditos.

En todo caso, estarari excluidas las actiuidades aqricolas, ganaderas y pesqueras de caracier primario y los servicios de Agentes y Corredores de Seguros que sean personas fisicas asi como los correspondientes a profesiories liberales no incluidas expresamente en el parrafo anterior.

3. Se eniendera que una persona natural 0 juridica ejerce una actiuidad comercial, industrial 0 naviera cuando por esta raz6n quede sujeta alImpuesto de Actiuidades Econ6micas 0 tributo que 10 sustituua».

Tres. Se modifica el apartado 3 del articulo 8, que pasa a tener la siguiente redacci6n:

«3. Los candidatos a formar parte de los 6rganos de Gobierno de las Cameras deberan, ademas, tener la nacionalidad espanola 0 de un Estado miembro de la Comunidad Econ6mica Europea, llevar como minima dos aiios de ejercicio en la actividad empresarial en los territorios citados y no hallarse en descubierto en el pago de la cuota cameral.

Las personas de otra nacionalidad podrtui ser candidatas de acuerdo con el principia de reciprocidad, siempre que cumplan los de mas requisites exigidos en el parrafo anterior».

Cuatro. Se modifica el articulo 10, que queda redactado de la siguiente forma:

«Articulo 10. Financiacion.

Para la financiaciori de sus actividades las Camaras dispondrari de los siguientes ingresos:

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a) La cuota cameral, reguZada en los articulos siguientes.

b) Los ingresos ordinarios y extraordinarios obtenidos par los servicios

que presten y, en general, por el ejercicio de sus actividades.

c) Los productos, rentas e incrementos de su patrimonio.

d) Las aportaciones voluntarias de sus electores.

e) Las subuenciones, legados 0 donativos que puedan recibir.

j) Los procedentes de las operaciones de credito que se realicen.

g) Cualesquiera otros que les puedan ser atribuidos por Ley, en virtud de convenio 0 por cuaiquier otro procedimienio de confonnidad con el ordenamiento juridico.»

Cinco. Se deroga el articulo 11.

Seis. Se deroga el articulo 12.

Siete. Se modifica el articulo 13, que queda con la siguiente redaccion:

«Articulo 13. Ob1igaci6n de pago y devengo de la cuota cameral.

1. Estarari obligados al pago de La cuota cameral quienes ejerzan las actiuidades del comercio, la industria 0 la navegaci6n a que se refiere el articulo 6 y decidan libremenie pertenecer a una Camara Oficial de Comercio, Industria y Navegaci6n.

2. El importe y devengo de la cuota cameral se detertninara por el Consejo Superior de Camaras».

Ocho. Se modifica el articulo 14, que queda con la siguiente redaccion:

«Articulo 14. Recaudaci6n de la cuota cameral.

1. La recaudaci6n de La cuota cameral correspondera a las Camaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegaci6n y se desarrollara con sujeciori a 10 preuisto en lapresente Ley.

2. Las Camaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegaci6n deberan. poner a disposiciori de las demas Camaras y de su Consejo Superior las participaciones en las cuotas que respectivamente les correspondan, de acuerdo con lo seiialado en el articulo siguiente, dentro del plaza de dos meses a con tar desde el dia siguiente a aquel en que se hubiese efectuado el cobro.

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A partir de la expiracioti del indicado plaza, procedera el abono de las iritereses legales de demora, sin perjuicia de las responsabilidades de otro arden en que hubiesen. podido incurrir por omision dolasa del reparto».

Nueve. Se modifica el articulo 15, que queda con la siquienie redaccion:

«Articulo 15. Atribucion. de los ingresos por cuoias camerales.

Los ingresos par cuotas camerales se distribuirari con arreqlo a las siquienies normas:

aj El 6% correspond era al Consejo Superior de Camaras.

b) La porciori restante de las cuotas sera disiribuida entre las Camaras en cuya demarcaciori existan establecimientos, delegaciones 0 agencias de la persona fisica 0 juridica con arreglo a los criterios que establezca el Pleno del Consejo Superior de Camaras, si bien la porci6n correepondiente a la Camara del domicilio del empresario social 0 individual no podra ser inferior al 30 % de la cuota total.

cj E1 Plena del Consejo podra decidir que un porcentaje de las cuotas recaudadas se ingrese en un fonda iniercameral para su atribuci6n a cada una de las camaras en funciori del porcentaje que represente el numero de miembros que tengan su domicilio fiscal en cada una de las circunscripciones territoriales de cada camara respecto al total de miembros, El Plena del Consejo Superior de Carnaras aprobara las normas de funcionamienio de este fonda».

Diez. Se modifica el articulo 16, que queda con la siguiente redaccion:

«Articulo 16. Afectaciori de los ingresos procedentes de la cuota cameral.

Los ingresos de las Camaras procedentes de la cuota cameral estarari destinados al cumplimienio de los fines propios de las mismas, en especial a la financiaci6n del Plan Cameral de Promoci6n de las Exportaciones y de lafunci6n de colaboraci6n can las

Administraciones competentes en las tareas de formaci6n a que se refiere el parrafo j) del apartado 1 y el parrafo dj del apartado 2 del articulo 2 de la presente Ley».

Once. Se deroga el articulo 1 7.

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Doce. Se modified el articulo 23, que queda redactado de la siquiente forma:

«Articulo 23. Presupuestos.

1. Las Camaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegaci6n y su Consejo Superior elaborarari y someteran sus presupuestos ordinarios y extraordinarios de gastos e ingresos a La aprobacion. de la Administraci6n tutelanie, que fiscalizara sus liquidaciones y podra establecer las instrucciones necesarias para la elaboraci6n de los presupuestos y de las liquidaciories tipo.

En todo cas 0, las liquidaciones deberan presentarse acompanadas de un informe de auditoria de cuenias.

2. Las personas que gestionen bienes y derechos de las Carnarae quedaran. sujetas a indemnizar los danos y perjuicios que puedan causarles par acciones u omisiones realizadas par dolo, culpa 0 negligencia grave con infracciori de la normatiua uiqenie, con independencia de la responsabilidad penal 0 de otro orden que les pueda corresponder».

Trece. Se deroga la Disposici6n adicional primera.

Catorce. Se deroga La Disposici6n adicional segunda.

Quince. Se deroga la Disposici6nfinal sequnda"

SEGUNDO.- EI primer motivo de inconstitucionalidad alegado hace referenda a1 procedimiento legislative empleado en la modificaci6n abordada, at considerar que el Real Decreta-Ley vulnera el articulo 86.1 de la Con stitucion, por cuanto no se dan, a su entender, los presupuestos habilitantes de extraordinaria y urgente necesidad para hacer uso del mismo.

En lineas generales estiman que no se dan los supuestos concretos que la jurisprudericia del Tribunal Constitucional ha establecido para determinar objetivamente la urgente y extraordinaria necesidad consistentes en: que la medida tenga relaci6n directa 0 indirecta con la situacion que se trate de afrontar (STC 29/1982); que se modifique de manera instantanea la situaci6n juridica existente (STC 29/ 1982); y que la medida adoptada por decreto ley nazca con vocaci6n de regulacion normativa provisional (SSTC 3/ 1983, 111/ 1983 Y 60/1986).

En cuanto ala relaci6n que debe tener la medida con 1a situaci6n que se trata de afrontar los interesados senalan que en la Exposici6n de motivos de la norma euya inconstitucionalidad se pretende se indica que las medidas estan enfoeadas a las pequeiias y medianas empresas, sin embargo segun los datos

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aportados la distribuci6n por tramos de cuotas que pagan las empresas a las Camaras es:

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% del total
0,00 euros -- I-' 53,53
Entre 0 y 20 €/aflO 22,03
Entre 20 y 60 €/ano 12,47
Entre 60 y 100 €/ano 5,46
Entre 100 y 300 €/ano 3,86
Entre 300 y 1000 €/ano 1,75
Entre 1000 y 6000 €.Lano 0,73 -~
Mas de 6000 € I afio 0,16 De 10 que se deduce que el 75,56% de las empresas pagan nada 0 20 € Y unicarnente el 0,16% aporta mas de 6.000 €, por 10 que estiman que no hay relaci6n entre el beneficio pretendido y la medida.

La modificaci6n instantanea de la situaci6n ju ridica no va a producirse, pues durante el ejercicio 2010 las Camaras han emitido al cobro las cuotas giradas sobre e1 Impuesto sobre la Renta de las Personas Fisicas y el impuesto de sociedades correspondientes a 2008. Todo ello teniendo en cuenta que segun la Disposicion Transitoria primera punto 2, "Las exacciones que constituyen el recurso cameral pennanente que todavia no hayan side exigibles a la fecha de . entrada en vigor del presente Real Decreto-ley cuyo devengo se haya producido 0 vaya a producirse durante 2010 no serdn ya exigibles. No obstante 10 anterior, cuando se trate de entidades sujetas al Impuesto sobre Sociedades cuyo importe neto de cifra de negocios haya sido igual 0 superior a diez millones de euros, en el ejercicio inmediatamente anterior, las exacciones que todavia no hayan sido exiqibles a la fecha de entrada en vigor del presente Real Decreta-ley lo serari de acuerdo con la normativa hasta ahara en vigor siempre que su devengo se haya producido a vaya a producirse en 2010. En ningUn caso originardn derecho a la deuoluciori las exacciones devengadas, exiqibles e ingresadas en 2010».

En cuanto a la vocaci6n de temporalidad de la medida, los interesados alegan que, al contrario, 10 que se ha producido es una reforma parcial de las Camaras con caracter permanente, modificaci6n que a su entender no debe abordarse por medio de un Real Decreto-Ley sino por una ley formal que, adernas, tenga en cuenta las consecuencias de la misma en el seno de un debate parlamentario.

TERCERO.~ Se alega en las peticiones de interposici6n de recurso de inconstitucionalidad la infracci6n de la distribuci6n competencial entre Estado y Comunidades aut6nomas, ya que al derogar el articulo 12 de la Ley 3/1993, de 22 de marzo, Basica de las Camaras Oficiales de Comercio, Industria y

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Navegacion, referido a los tributos sobre los que se podia aplicar el recurso cameral permanente, se invaden facultades reservadas a las autonomias.

CUARTO.· Las Camaras Oficiales de Comercio son corporaciones de derecho publico, que por imperative de la Ley 3/1993, de 22 de marzo, Basica de las Carnaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegaci6n les corresponde el ejercicio de funciones juridico-publicas, para euyo desernpeno contaban con la recaudacion de la cuota cameral obligatoria. Sin embargo la nueva regulaci6n establecida en el Real Decreto Ley 13/2010, de 3 de dieiembre, mantiene la obligatoriedad de las funciones publicas euya finalidad se tiene que cumplir pero hace desaparecer la financiaci6n publica de las mismas, por 10 que los interesados consideran que se ha producido una ruptura del equilibrio que sustentaba las Camaras de Comercio y que las diferenciaba del resto de asociaciones de empresarios. El problema es que esta ruptura de equilibrio, a juicio de los interesados, afecta al principio de igualdad contenido en el articulo 14 CE, pues situa a las Camaras en desventaja en el mercado, toda vez que las

asociaciones privadas con fines privados pueden ofreeer a sus asociados la defensa de sus intereses particulares, mientras que las Camaras teridran que destinar los fondos de sus socios a la defensa del interes general y de objetivos publicos.

QUINTO.-A jurcio de los interesados el principio de seguridad juridica del articulo 9.3 CE tambien se ve afectado par la nueva regulaci6n, ya que la Dispcsicion Final Primera de la citada Ley Basica de las Camaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegaci6n encomienda a la Ley de Presupuestos Generales del Estado la regulacion del recurso cameral permanente y las cuantias de las exacciones que configuran el mismo, 10 que les lleva a considerar que la via adecuada para la actual reforma era la Ley de Presupuestos y no un Decreto Ley. Ademas de mantener vigentes normas en clara contradicci6n con las medidas nuevamente aprobadas.

Valorados los antecedentes expuestos se adopta el presente acuerdo con base en los siguientes

FUNDAMENTOS

PRIMERO.- La primera deficiencia constitucional denunciada por los solicitantes de interposicion de recurso se refiere a la inexistencia del presupuesto de hecho habilitante de "extraordinaria y urgente necesidad" requerido por el articulo 86.1 CEo En este sentido la doctrina consolidada del Tribunal Constitucional recogida en la 189/2005, fundamento juridico 3, sabre las circunstancias que facultan al Gobierno para aprobar un Real Decreto-Ley dice textualmente 10 siguiente:

"Plante ada en estos terminos la conirouersia hemos de comenzar nuestro analisis recordando La doctrina elaborada par este Tribunal en iorno al

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presupuesto habilitante de la «extraordinaria y urgente necesidad» exigido por el art. 86.1 CE, doctrina que aparece recogida, en esencia, en nuestras SSTC 182/1997, de 28 de octubre (RTC 1997, 182), 11/2002, de 17 de enero (RTC 2002, 11), Y 137/2003, de 3 de julio (RTC 2003, 137). En elias, tras reconocer el peso que en la apreciacioti de la extraordinaria y urgente necesidad ha de concederse «al )uicio puramente politico de los orqanos a los que incumbe la direcciori del Estado», declaramos que -la necesaria conexiori entre la jacultad legislativa excepcional y la existencia del presupuesto habilitante» conduce a que el concepto de extraordinaria y urgente necesidad que se contiene en la Coristituciori no sea, en modo alguno (<una olausula 0 expresiori uacia de significado dentro de la cual el loqico margen de apreciaciori politica del Gobierno se mueva libremente sin restricciori alguna, sino, por el contrario, la constataciori de un limite juridico a la actuaciori mediante decretos-Leues». Por ella mismo dijimos que es funciori propia de este Tribunal «el aseguramiento de estos limites, 1a garantia de que en el ejercicio de esta Jacultad, como de cualquier otra, los poderes se mueven dentro del marco trazado por la Constitucion», de forma que «el Tribunal Constitucional podra, en supuestos de uso abusivo 0 arbitrario, rechazar la definicion que los orqanos politicos hagan de una situaci6n determinada» y, en consecuencia, declarar la inconstitucionalidad de un Decreto-ley por inexistencia del presupuesto habilitante por invasion de las Jacultades reservadas a las Cortes Generales par la Constituci6n (SSTC 11/2002, de 17 de enero [RTC 2002, ll}, F.4; y 137/2003, de 3 de julio [RTC 2003, 137}F.3}.

En consecuencia can la doctrina expuesta, como recordabamos en las Senteneias citadas, este Tribunal no estim6 coniraria al art. 86.1 CE la apreciaciori de la urgencia hecha por el Gobierno en casas de modificaciones tributarias que afectaban a las haciendas locales (STC 6/ 1 983, de 4 de febrero [RTC 1 983, 6}, de situaciori de riesgo de deeestabilizacion. del orderi financiero (STC 111/1983, de 2 de diciembre [RTC 1983, 111}, de adopci6n de planes de reconversion. industrial (STC 29/ 1986, de 20 de febrero [RTC 1986, 29}, de medidas de reforma administrativa adoptadas tras la llegada al poder de un nuevo Gobierno (STC 60/1986, de 20 de mayo [RTC 1986, 60}, de modificaciones nonnativas en relaciori con la eoncesi6n de autorizaciones para instalaei6n 0 traslado de empresas (STC 23/1993, de 21 de enero [RTC 1993, 23}, de medidas tributarias de saneamiento del deficit publico (STC 182/1997, de 28 de oetubre {RTC 1997, 182} 0, en fin, de neeesidad de estimular el mercado del autom6vil (STC 137/2003, de 3 de julio [RTC 2003, 137}. Como es facil comprobar en todas estas Sentencias, los Decretos-leyes enjuiciados en ellas afectaban a 10 que la STC 23/1993, de 21 de enero (RTC 1993, 23), F. 5, denomin6 «couuniuras economicas problematicas» para cuyo tratamiento el Decreto-ley representa un instrumenio eonstitucionalmente licito, en tanto que pertinente y adecuado para la consecuci6n del fin que justifica la legislaci6n de urgencia, que no es otro, sequn. tenemos reiterado, que subvenir a IIsituaciones

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concretas de los objetivos gubemamentales que por razones dificiles de prever requieran una acciori nonnativa inmediata en uri plazo mas breve que el requerido por la via normal a por el procedimiento de urgencia para la tramitaci6n parlamentaria de las Leues» {SSTC 6/ 1 983, de 4 de febrero [RTC 1983, 6J, F. 5; 11/2002, de 17 de enero [RTC 2002, 11}, F. 4 y 137/2003, de 3 de julio [RTC 2003, 137} F. 3).

Ahora bien, como tambien hemos afirmado, «es claro que el ejercicio de la potestad de control que compete a este Tribunal implica que la definicion. por los 6rganos politicos de una situaci6n de "extraordiriaria. y urgente necesidad' sea explicita y razonada, y que exista una conexi6n de sentido 0 relaciori de adecuaci6n entre la situaci6n definida que constituye el presupuestos habilitante y las medidas que en el Decreto-leu se adoptan (STC 29/1982, de 31 de mayo [RTC 1982, 29J, F. 3), de manera que estas uliimas guarden una relaci6n directa 0 de congruencia con la situaci6n que se trata de afroniar» (STC 182/1997, de 28 de octubre [RTC 1997, 182J, F. 3). A este respecto, conviene recordar que el examen de la concurrencia del citado presupuesto habilitante de la «extraordinaria y urgente necesidad» siempre se ha de llevar a cabo mediante La valoraci6n conjunta de todos aquellos factores que determinaron al Gobiemo a dictar la disposici6n legal excepcional y que son, basicamente, «los que quedan rejlejados en la exposici6n de motivos de la norma, a 10 largo del debate parlameniario de conualidacion, y en el propio expediente de elaboraci6n de la misma» (SSTC 29/1982, de 31 de mayo [RTC 1982, 29J, F. 4; 182/1997, de 28 de oetubre /1997, 182J, F. 4; 11/2002, de 17 de enero [RTC 2002, 11J, F. 4 y 137/2003, de 3 de julio [RTC 2003, 137J, F. 3), debiendo siempre tener

presentes «las situaciones concretas y los objetivos gubemamentales que han dado lugar a la aprobaci6n de cada uno de los Decretos-leyes enjuiciados» (SSTC 6/1993, de 4 de febrero [RTC 1983, 6J, F. 5; 182/1997, de 28 de octubre, F.·3; 11/2002, de 17 de enero, F. 4; Y 137/2003, de 3 de julio, F. 3)".

El control del Tribunal Constitucional sobre tales extremos es limitado y de caracter extemo pues no puede interferir en e1 juicio puramente politico para Ia apreciacion de la extraordinaria y urgente necesidad que efectuen los 6rganos a los que incumbe la direccion del Estado (SSTC 29/1982, 182/1997, 11/2002, 189/2005).

Para poder vaIorar si el Gobierno se encontraba amparado por presupuesto habilitante para dictar el Real Decreto-Ley 13/2010, es decir, si se dict6 en un caso de extraordinaria y urgente necesidad es preciso acudir a los factores en su conjunto que le hayan aconsejado dictar dicha norma, tales factores se encuentran reflejados en el Preambulo de 1a norma, en el expositivo I, comienza seiialando la finalidad de la rnisma, que a los efectos que aqui interesan se constriiie en:

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"El presente Real Decreto-ley tiene como finalidad esencial continuar y reforzar la politico de impulso al crecimiento de la economia espanola y al incremento de su competitiuidad a traues de medidas de apoyo a la actividad empresarial, esencialmente enJocadas a las pequetias y medianas empresas, de tal como que, a traves de una reducci6n de cargas impositivas y de otra indole, se Javorezca la inversi6n productiua, la competitiuidad de las empresas espanolas y, par ende, la creaci6n de empleo".

A la anterior fundamentaci6n hay que aiiadir la justificaci6n especificada en el expositivo III sobre las medidas adoptadas en relaci6n con la pertenencia obligatoria a las Camaras de Comercio y el deber de contribuci6n con el recurso cameral permanente a1 sostenimiento de las mismas, en concreto senala:

"En. el contexte de dificultades financieras del sector productiuo y de incertidumbre sobre la fortaleza y ritmo de recuperacion; se hace necesario eliminar aquellas cargas econ6micas que recaen sobre las empresas de forma directa.

Es el caso del recurso cameral permanerite, que la Ley 3/1993, de 22 de marzo, Basica. de las Camaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegaci6n establecio con caracter obligato rio para todas las empresas y que ha servido de fueriie de financiaci6n principal de las Carnaras,

La reforma hace voluntaria la pertenencia a las Camaras y la contribuci6n a la ahora denominada cuota cameral. Su eliminaci6n liberara recursos que actual mente recaen directamente sabre dos millones y media de empresas activas en el mercado y coniribuira a mejorar su competitividad.

Par otro lado, la voluntariedad de la pertenencia a las Camaras debe ser un incentivo para que cum plan sus funciones can mayor eficiencia que hasta el momenta. La necesidad de asegurar el inieres de las empresas par seguir contribuyendo servira de estimulo para impulsar su modernizaci6n y consolidacioti como prestadoras de servicios de mayor utilidad para sus asociados".

Tambien , resulta preciso poner enfasis en la decisiva importancia que tierie la convalidaci6n del Decreto-ley por el Congreso de los Diputados, conforme a 10 previsto en el articulo 86.2 de la Constituci6n, a efectos del control de la existencia del presupuesto habilitante, no siendo ajeno a esta circunstancia el caracter predominantemente politico de la apreciaci6n del caracter extraordinario y urgente de una necesidad determinada. En este sentido, ha declarado el Tribunal Constitucional que «10 que el articulo 86.2 de la Constituci6n llama 'conualidacion' es mas genuinamente una homologaci6n respecto de la existencia

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de la situacion. de necesidad juetificadora de la iniciatiua normatiua encauzada por ese camino" (STC 6/1983).

Asi, en la sesion parlamentaria de Convalidacion del Real Decreto-Ley 13/2010, de 3 de diciembre, celebrada el 14 de diciembre de 2010. la Vicepresidenta Segunda del Gobierno y Ministra de Economia y Hacienda dio razon de la motivacion de esta reforrna:

"Como ya puse de manifiesto en el inicio de mi exposici6n, este real decreto integra un abanico de actuaciones destinadas a favorecer la actiuidad economica privada, dando acceso a ambitos reservados al Estado y fortaleciendo y dinamizando el tejido productivo para impulsar finnemente la competitiuidad de nuestra economia. Ademas, en este real decreta-ley se adoptan medidas que favorecen la consolidaciori fiscal en el corto y en el largo plazo. Y dado el contexto de elevada incertidumbre en los mercados financieros y la necesidad de fortalecer la confianza en nuestra economia, todas estas medidas deben entrar en vigor de manera urgente, por 10 que procede presentarlas como real decreto-ley.

Senorias, estas medidas se insertan en la linea de trabajo del Gobierno dirigida a asequrar La consolidaci6n fiscal -objetivo, como saben, incondicional-, asi como a poner en marcha las refonnas que permitan reforzar la recuperaciori y apoyar el proceso de cambia del modelo productiuo, medidas que deben ser adoptadas con decision, cuyos tiempos de diseno y ejecuci6n no permiteri dilaciones en una coyuntura econ6mica como al que estamos uiuienda; cohereneia y rapidez son caracteristicas que estan permitiendo lograr una mayor eficacia en su aplicacion. Es fundamental, como conocer, responder de una manera extraordinaria y urgente a fin de recuperar la confianza de los operadores econ6micos sobre nuestra eapacidad y nuestra detenninaci6n de cumplir los compromisos. Por todo ello, la figura del decreta-leu es especialmente apta para la regulaci6n a la que he heeho referencia.

Seiiorias, para terminar, y en el espiritu de que las decisiones que el Ejecutiuo ha plasmado en este real decreto-ley que hoy les he presentado responde a enJoques y planteamientos que hemos tenido oeasi6n de escuchar a muchos de ustedes en este arco parlamentario, espero que todos, con su voto, apoyen el contenido y convaliden esta norma".

Pues bien, a la luz de la doctrina constitucional expuesta los argumentos alegados par el solicitante son insuficientes para sustentar una acci6n de inconstitucionalidad del Real Decreta-Ley ante el Tribunal Constitucional por falta de presupuesto habilitante, pues, constatada la correspondencia de aquellas rnedidas con la situaci6n que se trata de solucionar, el juicio de constitucionalidad no puede llegar mas alla en su labor de control, pues no le

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corresponde determinar 1a "bondad tecnica, la oportunidad 0 la eficacia de las medidas" (STC 182/1997, FJ4 y 332/2005, F J7),

Se critica por los interesados 1a adopci6n de la medida por Real Decreta-ley al estimar que no se va a corregir situacion alguna de forma inmediata, dado e1 sistema de recaudacion del recurso cameral, pero no se tiene en cuenta que 1a misma se adopta precisamente antes del inicio de un nuevo ejercicio fiscal y que 1a existencia de una situaci6n transitoria pretende precisamente paliar las consecuencias negativas de forma inmediata para las Camaras de Comercio, dando un periodo de adaptacion en el que ya van aver reducidos sus ingresos y por en de las empresas minorados sus gastos, que es 1a verdadera finalidad de 1a norma, la supresi6n de barreras fiscales para ayudar en 1a presente coyuntura econornica.

Respecto al nacimiento de 1a medida con vocaci6n de permanencia en el ordenamiento juridico en lugar de revestir caracter provisional como seria adecuado dado que la misma se ha adoptado en el seno de un Real Decreta-ley, el Tribunal Constitucional ha tenido ocasion de pronunciarse sobre 1a validez de estas normas y 10 ha hecho en los siguientes terminus:

"En cuanto a la alegaci6n de que las medidas iniroducidas par el Real Decreto-ley (RCL 1996, 1 767 Y 1823), lejos de ser prouisionales, integran una regulaci6n de caracter permanente, es de recordar que, como advierten los propios recurrentes, conforme a la jurisprudencia de este Tribunal, «no seria en terminos absolutos una conclusion correcta» entender que dodos los Decretos-leues, que son "disposiciones legislativas prouisionales" segUn el texto del art. 86 CE (RCL 1978, 2836), tengan que quedar necesariamenie sometidos a un plazo temporal de uiqencia» (STC 6/1983, de 4 de febrero [RTC 1983, 6}; F. 7). Can independencia del examen de la concurrencia de la «extraordinaria y urgente necesidad», que constituye el presupuesto de hecho que habilita al Gobiemo a hacer uso del Decreta-ley (art. 86.1 CE); la doctrina de este Tribunal ha relacionado expresamente la calificacion de sprovisional» de la disposiciori legislativa aprobada a traues de la mencionada forma juridica con la necesidad de que aquella sea convalidada por el Congreso de los Diputados en el plazo de treinta dias para mantener su vigencia.

En eJecto, como se ha recordado recientemente, lien La STC 111/1 983 (RTC 1983; 111) (F. 3) establecio nuestra jurisprudencia una conexi6n entre el caracter provisional del Decreto-ley (art. 86.1 CE) y la necesidad de que sea convalidado 0 derogado en el plazo de treinta dias por el Congreso de los Diputados (art. 86.2 CE), de Jorma tal que; una vez que se ha producido esa conualidacion, "cede su caracter de provisionalidad "J/ (STC 1 78/2004; de 21 de octubre [RTC 2004, 178); F. 6).

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Ninquri dato positivo de inconstitucionalidad pennite afirmar, en consecuencia, que el caracter provisional del Decreta-ley se refiera necesariamente al alcance temporal de la norma que can esa forma juridica se apruebe, sin perjuicio de que dicho alcance pueda ser considerado de alqun. modo para ualorar -ya en otro plano- la concurrencia del presupuesto de la extraordinaria y urgente necesidad de la medida legislatiua.

Yen el caso concreto del Decreto-ley aqui impugnado, la permanencio. de las normae discutidas no tiene virtualidad bastante para alterar la conclusion ya sentada respecto de la concurrencia de presupuesto habilitante que exige el art. 86.1 CE". (STC 189/2005, fundamento juridico 6)

En resumen, el Tribunal Constitucional, en su doctrina, si bien exige, para la apreciaci6n de la existencia del presupuesto habilitante, que los Decretos-leyes esten suficientemente motivados, tambien pone de relieve la amplia discrecionalidad, la importancia de los criterios de oportunidad politica, la limitacion del control del Tribunal Constitucional y el papel fundamental de la convalidacion del Congreso de los Diputados. Asi, en el caso que nos ocupa, puede apreciarse por la lectura del Preambulo las razones que el Gobierno argumenta para considerar que se dan las circunstancias de urgencia y necesidad precisas para hacer uso del instrumento legislativo en cuesti6n. A mayor abundamiento, tales circunstancias pudieron ser luego conocidas y consideradas por el Congreso de los Diputados, que, en su sesi6n de 14 de diciembre de 2010, convalido el citado Real Decreto-Iey.

De todo ello, se desprende que las razones recogidas en la doctrina constitucional que justificarian la utilizaci6n del Decreto-Iey podrian darse en el supuesto que se examina.

SEGUNDO.- Tambien se estiman vulnerados los preceptos

constitucionales relativos a la distribuci6n de competencias entre el Estado y las Comunidades Autonornas, afectando inc1uso a la autonomia local.

Pues bien, tratandose de un problema que afecta a las competencias de las Comunidades Aut6nomas y entes locales, es menester senalar que es criterio reiterado de esta Instituci6n no hacer uso de su legitimaci6n para interponer recurso de inconstitucionalidad cuando se trata de asuntos relativos a la distribuci6n de competencias entre los diversos titulares del poder territorial del Estado, por en tender que resulta mas conveniente que sean los titulares de las competencias supuestamente sustraidas quienes ejerciten las acciones oportunas, desenvolviendose, de otro lado, el ejercicio de la legitimaci6n que a1 Defensor del Pueblo le viene conferida por el articulo 162,1 ,a) de la Constituci6n Espaiiola, el articulo 32 de la Ley Organica 2/1979, de 3 de octubre, y el articulo 29 de la Ley Organica 3/1981, de 6 de abril, en el ambito mas id6neo de los derechos y libertades reconocidos en el Titulo I de la Constituci6n.

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TERCERO.- Se alega la infracci6n del principio de igualdad del articulo 14 de la Constituci6n espanola al estimar los solicitantes que se produce un trato discrimiriatorio entre las asociaciones de empresarios privadas que no tienen que cumplir fines publicos y las Camaras Oficiales de Comercio que tienen que prestar un servicio publico con las cuotas de sus socios.

Sobre el alcance del principio de igualdad el Tribunal Constitucional ha elaborado en numerosas sentencias una matizada doctrina cuyos rasgos esenciales pueden resumirse como sigue:

a) No toda desigualdad de trato en la ley supone una infracci6n del

articulo 14 CE, sino que dicha infracci6n la produce s6lo aquella desigualdad que introduce una diferencia entre situaciones que pueden considerarse iguales y que carece de unajustificaci6n objetiva y razonable.

b) El principio de igualdad exige que a iguales supuestos de hecho

se apliquen iguales consecuencias juridicas, debiendo considerarse iguales dos supuestos de hecho cuando la utilizaci6n 0 introducci6n de elementos diferenciadores sea arbitraria 0 carezca de fundamento racional.

c) El principio de igualdad no prohibe al legislador cualquier

desigualdad de trato, sino s6lo aqueUas desigualdades que resulten artificiosas 0 injustificadas, por no venir fundadas en criterios objetivos y suficientemente razonables de acuerdo con juicios de valor generalmente aceptados.

d) Para que la diferenciaci6n resulte constitucionalmente licita no

basta con que 10 sea el fin que con ella se persigue, sino que es indispensable, ademas, que las consecuencias juridicas que resultan de tal distincion sean adecuadas y proporcionadas a dicho fin, de manera que la relaci6n entre la medida adoptada, el resultado que se produce y el fin pretendido por el legislador superen un juicio de proporcionalidad en sede constitucional, evitando resultados especialmente gravosos 0 desmedidos (por todas, SSTC 76/1990, fundamento ju ridico 9 A); Y 214/1994, fundamento juridico 8 B).

e) Es tambien doctrina reiterada del Tribunal que la igualdad ante 0

en la ley impone al legislador el deber de dispensar un mismo tratamiento a quienes se encuentran en situaciones juridicae iguales, con prohibici6n de toda desigualdad que, desde el punto de vista de la finalidad de la norma cuestionada, carezca de justificaci6n objetiva y razonable 0 resulte desproporcionada en relaci6n con dicha justificacion (SSTC 3/1983, fundamento juridico 3°; 75/1983, fundamento juridico 2°; 6/1984, fundamento juridico 2°; 209/1988, fundamento juridico 6°; 76/1990, fundamentojuridico go; 214/1994, fundamentojuridico 8°; 9/195, fundamento juridico 2°; 164/1995, fundamento juridico 7°; 134/1996, fundamento juridico 5°; 117/1998, fundamento juridico 8°; y 46/1999, fundamento juridico 2°, por todas).

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Can arreglo a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional el principio de igualdad no implica en todos los casas un tratarnienta normativo igual con abstracci6n de cualquier elemento diferenciador de relevancia juridica.

La STC 62/1987, fundamento ju ridico 2°, hace un recardatorio de la doctrina del Tribunal Constitucional sobre la igualdad en los siguientes terminos:

"Esta doctrina general, declarada, entre otras, en las SSTC 49/1982, de 14 de julio; 2/1983, de 24 de enero; 60/1984, de 16 de mayo; 63/1 984, de 21 de mayo, y 49/1985, de 28 de marzo, distingue entre el principia de igualdad en la Ley, de caracter material dirigido a garantizar la identidad de trato de los iquales, y el principio de igualdad en la aplicacion de la Ley, de caracter predominante formal, cuya finalidad no es que la Ley reciba siempre la misma interpretacion, sino impedir que se emitan pronunciamienios arbitrarios por incurrir en desigualdad no justificada de cambio de criterio que pueda reconocerse como tal; conforme a esta concepcion, la igualdad ante la Ley no constituye un mandato de igualdad absoluta que obligue en todo caso al tratamienio igual de supuestos iguales, pues ella seria contrario a la propia dinamica juridica, una de cuyas manifestaciones es la razonable euoluciori en la interpretacion y aplicaciori de la legalidad que impide conferir a los precedentes un efecto de vinculacion perpetua y autonza a un mismo orqano, administratiuo 0 judicial, el modificar criterios anteriores, siempre que ofrezca una

fundameniaciori suficienie y no arbitraria, obtenida a traues de razonamientos objetivos y generales.

De acuerdo con dicha doctrina, la vulneraci6n del principia de igualdad ante la Ley requiere la presencia de dos presupuestos esenciales: La aportacion. de un termino ualido de comparaciori que acredite fa igualdad de supuestos y un cambia de criterio inmotivado 0 con motivaci6n irrazonable 0 arbitraria." (STC 62/1987, fundamento juridico 2T

En el presente caso no se dan los presupuestos que la doctrina del Tribunal Constitucional ha establecido para considerar una posible infracci6n del articulo 14 de la Constituci6n espanola, si bien es cierto que las Camaras Oficiales de Comercio siguen teniendo que cumplir unas finalidades public as no hay organizaciones que se asemejen a elias en el mercado que permitan hacer un juicio comparativo, pues ninguna otra asociacion empresarial tiene la misma relacion con la Administracion publica; ademas, en la Ley de Economia Sostenible se contiene la prevision de que las Camaras suscriban convenios y acuerdos con el sector publico para prestar servicios ala propia Administracion 0 las empresas.

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CUARTO.- Se alega tarnbien la inconstitucionalidad del articulo 4 del Real Decreto-ley 13/2010, de 3 de diciembre, por no respetar eI principia de seguridad juridica que consagra el articulo 9.3 de la Corietitucion pues no se aborda la modificacion del recurso cameral permanente par Ley de Presupuesto Generales del Estado, tal y como preve la Ley 3/1993, de 22 de marzo, Basica de las Camaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegaci6n.

El principio de seguridad jurrdica es «surna de certeza y legalidad, jerarquia y publicidad normativa, irretroactividad de 10 no favorable, interdicci6n de la arbitrariedad» es un conjunto equilibrado de estos principios, de tal suerte que permita prom over en el orden juridico la justicia y la igualdad en libertad (STC 27/1981; 99/1987; 227/1988; 150/1990) aunque ello no quiere deeir que no tenga valor en sf mismo (STC 99/1987; 225/1998).

Cuando se alude a la seguridad juridica hay que referirse a la certeza de la norma y en la norma, as! 10 ha entendido el Tribunal Constitucional, en la Sentencia 104/2000, euyo fundarnento juridico 7° dice textualmente:

"Es decir, la sequridad juridica eniendida como la certeza sobre el ordenamiento juridico aplicable y los iniereses juridicamente tutelados, como la expectatiua razonablemente fundada del ciudadano en cual ha de ser la actuaciori del poder en la aplicaciori del Derecho, como la claridad del Zegislador y no la confusion normativa. En suma, solo si, en el ordenamiento juridico en que se irisertari y teniendo en cuenta las reglas de interpretacion admisibles en Derecho, el contenido 0 las omisiones de un texto normativo produjeran confusion 0 dudas que generaran en sus destinatarios una incertidumbre razonablemente insuperable acerca de la conducta exigible para su cumplimiento 0 sobre la preuisibilidad de sus ejectos, podria concluirse que la norma injringe el principia de seguridad juridica". (fundamento juridico 7°)

El principio de seguridad juridica constitucional tambien ha sido abordado en la sentencia 126/1987, llegando a 1a conclusi6n de que este principio no puede entenderse como un derecho de los ciudadanos a1 mantenimiento de una deterrninada regu1aci6n, en los siguientes terminos:

"Ahara bien, el principia de seguridad juridica no puede enqtrse en valor absoluto por cuanto daria lugar a la conqelaciori del ordenamiento juridico existente, siendo asi que este, al regular relaciones de convivencia humana, debe responder a la realidad social de cada momento como instrumento de perfeccionamienio y de progreso". (fundamenio juridico 11 OJ

Sentencia 129/1987, fundamento juridico 5°:

"Tam poco vulnera el mismo el principia de seguridad juridica, se afirma en el fundamento juridico 6° apartado cj, al tratarse de una norma claramente

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Las modificaciones operadas por el precepto en cuesti6n estan en el ambito de fa potestad leqislatiua, que no puede permanecer inenne ni inactiva ante la realidad social y las transjormaciones que la misma impone: Finalmente, y como se indica en la Seniencia mencionada, no hay tampoco indicios de arbitrariedad en los preceptos que se cuestionan, que representa la opci6n del poder legislativo para confiqurar una detenninada materia, siendo necesario que aparezca, para apreciar la presencia de arbitrariedad, que la folia de proporci6n entre los fines perseguidos y los medios empleados irnplique un sacrificio excesivo e innecesario de derechos que la Constituci6n garantiza lfundamento juridico 4° a) y bjj: lo que, como se ha indicado, no es aqui apreciable".

No se puede tachar de arbitraria una norma por la adopci6n de medidas para la adaptaci6n de un sector a la realidad socio-economica a que han de enfrentarse cuando existe una motivo licito que 10 justifica y estas suponen un medio idoneo y proporcionado al fin. La cuestion suscitada radica en el uso de un Decreto-Iey para regular e1 recurso cameral permanente, cuando 1a Disposicion final segunda de la Ley 3/ 1993, de 22 de marzo, Basica de las Carnaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegaci6n encomienda esta cuesti6n a las Leyes de Presupuestos Generales del Estado. En realidad 10 que hace la Disposici6n senalada es facultar a la Ley de Presupuestos Generales del Estado pero no realiza una reserva exclusiva como se pretende por los interesados. Asi, la cuesti6n ha de centrarse en si existe presupuesto habilitante para que el uso de un Decreto-Iey por el Gobierno se encuentre justificado de acuerdo con la Constituci6n, cuesti6n abordada en el apartado primero de los fundamentos de esta resoluci6n, pero no de si se ha vulnerado una norma con rango de Ley sino si se ha infringido 0 no la Constituci6n. La propia Constituci6n veda determinadas materias al Decreto-ley, en cuyo caso sf estariarnos en presencia de una norma inconstitucional (STC 29/ 1982), que son las relativas a las instituciones basicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Titulo I, al regimen de las Comunidades aut6nomas y el derecho electoral, circunstancia que no se da en el presente caso.

Por ultimo, cabe afirmar que el Tribunal Constitucional es cauteloso a1 momento de enjuiciar los actos del legislador, senalando que «el control de constitucionalidad de las leyes debe ejercerse de forma que no imponga contricciones a1 poder legislative y respete sus opciones politicas» no debiendo olvidarse el dogma basico de todo el sistema dernocratico, segun e1 cual la ley es expresion de la voluntad popular, como expresamente dice el Prearnbulo de la Constituci6n (STC 108/ 1986).

QUINTO.- Por ultimo hay que senalar que si bien es cierto que el Tribunal Constitucional, en la Sentencia 107/1996, declara que la adscripci6n obligatoria a las Camaras Oficiales de Comercio recogida en la Ley 3/1993, de 22 de marzo, Basica de las Camaras Oficiales de Cornercio, Industria y Navegaci6n no vulnera

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el derecho fundamental de asociarse en su vertiente del derecho de no asociacion, tambien 10 es que el propio Tribunal es tibio a la hora de mantener la constitucionalidad de la pertenencia obligatoria a las Camaras de Comercio cuando dice que "no estamas pues en la zona de certeza negativa del concepto juridico indeterrninado que es la dificultad y dentro de la cual resulta licita a este Tribunalla destrucci6n de la presunci6n de constitucionalidad de la ley, sino en la zona de incertidurnbre a penumbra, en la que ha de reconocerse al legislador un «am plio margen de apreciacion-".

No existe, par tanto, un claro pronunciamiento del Tribunal Constitucional sobre la constitucionalidad de la afiliacion obligatoria a las Carnar'as de Comercio y, por ende, al pago del recurso cameral permanente, sino que deja al margen de libertad del legislador la opci6n que estime mas adecuada.

Por todo ello y en base a las consideraciones que anteceden, la Defensora del Pueblo (e.f.) ha estimado la conveniencia de adoptar la siguiente

RESOLUCI6N

Sentados estos presupuestos, y de acuerdo con la opini6n unanime de la Junta de Coordmacicn y Regimen Interior, en su reuni6n del dia 2 de marzo de 2011 y con plena respeto a cualquier otra opini6n diferente, la Defensora del Pueblo [e.f.] resuelve, en relacion con 10 contenido en el articulo 162.1a) de la Constituci6n Espanola y el articulo 32.1 de la Ley Organica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, no interponer recurso de inconstitucionalidad contra el Real Decreto-ley 13/2010, de 3 de diciembre, de actuaciones en el ambito fiscal, laboral y liberalizadoras para fomentar la inversion y la creaci6n de empleo.

Madrid, 2 de marzo de 2011

Maria Luisa Cava de Llano y Carri6 Defensora del Pueblo (e.f.)

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