Pueblos Indígenas en América Latina - CEPAL

Sntesis
Los Pueblos
Indgenas en
Amrica Latina
Avances en el ltimo decenio
y retos pendientes para la
garanta de sus derechos
Sntesis
Los Pueblos
Indgenas en
Amrica Latina
Avances en el ltimo decenio
y retos pendientes para la
garanta de sus derechos
Distr.: Limitada LC/L.3893 Septiembre de 2014 Original: Espaol
Naciones Unidas Impreso en Santiago, Chile
Este documento fue elaborado por la Comisin Econmica para Amrica
Latina (CEPAL), a travs del Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa
(CELADE)-Divisin de Poblacin de la CEPAL, bajo la direccin de Dirk
Jaspers-Faijer. El estudio responde a una solicitud del Foro Permanente para las
Cuestiones Indgenas de las Naciones Unidas (UNPFII) y del Enlace Continental
de Mujeres Indgenas de las Amricas (ECMIA), y cont con el apoyo de la
Fundacin Ford. La coordinacin tcnica estuvo a cargo de Dirk Jaspers-Faijer,
Director del CELADE-CEPAL, y Fabiana Del Popolo, Oficial de Asuntos de
Poblacin del CELADE-CEPAL; Mirna Cunningham, Presidenta del UNPFII en el
perodo 2012-2013; y Tarcila Rivera Zea, Coordinadora del ECMIA.
La redaccin del documento estuvo a cargo de Fabiana Del Popolo y Leandro
Reboiras, consultor del CELADE, quienes contaron con el acompaamiento y los
aportes sustantivos de un equipo asesor indgena conformado por: Ana Mara
Barbosa, del ECMIA; Mara Eugenia Choque, de la Red de Mujeres Indgenas
sobre Biodiversidad (RMIB); Gerardo Jumi, de la Coordinadora Andina de
Organizaciones Indgenas (CAOI); Jos Antonio Medina y Gilberto Solano, del
Consejo Indgena de Mesoamrica (CIMA); lvaro Pop, miembro del UNPFII;
Donald Rojas, del Consejo Indgena de Centroamrica (CICA); Edwin Vsquez,
de la Coordinadora de Organizaciones Indgenas de la Cuenca Amaznica
(COICA), y Teresa Zapeta, de la Alianza de Mujeres Indgenas de Centroamrica
y Mxico (AMICAM).
Asimismo, se cont con insumos sustantivos elaborados por Mikel Berraondo,
Ferran Cabrero, Mirna Cunningham, Beatriz Fernndez, Ciro Martnez, Ana Mara
Oyarce, Vctor Toledo Llancaqueo y Rodrigo Valenzuela; y con la colaboracin
de Bernardo Arroyo, Mathilde Bourguignat, Ninoska Damianovic, Laura Garca
y Miguel Ojeda. El procesamiento de la informacin censal estuvo a cargo de
Laura Garca y Miguel Ojeda y el de las encuestas de demografa y salud, de
Mara Marta Santilln.
Se agradece la colaboracin y los valiosos aportes del Grupo Interinstitucional
sobre Pueblos Indgenas (GIPI), integrado por las oficinas regionales de la
Organizacin de las Naciones Unidas para la Alimentacin y la Agricultura
(FAO), Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos
Humanos (ACNUDH), Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF),
Organizacin Panamericana de la Salud (OPS), Organizacin Internacional del
Trabajo (OIT), Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Grupo
de las Naciones Unidas para el Desarrollo-Amrica Latina y el Caribe (UNDG
LAC), Fondo de Poblacin de Naciones Unidas (UNFPA), Organizacin de las
Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), Entidad
de las Naciones Unidas para la Igualdad de Gnero y el Empoderamiento de las
Mujeres (ONU-Mujeres); del Fondo para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas
de Amrica Latina y el Caribe; de la oficina en Chile del UNICEF y de la oficina
en Bolivia (Estado Plurinacional de) del UNFPA.
Ilustracin de portada: Mirada de vuelos mltiples, leo sobre tela de
Carlos Jacanamijoy, 2013.
3
ndice
Prlogo .......................................................................................... 5
Introduccin ................................................................................. 9
I. Antecedentes y contexto sociopoltico de los derechos
de los pueblos indgenas en Amrica Latina .................... 13
A. Aspectos histricos ......................................................13
B. Derechos de los pueblos indgenas: estndares
internacionales y avances en las legislaciones
e institucionalidad de los Estados ................................14
C. Demandas y experiencias de autonoma
de pueblos indgenas en Amrica Latina ....................18
D. Situacin actual y nuevas perspectivas en la
participacin de los pueblos indgenas, incluido
el consentimiento libre, previo e informado ................20
E. Participacin de las organizaciones indgenas
en la realidad social, cultural y poltica de los pases,
y en instancias regionales e internacionales ................28
F. Desarrollo, buen vivir y libre determinacin ...............33
II. Construir la demografa de los pueblos indgenas:
la relevancia de contar .................................................... 39
A. Quines son los pueblos indgenas en
las fuentes de datos? .................................................. 40
B. El balance censal de los ltimos aos ......................... 40
C. Poblacin y pueblos indgenas en Amrica Latina:
cuntos son? cuntos perviven? ............................... 42
D. Estructura por edades y sexo y su implicancia
en polticas ................................................................ 46
E. Niveles y tendencias de la fecundidad indgena:
factor clave en el crecimiento poblacional ................. 47
4
Los Pueblos Indgenas en Amrica Latina Sntesis
III. Derechos territoriales y movilidad espacial de
los pueblos indgenas en Amrica Latina ...........................53
A. Derechos territoriales de los pueblos indgenas:
el marco para la accin .............................................. 53
B. Brechas en la aplicacin de los derechos
territoriales de los pueblos indgenas
y desafos en la regin ................................................ 56
C. Distribucin territorial y migracin interna
de los pueblos indgenas ............................................ 64
D. La movilidad de los pueblos indgenas a travs
de las fronteras: entre la migracin internacional
y la movilidad ancestral ............................................. 71
IV. El derecho al bienestar de los pueblos indgenas ...............79
A. El derecho a la salud: la necesidad
de una mirada holstica .............................................. 79
B. La situacin de la infancia y niez indgena ............... 84
C. Las mujeres indgenas ................................................ 88
D. El derecho a la educacin .......................................... 99
V. Derecho a la informacin y a la comunicacin ...............109
A. Libertad de expresin, libre determinacin
y derecho a la informacin y a la comunicacin
de los pueblos indgenas .......................................... 109
B. Derecho a la informacin con nfasis en los
mbitos demogrcos y socioeconmicos ............... 111
C. Derecho a la comunicacin: del acceso a
las tecnologas de la informacin y
las comunicaciones al desarrollo
de sus propios medios .............................................. 115
Bibliografa ................................................................................123
Prlogo
En las ltimas dcadas Amrica Latina ha experimentado, a diferentes
velocidades y con rasgos heterogneos segn los pases, signicativos
progresos en su desarrollo econmico y social, como se observa en
el sostenido crecimiento econmico, en la reduccin de la pobreza y
en logros importantes en diversos indicadores sociales. Sin embargo,
la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) ha
enfatizado que estos avances estn encontrando lmites, ya sea para
sostenerse o expandirse, y que la regin debe enfrentar los desafos que
representan el cierre de las brechas originadas por la heterogeneidad
estructural, la vulnerabilidad externa y la persistencia de altos niveles
de desigualdad. Los pueblos indgenas integran precisamente los
colectivos ms desfavorecidos, como resultado de complejos procesos
sociales e histricos que se iniciaron hace ms de 500 aos, y que
fueron estableciendo prcticas discriminatorias persistentes hasta el
presente e implicaron un despojo sistemtico de sus territorios, con
graves consecuencias para su bienestar.
No obstante, despus del fin de la guerra fra, en un mundo
globalizado y pluricultural, la irrupcin de los pueblos indgenas y su
agenda de derechos, en un fenmeno que no es exclusivo de la regin
sino un proceso global, forma parte de una diversidad de luchas por el
reconocimiento y la dignidad humana. La tenaz resistencia de los pueblos
indgenas se expresa en la actualidad en la instauracin de nuevos estatus
quo polticos y territoriales as como de nuevos modos de relacin
institucional de los Estados y los pueblos indgenas. La Declaracin
de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas
5
6
ha sido el corolario de las prolongadas luchas indgenas, y sintetiza el
estndar internacional, obligatorio para los Estados, ofreciendo un marco
normativo explcito como enfoque para las polticas pblicas. Si bien
en este documento se registran progresos indudables en materia de la
aplicacin de estos derechos, por otro lado tambin se constata que las
brechas persisten y que las desigualdades continan siendo profundas.
Uno de los mayores desafos que enfrenta la regin en su bsqueda
de la igualdad es la inclusin de los derechos de los pueblos indgenas
entre las prioridades de las polticas. Los retos son enormes, si se
considera que en Amrica Latina, como se examina en este estudio,
existen ms de 800 pueblos indgenas, con una poblacin cercana a los
45 millones, que se caracterizan por su amplia diversidad demogrca,
social, territorial y poltica, desde pueblos en aislamiento voluntario hasta
su presencia en grandes asentamientos urbanos. A esto se agrega que el
crecimiento econmico registrado en la regin es altamente dependiente
de los recursos naturales y de sus precios internacionales, mientras se
observa una dbil gobernanza de estos recursos. La reprimarizacin
de la economa ha ocasionado fuertes presiones sobre los territorios
de los pueblos indgenas y desencadenado numerosos conflictos
socioambientales todava no resueltos.
La propuesta actual de la CEPAL, plasmada en sus ltimos tres
perodos de sesiones, es la de un desarrollo centrado en el valor de la
igualdad con un enfoque de derechos. Asimismo, hemos sealado que
es necesario redisear los equilibrios entre el Estado, el mercado y la
sociedad para construir pactos en que concurran aquellos actores que
garanticen acuerdos polticos de largo alcance. Con estas premisas es
indudable que los pueblos indgenas deben ser incluidos en tales pactos,
y que estos requieren abrir espacios para avanzar ms rpidamente en
la aplicacin de los estndares. Uno de los principales desafos en esta
materia es la integracin de los derechos de los pueblos indgenas en
un nuevo modelo de gobernanza de los recursos naturales. Se trata de
transitar desde los nuevos tratos hacia los nuevos pactos.
Junto con lo anterior, los conocimientos ancestrales, las innovaciones
y las prcticas tradicionales de los pueblos indgenas para la conservacin
y la utilizacin sostenible de la diversidad biolgica, as como el
desarrollo de las diferentes modalidades colectivas de las economas
indgenas, ofrecen una oportunidad valiosa para la construccin de un
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nuevo paradigma del desarrollo, basado en un cambio estructural hacia
la igualdad y la sostenibilidad. Es fundamental el reconocimiento del
aporte de los pueblos indgenas en los retos que trae consigo el porvenir
de una Amrica Latina soberana.
La elaboracin de este documento se enmarca en la reunin de
Alto Nivel conocida como la Conferencia Mundial sobre los Pueblos
Indgenas, que se realizar en septiembre de 2014, y esperamos que
constituya una contribucin al respecto, como as tambin en los
procesos de aplicacin y seguimiento de la agenda para el desarrollo
despus de 2015. Asimismo, conamos que en la Conferencia Mundial
sobre los Pueblos Indgenas se renueven con vigor los compromisos y
las voluntades polticas que permitan avanzar en el igual disfrute de los
derechos humanos de los pueblos indgenas, incluyendo a las mujeres,
nios y nias, jvenes y personas mayores, as como en el derecho a
ser colectivos diferentes. Esto no solo constituye un asunto de justicia
social, sino que de esta forma se contribuir con creces a cimentar los
cambios profundos que necesitan la regin y el mundo, sentando bases
ms slidas para la paz mundial.
Alicia Brcena
Secretaria Ejecutiva de la Comisin Econmica
para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)
9
Introduccin
En diciembre de 2010 la Asamblea General de las Naciones Unidas
resolvi organizar una reunin plenaria de alto nivel de la Asamblea
General durante 2014, que recibi el nombre de Conferencia Mundial
de los Pueblos Indgenas (Resolucin A/RES/65/198). El objetivo
principal de esta Conferencia es el de intercambiar puntos de vista y las
mejores prcticas sobre la realizacin de los derechos de los pueblos
indgenas, incluido el cumplimiento de los objetivos de la Declaracin
de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indgenas. La
organizacin de la Conferencia est a cargo del Presidente de la Asamblea
General, en conjunto con los tres mandatos de la ONU, que son el Foro
Permanente para las Cuestiones Indgenas (UNPFII), el Mecanismo de
Expertos sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas y el Relator Especial
sobre los derechos de los pueblos indgenas, quienes deben garantizar
la participacin de estos pueblos en todo el proceso.
En este marco, al UNPFII le compete un papel central en los
preparativos de la Conferencia Mundial, y en su 11 perodo de sesiones
(Nueva York, 7 a 18 de mayo de 2012) recomend la organizacin de
conferencias y talleres preparatorios conjuntos regionales y/o temticos,
as como otras reuniones de este tipo, con el apoyo de los Estados
Miembros, los organismos, fondos y programas de las Naciones Unidas
y los pueblos indgenas, y con la plena participacin de los pueblos
indgenas y los Estados Miembros, adems del Mecanismo de Expertos
sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas, el Relator Especial
sobre los derechos de los pueblos indgenas y el Foro Permanente
10
para las Cuestiones Indgenas. Adems, enfatiz que las conferencias
preparatorias deban centrarse en iniciativas prcticas, basadas en
procesos inclusivos y participativos.
En este contexto, y considerando las contribuciones realizadas por
la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) relativas
a los pueblos indgenas en la regin, el UNPFII solicit a este organismo
la elaboracin de un documento de referencia para la Conferencia
Mundial sobre los Pueblos Indgenas, siguiendo los lineamientos del
comit organizador de esta Conferencia. De esta forma, con el apoyo
de la Fundacin Ford, se concret la realizacin de un proyecto con dos
objetivos: en primer trmino, generar conocimiento actualizado sobre
los avances y desafos en materia de derechos de los pueblos indgenas
en Amrica Latina, en conjunto con los pueblos indgenas de la regin,
y en segundo lugar, contribuir sustantivamente en la evaluacin del
ltimo decenio y en la identicacin de acciones posteriores a 2014,
para debatirlas en la Conferencia Mundial sobre los Pueblos Indgenas.
Con el propsito de establecer un mecanismo participativo para la
elaboracin del estudio, se conform un equipo coordinador integrado
por el Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE)-
CEPAL, el UNPFII y el Enlace Continental de Mujeres Indgenas de las
Amricas. Asimismo se form un equipo asesor indgena, integrado
por expertos indgenas, del UNPFII y de las organizaciones indgenas
regionales y subregionales de Amrica Latina, a saber: la Alianza de
Mujeres Indgenas de Centroamrica y Mxico (AMICAM), el Consejo
Indgena de Centroamrica (CICA), el Consejo Indgena de Mesoamrica
(CIMA), la Coordinadora Andina de Organizaciones Indgenas (CAOI),
la Coordinadora de Organizaciones Indgenas de la Cuenca Amaznica
(COICA), el Enlace Continental de Mujeres Indgenas de las Amricas
(ECMIA) y la Red de Mujeres Indgenas sobre Biodiversidad (RMIB). Las
organizaciones seleccionaron a las y los representantes que integraron
este equipo asesor. Con el equipo coordinador y asesor se acordaron
los contenidos del documento, el enfoque y los aspectos generales que
deban orientar el estudio. Adems, brindaron valiosos aportes sustantivos,
comentarios y observaciones durante todo el proceso de desarrollo.
Junto con lo anterior, y como la CEPAL integra el Grupo
Interinstitucional sobre Pueblos Indgenas (GIPI), la colaboracin
al documento por parte de las agencias del Sistema de Naciones
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Unidas fue incorporada a la lista de actividades del Grupo, con lo cual
tambin se recibieron nuevos aportes valiosos y comentarios de las
ocinas regionales de la Organizacin de las Naciones Unidas para la
Alimentacin y la Agricultura (FAO), Ocina del Alto Comisionado de
las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (ACNUDH), Fondo
de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), Organizacin
Panamericana de la Salud (OPS), Organizacin Internacional del Trabajo
(OIT), Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD),
Grupo de las Naciones Unidas para el Desarrollo-Amrica Latina y
el Caribe (UNDG LAC), Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas
(UNFPA), Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la
Ciencia y la Cultura (UNESCO) y la Entidad de las Naciones Unidas
para la Igualdad de Gnero y el Empoderamiento de las Mujeres (ONU-
Mujeres). Adems, el Fondo para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas
de Amrica Latina y el Caribe tambin integra el GIPI.
13
I. Antecedentes y contexto sociopoltico de
los derechos de los pueblos indgenas
en Amrica Latina
A. Aspectos histricos
La situacin actual de los pueblos indgenas en Amrica Latina solo
puede ser comprendida como el resultado histrico del proceso que
comenz con la llegada de los europeos hace ms de cinco siglos,
mediante el cual se los despoj de los territorios que habitaban, de sus
espacios de reproduccin social y cultural y tambin de su propia cultura,
cosmovisiones y modos de vinculacin con la naturaleza. Esta irrupcin
signic la prdida de la territorialidad poltica de los pueblos indgenas
del continente, de la soberana sobre sus territorios e inaugur un ciclo
de extensa duracin histrica.
No fue solo la maquinaria blica la que ayud a la ocupacin
europea del continente y el despoblamiento de sus histricos habitantes,
sino tambin la carga de enfermedades que los europeos trajeron
consigo, y que diezmaron gravemente a las poblaciones originarias. A la
introduccin de nuevas enfermedades como la viruela, el sarampin, el
tifus, la ebre amarilla y la malaria, se sum el sometimiento a trabajos
forzados y a castigos inhumanos. Denevan (1976) estima que en la poca
de los primeros contactos con europeos vivan 57,3 millones de personas
indgenas en todo el continente, de las cuales 47 millones habitaban en
los pases hoy denominados como latinoamericanos. Sin embargo, se
estima que 130 aos despus esta poblacin haba disminuido en un
90% y que la poblacin indgena del Caribe casi fue exterminada en
menos de medio siglo.
13
14
A la ocupacin justificada en el concepto de terra nullius
(literalmente, tierra de nadie, es decir, ausencia de poblacin o bien
territorios habitados por brbaros) se sum la creacin de instituciones
destinadas a explotar y aprovechar el trabajo de las personas indgenas.
Aos despus, la desposesin indgena se profundiz con los procesos
independentistas. La consolidacin de los nuevos Estados nacionales
aument esta desposesin mediante la adopcin de marcos jurdicos
que privilegiaron las formas privadas de propiedad y establecieron la
primaca del derecho individual por sobre el colectivo. Hacia nes del
siglo XIX, la doctrina de terra nullius era justicada por las necesidades
de la geopoltica y la expansin de las fronteras agrcolas y ganaderas,
con campaas militares que continuaron diezmando a la poblacin de
los pueblos indgenas, especialmente en la Argentina y Chile.
A mediados del siglo XX, con los procesos de colonizacin en la
Amazona y otras zonas perifricas de la regin tuvo lugar un segundo
ciclo de desterritorializacin de los pueblos indgenas, con graves
consecuencias sobre sus condiciones de vida. Ms recientemente, el
ciclo de la presin extractiva sobre los recursos naturales por parte de las
empresas nacionales y transnacionales y la ejecucin de grandes obras
civiles con impactos negativos sobre los ecosistemas, han irrumpido con
fuerza inusitada en todo el continente, agravando el cuadro histrico
de despojo y vulnerabilidad. El ltimo y ms reciente ciclo, el de la
apropiacin de los conocimientos tradicionales, la biodiversidad asociada
a estos y los recursos genticos es el corolario de este extenso proceso
histrico de desposesin de los pueblos indgenas de Amrica Latina.
Sin embargo, en cada uno de esos ciclos y episodios hubo procesos de
resistencia indgena, hasta la instauracin de nuevos estatus quo polticos
y territoriales, perodos en que sus poblaciones se han ido recuperado
demogrcamente, tal como se examinar en los puntos siguientes.
B. Derechos de los pueblos indgenas: estndares
internacionales y avances en las legislaciones e
institucionalidad de los Estados
La lucha de los pueblos indgenas por la defensa y el reconocimiento de
sus derechos han sido persistentes en la historia. Este prolongado proceso
de reivindicacin y reconocimiento se ha plasmado en las ltimas
CEPAL 2014
15
dcadas en un marco de derechos que se fundamenta en dos grandes
hitos: el Convenio sobre Pueblos Indgenas y Tribales, 1989 (Nm. 169)
de la OIT, que reconoce por primera vez sus derechos colectivos, y la
Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos
Indgenas (2007), que plantea el derecho de dichos pueblos a la libre
determinacin. El estndar mnimo de derechos de los pueblos indgenas,
obligatorio para los Estados, se articula, a su vez, en cinco dimensiones:
el derecho a la no discriminacin; el derecho al desarrollo y el bienestar
social; el derecho a la integridad cultural; el derecho a la propiedad,
uso, control y acceso a las tierras, territorios y recursos naturales; y el
derecho a la participacin poltica.
Las Naciones Unidas han sido pioneras en el tratamiento de los
derechos de los pueblos indgenas. Desde la creacin del Grupo de
Trabajo sobre Pueblos Indgenas en 1982 han desarrollado una amplia
gama de actividades y polticas como parte de su agenda, que culminan
en el presente siglo tanto en el establecimiento del Foro Permanente
para las Cuestiones Indgenas (2000) como en la designacin en 2001
de un Relator Especial sobre la situacin de los derechos humanos y las
libertades fundamentales de los indgenas (despus pas a denominarse
Relator Especial sobre los derechos de los pueblos indgenas), y en la
creacin del Mecanismo de Expertos sobre los Derechos de los Pueblos
Indgenas en 2007; as como en la adopcin de la Declaracin de las
Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas, por parte
de la Asamblea General de las Naciones Unidas en 2007.
A esto deben sumarse los acuerdos internacionales que se han venido
alcanzando desde los aos noventa, entre los ms destacados, la Cumbre
para la Tierra (Ro de Janeiro, 1992), la Conferencia Mundial de Derechos
Humanos (Viena, 1993), la Conferencia Internacional sobre la Poblacin
y el Desarrollo (El Cairo, 1994) y la Cuarta Conferencia Mundial de la
Mujer (Beijing, 1995). Sin duda, han representado un antes y un despus
en la defensa de los derechos de los pueblos indgenas, reconociendo
la dignidad inherente y la contribucin nica de estos al desarrollo y
la pluralidad de la sociedad. En el plano regional cabe resaltar tambin
los acuerdos gubernamentales logrados por los pases de Amrica Latina
y el Caribe en la Primera Reunin de la Conferencia Regional sobre
Poblacin y Desarrollo de Amrica Latina y el Caribe (Montevideo,
2013), plasmados en el denominado Consenso de Montevideo sobre
16
Poblacin y Desarrollo, que incluye un captulo especco relativo a
los derechos de los pueblos indgenas y que guiar la agenda para el
desarrollo despus de 2015 en estos asuntos.
Desde las organizaciones indgenas, un hito ms reciente a nivel
global fue la Conferencia Preparatoria Global Indgena para la Reunin
Plenaria de Alto Nivel de la Asamblea General de las Naciones Unidas,
en 2013, llamada Conferencia de Alta (Noruega), y en la Declaracin
de Alta de all emanada y la Conferencia Global de Mujeres Indgenas,
efectuada tambin en 2013, en Lima.
Este proceso desemboca actualmente en la organizacin de la
Reunin Plenaria de Alto Nivel del Sexagsimo Noveno Perodo de
Sesiones de la Asamblea General de las Naciones Unidas, ms conocida
como la Conferencia Mundial sobre los Pueblos Indgenas (CMPI)
1
, a
celebrarse el 22 de septiembre de 2014 en Nueva York, con el propsito
de intercambiar puntos de vista y mejores prcticas sobre la realizacin
de los derechos de los pueblos indgenas, incluido el cumplimiento de los
objetivos de la Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos
de los Pueblos Indgenas, de 2007. Como resultado de la Conferencia
Mundial se espera un documento nal conciso y orientado a la accin,
que tome en cuenta los puntos de vista de los Estados miembros y de
los pueblos indgenas; y en el caso de estos ltimos, con la Declaracin
de Alta como referencia insoslayable.
En el mbito internacional existen dos mecanismos directos de
proteccin de los derechos humanos, incluidos los derechos de los
pueblos indgenas: el sistema de las Naciones Unidas y el Sistema
Interamericano de Derechos Humanos de la Organizacin de los Estados
Americanos (OEA). En este ltimo, los fallos y las sentencias de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos, que tienen carcter vinculante
para los Estados, han sido claves en el nuevo ordenamiento jurdico
internacional respecto a los derechos de los pueblos indgenas. En el
caso de las Naciones Unidas, los rganos y mecanismos de proteccin
adquieren una indiscutible relevancia poltica para el reconocimiento y
aplicacin de los derechos de los pueblos indgenas.
1
Resoluciones A/RES/65/198 de 2010. Cuestiones indgenas; y A/RES/66/296 de 2012.
Organizacin de la reunin plenaria de alto nivel del sexagsimo noveno perodo de
sesiones de la Asamblea General, que se conocer como Conferencia Mundial sobre los
Pueblos Indgenas.
CEPAL 2014
17
De manera sucinta, en el sistema universal de proteccin de los
derechos humanos de las Naciones Unidas existen: i) mecanismos basados
en la Carta de las Naciones Unidas, como el Consejo de Derechos
Humanos (integrado por Estados que adoptan resoluciones) y que incluye a
su vez varios mecanismos, los procedimientos especiales (como el Relator
Especial), el examen peridico universal (mecanismo por el cual los Estados
evalan la situacin de otros Estados segn una modalidad predenida),
y rganos asesores (como el Mecanismo de Expertos sobre los Derechos
de los Pueblos Indgenas); y ii) mecanismos basados en la aplicacin de
los principales tratados vinculantes del derecho internacional sobre los
derechos humanos por parte de los pases que los han raticado. Estos
mecanismos, llamados comits, tambin se componen de expertos.
Existen diversas posibilidades para presentar quejas al Consejo de Derechos
Humanos, a los comits y a los procedimientos especiales, que son
importantes en casos de problemas urgentes.
La OEA tambin tiene un papel destacable en la defensa de los
derechos de los pueblos indgenas. En los aos ochenta se registran
las primeras decisiones de la Comisin Interamericana de Derechos
Humanos (CIDH) y posteriormente, en la dcada de 1990, se inicia
el desarrollo jurisprudencial de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos. En 1990, la Comisin crea la Relatora sobre los Derechos
de los Pueblos Indgenas para reforzar el papel de la Comisin en la
materia. En abril de 1997, la CIDH present al Consejo Permanente un
Proyecto de Declaracin sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas,
que desde 1999 est siendo trabajado en la Comisin de Asuntos
Jurdicos y Polticos. Adems, en 2009 el Departamento de Derecho
Internacional adopt un Programa de Accin sobre los Pueblos Indgenas
en las Amricas.
El Convenio N 169 sobre pueblos indgenas y tribales (1989), de
la OIT, tuvo un enorme impacto en las reformas constitucionales de
los pases de la regin desde 1987, tanto en las nuevas constituciones
o como en enmiendas de las ya existentes. En la ltima dcada, y a
partir de la aprobacin de la Declaracin sobre los Derechos de los
Pueblos Indgenas, hoy se deben aadir las ltimas constituciones del
Ecuador de 2008 y el Estado Plurinacional de Bolivia de 2009. Entre
tales reformas cabe mencionar las de la Argentina (1994); el Estado
Plurinacional de Bolivia (1994, 2004 y 2009); el Brasil (1988/2005);
18
Colombia (1991 y 2003); Costa Rica (1999); el Ecuador (1996, 1998
y 2008); El Salvador (1983/2000); Guatemala (1985/1998); Honduras
(1982/2005); Mxico (1992, 1994/1995 y 2001); Nicaragua (1987,
1995 y 2005); Panam (1972; 1983 y 1994); el Per (1993 y 2005); el
Paraguay (1992) y Venezuela (Repblica Bolivariana de) (1999).
Los pueblos indgenas han ido posicionando sus derechos en
las legislaciones y la institucionalidad de los Estados, en un proceso
dicultoso, que contina en el presente. En efecto, se constatan en la
ltima dcada ingentes avances en la promulgacin de leyes y decretos,
en diferentes mbitos y con diversos alcances en cada uno de los
pases de la regin. Sin embargo, este proceso de inclusin ocurre con
contradicciones e incluso retrocesos, y las brechas en la aplicacin de
los derechos de los pueblos indgenas, plasmados en las constituciones
y legislacin internas, continan siendo crticas, tal como se presentar
en este estudio.
C. Demandas y experiencias de autonoma de pueblos
indgenas en Amrica Latina
El marco de referencia de la autonoma demandada por los pueblos
indgenas se expresa en el reconocimiento del derecho a la libre
determinacin, que supone la existencia y el ejercicio de derechos
colectivos, as como el respeto a las instituciones y sistemas de
autogobierno de los pueblos indgenas, tal como seala la Declaracin
de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas en
su artculo 4: Los pueblos indgenas, en ejercicio de su derecho a la libre
determinacin, tienen derecho a la autonoma o al autogobierno en las
cuestiones relacionadas con sus asuntos internos y locales, as como a
disponer de medios para nanciar sus funciones autnomas.
Algunas de las condiciones necesarias para el ejercicio de la libre
determinacin son el fortalecimiento de sus instituciones, as como las
posibilidades y capacidades para relacionarse con el Estado, respetando
incluso acuerdos o tratados previamente suscritos. Las experiencias de
autonoma indgena en la regin son diversas y se han generado a partir
de situaciones sociohistricas particulares. En la primera experiencia
de autonoma en la regin, que data de 1925, cuando el Estado
panameo reconoci a la Comarca Kuna Yala, aunque no se utiliz
como argumento el derecho a la libre determinacin, s se tuvieron
CEPAL 2014
19
presentes elementos tales como el derecho a la cultura y la costumbre,
el reconocimiento y respeto a sus autoridades y al territorio, y la no
imposicin de fuerzas nacionales.
En las ltimas dcadas se ha avanzado en la conceptualizacin
de la libre determinacin con el planteamiento de que al reconocer el
derecho a la libre determinacin de los pueblos indgenas en su calidad
de pueblos, se imprime un carcter diferente a sus relaciones con los
Estados y constituye el eje central de las demandas y negociaciones de
autonoma. Esto ha sentado las bases para alcanzar la igualdad en relacin
con otros pueblos, raticando que pueden decidir libremente su rgimen
poltico y buscar su desarrollo econmico, social y cultural, as como
escoger (y negociar) los acuerdos que garantizarn su continuidad como
pueblos. Igualmente implica la obligacin de los Estados de negociar con
una entidad colectiva poseedora de derechos preexistentes a su creacin.
La autonoma, como expresin de la libre determinacin, permite adoptar
decisiones e instituir prcticas propias relacionadas con la cosmovisin,
territorio indgena, tierra, recursos naturales, organizacin sociopoltica,
administracin de justicia, educacin, idiomas, salud, medicina y cultura
de los pueblos indgenas.
Las experiencias de autonoma indgena en la regin se erigen
respondiendo a diversos factores y contextos heredados de la colonia.
Por ejemplo, los tratados suscritos durante la colonizacin han servido de
referencia para el reconocimiento de los derechos territoriales en el caso
de las Regiones Autnomas en Nicaragua. Otra ruta hacia la autonoma
indgena ha sido a partir de la reconstitucin y el fortalecimiento de
instituciones ancestrales de los pueblos indgenas. Una experiencia de
ejercicio de autonoma indgena se observa en Oaxaca (Mxico), donde
se ha reconocido al municipio indgena como espacio jurisdiccional
para que los pueblos indgenas ejerzan los derechos autonmicos. De
los 570 municipios de Oaxaca, 418 se rigen por el sistema de usos y
costumbres que est reconocido en la Constitucin Poltica de los Estados
Unidos Mexicanos. En la Constitucin Poltica de Colombia se reconocen
igualmente los territorios indgenas como entidades territoriales polticas y
administrativas que disponen de cierta autonoma, donde las autoridades
indgenas ejercen funciones de gobierno autnomo.
La delimitacin de la jurisdiccin territorial ha sido un eje central
en las experiencias de la autonoma indgena en la regin. La relacin
20
de los pueblos indgenas con sus tierras, territorios y recursos naturales
constituye un elemento esencial del derecho a la libre determinacin;
para estos, es fuente de identidad cultural, conocimientos y espiritualidad
y se relaciona estrechamente con su supervivencia.
Sin duda, las reformas constitucionales han constituido el marco
idneo para reconocer y profundizar los procesos de autonoma
indgena.. La autonoma se traduce en la eleccin directa de autoridades,
la administracin de recursos econmicos y el ejercicio de facultades
legislativas, reglamentarias, scalizadoras y ejecutivas, por los rganos
del gobierno autnomo en el mbito de su jurisdiccin. Es aqu donde
las brechas se siguen expresando en mayor o menor grado en todos los
pases de la regin. En el Estado Plurinacional de Bolivia, a travs de la
plurinacionalidad se reconoce a los pueblos indgenas como entidades
histricas y polticas diferenciadas (autoridad, territorio, instituciones
y aspectos cognitivos y espirituales), constituyentes del Estado y de
la sociedad intercultural. En este marco, el modelo econmico, las
transformaciones del Estado y las polticas de descolonizacin reejan
cambios impulsados por los pueblos indgenas, en un pas donde adems
forman una mayora demogrca.
En las diversas experiencias la progresividad en la profundizacin
del ejercicio de la libre determinacin ha sido una tendencia comn. En
todos los pases se est avanzado paulatinamente respecto a la ampliacin
de poderes y transferencia de competencias desde el nivel central de
los Estados hacia las instancias autonmicas. Se observa en la ltima
dcada una tendencia creciente a la negociacin sobre la administracin
de recursos naturales, territorios, aplicacin de acuerdos y reformas para
la transformacin estructural de los Estados, que permita alcanzar la
igualdad de los pueblos indgenas y el resto de la sociedad.
D. Situacin actual y nuevas perspectivas en la
participacin de los pueblos indgenas, incluido
el consentimiento libre, previo e informado
Para los pueblos indgenas, el derecho a participar en la adopcin de
decisiones relativas a asuntos que les afectan tiene un impacto directo
sobre el goce efectivo de otros derechos humanos, tales como la libre
determinacin, la igualdad, la integridad cultural, el consentimiento
libre, previo e informado y el derecho a la propiedad.

De all que la
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21
participacin plena y efectiva forme parte de los estndares de derechos
de los pueblos indgenas. La participacin de los pueblos indgenas
se presenta en diferentes niveles y con una diversidad de intereses y
acciones, tal como se sintetiza a continuacin.
En general, la participacin en el mbito local y comunitario
responde a la bsqueda de respuestas a los problemas, necesidades e
intereses, cambia rpidamente para adaptarse al contexto y, aunque en
algunos casos se articula en organizaciones de otro nivel, es habitual
que haya un alto grado de dispersin. Hay quienes participan a travs
de estructuras comunitarias ancestrales, mientras que algunas se crean
para presionar por la oferta o el mejoramiento de servicios bsicos,
produccin, actividades culturales y reivindicacin tnica, entre
otros. Un asunto que ha catalizado la organizacin comunitaria ha
sido la participacin en movilizaciones y la lucha por los derechos
territoriales frente a la presin por la explotacin de los recursos en sus
territorios. Se han registrado otras formas de participacin comunitaria
a travs de actividades deportivas, culturales, religiosas y espirituales.
Con la creciente migracin hacia los centros urbanos tambin se han
multiplicado las organizaciones indgenas urbanas para presionar por
servicios diferenciados.
A pesar de los contextos desfavorables que han erosionado las
funciones tradicionales indgenas, se observan algunas tendencias
destacables, tales como el acceso a los cargos comunitarios siguiendo
patrones tradicionales de rotacin, herencia o eleccin sobre la base de
los mritos y la honorabilidad de la persona; en estos casos, en muchas
comunidades todava sufren discriminacin las mujeres y personas
jvenes; tambin, en algunos casos se aprecia la injerencia de grupos
polticos y caciquismo. Las autoridades comunitarias, guas espirituales
y personas con dones mdicos tradicionales y parteras, entre otros
han comenzado a asumir funciones complementarias de articulacin
con las instancias de los Estados cuando estos adoptan polticas y
programas interculturales o indgenas. Asimismo, continan fomentando
la tradicional toma de decisiones colectivas, una prctica que ha sido
incorporada en algunas legislaciones sobre pueblos indgenas, y se han
expandido tambin al medio urbano.
La esfera municipal contina siendo un desafo para los
pueblos indgenas. En las ltimas dcadas los pueblos indgenas han
22
promovido candidaturas de hombres y, con menor frecuencia, de
mujeres en los espacios municipales. Desde la instauracin de los
regmenes democrticos en Amrica Latina ha comenzado a aumentar
paulatinamente la participacin poltica de los pueblos indgenas, si bien
en algunos casos esta ha sido de carcter individual, con la incorporacin
a diferentes partidos polticos. Se destaca la participacin que los
pueblos indgenas han tenido en los comits cvicos de Guatemala,
y en las diversas expresiones de organizacin poltica propias de los
pueblos ancestrales como ocurre en los casos de Guatemala, Mxico
y otros pases. Destaca el Estado Plurinacional de Bolivia, donde las
transformaciones del Estado se expresan tambin en gobiernos indgenas
en gran parte de los municipios del pas.
En la medida en que los pueblos indgenas comenzaron a formar
partidos polticos indgenas en algunos pases, tambin han comenzado
a acceder al poder en el mbito municipal, estableciendo formas
alternativas de hacer poltica y gestin local. En ciertos casos, el
espacio municipal tambin se est transformando para ajustarse a la
reconstitucin de organizaciones comunitarias indgenas ancestrales.
Despus que la Constitucin Poltica de la Repblica de Guatemala
(1985) reconoci la pluriculturalidad, las alcaldas indgenas que haban
sido desmanteladas en 1871 han comenzado a desempear un papel
visible en la gobernanza municipal, como expresin de la resistencia para
mantener las formas propias de gobierno indgena; existen 15 alcaldas
indgenas, tanto de nivel municipal como auxiliares de nivel comunitario.
En este mbito, reaparecen las inequidades en desmedro de las mujeres
indgenas. Se ha documentado que, en trminos generales, las mujeres
indgenas llegan a presidir los municipios ms pobres y marginados y,
en ocasiones, se trata de comunidades con tensiones y conictos. La
mayora son mujeres con liderazgo excepcional, provenientes de familias
con experiencia intergeneracional de lucha. Las relaciones de su vida
privada y pblica se ven comprometidas y se ha observado que para
asumir el compromiso se ven obligadas a negociar con sus familias. En
estos casos, se observan diferencias en sus gestiones, incluido sobre todo
un mayor contacto comunitario; son percibidas como una opcin para
resolver conictos y transforman la manera de hacer poltica.
En el mbito nacional, los pueblos indgenas han cuestionado
profundamente el modelo de desarrollo vigente y el tipo de democracia
CEPAL 2014
23
resultante. Han pasado de ser sujetos sociales a constituirse en sujetos
polticos activos. Una de las primeras estrategias de participacin en
el mbito nacional ha sido optar a cargos de eleccin popular en el
Estado. Las primeras experiencias fueron en los parlamentos nacionales.
Entre las limitaciones de los procesos electorales se han sealado, sin
embargo, las de informacin, de capacidad econmica, lingstica
(monolinge en una realidad multilinge), de cobertura urbana en un
contexto de residencia rural de la poblacin, y de distanciamiento de
las caractersticas geogrcas, climticas y culturales.
Adems de la opcin de competir en los partidos polticos por los
escaos, hay limitados casos de partidos polticos que aplican cuotas
para personas indgenas, aunque en algunos pases la legislacin incluye
disposiciones con circunscripciones especiales para candidaturas
indgenas. Otra modalidad ha sido a travs de alianzas de partidos
polticos nacionales con movimientos, plataformas y partidos polticos
indgenas. En ciertos pases tambin hay experiencias de creacin de
partidos polticos indgenas aplicando los requisitos nacionales, como
ocurre en el Ecuador con el Movimiento de Unidad Plurinacional
Pachakutik-Nuevo Pas (iniciado en 1995) y en Guatemala con el
movimiento poltico Winaq (iniciado en 2007), o procedimientos
legales denidos por las instancias electorales como el reciente caso del
Movimiento Alternativo Indgena y Social (MAIS) en Colombia.
La dimensin colectiva del derecho a la participacin electoral se ha
incorporado a travs de las demandas de respeto a los usos y costumbres,
que si bien ha tenido ms respuestas en elecciones locales, no ha estado
ausente del debate en las elecciones nacionales. En el caso Yatama versus
Nicaragua, la Corte Interamericana de Derechos Humanos reconoci el
derecho de los pueblos indgenas a participar en la vida pblica general
del Estado, donde tambin se incluye un elemento colectivo que exige a
los Estados adoptar medidas especiales para garantizar la participacin
efectiva, basada en los valores, usos y costumbres de los pueblos
indgenas, dentro de las estructuras polticas e instituciones del Estado.
En cuanto a las medidas para aumentar la participacin poltica de
las mujeres indgenas, se valora la denicin de cuotas. Sin embargo, se
requiere que se complementen con otras medidas de accin armativa
especca para pueblos indgenas, y junto con ello, se necesitan avances
en medidas activas para reducir los efectos negativos de factores
estructurales que ponen en mayor desventaja a las mujeres indgenas.
24
Es interesante sealar que en los procesos de fortalecimiento de las
autonomas indgenas se ha comenzado a considerar de manera enrgica
la participacin poltica de las mujeres indgenas, tal como lo ilustran
los casos de Nicaragua y Panam. En Nicaragua, la escasa participacin
poltica de las mujeres en los gobiernos autnomos impuls la aprobacin
de una poltica regional de igualdad de gnero que contiene medidas
para el empoderamiento de las mujeres, y la Ley Nacional de Cuotas
establece que el 50% de los candidatos deben ser mujeres, ordenadas
de forma equitativa y alterna en cada circunscripcin. Esto ha producido
como resultado que en solo dos perodos de elecciones regionales se
ha pasado desde un 4% al 50% de mujeres en el Consejo Regional
Autnomo Atlntico Norte. En la comarca indgena de Kuna Yala, en
Panam, el Congreso General Kuna (CGK) es la mxima autoridad. La
comarca es dirigida por tres caciques generales que son elegidos por el
CGK. Lo conforman los congresos locales de 49 comunidades a travs
de sus 49 sailas (lderes) en representacin de sus comunidades. Cada
comunidad tiene la obligacin de incluir dentro de su delegacin a una
mujer. Algunas ya han ocupado puestos dentro de la jerarqua comarcal,
en la presidencia del Congreso Ember-Wounaan y como cacicas.
Adems, en varios pases hay algunas experiencias de mujeres
indgenas en los respectivos gabinetes ministeriales de gobierno (Bolivia
(Estado Plurinacional de), Ecuador, Guatemala, Mxico, Nicaragua y
Venezuela (Repblica Bolivariana de)) en carteras como las de relaciones
exteriores, justicia, paz, cultura, desarrollo productivo y economa plural,
desarrollo rural y tierras. El sistema de justicia tambin ha contado con
magistradas en el Ecuador y Nicaragua. En Guatemala, despus de la
rma de los Acuerdos de Paz se estableci la Defensora de la Mujer
Indgena, una estrategia tambin impulsada en otros pases. La apertura
de estos canales de participacin ha permitido el desarrollo de estrategias
para incidir polticamente en asuntos de pueblos indgenas, haciendo
visibles a las mujeres, aunque los logros son todava escasos. Al respecto,
el Estado Plurinacional de Bolivia es el que ha alcanzado el porcentaje
ms alto de representacin parlamentaria indgena, cercana al 32% del
total, seguido muy de lejos por Guatemala, con el 12%. En el resto de
los pases la proporcin de parlamentarios indgenas persiste muy por
debajo del 10% (PNUD, 2013).
El Convenio 169 de la OIT plantea que en la aplicacin de sus
disposiciones, los gobiernos debern establecer los medios a travs de los
CEPAL 2014
25
cuales los pueblos interesados puedan participar libremente, al menos en
la misma medida que otros sectores de la poblacin, y en todos los niveles
en la adopcin de decisiones en instituciones electivas y organismos
administrativos y de otra ndole, responsables de polticas y programas
que les conciernan. En ese contexto, 17 Estados de la regin cuentan con
una institucionalidad creada para la gestin de asuntos de los pueblos
indgenas. Por el hecho que algunas de estas se formaron cuando an
estaban vigentes las polticas con enfoque indigenista, la organizacin,
sus formas de trabajo y su relacin con los pueblos indgenas son muy
variadas. Tambin inciden en su enfoque las polticas de reduccin de
la pobreza que los Estados aplican.
Los desafos del consentimiento libre, previo e informado
El deber estatal de consulta forma parte de los estndares de derechos de
los pueblos indgenas y, como procedimiento para garantizar el derecho
al consentimiento libre, previo e informado, es parte del ordenamiento
jurdico actual. Los artculos 6, 7 y 15 del Convenio 169 de la OIT
plantean no solo que los Estados deben hacer todos los esfuerzos para
consultar plenamente a los pueblos indgenas en materias relacionadas
con desarrollo, tierra y recursos, sino que tambin se deben establecer los
medios a travs de los cuales puedan participar libremente, al menos en
la misma medida que otros sectores de la poblacin y en todos los niveles
en la adopcin de decisiones en instituciones electivas y organismos
administrativos y de otra ndole responsables de polticas y programas
que les conciernan.
Las exigencias a los Estados para el cumplimiento del Convenio 169
provienen tanto del mbito internacional como de los propios pueblos
indgenas. A ttulo ilustrativo, en 2010 la Comisin de Expertos en
Aplicacin de Convenios y Recomendaciones de la OIT pidi al Gobierno
de Chile que tomara las medidas necesarias para adecuar la legislacin
nacional con el Convenio 169, de manera que se consulte a los pueblos
indgenas en el caso de proyectos de inversin susceptibles de afectarlos
directamente, y que puedan participar de los benecios derivados de la
explotacin de los recursos mineros; en noviembre de 2013 el Estado
de Chile aprob el Reglamento que regula el procedimiento de consulta
a los pueblos indgenas (Decreto Supremo No. 66). En el caso del Per,
las organizaciones indgenas que conforman el Pacto de Unidad de
26
Organizaciones Indgenas del Per realizaron una serie de demandas al
Estado en relacin con la reglamentacin de la Ley de Consulta Previa a
los Pueblos Indgenas, de 2011. En otro caso, la Organizacin Nacional
Indgena de Colombia (ONIC) hizo una serie de observaciones sobre el
marco jurdico en relacin con el derecho a la consulta, que ameritan
ser consideradas.
El sistema internacional de tratados reconoce el consentimiento libre,
previo e informado en la jurisprudencia de varios comits y por tanto su
raticacin obliga a los Estados en funcin del derecho internacional.
Los lineamientos del Grupo de las Naciones Unidas para el Desarrollo
(GNUD) tambin plantean aplicar este consentimiento cuando se trata
de programas y proyectos que inciden sobre formas de vida, tierras y
territorios tradicionales e integridad cultural. El Relator Especial sobre
derechos de los pueblos indgenas, James Anaya, incorpor el tema
en sus informes de visitas a pases, as como en los informes anuales
al Consejo de Derechos Humanos (CDH). El Mecanismo de Expertos
ha sealado la interseccin que hay entre el derecho de los pueblos
indgenas a participar en la adopcin de decisiones con los derechos a
la libre determinacin, de autonoma, a ser consultado y el deber de los
Estados de tratar de obtener el consentimiento libre, previo e informado
El UNPFII llev a cabo en 2005 una reunin de expertos sobre
el tema en la que analizaron algunas bases para la operatividad del
consentimiento libre, previo e informado y se identificaron reas
relevantes para su aplicacin. La Corporacin Financiera Internacional
describe varias situaciones donde se requiere el consentimiento libre,
previo e informado de los pueblos indgenas en su norma de desempeo,
en particular cuando se producen impactos sobre las tierras y los
recursos naturales sujetos al rgimen de propiedad tradicional o bajo
uso consuetudinario; en casos de reubicacin de pueblos indgenas
fuera de sus tierras y recursos naturales sujetos al rgimen de propiedad
tradicional o bajo uso consuetudinario; o cuando existen impactos en
determinado patrimonio cultural, como por ejemplo, lugares sagrados.
En el caso del pueblo indgena Kichwa de Sarayaku versus el Ecuador,
la Corte Interamericana de Derechos Humanos analiz los desarrollos
normativos y jurisprudenciales internacionales y comparados, e incluy
casos de pases que no han raticado el Convenio 169. Su conclusin
CEPAL 2014
27
fue que la obligacin de consulta a los pueblos indgenas, adems de
constituir una norma convencional, es tambin un principio general
del derecho internacional. Sobre la base de estos precedentes, la CIDH
propuso los siguientes elementos para el consentimiento libre, previo
e informado:
el Estado tiene el deber de consultar activamente y de manera
informada;
la consulta debe ser acorde a las costumbres y tradiciones de
las comunidades afectadas;
las consultas deben realizarse de buena fe, a travs de
procedimientos culturalmente adecuados y tener como n llegar
a un acuerdo;
la consulta se debe hacer en las primeras etapas del plan
de desarrollo o inversin, y no nicamente cuando surja la
necesidad de obtener la aprobacin de la comunidad;
el Estado debe asegurarse que los miembros del pueblo o de
la comunidad tengan conocimiento de los posibles benecios
y riesgos.
El primer tema de debate en la regin es la relacin entre consulta,
consentimiento libre, previo e informado y participacin de los pueblos
indgenas. La consulta y el consentimiento tienen como objetivo
fundamental asegurar y aplicar el derecho de participacin efectiva de
los pueblos indgenas en la toma de decisiones que les conciernen. Es
importante destacar que el derecho a la participacin para los pueblos
indgenas no se reduce slo a la consulta, sino que tambin incluye otras
formas de participacin en las decisiones que puedan afectar sus derechos
e intereses de una forma diferenciada, tales como la participacin en
procesos electorales, movilizaciones y otras actividades de incidencia
poltica e inters pblico. Es decir, a travs de la consulta se procura
llegar a acuerdos y decisiones estatales que garanticen los derechos de
los pueblos indgenas. Lo que sucede con demasiada frecuencia es que
existe mayor nfasis en el procedimiento para la consulta que en alcanzar
acuerdos para el ejercicio pleno de los derechos de los pueblos indgenas.
Otro asunto muy debatido es el argumento de algunos Estados
que consideran al consentimiento libre, previo e informado como
una amenaza, porque plantean que les da a los pueblos indgenas
la posibilidad de vetar polticas, medidas y disposiciones. Lo que la
28
normativa internacional busca es precisamente, a travs de la consulta,
revertir la historia de marginacin y exclusin que han sufrido los
pueblos indgenas. En consecuencia, lo que se persigue ms bien es
el entendimiento mutuo y el consenso en la toma de decisiones y se
pretende que no haya imposicin de ninguna de las partes sobre la otra.
En bastantes casos todava se duda sobre la necesidad de consultar a
los pueblos indgenas. Al respecto, la ONIC seala que los objetivos de
la consulta son bsicamente: i) salvaguardar la vida y la integridad de los
pueblos indgenas, evitando las amenazas que les pueden impactar de
forma negativa, provocando su exterminio cultural o fsico; y ii) asegurar
que participen efectivamente en la toma de decisiones que les afectan,
como sujetos de derechos con plena capacidad. Y esto es, en esencia,
lo que recogen los mecanismos de proteccin de los derechos humanos
y las organizaciones indgenas. La Corte Constitucional de Colombia ha
identicado la consulta previa como un derecho fundamental, derivado
de la proteccin constitucional de la identidad tnica y cultural de los
pueblos indgenas.
En todo caso, la presin creciente por los recursos naturales ha
implicado un crecimiento exponencial en materia de debates y propuestas
legislativas y normativas en relacin a estos asuntos, pero centrndose
ms bien en los procedimientos de consulta; y las experiencias en
general recientes de aplicacin son complejas y controversiales. Incluso
se ha extendido a mbitos como el de la produccin de informacin
y otros, como el Censo Agropecuario de Colombia 2013-2014,
cuyo procedimiento de consulta ha sido esencial para garantizar la
participacin de los pueblos indgenas en todo el proceso censal, lo cual
tambin forma parte de las recomendaciones internacionales en esta
materia. Sin duda, este es uno de los grandes retos de las democracias
del siglo XXI, en donde la participacin, la consulta y el consentimiento
libre, previo e informado no pueden quedar al margen de los nuevos
pactos para la igualdad en la trada del Estado, la sociedad y la empresa.
E. Participacin de las organizaciones indgenas en la
realidad social, cultural y poltica de los pases,
y en instancias regionales e internacionales
La situacin actual de las plataformas de las organizaciones de los
pueblos indgenas se inscribe en el marco de los derechos denidos por
CEPAL 2014
29
la Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos
Indgenas, entre otros, el derecho a conservar y reforzar sus propias
instituciones polticas, jurdicas, econmicas, sociales y culturales,
preservando su derecho a participar plenamente, si lo desean, en la vida
poltica, econmica, social y cultural del Estado.
Despus de dos dcadas de movilizacin para promover reformas
constitucionales en los pases y alcanzar los estndares de derechos
actuales, los pueblos indgenas estn demandando el respeto y la
aplicacin de estos. Los ejes centrales de su lucha han girado en torno al
reconocimiento de sus identidades distintivas como sujetos de derechos
colectivos y, entre estos, el derecho a ejercer la libre determinacin,
la propiedad colectiva del territorio y la participacin poltica. Esas
luchas permitieron articular procesos de reconstitucin colectiva como
pueblos y reivindicar conocimientos, saberes, creencias, espiritualidad
e instituciones propias. Sin embargo, cabe sealar que las luchas de los
pueblos indgenas no se limitan a reivindicar su propia institucionalidad,
sino que tambin consisten en proponer un nuevo modelo de sociedad
en que se cuestiona el paradigma del desarrollo y se plantea el buen
vivir como alternativa.
En ese marco, es posible observar algunas tendencias comunes
entre las organizaciones indgenas en Amrica Latina. A nivel local,
por ejemplo, predominan las autoridades tradicionales y gobiernos
indgenas de mbito comunitario, territorial, con un mandato integral de
autogobierno. Existen igualmente estructuras comunitarias que aseguran
el funcionamiento de los sistemas de salud, educacin, conservacin
de recursos, produccin, alimentacin, reproduccin de conocimientos
tradicionales, administracin de justicia, normas de crianza de hijos
e hijas, relaciones de gnero y de familias y eleccin de autoridades,
entre otros. Tales instancias de gobierno indgena se combinan con otras
organizaciones de diferente tipo: de mujeres, religiosas, espirituales y
de jvenes.
Se trata de estructuras articuladas al nivel de la comunidad y el
territorio, que promueven actividades orientadas a disfrutar plenamente
de los derechos territoriales, medioambientales, polticos, econmicos,
sociales y culturales. En este panorama, se observa a nivel comunitario
la revitalizacin de estructuras ancestrales formas de autoridad,
instituciones ancestrales, ritos y sistemas tradicionales que estn
30
siendo incorporados en la conduccin de los procesos de autogobierno.
En el caso de la zona andina, por ejemplo, resaltan instituciones como
la Minga, RantiRanti, Priostasgos Cargos, Compadrazgos, MarkakTayta,
Ayni, Minka, Jayna o Phayna, Anxata, Jaqqhata, Yanapa, Sataqawi y
Manqxarua
2
. Aunque algunas han sufrido adaptaciones producto
de polticas integracionistas, incluso cuando se autodenominan
campesinas, mantienen sus caractersticas comunitarias indgenas.
Con el aumento de personas indgenas migrando hacia las ciudades se
enfrentan nuevas formas de vivir las identidades indgenas y, por tanto,
se asumen nuevas formas de organizacin.
Tanto en el terreno local, como entre este y las organizaciones de
otros niveles, las organizaciones indgenas adoptan en general estrategias
de coordinacin y complementacin. Una clasicacin bsica de los ejes
de trabajo de las organizaciones indgenas en la regin puede resumirse
como sigue: i) organizaciones comunitarias locales y gobiernos indgenas,
cuyo objetivo principal es asegurar el ejercicio del autogobierno;
ii)organizaciones nacionales y territoriales (subregionales) articuladas
con mandatos de realizar movilizaciones, negociaciones y acciones de
incidencia poltica para presionar por el cumplimiento de los derechos
de los pueblos indgenas; y iii) organizaciones y redes especializadas en
temas y negociaciones globales.
Uno de los cambios que se observa en las organizaciones indgenas
es en las estrategias adoptadas en sus relaciones con las diversas entidades
del Estado. Se registra un mayor uso de recursos administrativos y
legales para obligar al Estado a cumplir con sus obligaciones, e incluso
apelan a las instancias electorales, para que se pronuncien sobre los
derechos indgenas en el marco del derecho a la libre determinacin.
Tambin hay organizaciones indgenas que apuestan a la promocin
de cambios estructurales desde adentro de los Estados y, por tanto,
estn participando en procesos electorales desde el mbito local hasta
el nacional y asumen cargos en los distintos poderes de los Estados, tal
como se describi en el apartado anterior.
En el caso de las mujeres indgenas la situacin es todava compleja.
A pesar del discurso de la complementariedad y dualidad indgena,
2
Se trata de instituciones indgenas, que establecen las funciones para el trabajo colectivo,
como el trabajo agrcola-ganadero, por ejemplo, bajo las cuales rigen los principios
de relacionalidad y reciprocidad. Cada una de ellas tiene caractersticas especcas de
funcionamiento.
CEPAL 2014
31
prevalecen, salvo muy pocas excepciones, prcticas de exclusin y falta
de reconocimiento de sus aportes en los procesos organizativos y polticos
de sus pueblos. Se observa una clara divisin de gnero en trminos
de tareas polticas y organizativas: ms mujeres en las bases, en los
levantamientos, en los procesos organizativos, en trabajos comunitarios
como las mingas y en los procesos globales y regionales; pero an hay
pocas mujeres y jvenes en las dirigentes y en los procesos de toma de
decisiones. Las dicultades para la participacin responden a un doble
arco de barreras: la discriminacin y el racismo estructural que sufren
como indgenas y el patriarcado que experimentan como mujeres.
Tambin se aprecian en la regin interesantes procesos organizativos
de la juventud indgena en los niveles local, nacional y subregional.
El fortalecimiento de los procesos organizativos indgenas en
niveles subregionales permiti su articulacin en una plataforma
regional unitaria, denominada Foro Indgena de Abya Yala, que se cre
como una instancia de articulacin de las organizaciones regionales
y subregionales. Como tal ha celebrado reuniones abordando la
preparacin regional hacia la Conferencia de las Partes (CP) en
Cancn, el proceso Ro+20 y la Conferencia Mundial sobre los Pueblos
Indgenas, que tendr lugar en 2014. El Foro Indgena de Abya Yala
est constituido por tres organizaciones territoriales subregionales,
dos organizaciones ambientales, una organizacin subregional de
mujeres y una organizacin continental de mujeres indgenas. Han
sido invitados en algunas ocasiones como observadores el Consejo
Internacional de los Tratados Indios (CITI), el Foro Internacional de las
Mujeres Indgenas (FIMI), las redes de jvenes indgenas y el Consejo
Continental del Pueblo Guaran. Otro mecanismo de coordinacin de
las organizaciones ha sido la realizacin de foros temticos regionales y
cumbres continentales. La articulacin de organizaciones indgenas en
el mbito regional y subregional ha tenido amplia incidencia, desde los
mbitos de la participacin poltica hasta la produccin de estadsticas.
Una expresin de lo anterior es que estas articulaciones han permitido
la conformacin de un equipo de trabajo en apoyo de la elaboracin
del presente estudio.
El extenso proceso de lucha y reconocimiento de derechos que
posibilit la conquista de espacios de participacin de los pueblos
indgenas en cada pas tuvo un correlato en los espacios de dilogo
31
32
multilateral, mediante la participacin y protagonismo crecientes en
las organizaciones internacionales, en los organismos regionales y
en los espacios de integracin regional. Estos procesos prosiguen y se
consolidan en la medida que la participacin de las organizaciones
indgenas se institucionaliza. Las organizaciones indgenas estn
contribuyendo a la agenda global del movimiento indgena, entre otras
muchas intervenciones, mediante una participacin muy activa en la
Cumbre para la Tierra (Ro de Janeiro, 1992), la Conferencia Mundial
de Derechos Humanos (Viena, 1993), la Conferencia Internacional
sobre la Poblacin y el Desarrollo (CIPD, El Cairo, 1994) y en la Cuarta
Conferencia Mundial sobre la Mujer (Beijing, 1995); y a travs de
su participacin en el Comit de Seguridad Alimentaria Mundial de
la Organizacin de las Naciones Unidas para la Alimentacin y la
Agricultura (FAO) (en calidad de observadores), en el Foro de Pueblos
Indgenas, en el Fondo Internacional de Desarrollo Agrcola (FIDA), y
en el Grupo Asesor de la Sociedad Civil del Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD), entre otros.
Los mecanismos de las Naciones Unidas sobre pueblos indgenas
son los espacios con mayor participacin de los pueblos indgenas de
Amrica Latina, tanto en las sesiones anuales del Foro Permanente para
las Cuestiones Indgenas como en el Mecanismo de Expertos sobre los
Derechos de los Pueblos Indgenas. Representantes de las organizaciones
indgenas de la regin tambin participan en las sesiones de algunos
rganos de tratados, principalmente el Comit para la Eliminacin de la
Discriminacin contra la Mujer, la Comisin de la Condicin Jurdica y
Social de la Mujer y el Comit para la Eliminacin de la Discriminacin
Racial. En el marco de la creacin de los grupos interagenciales
para el trabajo coordinado entre organismos del sistema, se han ido
estableciendo Grupos Consultivos Intersectoriales sobre las Cuestiones
Indgenas a nivel de la regin de Amrica Latina y tambin en varios
pases. Asimismo, algunas organizaciones indgenas han actuado a travs
de los mecanismos del Sistema Interamericano de Derechos Humanos,
participando en audiencias ante la Comisin Interamericana de Derechos
Humanos y, cuando ha sido posible, presentando algunos casos ante la
Corte Interamericana de Derechos Humanos. Por ltimo, y a travs de
distintas instancias, las organizaciones indgenas participan en el Fondo
para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas de Amrica Latina y el Caribe
y en los diferentes espacios de integracin regional como la Comunidad
CEPAL 2014
33
Andina (CAN), el Mercado Comn del Sur (MERCOSUR), el Parlamento
Centroamericano, el Parlamento Indgena de Amrica y la Comunidad
de Estados Latinoamericanos y Caribeos (CELAC).
F. Desarrollo, buen vivir y libre determinacin
A lo largo de un proceso que ha contado con el papel protagnico
de las Naciones Unidas, en los ltimos aos se ha pasado de
entender el desarrollo como un problema de naturaleza econmica a
conceptualizarlo como un derecho humano. No obstante el avance que
la concepcin y la medicin del desarrollo han tenido desde 1949 hasta
su actual comprensin como un derecho y un proceso de ampliacin de
libertades y opciones, desde la perspectiva de los pueblos indgenas, el
concepto y sobre todo su prctica es deciente en aspectos clave como,
por ejemplo, la relacin con la naturaleza.
El paradigma del desarrollo contina cargando una serie de lastres
y deciencias que seran parte de su misma esencia, como el aumento
de las desigualdades, la homogeneizacin cultural y la degradacin
medioambiental. De aqu derivan las limitaciones de esta categora para
enmarcar el debate sobre el bienestar y la concrecin de los derechos de
los pueblos indgenas. Incluso, los pueblos indgenas han padecido en
forma directa tales deciencias, pues han sido vctimas de los diversos
modelos de desarrollo en boga durante las ltimas dcadas.
En la primera dcada del siglo XXI, y en el contexto de la crtica al
paradigma del desarrollo, desde la perspectiva ms vivencial del mundo
indgena se han ido concretando un discurso y un concepto alternativos
que se resumen en el sumak kawsay (en kichwa), suma qamaa (en
aimara), andereco (vida armoniosa, en guaran), qhapaj an (camino
o vida noble, en quechua) que incluye principios de vida como el
ayni, minka, reciprocidad, solidaridad, respeto, complementariedad,
dignidad, participacin colectiva, justicia social, armona con la madre
naturaleza y con la comunidad, y el bienestar colectivo y familiar y
que podran traducirse como buen vivir o vivir bien. Puesto que los
pueblos indgenas basan su vida en las diferentes experiencias a partir
de sus propias culturas o sistemas de vida en estrecha relacin con la
madre naturaleza, el concepto del buen vivir/vivir bien tiene por tanto
una expresin en los idiomas propios.
34
La reconstruccin o construccin del buen vivir/vivir bien est
referida entonces a una relacin estrecha entre lo que fue como pueblo,
el presente y el futuro. Su referente es la memoria del pasado histrico,
conocido como el tiempo de la libertad, y ha estado presente en forma
permanente, desde los inicios de la lucha a lo largo del proceso que va
desde la ocupacin por otras culturas hasta la actualidad. Por esta razn,
la aoranza de la vida del buen vivir/vivir bien pasa por la memoria
histrica de lucha, el respeto a sus territorios, identidad, idioma, soberana
alimentaria y derechos que interesan y afectan a los pueblos indgenas.
Desde la perspectiva de la institucionalizacin es posible armar
que ha sido un concepto exitoso, hasta tal punto que el movimiento
indgena pudo insertarlo en las constituciones del Ecuador (2008) y el
Estado Plurinacional de Bolivia (2009). Sin embargo, esta misma inclusin
en la legislacin estatal ha conllevado una inacin de signicados y
prcticas que, de acuerdo con las organizaciones indgenas, hace peligrar
el espritu primigenio del concepto, en la medida en que algunas de las
polticas aplicadas por ciertos Estados han mostrado esta contradiccin
al no respetar ampliamente los ideales del buen vivir/vivir bien: por un
lado han alentado la preservacin de los recursos naturales, pero por
otro han instrumentado agresivas polticas extractivistas que afectan
territorios de los pueblos indgenas.
Cmo se traduce el buen vivir/vivir bien en mediciones concretas?
Avanzar desde conceptos e indicadores demasiado amplios o vagos a
otros ms concretos y contextualizados no es tarea sencilla. Tampoco lo
facilita el hecho que varios defensores del buen vivir/vivir bien ya hayan
hecho explcito que no puede medirse; por lo que no cabra dedicarse
a construir indicadores. Otros s ven preciso avanzar en la direccin de
cuanticacin y medicin, como se viene alentando igualmente desde las
Naciones Unidas a nivel internacional. Por tanto, se trata de una nueva
aproximacin al gran tema del desarrollo como discurso y prctica sobre
escenarios de convivencia futuros, a travs del cual los pueblos indgenas
de Amrica Latina han posicionado una vivencia, actitud e ideal de vida
como un modelo a seguir para el resto de la sociedad.
En este marco, cabe destacar la experiencia de las economas indgenas
en varios pases de la regin, que constituyen una de las expresiones del
buen vivir/vivir bien y una aproximacin al tema del desarrollo desde la
prctica. Se trata de iniciativas impulsadas desde las propias comunidades
CEPAL 2014
35
indgenas en reas como por ejemplo el turismo o la produccin del caf,
mediante las cuales se busca visibilizar las actividades cotidianas de estos
colectivos, lo que contribuye al mejoramiento de la calidad de vida de
sus familias, genera empleo, reduce el impacto migratorio y coadyuva a
la articulacin de la economa local.
No obstante toda la riqueza que el buen vivir/vivir bien conlleva,
hay quienes advierten desde el propio movimiento indgena sobre los
riesgos de convertirlo en un concepto vacuo, factible de ser utilizado
por algunos gobiernos para en realidad extender modelos clsicos de
desarrollo, de naturaleza neoextractivista y reprimarizadora. Desde la
perspectiva indgena, si el concepto buen vivir/vivir bien ha de servir para
una accin social emancipadora, debera vincularse entonces al enfoque
de derechos y, de forma prioritaria, a los dos instrumentos internacionales
de derechos colectivos bsicos: el Convenio N 169 de Pueblos Indgenas
y Tribales, de la OIT, y a la Declaracin de las Naciones Unidas sobre
los Derechos de los Pueblos Indgenas.
Recomendaciones
Atendiendo a la necesidad de superar la brecha existente entre la
proclamacin de principios y los hechos, lo que impide el pleno goce
de los derechos esenciales de los pueblos indgenas y su acceso al buen
vivir/vivir bien, se formulan a continuacin una serie de recomendaciones
de poltica:
Es esencial respetar y apoyar desde el Estado a las instituciones y
los sistemas de autogobierno de los pueblos indgenas mediante
el fortalecimiento de sus instituciones polticas, econmicas,
sociales, culturales y espirituales, promoviendo las capacidades
organizativas y tcnicas para su gobernanza interna y su
relacionamiento con las instituciones estatales.
Es preciso documentar, sistematizar y promover intercambios de
las experiencias de procesos de autonoma indgena en Amrica
Latina en asuntos vinculados a la ampliacin de poderes,
transferencia de competencias, fortalecimiento institucional y
polticas pblicas interculturales, entre otros.
Es necesario fomentar el respeto y apoyo a los procesos
comunitarios de revitalizacin cultural formas de autoridad,
instituciones ancestrales, ritos y sistemas tradicionales, incluidos
36
sus idiomas que estn siendo incorporados en la conduccin
de procesos de autonoma y autogobierno; as como a las
iniciativas de proteccin y desarrollo de los conocimientos
tradicionales de los pueblos indgenas.
Los procesos organizativos que contribuyan a la inclusin y
reconocimiento de los aportes de las mujeres indgenas, as como
su incorporacin en las dirigencias y en los procesos de toma de
decisin, deben ser promovidos y alentados desde los Estados.
Es preciso apoyar tambin los procesos organizativos de los
jvenes indgenas, tanto en el plano local, como nacional y
subregional.
Es necesario aumentar las medidas para asegurar y potenciar
la participacin de mujeres y hombres de pueblos indgenas
en los procesos electorales de los pases, sea a travs de
cuotas para personas indgenas, circunscripciones especiales
para candidatos indgenas, o fomentando los movimientos,
plataformas y partidos polticos indgenas.
Los Estados deberan tambin destinar esfuerzos a la promocin
y el fortalecimiento de las experiencias de procesos electorales
donde se haya comenzado a incorporar la dimensin colectiva
del derecho a la participacin electoral en distintos niveles, as
como de las medidas adoptadas para asegurar la participacin
poltica de las mujeres indgenas en esos contextos.
La participacin de representantes de los pueblos indgenas
en los mecanismos de las Naciones Unidas sobre pueblos
indgenas, as como en las actividades de los rganos de
tratados, y la promocin de medidas en los pases para el
seguimiento de las recomendaciones especcas que estos
hacen, es otra rea que requiere de un renovado compromiso
y voluntad poltica de los Estados.
Es preciso continuar creando y/o fortaleciendo mecanismos
de participacin sistemtica de los pueblos indgenas en
los Estados, en el marco del Convenio 169 de la OIT y la
Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los
Pueblos Indgenas.
Resulta crucial y prioritario el establecimiento de mecanismos
de consulta para aplicar el principio del consentimiento libre,
CEPAL 2014
37
previo e informado en los pases de la regin, particularmente
en los casos de concesiones para industrias extractivas,
forestales, energticas y proyectos de infraestructura en los
territorios indgenas; y para la adopcin de medidas legislativas
o administrativas. Los mecanismos deben ser culturalmente
adecuados y realizarse a travs de procedimientos que
consideren las costumbres y tradiciones de los pueblos indgenas
y sus mtodos tradicionales de toma de decisiones.
Se requiere por parte de los Estados una nueva aproximacin al
desarrollo, que adopte la perspectiva del buen vivir/vivir bien no
solo como discurso sino como prctica sobre los escenarios de
convivencia futuros de las respectivas sociedades nacionales.
Es necesario promover y potenciar desde el Estado las economas
indgenas, como una estrategia novedosa para el desarrollo de
las comunidades y pueblos indgenas en el marco del buen
vivir/vivir bien.
Es necesario incorporar en las polticas pblicas y las estadsticas
estatales los temas que denen el bienestar de los pueblos
indgenas y del conjunto de la poblacin en el marco del buen
vivir/vivir bien.
39
II. Construir la demografa de los pueblos
indgenas: la relevancia de contar
El conocimiento de la dinmica demogrca de los pueblos indgenas
y sus componentes propios, como la fecundidad, la migracin y la
mortalidad, es un aspecto crucial para la denicin de polticas que
busquen cerrar las brechas de aplicacin de los derechos de los pueblos
indgenas. La dinmica demogrca sustenta tanto la reproduccin
biolgica de los pueblos indgenas como su pervivencia social y cultural.
De ah que considerar las dinmicas particulares de los pueblos indgenas
en las polticas, poniendo atencin a los casos de aquellos en peligro
de desaparicin, haya sido uno de los acuerdos gubernamentales de
la regin incluido en el Consenso de Montevideo sobre Poblacin y
Desarrollo (CEPAL, 2013a).
La informacin ms bsica al respecto consiste en conocer el
volumen de la poblacin indgena y cules y cuntos son los pueblos
indgenas en cada pas y en la regin. La generacin de estos datos,
que revisten una enorme importancia tcnica y poltica, ha sido
objeto de intensos debates conceptuales y metodolgicos y no ha
estado exenta de profundas discrepancias segn diferentes fuentes de
informacin en el aparato estatal y en relacin a las cifras que manejan
las organizaciones indgenas. Sin embargo, en los ltimos aos, y
especialmente porque se aproximaba la ronda de censos de 2010,
los pases latinoamericanos han realizado signicativas actividades,
aunque dispares, para mejorar la visibilidad estadstica de los pueblos
indgenas, en conjunto con estos.
40
A. Quines son los pueblos indgenas en las fuentes
de datos?
La inclusin de preguntas que permitan identicar a las personas y
pueblos indgenas en las fuentes de datos es una condicin necesaria
aunque insuciente para la construccin de estadsticas en Estados
pluriculturales, y forma parte de las demandas de las organizaciones
de los pueblos indgenas en tanto aspecto constitutivo del derecho a
la informacin. Avanzar en este terreno supone como primer paso la
adopcin de una denicin conceptual al respecto.
Con el paso del tiempo se ha creado un consenso internacional para
utilizar en pases independientes la denicin contenida en el Convenio
169 de la OIT sobre Pueblos Indgenas y Tribales, a partir de la que
es posible identicar al menos cuatro dimensiones relacionadas a los
pueblos indgenas: el reconocimiento de la identidad, el origen comn, la
territorialidad y la dimensin lingstica y cultural, que deben ser tomadas
en cuenta al establecer criterios operativos. Adems, es imprescindible
respetar la posicin sostenida invariablemente por las organizaciones
indgenas y el sistema de las Naciones Unidas, referida a que son los
pueblos y las personas que se consideran indgenas quienes se deben
autodenir como tales, como parte del derecho a la libre determinacin.
Por esta razn es preciso que los representantes de los pueblos
indgenas participen en las decisiones que se toman en las fuentes
oficiales, entre otros temas, lo que ha sido una recomendacin
recurrente en el mbito internacional. Esto puede constatarse en los
diversos informes que los comits de derechos humanos han elevado a
los pases de la regin y en los informes de los Relatores Especiales de
Naciones Unidas para los derechos de los pueblos indgenas. Es decir, el
criterio de la autoidenticacin debe primar en la cuanticacin de los
pueblos indgenas, mientras que otros criterios asociados al resto de las
dimensiones aportarn a una caracterizacin de los mismos y permitir
mostrar la heterogeneidad de situaciones.
B. El balance censal de los ltimos aos
La disponibilidad de informacin sobre los pueblos indgenas en los
censos nacionales de poblacin y vivienda es clave dado que constituye
la nica fuente que permite estimar la magnitud de estos, aunque se
CEPAL 2014
41
trate de colectivos que poseen un tamao poblacional relativamente
pequeo. Adems, el censo permite desagregar la informacin a escalas
territoriales menores, algo fundamental en la construccin de indicadores
a nivel de territorios y comunidades indgenas, y es el marco para el
diseo de encuestas especializadas. El resto de las fuentes, aunque
no permiten estimar su magnitud, brindan informacin ms detallada
y complementaria para el diseo y seguimiento de polticas y para la
contralora de los propios pueblos indgenas.
Un examen de la regin muestra que en los censos de la dcada
de1980 solo la mitad de los pases latinoamericanos se aproximaba a
la cuanticacin de la poblacin indgena, situacin que prcticamente
persiste en 1990, cuando en general predominaban criterios lingsticos
para esta cuanticacin: se trataba de un abordaje en donde los pueblos
indgenas eran considerados objetos de polticas
3
. En los censos
de inicios del presente siglo, junto con los cambios sociopolticos se
produce un salto cuantitativo importante, ya que 16 de los 19 pases que
levantaron su censo en la dcada del 2000 identicaron a la poblacin
indgena. El cambio ms signicativo fue la incorporacin del criterio
de autoidenticacin, coherente con el reconocimiento de los pueblos
indgenas en tanto sujetos de derechos.
A partir de la dcada del 2000 se han llevado a cabo numerosas
acciones para promover y fortalecer la visibilidad estadstica de los
pueblos indgenas, con miras a la ronda de censos 2010: se buscaba
pasar del salto de carcter cuantitativo observado de 1990 a 2000,
a un salto de carcter cualitativo, mejorando sustancialmente la
calidad de la informacin. Estas acciones permitieron elaborar un
conjunto de recomendaciones aplicables a la regin, partiendo
de aqullas emanadas del UNPFII, al otorgarles un carcter ms
operativo y estratgico. Como resultado del dilogo entre los institutos
de estadstica, las organizaciones indgenas, la academia y otros
organismos nacionales e internacionales, se cuenta con un estndar
mnimo para la inclusin de los pueblos indgenas en los censos de
poblacin y vivienda. Este incluye aspectos vinculados a los criterios
y preguntas de identicacin de estos pueblos, y otros que se reeren
3
Se utiliza el trmino poblacin indgena y no pueblos indgenas, porque algunos pases
permitan identicar la condicin indgena y no indgena, pero no a los diferentes pueblos
de pertenencia.
42
a todo el proceso censal, desde el diseo hasta la difusin y anlisis
de la informacin, poniendo nfasis en la participacin efectiva de
los pueblos indgenas como una condicin sine qua non en todas las
etapas (CEPAL/UNICEF/UNFPA, 2013).
As, en los pases que levantaron sus censos se observan progresos
en esta materia, y la aplicacin en mayor o en menor medida de
las recomendaciones regionales e internacionales existentes. Todos
respetaron el criterio de autoidenticacin, aunque persisten grandes
diferencias semnticas derivadas de la operacionalizacin del criterio. La
revisin de las preguntas se efectu a travs de mecanismos participativos
con los pueblos indgenas, de debates y reexiones y de la puesta en
marcha de pruebas pilotos, lo que condujo a cambios en algunos casos
importantes en su formulacin. Tambin se hicieron mejoras en la
capacitacin de los censistas y supervisores, en la cartografa y cobertura,
y se realizaron campaas de difusin ad hoc.
Con la excepcin de tres pases de Amrica Latina (Cuba, Hait y
Repblica Dominicana), en todos se ha incluido la autoidenticacin
en los censos de esta dcada, o prevn hacerlo (Colombia, El Salvador,
Nicaragua y Per realizarn sus censos de poblacin de 2015 a 2017). En
el caso del Per, nico pas que no consider este criterio en los censos
pasados, ya se est trabajando en el diseo y la aplicacin de estudios
pilotos que permitan su inclusin en 2017. Tambin ha aumentado
el nmero de pases que incluyen preguntas relativas a los idiomas
indgenas; en algunos casos se trata de aquellos aprendidos en la niez,
en otros, de los idiomas que habla cada persona, o el que se utiliza ms
frecuentemente en el hogar.
C. Poblacin y pueblos indgenas en Amrica Latina:
cuntos son? cuntos perviven?
Sobre la base de los censos, se estima en la regin una poblacin
indgena cercana a los 45 millones de personas en 2010, con una alta
heterogeneidad segn pases: en un extremo estn Mxico y el Per, con
casi 17 millones y 7 millones de poblacin indgena, respectivamente; y
en el otro, Costa Rica y el Paraguay, con poco ms de 100.000 personas
indgenas, y el Uruguay con casi 80.000 personas indgenas (vase el
cuadro II.1).
CEPAL 2014
43
Cuadro II.1
Amrica Latina (17 pases): poblacin de pueblos indgenas segn
censos y estimaciones, alrededor de 2010
(En nmeros y porcentajes)
Pas y ao censal Poblacin total
Poblacin
indgena total
Porcentaje de
poblacin indgena
Resultados
Argentina, 2010 40 117 096 955 032 2,4
Brasil, 2010 190 755 799 896 917 0,5
Chile, 2012
a
16 341 929 1 805 243 11,0
Costa Rica, 2011 4 301 712 104 143 2,4
Ecuador, 2010 14 483 499 1 018 176 7,0
Mxico, 2010
b
112 336 538 16 933 283 15,1
Panam, 2010 3 405 813 417 559 12,3
Paraguay, 2012
c
6 232 511 112 848 1,8
Uruguay, 2011
d
3 251 654 76 452 2,4
Venezuela (Repblica
Bolivariana de), 2011
27 227 930 724 592 2,7
Estimaciones a 2010
e
Bolivia (Estado Plurinacional de) 9 995 000 6 216 026 62,2
Colombia 46 448 000 1 559 852 3,4
El Salvador 6 218 000 14 408 0,2
Guatemala 14 334 000 5 881 009 41,0
Honduras 7 619 000 536 541 7,0
Nicaragua 5 813 000 518 104 8,9
Per
f
29 272 000 7 021 271 24,0
Total 538 153 481 44 791 456 8,3
Fuente: Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE) - Divisin de Poblacin
de la CEPAL, sobre la base de procesamientos especiales de los microdatos censales,
excepto en Argentina: Instituto Nacional de Estadstica y Censos (INDEC), Censo
Nacional de Poblacin, Hogares y Viviendas 2010. Censo del Bicentenario: Resultados
denitivos, Serie B, N 2, Buenos Aires, 2012; y Brasil: Instituto Brasileo de Geografa
y Estadstica (IBGE) (2012), Censo Demogrco 2010: Caractersticas gerais dos
indgenas. Resultados do universo, Ro de Janeiro, 2012.
a
Si bien estos son los resultados del Censo 2012 en Chile, debido a sus problemas de calidad,
el gobierno actual no lo considera ocial. Cabe sealar que la Encuesta de Caracterizacin
Socioeconmica Nacional (CASEN) arroj un 8,1% de poblacin indgena para 2011.
b
Debido a que la pregunta sobre pertenencia tnica en Mxico se aplic a la poblacin de tres
aos y ms, se asign la condicin indgena de los menores de tres aos cuando el jefe de
hogar o su cnyuge se declararon indgena.
c
Corresponde a los resultados preliminares del Censo Indgena en Paraguay. Falta sumar la
poblacin indgena captada en el Censo General, an no disponible.
d
En el Uruguay, la pregunta sobre reconocimiento de ascendencia con categoras de respuesta
mltiples arroja un total indgena de 159.319 personas.
e
Para estos pases an no se disponen de resultados censales de la dcada de 2010. Por tanto,
se tomaron los porcentajes de poblacin indgena derivados del ltimo censo disponible y se
aplicaron a la poblacin total estimada de 2010, sobre la base de las estimaciones de poblacin
que elabora el Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE)-Divisin de
Poblacin de la CEPAL (CEPAL, 2013b).
f
Como el Censo 2007 del Per incluy solo idioma materno, se estim a la poblacin indgena
con el siguiente criterio: cuando el jefe de hogar o su cnyuge declararon un idioma indgena,
todos los miembros del hogar se asignaron como indgenas.
44
Como resultado de las acciones efectuadas en los ltimos aos,
se observa un incremento signicativo de la poblacin indgena en la
regin. Teniendo en cuenta que la CEPAL (2007) haba estimado para
Amrica Latina unas 30 millones de personas indgenas en 2000, los
resultados hacia 2010 suponen un aumento del 49,3% en 10 aos, lo
que implicara una tasa de crecimiento medio anual del 4,1%. Se trata de
una recuperacin demogrfica de magnitud considerable, sobre todo
si se tiene en cuenta que en el mismo perodo la poblacin de Amrica
Latina se increment en 13,1%, con un ritmo medio anual del 1,3%.
Esta recuperacin no obedecera nicamente a la dinmica demogrfica
de los pueblos indgenas, esperable a la luz de los perles demogrcos
de estos pueblos, sino tambin a un aumento en la autoidenticacin.
Con la excepcin del Estado Plurinacional de Bolivia, estos aumentos se
verican en todos los pases, con magnitudes dispares, siendo Mxico
el caso ms sobresaliente.
Actualmente es posible contar 826 pueblos indgenas en los pases
de la regin, con un panorama altamente heterogneo: en un extremo se
ubica el Brasil con 305 pueblos indgenas, seguido por Colombia(102),
el Per (85) y Mxico (78); en el otro extremo estn Costa Rica y Panam,
con 9 pueblos indgenas cada uno, El Salvador (3) y el Uruguay (2). Los
censos de esta dcada contribuyeron a mejorar en parte esta informacin,
considerando las denominaciones de los propios pueblos indgenas, y
en varios pases como resultado del trabajo conjunto de los institutos de
estadstica, los organismos del Estado a cargo de los asuntos de pueblos
indgenas y las organizaciones de estos pueblos, a lo que se sum la
colaboracin de centros acadmicos.
Asimismo, en cada pas se observa una enorme diversidad
demogrfica en los pueblos indgenas. En los pases de la regin
con mayor poblacin indgena Bolivia (Estado Plurinacional de),
Guatemala, Mxico y Per, los pueblos indgenas ms numerosos
superan ampliamente 1,5 millones de personas. Por ejemplo, las cifras
preliminares del censo 2012 indican que en Bolivia (Estado Plurinacional
de) son 1,84 millones de quechuas y 1,6 millones de aymaras. Segn
estimaciones de la CEPAL sobre la base del censo de 2007 del Per,
5,5 millones de personas viven en hogares donde el jefe o su cnyuge
tienen como idioma materno el quechua (representan un 85% del
total de personas en hogares en donde el idioma materno del jefe o su
cnyuge es indgena).
CEPAL 2014
45
Un asunto prioritario, posible de constatar con los censos, es la
fragilidad demogrca de muchos pueblos indgenas, que estn en
peligro de desaparicin fsica o cultural, tal como se ha podido observar
en el Brasil, Bolivia (Estado Plurinacional de), Colombia y el Per. En
el primer caso se ha constatado que 70 pueblos indgenas (representan
un 23% de los pueblos indgenas del pas) se encuentran en situacin
de extrema fragilidad, con una poblacin inferior a los 100 habitantes.
En el caso del Estado Plurinacional de Bolivia, el Ministerio de Justicia
reconoci en 2013 que al menos 13 de los 39 pueblos indgenas del
pas estn muy amenazados en su sobrevivencia fsica y cultural.
En Colombia, la Corte Constitucional reconoci la existencia de 35
pueblos indgenas en riesgo de desaparicin cultural o fsica, como
consecuencia del conicto armado y las agrantes violaciones a los
derechos humanos fundamentales, individuales y colectivos. En el caso
del Per, el censo de 2007 arroj menos de 50 personas indgenas en
cada uno de los pueblos Kisamberi, Resgaro y Sapitiere. Asimismo,
11 pueblos amaznicos registraron una poblacin de entre 50 y 200
personas, y otros 10 pueblos indgenas una poblacin superior a 200
personas pero inferior a 500. Si a la fragilidad demogrca se suman
otros factores de vulnerabilidad socioambiental y territorial, como los
desplazamientos forzados, la escasez de alimentos, la contaminacin
de las aguas, la degradacin de los suelos, la desnutricin y elevada
mortalidad, por mencionar algunos, probablemente la cifra de pueblos
en peligro de desaparicin sea muy superior.
Junto con lo anterior, se estima que existen alrededor de 200 pueblos
indgenas en aislamiento voluntario, en Bolivia (Estado Plurinacional
de), Brasil, Colombia, Ecuador, Paraguay, Per y Venezuela (Repblica
Bolivariana de), que debido a la presin sobre los recursos naturales
en sus territorios o zonas cercanas se encuentran en una situacin
de extrema vulnerabilidad. La Comisin Interamericana de Derechos
Humanos seala que las incursiones de personas no indgenas provocan
graves situaciones de violencia, la transmisin de epidemias, escasez de
alimentos y la prdida de su cultura (CIDH, 2013). Por esta razn, exhorta
a los Estados a establecer el derecho de los pueblos indgenas a decidir
permanecer en aislamiento voluntario; a proteger sus tierras, territorios
y recursos naturales para evitar su desaparicin; y a asegurar el respeto
y garanta del principio de no contacto por parte de cualquier persona
o grupo; recientemente public una serie de recomendaciones en esta
46
materia (CIDH, 2013). Asimismo, la Ocina del Alto Comisionado de
las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (ACNUDH), con la
cooperacin de la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para
el Desarrollo (AECID), publicaron en 2012 las Directrices de proteccin
para los pueblos indgenas en aislamiento y en contacto inicial de la
Regin Amaznica, el Gran Chaco y la Regin Oriental de Paraguay
(ACNUDH, 2012).
D. Estructura por edades y sexo y su implicancia
en polticas
En relacin con la estructura de la poblacin indgena por edades y
sexo, de acuerdo a la informacin reciente se est observando una
disminucin del peso relativo de las nuevas generaciones. Este fenmeno
indica un cambio en las pautas reproductivas, al menos respecto del
nmero de hijos que tienen en promedio las mujeres indgenas en la
actualidad, hecho que conrman los censos y las encuestas de demografa
y salud. Sin embargo, se observa una diversidad de situaciones segn
los pases y pueblos indgenas: por ejemplo, la estructura etaria de la
poblacin indgena en Panam contina siendo muy joven, con una
alta presencia de nios y nias; mientras que en el Uruguay hay una
situacin excepcional, pues la poblacin indgena presenta una estructura
claramente envejecida. Adems, en Costa Rica, Ecuador y Venezuela
(Repblica Bolivariana de), respectivamente, las estructuras muy jvenes
de los pueblos Ngbe, Achuar y Yukpa contrastan con aquellas ms
envejecidas de los pueblos Chorotega, Salasaka y Kumanagoto.
Si bien se registran avances en el proceso de transicin demogrca,
en todos los pases las poblaciones de los pueblos indgenas continan
siendo ms jvenes que las no indgenas, lo que implica un potencial de
crecimiento ms elevado. Esto debera conducir a una mayor presencia
relativa de personas indgenas en las sociedades nacionales en los
prximos aos, siempre y cuando las dinmicas demogrcas no sean
amenazadas por la falta de aplicacin de los derechos de los pueblos
indgenas. Asimismo, la relativamente elevada presencia de nios y nias
indgenas, que contina siendo un rasgo distintivo en la regin, requiere
prestar atencin a la asignacin de recursos en materia de polticas
sectoriales y considerar tambin la situacin particular de adolescentes
y jvenes indgenas.
CEPAL 2014
47
Por otra parte, debido a los efectos de las migraciones y el
desplazamiento desde los territorios de origen, en las ciudades las
mujeres y hombres indgenas se concentran mayoritariamente en las
edades reproductivas y econmicamente activas (de 15 y 59 aos), y
se destaca la menor proporcin de nias y adolescentes menores de
15 aos cuando se compara con el peso relativo que este grupo etario
tiene en el campo. En el caso de las mujeres indgenas, esto se explica
porque muchas adultas y adultas jvenes migran sin sus hijos, quienes
probablemente permanecen en sus territorios al cuidado de otras mujeres
de la comunidad, en especial, adultas mayores. Esto podra sugerir una
fragmentacin de familias y comunidades, en gran parte como resultado
de la migracin en busca de mejores condiciones de vida; pero tampoco
puede descartarse que responda a estrategias de sobrevivencia de los
pueblos indgenas, donde las mujeres asumen un papel protagnico.
De las estructuras etarias se desprende tambin que en 9 de
los 11 pases con datos disponibles, el porcentaje de mujeres indgenas
adultas mayores (60 aos y ms) es sistemticamente mayor que el de
los hombre indgenas del mismo grupo etario (las excepciones son Costa
Rica y Panam), un comportamiento esperable dado que la esperanza
de vida femenina suele ser mayor que la masculina; esto amerita un
examen pormenorizado si se consideran las inequidades de gnero que
suelen afectar a las mujeres adultas mayores, dado el acceso desigual a
las oportunidades que stas han tenido durante sus vidas. Si bien entre
los pueblos indgenas la vejez no tiene una interpretacin negativa sino
ms bien de continuidad cultural (el estatus y el rol social pueden incluso
aumentar a medida que se envejece), habra que analizar, por una parte,
si estas concepciones son igualmente vlidas para hombres y mujeres
indgenas, y por otra, hasta qu punto persisten en la actualidad.
E. Niveles y tendencias de la fecundidad indgena:
factor clave en el crecimiento poblacional
El anlisis de la informacin censal permiti adems constatar una
reduccin de los niveles de fecundidad de las mujeres indgenas, al
menos en los 5 pases con datos disponibles de la ronda de censos de
2010, que fue ms notoria en el Ecuador y Mxico (vase el grco II.1).
Con todo, las estimaciones ms recientes reejan una gran variabilidad
47
48
en los pases. La mayora de los pases (9 de 13) estn en un rango en que
las mujeres indgenas tienen, en promedio, de 2,4 a 3,9 hijos; en 2 pases
(Nicaragua y Venezuela (Repblica Bolivariana de)), es de alrededor de
4 hijos por mujer; mientras que Guatemala y Panam poseen los niveles
ms elevados de fecundidad indgena, de 5 hijos por mujer. De acuerdo
con las cifras, independientemente de su nivel, las tasas de fecundidad
de las mujeres indgenas continan siendo siempre ms elevadas que
aquellas de las no indgenas; las mayores diferencias se registran en el
Brasil y Panam, donde la fecundidad de las primeras al menos duplica
la de las segundas. Tales brechas estn indudablemente afectadas por
la mayor presencia de mujeres indgenas en las zonas rurales respecto
de las no indgenas. Sin embargo, estas desigualdades en los niveles de
fecundidad de mujeres indgenas y no indgenas que se observan en
las reas rurales, en trminos relativos no desaparecen en las ciudades.
Grco II.1
Amrica Latina (5 pases): tasas globales de fecundidad
de mujeres indgenas, censos de 2000 y 2010,
y de mujeres no indgenas, censos de 2010
(En porcentajes)
4,0
5,3
4,2
5,9
4,7
3,7
3,9
2,9
5,0
4,3
1,8
2,6
2,2
2,3
2,4
0
1
2
3
4
5
6
7
Brasil Ecuador Mxico Panam Venezuela
(Rep. Bol. de)
Mujeres indgenas, censos de 2000 Mujeres indgenas, censos de 2010 Mujeres no indgenas,censos de 2010
Fuente: Elaboracin propia, sobre la base Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa
(CELADE)-Divisin de Poblacin de la CEPAL, procesamiento de los microdatos censales.
Los factores que inciden en los resultados descritos son mltiples.
Como han planteado las organizaciones de mujeres indgenas, en el
caso de sus pueblos la fecundidad debe entenderse en el contexto ms
amplio de su concepcin del buen vivir, en que los hijos representan
la posibilidad de la reproduccin biolgica y cultural continuamente
CEPAL 2014
49
amenazada. La complejidad de la realidad de los diversos pueblos
hace difcil generalizar la situacin y posicin social de las mujeres
indgenas, pero al menos es sabido que en sus sistemas de vida, la
complementariedad dual segn la cual todo es femenino-masculino
constituye la base fundamental para garantizar la reproduccin, el
crecimiento y el desarrollo en equilibrio. Asimismo, la organizacin
social y cultural de los pueblos indgenas, que rige las relaciones de
gnero, inuye directamente en las llamadas variables intermedias o
directas de la fecundidad, tales como el uso de anticonceptivos, los
patrones de unin y formacin de las familias, las prcticas de aborto y
la duracin de la lactancia, entre las ms relevantes.
Sin perjuicio de lo anterior, las cifras tambin esconden, en parte,
las brechas en la aplicacin del derecho a la salud reproductiva de
las mujeres indgenas, en que intervienen factores estructurales como
la discriminacin histrica, expresada en mayores grados de pobreza
material, bajos niveles de educacin formal y residencia en zonas
apartadas, que dicultan su acceso a estos servicios, a lo que se suma
su falta de accesibilidad cultural.
Recomendaciones
Al tenor de estos hallazgos, se advierte que persisten enormes desafos,
frente a los que se recomiendan a continuacin las siguientes acciones,
complementarias con aquellas incluidas en los derechos al bienestar y
a la informacin y la comunicacin.
Es preciso realizar una evaluacin minuciosa de esta ronda de
censos, para sistematizar los procesos sobre la base de informes
tcnicos nacionales que den cuenta, por ejemplo, de cmo se
han conformado y funcionado los mecanismos participativos
con los pueblos indgenas, a n de identicar acciones concretas
que permitan fortalecer los procesos iniciados.
Es necesario contribuir al fortalecimiento de las etapas post-
censales mediante la evaluacin de los datos, el procesamiento
de informacin desagregada, la difusin, la capacitacin y
el uso de la incidencia en polticas, con participacin de los
pueblos indgenas.
Es preciso fortalecer la institucionalidad para la produccin de
estadsticas desagregadas, garantizando procesos participativos.
50
La perspectiva de los derechos territoriales implica la
necesidad de contar con informacin sobre aspectos sociales,
demogrficos, biticos, fisiogrficos, entre otros, de los
territorios indgenas, incluida la ubicacin de los asentamientos
humanos y su distribucin espacial. Los avances cartogrcos
de esta nueva ronda de censos ofrecen una oportunidad
estadstica nica para el desarrollo de estudios de inters,
como el impacto demogrco de las industrias extractivas
y los megaemprendimientos en territorios indgenas, y la
identicacin de las brechas de equidad sociales y territoriales,
por mencionar algunos.
Es urgente realizar un anlisis pormenorizado en cada pas
sobre las situaciones de fragilidad demogrca de los pueblos
indgenas, para contribuir al diseo y aplicacin de polticas.
Resulta indispensable avanzar en los marcos legales y las
estrategias concretas que permitan revertir estas situaciones. Es
preciso disear y aplicar polticas que se dirijan a salvaguardar
las formas de vida individual y colectiva de estas personas,
tomando en cuenta las dinmicas demogrcas, junto con el
respeto de su identidad cultural, idioma, organizacin poltica,
territorialidad ancestral, ritualidad y cosmovisin propia.
Respecto a los pueblos indgenas en aislamiento voluntario y a
los no contactados, a n de evitar su desaparicin, es primordial
avanzar en la aplicacin de sus derechos, considerando
las directrices elaboradas por las Naciones Unidas y las
recomendaciones de la CIDH.
En el diseo de polticas y programas es preciso considerar
los perfiles demogrficos distintivos que se caracterizan
por estructuras etarias jvenes, esto es, con una presencia
significativa de nias, nios, adolescentes y jvenes. La
asignacin adecuada de recursos resulta esencial para abordar,
principalmente, los desafos en materia de salud y educacin,
que deben atender tanto a los derechos individuales como
colectivos, y en particular, al derecho a la integridad cultural.
Se requiere considerar la variabilidad de situaciones que existen
en los pases, segn los factores sociales y culturales que afectan
el equilibrio demogrco y la composicin por sexo y etaria
CEPAL 2014
51
de la poblacin de los pueblos indgenas. Estos requieren
un examen detallado, considerando los diferentes pueblos
indgenas de cada pas y las zonas geogrcas, tendiente a
visualizar los impactos que estas relaciones demogrcas tienen
en sus vidas y las de mujeres y jvenes indgenas en particular.
Como los niveles de fecundidad observados esconden, en parte,
un acceso desigual a los servicios de salud, es preciso aplicar
polticas que lo aseguren de manera efectiva y pertinente a los
mtodos anticonceptivos que los pueblos, parejas y mujeres
elijan, incluidos aquellos naturales y tradicionales, con respeto
al principio del consentimiento libre, previo e informado.
53
III. Derechos territoriales y movilidad
espacial de los pueblos indgenas
en Amrica Latina
A. Derechos territoriales de los pueblos indgenas:
el marco para la accin
En la evolucin notable que ha experimentado el derecho internacional
en relacin a los derechos de los pueblos indgenas, los derechos
territoriales ocupan un lugar destacado, como puede constatarse en
el Convenio N
o
169 de la OIT y en la Declaracin de las Naciones
Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas. Destaca adems
la inuencia del sistema interamericano de derechos humanos la
Comisin y la Corte Interamericana de Derechos Humanos que con
sus informes y sentencias interpretativas de la Convencin Americana
sobre Derechos Humanos se ha transformado en referencia necesaria en
materia de derechos territoriales de los pueblos indgenas.
Esta evolucin del derecho internacional ha dado lugar a la existencia
de estndares claramente denidos sobre el derecho al territorio de los
pueblos indgenas, que se articula en tres elementos constitutivos: las
tierras, los territorios y los recursos naturales. Estos factores no pueden
considerarse de forma separada en virtud de la relacin espiritual y
cultural especial que une a los pueblos indgenas con sus territorios. El
elemento central de los derechos territoriales es el concepto de territorio
indgena contrapuesto con las visiones occidentales y su conversin
en derecho sustantivo y en un estndar internacional. En trminos de
la Corte Interamericana de Derechos Humanos, la estrecha relacin
que los indgenas mantienen con la tierra debe de ser reconocida
54
y comprendida como la base fundamental de sus culturas, su vida
espiritual, su integridad y su supervivencia econmica(CIDH, 2009).
Agrega la Corte Interamericana que Para las comunidades indgenas
la relacin con la tierra no es meramente una cuestin de posesin y
produccin sino un elemento material y espiritual del que deben gozar
plenamente, inclusive para preservar su legado cultural y transmitirlo a
las generaciones futuras(CIDH, 2009). La reivindicacin territorial de los
pueblos indgenas atraviesa dos dimensiones: el espacio y los procesos. La
primera dimensin se expresa en la demanda por el uso, goce y manejo
de los recursos naturales; la segunda en el reclamo del control sobre los
procesos de orden poltico, econmico, social y cultural para asegurar
la reproduccin y continuidad material y cultural del grupo, de forma
que aquellos se lleven a cabo segn la normativa propia de los pueblos
indgenas. El territorio se presenta entonces como un sistema de recursos
y un espacio jurisdiccional donde se ejercen derechos colectivos cuyo
titular es el pueblo indgena
4
.
Relacionado con el derecho al territorio existe un derecho
de propiedad comunal, que conlleva un derecho de titulacin y
demarcacin, y otro de restitucin, compensacin e indemnizacin. La
accin normativa de los rganos del sistema interamericano en relacin
al derecho de propiedad comunal indgena sobre las tierras, territorios
y recursos naturales ha desarrollado, con gran detalle, cules son las
obligaciones de los Estados miembros del sistema que derivan del
reconocimiento de este derecho. Si bien este tiene lmites que pueden
ser establecidos por los Estados siempre que sea necesario, proporcional
y para lograr un objetivo legtimo en una sociedad democrtica, se otorga
preeminencia al derecho de propiedad de los pueblos indgenas, puesto
que su violacin afecta diversos derechos fundamentales, tales como los
derechos a la vida, la autodeterminacin, los derechos culturales, a no
sufrir discriminacin y a la tutela judicial efectiva.
Para determinar si un pueblo indgena, por ejemplo, recupera sus
tierras o recibe una compensacin, las situaciones deben examinarse caso
a caso. En estos casos tambin existen normativas y salvaguardias que
4
El trmino territorio no debe confundirse con el concepto de integridad territorial
utilizado en el derecho internacional. En este caso no supone una separacin poltica del
territorio del Estado, pues es evidente que todo pueblo indgena, incluso en ejercicio de
su derecho a la autonoma y al autogobierno, contina vinculado con el territorio poltico
soberano del Estado al que pertenece.
CEPAL 2014
55
deben cumplir los Estados, siempre que se limiten los derechos territoriales
de los pueblos indgenas. Se requiere considerar las implicaciones que
esto tendra sobre su identidad cultural y supervivencia material. Como
complemento inseparable en la aplicacin de los derechos territoriales,
los Estados deben respetar y garantizar los derechos de participacin y
el consentimiento libre, previo e informado de los pueblos indgenas.
Como el deber estatal de consulta resulta indispensable, los estndares
actuales incluyen una serie de elementos que deben garantizarse en los
procedimientos: buena fe, comunicacin previa y permanente, acceso
a la informacin, procedimiento culturalmente adecuado y nalidad de
lograr acuerdos.
El reconocimiento de los derechos territoriales de los pueblos
indgenas en Amrica Latina ha experimentado avances signicativos
en las ltimas dcadas, aunque a distintas velocidades y de acuerdo
a las caractersticas y especicidades de cada pas. En solo 20 aos
se ha pasado desde una situacin de negacin del derecho a otra de
reconocimiento jurdico en la mayora de los pases de la regin. Los
procesos de reconocimiento, titulacin y demarcacin de territorios
indgenas se suceden en todos los pases con mayor o menor xito a
partir del establecimiento de guras jurdicas que reconocen y protegen
los derechos territoriales de los pueblos indgenas.
La presin de los pueblos indgenas y la evolucin de los estndares
internacionales han permitido que la situacin del reconocimiento
haya cambiado signicativamente en la actualidad. Se observa un alto
nivel de reconocimiento constitucional de los derechos territoriales
indgenas, pues muchos pases reconocen y protegen los territorios
indgenas de alguna forma en los derechos constitucionales. Diversos
desarrollos legislativos complementan tales reconocimientos a travs de
leyes, decretos o reglamentos. Por lo general, estos marcos regulatorios
establecen procedimientos de aplicacin. En varios pases han tenido
una importancia notable como en Honduras, Nicaragua y Panam en
Centroamrica, y en Bolivia (Estado Plurinacional de), Brasil, Colombia y
Ecuador en Sudamrica al posibilitar a los pueblos indgenas avanzar
en los procesos de titulacin y acceder a los derechos de propiedad
sobre sus tierras y territorios.
Sin embargo, y no obstante los progresos descritos, los esfuerzos
estatales para reconocer los derechos territoriales no logran alcanzar
55
56
todava los estndares internacionales denidos en los mbitos de
Naciones Unidas y de la Organizacin de los Estados Americanos, y
por ende su aplicacin es deciente. Si bien en pases como Bolivia
(Estado Plurinacional de) y Ecuador se les ha otorgado rango de
derecho constitucional y se ha desarrollado una extensa normativa de
reconocimiento, titulacin y demarcacin de territorios, los estndares
internacionales reconocen de forma ms completa los derechos
territoriales y se acercan ms a las reivindicaciones permanentes de los
pueblos indgenas, considerando aspectos como el elemento poltico de
control territorial o la propiedad de los recursos naturales. Por esta razn,
en el Documento de Alta, resultado de la Conferencia Preparatoria Global
Indgena para la Conferencia Mundial sobre los Pueblos Indgenas,
uno de los cuatro temas centrales que contienen los asuntos de mayor
importancia para los pueblos indgenas sea el de tierras, territorios,
recursos, ocanos y aguas de estos pueblos.
B. Brechas en la aplicacin de los derechos territoriales
de los pueblos indgenas y desafos en la regin
Los conictos locales relacionados con el control y uso del territorio y
los recursos naturales se estn convirtiendo en un fenmeno comn en
todas las regiones del mundo y tambin en los pases de Amrica Latina.
La emergencia de conictos bien puede ser una manifestacin o sntoma
de la falta de reconocimiento de los derechos territoriales de los pueblos
indgenas, as como de las brechas que persisten en su aplicacin. El
Relator Especial ha revelado que todava existen muchos obstculos para
el pleno disfrute de los derechos de los pueblos indgenas, en particular
limitaciones al ejercicio de los derechos a las tierras tradicionales y
recursos; graves actos de violencia y el desplazamiento forzoso, derivados
de proyectos econmicos a gran escala; as como la supresin de las
organizaciones indgenas y las formas tradicionales de gobierno.
En los ltimos aos, el aumento de los conictos relacionados con
el control y uso del territorio y los recursos naturales ha sido habitual en
los pases de Amrica Latina. La expansin de las actividades primario-
exportadoras en la regin ha implicado graves impactos ambientales,
reclasicacin espacial y afectacin de derechos, intereses, territorios y
recursos de pueblos indgenas. Las disputas relacionadas con el control
de los territorios y los recursos naturales se prestan fcilmente al conicto
CEPAL 2014
57
violento, aunque estos pueden verse agravados en contextos de exclusin
poltica, discriminacin social y marginalizacin econmica.
La irrupcin y el auge de las actividades mineras y de explotacin
de hidrocarburos que han experimentado en los ltimos aos los pases
de la regin han sido un vector de conictos en torno a los derechos de
los pueblos indgenas sobre sus territorios histricos, tal como se puede
observar en el mapa III.1.
Mapa III.1
Amrica Latina: mapa de proyectos extractivos en el sector
de la minera y los hidrocarburos en territorios habitados
por pueblos indgenas, 2010-2013
Mxico
Venezuela
(Rep. Bol. de)
Colombia
Ecuador
Per
Bolivia (Est.
Plur. de)
Brasil
Paraguay
Argentina
Chile
Guatemala
Honduras
El Salvador
Nicaragua
Costa
Rica
Panam
Conflictos por minera Conflictos por hidrocarburos
Fuente: Vctor Toledo, Catastro de proyectos de industrias extractivas en territorios indgenas;
y Support Project for the United Nations Special Rapporteur on Indigenous Peoples at
University of Arizona [en lnea] http://unsr.jamesanaya.info/study-extractives/map/.
Nota: Los lmites y los nombres que guran en este mapa no implican su apoyo o aceptacin
ocial por las Naciones Unidas.
58
De acuerdo al catastro de conictos por proyectos de industrias
extractivas en territorios indgenas, y a partir de la revisin de los informes
elaborados por el Relator Especial de Naciones Unidas para los derechos
de los pueblos indgenas en el perodo 2009-2013, es posible distinguir
seis nudos de problemas, que en la mayora de los casos se presentan
con distintos grados de imbricacin. Estos son:
i) Conictos por un inadecuado o inexistente resguardo jurdico de
los derechos de los pueblos indgenas sobre sus tierras, aguas,
recursos naturales, biodiversidad y territorialidad.
ii) Conictos por afectacin de lugares sagrados de los pueblos
indgenas.
iii) Deciente o inexistente evaluacin independiente del impacto
ambiental, social, econmico y territorial de los proyectos
extractivos.
iv) Incumplimiento del deber estatal de consulta con los pueblos
indgenas y de adopcin de los resguardos y medidas para
proteger sus derechos antes de otorgar concesiones o autorizar
la ejecucin de proyectos extractivos.
v) Exclusin de los pueblos indgenas de la participacin en los
benecios por la explotacin de recursos de sus territorios.
vi) Criminalizacin de la protesta social indgena por proyectos de
inversin que afectan sus derechos y territorios.
En la ltima dcada, el auge en la demanda internacional de
bienes primarios (minerales, hidrocarburos, soja y otros productos
bsicos agrcolas) se ha traducido en un mayor dinamismo econmico
en los pases de Amrica Latina, pero a costa de un nmero creciente
de conictos ambientales, sociales y tnicos en torno a las industrias
extractivas situadas en territorios indgenas o sus cercanas. La
competencia de los gobiernos de la regin para atraer inversin con el
objetivo de explotar los recursos naturales y exportar materias primas ha
generado incentivos a la industria extractiva y la orientacin del aparato
estatal en esta direccin. La mayora de las concesiones y proyectos que
estn en curso se efectan sin procesos de consulta adecuados, lo que ha
contribuido a la exclusin de los pueblos indgenas afectados. La presin
de proyectos extractivos a gran escala o construccin de infraestructuras
incide en el disfrute de los derechos econmicos, sociales, culturales,
civiles y polticos de estos pueblos.
CEPAL 2014
59
Las instancias internacionales tambin han constatado la gravedad
de los conictos generados por los proyectos que llevan a cabo
empresas en las cercanas de las comunidades de los pueblos indgenas.
El Mecanismo de Expertos sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas
expres en 2013 algunas inquietudes acerca de los efectos negativos
sobre las mujeres y nias indgenas por los conictos de los pueblos
indgenas y las empresas. Los expertos destacaron la importancia del
dilogo regional y nacional con los Estados, las empresas comerciales,
las organizaciones de la sociedad civil y los pueblos indgenas para
promover la comprensin de los derechos de estos ltimos en el
contexto de las industrias extractivas.
El Relator Especial ha subrayado que el impacto generalmente
negativo de las operaciones extractivas no debe llevar a la conclusin de
que los intereses de las industrias extractivas y de los pueblos indgenas
son siempre divergentes. Los modelos de extraccin de los recursos
deberan articularse de forma que sean compatibles con el respeto de
los derechos de los pueblos indgenas.
Estos escenarios de conictos en torno al territorio y al control de sus
recursos naturales se explican en gran medida por las persistentes brechas
en materia de aplicacin y reconocimiento de los derechos territoriales
de los pueblos indgenas. Estas brechas se tornan ms notorias an en
lo que atae al derecho de consulta, al consentimiento libre, previo e
informado, y a la participacin plena y efectiva de los pueblos indgenas.
En relacin al deber estatal de consulta, y a pesar de que los
estndares y procedimientos han sido establecidos de manera muy
concreta por diversos mecanismos internacionales (como el CERD,
el Relator Especial o la Corte Interamericana), se aprecian diferencias
sustanciales entre los procedimientos de consulta que se impulsan en
los pases de la regin y los estndares internacionales. En el caso del
consentimiento libre, previo e informado, la situacin sera incluso peor,
pues los Estados no lo contemplan como una opcin y no respetan los
estndares establecidos por la Corte Interamericana o la Declaracin de
las Naciones Unidas. En relacin al derecho a la participacin, si bien se
est respetando en el mbito de la planicacin y elaboracin de polticas
pblicas en varios pases, las brechas entre estndares internacionales
y nacionales se ahondan al pasar a la discusin de proyectos concretos
de desarrollo y de infraestructura en los territorios indgenas.
60
En 2006, el Relator Especial para los derechos de los pueblos
indgenas afirmaba que el disfrute efectivo de los derechos solo
podra lograrse con la plena participacin de estos pueblos, actuando
constructivamente en el marco de las instituciones nacionales, buscando
resolver conictos y logrando consensos que resultaran beneciosos para
la sociedad. Por tanto, una herramienta indispensable en la bsqueda
de soluciones a los problemas en materia de derechos territoriales es el
establecimiento de un dilogo permanente e institucionalizado de los
Estados y los pueblos indgenas.
Adems, otros factores complejizan los escenarios de conicto
en torno a los territorios de los pueblos indgenas acentuando
la vulnerabilidad de sus comunidades. El cambio climtico, la
contaminacin y la degradacin del medio ambiente constituyen una
grave amenaza para numerosos pueblos que con frecuencia viven en
tierras marginales y ecosistemas frgiles muy sensibles a las alteraciones
en el medio ambiente fsico. Los pueblos indgenas son los primeros que
enfrentan las consecuencias directas del cambio climtico debido a su
dependencia del medio ambiente y de sus recursos, lo que afecta no
solo su subsistencia, sino tambin erosiona sus culturas y sus estructuras
tradicionales de gobierno.
No existen todava sucientes datos y evidencias sobre la conexin
causal, aunque algunos estudios apuntan que los efectos del cambio
climtico, combinados con problemas econmicos, sociales y polticos,
podran contribuir a incrementar la conflictividad en torno a los
territorios. Los conictos relacionados con el cambio climtico podran
constituirse en un factor desencadenante de desplazamientos forzosos. El
derecho de los pueblos indgenas a la alimentacin podra ser afectado
por el cambio climtico, poniendo en riesgo su seguridad alimentaria
y nutricional. La mala nutricin constituye uno de los problemas que
ms afecta a los pueblos indgenas en Amrica Latina, ocasionada
por la degradacin ambiental, la contaminacin de sus ecosistemas
tradicionales, la prdida de sus tierras y territorios y la disminucin de
sus fuentes tradicionales de alimentos o de su acceso a ellas. Segn
informacin de siete pases de la regin, en la gran mayora (cinco) la
desnutricin crnica de los nios y nias indgenas al menos duplica la no
indgena; las brechas tnicas se incrementan en el caso de la desnutricin
crnica severa; un comportamiento similar se observa respecto de los
niveles de desnutricin global.
CEPAL 2014
61
Las condiciones de inseguridad alimentaria de la poblacin indgena
son mayores que las de la poblacin no indgena, lo que constituye
una paradoja frente al hecho de que en sus territorios se alberga la
mayor diversidad y riqueza gentica, recursos que no solo explican
la supervivencia de sus comunidades originarias sino que han sido la
base de los sistemas alimentarios de las sociedades modernas en todo
el mundo.
El Consejo de Derechos Humanos de Naciones Unidas ha subrayado
que las repercusiones del cambio climtico tienen consecuencias en el
disfrute efectivo de los derechos humanos, incluidos, entre otros, los
derechos a la vida, a una alimentacin adecuada, al disfrute del ms
alto nivel de salud, a una vivienda adecuada, a la libre determinacin
y al agua potable y el saneamiento, recordando adems que en ningn
caso podr privarse a un pueblo de sus propios medios de subsistencia.
Las resoluciones y documentos de polticas relativas a los pueblos
indgenas y el cambio climtico han comenzado a considerarse un
nuevo paradigma de conservacin, como ocurre por ejemplo con la
Resolucin adoptada por el Congreso Mundial de la Naturaleza de la
Unin Internacional para la Conservacin de la Naturaleza (UICN), de
2008, el Plan de Accin de Durban, o el Programa de Trabajo sobre
Zonas Protegidas del Convenio sobre la Diversidad Biolgica (PoWPA).
A pesar de la relevancia de este conjunto de decisiones, su puesta en
prctica no ha se ha producido de una manera consistente y efectiva.
Independientemente de las acciones de las agencias internacionales,
las organizaciones y redes indgenas en Amrica Latina han llevado a
cabo ingentes esfuerzos de informacin y acompaamiento al proceso
de negociacin sobre cambio climtico y a la aplicacin de polticas
en esta materia. Entre otras acciones, han cuestionado el apoyo que
los gobiernos brindan a los rubros econmicos que ms contribuyen a
la deforestacin, degradacin y contaminacin, como la agroindustria,
la palma aceitera, los biocombustibles, la ganadera extensiva, las
hidroelctricas, los hidrocarburos, la minera y los megaproyectos
de infraestructura.
Recomendaciones
Recientemente, en la primera reunin de la Conferencia Regional sobre
Poblacin y Desarrollo de Amrica Latina y el Caribe, los gobiernos de
62
la regin acordaron Respetar y garantizar los derechos territoriales de
los pueblos indgenas, incluidos a los pueblos en aislamiento voluntario y
contacto inicial, prestando particular atencin a los desafos que plantean las
industrias extractivas y otras grandes inversiones a escala global, la movilidad
y los desplazamientos forzados, y desarrollar polticas que garanticen
la consulta previa, libre e informada en los asuntos que les afecten, de
conformidad con lo establecido en la Declaracin de las Naciones Unidas
sobre los derechos de los pueblos indgenas (CEPAL, 2013a).
Como ha sealado la CEPAL, el establecimiento de nuevos pactos
para la igualdad conlleva la necesidad de abrir procesos de debate sobre
los desafos que enfrentan los pases exportadores de recursos naturales
en relacin a las polticas pblicas, la institucionalidad y la regulacin en
la apropiacin y el uso efectivo de las rentas. A la luz de los estndares
internacionales, estos procesos deben incluir a los pueblos indgenas,
pues la nueva gobernanza de los recursos naturales requiere integrar los
derechos de estos, en especial los derechos territoriales.
A partir de este anlisis, se esbozan algunas recomendaciones de
polticas orientadas a la aplicacin de los derechos territoriales de los
pueblos indgenas y los acuerdos vigentes:
Es preciso avanzar en la adecuacin y armonizacin de las
legislaciones nacionales y polticas pblicas con los estndares
internacionales. En los casos donde haya inconsistencias en las
normas nacionales, debera establecerse un orden de prioridad
para que siempre prime la normativa de derechos humanos
protectora de los pueblos indgenas y sus territorios.
La legislacin relativa a la tenencia de la tierra, la minera y la
extraccin de recursos renovables y no renovables, al igual que
la legislacin forestal y ambiental, no pueden promover medidas
contrarias a los derechos territoriales de los pueblos indgenas, ni
priorizarse en funcin del llamado inters general. Es fundamental
que haya una armonizacin de los diferentes marcos regulatorios
nacionales en el menor tiempo posible, respetando los derechos
territoriales de los pueblos indgenas y priorizando la aplicacin
del principio pro homine del derecho internacional.
Deben fortalecerse los sistemas judiciales en cada pas,
apuntando a erradicar cualquier tipo de concepcin y prctica
racista en la aplicacin de justicia, a n de garantizar la
seguridad jurdica de los territorios indgenas.
CEPAL 2014
63
Para asegurar y garantizar jurdicamente los territorios indgenas
de forma coherente con los estndares internacionales, es
necesario fortalecer las guras jurdicas que reconocen los
derechos territoriales de los pueblos indgenas, as como reforzar
los procesos de titulacin, demarcacin y proteccin de los
territorios indgenas que todava no han sido reconocidos.
Es primordial garantizar el consentimiento libre, previo e
informado, especialmente en relacin a los proyectos extractivos
y de desarrollo, en sus territorios o en reas cercanas que puedan
tener un impacto directo en zonas de importancia cultural, en
particular en los lugares sagrados, o en los recursos naturales
utilizados para su supervivencia. Esto implica cumplir el deber
estatal de consulta, diseando y aplicando procedimientos
conformes a estndares internacionales.
Se requiere establecer mecanismos de participacin razonables
en los benecios a favor de los pueblos afectados por proyectos
extractivos y de desarrollo; llevar a cabo estudios de impacto y
establecer medidas de mitigacin y compensacin; todo, con
la participacin plena y efectiva de los pueblos indgenas.
Es necesario promocionar el dilogo y las mesas de concertacin
de los pueblos indgenas y Estados hasta su institucionalizacin
como un mecanismo regular y que se conviertan en una
prctica permanente.
Es preciso realizar una labor sistemtica de documentacin,
mapeo y seguimiento de procesos de consulta existentes y de
conictos, principalmente en torno a proyectos extractivos. Esta
labor debe incluir la recopilacin y anlisis de buenas prcticas
por parte de instituciones y organismos que tengan legitimidad
y sean considerados objetivos en la regin, pero tambin por
parte de aquellos actores gubernamentales con responsabilidad
directa en la proteccin y promocin de los derechos de los
pueblos indgenas.
Aunque los Principios rectores sobre las empresas y los derechos
humanos han recibido una acogida muy desigual por parte de
las organizaciones indgenas, el marco conceptual que presentan
reeja un consenso mnimo con el sector corporativo sobre lo
que es exigible a las empresas. Si los Principios rectores se hacen
64
operativos y se integran en los marcos regulatorios nacionales,
pueden convertirse en una herramienta muy importante para
prevenir y gestionar conictos a partir del desarrollo de la diligencia
debida de las empresas con la participacin de todos los actores.
La cooperacin internacional debera otorgar prioridad a las
cuestiones relacionadas con los conictos socioambientales
locales e involucrarse activamente de forma temprana y
planicada para articular estrategias efectivas de prevencin
de conictos.
Es preciso promover modelos sostenibles de desarrollo
econmico y manejo territorial desde los Estados en el marco
del buen vivir.
Diferentes organizaciones, como la Unin Internacional
para la Conservacin de la Naturaleza (UICN), han sealado
la importancia del conocimiento tradicional indgena para
enfrentar al cambio climtico. La integracin de estas formas de
conocimiento con las prcticas existentes podra incrementar la
efectividad de la adaptacin al cambio climtico y la bsqueda
de soluciones en benecio no solo de los pueblos indgenas
sino de toda la humanidad.
C. Distribucin territorial y migracin interna
de los pueblos indgenas
Las desigualdades territoriales reejan las limitaciones que sufre la
poblacin para el ejercicio de sus derechos, y en el caso de los pueblos
indgenas adquieren mayor intensidad y un signicado particular. En
el anlisis territorial de los pueblos indgenas, as como en las polticas
pblicas, es necesario adoptar un concepto de territorio y una prctica de
la territorialidad que, ms all de la dimensin fsica, incluyan la dimensin
social, cultural y simblica. Estas son fundamentales en la denicin de
identidad de los pueblos indgenas y en el ejercicio de sus derechos a
poseer, utilizar, desarrollar y controlar sus territorios y recursos.
Los pueblos indgenas no han sido ajenos al proceso de urbanizacin
acelerada que ha ocurrido en Amrica Latina. La presencia urbana de los
pueblos indgenas es signicativa: segn los censos de la ronda de 2010,
el porcentaje urbano en la poblacin indgena estara alrededor del 50%
(vase el cuadro III.1). Sin embargo, existen diferencias notorias en los
CEPAL 2014
65
pases: una alta proporcin de poblacin indgena es urbana en Mxico,
Per, Uruguay y Venezuela (Repblica Bolivariana de), con ms de la
mitad de las personas de este origen viviendo en ciudades; medianamente
urbana en el Brasil, Costa Rica y Nicaragua (entre el 40% y el 50%),
mientras que contina siendo eminentemente rural en Colombia, Ecuador
y Panam, aunque incluso en estos ltimos casos la presencia urbana
indgena es signicativa (de 200.000 a 300.000 personas).
Cuadro III.1
Amrica Latina (10 pases): poblacin indgena en zonas urbanas
y rurales, alrededor de 2010
(En nmeros y porcentajes)
Pas y ao censal
Total urbano
y rural
Total urbano Total rural
Porcentaje
urbano
Porcentaje
rural
Brasil, 2010 821 501 321 748 499 753 39,2 60,8
Colombia, 2005 1 392 623 298 275 1 094 348 21,4 78,6
Costa Rica, 2011 104 143 42 517 61 626 40,8 59,2
Ecuador, 2010 1 018 176 218 571 799 605 21,5 78,5
Mxico, 2010 16 933 283 9 093 447 7 839 836 53,7 46,3
Nicaragua, 2005 311 704 123 852 187 852 39,7 60,3
Panam, 2010 417 559 99 655 317 904 23,9 76,1
Per, 2007 6 489 109 3 621 440 2 867 669 55,8 44,2
Uruguay, 2011 76 452 73 723 2 729 96,4 3,6
Venezuela (Repblica
724 592 458 219 266 373 63,2 36,8
Total 28 289 142 14 351 447 13 937 695 50,7 49,3
Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de Centro Latinoamericano y Caribeo de
Demografa (CELADE)-Divisin de Poblacin de la CEPAL, procesamientos especiales
de los microdatos censales.
Adems de los desequilibrios territoriales en el acceso a los bienes
y servicios del Estado que estimulan la emigracin del campo hacia las
ciudades, en el caso de los pueblos indgenas, la decisin del traslado
est relacionada a factores ms drsticos de expulsin, vinculados con
las brechas de aplicacin de los derechos territoriales ya sealadas. Otros
factores tambin inuyen en el incremento de la poblacin indgena
urbana, como la expansin urbana que puede implicar la absorcin y
reclasicacin de territorios indgenas cercanos a las grandes urbes, y
el crecimiento vegetativo de la poblacin indgena residente en reas
urbanas; en otros casos, las ciudades se fundaron directamente sobre
territorios indgenas.
65
66
Los factores econmicos, sociales y demogrcos subyacentes
en los procesos de urbanizacin, estn mediados por sus sistemas
socioculturales de origen; esto explica que la proporcin de poblacin
urbana de los distintos pueblos indgenas sea diversa no slo segn
pases sino tambin en estos. Cifras censales recientes reejan situaciones
extremas: en Colombia, en promedio la poblacin indgena reside
predominantemente en zonas rurales, como ocurre con cerca de un
90% de las personas de los pueblos Ember, Nasa y Wayuu; coexisten
con otros pueblos indgenas cuyos integrantes son fundamentalmente
urbanos, como los Quimbaya, Calima, Makaguaje, Chiricoa y Mokana
(con porcentajes desde el 93% al 86%). En Costa Rica, el pueblo
Cabcar conserva una residencia en especial rural (91%) al igual que el
pueblo Ngbe (81,4%), mientras que los Chorotega son en su mayora
urbanos (55%). En el Ecuador, los pueblos con residencia urbana ms
signicativa son los Andoa y los Pastos (48% y 41%, respectivamente).
En la Repblica Bolivariana de Venezuela, prcticamente la totalidad
de las personas indgenas de los pueblos Eepa, Hoti, Mako, Shiriana y
Yanomami es rural; mientras que alrededor del 85% de A, Guajiros y
Wayuu viven en ciudades.
En el Brasil, Colombia, Costa Rica y Panam, cuyos censos permiten
identicar la residencia en los territorios indgenas, se pudo constatar
que en los dos primeros pases cerca de un 42% vive fuera de estos, lo
que abarca sobre la mitad de las personas indgenas en los dos ltimos
pases (65,5% y 53,2%, respectivamente). Esto reeja las dicultades
que enfrentan los pueblos indgenas para permanecer y sobrevivir en
sus territorios.
Un examen de la distribucin territorial indgena segn divisiones
poltico-administrativas mayores corrobora una alta concentracin en
determinadas reas, como los estados del Norte y Nordeste del Brasil (dos
tercios de la poblacin indgena del pas en conjunto), en particular en
el estado de Amazonas; las regiones de las costas Atlntica y Pacca en
Colombia (sobre el 75% del total); los departamentos de Limn y Punta
Arenas en Costa Rica (70% del total), las regiones de la Sierra y Amazonas
en el Ecuador (ms del 90% de la poblacin indgena total del pas); la
regin de la Sierra en el Per (ms del 70% de la poblacin indgena total
del pas), y el estado de Zulia en Venezuela (Repblica Bolivariana de), con
un 61% del total de poblacin indgena del pas. Sin perjuicio de lo anterior,
CEPAL 2014
67
debe tomarse en cuenta que estos resultados estn determinados por los
pueblos indgenas ms numerosos, y que las asimetras en la magnitud
poblacional de los diferentes pueblos, como se analiz, esconden las
situaciones particulares de aquellos menos numerosos.
La informacin sobre migracin interna reciente entre las divisiones
administrativas mayores (DAM) en los censos de la ronda de 2010,
en 10 pases con datos disponibles, indica la existencia de unos
816.000 indgenas migrantes en estas divisiones en los 5 aos anteriores
a cada censo. En general, se observa que las personas indgenas continan
migrando relativamente menos que aquellas no indgenas, lo que reeja el
vnculo con sus territorios, ms all de las adversidades que afronten. En
el grco III.1 es posible observar que esta menor movilidad es muy clara
en Colombia y Per. Por el contrario, la hiptesis de menor movilidad
no se cumple en los casos de Panam y Uruguay.
Grco III.1
Amrica Latina (10 pases): migrantes internos entre divisiones
administrativas mayores (DAM) en los 5 aos previos al censo,
segn condicin tnica, ltimo censo
(En porcentajes)
0
1
2
3
4
5
6
7
8
Indgenas
No indgenas Total
P
a
n
a
m

(
2
0
1
0
)
E
c
u
a
d
o
r
(
2
0
1
0
)
U
r
u
g
u
a
y
(
2
0
1
1
)
C
o
s
t
a

R
i
c
a

(
2
0
1
1
)
P
e
r

(
2
0
0
7
)
M
x
i
c
o
(
2
0
1
0
)
B
r
a
s
i
l
(
2
0
1
0
)
C
o
l
o
m
b
i
a

(
2
0
0
5
)
N
i
c
a
r
a
g
u
a

(
2
0
0
5
)
V
e
n
e
z
u
e
l
a
(
R
e
p
.
B
o
l
.
d
e
)
(
2
0
1
1
)
Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de Centro Latinoamericano y Caribeo de
Demografa (CELADE)-Divisin de Poblacin de la CEPAL, procesamientos especiales
de los microdatos censales.
La reprimarizacin de la economa de la regin, con fuerte nfasis
en la extraccin de recursos naturales y los conictos ya mencionados,
podra estar incrementando la intensidad de la migracin, aunque existen
dicultades para evaluar en qu medida sucede esto, no slo porque los
68
censos de las rondas de 2000 y de 2010 no son plenamente comparables
en el tratamiento de la autoidenticacin tnica, sino porque es muy
probable que los traslados entre las DAM no representen los movimientos
realmente asociados con dichas presiones. Las comparaciones hechas
entre los censos de las rondas de 2000 y de 2010 reejan cambios
muy pequeos en los porcentajes de migracin interna. De aqu surge
la necesidad de anlisis a escalas territoriales menores, que deben
llevarse a cabo de manera pormenorizada. Sobre la base del censo 2010
del Ecuador se pudo constatar, a ttulo ilustrativo, que la expulsin y
permanencia constituyen dos formas como el conicto por la irrupcin
de las industrias extractivas se maniesta en el plano de la movilidad de
los pueblos indgenas. Por ejemplo, en la provincia de Morona Santiago,
en la Amazona ecuatoriana, cantones afectados por la incursin reciente
de petroleras no reejan emigracin indgena, como una manifestacin
explcita de defensa territorial; en otros cantones, donde la industria
extractiva es de larga data, el xodo indgena es alarmante, posiblemente
como resultado del deterioro ambiental; y de forma complementaria,
en algunos cantones se observa claramente un saldo positivo de
inmigracin no indgena relacionada a las actividades extractivas, lo
que agrava todava ms la situacin debido a los efectos negativos que
esta migracin produce en los territorios indgenas, documentados en
estudios cualitativos.
En cuanto a la identicacin de los principales lugares de origen
y destino, se aprecia que las DAM ms atractivas para las personas
indgenas son aquellas que tienen mayor desarrollo relativo en cada pas;
en estas, adems, suelen estar situadas las capitales y otras ciudades de
importancia nacional, tal como sucede con la poblacin no indgena.
Sin perjuicio de esto, las y los migrantes indgenas tienden tambin a
privilegiar como destino reas geogrficas cercanas a sus territorios
ancestrales. Asimismo, se observa que una parte de las migraciones
indgenas es atrada por polos alternativos de desarrollo, sobre todo del
sector agroexportador. Las DAM que pueden asociarse con sus territorios,
tienden a presentar prdida neta de poblacin. Estos casos ilustran que, si
bien la legalizacin de los territorios indgenas constituye una condicin
imprescindible del derecho territorial, se requieren otras medidas
efectivas que permitan garantizar logros tangibles en el mejoramiento
de sus condiciones econmicas y sociales.
CEPAL 2014
69
Sin desconocer los aspectos positivos que puede tener la migracin
de los pueblos indgenas hacia las ciudades, que con frecuencia
responde a estrategias de sobrevivencia y no necesariamente implica una
desvinculacin de sus territorios de origen, es fundamental considerar sus
aspectos negativos. Estudios de caso han constatado que los migrantes
indgenas quedan sometidos a la extrema pobreza, o terminan viviendo
en zonas marginales, con riesgo ambiental y social, y sin seguridad.
Tambin se han sealado las dicultades que tienen los migrantes para
conservar y ejercer sus identidades y cultura, el acceso a los servicios
y la insercin laboral en las ciudades, derivados de la discriminacin
estructural, situaciones que afectan especialmente a personas jvenes.
Igualmente debe prestarse particular atencin a las mujeres indgenas
puesto que la evidencia indica que estn sometidas a peores condiciones,
no slo en comparacin con la poblacin no indgena, sino tambin
respecto de los hombres indgenas. A menudo, durante el proceso
migratorio, y en especial cuando se trata de desplazamiento forzado,
las mujeres indgenas son sometidas a maltrato fsico y violencia sexual.
En los lugares de destino, estas enfrentan obstculos ms graves que
los hombres para acceder a los servicios sociales bsicos y se vinculan
preferencialmente a ocupaciones en el servicio domstico, en la maquila
o actividades informales por cuenta propia, donde enfrentan condiciones
de gran precariedad de trabajo, con salarios muy bajos, ausencia total
de aliacin a sistemas de seguridad social y salud, e incluso trco
y explotacin sexual. Los patrones culturales originarios obligan a las
mujeres indgenas a asumir responsabilidades en la totalidad de las
actividades reproductivas en sus hogares y, adems, una enorme carga
de actividades productivas, asumiendo en ocasiones la carga total de
la responsabilidad para el sostenimiento de sus hogares, debido a la
inestabilidad de la ocupacin de sus parejas.
Recomendaciones
Sobre la base de estas situaciones que ponen de relieve la especicidad
de la distribucin de las personas y los pueblos indgenas en el territorio
y de su movilidad, as como las vulnerabilidades que traen aparejadas,
se esbozan a continuacin algunas recomendaciones de polticas:
Es preciso que en el diseo y la aplicacin de polticas pblicas
de impacto territorial se considere la enorme heterogeneidad de
70
situaciones segn los diferentes pueblos indgenas. Garantizar el
derecho a la participacin de los pueblos indgenas contribuye a
que estas polticas sean ms realistas y efectivas en los territorios.
Los Estados deben aplicar polticas para abordar el
empobrecimiento y las dicultades de acceso a los servicios
esenciales de las personas indgenas que viven en ciudades.
Estas polticas deben basarse en la perspectiva de los derechos
humanos, lo que implica considerar tanto la dimensin
individual como la colectiva, que trasciende la divisin urbano-
rural; en particular, se debe garantizar el derecho de integridad
cultural tambin en las ciudades.
La migracin no puede ser el camino obligado para que los
pueblos indgenas mejoren sus condiciones de vida. La variedad
de situaciones respecto a las magnitudes, itinerarios, causas
y consecuencias de la migracin indgena en la regin debe
tenerse en cuenta en las polticas pblicas, de forma que, en
conjunto con los pueblos indgenas, se logren mejoras en las
condiciones de vida en sus territorios de origen, respetando su
derecho a la libre determinacin.
Es necesario ahondar en la generacin de conocimiento sobre
migracin de los pueblos indgenas. Los censos de esta dcada
ofrecen una oportunidad estadstica que deben aprovecharse
con miras a reconstruir unidades geogrcas de anlisis con
sentido para los pueblos indgenas; esto trasciende el estatus
legal del reconocimiento estatal. Estos estudios tienen que
incorporar y complementarse con la mirada cualitativa para
lograr una comprensin de los procesos, y deberan llevarse a
cabo tambin de manera conjunta con los pueblos indgenas.
Teniendo en cuenta el papel clave que las mujeres indgenas
desempean en la preservacin de los lazos socioculturales y
la cohesin de sus hogares y comunidades, los Estados deben
adoptar todas las acciones necesarias para terminar con la
vulneracin de sus derechos, generando condiciones que
faciliten su acceso a los servicios bsicos y las oportunidades
para elevar su calidad de vida y las condiciones de sus
hogares. En igual sentido deben orientarse las actividades de
los Estados para poner n a la vulneracin de los derechos de
CEPAL 2014
71
las nias y los nios, en especial de aquellos que se movilizan
sin acompaamiento de familiares o mayores responsables de
su cuidado.
D. La movilidad de los pueblos indgenas a travs de
las fronteras: entre la migracin internacional
y la movilidad ancestral
La migracin indgena no ocurre solo en los pases de la regin, sino
que en muchos casos atraviesa las fronteras nacionales, por lo que la
migracin internacional indgena ha ido ganando cierta notoriedad en
los ltimos aos.
Dados los procesos sociales e histricos acaecidos, es necesario
distinguir conceptualmente la migracin internacional indgena
propiamente tal de la movilidad territorial ancestral, que ocurre en
los pueblos indgenas fragmentados por los lmites establecidos con la
creacin de los Estados. La informacin disponible a partir de la ronda
de censos 2010 ha rearmado aquello que ya haba comenzado a
observar en los censos del 2000: se trata de una migracin principalmente
transfronteriza, en la cual se presentan las dos tendencias mencionadas.
Independientemente de las causas, se observa una preservacin de los
lazos sociales y econmicos con las comunidades de origen, as como
su reproduccin sociocultural en los lugares de destino, sustentada en las
redes familiares y en la participacin en organizaciones que reivindican
la identidad tnica (CEPAL, 2007).
Por las caractersticas de la movilidad internacional en la regin, la
dimensin de los derechos est doblemente presente cuando se reere
a los pueblos indgenas y los problemas que les afectan; la situacin de
vulnerabilidad derivada de la doble condicin de migrantes e indgenas
se exacerba en los escenarios de ausencia y desatencin del Estado y de
lejana de las redes familiares y comunitarias.
En los 9 pases con datos disponibles, los censos dan cuenta de
ms de 83.000 inmigrantes internacionales indgenas. No obstante las
especicidades de cada pueblo y cada contexto nacional, es posible
distinguir ciertos patrones y tendencias generales en la migracin
internacional indgena de los pases de Amrica Latina. Se observa un
aumento de la movilidad en varios pases en el ltimo perodo intercensal,
aunque la migracin de poblacin indgena contina representando
72
una proporcin menor en el volumen total de migracin internacional
de los pases con informacin disponible (vase el grco III.2). En un
extremo, los inmigrantes indgenas en el Brasil no alcanzan al 1% del
total de los migrantes internacionales, en tanto que en Nicaragua dicha
proporcin supera el 7%, mientras que en Mxico, Panam y Per estos
valores oscilan del 4% al 5%.
Grco III.2
Amrica Latina (9 pases): proporcin de inmigrantes internacionales
indgenas en el total de migrantes internacionales, censos de 2005 a 2011
(En porcentajes)
0
1
2
3
4
5
6
7
8
Brasil
(2010)
Panam
(2010)
Ecuador
(2010)
Uruguay
(2011)
Costa Rica
(2011)
Per,
(2007)
Mxico
(2010)
Colombia
(2005)
Nicaragua
(2005)
Fuente: Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE)-Divisin de Poblacin
de la CEPAL sobre la base de procesamientos especiales de los microdatos censales.
El panorama no es uniforme, aunque un rasgo caracterstico es
que los hombres predominan entre los inmigrantes internacionales
indgenas, con la excepcin de los casos de Mxico, Per y Uruguay,
donde las mujeres son mayora. La migracin tiene un impacto innegable
en la reconguracin de los roles dentro del hogar, el grupo familiar
y la comunidad. Las mujeres adquieren nuevos roles de direccin
y responsabilidad en el seno de sus comunidades. La participacin
femenina ha implicado un conjunto de transformaciones cualitativas, en
la conformacin de redes, la transformacin de los roles y las relaciones
de gnero, que se pueden observar en las articulaciones construidas
y en el nuevo transnacionalismo social migratorio (Morales, 2007).
Sin embargo, esto tambin supone que las mujeres indgenas se ven
expuestas a nuevas y graves situaciones de vulnerabilidad, debido a su
triple condicin de mujeres, migrantes e indgenas.
CEPAL 2014
73
Una primera aproximacin a los patrones de asentamiento permite
observar que los inmigrantes indgenas se asientan en las zonas rurales
en mayor medida que los no indgenas (salvo en el Uruguay), lo que
se relaciona, en parte, con un patrn de movilidad ancestral. En cinco
pases con informacin disponible para dos censos se percibe un
aumento relativo de asentamiento urbano, excepto en el Ecuador (vase
el grcoIII.2). No obstante, sigue habiendo una gran heterogeneidad
en los pases de la regin: en algunos, los inmigrantes internacionales
indgenas se asientan en especial en zonas rurales (Nicaragua y Panam),
en otros se distribuyen en iguales proporciones en el campo y la ciudad
(Costa Rica, Ecuador y Mxico), mientras que en otros se asientan
mayoritariamente en zonas urbanas (Brasil, Colombia, Per y Uruguay).
En relacin con el origen, y como en general sucede en la migracin
intrarregional, la inmigracin proviene, principalmente, de otros pases
de Amrica Latina, en especial vecinos, aunque tambin se observan
casos de pueblos indgenas que realizan una migracin de carcter
transnacional a pases situados fuera de la regin y desde donde
generaciones subsiguientes regresan al pas de origen de sus padres
(como los inmigrantes indgenas en Mxico que nacieron en los Estados
Unidos, o los otavalos nacidos en Espaa y censados en el Ecuador).
El anlisis de los patrones de asentamiento por divisiones
administrativas mayores sugiere la presencia de una migracin que
responde a una movilidad en territorios ancestrales, como ocurre
con la migracin internacional indgena del pueblo Pastos, que en
un 60% reside en la provincia de Carchi del Ecuador, que limita con
el departamento colombiano de Nario, donde habita el 84% de los
inmigrantes internacionales pastos nacidos en el Ecuador. Tambin
hay otros patrones migratorios. Las ciudades capitales atraen ujos de
migracin internacional indgena independientemente de la presencia
o no de territorios histricos insertos en dos o ms Estados. Puede darse
el caso de inmigrantes de pueblos que son originarios de un solo lado
de la frontera, como los inmigrantes otavalos nacidos en el Ecuador y
residentes en Colombia, y que migran hacia pases vecinos en una suerte
de movilidad histrica. Se tratara de itinerarios asociados a actividades de
comercio de sus producciones y que implican cierto grado de movilidad
por territorios ms all de la frontera tnica.
En un contexto de avances importantes pero insuficientes en
el reconocimiento y la aplicacin de los derechos de los pueblos
74
indgenas, y ms all de la diversidad regional respecto a las magnitudes
y caractersticas de la movilidad indgena, de acuerdo con las cifras,
la migracin a travs de fronteras estatales es otro de los desafos que
deben asumir los Estados como parte de las acciones tendientes a
cerrar las brechas. Por ejemplo, el otorgamiento de doble nacionalidad
a los miembros de los pueblos indgenas asentados a ambos lados de
la frontera terreno en el que se registran progresos en Colombia y
Venezuela (Repblica Bolivariana de) es un camino que amerita
seguir profundizndose en la regin. Adems, la Comunidad Andina
y el Mercado Comn del Sur (MERCOSUR) registran desde la dcada
pasada avances interesantes en materia de libre trnsito, facilitacin de
procedimientos migratorios en zonas fronterizas y residencia que, si
bien no estn explcitamente formulados para los pueblos indgenas, los
benecian por el hecho de ser parte de la dinmica de la movilidad en
las fronteras y podran profundizarse para responder a sus problemas.
Grco III.3
Amrica Latina (5 pases): distribucin de los migrantes internacionales
indgenas en el pas de destino, nacidos en Amrica Latina y el Caribe,
segn zona de residencia urbano y rural, varios censos
alrededor de 2000 y 2010
(En porcentajes)
80,7
85,9
38,6
51,3
49,0 48,7
25,6
55,8
17,4
25,9
19,3
14,1
61,4
48,7
51,0 51,3
74,4
44,2
82,6
74,1
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
2000 2010 2000 2011 2001 2010 2000 2010 2000 2010
Brasil Costa Rica Ecuador Mxico Panam
Rural Urbano
Estos avances, que en algunos casos comenzaron hace ms de
una dcada, son una condicin necesaria pero no suciente para un
mayor reconocimiento de los derechos de los pueblos indgenas que se
desplazan a travs de las fronteras. As queda reejado en la Declaracin
CEPAL 2014
75
de la II Cumbre Continental de Mujeres Indgenas del Abya Yala (La Mara
Piendam, Cauca, Colombia, noviembre de 2013), donde se advierte
que () las fronteras que nos imponen limitaciones para transitar
libremente por los territorios han impactado de manera particular la
vida de las mujeres (Enlace Indgena, 2014). En este sentido se expres
la Conferencia Preparatoria Global Indgena para la Reunin Plenaria
de la CMPI en el Documento Final de Alta (junio de 2013), cuando
recomienda () la derogacin y/o interrupcin de la seguridad nacional
antiterrorista, las leyes sobre inmigracin, control fronterizo y otras leyes,
reglamentos, operaciones y rdenes ejecutivas especiales que violan los
derechos de los Pueblos Indgenas (CMPI, 2014).
En otros trminos, los obstculos en el plano institucional, normativo
y de polticas de los Estados siguen afectando los derechos de los migrantes
internacionales indgenas. Amrica Latina y el Caribe es la regin con
mayor nmero de pases que han raticado la Convencin Internacional
sobre la Proteccin de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios
y de sus Familiares (17 pases hasta febrero de 2014), no obstante lo cual
es imperativo que se armonicen las legislaciones nacionales de acuerdo
con los trminos de este instrumento.
El reconocimiento de los migrantes internacionales indgenas que
transitan por las fronteras como sujetos de proteccin constituye un
elemento central en la promocin de sus derechos, con especial atencin
a la situacin de nios y mujeres, considerando que la vulnerabilidad
de estas ltimas, como se ha sealado, deriva de su triple condicin de
migrantes, indgenas y mujeres. En el caso de las nias y los nios, el
panorama se torna ms preocupante a la luz de los desplazamientos
de menores no acompaados, que los medios de comunicacin han
denunciado, con graves violaciones a los derechos fundamentales.
Resulta imperioso recordar entonces que, si bien la regin ha
experimentado avances formales en los estndares de proteccin de
derechos, existen tambin situaciones de estancamiento en la ejecucin de
polticas y en la aplicacin y reglamentacin de normativas. Esta cuestin
reviste importancia al abordar la movilidad indgena a travs de las fronteras
y la responsabilidad primaria de los Estados en la proteccin de los derechos
de los migrantes: en muchos casos, las vulnerabilidades propias de la
migracin indgena aumentan por los atropellos que suelen padecer muchas
personas migrantes sin distincin de origen tnico o nacional, tales como
la irregularidad, la trata, el trco y la migracin forzada.
76
Recomendaciones
Sobre la base de los hallazgos descritos, se esbozan algunas
recomendaciones orientadas a la formulacin de polticas:
Tal como la CEPAL ha venido insistiendo en las ltimas dcadas,
es de primordial importancia la raticacin de la Convencin
Internacional sobre la Proteccin de los Derechos de Todos los
Trabajadores Migratorios y de sus Familiares por parte de los
pases que an no lo han hecho, en particular aquellos de destino
de la migracin, puesto que agrega otro marco de proteccin a
las personas indgenas que son migrantes internacionales.
Es indispensable que los Estados dispongan todas las medidas y
recaudos necesarios a n de proteger y garantizar la integridad
de las nias y los nios indgenas y no indgenas que se
movilizan a travs de las fronteras, en especial considerando el
necesario irrestricto respeto que debe existir por los derechos
del nio, en un contexto migratorio en el que cobra notoriedad
el desplazamiento de menores no acompaados, que suelen
ser vctimas de maltrato, violencia, abusos y trata con nes de
explotacin sexual y laboral.
Atendiendo a la complejidad de la dinmica migratoria en
las zonas de frontera y los problemas especficos que la
caracterizan, es fundamental reforzar la presencia del Estado en
relacin con la prestacin de servicios de salud, y en particular
de salud sexual y reproductiva, para los migrantes indgenas y no
indgenas de ambos sexos, con especial nfasis en las mujeres,
que suelen estar ms expuestas a actos de violencia y abusos.
Es preciso crear o fortalecer mecanismos que permitan el libre
trnsito de los integrantes de pueblos indgenas que fueron
fragmentados por los lmites de los Estados. El otorgamiento de
la doble nacionalidad a las personas de los pueblos indgenas
asentados a ambos lados de la frontera puede ser un camino; las
modalidades debern ser acordadas por los pases involucrados
y los pueblos indgenas, y para esto pueden aprovecharse los
avances en materia de integracin regional y los acuerdos
bilaterales o subregionales vigentes. Una situacin especial la
constituyen los pueblos en aislamiento voluntario, que tambin
se ven forzados a movilizarse por la presin sobre sus territorios.
CEPAL 2014
77
Por tanto, en los acuerdos bilaterales o subregionales, sobre
todo de los pases de la cuenca amaznica y del Gran Chaco,
es imprescindible que se tomen en cuenta las Directrices de
Naciones Unidas para pueblos en aislamiento voluntario y
contacto inicial y las normativas y recomendaciones de la CIDH
en estos asuntos.
Es necesario redoblar actividades y recursos para la indagacin
e investigacin sobre los desplazamientos de pueblos indgenas
a travs de las fronteras, motivados por los efectos ambientales
de las industrias extractivas y por la presin y/o la violencia que
ejercen algunas empresas, grupos paraestatales y organizaciones
delictivas contra las comunidades y los hbitats naturales y
ecosistemas de los territorios ancestrales en las zonas afectadas.
Respecto a los pases de destino, las cifras indican que debe
prestarse atencin a la situacin de las personas indgenas que
como migrantes internacionales se asientan en las grandes
ciudades, lo que tambin implica desafos en materia de
construccin de polticas pluriculturales en todos los mbitos
de la vida de las personas y pueblos indgenas.
En materia de informacin, es menester seguir profundizando
el conocimiento de las caractersticas sociodemogrcas de las
personas y pueblos indgenas que emigran de un pas a otro,
mediante el renamiento de los instrumentos existentes y la
realizacin de estudios especcos. En el caso de los censos, la
pregunta de autoidenticacin debe ser aplicable tambin a los
nacidos en el extranjero, junto con la posibilidad de determinar
especcamente a qu pueblo pertenece la persona.
Debido a la complejidad de la movilidad indgena, es necesario
abordar estudios cualitativos y etnogrcos, lo que permitir una
mayor comprensin de los procesos de reproduccin social y
cultural de los pueblos indgenas de la regin que se movilizan a
travs de las fronteras y se desarrollan en zonas urbanas y rurales.
79
IV. El derecho al bienestar
A. El derecho a la salud: la necesidad
de una mirada holstica
Para los pueblos indgenas, la salud equivale a la coexistencia armoniosa
de los seres humanos, la naturaleza, y entre ellos y con otros seres en
la bsqueda del bien vivir. La concepcin indgena de salud articula
elementos fsicos, mentales, espirituales y emocionales, tanto desde
la perspectiva de las personas, como de las comunidades, e involucra
componentes polticos, econmicos, sociales y culturales. A la vez,
responde a las experiencias histricas y cosmovisiones de cada pueblo, y
las creencias y prcticas de salud forman parte de las normas comunitarias.
En consecuencia, el derecho a la salud de los pueblos indgenas
debe entenderse tanto en su dimensin individual como colectiva
y claramente resulta interdependiente de la realizacin de otros
derechos humanos. En la actualidad, el estndar mnimo sintetizado
en la Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los
Pueblos Indgenas establece: i) que las personas indgenas tienen
derecho al acceso y la atencin de salud sin discriminacin; ii) que
tienen derecho al ms alto nivel de salud fsica y mental mediante un
acceso adecuado y de calidad; iii) que los pueblos indgenas tienen el
derecho a promover, desarrollar y mantener sus propias instituciones, lo
que implica que los Estados no solo deben tomar medidas para asegurar
la salud a las personas indgenas, sino tambin el derecho colectivo de
dichos pueblos para promover y fortalecer sus sistemas de medicina
80
tradicional; iv) especica el derecho de los pueblos indgenas a sus
medicinas tradicionales y a mantener sus prcticas de salud, incluyendo
la conservacin de sus plantas, animales y minerales medicinales, as
como los espacios territoriales de inters vital en la salud, enfermedad
y sanacin, lo que genera un vnculo indisoluble con los derechos
territoriales; y v) el derecho a la participacin poltica remite a la
participacin efectiva en el diseo y control social (recursos) de las
polticas y programas de salud que les afectan (Naciones Unidas, 2007).
A nivel del continente americano, un antecedente que ha sido de
gran importancia para la regin es la Iniciativa de Salud de los Pueblos
Indgenas, de la Organizacin Panamericana de la Salud (OPS) y la
Organizacin Mundial de la Salud (OMS), que comienza en 1993
y plantea: i) la necesidad de adoptar un concepto holstico de la
salud; ii) el derecho a la autodeterminacin de los pueblos indgenas;
iii) el derecho a la participacin sistemtica de los pueblos indgenas;
iv) el respeto y revitalizacin de las culturas indgenas; y v) la reciprocidad
en las relaciones de diversos actores (OPS, 1993).
En este marco, diferentes rganos de tratados de derechos humanos
de las Naciones Unidas han formulado numerosas observaciones sobre
la situacin de salud de los pueblos indgenas en la regin, expresando
su preocupacin por los niveles de morbimortalidad ms desfavorables,
que evidencia su dao acumulativo y ms intenso. En particular, se han
sealado la mortalidad materna e infantil, el embarazo no deseado y los
abusos sexuales derivados de la violencia estructural; la incidencia de
enfermedades crnicas producto de la contaminacin ambiental y las
industrias extractivas; los problemas de salud mental que afectan sobre
todo a jvenes, como as tambin la falta de acceso y de adecuacin
cultural de los servicios de salud. Asimismo, el Foro Permanente para
las Cuestiones Indgenas ha puesto particular atencin a la situacin
de salud de los pueblos indgenas, y elabor un amplio conjunto de
recomendaciones que an no han sido aplicadas en su totalidad. Las
agencias miembros del sistema de Naciones Unidas han prestado
sistemtico apoyo a los pases de la regin para efectuar acciones
tendientes a cerrar las brechas de aplicacin del derecho a la salud.
La discriminacin estructural que afecta a los pueblos indgenas,
junto con el empobrecimiento derivado del despojo sistemtico de sus
territorios y la prdida de las formas de vida tradicionales, los obstculos
para la participacin poltica y el racismo institucionalizado, ejercen
CEPAL 2014
81
un fuerte impacto negativo sobre la salud de los pueblos y personas
indgenas. A pesar que la informacin an es insuciente y fragmentaria,
permite constatar que el perl epidemiolgico de los pueblos indgenas
se destaca por su carcter polarizado y prolongado, donde se superponen
distintas etapas de la transicin epidemiolgica con la persistencia de altas
tasas de incidencia y mortalidad debido a enfermedades transmisibles,
como la tuberculosis, junto a enfermedades no transmisibles, como la
diabetes asociada a la malnutricin y obesidad. Por ejemplo, se han
reportado tasas ms altas de tuberculosis en personas indgenas en
comparacin con el resto de la sociedad en el Brasil, Colombia, Chile,
Mxico, Paraguay, Per y Venezuela (Repblica Bolivariana de), entre
otros pases (vase el cuadro IV.1).
Cuadro IV.1
Chile, Paraguay y Per: tasa de incidencia de tuberculosis en poblacin
indgena y no indgena por cada 100.000 habitantes, varios aos
Chile, 2004-2006
Servicios de Salud Indgena No indgena
Arica 121,9 18,0
Antofagasta 57,3 7,9
Arauco 28,0 12,0
Bo-Bo 23,0 11,9
Araucana Norte 16,2 10,5
Araucana Sur 21,6 10,0
Valdivia 21,5 10,4
Osorno 52,7 17,5
Paraguay, 2005 y 2010
Pas, 2005
Indgena Total
393,0 38,1
Pas, 2010 351,0 32,8
Per, 2005 Departamento Aymara No Aymara
Puno 33,0 19,6
Moquegua 68,0 52,9
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos del Ministerio de Salud de Chile,
Ministerio de Salud Pblica y Bienestar Social del Paraguay y Dante R. Culqui y otros,
Tuberculosis en la poblacin indgena del Per 2008, Revista Peruana de Medicina
Experimental y Salud Publica, vol. 27, N1, Lima, 2010.
En relacin con las enfermedades no transmisibles, la diabetes ha
alcanzado proporciones epidmicas en ciertas comunidades indgenas,
poniendo en peligro su propia existencia. Tambin se ha observado que
las personas con diabetes corren mayor riesgo de contraer tuberculosis
porque tienen una respuesta inmunolgica disminuida.
82
La salud mental es otro de los mbitos que ameritan particular
atencin. Muchos pueblos siguen enfrentando problemas de violencia
por la imposicin de proyectos de desarrollo, desplazamiento forzado
y expropiacin de sus territorios, conictos armados y explotacin
econmica generando consecuencias psicolgicas en las personas y
comunidades. A tales problemas, agudizados por el empobrecimiento y
la marginalizacin, se suman otras situaciones de descomposicin social
como el alcoholismo, abuso de drogas, depresin y suicido, en especial
entre los jvenes. En 2003, el Foro Permanente para las Cuestiones
Indgenas llamaba la atencin sobre la elevada tasa de enfermedades
mentales y la elevada incidencia de suicidios en las comunidades
indgenas, sobre todo en adolescentes y jvenes. Desde hace varios aos
se observan en la regin cifras alarmantes en el nmero de suicidios de
nios, adolescentes y jvenes indgenas en la Argentina, Brasil, Chile,
Colombia, Nicaragua, Paraguay y Venezuela (Repblica Bolivariana de).
A modo ilustrativo, mientras que la poblacin indgena representa
un 0,4% de los habitantes del Brasil segn el censo de 2010, los
suicidios indgenas representan el 1% del total de suicidios del pas en
el perodo 2008-2012. En el estado brasileo de Amazonas, las personas
indgenas representan el 4,9% de la poblacin total, pero los suicidios
indgenas el 20,9%; en el estado de Mato Grosso do Sul, en el mismo
pas, la poblacin indgena es el 2,9% del total, mientras que en el
total de suicidios las personas indgenas representan el 19,9%. En Mato
Grosso do Sul, alrededor de la mitad de los suicidios corresponden a
jvenes, mientras que en los 13 municipios con mayor nmero de casos
de suicidios indgenas, de un 56% a un 78% ocurre en jvenes, en un
resultado ms que alarmante (Waiselsz, 2014).
Si bien existe una diversidad de situaciones segn los contextos
socioterritoriales de cada pueblo, la sobremortalidad por suicidio
sistemticamente ms alta en las personas indgenas respecto de las
no indgenas sugiere, por una parte, que comparten una serie de
determinantes sociales (como la etnia, pobreza y discriminacin) que
interactan con un aumento de los factores estresantes por presiones
externas e internas en las comunidades. Si a eso se agregan la creciente
prdida de los mecanismos de organizacin comunitarios, los acelerados
cambios culturales y una entrada a la modernidad sin control cultural,
se puede entender por qu y cmo el suicidio se presenta de forma
desproporcionada en los jvenes indgenas.
CEPAL 2014
83
Poner en vigor los derechos sexuales y reproductivos constituye otro
de los grandes desafos que requiere enfrentar la regin, cuyas brechas de
aplicacin afectan en particular ms a mujeres indgenas, incluidas nias
y nios, adolescentes y jvenes. En los apartados siguientes se ahondan
algunos aspectos en relacin a este mbito, destacando aqu que el virus
de la inmunodeciencia humana (VIH) es motivo de gran preocupacin
puesto que algunos datos locales, por ejemplo en el Brasil y Panam,
reejan que afecta a pueblos indgenas de manera desproporcionada (Foro
Permanente para las Cuestiones Indgenas, 2014). El cncer cervicouterino
es otra de las preocupaciones crecientes en la agenda de salud de las
mujeres indgenas. Algunos estudios muestran que la morbimortalidad
por cncer cervicouterino es alta y se considera que no se le ha prestado
la debida atencin por parte de los diversos sectores, puesto que la
maternalizacin de la salud de las mujeres ha invisibilizado este
problema, que es totalmente prevenible si se detecta a tiempo.
Junto con lo anterior, aumenta la preocupacin por los impactos
negativos que sobre la salud en general y la de las mujeres, nios, nias
y jvenes en particular tiene el uso de sustancias qumicas ligadas a la
agroindustria, las industrias extractivas y la contaminacin ambiental de
los territorios indgenas. Por ejemplo, el Ministerio de Salud de Chile
report en el perodo 2004-2006 altas tasas de cncer de estmago en
el norte del pas, en algunas reas de explotacin minera, pero no se ha
profundizado en el estudio de las relaciones causales a n de disear
polticas de prevencin ecaces. Lamentablemente, los pases de la
regin no disponen de datos sistemticos sobre estos asuntos.
En cuanto a la respuesta de los Estados, cabe sealar que el derecho
a la salud de los pueblos indgenas como colectivos diferenciados est
consignado en las constituciones de Bolivia (Estado Plurinacional de),
Ecuador, Mxico y Venezuela (Repblica Bolivariana de). En Nicaragua
se reconoce el derecho de autonoma de los pueblos indgenas y
comunidades tnicas en el Caribe, conformando regiones autnomas,
que tienen entre sus competencias la administracin de la salud,
asegurando la articulacin con la medicina tradicional indgena. En la
prctica, 17 pases de la regin tienen alguna institucionalidad estatal con
el mandato especco de gestionar la salud intercultural. Tales instancias
son viceministerios, direcciones nacionales, programas de salud
intercultural de ministerios de salud, comisiones nacionales de asuntos
84
indgenas y comisiones regionales de salud en regiones autnomas,
observndose heterogeneidad en las jerarquas institucionales y la
disponibilidad de recursos.
La gran mayora de los pases de la regin han desarrollado
legislaciones que presentan diferentes enfoques, nfasis y particularidades
que van desde el reconocimiento del derecho a la salud como un bien
individual, mencionando a los pueblos indgenas como grupos prioritarios,
hasta otras que reconocen y promueven los derechos colectivos y las
medicinas tradicionales, como sucede en el caso del Estado Plurinacional
de Bolivia. Los pueblos indgenas estn elaborando propuestas concretas,
como la creacin de un programa regional de salud propio, que respete
los idiomas indgenas, las visiones y los conocimientos de cada pueblo,
dando protagonismo a las personas sabias, y priorizando la formacin de
las mujeres indgenas y la documentacin ciudadana de la infancia; y la
construccin de planes de vida y buen vivir en cada pueblo. Estos planes
incluyen de manera integral los asuntos de salud junto con el territorio,
educacin y cultura, economa y produccin, desarrollo institucional,
organizacin y resolucin de conictos.
A pesar de los esfuerzos para avanzar en el establecimiento de
sistemas de salud interculturales, una de las principales limitaciones para
medir el impacto de las experiencias ha sido la carencia de informacin
estadstica con desagregacin tnica en los pases; por tanto, no se dispone
de informacin cuantitativa sistemtica, o la que se dispone es previa a las
acciones, o corresponde a mbitos locales, de modo que en gran medida
las principales valoraciones estn basadas en aspectos cualitativos.
B. La situacin de la infancia y niez indgena
La preocupacin por la situacin de los derechos de la infancia indgena
en Amrica Latina es creciente debido a las graves carencias que estos
nios deben enfrentar, muchos en condiciones de pobreza material
extrema. Es indispensable que los Estados destinen actividades y recursos
para que la generacin de informacin y el diseo y la aplicacin de
polticas torne visible la situacin particular de nios, adolescentes
y jvenes indgenas, lo que ha sido sealado reiteradamente por los
rganos de tratados de derechos humanos, en particular el Comit de
los Derechos del Nio, los mecanismos de Naciones Unidas para los
derechos de los pueblos indgenas, y a nivel regional, en los diversos
CEPAL 2014
85
acuerdos intergubernamentales, siendo el Consenso de Montevideo sobre
Poblacin y Desarrollo uno de los ms recientes (2013), y que dene la
ruta de la agenda latinoamericana en poblacin y desarrollo posterior
a 2014. Tambin ha sido considerado como un asunto prioritario en las
diferentes cumbres y acuerdos regionales e internacionales promovidos
y organizados por las organizaciones indgenas y, por supuesto, en el
Documento de Alta, que pone nfasis en la situacin de la niez indgena.
En trminos generales, en la niez indgena se registran indicadores
de pobreza alarmantes en Amrica Latina, muy por encima de los
observados para la niez no indgena y para otros grupos de edad. Segn
CEPAL/UNICEF (2012), para el perodo 2000-2005 cerca del 63% de los
nios y nias de la regin sufran de algn tipo de privacin, situacin
que era ms acuciante para la niez indgena, con un 88%. Estas cifras
expresan no solo una agrante violacin a los derechos de la niez a
la luz de los estndares internacionales; adems, signica un alto costo
para la sociedad en trminos de capital humano e inclusin social. Si
se considera que los pueblos indgenas tienen estructuras poblacionales
todava jvenes, las brechas profundas implican situaciones crticas para
su pervivencia fsica y cultural.
La situacin de la niez indgena respecto al derecho a la educacin,
que es clave en esta etapa del ciclo de vida, se analiza con detalle en la
seccin D de este captulo. Aqu se pone nfasis en los impactos que la
discriminacin y la violencia estructural e institucional tienen sobre la
salud de la niez indgena. En el captulo III, sobre derechos territoriales,
se han sealado las desigualdades en materia de desnutricin crnica y
global en desmedro de la niez indgena, en donde las cifras reejan que
las actividades realizadas son insucientes. Otro indicador que expresa
de modo muy directo las inequidades es el de la mortalidad infantil
(aquella que ocurre antes del primer ao de vida) y el de la mortalidad
en la niez (antes de los cinco aos), considerando en este ltimo caso
que la mayora de estas muertes son evitables.
Los censos de la dcada de 2010 y las ltimas encuestas
disponibles reejan que la mortalidad infantil indgena contina siendo
sistemticamente ms elevada que la no indgena y que distan de alcanzar
la igualdad, con la excepcin de Costa Rica. Las mayores desigualdades se
presentan en Panam y Per, donde la mortalidad infantil indgena triplica
a la no indgena y en el Estado Plurinacional de Bolivia, donde es ms del
doble. Estas desigualdades se extienden tanto al mbito urbano como rural,
86
y en general son mayores en las reas rurales, independientemente del nivel
de mortalidad. El comportamiento de la mortalidad en la niez es similar.
Por una parte, en Costa Rica y Uruguay se reportan las cifras ms bajas de
mortalidad en la niez indgena en la regin, con 11,5 y 15,8 por mil nacidos
vivos, respectivamente; y en el otro extremo se sitan Panam y Guatemala,
con 46,4 y 55 por mil nacidos vivos, respectivamente; la situacin ms
dramtica es la del Estado Plurinacional de Bolivia, en donde 77 nias y nios
indgenas de cada 1.000 que nacen, fallecen antes de cumplir los 5 aos de
edad (vase el grcoIV.1). La situacin en las ciudades es algo mejor que
en las reas rurales, aunque las desigualdades tnicas son persistentes, y con
la excepcin del Brasil, siempre relativamente ms marcadas en el campo.
Por otra parte, tambin se observa una alta variabilidad segn cada pueblo
indgena y sus contextos territoriales. Ms an, los promedios nacionales
indgenas pueden esconder enormes disparidades segn los contextos
territoriales y pueblos de pertenencia.
Grco IV.1
Amrica Latina (9 pases): tasa de mortalidad en la niez por cada 1.000
nacidos vivos, segn condicin tnica, cerca de 2000 y 2010
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
2000 2011 2000 2010 2000 2010 2001 2011 2001 2010 2000 2010 2000 2012 2002 2008 2003 2008
Costa Rica Mxico Brasil Venezuela
(Rep.Bol.de)
Ecuador Panam Per
a
Guatemala
a
Bolivia
(Est.Plur.de)
a
Indgena No indgena
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), Panorama Social
de Amrica Latina 2006 (LC/G.2326-P), Santiago de Chile, 2007. Publicacin de las
Naciones Unidas, N de venta: S.06.II.G.133; Comisin Econmica para Amrica
Latina y el Caribe/Organizacin Panamericana de la Salud/Fondo de Poblacin de
las Naciones Unidas (CEPAL/OPS/UNFPA), Mortalidad infantil y en la niez de
pueblos indgenas y afrodescendientes de Amrica Latina: Inequidades estructurales,
patrones diversos y evidencia de derechos no cumplidos, Documento de Proyecto,
LC/W.348, Santiago de Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe
(CEPAL), 2010; y Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE)-
Divisin de Poblacin de la CEPAL, sobre la base de procesamientos especiales de
microdatos censales y Encuestas de Demografa y Salud.
a
Las cifras se derivan de las encuestas de demografa y salud.
CEPAL 2014
87
Pero tambin se observan avances en la regin. Las disminuciones
de la mortalidad infantil y de la niez en los ltimos diez aos han sido
signicativas. Respecto de la mortalidad en la niez, Mxico y Venezuela
(Repblica Bolivariana de) lograron una reduccin de alrededor del
64% de 2000 a 2010, y en el mismo perodo Costa Rica, el Brasil, el
Ecuador y el Per bajaron el indicador a algo ms la mitad (Brasil, 51,4%;
Costa Rica, 54,0%; Ecuador 55,6%, Per 50,5%); Panam alcanz una
disminucin del 37%. Las cifras de Bolivia (Estado Plurinacional de)
y Guatemala son menos alentadoras (14% y 20% de descenso,
respectivamente), pero provienen de las encuestas de demografa y salud
de 2002 y 2003, respectivamente, y 2008, considerando un perodo
de solo 5 aos; por tanto, si se calcula el ritmo de descenso anual ste
resulta similar al de varios de los pases antes mencionados. Con todo,
si el Brasil, Costa Rica, el Ecuador, Mxico y Venezuela (Repblica
Bolivariana de) continan al mismo ritmo de descenso lograrn
holgadamente en 2015 la reduccin de las dos terceras partes establecida
en los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) no solo a nivel
nacional sino tambin para la niez indgena; el Per estara cerca por
lo que debera redoblar actividades. Bolivia (Estado Plurinacionalde),
Guatemala y Panam debern efectuar mayores esfuerzos. En cuanto
a las desigualdades tnicas, del grco IV.1 se deduce que en 5 de los
9 pases se estaran acortando, es decir, en orden alfabtico, en Costa
Rica, Ecuador, Mxico, Panam y Venezuela (Repblica Bolivariana de).
Los mayores avances en la regin en materia de polticas y programas
con perspectiva intercultural en el mbito de la salud y la educacin,
han centrado su atencin en la niez y la mujer indgena. Muchas de las
iniciativas han contado con la participacin de organizaciones indgenas
en grados dispares y con el apoyo de los organismos del Sistema de
las Naciones Unidas. Sin embargo, las desigualdades en la mortalidad
infantil y en la niez reejan las inequidades estructurales que sufren los
pueblos indgenas en la regin, y por tanto no se eliminarn si la salud
de la niez indgena no se aborda de forma sinrgica con el resto de
polticas sectoriales, y sin descuidar la dimensin colectiva en cuanto a
la situacin de los pueblos indgenas. Por otra parte, es preciso renovar
y fortalecer el compromiso mundial en la aplicacin de la Declaracin
de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas.
Se hace necesario considerar que la violencia institucional bajo la
cual se abordan numerosos conictos ligados a la legtima recuperacin
88
y defensa territorial por parte de los pueblos indgenas, tiene efectos
devastadores sobre nias y nios indgenas. La violencia institucional se
ha registrado en numerosas oportunidades y en la gran mayora de los
pases de la regin. La ocupacin del territorio por parte de las fuerzas
policiales los hace vctimas de hostigamiento y represin e incluso se
ha observado la penalizacin a menores de edad, contraviniendo los
compromisos internacionales que los Estados han asumido en materia
de los derechos de la infancia.
Tambin la pobreza material, desde una perspectiva de derechos
humanos, es otra expresin de la violencia estructural. Los censos de la
dcada de 2000 permitieron constatar que un 88% de los nios y nias
indgenas sufran de algn tipo de privacin (CEPAL/UNICEF, 2012). Si
bien en algunos pases las privaciones que los afectan disminuyeron
de 2000 a 2010, lo hicieron de manera ms intensa en la niez no
indgena, lo que implica que las desigualdades se han incrementando.
La ronda de censos de 2010 ofrece la oportunidad de examinar si estas
tendencias son generalizadas en la regin.
C. Las mujeres indgenas
El protagonismo de las mujeres indgenas y sus organizaciones en los
procesos de cambio en la relacin de los pueblos indgenas y los Estados
es hoy incuestionable, tal como se ha describi en el primer captulo
de este documento. En la actualidad estas demandas se concentran en
las profundas desigualdades tnicas, de gnero y generacionales que
les afectan. Con una extraordinaria capacidad para conformar alianzas
nacionales, regionales e internacionales, las mujeres indgenas han
logrado conferir contenido y propuestas a su protagonismo poltico,
promoviendo los derechos de los pueblos indgenas en las diferentes
instancias internacionales. A nivel regional, por ejemplo, el Enlace
Continental de Mujeres Indgenas de las Amricas (ECMIA) impulsa la
formacin, investigacin, construccin de propuestas y la incidencia
poltica en las siguientes reas: no violencia y justicia ancestral; territorio,
medio ambiente, cambio climtico y soberana alimentaria; capacitacin
en instrumentos internacionales de derecho; propiedad intelectual
y biodiversidad; salud y espiritualidad; salud sexual y reproductiva,
prevencin del embarazo adolescente, mortalidad materna, incidencia
CEPAL 2014
89
en polticas de salud intercultural; participacin poltica; niez, juventud
indgena y educacin intercultural; racismo y discriminacin.
En este estudio se ha hecho referencia a la situacin particular
de la mujer; en este apartado se presta atencin a la salud sexual y
reproductiva y a la erradicacin de la violencia puesto que, en el marco
de los determinantes sociales de la salud, el cruce de las desigualdades
tnicas y de gnero se expresa precisamente en estos mbitos de manera
ms elocuente, en desmedro de las mujeres indgenas, impactando en el
derecho fundamental a la vida. Este es un asunto prioritario no solo para
las organizaciones de las mujeres indgenas, incluyendo nias y jvenes,
sino tambin para los Estados y la comunidad internacional, lo que se
plasma en los diversos acuerdos regionales e internacionales vigentes.
Promover y garantizar los derechos sexuales y reproductivos en
contextos pluritnicos, supone la generacin de condiciones para
que las personas y parejas puedan ejercerlos de acuerdo a sus propias
prcticas y modelos de bienestar. Claramente, bajo esta perspectiva
resultan insucientes los indicadores de consenso establecidos para
el seguimiento del Objetivo de Desarrollo del Milenio de garantizar
acceso universal a la salud reproductiva a ms tardar en 2015; y a falta
de informacin culturalmente pertinente, cabe realizar una nueva lectura
de los indicadores y las concepciones subyacentes.
Planicacin familiar y signicados culturales
Una amplia evidencia fundamenta el consenso sobre que la planicacin
familiar redunda en benecio de la salud de las mujeres, hijos y familias,
sobre todo porque ofrece la posibilidad de espaciar los nacimientos y
de elegir entre mtodos anticonceptivos variados. Su uso contribuye a
la reduccin de la mortalidad materna y a la mejora de la salud de las
mujeres, al prevenir embarazos no deseados de alto riesgo y reducir
la prctica de los abortos inseguros; adems, algunos anticonceptivos
mejoran la salud de las mujeres al disminuir las probabilidades de
trasmisin de enfermedades y protegerlas contra algunas formas de cncer
y otros problemas de salud (OPS, 2004; CEPAL, 2013c). Por tanto, la
incapacidad de satisfacer las demandas de la poblacin en materia de
anticoncepcin signica privar a las mujeres de ejercer el derecho a la
salud y, directa o indirectamente, limita el ejercicio de otros derechos
econmicos y sociales.
90
En los casos de algunos pases de la regin fue posible obtener
informacin sobre la prevalencia del uso de mtodos anticonceptivos,
un indicador que guarda una estrecha relacin inversa con la demanda
insatisfecha de servicios de planicacin familiar. El panorama regional
es heterogneo si se examinan las cifras derivadas de la ltima encuesta
disponible. En Guatemala se registra la menor prevalencia, con el 40%
de las mujeres indgenas que utilizan algn mtodo anticonceptivo;
en cambio, en los casos de Colombia, Paraguay y Per la prevalencia
supera el 70% (vase el grco IV.2). Si bien en todos los pases persisten
las desigualdades en desmedro de la mujer indgena, en Guatemala y
Ecuador son ms notorias, aunque en las encuestas ms recientes se
observan menos diferencias tnicas.
Grco IV.2
Amrica Latina (8 pases): prevalencia del uso de anticonceptivos
segn condicin tnica, alrededor de 2000-2012
(En porcentajes)
54,3
56,1
71,3
47,4
23,9
40,2
46,4
62,2
60,1
75,4
53,1
73,6
64,8
68,6
79,3
74,6
53,0
63,3
77,1
70,5
72,9
81,1
70,9
76,0
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
2003 2008 2010 2004 2002 2008 2003 2006 2006-
2007
2008 2000 2012
Bolivia
(Est. Plur. de)
Colombia Ecuador Guatemala Mxico Nicaragua Paraguay Per
Mujeres indgenas Mujeres no indgenas
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de procesamientos especiales de las Encuestas de
Demografa y Salud de los respectivos pases, excepto Mxico: Instituto Nacional de
las Mujeres (INMUJERES), Fecundidad y preferencias reproductivas en las mujeres
indgenas mexicanas. Panorama actual con base en los resultados de la Encuesta
Nacional sobre la Dinmica Demogrca 2006, Mxico, D.F., Gobierno Federal, 2009.
Adems, el porcentaje de fecundidad no deseada obtenido para seis
pases de la regin result ms elevado en las mujeres indgenas que en
las no indgenas, excepto en el Paraguay. Las cifras varan desde un 19%
de fecundidad no deseada en Nicaragua (2006-2007) hasta un 43,5%
en el Estado Plurinacional de Bolivia (2008). Estos indicadores reejan
brechas en la aplicacin de los derechos reproductivos de las mujeres
CEPAL 2014
91
indgenas. Pero en el diseo de polticas se debe considerar que la
aceptacin de los mtodos y programas de contracepcin es parte de
un proceso complejo que, en gran medida, depende del sistema de
signicados culturales previo de los pueblos indgenas respecto de la
menstruacin, las relaciones sexuales, la concepcin, la gestacin, el
embarazo, el parto, la infertilidad, el aborto y la menopausia, entre otros
temas. En este sentido, las etnografas han encontrado que la introduccin
de mtodos anticonceptivos orales se inserta en matrices culturales ms
amplias sobre la forma como se entiende el funcionamiento del cuerpo
de la mujer y de la salud en general. Si bien las creencias culturales son
dinmicas, una prctica tradicional nunca es simplemente reemplazada
por una moderna, sino que adquiere nuevos signicados como resultado
de la acomodacin a la matriz cultural y la base de conocimientos
existente (CEPAL/OPS/UNFPA, 2010). De all que resulta clave la
comprensin de estas matrices, creencias y percepciones para que los
programas sean ecaces.
Por otra parte, varios estudios y diagnsticos, algunos impulsados
desde las propias organizaciones de mujeres indgenas, han constatado la
baja calidad de los servicios, adems de las prcticas discriminatorias y la
falta de adecuacin cultural. Cabe mencionar al respecto los diagnsticos
realizados en Bolivia (Estado Plurinacional de), Ecuador y Per en el
marco del proyecto Mujer Indgena: Salud y Derechos, impulsado por
el Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas (UNFPA) para apoyar a
los gobiernos de cinco pases de la regin, donde las mujeres indgenas
de los tres pases antes mencionados han identicado los principales
retos y oportunidades y consensuado las lneas prioritarias de accin en
cuanto a su salud y derechos, incluyendo los reproductivos y sexuales.
Maternidad a edades tempranas
En relacin con la maternidad a edades tempranas de las jvenes
indgenas de 15 a 19 aos, se ha observado una disminucin en la
mayora de los pases, con la excepcin del Ecuador. Los mayores
descensos se han registrado en Costa Rica, Mxico, Panam y Venezuela
(Repblica Bolivariana de). No obstante, en 15 pases con datos
disponibles, el porcentaje de jvenes madres resulta sostenidamente
mayor entre las indgenas, en un rango que oscila desde casi un 12% de
jvenes indgenas que ya han sido madres en el Uruguay, hasta un 31%
92
en Panam. Las mayores diferencias tnicas se registran, en orden de
importancia, en Panam, Costa Rica, Venezuela (Repblica Bolivariana
de), Brasil y Paraguay, pases donde la maternidad adolescente indgena
duplica con creces a la no indgena. En Bolivia (Estado Plurinacional de),
Ecuador y Per estas diferencias son menos acentuadas.
Las cifras permiten constatar el efecto reductor en la maternidad
adolescente cuando aumentan los aos de escolaridad formal de las
jvenes indgenas. Sin embargo, en varios pases, incluso controlando
por niveles educativos, la maternidad indgena resulta siempre ms
elevada que la no indgena. Han sido bastante documentados en la
regin los problemas de acceso de las mujeres y jvenes indgenas
debido a factores econmicos y territoriales, as como de accesibilidad
cultural a los servicios de salud sexual y reproductiva. Pero donde
an se observa un vaco es respecto al estudio y entendimiento de la
relacin que existe entre las trayectorias reproductivas de mujeres y
pueblos indgenas y su organizacin sociocultural; al respecto pueden
revisarse los estudios locales realizados en el Brasil, muy ilustrativos
y tiles para el diseo de polticas. En cuanto a los indicadores, como
por convencin estos se calculan para las jvenes de 15 a 19 aos, la
maternidad adolescente indgena en espacios territoriales tradicionales
no adquiere el mismo signicado respecto de la maternidad que
pueda experimentar una joven indgena migrante en las ciudades; por
esta razn es necesario relativizar las cifras segn cada contexto. Sin
embargo, donde se debe poner ms atencin es en las nias menores
de 15 aos, cuyos riesgos sobre sus vidas y bienestar se incrementan
considerablemente, independientemente del contexto.
Mortalidad materna
Uno de los problemas de salud ms urgentes es la mortalidad materna,
que compromete la salud y la vida de la madre, del recin nacido
y de los otros hijos e hijas. Las limitaciones en la disponibilidad y
calidad de informacin sobre mortalidad materna, un asunto tan
prioritario de la salud reproductiva, son en general muy preocupantes,
y ms an en el caso de las mujeres indgenas. Las cifras disponibles
corresponden a estudios locales y especcos, sin sistematizacin
temporal, y todos reejan una sobremortalidad materna en desmedro
de las mujeres indgenas. Dada la falta de informacin dedigna, uno
CEPAL 2014
93
de los indicadores de consenso para el seguimiento de este agelo es
el tipo de atencin del parto, por la relacin que tiene en la prevencin
de la mortalidad materna.
Evidencia reciente reeja que la atencin profesional del parto
contina siendo sistemticamente ms baja en el caso de las mujeres
indgenas. De los pases con informacin cercana a 2010, Bolivia (Estado
Plurinacional de) y Guatemala tienen la menor cobertura (un 66,1% y
un 29,6%, respectivamente); en Guatemala cobran vital importancia las
parteras o comadronas, que atienden a un 62,3% del total de partos,
y en el Estado Plurinacional de Bolivia y el Ecuador, destaca el rol de
la comunidad y la familia, que atiende al 28% y 35% de los partos,
respectivamente. Estas situaciones tambin se extienden al resto de los
pases, aunque en menor medida. Sin embargo, resaltan los progresos
observados en todos los pases con informacin temporal. Se han
vericado avances signicativos en materia de atencin profesional del
parto en mujeres indgenas, sobre todo en Colombia, Mxico, Paraguay
y Per, donde ronda el 80% (vase el grco IV.3).
Grco IV.3
Amrica Latina (7 pases): partos atendidos por personal calicado,
segn condicin tnica, varios aos
(En porcentajes)
51,1
66,1
77,6
52,7
19,1
29,6
57,1
81,3
39,8
56,7
78,4
21,7
82,5
79,0
91,5
96,7
89,7
57,0
70,3
95,4
98,7
68,3
80,7
98,9
66,8
91,5
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
2003 2008 2010 2004 2002 2008 2003 2012 2001 2008 2000 2012
Bolivia
(Est. Plur. de)
Colombia Ecuador Guatemala Mxico Nicaragua Paraguay Per
Mujeres indgenas Mujeres no indgenas
2006-
2007
Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de los procesamientos de datos de las encuestas
de demografa y salud de cada pas.
94
La atencin del embarazo, parto y posparto es una de las reas donde
se ha promovido ampliamente la salud intercultural, partiendo por las
experiencias pioneras en Guatemala y Mxico, que incorporan agentes
y prcticas de medicina tradicional indgena, lo que se estara reejando
en las cifras observadas, en particular, se espera que haya tenido impacto
en la reduccin de la mortalidad materna de las mujeres indgenas.
Adems, debe considerarse que los modelos de atencin interculturales
no estn generalizados en cada pas y que, en muchos casos distan de
los estndares establecidos, por ejemplo, limitan el papel de comadronas
o parteras a la subordinacin del equipo de salud. En la ltima dcada
se han puesto en vigor una serie de programas de transferencias
condicionadas, en donde se estableca la atencin institucionalizada del
embarazo, parto y posparto. Ms all de las crticas que han recibido
este tipo de programas, lo cierto es que su efecto podra ser de corto
plazo y en la medida en que los modelos de salud intercultural no se
promuevan ni ejecuten adecuadamente, se corren en la regin riesgos
importantes de sufrir retrocesos.
Violencia contra las mujeres indgenas
La falta de informacin sistemtica que se observa en materia de salud
reproductiva de las mujeres indgenas tambin se extiende al problema
de la violencia contra las mujeres, que por s mismo es una expresin
aguda de desigualdad y discriminacin. Sin bien no se cuenta con
estadsticas nacionales, es conocido que se registran en la regin graves
situaciones de violencia contra nias, nios y mujeres indgenas, que
deben examinarse en los marcos del racismo, el colonialismo y el
patriarcado. Las mujeres indgenas han realizado una gran contribucin
a la conceptualizacin de la violencia desde su propia perspectiva,
aportando conceptos como el de violencia estructural, violencia
espiritual, violencia contra la madre tierra y procesos de sanacin.
Todos estos elementos deben ser parte constitutiva de los diagnsticos
y la denicin de estrategias ecaces.
Segn las escasas cifras disponibles sobre violencia intrafamiliar, en
el Ecuador y el Per alrededor de un 38% de las mujeres indgenas han
sufrido alguna vez violencia fsica o sexual a manos de la pareja; esta
situacin alcanzara al 24% de las mujeres indgenas en Guatemala, y
el 20% en el Paraguay. Sin embargo, no es posible determinar los sesgos
CEPAL 2014
95
tnicos y de gnero que pueden estar presentes en estos datos, y menos
an brindar una visin comprensiva de los diferentes mbitos y expresiones
de la violencia contra las mujeres indgenas. En relacin a la violencia
estructural y en contextos de las defensas territoriales, la informacin
tambin es fragmentaria y escasa, pero an as se puede constatar el grave
impacto que revisten sobre mujeres, nios y nias indgenas.
Los procesos de empoderamiento de las mujeres indgenas son
fundamentales para enfrentar las situaciones de violencia, rescatando
las prcticas y creencias que estas consideran positivas y desaando
aquellas que estiman dainas. Al respecto se registran en la regin
varias experiencias en esta lgica, como la de las Casas de la Mujer,
en Mxico, que constituye un modelo de atencin para la salud y la
violencia contra las mujeres y que opera en 12 estados del pas. Tambin
el empoderamiento de las mujeres indgenas contribuye a la incidencia
poltica en este mbito, como demuestran los casos del Ecuador, donde
la reestructuracin del sistema de administracin de justicia incluye en
sus prioridades la agenda de la organizacin de mujeres indgenas; en
Bolivia (Estado Plurinacional de), las mujeres indgenas han conseguido
acuerdos para su participacin en los derechos y los comits de
supervisin de justicia a nivel municipal; en la frontera del Brasil y el
Paraguay se empoder a las mujeres y nias indgenas para registrar y
denunciar los casos de violacin de sus derechos, incluido el trco.
Estas experiencias han contado con un apoyo signicativo y sistemtico
de las Naciones Unidas, a travs de los organismos correspondientes, por
tanto es fundamental que este apoyo contine y se refuerce para poder
consolidar los avances.
Recomendaciones
Con el n de garantizar el derecho a la salud de los pueblos indgenas,
incluidos los derechos sexuales y reproductivos, los Estados deben
redoblar sus actividades para que las polticas, programas y directrices
se diseen y apliquen bajo los estndares existentes, garantizando el
derecho a la libre determinacin de los pueblos indgenas y su plena
participacin en todas las acciones que les afecten. Resalta la necesidad
de promocin de un enfoque holstico e intercultural con visin indgena
en materia de salud, que incorpore la medicina y las prcticas sanitarias
tradicionales, y fortalecer el empoderamiento de las mujeres, jvenes y
los pueblos indgenas para la entrega y acceso a la salud.
96
Igualmente, es urgente que los Estados adopten las medidas
necesarias, en conjunto con los pueblos indgenas, para garantizar
que mujeres, nios, nias y adolescentes y jvenes indgenas gocen
de proteccin y garantas plenas contra todas las formas de violencia y
discriminacin. Adquiere particular relevancia el combate a la violencia
relacionada con los conictos socioambientales y los contextos de
criminalizacin y militarizacin en los territorios indgenas. Adems, se
deben abordar los problemas de salud mental que afectan en particular
a adolescentes y jvenes, tanto en los territorios afectados por conictos,
como en los centros urbanos.
Como recomendacin general, es fundamental que la cooperacin
internacional renueve sus compromisos y contine apoyando a
los gobiernos y pueblos indgenas en sus iniciativas en los mbitos
mencionados, lo que ha permitido numerosos avances en la regin. En
particular, se requiere de este apoyo dado el contexto de discriminacin
y empobrecimiento de los pueblos indgenas, que todava no ha sido
superado en la regin.
Adems, se sugiere tomar en consideracin los siguientes aspectos
especcos:
La puesta en vigor de polticas y programas de salud intercultural
que incluyan la salud sexual y reproductiva requieren de
la construccin de acuerdos, consensos y entendimientos
mutuos. El dilogo intercultural debe partir de un genuino
reconocimiento de los sistemas de saberes, cosmovisin y
conceptos de salud de los pueblos indgenas, en particular, de
las mujeres, adolescentes y jvenes indgenas.
Es preciso crear y fortalecer mecanismos de exigibilidad y
evaluacin del cumplimiento de las polticas pblicas y de
las normas en salud. Se sugiere hacer un uso creativo de los
recursos institucionales de los defensores del pueblo, por
ejemplo a travs de informes especiales sobre salud indgena,
iniciativas de ley, rendicin de cuentas, llamadas de atencin
al Ejecutivo, y otras acciones.
Se requiere fortalecer los procesos participativos en la denicin
de indicadores y sus herramientas estadsticas, y construir
capacidades para que quienes recolectan los datos comprendan
la perspectiva de los pueblos indgenas y, especcamente, de las
CEPAL 2014
97
mujeres y jvenes indgenas, y tambin, para que estos pueblos
utilicen intensivamente la informacin en incidencia poltica,
destacando las brechas que enfrentan.
Es necesario robustecer la generacin de informacin
y conocimientos sobre los problemas de salud desde la
cosmovisin indgena en materias como tuberculosis,
diabetes, suicidio, salud mental, salud sexual y reproductiva,
fortaleciendo a los investigadores en el enfoque de derechos,
gnero e interculturalidad de las comunidades.
Es preciso incrementar el conocimiento en torno a enfermedades
crnicas como el cncer, considerando los factores
socioambientales y culturales, y en particular el impacto sobre
la salud que tienen las industrias extractivas. Este insumo es clave
para que los procedimientos de consulta permitan garantizar el
derecho al consentimiento libre, previo e informado.
Se requiere promover el intercambio de experiencias de los
pases de la regin, incluida la de los programas apoyados por
las Naciones Unidas, de forma de expandir los logros y evitar
la repeticin de errores.
Es necesaria la conformacin de redes de salud con enfoque
intercultural que se constituyan en comunidades de aprendizaje
y permitan fortalecer e impulsar los modelos de salud
intercultural, de acuerdo con los contextos socioterritoriales
Se deben disear y poner en marcha estrategias comunitarias
para abordar desde una perspectiva integral los temas del rea
de salud mental, con nfasis en las mujeres, juventud y niez
indgena. Es urgente avanzar en una investigacin intercultural
sobre las formas como se maniesta la depresin en los jvenes.
Es preciso el desarrollo y aplicacin de estrategias interculturales
de prevencin y tratamiento de las enfermedades, en particular de
aquellas introducidas por el contacto con la sociedad occidental.
En materia de los aportes de la medicina tradicional a los
programas de salud, se debe considerar que los pueblos
indgenas, sus agentes sanadores y tratamientos se insertan
en un plano de subordinacin a la medicina biomdica. Es
preciso la creacin de espacios democrticos, que garanticen
98
las dinmicas y procedimientos de participacin y toma de
decisiones de los pueblos indgenas, y que se constituyan en
espacios de aprendizaje mutuo.
Reconociendo los aportes de la medicina tradicional indgena,
las investigaciones al respecto no pueden aislarse en un
laboratorio y desarticularse del contexto cultural que las hace
efectivas y teraputicas. Por tanto, se sugiere una evaluacin
ms integral de la medicina tradicional, complementando el
conjunto de prcticas de carcter emprico con sus dimensiones
simblicas y culturales.
Otro gran desafo de la institucionalidad en salud es el de
trascender los objetivos de uso de las medicinas tradicionales
indgenas (MTI), centrados en las prcticas, para incorporar los
aspectos sociales y colectivos presentes en el sustrato ideolgico
de estas. Un proceso intercultural con esas caractersticas es
clave para enfrentar el complejo perl epidemiolgico actual
de los pueblos indgenas de Amrica Latina.
Junto con avanzar en la medicin de la violencia contra
las mujeres y nios y nias indgenas, se requiere formular
diagnsticos exibles denidos por estas, que puedan ajustarse
sobre la marcha, para responder de esa forma a sus necesidades
y aportar a la generacin de conanza.
Los programas o iniciativas estatales de erradicacin de
la violencia, adems de garantizar la participacin de las
organizaciones de mujeres indgenas en todas las etapas del
proceso, requieren de la apertura de espacios de reexin de
estas mujeres sobre la conceptualizacin de la violencia y sus
distintas manifestaciones, desde sus perspectivas; incorporar
a las nias, nios y jvenes indgenas, para conocer qu
piensan y cmo viven la violencia, y trabajar con los hombres,
los representantes del gobierno, y las autoridades ancestrales
y tradicionales de las comunidades y representantes de los
sectores de la salud y la educacin.
Los procesos de empoderamiento de las mujeres indgenas
continan siendo centrales para enfrentar las situaciones
de violencia, rescatando las prcticas y creencias que ellas
consideran positivas y desaando aquellas que estiman dainas.
CEPAL 2014
99
D. El derecho a la educacin
La educacin constituye un instrumento poderoso en la lucha para la
erradicacin de la exclusin y la discriminacin, como han reivindicado
permanentemente los pueblos indgenas de la regin. Para el pleno goce
de los derechos humanos y colectivos, el derecho a la educacin es
clave. En trminos generales, si bien se constatan avances signicativos
en los pases de Amrica Latina respecto de las oportunidades de acceso
de los nios, las nias y jvenes indgenas al sistema educativo, las
desigualdades tnicas, generacionales y de gnero persisten. Adems, las
cifras esconden las inequidades geogrcas y de los diferentes pueblos
en cada pas. En materia de indicadores educacionales, las reas ms
desfavorecidas suelen coincidir con los territorios indgenas.
Al comparar la informacin de los censos de las rondas de 2000
y 2010 se observa que los progresos en el panorama educativo de los
pueblos indgenas se han manifestado, por ejemplo, en un aumento
signicativo de la asistencia escolar de todos los grupos etarios
5
(vase
el grco IV.4). En particular, las nias y los nios de 6 a 11 aos entran
actualmente ms temprano al sistema educacional, permanecen ms
tiempo y nalizan con mayor frecuencia los ciclos escolares; los 8 pases
con datos disponibles de los censos realizados en 2010 y 2011 muestran
un porcentaje de asistencia entre el 82% y 99% (que corresponden a la
Repblica Bolivariana de Venezuela y al Uruguay, respectivamente). Si
bien la insercin escolar de la poblacin de 12 a 17 aos tiene porcentajes
bastante ms bajos que el grupo anterior, con un rango que oscila entre
un 72% y un 80% para este mismo conjunto de pases, el aumento que
se aprecia en los ltimos 10 aos es tambin alentador. El grupo ms
rezagado en trminos de escolarizacin es el de los jvenes de 18 a
22aos, con bajos porcentajes de asistencia a instituciones educativas,
que en ningn pas de la regin superan el 40% (el rango va de un 24%
en Mxico a un 40% en Costa Rica).
5
El grupo etario 6 a 11 aos corresponde aproximadamente a las edades ociales para
la educacin primaria, as como el de 12 a 17 aos a las edades para la educacin
secundaria, y el de 18 a 22 aos a las edades para la educacin superior o universitaria.
Sin embargo, los porcentajes que se presentan aqu se reeren nicamente a la asistencia
a algn establecimiento educativo sin identicar el nivel.
100
Grco IV.4
Amrica Latina (6 pases): nias, nios y jvenes indgenas que asisten
a un establecimiento educativo, censos de 2005 a 2011
(En porcentajes)
72,9
72,1
32,6
74,4
52,9
20,4
86,3
51,7
20,2
90,6
62,2
13,3
78,3
57,9
15,0
72,6
59,3
18,8
82,8
77,8
38,3
88,2
75,3
39,8
96,1
76,8
34,5
95,7
74,7
24,0
92,3
77,6
24,5
81,9
72,0
34,9
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
6-11 12-17
Brasil Costa Rica Ecuador Mxico Panam Venezuela
(Rep. Bol. de)
Censos de 2000 Censos de 2010
Aos Aos Aos Aos Aos Aos
18-22 6-11 12-17 18-22 6-11 12-17 18-22 6-11 12-17 18-22 6-11 12-17 18-22 6-11 12-17 18-22
de la CEPAL sobre la base del Sistema de Indicadores Sociodemogrcos de
Poblaciones y Pueblos Indgenas (SISPPI) y procesamientos especiales de los
microdatos censales.
La informacin censal ha permitido constatar adems progresos en
la permanencia de las mujeres indgenas dentro del sistema educativo,
y un gran aumento de la proporcin de las jvenes de 15 a 19 aos que
culminaron la enseanza primaria. Sin embargo, estos avances son an
insucientes puesto que, por una parte, las brechas tnicas son persistentes
en desmedro de las mujeres indgenas; y por otra, se suman las brechas
territoriales y generacionales, que conducen en el primer caso a profundas
desigualdades entre el campo y la ciudad y entre territorios indgenas y
otras reas geogrcas del pas. Esto pone en clara desventaja a las mujeres
indgenas, sobre todo a las jvenes, cuando comienzan a insertarse en el
mercado laboral y a tomar decisiones sobre su vida reproductiva.
Las polticas y acciones del Estado no pueden soslayar que el acceso
a la educacin e informacin impacta en las decisiones y la autonoma
de la mujer indgena, as como en otros aspectos de su bienestar y el de
su grupo familiar. Adems, la discriminacin estructural que afecta a los
pueblos y mujeres indgenas se maniesta en los sistemas educativos de
diversas formas y en varios niveles: oferta de servicios muy por debajo de
los mnimos recomendados en comparacin con los que se brindan a otros
sectores de la poblacin, dicultades de acceso geogrco, infraestructura
CEPAL 2014
101
deciente, ausencia de polticas educacionales culturalmente adecuadas
y falta de mecanismos de participacin efectiva de las comunidades en
los proyectos y procesos de enseanza y aprendizaje
Los papeles y funciones que se asignan a las mujeres indgenas en
determinados contextos ms tradicionales tambin condicionan el acceso
y la permanencia en el sistema educativo. Es preciso analizar de manera
pormenorizada la forma como impactan estos aspectos en el acceso y la
calidad educativa de las jvenes y mujeres indgenas, en cada contexto
socioterritorial (CEPAL, 2013c). La contracara de los avances en el plano
de la escolarizacin es la prdida de aspectos centrales en la vida de los
pueblos indgenas como el idioma. La posesin de una lengua propia es un
derecho y constituye la parte esencial de la identidad tnica de todo pueblo
(Mecanismo de Expertos sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas,
2010), siendo una de las reivindicaciones cardinales de las organizaciones
indgenas. El derecho a practicarla es consistente con el deseo de mantener
viva la cultura a la que se pertenece y representa un pilar fundamental de
la identidad, un canal que facilita la continuidad de los pueblos.
Los datos censales han permitido ahondar en esta materia debido
a que la mayor parte de los pases de la regin incluyeron preguntas
al respecto junto con las de autoidenticacin. Algunos resultados
permiten constatar que en muchos pueblos la preservacin de las lenguas
indgenas es muy intensa dentro de los territorios, pero fuera de estos
una baja proporcin de jvenes la mantiene. En otros casos, la prdida
del idioma es un hecho grave, tanto dentro como fuera de los espacios
territoriales propios, y hay pueblos indgenas que estn experimentando
una tendencia a la rpida extincin de sus lenguas.
Esto se explica en gran medida por la manera como se ha forjado la
integracin de los pueblos indgenas latinoamericanos a la modernidad y
la globalizacin, contribuyendo a una paulatina prdida de los idiomas
y dialectos, o a la prdida de su carcter de lenguas maternas. Es clave
el papel que la educacin y las polticas pblicas pueden desempear
para mitigar y revertir estos procesos, en resguardo de la diversidad
lingstica y la riqueza cultural de los pases de la regin.
Si bien se registran avances importantes en cuanto a la adecuacin
de los sistemas jurdicos y constitucionales de los pases latinoamericanos
tendientes a reconocer y promover el derecho a la educacin de los
pueblos indgenas, resulta indispensable que esto se plasme en la
institucionalidad, para propender a la interculturalidad y el bilingismo
en todos los niveles educacionales.
102
En los ltimos aos se ha venido registrando un cambio de paradigma
respecto de la educacin intercultural. Si inicialmente se la asociaba con
la educacin bilinge para nios indgenas, hoy en da se la considera
una modalidad para todo el sistema educacional, no slo para los pueblos
indgenas sino para el conjunto de la poblacin en el sistema educativo.
La evidencia disponible sugiere que la educacin intercultural bilinge
ha sido en general positiva en los pases de la regin donde se ha ido
poniendo en prctica (UNESCO, 2013).
Dado que el acceso al sistema educacional no garantiza per se la
calidad ni la pertinencia cultural del proceso de enseanza y aprendizaje,
la educacin debe adems tomar en consideracin el contenido, los
valores y los conocimientos de las culturas indgenas, as como tambin
los del resto de la sociedad. De este modo, las lenguas y culturas indgenas
pasan a ser recursos pedaggicos valiosos en dicho proceso. Se trata de
descolonizar los contenidos educacionales y comenzar a considerar
dimensiones como el gnero, la espiritualidad y la interculturalidad, entre
otras (Cunningham, 2011, citado en SITEAL, 2011). El desafo consiste
en incluir estos elementos en las polticas sectoriales, en el marco de los
derechos de autonoma, control territorial y plena participacin. Por otra
parte, es clave que los gobiernos garanticen la continuidad educativa
desde los niveles de la infancia hasta la formacin universitaria y de
especializacin y/o posgrado, para asegurar adems la calidad de la
oferta educativa para los pueblos indgenas, en especial en lo relativo a
las caractersticas culturales de las y los estudiantes.
De acuerdo con la informacin disponible, pocos estudiantes
indgenas latinoamericanos logran llegar a la educacin superior y de
nivel posterior a la secundaria. Las brechas de acceso y permanencia
de los jvenes indgenas en este nivel educativo continan siendo altas
(SITEAL, 2011). Entre los jvenes de 20 a 29 aos de edad con 13 o
ms aos de estudio existen brechas por tipo de residencia, condicin
tnica y de gnero. La primera de estas brechas se reeja en la desventaja
evidente de los jvenes indgenas y no indgenas residentes en zonas
rurales respecto de los que viven en ciudades, como se puede observar
en los grcos IV.5 y IV.6. Esta desventaja se ampla ms en el caso de los
jvenes indgenas rurales, sobre todo en el Brasil, Colombia, Nicaragua
y Panam, pases donde el porcentaje de quienes tienen 13 o ms aos
de estudio no llega al 5%.
CEPAL 2014
103
Grco IV.5
Amrica Latina (10 pases): proporcin de jvenes urbanos de 20 a 29 aos
con 13 o ms aos de estudios, segn condicin tnica y sexo,
censos de 2005 a 2011
(En porcentajes)
Hombre indgena
Mujer indgena Hombre no indgena Mujer no indgena
0
5
10
15
20
25
30
35
40
Brasil
(2010)
Colombia
(2005)
Costa Rica
(2011)
Ecuador
(2010)
Mxico
(2010)
Nicaragua
(2005)
Panam
(2010)
Per
(2007)
Uruguay
(2011)
Venezuela
(Rep. Bol. de)
(2011)
Grco IV.6
Amrica Latina (10 pases): proporcin de jvenes rurales de 20 a 29 aos
con 13 o ms aos de estudios, segn condicin tnica y sexo,
censos de 2005 a 2011
(En porcentajes)
0
5
10
15
20
25
30
35
40
Brasil
(2010)
Colombia
(2005)
Costa Rica
(2011)
Ecuador
(2010)
Mxico
(2010)
Nicaragua
(2005)
Panam
(2010)
Per
(2007)
Uruguay
(2011)
(2011)
Hombre indgena Mujer indgena Hombre no indgena Mujer no indgena
Venezuela
(Rep. Bol. de)
104
En relacin con las brechas de gnero entre jvenes indgenas,
en general no son signicativas si se analizan por separado las zonas
urbanas y las rurales, salvo en el caso del Uruguay y Venezuela
(Repblica Bolivariana de), donde la relacin es notoriamente favorable
a las jvenes indgenas.
Los principales motivos de la menor incorporacin de jvenes a
la educacin superior son la pobreza material, la incorporacin ms
temprana al mundo del trabajo, incluidas las actividades de subsistencia,
la distancia de los centros educacionales a los lugares de residencia y
la mala calidad de la educacin primaria y secundaria, por mencionar
los ms notorios. Adems, las instituciones escasamente incorporan
elementos culturales propios y las modificaciones tendientes al
bilingismo y la interculturalidad, como s ocurre a nivel primario y
secundario. En este contexto han surgido las instituciones de educacin
superior interculturales, cuyos orgenes son diversos, desde iniciativas
estatales como la Red de Universidades Interculturales, dependientes
de la Coordinacin General de Educacin Intercultural Bilinge (CGEIB)
de la Secretara de Educacin Pblica en Mxico a aquellas que
provienen de los propios pueblos indgenas como la Universidad
Kawsay en el Estado Plurinacional de Bolivia o la Universidad de las
Regiones Autnomas de la Costa Caribe Nicaragense (URACCAN) y
la Blueelds Indian and Caribbean University, ambas en las Regiones
Autnomas de Nicaragua, que surgen como respuesta a la autonoma.
Nueve pases de Amrica Latina cuentan en la actualidad con alguna
modalidad de universidades interculturales o indgenas, que sin dudas
ofrecen un marco de experiencias para progresar en el derecho a la
educacin de los pueblos indgenas y a la vez en la construccin de
sociedades pluriculturales.
Tanto la incorporacin de la perspectiva intercultural en las
instituciones convencionales existentes como la generacin de nuevas
instituciones de educacin superior que respondan a los requerimientos
y cosmovisiones indgenas son herramientas imprescindibles para la
transformacin de las relaciones sociales, culturales, econmicas y
polticas en los pases de la regin, pues constituyen un espacio para la
edicacin de un dilogo simtrico, de mutuo aporte y respeto, y til
para el fortalecimiento de la diversidad.
CEPAL 2014
105
Se observa una escasa pertinencia de la mayora de las instituciones
de educacin superior de Amrica Latina en relacin con la diversidad
social y cultural que caracteriza a los pases de la regin. Esto ha reforzado
formas de discriminacin que afectan a individuos y comunidades de
pueblos indgenas, y adems afecta los planes de estudio y la calidad de la
formacin que proveen esas mismas instituciones. Esa escasa pertinencia
con la diversidad social y cultural de sus contextos de actuacin
tambin incide negativamente en sus posibilidades de generacin de
conocimientos, tecnologas e innovaciones sociales y educativas tiles,
que podran resultar beneciosas para los pueblos indgenas en particular
y las respectivas sociedades nacionales en su conjunto.
La construccin de polticas de educacin intercultural se encuentra
estrechamente relacionada con la capacidad del Estado para tomar
en cuenta las demandas educativas de las poblaciones mediante la
participacin activa de las comunidades. Como se ha planteado, de
no haber participacin de las familias y autoridades indgenas en
la planeacin y administracin educativa, el diseo de programas
interculturales queda sin sustento, puesto que entraran en contradiccin
con las aspiraciones legtimas de ejecucin de proyectos propios de
desarrollo comunitario (Baronnet, 2013). El nfasis debera situarse en
la creacin de capacidades entre los docentes, como la de ensear en la
lengua materna de los estudiantes, y prepararlos para que comprendan
la importancia de involucrar a la comunidad en la educacin formal
(UNESCO, 2013).
Nada sobre nosotros, sin nosotros, seala un viejo adagio. Este
aforismo se ha vuelto fundamental para los pueblos indgenas, cuyos
saberes en materia de conocimientos tradicionales, la cultura, los medios
de vida, las visiones del mundo y los mtodos pedaggicos, a menudo
existen solo dentro de las comunidades. Una educacin apropiada
requiere en consecuencia de la participacin de las comunidades
locales, no slo en la docencia, sino tambin en el desarrollo de los
planes de estudio, materiales pedaggicos y la formacin de los maestros
(UNESCO, 2013).
A continuacin se formulan algunas recomendaciones de polticas
derivadas del anlisis sobre la situacin de la educacin de los pueblos
indgenas en Amrica Latina.
106
Recomendaciones
Es primordial que los Estados, de forma consistente con lo que
estipula el Convenio 169 de la OIT y la Declaracin de las
Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas,
adopten las medidas pertinentes para garantizar a los pueblos
indgenas una educacin de calidad en todos los niveles y
asegurar su participacin en la formulacin y ejecucin de los
programas educativos.
Los Estados deben implementar acciones para velar por que
todos los nios indgenas en edad escolar tengan acceso a la
enseanza gratuita, incluso en escuelas indgenas instaladas en
sus vecindades o comunidades, que impartan educacin en sus
propios idiomas, en consonancia con sus mtodos culturales
de enseanza y aprendizaje.
Garantizar que la enseanza sea segura y apropiada desde el
punto de vista cultural, para lo cual se requiere modicar los
planes de estudio de tal forma que estn basados en las creencias
y los valores culturales de los pueblos indgenas, o reejarlos
sucientemente.
El acceso de las mujeres indgenas a la educacin y el desarrollo
de sus capacidades debe constituir una prioridad, incluyendo
todas las reformas de los sistemas educativos que sean necesarias
para que estas puedan aprovechar las oportunidades de
capacitacin y empleo.
Se requiere que los Estados realicen las acciones necesarias
para atacar las causas que frenan la incorporacin de jvenes
indgenas a la educacin superior.
Las actividades de los gobiernos deben dirigirse hacia una
educacin en el marco del Buen vivir, que apueste a lograr una
mayor cobertura, pero adems a la calidad y a la pertinencia
cultural. Es necesario que las instituciones de enseanza
incorporen elementos culturales propios y las modicaciones
tendientes a una mayor incorporacin del bilingismo y el
enfoque intercultural.
Los Estados deben redoblar esfuerzos para promover y respetar
el uso de los idiomas indgenas y tomar medidas urgentes
CEPAL 2014
107
para evitar la prdida de los idiomas indgenas en peligro de
desaparicin, puesto que, adems, constituyen patrimonio de
toda la humanidad.
A n de disminuir las desigualdades y brechas existentes,
los formatos educativos interculturales no pueden limitarse
nicamente a la traduccin de contenidos a idiomas indgenas,
sino que ampliar sus enfoques incorporando las experiencias
de los pueblos, sus epistemologas, historias, conocimientos,
tcnicas y medios de transmisin.
La inversin pblica en la educacin indgena es generalmente
insuciente e inferior al de otros segmentos de la poblacin, por
lo que se requiere que el Estado tome las medidas necesarias
para superar esas deciencias. Adems, se deberan realizar
estudios peridicos que permitan valorar los resultados del gasto
pblico en esta rea y los impactos de las polticas educativas
entre los pueblos indgenas.
En el marco de la libre determinacin y de los procesos
autonmicos, es preciso reconocer los sistemas educativos
indgenas y los Estados deben promover y contribuir a su
fortalecimiento.
Por ltimo, es indispensable que los Estados destinen recursos
nancieros y tcnicos a la recopilacin y anlisis de datos
desagregados por pueblos indgenas, que permitan construir
indicadores sobre acceso, permanencia, calidad y pertinencia
cultural en el mbito de la educacin y en todos los niveles
de enseanza.
109
V. Derecho a la informacin
y a la comunicacin
A. Libertad de expresin, libre determinacin y
derecho a la informacin y a la comunicacin
El derecho a la informacin es uno de los derechos fundamentales del
ser humano, relacionado directamente con la libertad de expresin, y
ha sido reconocido en todos los instrumentos de derechos humanos,
por lo que el Estado debe garantizarlo, con independencia de su
consagracin en las normas internas, estando al alcance de todas y
todos los ciudadanos, sin discriminacin alguna. A partir de la dcada
de 1990, la libertad de expresin fue redenida ms all de la libertad
de informacin, como la libertad de comunicacin o el derecho a
la comunicacin, como consecuencia de la constante y creciente
penetracin de la prensa, radio y televisin y del surgimiento y la
proliferacin de las tecnologas de la informacin y la comunicacin,
como Internet (CEPAL/UNICEF/UNFPA, 2011; Fuenmayor, 2004).
En la actualidad, y de acuerdo con los avances en el ordenamiento
jurdico internacional, el derecho a la informacin y a la comunicacin
de los pueblos indgenas forma parte de los estndares de derechos que
deben poner en vigor los Estados. Las dimensiones constitutivas de este
estndar comprenden el derecho de los pueblos indgenas a establecer
sus propios medios de informacin y comunicacin, en sus propios
idiomas y, a la vez, a acceder a todos los dems medios de informacin
y comunicacin no indgenas, sin discriminacin. Obliga a los Estados
110
a adoptar medidas para que los sistemas de informacin y los medios
de comunicacin pblicos reejen debidamente la diversidad cultural
indgena, alentando tambin a los privados a hacerlo; y a asegurar
plenamente la libertad de expresin.
Tambin conlleva la libre disposicin de datos relevantes, conables
y oportunos, como una herramienta tcnica y poltica que les permita
a los pueblos indgenas ser agentes de su propio desarrollo y participar
en la adopcin de decisiones estatales. Esto hace indispensable que
haya acceso a la informacin relativa a los presupuestos pblicos y su
ejecucin en los distintos niveles de gobierno (nacional, provincial,
municipal, comunal). Para evaluar la aplicacin de los derechos se
requieren datos que revelen los incumplimientos (o progresos) de
los deberes. As, la informacin se constituye en una herramienta
fundamental para la evaluacin y promocin de los derechos humanos
y en cualquier procedimiento relativo al consentimiento libre, previo e
informado. El estndar incluye la participacin plena y efectiva de los
pueblos indgenas en todo el proceso de produccin de informacin.
La necesidad de informacin desagregada para los pueblos indgenas
es un asunto que ha sido reiterado en diversas conferencias y cumbres
regionales e internacionales, as como desde los mecanismos de
seguimiento de los derechos de los pueblos indgenas y diversos rganos
de tratado se han realizado observaciones a la mayora de pases de
la regin por las brechas de aplicacin del derecho a la informacin.
En particular, el derecho a la informacin y a la comunicacin forma
parte de los acuerdos gubernamentales plasmados en el Consenso de
Montevideo sobre Poblacin y Desarrollo, que guiarn la agenda de
poblacin y desarrollo despus de 2014, sealando que deben tomarse
en cuenta los estndares y recomendaciones existentes.
En el mbito de las organizaciones indgenas, las reivindicaciones y
demandas se dirigieron inicialmente al derecho a la informacin y a la
comunicacin relativa al papel de los medios de comunicacin masivos,
como prensa escrita y sobre todo radio y televisin; con posterioridad,
y de manera creciente, a reclamar su inclusin en estadsticas ociales;
y en los ltimos aos, a la construccin de instrumentos estadsticos
consistentes con los requerimientos y modos de vida indgena, el
acceso a las nuevas tecnologas de la informacin, y el desarrollo
de los propios medios de comunicacin. Si bien se trata de un tema
CEPAL 2014
111
incluido sistemticamente en todas las declaraciones y propuestas que
emergen en las conferencias y cumbres organizadas por los pueblos
indgenas, cabe sealar la Cumbre Continental de Comunicacin
Indgena, cuya primera reunin se llev a cabo en 2010 y la segunda
en 2013. Es tambin un asunto que ha sido incluido como prioritario
en el Documento de Alta.
B. Derecho a la informacin con nfasis en los mbitos
demogrcos y socioeconmicos
El derecho a la informacin es tan fundamental para el ejercicio de
otros derechos que, junto con el acceso a la participacin, la justicia y
la igualdad, se ha transformado en un indicador de progreso transversal
del cumplimiento de los Estados en materia de derechos sociales,
econmicos y culturales. Asimismo, se trata de un derecho que subyace
y es requisito del deber estatal de consulta a los pueblos indgenas en
las acciones y decisiones que les afecten y el respeto al consentimiento
libre, previo e informado. Implica no solo el deber estatal de garantizar
este derecho, permitiendo el acceso a los datos disponibles, sino tambin
la obligacin positiva de producir informacin y difundirla.
La CEPAL ha venido apoyando enrgicamente a los pases de la
regin en esta materia, considerando las recomendaciones del UNPFII,
brindando asistencia tcnica para el fortalecimiento de las capacidades
nacionales y desarrollando lineamientos y herramientas de apoyo, en
conjunto con la OPS, el UNFPA y el UNICEF. Los institutos nacionales
de estadstica, que son las entidades rectoras en la produccin de
informacin sociodemogrca, han comenzado a responder a estas
obligaciones estatales, que van de la mano con las fuertes y crecientes
reclamaciones de las propias organizaciones indgenas. Pero los retos,
que se pueden agrupar en grandes mbitos, son todava profundos:
la inclusin de la autoidenticacin en todas las fuentes de datos, la
adecuacin cultural de los sistemas de informacin, el desarrollo de
sistemas complementarios conforme a los requerimientos de los pueblos
indgenas, y de forma transversal, la plena y efectiva participacin de
los pueblos indgenas.
Incluir la autoidenticacin constituye el primer paso para desagregar
la informacin. Si bien los censos de poblacin y vivienda en 17 pases
112
de Amrica Latina incluyen preguntas al respecto, el panorama se torna
menos alentador si se examinan las restantes fuentes de datos. En el caso
de las encuestas sobre empleo, ingreso y condiciones de vida, ms all
de las modalidades aplicadas en cada caso, el nmero de pases que
incluy al menos una vez la autoidenticacin de pueblos indgenas
en el perodo 2000-2011 se redujo a 11, y no en todos los pases se ha
hecho de manera sistemtica. En el caso de las encuestas de demografa
y salud, 10 pases incorporan preguntas al respecto. Se observan algunas
limitaciones que deberan subsanarse: aunque se haya incluido la
autoidenticacin, los datos no suelen desagregarse y por ende no se
difunden; esto se relaciona, en parte, con el hecho de que los tamaos
de las muestras no suelen revisarse para que sean representativos de
los pueblos indgenas. En bastantes casos se ha visto que la forma de
operacionalizar las preguntas diere de la empleada en los censos de
poblacin, con lo que se pierde comparabilidad.
En materia de registros continuos, tal como ocurre con los de
nacimientos y defunciones, salud, educacin y vivienda, entre otros,
persisten rezagos importantes. Si bien se aprecian avances iniciales
en varios pases de la regin, el Brasil es uno de los pocos pases, sino
el nico, que ha incluido la identicacin tnica en todo el sistema
estadstico, incluidos los registros. En los pases restantes, al menos el
tema se est abordando; en algunos casos existen experiencias locales
que funcionan muy bien, pero que an deben extenderse por todo el pas.
En el caso de los registros de salud, en Colombia, Ecuador, Guatemala
y Paraguay se est prestando bastante atencin al asunto, y en el mbito
de la salud se han puesto en marcha estrategias altamente participativas
con los pueblos indgenas para avanzar hacia la inclusin.
Otra fuente de datos que adquiere gran relevancia para los pueblos
indgenas son los censos agropecuarios, puesto que recogen informacin
sobre la supercie de las explotaciones, la tenencia, el tamao y el uso
de la tierra, la poblacin ganadera y el uso de maquinarias, las fuentes de
agua y la infraestructura, entre otros aspectos. En el pasado estos censos
rara vez incluan la identicacin de los pueblos indgenas, que puede
ser a travs de las caractersticas del productor (podra ser colectivo) o a
travs de la identicacin de la unidad productora como una comunidad
indgena. En esta dcada se observan numerosos avances al respecto:
7 de los 14 pases con censos agropecuarios de reciente data (2007 a la
CEPAL 2014
113
fecha) han incluido alguna de estas modalidades, destacando los casos de
Colombia y Costa Rica, que hicieron esta inclusin de forma altamente
participativa con los pueblos indgenas.
Respecto a la adecuacin cultural, sta se refiere tanto a las
dimensiones y categoras incluidas en las fuentes de datos, como a
los procedimientos de cada una de las etapas de la produccin de
informacin. En los censos de poblacin y vivienda, varios pases de
la regin tienen bastante experiencia en la inclusin de preguntas
sobre idiomas indgenas (Bolivia (Estado Plurinacional de), Colombia,
Guatemala, Mxico y Per); otros pases de la regin incorporaron
preguntas sobre idioma indgena en los censos de la ronda 2010, por
lo que sumarn al menos 12 los pases en esta situacin. Esto permitir,
por ejemplo, mapear los idiomas indgenas, de forma de posibilitar la
aplicacin de polticas pblicas para el reconocimiento, la preservacin
y la promocin de estos idiomas.
Como resultado de las consultas a las organizaciones de los pueblos
indgenas, en algunos pases se han realizado actividades para incorporar
en los instrumentos de recopilacin de informacin otros elementos
distintivos de estos pueblos, mediante la adecuacin en otras dimensiones
y la adicin de variables que tradicionalmente se incluyen en los censos
de poblacin y vivienda. Por ejemplo, dentro de los territorios indgenas
en el Brasil se aplic un cuestionario ajustado que inclua en el tipo de
vivienda la opcin de vivienda indgena (oca o maloca); en relacin al
registro de nacimiento, se incluy la categora registro administrativo de
nacimiento indgena (RANI); y en el tema de nupcialidad, la posibilidad
de identicar ms de una cnyuge, dado que la poligamia es caracterstica
de algunos pueblos indgenas. En Bolivia (Estado Plurinacional de), Chile
y Venezuela (Repblica Bolivariana de) tambin se incorpor la opcin
de vivienda tradicional indgena. En el censo de Chile de 2012 se
consideran no slo las formas de tenencia de la vivienda sino tambin
de la tierra, y se agreg la categora de espiritualidad indgena en la
variable sobre religin. En Venezuela (Repblica Bolivariana de), se
incorpor la opcin de educacin intercultural en la variable sobre nivel
y modalidad del ltimo grado cursado. Pero se trata an de experiencias
aisladas e insucientes.
En cuanto a la territorialidad, en todos los pases con reconocimiento de
territorios y tierras indgenas se esperaba que se incluyera la identicacin
114
correspondiente en la boleta censal (esta no necesariamente coincide con
los lmites polticos y administrativos del pas). Esto permitira adecuar la
cartografa para posibilitar la construccin de indicadores de acuerdo con
la extensin de esos territorios. Avances en esta direccin se observaron
en el Brasil, Costa Rica, Panam, Paraguay y Venezuela (Repblica
Bolivariana de) en los censos de la dcada de 2010. Por otra parte, la
denicin de los territorios indgenas en el caso del censo agropecuario
de 2013-2014 de Colombia, constituye un precedente indito dado que la
cartografa fue elaborada en conjunto por el Departamento Administrativo
Nacional de Estadstica (DANE) y la Organizacin Nacional Indgena de
Colombia (ONIC), identicando los lmites territoriales establecidos por
los pueblos indgenas, independientemente de su estatus legal.
En materia de herramientas complementarias, en algunos pases
como el Paraguay, Per (slo en la Amazona) y Venezuela (Repblica
Bolivariana de), junto con el censo de poblacin y vivienda se aplic
en los territorios indgenas un cuestionario comunitario que brinda un
enorme potencial para el seguimiento de los derechos colectivos. Estos
cuestionarios consideran variables relativas a: la tierra y sus recursos;
acceso a la justicia; oferta y caractersticas de los servicios de salud y
educacin (incluidos aspectos interculturales e indgenas), y conocimiento
y prcticas ancestrales. Sin duda, se trata de tres valiosas experiencias
que ameritan ser integradas en la denicin y seguimiento de polticas
tendientes a mejorar la aplicacin de los derechos de los pueblos
indgenas. Lamentablemente, hasta el presente no se observa en la regin
un aprovechamiento real del uso de esta informacin, sin perjuicio de que
el fortalecimiento de las capacidades nacionales para utilizarla de los
funcionarios del Estado y las organizaciones indgenas es uno de los
mbitos donde tambin se deben redoblar esfuerzos en la regin. En el
caso de la Argentina, y relacionado con el proceso censal, se realiz en
2004-2005 una Encuesta Complementaria de Pueblos Indgenas, con un
diseo muestral para que fuera representativa de los diferentes pueblos
indgenas del pas, tanto en zonas urbanas como rurales.
Finalmente, es preciso sealar que los sistemas estadsticos se
construyen sobre marcos conceptuales que responden a la cultura
hegemnica. Los procesos de transformacin hacia democracias
pluriculturales implicarn un rediseo de estos sistemas ociales de
informacin, no solo respecto de su contenido, sino de su control y
CEPAL 2014
115
gestin, incluido el reconocimiento de los sistemas de informacin de
los pueblos indgenas. En cuanto al contenido, el paradigma del buen
vivir impone retos importantes en trminos de las mediciones estadsticas.
Una propuesta que surgi en la regin en 2006, promovida por las
organizaciones de los pueblos indgenas de la regin, es la denicin
de indicadores estructurales, de proceso y de resultados, en los temas
centrales que denen el bienestar de los pueblos indgenas, a saber:
(i) tierra y territorios; (ii) patrimonio natural y cultural colectivo; (iii)formas
de organizacin social; (iv) identidad (colectiva y de gnero); (v) libre
determinacin; (vi) modelos de autonoma y autogobierno; (vii) relaciones
interculturales, y (viii) grado o nivel de bienestar. Cada uno de estos
mbitos denido segn las epistemologas indgenas.
C. Derecho a la comunicacin: del acceso a las
tecnologas de la informacin y las comunicaciones
al desarrollo de sus propios medios
Los rganos especializados de derechos humanos de Naciones Unidas
han sealado que el acceso a Internet es esencial en una sociedad
verdaderamente democrtica para facilitar el disfrute del derecho
a la libertad de opinin y de expresin, y de otros derechos, como
la educacin, la libertad de asociacin y reunin, la participacin
ciudadana y el desarrollo econmico y social. Sin embargo, se registra
una fuerte heterogeneidad y desigualdad en el acceso a Internet en
Amrica Latina y el Caribe, que se expresa tanto en trminos de brecha
global de acceso en pases de la regin y en relacin a los pases
desarrollados, como en las brechas sociales de acceso en los pases, que
conguran una estraticacin digital.
Si bien la Declaracin de las Naciones Unidas sobre los derechos de
los pueblos indgenas consagra el derecho a la informacin (artculo 16)
6
, la
comunidad internacional ha manifestado su preocupacin por incluir a los
pueblos indgenas en la sociedad de la informacin tambin en otros mbitos,
6
Artculo 16: 1. Los pueblos indgenas tienen derecho a establecer sus propios medios de
informacin en sus propios idiomas y a acceder a todos los dems medios de informacin
no indgenas sin discriminacin; 2. Los Estados adoptarn medidas ecaces para asegurar
que los medios de informacin pblicos reejen debidamente la diversidad cultural
indgena. Los Estados, sin perjuicio de la obligacin de asegurar plenamente la libertad de
expresin, debern alentar a los medios de informacin privados a reejar debidamente la
diversidad cultural indgena (vase en: http://www.un.org/esa/socdev/unpi/documents/
DRIPS_es.pdf).
116
en los que destacan la Declaracin de Principios. Construir la sociedad de
la informacin: un desafo mundial para el nuevo milenio de la Cumbre
Mundial sobre la Sociedad de la Informacin, de2003 y la Conferencia
Mundial de Desarrollo de las Telecomunicaciones (Doha,2006). En la regin
es fundamental tomar en cuenta el Plan de Accin sobre la Sociedad de la
Informacin y del Conocimiento de Amrica Latina y el Caribe (eLAC 2015),
aprobado en 2010 durante la III Conferencia Ministerial sobre la Sociedad
de la Informacin de Amrica Latina y el Caribe.
La expresin brecha digital describe la separacin entre quienes
tienen acceso efectivo a las tecnologas digitales y de la informacin, en
particular a Internet, y quienes tienen un acceso muy limitado o carecen
de este. Si bien la brecha digital comprende un conjunto de factores
tecnolgicos y de habilidades de uso, la variable del acceso material
a Internet es clave. Esta brecha digital se inscribe en las dinmicas de
inclusin y exclusin y se produce a partir del refuerzo y profundizacin
de desigualdades sociales y econmicas preexistentes.
El indicador de hogares conectados a Internet permite una primera
aproximacin, que no reeja enteramente los factores que inciden en la
brecha digital, tales como las velocidades de conexin o las diferentes
capacidades de uso de este medio. Asimismo, cabe tener presente que la
primera brecha de acceso general a Internet est siendo reemplazada por una
segunda brecha todava ms excluyente, de acceso a la banda ancha. Como
seala la Asamblea General de las Naciones Unidas en su resolucin 67/195
de febrero de 2013, la brecha digital est asumiendo nuevas dimensiones,
marcadas por el acceso a la banda ancha (Naciones Unidas, 2013).
Los censos de la ronda de 2010 constituyen una valiosa fuente
de informacin para estudios comparados sobre las brechas tnicas
en materia de acceso a Internet y las Tecnologas de la Informacin y
las Comunicaciones (TIC), en la medida que en estos se incorporaron
mdulos especcos de autoidenticacin y pertenencia a pueblos
indgenas, y equipamiento y acceso a las TIC. Una revisin de censos
en nueve pases conrma la existencia de una amplia brecha digital que
afecta a los pueblos indgenas, y pone de maniesto una nueva dimensin
contempornea de la histrica situacin de exclusin en que estos se
encuentran. Los hogares indgenas se encuentran porcentualmente ms
desconectados de Internet que el promedio total de los pases analizados
(vase el cuadro V.1).
CEPAL 2014
117
Cuadro V.1
Hogares con conexin a Internet segn condicin tnica y zona de
residencia urbano-rural, censos cerca de 2010
(En porcentajes)
Pas y ao censal
Porcentaje de hogares con acceso a Internet
Hogares indgenas
a
Hogares no indgenas Brechas tnicas
b
Urbano Rural Total Urbano Rural Total Urbano Rural Total
Brasil, 2010 24,7 0,8 15,1 35,2 4,0 30,8 1,4 5,2 2,0
Costa Rica, 2011 33,5 6,9 20,7 40,6 14,7 33,8 1,2 2,1 1,6
Ecuador, 2010 6,3 1,4 2,7 17,9 5,6 13,8 2,9 3,9 5,1
Mxico, 2010 14,9 1,1 9,3 29,7 3,4 24,9 2,0 3,2 2,7
Nicaragua, 2005 4,4 0,1 2,1 7,0 0,5 4,4 1,6 3,7 2,1
Panam, 2010 11,1 0,3 3,3 29,0 3,6 21,9 2,6 11,9 6,6
Per, 2007 2,6 0,0 1,4 10,2 0,1 8,5 3,9 3,9 5,9
Uruguay, 2011 39,4 21,1 38,7 44,3 23,1 43,2 1,1 1,1 1,1
Venezuela (Repblica
7,2 0,4 4,9 26,9 2,1 24,2 3,7 5,1 4,9
a
Hogares indgenas: aquellos donde el jefe o su cnyuge se autoidentican como indgenas,
excepto en el caso del Per, donde se considera el idioma materno indgena, y el Uruguay,
que utiliza ascendencia indgena.
b
Cociente del porcentaje de acceso a Internet de hogares no indgenas y el porcentaje de
acceso de hogares indgenas.
Las brechas entre no indgenas e indgenas son sistemticas,
independientemente del nivel de acceso a Internet en cada pas; en el
Ecuador, Panam, Per y Venezuela (Repblica Bolivariana de) el acceso
a Internet de los hogares no indgenas es entre cinco y seis veces mayor
respecto a los hogares indgenas; las desigualdades territoriales en la
brecha digital tambin son elocuentes y se profundizan con las tnicas.
En las zonas rurales las brechas tnicas en el acceso a Internet de hogares
indgenas y no indgenas son ms amplias que las brechas urbanas en
gran parte de los pases analizados.
Desaando este panorama de desigualdad, los pueblos indgenas
estn haciendo un uso intensivo de las TIC, en diversos niveles, en sus
organizaciones, en diferentes pueblos y hacia la sociedad en general. En
los ltimos aos, los medios de informacin y comunicacin indgenas
han tenido un crecimiento destacado en la regin. Estos medios se
caracterizan por ser comunitarios y participativos, y potenciar desde
las realidades locales el trabajo en red para la generacin de alianzas,
siendo una valiosa herramienta en la participacin poltica y la defensa
de sus derechos individuales y colectivos.
118
Respecto a las tecnologas tradicionales, como la radio y televisin,
indudablemente que la experiencia radiofnica de los pueblos indgenas
es amplia y nutrida. La radio constituye la principal herramienta para la
transmisin de informacin a nivel local o nacional. Las radioemisoras
indgenas se extienden por toda Amrica Latina y, en general, suelen ser
bilinges o trilinges, considerando los idiomas indgenas y el espaol (o
portugus en el caso del Brasil); muchas cuentan ahora con pginas web
en Internet desde donde adems pueden transmitir y ser escuchadas en
todo el mundo, adems de perles en redes sociales como Facebook. La
labor que desempean las radios comunitarias es clave para la difusin
de los derechos humanos. Un alto nmero de estas ltimas se localiza en
comunidades de alta marginacin o se encuentran situadas en contextos
de conicto, lo que las ha transformado en piezas determinantes para la
reconstruccin del tejido social, contribuyendo as al fortalecimiento de
una cultura de paz. Paradjicamente, esta misma situacin las coloca en
una condicin de alta vulnerabilidad, al no gozar de plenos derechos
para el ejercicio de la comunicacin comunitaria. Por ejemplo, si bien
la radio comunitaria en Mxico tiene una existencia de ms de 35 aos,
pocas de aquellas provenientes de iniciativas ciudadanas han obtenido
el permiso para transmitir, y a las restantes se le ha negado la posibilidad
de obtenerlo, sea por omisin, porque las autoridades no responden a las
peticiones o bien porque se establecen requisitos que en la prctica son
inalcanzables para la mayora de estas emisoras. Una situacin parecida
se vive en otros pases, en donde la constante es la alta concentracin
del sector y la falta de un marco legal adecuado.
En materia de proyectos de televisin, se aprecian escasos progresos
en el ltimo decenio en la regin debido a la existencia de enormes
obstculos econmicos y sociales para acceder a los dispositivos
necesarios en una transmisin televisiva. Sin embargo, existen algunas
experiencias de programas transmitidos en canales nacionales: en
Colombia por ejemplo, en Canal Capital, en conjunto con la ONIC,
los pueblos indgenas cuentan con el informativo Colombia Nativa
que se transmite dos veces por semana. En 2013, se lanz en Bariloche
(Argentina) el canal indgena Wall Kintun, el primero de seal abierta
en ese pas, aunque todava se encuentra en fase de instalacin. En el
Ecuador, TVMICC (Movimiento Indgena Campesino de Cotopaxi) fue el
primer canal de televisin en el pas administrado por una organizacin
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indgena. En Guatemala, la creacin de TV Maya, cuya primera
transmisin se efectu en 2007, es parte sustantiva del cumplimiento
de los Acuerdo sobre identidad y derechos de los pueblos indgenas, y
se encuentra adscrito a la Academia de Lenguas Mayas de Guatemala.
En el caso de Nicaragua, tanto las radios comunitarias como los medios
televisivos han sido fundamentales para ejercer plenamente los derechos
autonmicos, y estos se han ido expandiendo de modo importante en
las Regiones Autnomas.
Las nuevas tecnologas de la informacin constituyen un medio que
facilita la difusin de las actividades desarrolladas por las organizaciones
indgenas, en tanto comunicacin que permite expresar el sentir de los
pueblos sobre sus propias creencias y cosmovisiones, as como acerca
de la interaccin con preceptos y opiniones que surgen del mbito
no indgena. Dichas tecnologas han permitido el orecimiento de
redes que trascienden el alcance de la radio y televisin, puesto que
estn disponibles a travs de Internet, logrando una amplia cobertura y
articulndose en torno a diferentes temas e intereses, en modalidades
y niveles diferentes. A modo ilustrativo, una de estas redes es la
Coordinadora Latinoamericana de Cine y Comunicacin de los Pueblos
Indgenas (CLACPI), que produce materiales audiovisuales sobre las
culturas indgenas, capacitando tambin a distintas organizaciones
de estas etnias en produccin audiovisual. Una experiencia de redes
informativas a travs de Internet es la Agencia de Noticias SERVINDI,
creada con el objetivo de promover la comunicacin intercultural y
pluralista de materias de actualidad que interesan a las comunidades
indgenas en el Per y otros pases de la regin. En prcticamente todos
los pases, las organizaciones indgenas nacionales cuentan con pginas
web. Tambin, la pgina web del Centro de Culturas Indgenas del Per
(CHIRAPAQ) es un medio de amplia difusin de actualidad referida a los
asuntos indgenas andinos y amaznicos desde mltiples perspectivas,
destacando su trabajo con mujeres, jvenes y nias y nios indgenas.
Experiencias similares se replican por toda Amrica Latina tambin a
nivel local, como en el caso del pueblo Mapuche con el informativo
independiente, Mapuexpress, a travs del que difunden noticias de inters
que contribuyen a la pluralidad de pensamiento y eventos de importancia
relativos a este pueblo en Chile y la Argentina y otras noticias destacadas
sobre pueblos indgenas en general.. Diversas redes de informacin y
120
noticias regionales incluyen tambin las temticas indgenas dentro de
sus contenidos. Alainet, Indymedia y Adital son algunas de ellas.
Si bien se constata la existencia de una multiplicidad de medios
de difusin del acontecer de los pueblos indgenas en Amrica Latina,
el contexto de discriminacin y desigualdad impone serios lmites que
deben ser superados al tenor de los estndares de derechos humanos.
Por ejemplo, la ausencia de los pueblos indgenas en la generacin
de marcos normativos y la lucha por las frecuencias, y la falta de
capacitacin tcnica para el real aprovechamiento de las tecnologas
de la informacin y las comunicaciones. En particular, y en el marco
de la nueva gobernanza de los recursos naturales, donde se deben
incluir los derechos de los pueblos indgenas, un reto emergente es el
de considerar el espectro radioelctrico en esta nueva gobernanza, uno
de cuyos elementos es la participacin en los benecios. Al respecto
se observan algunas experiencias en la regin: el establecimiento
de acuerdos entre el gobierno regional autnomo de Nicaragua y la
empresa internacional para el cobro obligado por el paso del cable de
banda ancha en los territorios de las regiones autnomas. Igualmente se
establecieron acuerdos entre la empresa y las autoridades comunitarias
en cada territorio comunal que atraviesa. En las exigencias emanadas de
la II Cumbre Continental de Comunicacin Indgena del Abya Yala (2013)
se indic que la autonoma territorial de los pueblos incluye el espectro
electromagntico, y se solicit el 33% de este, as como la asignacin
de frecuencias en la transicin digital.
Recomendaciones
Ante la situacin descrita se proponen las siguientes recomendaciones:
El fortalecimiento del contexto legal y normativo para la
inclusin de los pueblos indgenas en todo el sistema estadstico
nacional, incluyendo la institucionalidad necesaria para
garantizar la participacin de los pueblos indgenas en todo el
proceso de generacin de informacin.
Los Estados deberan promover la coordinacin de todas las
instituciones productoras de informacin para que se incluyan
preguntas de autoidentificacin de manera consistente y
comparable en las diferentes fuentes de datos.
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121
En conjunto con los pueblos indgenas, las entidades
responsables de los sistemas estadsticos requieren incrementar
sus actividades para la adecuacin cultural de los instrumentos
estadsticos y de los procedimientos que determinan cada una
de las etapas en la produccin de informacin.
Se debera avanzar en el desarrollo de sistemas de informacin
pluriculturales. Para esto se requiere de una revisin de las
diferentes propuestas existentes en la regin y la promocin de
encuentros de discusin que permitan denir un conjunto de
indicadores de bienestar consistentes con los requerimientos
Es necesario el fortalecimiento de las capacidades tcnicas de
los pueblos indgenas para un uso activo de la informacin
disponible y su incidencia en polticas; algo similar se requiere
en relacin con los funcionarios estatales para que conozcan
mejor los deberes actuales en materia de produccin de
informacin, y la importancia de la participacin y la pertinencia
cultural como medio de mejora de su calidad y validez.
Evaluar conjuntamente con los pueblos indgenas y los institutos
de estadstica los avances y retrocesos en estos asuntos. Esto
posibilitar el intercambio de experiencias y la denicin de
estrategias operativas acordes a la naturaleza de cada fuente de
datos, para profundizar en las acciones, tomando en cuenta las
recomendaciones ya existentes en esta materia.
Los Estados requieren redoblar sus esfuerzos para que el acceso
a Internet de banda ancha est disponible a todas las personas
y pueblos indgenas con la mayor celeridad posible.
Los Estados deberan disear y aplicar polticas para la asignacin
del espectro radioelctrico que incluyan de manera explcita a
los pueblos indgenas. A la vez, y dado que este espectro es un
recurso natural, deben tomarse medidas ecaces para que los
estndares existentes respecto a los derechos territoriales de los
pueblos indgenas incluyan esta dimensin.
Es preciso que los Estados adopten un marco normativo que
brinde certezas, promueva la desconcentracin de la propiedad
de la radio y televisin y contribuya a generar un espacio
122
meditico plural y accesible a todos los sectores de la poblacin,
en especial a la radiodifusin comunitaria para que pueda operar
sin discriminacin.
Se debera garantizar que la asignacin de licencias en radio
o televisin sea regulada por ley de forma completa, clara
y transparente, y en virtud de criterios objetivos, claros,
pblicos y democrticos, con la plena participacin de los
pueblos indgenas.
Para abatir las carencias y rezagos que afectan a los pueblos
indgenas, los Estados deberan contraer la obligacin de
extender la red de comunicaciones a n de que esta permita
la integracin de las comunidades mediante la construccin y
ampliacin de vas de comunicacin y telecomunicacin.
Es importante establecer condiciones para que los pueblos
indgenas puedan adquirir, operar y administrar medios de
comunicacin, adecuando la legislacin correspondiente.
Es conveniente incluir explcitamente a los pueblos indgenas en
los observatorios sobre racismo y discriminacin en los medios.
Estos pueden proporcionar, adems, principios orientadores y
propuestas pertinentes para contribuir a eliminar los contenidos
racistas en contra de los pueblos indgenas. La experiencia de
Guatemala puede servir de ejemplo para expandir a otros pases.
Es preciso promover la formacin profesional de indgenas
en periodismo y en otras carreras tcnicas relacionadas con
las tecnologas de la informacin y comunicacin, incluida la
formacin para el desarrollo de softwares.
Los Estados deberan promover y fortalecer la participacin
activa de los pueblos indgenas en la Conferencia ministerial
de seguimiento del eLAC2015, as como tambin en los Grupos
de trabajo.
CEPAL 2014
123
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Los pases de Amrica Latina del siglo XXI estn experimentando
una profundizacin de sus democracias, proceso que va de la mano
con la refexin y mirada crtica al desarrollo y con el creciente
convencimiento de que este debe centrarse en la igualdad
con una perspectiva de derechos. Esto supone enfrentar las
desigualdades que persisten en la regin, en particular aquellas
que afectan a los pueblos indgenas, que han sido histricamente
excluidos y discriminados. Conlleva, adems, garantizar el igual
disfrute de los derechos humanos de las personas indgenas y, al
mismo tiempo, el derecho a ser colectivos diferentes. Este siglo
se inicia con el reconocimiento de los derechos de los pueblos
indgenas y su innegable protagonismo en las agendas nacionales
e internacionales.
En las postrimeras del Segundo Decenio Internacional de los
Pueblos Indgenas cabe preguntarse entonces cunto y cmo
se ha avanzado en la implementacin de sus derechos, y cunto
y cmo se est avanzando en la construccin de democracias
pluriculturales. Este estudio, elaborado en ocasin de la
Conferencia Mundial sobre los Pueblos Indgenas, contribuye con
evidencias empricas a mostrar los indiscutibles logros de la regin
en esa esfera durante la ltima dcada, as como las contradicciones
y difcultades experimentadas, y los desafos urgentes que deben
considerarse en los procesos de implementacin y seguimiento de
la agenda para el desarrollo despus de 2015.
La CEPAL reconoce en este documento el aporte de los pueblos
indgenas a la construccin de un nuevo paradigma del desarrollo
y ofrece recomendaciones de poltica para transitar desde los
nuevos tratos hacia los nuevos pactos. Como lo indic la Secretaria
Ejecutiva, Alicia Brcena, ello no solo constituye un asunto de
justicia social, sino que de esta forma se contribuir con creces
a cimentar los cambios profundos que necesitan la regin y el
mundo, sentando bases ms slidas para la paz mundial.

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