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UNI VERSI DAD

NACI ONAL
DE COLOMBI A
INSTITUTO DE ESTUDIOS
POLTICOS Y RELACIONES
INTERNACIONALES
I E P R I
COMIT EDITORIAL
FUNDADOR
Francisco Leal Buitrago
Profesor Honorario
Universidad Nacional de Colombia
Universidad de Los Andes
DIRECTOR
Carlos Mario Perea
IEPRI, Universidad Nacional de Colombia
EDITORA
Julie Massal
IEPRI, Universidad Nacional de Colombia
EDITORA INVITADA
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IEPRI, Universidad Nacional de Colombia
ASESORES EDITORIALES
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Francisco Gutirrez Sanin
IEPRI, Universidad Nacional de Colombia
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Centro de Memoria Histrica
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Universidad de Los Andes, Departamento de
Ciencia Poltica
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Universidad de los Andes, departamento de Historia
ASISTENTE EDITORIAL
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IEPRI, Universidad Nacional de Colombia
COMIT CIENTFICO
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Klaus Meschkat Alemania
Camille Goirand Francia
Catherine LeGrand Canad
Elisabeth Jean Wood Estados Unidos
Preparacin editorial, diagramacin e impresin
Grfcas Ducal Ltda.
Distribucin
Siglo del Hombre Editores
ISSN 0121-4705
Impresa en Colombia, 2014
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DOSSIER CIUDAD Y CONFLICTO
LA MUERTE PROXIMA: VIDA Y DOMINACIN
EN RO DE JANEIRO Y MEDELLIN
Carlos Mario Perea Restrepo
OPINIONES CIUDADANAS ANTE LAS POLTICAS
ANTIDROGAS EN SEIS CIUDADES DE AMRICA LATINA
Miguel Garca Snchez
Andrs Mauricio Ortiz Riomalo
CRIMINALIDAD DERIVADA DE DESASTRES NATURALES:
PROPUESTA PARA LA GENERACIN DE POLTICAS PBLICAS
Ervyn Norza Cspedes
Elba Lucia Granados Len
Giovanni Torres Guzmn
Vanesa Sarmiento Dussn
Dayana Fonseca Hernndez
LA ACCIN COLECTIVA DEL AGUA EN COLOMBIA Y EL REFE-
RENDO COMO ACERCAMIENTO DE DEMOCRACIA DIRECTA
Ivette Johanna Gmez Bustos
INTEGRACIN DEL TERRITORIO DE INTERINFLUENCIA
CENTRO OCCIDENTE. UNA PROPUESTA EN EL MARCO
DE LA REGIONALIZACIN
Erika Bedoya Ramos
Samuel Guzmn Lpez
DEMOCRACIA
INSTITUCIONES FORMALES E INFORMALES EN LA
SELECCIN DE CANDIDATOS EN EL MBITO
SUBNACIONAL COLOMBIANO. ELECCIONES 2011
Fredy A. Barrero Escobar
DAR O NO DAR PAPAYA: EL ROMPECABEZAS
DE LA CONFIANZA INTERPERSONAL
Juan Gabriel Gmez
HERRAMIENTA S TEORICO CONCEPTUALES,
PARA EL ANLISIS DE LA TOMA DE DECISIONES
EN COMITS DE ECONOMIA PBLICA
Francisca Salinas Esteban
Munir Andrs Jalil Barney
COLABORADORES, BOICOTEADORES Y RIESGOS:
APROXIMACIN TERICA AL IMPACTO DEL
CONFLICTO ARMADO EN LA MOVILIZACIN SOCIAL
Pablo Ortega
RECONSTITUCIN DE LA ANTROPOLOGIA POLTICA.
HETERONOMAS ENTRE LA CIENCIA POLTICA
Y LA ANTROPOLOGA
Felipe Crdenas-Tmara
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LA MUERTE PROXIMA: VIDA Y DOMINACIN EN RO DE JANEIRO Y MEDELLN Carlos Mario Perea Restrepo
anlisis poltico n 80, Bogot, enero-abril, 2014: pgs. 3 - 25
LA MUERTE PROXIMA: VIDA
Y DOMINACIN EN RO
DE JANEIRO Y MEDELLN*
Carlos Mario Perea Restrepo**
* El presente texto es resultado de la investigacin comparada realizada en Medelln por
la Corporacin Regin bajo la direccin de Ana Mara Jaramillo; en Ro de Janeiro por el
Ncleo de Etudos da Cidadania, Conflito e Violencia Urbana de la Universidad Federal de Ro de
Janeiro, bajo la direccin de Michell Misse; en Ciudad Jurez por la Universidad Autnoma de
Chihuahua bajo la direccin de Csar Alarcn; en Bogot por el Instituto de Estudios Polticos
y Relaciones Internacionales (IEPRI) bajo la direccin del autor. La comparacin Medelln-
Bogot la financi Colciencias y la de los tres pases el International Development Research
Centre (IDRC). Toda la gratitud a mis colegas Ana Mara Jaramillo y Michell Misse, quienes
me han enseado de su ciudad y su mirada sobre ella.
** Director del Instituto de Estudios Polticos y Relaciones Internacionales (IEPRI)-Universidad
Nacional de Colombia. Email: carlosmarioperea@gmail.com
RESUMEN
Este artculo toma dos ciudades, Ro y Medelln, para mostrar la relacin entre poder y tejido social. En una
primera parte, el texto analiza la administracin de la violencia como mecanismo de instauracin de un orden
presidido por el encuadre simblico de la muerte cercana. En una siguiente parte, se aborda la otra orilla del
poder, la inexcusable bsqueda de consenso y legitimidad. Luego se observan los esfuerzos y resultados por
erradicar el problema. Por ltimo, se considera los impactos sobre los arreglos sociales y se perfila la posible
accin frente a los dos ejes del poder mafioso: insercin social y remuneracin econmica.
Palabras clave: violencia, homicidios, Poder, ciudad, Latinoamrica.
NEAR DEATH: LIFE AND DOMINANCE IN RIO DE JANEIRO
AND MEDELLIN
SUMMARY
This article takes two cities, Rio and Medellin, to show the relationshi p between power and social tissue. In the first
part, the text analyzes the administration of violence as a means of establishing an order headed by the symbolic
framing of approaching death. It then treats the other side of power, the pursuit of consensus and legitimacy.
Then it looks at the efforts to eradicate the problem and the results. Finally, it considers the impacts on social
arrangements and outlines possible action against the two axes of mafia power: social integration and economic
compensation.
Keywords: violence, murder, power, city, Latin America
Fecha de Recepcin: 18/11/2013
Fecha de Aprobacin: 18/01/2014
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LA MUERTE PROXIMA: VIDA Y DOMINACIN EN RO DE JANEIRO Y MEDELLN Carlos Mario Perea Restrepo
anlisis poltico n 80, Bogot, enero-abril, 2014: pgs. 3 - 25
INTRODUCCIN
Cmo se ordena la vida en aquellas circunstancias en que agentes violentos ocupan las calles de
una ciudad
1
? Cmo se comportan dichos agentes cmo ejercen su dominio- y qu respuestas
adoptan los moradores frente a esa dominacin violenta? Durante el curso de los ltimos 25 aos
distintas ciudades latinoamericanas han experimentado episodios crticos de violencia, algunas de
ellas pocas por fortuna- sometidas a la presencia endmica de agentes violentos imponiendo la
voluntad de su propia ley. Es el caso de Ro de Janeiro en Brasil y Medelln en Colombia, las dos
urbes del continente donde tales agentes se insertan desde hace largo tiempo en los circuitos de la
vida de las localidades populares
2
.
En tanto viven all su presencia supone un ejercicio de poder atravesado por la clsica tensin entre
violencia y consenso, segn la cual a mayor consenso menos necesidad de violencia, y viceversa, el
mayor empleo de lo violento termina por socavar el consenso
3
. As es, pese a la insidiosa presencia
de la violencia en las ms diversas circunstancias -desde enfrentamientos armados en medio de
las calles hasta asesinatos en el interior de las casas-, las localidades continan atiborradas de
actividades econmicas, celebraciones festivas y vida privada. Ni la violencia ni la criminalidad
agotan los modos de vida de estos sectores; los condicionan de manera radical, mas la dominacin
violenta no deja de estar abocada a negociar su permanencia en resonancia con gramticas que
reglan los tejidos sociales urbanos. El cuadro de los sectores urbanos donde se implantan los
agentes violentos no es el de zonas deshabitadas ocupadas tan slo por ellos, es el cuadro de
localidades populares donde bulle la vida con todas sus arandelas.
De tal modo, el orden de la vida en estos contextos supone que la insercin de los agentes violentos
se produce mediante un complejo intercambio con las formas sociales propias de las barriadas
perifricas, un intercambio regido por la violencia. La tensin entre consenso y violencia (el
poder)
4
entra en dilogo con la doble dimensin que urde el tejido social: el vnculo y los smbolos
que le informan
5
.
Qu sucede entonces en las localidades de Ro y Medelln, ciudades donde germin desde hace
tiempo una dominacin territorial violenta
6
? Recogiendo la relacin entre poder y tejido social
la exposicin se compone de cinco apartados. En el primero se muestra la administracin de la
violencia como mecanismo de instauracin de un orden presidido por el encuadre simblico de
la muerte cercana. En el siguiente se aborda la otra orilla del poder, la inexcusable bsqueda
de consenso y legitimidad. Los nexos entre una y otra orilla cambian de modo considerable
entre las dos ciudades, objeto del tercer apartado. Tanto en Brasil como en Colombia se ha
hecho un ingente esfuerzo por erradicar el problema, por desgracia con resultados no del todo
alentadores (cuarto apartado). El quinto y ltimo considera los impactos sobre los arreglos sociales
de las localidades: sus operadores son la confiscacin democrtica y el afianzamiento de los ms
perversos engranajes de la exclusin social. Por ltimo, a modo de cierre, se perfila la posible
accin frente a los dos ejes del poder mafioso: insercin social y remuneracin econmica.
1
Se entiende agente violento como el actor que ejerce dominio armado sobre sectores de una ciudad.
2
La nocin de localidad ser empleada para referir tanto las favelas de Ro como los barrios de Medelln.
3
Es la conocida expresin de Gramsci, la ms potente frmula en torno al poder. Buci-Glucsman (1983).
4
Consenso entre comillas en cuanto all hay todo menos un acuerdo trazado con la libre aquiescencia de los dominados; no obstante,
se ver, los agentes violentos deben negociar cuotas de legitimidad entre los moradores.
5
Tal la nocin de tejido social a emplear, la composicin resultante de la relacin entre los vnculos sociales efectivos y los horizontes
simblicos en que tales vnculos toman cuerpo.
6
A las gentes de Ro se les llama cariocas y a las de Medelln paisas.
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I. ORDEN VIOLENTO
Ro de Janeiro y Medelln ocupan, cada una en su pas, la condicin de segundas urbes una vez
se considera el tamao de su poblacin y el aporte econmico que hacen al producido nacional
7
.
Las dos comparten, tambin, un conjunto de tres caractersticas que las hace nicas en el contexto
latinoamericano, no presentes de manera simultnea en ninguna otra ciudad de la regin. Como
primera medida tanto Ro como Medelln remontan el inicio de su conflicto violento a los aos
80 del siglo pasado, cuando cada una desarroll una gestin del negocio del narcotrfico que tras
una y otra transformacin se mantiene hasta hoy da
8
. Esta duracin media, de ms de un cuarto
de siglo, profundiza el arraigo local de los agentes violentos impactando de modo profundo el
concierto de la vida de las zonas perifricas
9
.
En segunda instancia dicha gestin del negocio se reviste de caractersticas peculiares fundadas
en la construccin de una dominacin territorial violenta, esto es la insercin local de actores
cuya presencia se sostiene sobre la accin cruenta. Las ciudades brasileras y colombianas han sido
azotadas por amargas crisis, sus elevados indicadores de homicidio lo ponen en evidencia
10
. Sin
embargo en ninguna otra, como s en Ro y Medelln, se gest un dominio territorial al estilo de
actores controlando la existencia de los moradores
11
. Colombia ha sido prdiga en el desarrollo
de dominios territoriales a manos de la guerrilla y los paramilitares, pero en zonas rurales donde
tienen la potestad de imponer leyes, cobrar impuestos e intermediar el curso global de la
vida
12
. Ciertamente en las ciudades existen otros actores ejerciendo dominios sobre territorios,
como el caso de las pandillas; empero, carecen de la conexin con el mundo de la criminalidad
que marca la prctica violenta de los agentes de nuestras ciudades en consideracin
13
.
Finalmente, en tercer lugar, ambas ciudades han estado sometidas a violencias intensas precedidas
de agudos episodios que las han puesto en los primeros lugares de la violencia urbana mundial
(Grficos No. 1 y 2)
14
. Medelln la ms extrema, en 1991 alcanz la exorbitante tasa de 396 homicidios
7
En 2009 Ro tuvo 6355.949 habitantes y aport el 5,4% del PIB nacional; Sao Paulo es la primera ciudad brasilera y Brasilia la capital
nacional. En 2011 Medelln tuvo 2368.282 habitantes y gener el 4,3% del PIB; Bogot es la capital y ciudad ms populosa.
8
Brasil y Colombia con especial fuerza este ltimo- fueron las primeras naciones que padecieron la crisis desencadenada en los aos
80 por el comercio de la cocana. Otros pases la sufrieron aos despus (en particular Mxico y el tringulo norte de Centroamrica),
a partir de mediados de la dcada del 90 una vez desarticulados los carteles colombianos (de Pablo Escobar y los Rodrguez
Orejuela).
9
El Centro de Medelln es tambin lugar de violencias y negocios ilegales, aunque con peculiaridades respecto a la periferia por la
ausencia de combos (los grupos que detentan el poder directo sobre los barrios).
10
El 75% de las 60 ciudades colombianas tuvo entre 1991 y 2010 una tasa promedio por encima de 30 (DANE, 1980-2010). En Brasil
el 47% de sus 273 ciudades tuvo entre 1996 y 2009 una tasa promedio por encima del mismo valor (Sistema de Informaes sobre
Mortalidade, 1996-2009). Una mirada sobre la ciudad y el conflicto de Colombia en Perea (2013).
11
La otra ciudad que viene a generar un modelo similar es Ciudad Jurez, ms lo hace a partir de 2007. Desde tiempo atrs las mafias
hacen presencia en la ciudad pero desprovistas de la violencia y el dominio de territorios que despliegan a partir de aquel ao, cuando
los carteles se trenzan en guerra abierta. Alarcn (2013).
12
Desde finales de los aos 90 los paramilitares colombianos emprendieron la toma de la ciudad desarrollando modelos de insercin
urbana que en ningn caso tienen el alcance de Medelln. Perea y Rincn (2013a).
13
La pandilla clsica se alimenta de actos criminales, pero tanto la naturaleza de sus actos como la cuanta de sus dividendos no
pasan por la conexin orgnica con el crimen organizado. La pandilla no maneja nodos de la cadena del narcotrfico puesto que
la caracteriza su condicin de tiempo paralelo, esto es su desconexin de los flujos de la vida incluidas las responsabilidades que
demanda el mercado de la droga. Una discusin al respecto en Perea (2007 y 2008).
14
Otras ciudades han experimentado cruentas violencias. En Mxico, hasta hace poco, la ciudad no fue el centro del homicidio; entre
1991 y 2010 slo el 9% de sus 175 ciudades tuvo una tasa promedio por encima de 30 (Sistema General de Informacin en Salud.
Secretara de Salud. Clculos nuestros). A partir de 2007 la crisis se desborda transformando ciudades del norte en epicentros de recias
confrontaciones armadas, como ha sido el caso de Ciudad Jurez, Tijuana, Durango y Tampico. Asimismo Ciudad de Guatemala,
San Salvador y Tegucigalpa las capitales de los pases del tringulo norte de Centroamrica-, constituyen hoy la regin del mundo de
ms alta violencia en contextos sin guerra civil (Geneva Declaration, 2008). La situacin se viene enervando en Venezuela volviendo
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anlisis poltico n 80, Bogot, enero-abril, 2014: pgs. 3 - 25
por 100 mil habitantes, un nmero no equiparado por ninguna otra ciudad latinoamericana
durante el curso de los ltimos 25 aos
15
. De ese ao en adelante inicia un descenso sostenido
que, pese a dos alzas, se mantiene en declive hasta 2012. Ro de Janeiro, por su lado, ascendi en
1994 a una tasa de 73, momento de su mximo pico; a partir de all desciende y luego de un pico
experimenta una cada en picada desde 2007. No es la ciudad ms violenta de Brasil mientras
Medelln si lo es en Colombia, slo igualada durante la dcada pasada por Cali
16
.
GRAFICO No. 1
TASA DE HOMICIDIO DE COLOMBIA Y MEDELLIN (1980-2012)

Fuente: DANE (1980-2010). Clculos propios.
En ambos casos -con la breve excepcin de tres aos en Medelln-, las ciudades se mantienen
por encima de los niveles de homicidio de sus pases, reconocidos cada uno en su nivel por
su elevada violencia
17
. Las dos ciudades de nuestro inters han experimentado intensos ciclos
violentos, en ocasiones con ascensos extremos, todo lo cual desempea un papel primordial en el
establecimiento del supuesto sobre el que se cuece la dominacin territorial: la administracin de
la muerte.
presa de crudas violencias ciudades como Caracas y Barquisimeto. No obstante, ninguna tiene la antigedad de Ro y Medelln. Se
entiende ciudad como la aglomeracin de ms de 100 mil habitantes; la tasa de homicidio es por 100 mil habitantes.
15
Ciudad Jurez lleg en 2010 a una tasa de 263.
16
En Brasil Serra, Cariacica, Olinda, Cabo de Santo y Diadema tuvieron entre 1996 y 2009 una tasa promedio de 79 para arriba (Serra
la que ms con 99). Entre las ciudades de ms del milln de habitantes Recife es la ms violenta con una tasa promedio de 66; en
los mismos aos Ro tuvo una tasa promedio de 44 (Sistema de Informaes sobre Mortalidade, 1996-2009). En Colombia slo las
ciudades de Apartad y Turbo del Urab antioqueo compiten con la historia violenta de Medelln. Entre 2001 y 2010 Medelln tuvo
una tasa promedio de 93, Cali de 95 (DANE, 1980-2010).
17
Entre los aos 2001-2010 Brasil tuvo una tasa promedio de 25 mientras Colombia, luego del marcado decremento de los 90, tuvo una
tasa promedio de 52. La tasa mundial es de 7,6 (Geneva Declaration, 2008, p. 5).
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GRAFICO No. 2
TASA DE HOMICIDIO DE BRASIL (1996-2011) Y RIO DE JANEIRO (1991-2011)

Fuente: Sistema de Informaes sobre Mortalidade. Mortalidade por Agresso no Brasil: 1996-2009. Clculos propios.
Dado el carcter ilegal de los agentes violentos la principal actividad es el narcotrfico-, su
dominacin territorial se instaura sobre una violencia cuya intensidad produce el encuadramiento
en el horizonte simblico de la muerte. A falta de algn consenso que les permita imponer su
dominio, la violencia se instituye en mecanismo obligado. La imponen por historia e intensidad.
Los agentes y los moradores comparten valores y expectativas nacidos de la proveniencia de
un mismo origen social (por lo regular las bandas estn compuestas por personas del mismo
barrio); pero dicho horizonte compartido, de ningn modo, cimenta la legitimidad capaz de
sustentar un rgimen de dominacin como el que ejercen los agentes violentos. En Medelln y Ro
de Janeiro, sin duda, construyen un orden. Segn se mostrar imponen la muerte, administran
justicia, controlan el movimiento de las instituciones, detentan el poder econmico. El resultado
viene a ser que dictaminan sobre los ms granados aspectos de la vida por encima de la voluntad
de los pobladores
18
. A falta de alguna aprobacin libremente consentida, la eficacia normativa
de su mandato gravita sobre el encuadramiento simblico de la muerte cercana. Es un orden
violento, fundado en el pnico universal a una muerte que puede estar a la vuelta de la esquina o
en la puerta de la casa. Es cercana no slo porque los agentes estn ah, en la calle del lado, sino
porque su administracin es arbitraria: las personas sobre quienes puede recaer no participan ni
de las reglas de constitucin y menos de las formas de aplicacin de la violencia. La obediencia
est garantizada.
II. ADAPTACION COMUNITARIA
Los agentes violentos disponen de ms de un recurso que les permite imponer sus intereses.
Poseen armas sofisticadas, algunas veces de mayor alcance que las de la polica. La continua
refriega violenta los fuerza a desarrollar una destreza militar, permanecen en guardia ante el
asedio de ms de un adversario. Pero ante todo se mantienen entregados a la determinacin de
18
Se trata de un orden que no est encerrado sobre s mismo sino que mantiene toda clase de intercambios con la sociedad ampliada
y el Estado. El punto se considera ms adelante.
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matar, se les entrena con celo desde temprana edad. La vacilacin se castiga con la muerte, est
en juego la vida misma y cada agente sabe con certeza que en cualquier instante la puede perder.
Como deca un avezado bandido, si se va a llorar no ser en la casa ma, ser en la de mi enemigo.
Sin embargo, pese a su indiscutido podero, existen condiciones de la actividad criminal que les
obliga a trabar negociacin con los pobladores. Primero el funcionamiento del negocio, en mucho
montado sobre el espacio mismo de la localidad. Las bocas de fumo en Ro atienden una nutrida
clientela proveniente de la misma favela pero tambin de otros lugares de la ciudad; las plazas
de vicio de Medelln atienden en particular a personas del mismo barrio las zonas de conflicto
crean fronteras de imposible franqueo so riesgo de morir a manos del combo del otro lado-, y otras
actividades econmicas ilcitas tienen lugar ah. La gente conoce detalles del funcionamiento de
los negocios y como consecuencia posee informacin estratgica que tendra consecuencias fatales
en caso de caer en manos de los cuerpos de seguridad del estado o de los competidores.
Segundo la violencia y la intensidad que la acompaa, en tantas oportunidades con explosiones
diarias. En Ro la polica hace sorpresivas incursiones los famosos blitz-, al margen de cualquier
miramiento sobre sus efectos mortferos entre los civiles indefensos. Los traficantes, por supuesto,
poseen destacamentos apertrechados con armas de alto calibre que responden los ataques con
la misma acritud de la polica. No son los nicos actores del conflicto violento. Sucede que una
banda decide tomar el control de una favela bajo jurisdiccin de otra, una accin que se realiza
mediante el asalto armado. Adems, desde mediados de la dcada anterior aparecieron las milicias,
destacamentos compuestos en su mayora por policas -en retiro o activos- que entraron a disputar
el poder de los traficantes a fin de instaurar su propio dominio
19
. A partir de 2012 se emprendi
la toma de favelas de alta conflictividad mediante destacamentos policiales que destierran a los
traficantes e imponen la ley estatal, una poltica pblica conocida bajo el nombre de Unidades de
Polica Pacificadora (UPP). En estas condiciones la favela ha sido teatro de frecuentes e intensas
operaciones armadas, convirtiendo las casas de los pobladores en lugar de refugio y apoyo.
El conflicto violento de Medelln tiene todava ms actores, producto de un pas azotado por
un largo e intenso conflicto armado. Los rebosados niveles de homicidio que le caracterizan
son la resultante de una ciudad que desde los aos 80 entr en una disputa sangrienta por el
territorio, una disputa librada cuadra por cuadra con el concurso de actores cambiantes en el
tiempo
20
. La batalla inici con la refriega entre los agentes interesados en el control del negocio
y sus jugosas ganancias
21
. Bien pronto extendi sus tentculos sobre los ms diversos intersticios
de la vida colectiva. Hacia la segunda mitad de la dcada Pablo Escobar, jefe mximo del cartel
de Medelln, se enfrasc en una guerra contra el Estado a fin de impedir la extradicin de
narcotraficantes a los Estados Unidos. En el cumplimiento de su cometido requiri, entre otras
estrategias, la configuracin de un ejrcito de sicarios alimentado por jvenes de los combos
22
. La
guerra se socializ y, de paso, sell el vnculo entre jvenes populares y altas esferas del imperio
mafioso, vivo hasta el da de hoy.
19
Una exposicin de los actores en Koonings y Veenstra (2007). Una mirada sobre el origen de los traficantes en Misse (2012) y en Leeds
(1996).
20
Ro tambin vivi una fase originaria sangrienta, correspondiente a la elevada violencia de finales de los 80 y comienzos de los 90.El
punto de la fase originaria en Silva de Sousa (2004).
21
El proceso de Medelln durante los aos 80 en Salazar y Jaramillo (1992).
22
Los combos seran la versin paisa de la pandilla (agrupan jvenes sumidos en el tiempo paralelo); empero, dada su dominacin local,
los variados negocios en que se comprometen y las conexiones con las estructuras mafiosas, son ms bien una estructura del crimen
organizado.
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Con la muerte del capo Pablo Escobar hicieron aparicin las milicias, vecinos interesados en
retomar el control mediante la guerra con los combos y la persecucin de ladrones y viciosos,
algunas con el exclusivo inters de la labor local mientras otras ligadas a organizaciones
guerrilleras y su proyecto insurgente (Tllez, 1995). Hacia mediados de los 90 perdieron vigencia
abriendo paso a una insercin guerrillera que pocos aos despus entr en disputa con las fuerzas
paramilitares. Medelln es la nica ciudad grande de Colombia donde el conflicto armado se ha
reproducido de forma directa, llegando al punto de provocar en las calles confrontaciones blicas
que fuerzan el desplazamiento masivo de moradores
23
. La operacin Orin del ejrcito en 2002
sell varios aos de feroz disputa entre las dos fuerzas, con el saldo final del aniquilamiento de la
guerrilla y la entrega de la ciudad al control paramilitar
24
. Una vez extraditado en 2008 el nuevo
capo Don Berna, amo y seor de la Oficina de Envigado-, la disputa por el control de la cspide
de la jerarqua volvi a reabrir la violencia
25
. La primera confrontacin se libr entre Sebastin
y Valenciano, ambos jefes inmediatos hoy en la crcel; luego se continu entre los Urabeos y el
viejo poder de la Oficina, fuerzas que entablaron un acuerdo en julio de 2013 conocido con el
nombre de pacto de los fusiles
26
. Tanto y ms que en Ro, Medelln es epicentro de enconadas
batallas que hacen del barrio un lugar de retaguardia y abrigo.
El panorama es revelador. En las dos ciudades, tanto la condicin ilegal como el exceso violento
que lo acompaa fuerzan el establecimiento de una variedad de intercambios con los habitantes.
Los agentes violentos necesitan silencio y complicidad, proteccin y apoyo, factores necesarios
para la supervivencia personal y la continuidad del negocio. Tales factores, sin embargo, han de
ser retribuidos con algn bien a cambio. Los pobladores siguen el curso de la vida dirimiendo
conflictos, movilizndose colectivamente, estableciendo relaciones con las instituciones. As es,
puesto que la dominacin territorial violenta intermedia el curso global de la vida en la localidad, los
agentes violentos ofrecen una serie de bienes materiales y simblicos que bien pueden clasificarse
en cuatro tipos
27
: proteccin, mediacin de conflictos, servicios comunitarios y celebraciones.
La proteccin es un bien destacado. Ante las agrias incursiones de los adversarios se presentan como
defensores del barrio. El hecho de estar all vigilantes garantiza, en medio de las confrontaciones,
el cuidado de la gente y los bienes de la comunidad
28
. La proteccin no es slo hacia agentes
externos, se completa con la vigilancia sobre agentes internos como ladrones, consumidores y
violadores, fuente de franca amenaza de la convivencia. En los dos casos hacia externos y hacia
internos-, la proteccin comunitaria funciona al mismo tiempo como mecanismo de seguridad de
la buena marcha de la empresa. Los adversarios se apropiaran de la mejor gana del territorio y
los ladrones y consumidores excesivos generan conflictos que atraen la presencia policial.
Los moradores suelen hacer manifiesto un sentimiento de seguridad dentro de los confines del
barrio, como si la convivencia con la violencia se hubiera tornado un acontecimiento normal
23
El conflicto armado la guerra entre los aparatos blicos de guerrillas, paramilitares, narcotraficantes y ejrcito-, tiene una precaria
presencia en la ciudad. Slo en Barrancabermeja (una ciudad pequea de 200 mil habitantes), se reprodujo el mismo fenmeno de
Medelln. La relacin de la ciudad con el conflicto armado en Perea (2013).
24
El ejrcito entr a los barrios de la comuna 13 con la dotacin militar completa, desatando una guerra urbana nunca antes vista en
Colombia y tampoco repetida hasta el momento.
25
Ana Mara Jaramillo (2012) hace un pormenorizado relato de la historia de los actores armados en Medelln.
26
Los Urabeos es una de las organizaciones constituidas luego de la desmovilizacin paramilitar de mediados de la dcada anterior.
Es la banda que ms se ha desarrollado en aos recientes en otro momento fueron los Rastrojos-, llegando al punto de disputar el
control de Medelln a la otrora todopoderosa Oficina de Envigado.
27
En este punto fue de enorme utilidad el artculo de Desmond Arias (2006a).
28
La nocin de comunidad, empleada tanto en Ro como en Medelln, evoca de inmediato la identidad y el sentido compartido. La
discusin de la comunidad en la ciudad en Perea (2008).
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dentro del cual se piensa la seguridad
29
. En Ro los traficantes se encargan de lanzar toda clase
de denuncias contra la polica acusndola de responsable de la violencia; la inclemencia de los
operativos estatales refuerza la idea entre los pobladores, convirtiendo los agentes violentos en
defensores de la vida local. El control efectivo sobre los robos y los excesos terminan de afianzar la
tarea de proteccin. En Medelln la fragmentacin de las zonas en pequeos territorios bajo control
de un combo torna el reconocimiento de la proteccin en un asunto espinoso. Las fronteras
invisibles, que en ocasiones llegan a gravarse con un peaje para quien quiera traspasarlas,
significan que el barrio donde se habita es un lugar seguro; por lo menos, por pocas, all se
camina con el convencimiento de estar al abrigo del peligro
30
.
Tal sentimiento de seguridad, con todo, es precario. Su afianzamiento depende ms del conflicto
violento (ante la inminencia de la confrontacin ellos me protegen), que de la certeza de la
imparcialidad en la administracin de la muerte. En efecto, los agentes violentos hacen uso
indiscriminado y personal de su potestad sobre la vida (nadie vigila la justicia de sus actos). La
aplican con exceso toda vez que alguien les denuncia ante las autoridades o burla alguna norma
de la operacin del negocio. Para quien osa quebrar la ley del silencio en las dos ciudades
norma sagrada-, el veredicto es incuestionado: la muerte. Pero tambin la aplican con reservas
en funcin de un manojo de circunstancias. Los familiares, las novias y los amigos, as como
personajes de prestancia en el barrio, reciben un tratamiento preferencial y distinto al que puede
recibir un morador no conectado al grupo y sus actividades.
La funcin de ejercicio de justicia se prolonga en el segundo bien, el de la mediacin de conflictos.
Los agentes violentos suelen cumplir la tarea de intermediar conflictos entre los vecinos y las
familias, los pobladores acuden a ellos tras la bsqueda de solucin a situaciones diversas. Hacia
los vecinos median por peleas en la calle y las fiestas, conflictos de la convivencia como basuras y
exceso de ruido, disputas comerciales e invasin de predios, entre otros; y en la familia interceden
por agresiones, descuidos de los padres y hasta infidelidades. La gama es amplia, por supuesto
con enormes variaciones de un lugar a otro dependiendo de la vocacin comunitaria del jefe. El
radio de accin de esta mediacin se circunscribe a la rbita comunitaria, se aplica nada ms
sobre situaciones conflictivas que toman cuerpo en lo local. Los moradores no dejan de acudir a
otras instancias de aplicacin de justicia cuando el conflicto desborda el barrio, como es el caso
de conflictos laborales o demandas ampliadas
31
.
Al igual que en la proteccin, el bien de la mediacin de conflictos est fundado sobre bases
deleznables. Los agentes violentos incurren en toda clase de excesos, desde la toma de decisiones
sesgadas en el arbitramento de conflictos hasta la imposicin de fiestas descomunales, seguidas de
msica a elevados decibeles durante el da entero. Para completar ellos mismos son por lo comn
consumidores permanentes de droga, todo lo cual torna complejo el control del consumo de los
habitantes de la localidad. En Brasil no faltan los casos de jefes que se comprometen con la tarea
desarrollando juicios con testigos y validacin de pruebas, mas tal prctica sistemtica no es lo
corriente
32
.
29
Sucede que la aceptacin de ese estado de cosas cambia generacionalmente: los adultos con mayor tendencia a la desaprobacin, los
jvenes ms proclives a la aceptacin.
30
Acontece que los combos se enfrentan de un territorio a otro, con frecuencia bajo la forma de disparos al azar sobre el territorio
enemigo para que sepan que aqu estamos. Cuando arrecia la guerra la vida cotidiana de los moradores se vuelve un infierno.
31
Feltrn (2010 y 2011) describe los dispositivos de justicia en Sao Paulo.
32
Ese ti po de juicios populares son corrientes en Sao Paulo, en Ro slo se dan por excepcin. Feltrn (2010).
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El tercer bien son los servicios comunitarios, una denominacin que cubre una amplia gama de
procesos referidos a la mejora en las condiciones de vida de la localidad. En las dos ciudades los
agentes violentos se instalaron en las periferias durante el curso de los aos ochenta, en zonas
caracterizadas justo por su extrema pobreza. De ese entonces a hoy esas periferias han sido
foco de un intenso proceso de desarrollo urbano, de buen grado por las ingentes inversiones
del Estado encaminadas a resolver la violencia. En medio de las obras los agentes reivindican
trabajos de mejoramiento del alumbrado pblico, de pavimentacin de calles, de instalacin de
centros de salud y atencin a la primera infancia. El listado de obras podra prolongarse. En Ro,
en algunas circunstancias, los traficantes han instalado de su propio peculio guarderas, pero es
escasa la oportunidad en que los agentes violentos hacen inversin directa en el mejoramiento de
las localidades. Sin embargo, el dominio sobre el territorio los faculta para ejercer control sobre el
conjunto de las prcticas locales, incluyendo las obras financiadas por el Estado. A la sombra del
control territorial algunos jefes reclaman la iniciativa en el emprendimiento de mejoras y servicios
en el intento de ganar legitimidad entre la poblacin.
Aparece entonces el cuarto y ltimo bien, las celebraciones, una actividad de enorme vala entre
los sectores populares
33
. En primer trmino las religiosas, en un contexto donde estas creencias
desempean un papel ritual y social de la mayor importancia. Ro ha presenciado una profusa
expansin de las iglesias evanglicas y Medelln pertenece a una regin de arraigada confesin
catlica. Sucede pues que los agentes violentos se hacen partcipes de los festejos religiosos en
semana santa y navidad especialmente. Igual sucede con fiestas como el da de la madre en
Medelln, momento en que invitan a grandes francachelas. En ocasiones las celebraciones pueden
venir acompaadas de la reparticin de regalos entre los nios y los agasajados. La organizacin
de fiestas merece mencin aparte puesto que se trata de una actividad con cierta regularidad en
la que los agentes hacen gala de generosidad. Son famosas las fiestas de Ro en las favelas, incluso
precedidas por la construccin de plazas especiales para el efecto; en Medelln se trata ms de
fines de semana enteros en los que el barrio se hace partcipe de la droga, el alcohol y la msica
dispuestas por los combos. La celebracin festiva convoca la comunin y en esos instantes parece
detenerse el conflicto, relievando la identidad local
34
.
Su ojo avizor que lo observa todo condicin de su sobrevivencia-, se posa sobre cualquier
actividad emprendida por funcionarios estatales, organizaciones no gubernamentales, iglesias y
polticos. Son conocidas las historias de favelas en Ro y barrios en Medelln donde, en situaciones
de enervamiento de los enfrentamientos, los funcionarios del Estado tienen sencillamente
prohibido el ingreso. Nada hay por hacer, los programas gubernamentales entran en receso.
Cuando no existen situaciones extremas, el ingreso de los funcionarios ha de pasar por la sancin
aprobatoria mientras sus ejecutorias se siguen con minucia. Otro tanto se hace con organizaciones
gubernamentales e iglesias, operan tan slo cuando los agentes les dan licencia, sometiendo las
actividades a detenida supervisin.
La institucionalidad local representada en las asambleas de moradores de Ro y las juntas de
accin comunal de Medelln, instancias de la mayor relevancia dada la funcin de intermediacin
que cumplen entre el Estado y la localidad, igual pasan por el rasero de la voluntad de los agentes
33
En un estudio comparado entre el Distrito Federal y Bogot las celebraciones son una de las actividades colectivas que mayor vnculo
generan entre los sectores populares. Perea (2013b).
34
Son conocidas las fiestas cuando se corona algn negocio grande.
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violentos. No faltan los casos en que los combos de Medelln presionan las votaciones para la
escogencia de los dignatarios de la junta; en Ro, del mismo modo, pululan las ancdotas de los
estrechos vnculos entre los dirigentes de las asociaciones y los jefes de las bandas. En todo caso,
sea cual sea el grado de proximidad, las dos instituciones estn sometidas a la sancin de los
agentes. En numerosas ocasiones, por dems, sirven de puente de conexin con polticos urgidos
de votos, haciendo su ingreso al tradicional sistema clientelar sobre el que se construye la poltica
urbana y se apoya la mejora progresiva de las condiciones de localidades pobres y excluidas
(Arias, 2006b y 2006c).
En medio de una penetrante violencia los agentes participan de los flujos de la vida colectiva
interviniendo en multitud de sus facetas. Ofrecen seguridad, intermedian conflictos locales,
intervienen en los servicios comunitarios, organizan actividades festivas, controlan la intervencin
de los actores externos, inciden sobre la institucionalidad local y la presencia poltica. Tal la
condicin que hace posible su insercin y permanencia localizada. En el trance de su frrea
presencia terminan por afianzar valores propios del horizonte comunitario, incorporndose
entonces a las corrientes profundas que animan la cultura popular.
Entre la muerte cercana y la prolongacin de prcticas consuetudinarias, entre la imposicin
violenta y la atencin de urgencias comunitarias: en esa tensin se desdobla la actividad de los
agentes violentos y en esa misma tensin se inscriben las prcticas de los pobladores. Los actores
violentos no son ni mucho menos una especie de promotores comunitarios interesados en la suerte
de las gentes con quienes comparten el territorio; su cometido es la ganancia y en el propsito de
aumentarla no tienen el menor reparo en hacer estallar una cruenta violencia, incluso sobre los
habitantes de la localidad. Empero, como otro actor del contexto local urgido de apoyo y lealtad,
se somete a valores y procederes que informan el tejido social de los sectores populares urbanos.
III. DE UNA A OTRA CIUDAD
El panorama expuesto hasta este punto ofrece una mirada parcial de lo que acontece en nuestras
ciudades. En la realidad las bandas de Ro y los combos de Medelln oscilan, de una favela a
otra y de un barrio a otro, en un continuo que se desliza desde el extremo del uso desptico
de la violencia (en detrimento del vnculo comunitario), hasta el extremo opuesto de la amplia
intermediacin con los pobladores (aminorando el empleo de la violencia). Obvio, sea cual sea el
punto donde se ubique cada localidad en particular, el encuadramiento simblico de la muerte
cercana preside la dominacin.
No obstante, y ms all de la casustica, existe una fractura profunda conectada a la historia y los
engranajes de funcionamiento de la estructura criminal de cada ciudad, fractura tras de la cual
se impone un principio esencial: Medelln es ms violenta y sus combos se alinean de conjunto
hacia la administracin desptica de la muerte, mientras Ro padece menos violencias en tanto sus
bandas estn ms compelidas a la bsqueda de legitimidad entre los moradores.
Por encima de la comprobacin emprica de la intensidad del homicidio, que a todas luces revela
el mayor alcance violento de Medelln, cmo pensar la fractura entre las dos ciudades? Desde los
aos 80 la ciudad paisa origin una estructura criminal jerrquica y centralizada, encabezada por
el capo Pablo Escobar y sus particularmente sangrientos modos de imponer su primaca (Salazar
y Jaramillo, 1992). Luego de su muerte sobre el tejado de una casa -despus de una frentica
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persecucin orquestada por el gobierno, la DEA y sus adversarios-, la estructura la hered Diego
Murillo, alias Don Berna, quien oper como jefe indiscutido hasta cuando fue extraditado en
2008
35
. Justo en ese momento se abre un nuevo ciclo violento disparado por la feroz batalla en que
se trenzan los mandos inmediatos, cada uno decidido a ocupar el puesto de nuevo seor
36
.
Despus del gran capo la estructura criminal se prolonga en las bandas, algunas de larga y
reconocida trayectoria como los Triana, los Mondongueros y la Terraza, cada una de las cuales
ejerce seoro sobre sectores delimitados de la ciudad. La pieza final de la pirmide reposa sobre
los combos, una slida base social compuesta en su mayora por jvenes. Desde el inicio fueron
enrolados definiendo uno de los sellos distintivos de Medelln, Pablo Escobar tuvo todo cuidado
de establecer intercambios de variada naturaleza con los sectores populares. Empeado en una
ambiciosa carrera poltica que lo llev hasta el congreso
37
, se volc sobre los barrios con un
arsenal de actividades que pasaron por la edificacin de urbanizaciones enteras y la construccin
de monumentales canchas deportivas. La tumba de Escobar es todava un lugar de romera, esa
mezcla de hroe y benefactor de la que se reviste aquel que por su generosidad se hace digno de
la gracia popular. No es todo, junto a la simpata personal y poltica Escobar trab relacin con
los combos urgido de armar un ejrcito de sicarios a su servicio
38
. El dinero comenz a circular
a rodos en los barrios y para los jvenes de la periferia la vinculacin con la oficina, la central
de entrenamiento y contratacin de sicarios, se convirti en el sueo de ascenso, riqueza y poder.
La fase originaria de instalacin del negocio de la droga en Medelln, siempre y en todos lados
violenta, cobr especial virulencia a manos de un sinnmero de combos regados en los barrios,
atravesados por una fascinacin cierta con la muerte
39
.
La jerarqua centralizada de la estructura criminal se mantiene hasta la actualidad. Ello no significa,
de ningn modo, que no la crucen constantes guerras intestinas que empujan movimientos en
una y otra direccin. Cmo ms podra ser, la asociacin de mafiosos, sicarios y toda clase de
malandros -articulados en torno a un mundo por entero ilegal-, no puede sino estar sometida a
toda clase de disputas y confrontaciones. Con todo, pese a su sostenida movilidad, la estructura se
orquesta sobre una cartografa de la ciudad dibujada sobre la alineacin de los combos a alguna
de las bandas
40
-garanta de proteccin y negocios-, quienes a su vez practican una milimtrica
divisin que define territorios intocables (El Poblado y Envigado) y zonas donde se despliega sin
reparo la actividad ilcita
41
. Por ltimo las bandas, en medio de recias disputas, se someten al
control de la oficina. La condicin remarcable de la estructura mafiosa de Medelln no es su
movilidad su condicin de funcionamiento en red-, es ms bien la musculosa armadura jerrquica
sostenida ya durante algo ms de dos dcadas.
35
Don Berna formaliz la llamada oficina de Envigado, pinculo de la estructura. Las bandas resistidas a la dominacin y con muestras
de alguna autonoma han sido aniquiladas, como la banda de Frank, la Terraza y el bloque Metro.
36
Como se seal primero fue el enfrentamiento entre Sebastin y Valenciano, luego entre los Urabeos y la Oficina.
37
Fue suplente de un representante a la Cmara en 1982.
38
Cuando en 1984 el gobierno colombiano restituy la extradicin Escobar y otros narcotraficantes constituyeron el llamado grupo de
los extraditables, el que emprendi la ms cruda guerra contra el Estado. Para ese perodo Buitrago y Zamosc (1990).
39
El libro clsico No nacimos pasemilla muestra bien esta alucinacin con la muerte de la primera generacin paisa de la guerra (Salazar,
1990).
40
Entre los combos y las bandas suelen existir coordinadores de zona, personas que comandan los jefes de los combos de unos cuantos
barrios.
41
El centro de la ciudad es objeto de una minuciosa reparticin entre organizaciones llamadas Convivir. Como se dice a soto boche
all no se mueve una aguja de espalda a su estricta vigilancia. Cuando se produce algn robo se sigue su ocurrencia con precisin (es
frecuente la devolucin de lo hurtado), seguido del ajusticiamiento de los ladrones. El control minucioso no slo se da en el Centro,
sucede en numerosos lugares de la ciudad.
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La estructura criminal de Ro es otra bien distinta, no existe nada parecido a la configuracin
en forma de pirmide de Medelln. Es cierto que desde finales de los aos 70 comenzaron a
formarse los comandos (Vermelho el primero y ms poderoso-, luego Amigos de los Amigos y
Tercera Fuerza), al modo de instancias de coordinacin de las bandas insertas en las favelas. Tales
comandos desempean una labor esencial. Funcionan como instancias de identidad ms all del
permetro circunscrito de los territorios bajo dominio
42
, disponiendo garantas de proteccin y
colaboracin frente a los eventuales intentos de invasin de otras bandas. Las incursiones sobre
una favela con el objeto de derrocar la banda en ejercicio tienen cierta frecuencia, tanto como la
accin coordinada de los jefes del mismo comando ante estas situaciones conflictivas. Permanecer
al margen de los comandos supone el aislamiento y por ende la fragilidad frente a la codicia de las
otras bandas. Adems la pertenencia a un mismo comando representa la posibilidad de negocios
e intercambios: el comando crea confianza y lealtad, dos valores de importancia capital en el
mundo de los mercados ilcitos. Ni tan siquiera los morros ms fuertes ejercen control sobre los
dems. Segn lo expresa la sabidura popular un dono es un dono, no importa lo pequeo que
sea
43
. Como consecuencia los comandos no son centros de decisin coordinada entre las bandas
ni constituyen un aparato regentado por un cuerpo especializado. El poder descansa sobre los
donos, quienes manejan con autonoma el negocio y su insercin en la vida local (Silva de Sousa
(2004).
La particularidad de la estructura criminal de cada ciudad determina modos de operacin
diferenciados, tanto en el recurso a la violencia como en la bsqueda de la legitimidad que
acompaa el desempeo del poder. La estructura de Medelln sigue la impronta de fragmentacin
que caracteriza el conflicto colombiano
44
. Los agentes de violencia que son los combos se
desperdigan entre los barrios, ejerciendo dominio sobre un puado de cuadras apiadas segn
la caprichosa geografa montaosa de la periferia paisa. En estas condiciones el eventual dominio
sobre los medios de violencia factor indispensable para su reduccin-, es precario por decir lo
menos. Los combos suelen mantener rivalidades histricas, cicatrices que parecen imposibles
de sanar, tras de las cuales emerge esa macabra divisin del territorio fondeada por fronteras
invisibles. Por dems no se trata slo de las confrontaciones entre combos, la estructura piramidal
determina que la violencia provenga tambin de arriba: la reciente lucha entre las facciones de
Sebastin y Valenciano por el control del pinculo de la estructura tiene resonancias inmediatas
entre los combos
45
. Las fuentes de violencia se multiplican disparando la experiencia violenta.
La ciudad carioca no ha pasado por niveles de violencia ni de cerca similares, ni siquiera cuando
se la emple como factor esencial en la puesta en marcha de un negocio que pone en circulacin
grandes masas monetarias
46
. El modelo de control de una o varias favelas, apoyados por la
pertenencia a un comando, produjo un dominio localizado de los medios de violencia. Las bandas
regulan la violencia dentro de la favela y los comandos entre territorios dominados. La reciente
42
Es comn que en las paredes se grabe el nombre y la insignia del comando al que pertenece la banda de la favela (Silva de Sousa,
2004).
43
Morro hace referencia a la particular geografa de Ro, hecha de pequeas montaas seguidas unas de otras; dono es el jefe de los
traficantes de una favela. Misse y Grillo (2013).
44
En Colombia todava existen dos guerrillas despus que se reintegraran a la vida civil cinco. Igual, en el momento de la negociacin
con el paramilitarismo existan 18 bloques.
45
En pleno dominio de Don Berna, y despus que la operacin Orin del Estado erradicara la presencia guerrillera, Medelln descendi
a una tasa de homicidio de 38 entre 2005-2007, el punto ms bajo desde 1980. A partir de 2008, cuando se reinici la disputa, se dispar
a tasas por encima de 80.
46
Como se afirm Ro lleg a su punto mximo de 73 en 1994, Medelln de 396 en 1991.
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presencia de las milicias no introduce modificaciones en la estructura, la prolonga en cuanto su
objetivo es la sustitucin del podero de los traficantes sobre las favelas.
La violencia sigue entonces una gramtica paradjica: en Ro la descentralizacin de las bandas
conectadas a los comandos reduce el nmero de actores en disputa; en Medelln la centralizacin
se apoya, por el contrario, en la proliferacin de los actores violentos y los motivos de disputa.
La paradoja de Medelln, sin embargo, se resuelve una vez se considera el alcance de la estructura.
Pese a la fragmentacin por abajo a nivel de los combos- la mquina de poder mafioso tiene
proporciones colosales. Mueven grandes sumas de dinero y extienden sus tentculos entre los ms
variados intersticios de la sociedad, alcanzando incluso la economa regional
47
. Sus brazos largos y
potentes parecen tornar redundante la poltica. Por supuesto no se trata que puedan prescindir
de la institucionalidad, un imperio mafioso urbano no florece sin la complicidad de la polica y
la justicia, sin la participacin de sectores de la economa y la poltica
48
. Sin embargo, luego de la
crtica experiencia de Pablo Escobar, la estructura aprendi la leccin abstenindose de interferir
en la poltica partidista y representativa
49
. No la necesitan, la solidez econmica de la mquina
le permite un funcionamiento relativamente autnomo: la alineacin hacia arriba pasa por el flujo
de rentas, de manera tal que cada combo rinden tributo a su respectiva banda y estos a su vez
al capo. La condicin de codicia econmica y relativizacin de la poltica demanda mayor uso de
la violencia.
Los combos reproducen la condicin en el nivel del barrio. Extorsionan cuanto espacio social
produzca el ms mnimo dinero. Cobran el paso de un barrio a otro y le aplican pagos por
proteccin a las casas; imponen vacunas a los conductores de servicio pblico, a los carros
transportadores de productos y a los negocios locales. Nada queda al margen de la exaccin.
De unos aos para ac adoptaron una modalidad de intervencin heredada de las estrategias de
ocupacin territorial paramilitar
50
: la creacin de empresas que monopolizan la venta de productos
de la vida local, en particular de alimentos
51
. Los tenderos estn obligados a comprar los servicios
y los productos de sus empresas a los precios que les impongan, destruyendo la aplicacin del
principio primordial de la competencia econmica. En estas condiciones los combos se ocupan de
la mediacin comunitaria, tal como se vio en el apartado anterior; mas el centro de su legitimidad
entre la poblacin se deriva, en un contexto de penuria econmica, de la eventual posibilidad de
engancharse en alguna de las variadas formas de circulacin de dinero bajo su control. El empleo
de la violencia est a la mano.
Las bandas de traficantes en la ciudad carioca, de manera distinta, deben hacer uso de una ms
slida estrategia de insercin en las prcticas sociales comunitarias. Al igual que el combo habitan
47
Giraldo (2011) analiza el alcance regional de los dineros ilegales. Las zonas de frontera de Medelln son lugares de disputa dado su
valor estratgico para el movimiento de la droga hacia sitios de salida al exterior.
48
Recientemente se destaparon los nexos de las mafias con la cabeza de la fiscala regional y otros importantes funcionarios estatales de
la rama ejecutiva y legislativa. Jaramillo (2012).
49
Medelln ha tenido tres alcaldes cvicos sucesivos, pese a las denuncias de intervencin de actores armados en las pasadas elecciones
un acontecimiento no registrado antes-. Gil (2012).
50
Como dice Ana Mara Jaramillo Medelln no necesit traer de fuera los paramilitares, como si sucedi en Bogot donde se crearon
dos frentes para ocupar la ciudad. En Medelln la estructura criminal se fundi de modo natural con la fuerza paramilitar (Jaramillo,
2012).
51
Lo hacen con las arepas (alimento bsico de la dieta paisa), la cebolla y algunas frutas. Tambin controlan estaciones de buses y carros
imponiendo la compra de repuestos y el lavado de los vehculos.
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la favela
52
; mas a diferencia de aquel derivan el grueso de sus ingresos econmicos del trfico
de drogas. No estn obligados a rendir cuentas a un seor -todo lo cual aligera los impuestos
adicionales- y slo ocasionalmente extorsionan a la gente de la favela y sus emprendimientos
econmicos, abreviando las fuentes de conflicto. Pueden ser proveedores econmicos, ello hace
parte de su mando. En ocasiones entregan dinero para causas locales, desde servicios de atencin
comunitaria hasta la organizacin de actividades colectivas, incluso pagando personas para su
gestin. Lo econmico, en suma, pasa por unos procederes que facilitan la concertacin y el buen
trato con los moradores. La violencia disminuye.
De su lado, las milicias cariocas aparecieron justificadas en el intento de proteger la poblacin de
los abusos del narcotrfico, ganando en un principio apoyo local y reconocimiento pblico; bien
pronto, como sucede casi sin excepcin en esas experiencias de autodefensa urbana, los nuevos
gendarmes incurrieron en toda suerte de excesos asesinando personas no afectas a su causa,
abusando de su poder armado y derivando en empresas de cobro extorsivo. La aceptacin inicial
mud en su contrario provocando denuncias ante la Asamblea Legislativa del Estado, abriendo
una investigacin judicial que dio lugar a su persecucin por parte de las autoridades
53
.
Las milicias no han hecho del narcotrfico su fuente directa de recursos, aunque se sabe de
localidades en que se han apropiado del lucrativo negocio. A cambio de ello extorsionan bajo
el argumento de la venta de proteccin, venden servicios como la televisin por cable y el gas,
controlan empresas de transporte colectivo. En abierta diferencia con los traficantes muestran
particular inters en la participacin en el juego democrtico, llevando representantes al poder
legislativo mediante la probada coercin electoral sobre sus reas de influencia (Misse y Grillo,
2013). En estas condiciones, esta vez s en consonancia con los traficantes, la tarea de construir
representatividad y por ende buen vnculo con los moradores se vuelve faceta obligada, conteniendo
ms todava la aplicacin indiscriminada y excesiva de la violencia.
IV. AFIANZAMIENTO CRIMINAL
Las dos ciudades han comprometido un ingente esfuerzo en el intento de erradicar sus violencias,
desplegando toda clase de iniciativas que cierren el paso a la violencia y la ilegalidad. No slo el
Estado ha realizado grandes inversiones bajo un amplio espectro que cubre de la seguridad a
la inversin social-, sino que un sinnmero de fuerzas sociales se han movilizado bajo el mismo
lema. En ambas ciudades, en efecto, las organizaciones culturales y comunitarias, las agencias de
derechos humanos y los movimientos polticos, entre otros, adelantan una ardua labor con miras
al cultivo de horizontes alternos a la violencia.
Medelln recibi a comienzos de marzo de 2013 el galardn de la ciudad innovadora, un premio
que da cuenta de la extraordinaria transformacin del uso social del espacio en variados rincones
de la ciudad
54
. La transformacin incluye obras como el metro y el cable, la restauracin de
edificios, la habilitacin de zonas deterioradas en un proceso presidido por iniciativas como el
parque de las luces y los deseos; junto a ello la inversin social masiva, jalonada por proyectos
52
La banda paisa no habita el barrio, pero como se dice todo el mundo sabe que est ah.
53
La denuncia y posterior investigacin inici a partir de la retencin y tortura de periodistas que se encontraban realizando su trabajo
en una favela controlada por milicia. La investigacin mostr la amplia partici pacin de policas en retiro y activos.
54
Premio otorgado por Citigroup y Wall Street Journal.
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en educacin y salud, se ha volcado sobre las zonas crticas de la periferia en el propsito de
incorporarlas a las corrientes modernizantes de la ciudad
55
.
Ro ha pasado tambin por grandes inversiones y esfuerzos, con una notoria salvedad que
establece la ltima diferencia respecto a Medelln. La intervencin estatal se funda, de buen
grado, sobre la accin de la polica
56
. El trato cruel e inhumano hacia las gentes de los sectores
populares hace parte de una larga historia de la polica en la ciudad. Desde la formacin de
los cinturones de miseria en la periferia actu como si los pobres carecieran de derechos, un
fenmeno con la suficiente consistencia como para dar pie a la afirmacin de la existencia de dos
constituciones en Brasil, una para los integrados sancionada institucionalmente y otra para los
desposedos aplicada sin piedad por los cuerpos de seguridad. El tratamiento del narcotrfico,
desde su surgimiento, dio continuidad a esta visin de la gestin estatal del conflicto haciendo
de las incursiones militares en las favelas una estrategia primordial. Los destacamentos ingresan
guiados por un modelo de ataque militar, desprovistos de toda consideracin sobre la presencia de
civiles indefensos que hacen la vida de todos los das en la calle de la barriada
57
. El astronmico
nmero de personas asesinadas por los cuerpos policiales en Ro de Janeiro, conocidos en Brasil
con el nombre de autos de resistencia, da cuenta precisa de la inquina policial: entre 2001 y 2012
las personas muertas bajo este expediente ascienden cada ao a ms de 4.000, con una tendencia
en ascenso a partir de 2005 hasta alcanzar en 2012 el pico de casi los 6.000 (Misse y Grillo, 2013, p.
45). La tctica de guerra de la polica, naturalmente, tiene como contrapartida un aparato militar
igual de potente entre los traficantes y las milicias, dando pbulo a la imagen de Ro como una
ciudad enfrascada en una guerra de baja intensidad.
El acercamiento al habitante de la favela ms all de la accin militar- ha tenido tambin sus
momentos, como el proyecto de los Grupos de Policas en reas Especiales de 1998 (GPAES), el
antecesor de la actual poltica de las Unidades de Polica Pacificadora (UPP), concebidos como
una toma estatal de la favela, la expulsin de sus traficantes y la posesin bajo el mando de la
polica. El nuevo dominio se completa mediante la activacin de un paquete de programas sociales
y culturales, todo en el intento de cambiar la acendrada experiencia de la polica represiva por la
presencia de una institucin prxima que cumple la funcin de procurar el bien ciudadano
58
. El
punto determinante sigue siendo, con todo, la puesta en marcha de una poltica pblica tutelada
por la polica, un papel de los aparatos de seguridad ausente de la mediacin estatal en Medelln.
El esfuerzo descomunal, no obstante, ha resultado precario. En Medelln an permanece
inclume un imperio mafioso no exento de guerras internas, como la reciente tras la desaparicin
de Don Berna. Empero, pese a las potentes fuentes de tensin la mafia mantiene su potestad
sobre geografas completas de la ciudad. Uno de los pivotes esenciales sobre los que descansa
55
Medelln es la nica ciudad de Colombia con metro, acompaada de sistemas innovadores como el cable, reproducido en Ro sin
mayor xito (en Medelln la montaa sube y el sistema es eficaz; en Ro va de la punta de un morro al otro, tornando precario su uso).
56
En el complejo panorama paisa, por el contrario, la polica desempea el papel de otro actor ms en el curso del conflicto. Hace
presencia desarrollando redadas y poniendo tras las rejas a delincuentes pero la ciudad sigue manejada al arbitrio de la estructura
mafiosa. La nica intervencin militar de importancia fue la mencionada operacin Orin, una accin promovida desde el estado
nacional.
57
El arqueti po de esta intervencin de guerra es el Batalln de Operaciones Policiales Especiales, conocido como BOPE, un cuerpo de
lite presidido por la insignia de una calavera atravesada por un cuchillo y respaldada por unas pistolas cruzadas, el smbolo ancestral
del terror (como bien lo entendieron los piratas). El gesto de esta guerra urbana pasa por la izada de la bandera del BOPE (con su
ttrica calavera), toda vez que se toma una favela, sube al morro y arrea las banderas de los traficantes. La pelcula Tropa de elite, pese
a que termina por limpiar al BOPE, escenifica la fuerza mstica de esta guerra entre los cuerpos policiales de la ciudad.
58
Para marzo de 2013 existen 30 UPP en marcha y se espera habilitar 40 para el 2014.
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la prodigiosa continuidad del imperio criminal es preciso su capacidad de producir de manera
ininterrumpida circulaciones monetarias, con frecuencia grandes volmenes de dinero. Para
muchos jvenes el ingreso al combo es seguro; en medio de zonas con precarias posibilidades
de enganche econmico y social se les paga $ 80 mil pesos semanales (US$ 150 mensuales),
adems del arriendo y la comida de la casa
59
. El Estado, visualizando el problema, dise un
programa con el nombre de Fuerza Joven en el intento de competirle a la ilegalidad en la oferta de
dinero y posibilidades. Los miembros de los combos que ingresaban reciban un salario mnimo
mensual (ms o menos US$ 280), con la condicin de estudiar y permanecer vinculados a los
restantes proyectos de promocin cultural contemplados en el programa. Muchos muchachos se
graduaron del colegio y algunos ingresaron en planes de educacin superior, ms el uso mafioso
del programa por parte de los combos termin por reventarlo
60
.
Durante las dos ltimas dcadas, Medelln es una ciudad colombiana objeto de una ingente
inversin nacional y extranjera. La terrible crisis que experiment en los aos 80 dada su
condicin de epicentro de la demencia del narcotrfico (crisis que la llev a la exorbitada tasa de
casi 400 homicidios por 100 mil habitantes), moviliz grandes flujos de dinero hacia la ciudad. La
portentosa transformacin urbana, jalonada por multitud de fuerzas rebosantes de creatividad,
muestra bien la conciencia de una ciudad resuelta a poner trmino a sus convulsiones. No obstante
Medelln no logra deshacer el nudo gordiano de la mafia controlando grandes porciones de la
vida urbana. Los reveses del programa Fuerza Joven, tanto como la capacidad de los combos
para controlar los mercados de alimentos y servicios bsicos, muestran con suficiencia el precario
alcance de la ley sobre regiones enteras de la vida urbana.
En julio del 2013 se realiz una cumbre con la participacin de los Urabeos y la Oficina, los
poderes que venan en sangrienta disputa por el control de la ciudad: el mentado pacto de los
fusiles. Los efectos del acuerdo se dejan sentir casi de inmediato sobre la curva de homicidios,
reducida en el corto plazo de dos meses en casi la tercera parte de sus ocurrencias
61
. Sin duda
la guerra se negocia; pero se lo hace no por el principio universal del respeto a la vida sino por
la urgencia de reducir los riesgos que trae la muerte al funcionamiento de las empresas ilegales.
Los muertos cuestan (desde la ceremonia funeraria al pago de la familia), los heridos tambin
(el hospital y la convalecencia), los detenidos todava ms (los abogados y los trmites). Con este
lenguaje crudo explica Andrs el jefe de zona entrevistado en el video-, la necesidad de parar
la guerra y delimitar las zonas con sus respectivas posibilidades de exaccin interna. El acuerdo
vers entonces sobre la adecuada y equilibrada particin de la ciudad entre los convidados al
festn, una evidencia adicional del grado de fortaleza de la estructura mafiosa paisa.
En Ro el programa de las UPP ha intervenido sobre favelas de gran poder, representado
en el volumen del negocio y por tanto en la capacidad de fuego de los destacamentos de los
traficantes. La implantacin policial, poniendo trmino a la dominacin territorial violenta de
los traficantes (poco se ha aplicado en favelas bajo control de milicias), impuls la tendencia a la
baja del homicidio iniciada aos atrs
62
. En las localidades no volvieron a presentarse violentos
enfrentamientos armados, salvo unas escasas avanzadas de los traficantes en el intento de restituir
59
Entrevista a un jefe de combo sobre el pacto de los fusiles.

http://www.youtube.com/watch?v=K7swz-wFzDU&feature=c4-overview&list=UU2cUQLmafP2rQRviJPLttgw
60
Los jefes de combo decidan quin ingresaba, imponindole un impuesto al salario que reciban los seleccionados.
61
El pacto tom tres meses de acercamientos previos. En mayo hubo 93 homicidios, en agosto 67. Alcalda, polica y Medicina Legal
en el video recin citado.
62
Volver al Grfico 2. El homicidio comienza a caer de modo sistemtico desde 2007, unos aos de las UPP.
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su antiguo control. El narcotrfico, sin embargo, parece continuar. Las bocas de fumo visibles las
resguardaban guardias armados hasta los dientes apostados en la puerta-, han sido reemplazadas
por lugares discretos donde slo se identifican jvenes de corta edad cumpliendo la tarea de
informantes. El cuerpo policial fue cambiado por completo, se enrol y entren un contingente
nuevo a la espera de superar la corrupcin que caracteriz la polica encargada de la tarea hasta
hace poco
63
. Todava no se tienen noticias de policas miembros de las UPP controlando el trfico
de drogas, desarrollando actividades extorsivas o apropindose de la venta de servicios (la forma
de operacin de las milicias, compuestas en su mayora por policas).
No obstante las UPP se han implantado, con pocas excepciones, armando el cinturn olmpico
que rodea la zona glamorosa de la ciudad, como si se pretendiera resguardarla para la celebracin
del mundial de ftbol (2014) y los juegos olmpicos (2016). La zona oeste, la ms violenta y pobre,
no ha sido objeto de la intervencin pese a los anuncios de su futura toma. Por encima de la
importancia de la institucin policial dentro del Estado local de Ro, no es injustificado abrigar
dudas respecto a la capacidad financiera que supone la toma de todas las favelas controladas por
los traficantes. Finalmente es demasiado pronto, las UPP son en extremo recientes como para
lanzar alguna evaluacin de hacia dnde se dirigen. El modelo del traficante dono de la favela
se remonta a los aos 80, el programa estatal no tiene todava dos aos de duracin.

V. POLITICA Y SOCIEDAD ENTRE PARENTESIS
Los agentes violentos instauran un orden paralelo. El grado de paralelo, no obstante, tiene ms
de un matiz. Se trata de un orden que mantiene ms de un nexo con las prcticas del Estado y
la sociedad: soborna la polica, ingresa en las redes clientelares
64
, controla la institucionalidad,
mantiene intercambios econmicos con sectores de la sociedad (con marcado nfasis en Medelln).
El orden paralelo no supone pues un enclaustramiento, como si el rgimen ilegal impuesto en
las localidades se bastara a s mismo; todo lo contrario, se nutre de conexiones con el resto de la
sociedad. Adems la vida de los pobladores, en el contexto de ciudades en acelerados procesos de
modernizacin, se vincula a una variada gama de mundos por fuera de la localidad: el trabajo, la
oferta cultural urbana, el estudio
65
.
Sin embargo, pese a sus conexiones, el orden de los agentes violentos no pierde su condicin de
paralelo. Se interpone, como una viga en el movimiento de una rueda, entre los sectores populares
urbanos y el resto de la sociedad. El nudo sobre el que se instituye la dominacin el encuadre en
la muerte cercana-, socava el fundamento sobre el que se construye la imaginera del pacto social
moderno: la conciencia del ciudadano participante y deliberante es sustituida por el pnico a la
muerte que est cerca.
63
Los traficantes pagaban un impuesto para evitar los blitz, en especial los das de los bailes funk y las actividades comunitarias. Era
frecuente el secuestro policial de traficantes, sus allegados o familiares con el objeto de pedir un rescate a cambio. Los policas tambin
ganaban dinero con el negocio.
64
La partici pacin en las redes clientelares de Ro en Arias (2006c). En Medelln la organizacin de los paramilitares desmovilizados
entr en las disputas electorales hasta cuando sus miembros fueron asesinados o encarcelados. Amparados en la cobertura legal
proporcionada por la desmovilizacin continuaban manejando los hilos de la conexin con redes mafiosas. (Gil, 2012).
65
Cuando la guerra de Medelln se intensifica en alguna zona los miembros de los combos no pueden moverse, los amenaza la
muerte a donde quiera que vayan. Son los llamados engetados, recluidos durante largos perodos de tiempo dentro de los confines
circunscritos del barrio. La familia tiene que comprarle hasta la ropa.
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La justicia, ese nervio primordial del Estado de derecho, se derrumba hecha trizas. Los agentes
violentos la ejercen sobre las materias propias de la vida local con la anuencia interesada de la
polica y los organismos de seguridad, instituciones que desempean el triste papel de ser o bien
agentes de represin y violacin de derechos humanos, o bien actores que se lucran con los dineros
del negocio. La imagen que describe una situacin harto conocida es la polica apostada en la
entrada y salida de una favela mientras en el centro, entre los dos puestos policiales, los traficantes
le dan rienda suelta a la boca de fumo con el flujo sostenido de gentes venidas de distintos puntos
de la ciudad. La posible imagen de una justicia imparcial emanada de instituciones legtimas no
tiene en estas ciudades, entre los sectores populares, el menor asidero
66
.
Los agentes violentos conviven en los barrios porque hacen parte de los intercambios de la cultura
popular urbana -se dijo-. En el trance de su insercin social, apertrechados de armas y decisin
de usarlas, la dominacin territorial violenta introduce un apretado manojo de transformaciones
en el tejido social local. Erosiona el espacio pblico, lo hace interfiriendo la libre voluntad de
los procesos eleccionarios locales y controlando las instituciones que all operan. Siguiendo la
inveterada prctica popular de habitar la calle los agentes violentos se toman el espacio pblico
mismo, implantando su exceso, mientras fuerzan la privatizacin de la vida de cientos de personas
que no mantienen nexos cercanos con ellos. El resultado viene a ser el encerramiento en la casa, la
prdida de intensidad de la fiesta ahora circunscrita a la sala, la minuciosa escogencia de la gente
cercana.
La socialidad se asfixia. Pese a la potente fuerza de la simblica comunitaria, los vnculos entre
los moradores de los barrios populares no estn exentos de conflictividad (la natural tensin
de la vida en sociedad); cuando media la presencia de la dominacin violenta, sin embargo, la
natural conflictividad se acrecienta de la mano de la polarizacin que por fuerza ella introduce.
Los vecinos se fracturan entre bandos a favor y en contra de los acontecimientos elevando la
desconfianza a signo distintivo del vnculo comunitario. No es posible descifrar con quin se
habla, puede tratarse de un aliado de los agentes violentos o de un cercano a la polica corrupta.
En el juego de fuerzas que van y vienen es impredecible determinar en dnde resulta seguro
confiar, quizs no ms que en el reducto cerrado e ntimo de la vida privada. El tejido comunitario,
esa escuela local de participacin e intercambio con el Otro, queda mortalmente lesionado. Las
leyes consuetudinarias de los intercambios empiezan a ser otras, esas que imponen unos sujetos
amparados en las armas. Su dinero despedaza cualquier tica del trabajo. Frente a una actividad
que se traduce con facilidad en sumas considerables de dinero, poco le queda por hacer a las
precarias redes del trabajo legal e institucionalizado. No importa el riesgo, al final se sabe que los
billetes llegarn.
En las dos ciudades el tiempo de duracin de esta situacin anmala es en extremo prolongado,
ya completa algo ms de un cuarto de siglo en el que casi tres generaciones han sido socializadas
en un orden violento. En Medelln la guerra insensata de los aos extremos -de 1985 a 1995-,
provoc la muerte de casi una generacin de los jvenes de las barriadas populares. Tanto en
aquellos aos como hoy muchos se meten al ruedo eclipsados por la adrenalina que entraa
esa pertenencia. El jefe de los agentes es una potente imagen socializadora, despide el halo de
poder, fuerza y voluntad que en ese ambiente encarna la figura ideal a imitar. Los nios se
vinculan con fascinacin desde temprana edad, en un comienzo cumpliendo tareas de apoyo
66
Habr de verse si las UPP logran modificar la situacin.
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pero bien pronto integrados en el meticuloso entrenamiento en el alfa y omega: la violencia y la
administracin de la muerte cercana. Desde que hacen los primeros disparos quienes les entrenan
no cesan de repetir con furia, no tengas corazn, no tengas corazn.
Seoro y riqueza, mando y alucine, tal la frmula que embriaga a los jvenes enrolados en la
socializacin violenta, quizs el fenmeno social de mayor impacto sobre los tejidos sociales locales.
Aunque no todos se integran. Otro tanto, en realidad la mayora, hacen parte de la multitud de
esfuerzos que variados actores despliegan en el intento de robar los nios y los jvenes a una
experiencia de muerte de la que pocos logran salir con vida. Moradores, instituciones formales y
organismos no gubernamentales, pese a tener encima la mirada vigilante del agente violento, se
comprometen en la tarea de abrir el orden de la muerte al espritu inagotable de la vida.
Los valores democrticos, en cualquier caso, estn confiscados. No slo porque los agentes violentos
han instalado un orden paralelo donde el disenso y la confrontacin civil estn desterrados, sino
adems porque la arbitrariedad sobre la que se cimenta no hace sino reforzar la marginalidad
y la exclusin que le sirviera de fundamento. Si los pobladores de las localidades populares de
Medelln y Ro de Janeiro han sido histricamente excluidos, ahora lo son ms con la carga de
la condicin de ser habitantes de zonas pobres y adems violentas. El poder discriminatorio
y selectivo, la inclusin sesgada e interesada -dos rasgos tan propios del sistema poltico y la
armadura social latinoamericanas-, encontraron una vez ms en el narcotrfico un afianzamiento
decisivo.
A MODO DE CIERRE: Paz, insercin y remuneracin
Cmo es posible que tal situacin an est presente y vigente, tantos aos despus, en dos
ciudades investidas de la importancia de Ro de Janeiro y Medelln? El gigantesco esfuerzo puesto
en marcha desde la sociedad y el Estado, capaz de transformar numerosas esferas de la vida en la
ciudad, por qu no puede imponer su hegemona sobre las periferias? De retorno a nuestro punto
de partida, cmo germina la dominacin territorial violenta (al modo de gestin del narcotrfico),
cuando no sucede nada similar en ciudades latinoamericanas donde la venta de estupefacientes es
igual un fenmeno de importancia?

Michell Misse (2008) acua la nocin de acumulacin social de la violencia para referir el complejo
de condicionantes histricos que hacen factible el surgimiento y ulterior desarrollo del mercado
de estupefacientes en Ro, el origen de la actividad ilegal en las dos ciudades. Ah emerge un
prometedor horizonte por explorar cuyo desarrollo escapa a los alcances de estas pginas
67
. Desde
la mirada del presente la nica de la que podemos valernos-, la pregunta se mueve hacia aquello
que hace viable la admirable permanencia del modelo mafioso, esa que tras una y otra mutacin
se extiende desde los aos 80 hasta la actualidad dotada de eficientes niveles de operacin: la
formidable mezcla de elevada remuneracin econmica y honda insercin social parecen ser la
respuesta. La ventaja comparativa de las remuneraciones del mercado de drogas (ms elevada
una vez se compara con las remuneraciones de las actividades legales a disposicin de los sectores
populares), proviene de una mquina ilegal aceitada con profundos grados de penetracin de la
67
El punto se retoma en Misse (2012) y Misse y Grillo (2013), proponiendo un conjunto de sugerentes hi ptesis. Hace falta un estudio
histrico sistemtico de las dos ciudades que de cuenta de los antecedentes que tornan posible la dominacin violenta.
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vida y las prcticas de los sectores populares. La clave reside en la socializacin de un negocio
lucrativo, su extendida irrigacin de los ms variados rincones del tejido social de la ciudad.
Como se mostr la tensin entre violencia y consenso (la tensin del poder), halla su resolucin
mediante la insercin en los vnculos sociales y los capitales simblicos que los informan (el tejido
social). Andrs, el citado jefe de zona del pacto de los fusiles en Medelln, vuelve y lo dice con
proverbial sencillez: La polica puede entrar y agarrar 20 muchachos de un combo, pero vienen otros 20
detrs para reemplazarlos.
El interrogante capital es, pues, cmo estrangular el amplio margen de accin social de los
agentes violentos. Sus dos ventajas comparativas han de ser ahogadas de manera simultnea:
insercin social y remuneracin econmica. A Ro y Medelln las marcan niveles extremos de
inequidad social (Brasil y Colombia son dos de los pases del mundo con mayor desequilibrio en
la distribucin del ingreso)
68
. Las dos ciudades han de pasar entonces por un pacto econmico
construido entre el Estado, las lites econmicas y los sectores populares. La metfora de la
ciudad partida, el ttulo del libro de Zuenir Ventura (1994) que hace una vvida radiografa de
la guerra y la exclusin en Ro, se cumple con igual rigor para Medelln. Ciertamente son dos
ciudades escindidas, fracturadas por el insondable abismo de la inequidad y la exclusin
69
. A
diferencia de la segregacin social caracterstica de las ciudades latinoamericanas, la pobreza de
nuestras urbes pas a ser factor crucial en la reproduccin de la dominacin territorial violenta.
En medio de la carencia, cmo competir con grupos que pagan salarios y servicios junto a la
promesa de poder y reconocimiento? Cerrar la brecha, incorporando los sectores desposedos
a la institucionalidad y la economa legal, pasa por la frrea voluntad de una ciudad dispuesta
a desplazar los ostentosos privilegios de unos pocos hacia la construccin de espacios donde la
inclusin se convierta en realidad sentida. Las grandes inversiones estatales han hecho avances
considerables en la reduccin de la pobreza, pero mucho menos en la clausura de la inequidad
70
.
Ro de Janeiro y Medelln siguen siendo ciudades partidas por la exclusin y la guerra.
La paz supone un balance militar. La toma policial de las favelas (el modelo de intervencin
ms significativo en este momento) no significa de inmediato la instauracin de la paz. Medelln
lo ense, la cruenta avanzada del ejrcito en 2002 se tradujo en la entrega de la ciudad al
paramilitarismo con el saldo de la dominacin mafiosa descrita en estas pginas. Naturalmente
en la tarea de emplazar la criminalidad la accin de los cuerpos de seguridad desempea un rol
primordial. Por un lado impide la mediacin de los agentes violentos en la proteccin, los conflictos,
los servicios comunitarios y las celebraciones, los bienes tras de los cuales ganan legitimidad. Por
el otro interfiere la imposicin de cargas extorsivas y la obligacin de participar en sus empresas.
Una presencia policial comprometida con el propsito, resistida a la corrupcin tan potente como
extendida en el mundo del crimen, representa sin duda un factor esencial en la contencin de la
exaccin mafiosa.
68
En 2011 Brasil tuvo un coeficiente de Gini de 0.559 y Colombia de 0.545, mientras pases como Afganistn, Albania y Polonia tuvieron
coeficientes de 0.278, 0.345 y 0.327 respectivamente (Cepal y Banco Mundial). En 2011 Ro tuvo un Gini de 0.476 y Medelln de 0.507
(Base de dados Estado de Pernambuco y Dane). El coeficiente de Gini mide las diferencias en la distribucin del ingreso: un valor de
1 es plena inequidad, un valor de 0 total igualdad.
69
El caso de Colombia es dramtico en tanto la desigualdad tiende a crecer, segn lo muestra el comportamiento del Gini desde los
aos 80 a hoy (Cepal, 2013, p. 77). La guerra y el conflicto violento han concentrado la riqueza, como bien lo ejemplifica Medelln
con su extendida prctica de captura de rentas por parte de grupos ilegales.
70
Entre 2002 y 2011 Brasil baj su pobreza de 51 a 27%, Colombia de 68 a 45% (incluyendo indigentes y pobres no indigentes) (Cepal).
Empero la desigualdad, medida por el Gini, sigue todava por encima de 0.5.
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Con todo, la rentabilidad del narcotrfico la base de la acumulacin ilegal-, pende en ltimas del
establecimiento de una poltica alternativa al fenmeno de las drogas ilcitas. Medelln y Ro son
muestras palmarias de los nocivos efectos que trae consigo el tratamiento de guerra al narcotrfico:
tanto los elevados mrgenes de ganancia como la subsecuente imposicin violenta provienen de
la proscripcin jurdica del fenmeno. A la sombra de la venta nacieron y se reprodujeron agentes
que hicieron de la dominacin violenta un modo de gestin, desarrollando una implantacin
territorial que ya cumple un cuarto de siglo de permanencia.
Latinoamrica ingres a la globalizacin de la mano del narcotrfico. Durante los aos 80 y
parte de los 90 se pens que la situacin extrema de Colombia era resultado de su pasado de
fragmentacin y guerra, una condicin que de buen modo es cierta. No obstante con el paso de
los aos los efectos devastadores del narcotrfico se dejaron sentir en otras naciones, al punto
de llegar a postrar a uno de los Estados ms poderosos de la regin como el mexicano. Tanta
muerte y tanta sangre, esta multitud de aos en que las instituciones han sido golpeadas y cientos
de veces clausuradas, parecen no sumar la evidencia para que Latinoamrica salga del marasmo
e imponga un tratamiento distinto al fenmeno del narcotrfico. El inters y la perspectiva de
los centros de poder mundial (Estados Unidos y una Europa siempre ambigua), no dejan de
permanecer indiferentes al insensato y costoso mtodo de la guerra en los lugares de produccin
y trfico de la droga, esto es en Latinoamrica. Ro de Janeiro y Medelln lo muestran con exceso.
El notable podero de la dominacin territorial violenta brota de la capacidad de penetrar la
sociedad y habitar las corrientes profundas de la vida de los sectores desposedos de la periferia.
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LA MUERTE PROXIMA: VIDA Y DOMINACIN EN RO DE JANEIRO Y MEDELLN Carlos Mario Perea Restrepo
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Andrs Mauricio Ortiz Riomalo
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OPINIONES CIUDADANAS
ANTE LAS POLTICAS
ANTIDROGAS EN SEIS
CIUDADES DE AMRICA
LATINA* Miguel Garca Snchez**
Andrs Mauricio Ortiz Riomalo***
* El proyecto de investigacin que dio origen a este artculo fue financiado por el
Centro de Estudios sobre Seguridad y Drogas (CESED) de la Universidad de los Andes,
con fondos de Open Society Foundation. Agradecemos los comentarios de
Eduardo Vergara a una versin previa de este trabajo.
** Profesor Asociado. Departamento de Ciencia Poltica. Universidad de Los Andes
Email: m.garcia268@uniandes.edu.co
*** Estudiante de Maestra. Departamento de Ciencia Poltica. Universidad de Los Andes
Email: am.ortiz256@uniandes.edu.co
RESUMEN
El objetivo de este trabajo es explorar las opiniones y actitudes de los ciudadanos de seis ciudades latinoamericanas
en relacin a las drogas ilcitas su consumo y produccin, y a las polticas antidrogas. Este artculo estudia qu
tan liberales son las opiniones de los ciudadanos sobre las drogas y polticas de drogas, si hay alguna diferencia
con respecto a estos temas entre las seis ciudades latinoamericanas incluidas en este anlisis, y cul es la relacin
entre las opiniones ciudadanas sobre las drogas y factores socio-demogrficos, ideolgicos y contextuales. Los
resultados muestran que existe una variacin importante entre ciudades en las opiniones y actitudes de sus
habitantes hacia las drogas y las polticas antidroga; y que estas opiniones y actitudes se encuentran correlacionadas
con la ideologa, las actitudes morales, la incidencia del consumo de drogas en el entorno de las personas y los
niveles de inseguridad.
Palabras clave: Opinin pblica, drogas ilcitas, Amrica Latina.
CITIZENS OPINIONS REGARDING DRUG POLICY IN SIX CITIES
OF LATIN AMERICA
SUMMARY
This paper aims to explore citizens attitudes and opinions towards illicit drugs its consumption and production-
and antidrug policies in six Latin American cities. This paper studies how liberal are citizens attitudes and
opinions on drugs and drugs policies, the differences on these issues across the six cities included in this analysis,
and what is the relationshi p between citizens attitudes and opinions on drugs and drugs policies and socio-
demographic, ideological and contextual factors. Results indicate that there is a wide variation across cities on
peoples opinions towards illicit drugs and antidrug policies; and that these attitudes and opinions are correlated
with ideology, moral values, incidence of drugs consumption in peoples environment and insecurity levels.
Keywords: public opinion, illicit drugs, Latin America.
Fecha de Recepcin: 12/10/2013
Fecha de Aprobacin: 18/02/2014
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OPINIONES CIUDADANAS ANTE LAS POLTICAS ANTIDROGAS EN SEIS CIUDADES DE AMRICA LATINA Miguel Garca Snchez
Andrs Mauricio Ortiz Riomalo
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INTRODUCCIN
Durante los ltimos aos el aparente consenso en torno a la manera de enfrentar el fenmeno de las
drogas ilcitas en Amrica Latina parece haberse terminado. Si bien la totalidad de los gobiernos
de la regin continan aplicando el modelo estadounidense de guerra en contra de las drogas,
las voces de escepticismo hacia ste son cada vez ms frecuentes y resonantes. Recientemente, un
grupo de expresidentes latinoamericanos Csar Gaviria de Colombia, Fernando Cardoso de Brasil
y Ernesto Zedillo de Mxico puso en duda la efectividad y conveniencia de la actual estrategia de
lucha contra las drogas. En la misma lnea la ex presidenta de Costa Rica, Laura Chinchilla, y los
presidentes de Guatemala, Otto Prez Molina, y de Colombia, Juan Manuel Santos, han sugerido
en distintos escenarios, que es necesario cambiar el rumbo de las polticas pblicas relacionadas
con las drogas ilcitas. Finalmente, dando un paso ms all de los pronunciamientos, el gobierno
de Jos Mujica logr en 2013 que el Congreso uruguayo aprobara un proyecto para regular la
produccin, comercializacin, tenencia, y usos de la marihuana. Todo lo anterior, parece sugerir
que en la regin se estn abriendo paso una visin y unas polticas pblicas liberales sobre la
manera ms adecuada de enfrentar el problema de las drogas.
Aunque el debate pblico ante un tema como el de las drogas ilcitas tpicamente refleja las
opiniones de unas lites polticas, quienes proponen o abogan por una u otra visin, asumen
que son representativos de amplios sectores de la ciudadana. As, en un contexto de eventual
transformacin del discurso dominante sobre el tema de las drogas ilcitas, es de gran relevancia
indagar sobre las opiniones y actitudes de los ciudadanos latinoamericanos en relacin con este
tema y qu factores inciden sobre la variacin de ellas. Al estudiar estas opiniones ser posible
saber hasta qu punto los latinoamericanos se acercan a una visin ms liberal del fenmeno
de las sustancias ilcitas, y hasta qu punto un posible cambio en el discurso oficial sobre la
materia contara con el respaldo de la ciudadana. De manera especfica este documento pretende
responder dos preguntas de investigacin: Cules son las similitudes y diferencias de las opiniones
de los individuos residentes en seis ciudades de la regin en relacin con las drogas y polticas
pblicas para enfrentarlas? Y cul es la relacin entre factores sociodemogrficos, ideolgicos y
contextuales, y las opiniones ciudadanas sobre las drogas y las polticas antidrogas?
La mayor parte de la produccin acadmica sobre el fenmeno de las drogas se ha concentrado
en el nivel agregado, donde se destacan estudios sobre las consecuencias polticas y econmicas
del narcotrfico (Camacho 1988, 2009; Thoumi, 2002), la efectividad de las polticas pblicas para
combatir la produccin, el trfico y la distribucin de drogas (Meja, 2011), o las estructuras mafiosas
(Duncan, 2009). Desde una perspectiva individual los estudios sobre el tema son menos numerosos,
la mayora de ellos centrados en describir y explicar los patrones de consumo de sustancias
prohibidas (Prez, 2007, Camacho et al., 2011). Los anlisis sobre las opiniones ciudadanas respecto
a las polticas antidrogas son escasos y los de carcter comparado son prcticamente inexistentes.
Por eso, un trabajo como el que proponemos resulta bastante innovador pues permitira identificar
hasta qu punto la liberalizacin de las posturas de algunas lites polticas, sobre la lucha contra
las drogas, coincide o est respaldada por las opiniones de la ciudadana.
Para abordar nuestras preguntas de investigacin, proponemos: (i) describir la variacin, de
ciudad a ciudad, de las opiniones y actitudes respecto al consumo y las polticas antidrogas; y (ii)
explicar la variacin individual de estas opiniones y actitudes. Para ello utilizaremos informacin
proveniente de seis encuestas de opinin realizadas a personas jvenes (18 a 35 aos) de las
ciudades de Bogot, Buenos Aires, La Paz, Mxico D.F., San Salvador y Santiago de Chile. Esas
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encuestas fueron realizadas durante el primer semestre de 2012, y trabajaron con muestras de
aproximadamente 600 individuos de todos los estratos socioeconmicos
1
. En todas las ciudades
se us el mismo cuestionario, el cual fue elaborado conjuntamente con Daniel Meja, director del
Centro de Estudios de Seguridad y Drogas, y el centro de pensamiento chileno Asuntos del Sur.
Dicho cuestionario incluy preguntas que capturan las opiniones, actitudes y comportamientos
de los encuestados en relacin con las drogas. Especficamente, el cuestionario incluy preguntas
sobre: relacin y experiencias con las drogas, las opiniones sobre las polticas antidrogas, actitudes
hacia el consumo, y conductas vinculadas con el consumo de drogas.
Adems de esta introduccin, este informe consta de cinco partes. En la segunda parte, presentamos
un breve balance de la produccin acadmica sobre opiniones y actitudes ciudadanas en relacin
con las drogas y las polticas para enfrentarlas. Posteriormente, presentamos un anlisis descriptivo
de las actitudes y opiniones de los encuestados sobre diversos aspectos relacionados con las drogas
ilcitas. En la cuarta seccin analizamos los factores relacionados con las opiniones y actitudes en
relacin con las drogas, los consumidores y las polticas para enfrentar el problema de las drogas
ilcitas. Particularmente analizamos la incidencia de factores socio-demogrficos, ideolgicos
y contextuales sobre las actitudes y opiniones hacia las drogas y las polticas antidroga de los
jvenes en las ciudades de Bogot, Buenos Aires, La Paz, Mxico D.F., San Salvador y Santiago.
Finalmente presentamos algunas conclusiones.
1. OPINIONES Y ACTITUDES CIUDADANAS SOBRE EL FENMENO DE LAS DROGAS
ILCITAS
Las investigaciones, basadas en encuestas, para identificar patrones de consumo de drogas y
opiniones y actitudes frente a las sustancias ilcitas tienen varios antecedentes en Amrica Latina
(Laufer, 1996; Mguez, 1999; Camacho, Gaviria y Rodrguez, 2011; Zamudio y Castillo, 2012).
Muchos de estos estudios se ocupan de un nico pas usando muestras de carcter nacional, otros
se enfocan en una subunidad nacional. La totalidad de estos antecedentes utilizaron preguntas
directas para estudiar el fenmeno del consumo de drogas, las opiniones de los ciudadanos
sobre estas sustancias, y las polticas para enfrentarlas. De estos antecedentes, ninguno presenta
resultados de tipo comparado. Teniendo como punto de referencia los estudios previos, el
presente trabajo hace parte de una tradicin de anlisis descriptivos, basados en encuestas, sobre
incidencia del consumo y opiniones en relacin con las drogas ilcitas. A diferencia de los trabajos
anteriores, nuestra aproximacin supone una innovacin en tanto presenta una perspectiva de
tipo comparado.
Por otro lado, los estudios que indagan por los factores asociados con las actitudes y opiniones
ciudadanas sobre las drogas ilcitas y las polticas para enfrentarlas son prcticamente inexistentes
en el contexto latinoamericano. Los trabajos existentes se enfocan en pases desarrollados.
Algunos de estos trabajos han demostrado que el apoyo ciudadano hacia polticas antidrogas ms
liberales ha ido ganando terreno en muchos pases europeos, Canad y Australia. Lo contrario
ha sucedido en Estados Unidos (Newcombe, 2004). Segn estos estudios, algunas variables que
parecen asociarse con las opiniones respecto de las drogas ilcitas son: gnero, edad, experiencias
personales, y contexto social (Newcombe, 2004, Cirakoglu e Isim, 2005). As, estudios enfocados
1
Dado el tamao y seleccin de la muestra, no existe representatividad en trminos de estrato socioeconmico.
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en estudiantes de colegio demostraron que los hombres y los jvenes de mayor edad expresan
actitudes ms liberales hacia las drogas (Brook, Feigin, Sherer y Geva, 2001; Cirakoglu e Isim,
2005). Por otro lado, algunos estudios han demostrado que las actitudes progresistas en materia
de drogas las profesan personas con visiones liberales sobre poltica y quienes han consumido
sustancias ilcitas previamente (Hawkins, Catalano y Miller, 1992, Furnham y Thomson, 1996). En
sntesis, aunque se ha encontrado que existen algunos factores sociodemogrficos asociados con
las actitudes hacia las drogas ilcitas, los principales factores asociados con estas actitudes parecen
ser la ideologa y el consumo previo de drogas ilcitas.
2. LAS DROGAS ILCITAS EN SEIS CIUDADES LATINOAMERICANAS: UNA APROXIMACIN
DESCRIPTIVA.
Esta seccin se divide en tres partes. En la primera analizamos los patrones de consumo de
sustancias psicoactivas. Especficamente presentamos el porcentaje de consumo de alcohol,
tabaco, marihuana y cocana en cada ciudad, y la edad promedio del primer consumo. En esta
parte tambin presentamos las opiniones sobre el consumo recreativo de marihuana. La segunda
seccin explora las opiniones de los entrevistados sobre las drogas ilcitas y los consumidores
de las mismas. La ltima presenta las visiones sobre los organismos encargados del diseo e
implementacin de la poltica antidroga, y sobre las polticas pblicas para enfrentar el problema
de la droga.
2.1. Patrones de consumo y opiniones sobre el consumo de sustancias psicoactivas
En trminos generales los resultados de la encuesta revelan que el alcohol es la sustancia con
mayores niveles de consumo entre los encuestados. Aproximadamente el 80% report haberlo
consumido alguna vez en su vida, y el 60% afirm haber consumido alcohol, al menos una vez, en
los 30 das anteriores a la encuesta. Al comparar los patrones de consumo de alcohol para cada
una de las ciudades incluidas en este estudio (Grfica 1), vemos que, con la excepcin de San
Salvador, entre el 83% y el 98% de los encuestados de cada ciudad reportaron haber consumido
alcohol por lo menos alguna vez en la vida. Buenos Aires es la ciudad en donde los encuestados
reportaron el nivel ms alto de consumo de alcohol (Grfica 1).
En el caso del tabaco, es evidente que la incidencia del consumo de esta sustancia es menor
que la del alcohol. Las personas que reportaron haber consumido tabaco alguna vez en su vida
representan el 63% de los encuestados, y quienes dijeron haber consumido tabaco en el ltimo
mes son aproximadamente el 42%. Como se puede ver en la Grfica 2, aparecen dos grupos de
ciudades en funcin de los patrones de consumo de tabaco. Por un lado, Buenos Aires, Santiago
y Mxico D.F. tiene un porcentaje mayor de personas que dicen haber fumado tabaco. Este
porcentaje de consumo es superior al 70%. Por otro lado, en La Paz, Bogot y San Salvador la
incidencia del consumo de tabaco es bastante menor al ubicarse cerca del 50%
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Grfica 1.
Consumo de alcohol

Elaboracin propia.
Fuente: Encuestas realizadas por Asuntos del Sur (Chile) y el Centro de Estudios sobre Seguridad y Drogas (CESED) de la
Universidad de los Andes en Bogot, Buenos Aires, La Paz, Mxico D.F., San Salvador y Santiago de Chile en Junio de 2012.
Grfica 2.
Consumo de tabaco

Elaboracin propia.
Fuente: Encuestas realizadas por Asuntos del Sur (Chile) y el Centro de Estudios sobre Seguridad y Drogas (CESED) de la
Universidad de los Andes en Bogot, Buenos Aires, La Paz, Mxico D.F., San Salvador y Santiago de Chile en Junio de 2012.
Pasando a los patrones de consumo de sustancias ilcitas, particularmente de marihuana y
cocana, es claro que sus niveles de consumo son mucho menores que los de las drogas lcitas
como el alcohol y el tabaco. En el caso de la marihuana, el 40% de los encuestados acepto haberla
consumido al menos una vez. La incidencia del consumo de cocana es significativamente menor,
solo el 12,5% de los encuestados la ha consumido alguna vez en su vida.
Al hacer la comparacin entre ciudades, se mantienen los dos grupos que aparecieron al comparar
los patrones de consumo de tabaco. En los casos de Santiago, Mxico y Buenos Aires, ms del
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San Salvador Bogot La Paz Santiago Mxico D.F . Buenos Aires
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Ha consumido
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55. 9
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50% de los encuestados acept haber consumido marihuana (Grfica 3), y cerca del 20% de los
habitantes de esas ciudades acept haber consumido cocana al menos una vez (Grfica 4). En San
Salvador, La Paz y Bogot el consumo de marihuana es menor al 30% y el de cocana no llega al
8% de los encuestados (Grficas 3 y 4).
Grfica 3.
Consumo de marihuana

Elaboracin propia.
Fuente: Encuestas realizadas por Asuntos del Sur (Chile) y el Centro de Estudios sobre Seguridad y Drogas (CESED) de la
Universidad de los Andes en Bogot, Buenos Aires, La Paz, Mxico D.F., San Salvador y Santiago de Chile en Junio de 2012.

Grfica 4.
Consumo de cocana

Elaboracin propia.
Fuente: Encuestas realizadas por Asuntos del Sur (Chile) y el Centro de Estudios sobre Seguridad y Drogas (CESED) de la
Universidad de los Andes en Bogot, Buenos Aires, La Paz, Mxico D.F., San Salvador y Santiago de Chile en Junio de 2012.
El contraste entre los patrones de consumo de sustancias psicoactivas que muestra la comparacin
de las seis encuestas resulta bastante interesante. Inicialmente, sugiere que existe una mayor
incidencia del consumo de alcohol, tabaco, marihuana y cocana en Santiago, Mxico D.F.
No ha consumido
Ha consumido
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San Salvador Bogot La Paz Santiago Mxico D.F . Buenos Aires
95. 1
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2.3
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y Buenos Aires. Sin embargo, este contraste puede ser el reflejo no solo de una brecha en el
consumo, sino tambin de una mayor aceptacin social del consumo de drogas. En otras palabras,
es posible que en San Salvador, La Paz y Bogot, las personas sean ms resistentes a revelar su
consumo de sustancias psicoactivas o se abstengan a consumirla dadas las implicaciones sociales
negativas que esto conlleva. Particularmente llamativo resulta el caso de San Salvador, pues los
patrones de consumo de sustancias psicoactivas de esta ciudad presentan la mayor desviacin
con respecto a las dems ciudades. En general son significativamente menores. Por ejemplo, los
ciudadanos que reportaron nunca haber consumido alcohol son poco ms de la mitad de los
individuos encuestados.
A las personas que aceptaron haber consumido sustancias psicoactivas les preguntamos a qu
edad fue el primer consumo. Los resultados muestran que la edad promedio de iniciacin en el
consumo de drogas lcitas (alcohol y tabaco) es aproximadamente 16 aos en todas las ciudades
estudiadas, con excepcin de La Paz donde el promedio del primer consumo de alcohol y tabaco
es 17 aos.
En el caso de las drogas ilcitas estudiadas, la edad promedio del primer consumo de marihuana
se ubica en 17 aos, y la del primer consumo de cocana en 19 aos. A diferencia del consumo de
drogas lcitas, en el caso de marihuana y cocana, se observ una mayor variacin entre ciudades,
en las edades del primer consumo. Buenos Aires es la ciudad donde, en promedio, ms tarde
se inicia el consumo tanto de marihuana (19 aos) como de cocana (21 aos). Esta ciudad es
seguida por La Paz. Finalmente, las ciudades en donde los encuestados reportan, en promedio,
una edad ms temprana en el consumo de marihuana y cocana son San Salvador (16,1 aos para
marihuana y 17.5 para cocana) y Bogot (16.6 para marihuana y 17.7 para cocana).
Ms all del reporte de consumo de sustancias psicoactivas, la encuesta tambin indag por
las opiniones de los encuestados sobre el consumo recreativo de marihuana definido como un
derecho individual y por los patrones de consumo de marihuana en el evento de que fuera legal.
Los resultados generales indican que existe una divisin ante la pregunta sobre el consumo de
marihuana definido como un derecho individual. Poco ms de la mitad de los encuestados lo
desaprueba (54%), y poco menos de la mitad (46%) lo aprueba.
Esta divisin desaparece al analizar los datos por ciudades. Para cada ciudad se da un patrn de
respuestas similar al que apareci en la pregunta sobre consumo de marihuana. De esta manera,
en San Salvador, La Paz y Bogot, ciudades que reportan un bajo consumo de cannabis, el
68%, 57% y 60% respectivamente, considera que el consumo recreativo de esta droga no debera
considerarse un derecho individual (Grfica 5). Por otro lado, Buenos Aires en mayor medida,
Santiago y Mxico D.F., son las ciudades en donde por lo menos el 60% de la poblacin considera
que el consumo de marihuana s debera considerarse como un derecho individual (Grfica 5).

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Grfica 5.
Considera el consumo recreativo de marihuana como derecho individual?

Elaboracin propia.
Fuente: Encuestas realizadas por Asuntos del Sur (Chile) y el Centro de Estudios sobre Seguridad y Drogas (CESED) de la
Universidad de los Andes en Bogot, Buenos Aires, La Paz, Mxico D.F., San Salvador y Santiago de Chile en Junio de 2012.
Finalmente, la ltima pregunta de esta seccin indag sobre si los encuestados consumiran
ms marihuana en el evento de que esta droga estuviera despenalizada. Cerca del 80% de los
encuestados no lo haran y slo el 16% de los entrevistados s lo haran. Desagregando los datos
por ciudades, la Grfica 6 revela que en San Salvador, La Paz y Bogot la absoluta mayora de los
encuestados (ms del 80%) no consumiran cannabis una vez fuera legalizada. Cosa distinta sucede
en las dems ciudades donde ms o menos la mitad de las personas opinan que consumiran ms
despus de la despenalizacin.
Grfica 6.
Consumira ms marihuana si estuviera despenalizado su consumo?

Elaboracin propia.
Fuente: Encuestas realizadas por Asuntos del Sur (Chile) y el Centro de Estudios sobre Seguridad y Drogas (CESED) de la
Universidad de los Andes en Bogot, Buenos Aires, La Paz, Mxico D.F., San Salvador y Santiago de Chile en Junio de 2012.
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San Salvador Bogot La Paz Santiago Mxico D.F . Buenos Aires
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Andrs Mauricio Ortiz Riomalo
anlisis poltico n 80, Bogot, enero-abril, 2014: pgs. 27 - 52
2.2. Opiniones y actitudes frente a las drogas ilcitas y los consumidores
Un segundo tema abordado por la encuesta se relacion con las opiniones de los encuestados
sobre las drogas y los consumidores de sustancias ilcitas. Lo primero que quisimos establecer
fue hasta qu punto los encuestados ven el problema del consumo de drogas como un asunto de
salud pblica o uno de seguridad ciudadana. La mayor parte de los encuestados (47%) consideran
a las drogas ilcitas como un problema de salud pblica; sin embargo un 39% de los encuestados
las ven como un asunto de seguridad ciudadana. Si bien estas cifras capturan el promedio de las
seis ciudades estudiadas, como lo revela la Grfica 7, existe una variacin importante, de ciudad
a ciudad, en las opiniones sobre la definicin del problema de las drogas. En Santiago, La Paz,
Mxico D.F. y Buenos Aires, la mayora de los encuestados consideran que el consumo de drogas
ilcitas es un problema de salud pblica. En Buenos Aires esta visin la comparte el 70% de los
encuestados. En oposicin, la mayora de los encuestados residentes en San Salvador y Bogot
perciben el problema del consumo de drogas como un asunto de seguridad ciudadana. En San
Salvador esta es la visin de ms del 60% de los encuestados.
Grfica 7.
Opiniones sobre la definicin del consumo de drogas ilcitas

Elaboracin propia.
Fuente: Encuestas realizadas por Asuntos del Sur (Chile) y el Centro de Estudios sobre Seguridad y Drogas (CESED) de la
Universidad de los Andes en Bogot, Buenos Aires, La Paz, Mxico D.F., San Salvador y Santiago de Chile en Junio de 2012.
Si bien no existe consenso en las seis ciudades estudiadas sobre cmo definir el consumo
de drogas ilcitas, cuando indagamos sobre la visin de los encuestados con respecto a los
consumidores de estas sustancias apareci claramente una visin dominante: los consumidores
son vistos masivamente como enfermos. As, aproximadamente el 82% de los encuestados percibe
al consumidor como un enfermo, en comparacin con el 47% que consideraba el consumo de
drogas ilcitas como un asunto de salud pblica. Como lo revela la Grfica 8, la variacin de esta
visin, de ciudad a ciudad, es pequea siendo Santiago la ciudad donde menos personas perciben
a los consumidores como enfermos (80%) y La Paz el lugar donde ms encuestados (90%) tienen
esta visin.
63. 5
27. 4
7.4
1.7
51. 9
40. 1
8.0
45. 5
52. 3
2.3
33. 8
48. 0
12. 1
6.1
22. 7
60. 3
15. 6
1.4
20. 2
70. 3
9.5
0
2
0
4
0
6
0
8
0
1
0
0
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San Salvador Bogot La Paz Santiago Mxico D.F . Buenos Aires
Problema de seguridad
Problema de salud pblica
No es un problema
Ambos
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Andrs Mauricio Ortiz Riomalo
anlisis poltico n 80, Bogot, enero-abril, 2014: pgs. 27 - 52
Grfica 8.
Percepcin sobre el consumidor de drogas ilcitas

Elaboracin propia.
Fuente: Encuestas realizadas por Asuntos del Sur (Chile) y el Centro de Estudios sobre Seguridad y Drogas (CESED) de la
Universidad de los Andes en Bogot, Buenos Aires, La Paz, Mxico D.F., San Salvador y Santiago de Chile en Junio de 2012.
Grfica 9.
Problemas relacionados con el consumo de drogas ilcitas

Elaboracin propia.
Fuente: Encuestas realizadas por Asuntos del Sur (Chile) y el Centro de Estudios sobre Seguridad y Drogas (CESED) de la
Universidad de los Andes en Bogot, Buenos Aires, La Paz, Mxico D.F., San Salvador y Santiago de Chile en Junio de 2012.
Regresando al tema del consumo de drogas ilcitas, la encuesta tambin indag por la opinin
de los encuestados sobre los problemas asociados con el consumo de drogas y por el presunto
vnculo entre consumo de drogas y delincuencia. En general, el poder adictivo de las drogas (40%),
y el consumo por parte de menores (16%) fueron los principales problemas que los encuestados
asociaron con el consumo. La Grfica 9 revela que si bien en todas las ciudades estudiadas el
principal problema asociado con las drogas es el poder adictivo de estas sustancias, no hay un
consenso sobre el problema que ocupa el segundo lugar. En este punto llama bastante la atencin
que en Mxico D.F. y en Buenos Aires, la corrupcin asociada con el consumo de drogas aparece
como el segundo problema, despus del poder adictivo de las sustancias ilcitas.
90. 2
4.9
4.9
81. 6
4.2
14. 2
82. 1
9.3
8.5
79. 8
3.7
16. 5
88. 5
1.2
10. 3
83. 5
4.3
12. 2
0
2
0
4
0
6
0
8
0
1
0
0
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San Salvador Bogot La Paz Santiago Mxico D.F . Buenos Aires
Enfermo
Criminal
Otro
Poder adictivo
Marginalidad
Consumo en menores
Adiccin en jovenes
Relacin droga - delincuencia
Corrupcin
Trfico en barrios
22.7
4.3
15.7
30.3
17.0
4.2
5.8
40.6
2.5
14.5
11.0
13.5
7.7
10.2
22.4
6.5
20.7
25.1
12.2
8.5
4.6
25.3
7.3
18.8
8.4
10.8
9.6
19.7
19.9
7.3
14.4
9.9
12.3
29.7
6.5
19.2
15.1
13.3
7.7
11.0
24.4
9.2
0
2
0
4
0
6
0
8
0
1
0
0
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San Salvador Bogot La Paz Santiago Mxico D.F. Buenos Aires
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OPINIONES CIUDADANAS ANTE LAS POLTICAS ANTIDROGAS EN SEIS CIUDADES DE AMRICA LATINA Miguel Garca Snchez
Andrs Mauricio Ortiz Riomalo
anlisis poltico n 80, Bogot, enero-abril, 2014: pgs. 27 - 52
Finalmente, indagamos por las opiniones de los encuestados sobre el presunto vnculo entre
consumo de cannabis y la comisin de delitos. En promedio, slo el 34% de los encuestados considera
que no existe ningn vnculo entre consumir marihuana y cometer un delito. El 37% considera
que el vnculo consumo-delito es directo, y el 27% restante cree que la relacin es indirecta. Al
desagregar las respuestas por ciudades, aparecen unas diferencias bastante interesantes. Como lo
muestra la Grfica 10, en San Salvador, La Paz y Bogot, ms de la mitad de los encuestados cree
que el consumo de marihuana est directamente vinculado con actos delincuenciales. En esas
ciudades apenas entre el 14% y el 26% de los entrevistados no relacionan consumo de marihuana
y delincuencia. En otra orilla se ubican los ciudadanos de Santiago y Buenos Aires. En estas
ciudades una minora (entre el 6% y el 15%) cree que existe una relacin directa entre consumo y
delincuencia; y ms de la mitad de los encuestados no creen que consumir marihuana se relacione
con cometer delitos. Finalmente, en un punto intermedio se ubican los entrevistados de Ciudad
de Mxico. All, quienes creen que la relacin entre consumo de cannabis y el delito es indirecta
y quienes no ven relacin alguna, representan porcentaje similares.
Grfica 10.
Relacin entre el consumo de marihuana y la comisin de delitos

Elaboracin propia.
Fuente: Encuestas realizadas por Asuntos del Sur (Chile) y el Centro de Estudios sobre Seguridad y Drogas (CESED) de la
Universidad de los Andes en Bogot, Buenos Aires, La Paz, Mxico D.F., San Salvador y Santiago de Chile en Junio de 2012.
Estos resultados describen un patrn muy similar al del consumo de marihuana. Es en San
Salvador, La Paz y Bogot donde se registran menores niveles de consumo y donde hay una visin
ms generalizada sobre el presunto vnculo directo entre consumo de marihuana y comisin de
delitos. Lo contrario sucede en ciudades donde el consumo de marihuana tiene mayor incidencia.
Posiblemente, para quienes el consumo de marihuana es un evento ajeno porcentaje de personas
que puede ser mayor en lugares donde se reporta un menor consumo, es ms probable que
compartan la visin estereotpica que asocia el consumo con actos de delincuencia. Igualmente,
en ciudades donde el consumo se lo descifra como un crimen los ciudadanos consumen menos o
al menos no reportan su uso de sustancias ilcitas.
63. 0
22. 9
14. 0
53. 1
20. 4
26. 5
55. 3
30. 3
14. 4
14. 9
30. 0
55. 1
22. 9
38. 5
38. 6
6.2
26. 8
67. 0
0
2
0
4
0
6
0
8
0
1
0
0
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San Salvador Bogot La Paz Santiago Mxico D.F . Buenos Aires
Directa
Indirecta
No hay relacin
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Andrs Mauricio Ortiz Riomalo
anlisis poltico n 80, Bogot, enero-abril, 2014: pgs. 27 - 52
2.3. Opiniones sobre las agencias encargadas del tema de las drogas ilcitas y sobre las
polticas antidroga
Un tercer aspecto por el que indag la encuesta sobre drogas ilcitas se relaciona con: la opinin
de los entrevistados en relacin con el ente gubernamental encargado de la poltica antidroga,
y la percepcin los ciudadanos sobre las campaas y polticas para combatir el fenmeno de las
drogas ilcitas.
Sobre el primer tema les preguntamos a los entrevistados su opinin respecto al organismo del
gobierno nacional que debera definir las polticas sobre drogas ilcitas. Las opciones de respuesta
eran el Ministerio de Interior y de Seguridad (Defensa), el ministerio de Salud, o ambos.
Agrupando las respuestas de las seis ciudades, el 59% de los encuestados opina que debe existir
un esfuerzo conjunto entre los ministerios de salud y de defensa a la hora de disear las polticas
sobre drogas. Despus de este grupo, aproximadamente el 24% de los entrevistados considera que
slo el Ministerio de Salud debe encargarse de este tipo de polticas. Finalmente slo el 11% de la
poblacin considera que la poltica de drogas debe ser diseada y articulada desde el Ministerio
de Defensa exclusivamente.
Al desagregar por ciudades, como lo muestra la Grfica 11, en Santiago, la Paz, Mxico D.F. y
Bogot, las opiniones de los encuestados describen patrones de respuesta similares al descrito
anteriormente. En San Salvador, una cuarta parte de los encuestados el mayor porcentaje de las
6 ciudades cree que las polticas antidroga se deben articular desde el Ministerio de Defensa y
apenas el 13.5% cree que el Ministerio de Salud debe liderar la poltica pblica sobre drogas. En
el otro extremo, los bonaerenses creen mayoritariamente (44.6%) que las polticas sobre drogas se
deben disear desde el Misterio de Salud, y slo el 7.8% cree que este asunto es responsabilidad
del Ministerio de Defensa (Grfica 8).
Grfica 11.
Agencia gubernamental que debe liderar el diseo de las polticas sobre drogas

Elaboracin propia.
Fuente: Encuestas realizadas por Asuntos del Sur (Chile) y el Centro de Estudios sobre Seguridad y Drogas (CESED) de la
Universidad de los Andes en Bogot, Buenos Aires, La Paz, Mxico D.F., San Salvador y Santiago de Chile en Junio de 2012.
13.5
24.6
58.5
3.4
26.2
13.9
55.2
4.7
17.8
12.6
69.3
0.4
36.4
6.5
51.4
5.6
17.5
5.9
74.5
2.1
44.6
7.8
39.8
7.8
0
2
0
4
0
6
0
8
0
1
0
0
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San Salvador Bogot La Paz Santiago Mxico D.F . Buenos Aires
Salud
Seguridad / interior
Ambos
ns
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Andrs Mauricio Ortiz Riomalo
anlisis poltico n 80, Bogot, enero-abril, 2014: pgs. 27 - 52
Pasando a las percepciones ciudadanas sobre las polticas pblicas para enfrentar los problemas
de las drogas ilcitas, la encuesta sobre drogas indag por aspectos como la poltica antidroga, las
campaas de prevencin del consumo, el involucramiento de los militares y la polica en la lucha
contra las drogas, y posibles alternativas para controlar el consumo de drogas.
Una evaluacin general sobre las polticas antidroga vigentes revel que aproximadamente el
17% de los encuestados considera totalmente positivas o positivas las polticas antidroga actuales
y quienes tienen una visin negativa o totalmente negativa de las mismas representan el 46% de
los encuestados. Los resultados por ciudades (Grfica 12) muestran que, con la excepcin de
San Salvador, un grupo importante de los habitantes de las otras ciudades comparten una visin
negativa sobre las actuales polticas antidroga. Santiago, Mxico D.F. y Buenos Aires, son las
ciudades donde los encuestados tienen las visiones ms negativas sobre la poltica antidroga.
Grfica 12.
Opinin sobre las polticas antidrogas vigentes

Elaboracin propia.
Fuente: Encuestas realizadas por Asuntos del Sur (Chile) y el Centro de Estudios sobre Seguridad y Drogas (CESED) de la
Universidad de los Andes en Bogot, Buenos Aires, La Paz, Mxico D.F., San Salvador y Santiago de Chile en Junio de 2012.
En el caso de la opinin ciudadana sobre las campaas de prevencin del consumo, el patrn
de respuesta es similar al descrito anteriormente. Agrupando todas las ciudades, el 19% de los
encuestados considera las campaas totalmente positivas o positivas, y el 40% las evala como
negativas o totalmente negativas. La Grfica 13, que desagrega este resultado por ciudades,
deja claro que en la mayora de las ciudades los ciudadanos tienen una visin negativa de estos
esfuerzos gubernamentales. La excepcin nuevamente es San Salvador, donde las opiniones
positivas sobre las campaas de prevencin las comparten cerca del 38% de los encuestados. En
sntesis, la ciudadana evala menos negativamente las campaas de prevencin del consumo que
la poltica general antidroga. Sin embargo, en uno y otro caso las visiones de la ciudadana no son
muy positivas.
10.7
27.3
33.9
22.2
2.1
3.6
1.5
10.8
42.4
27.4
16.0
2.0
3.9
14.4
36.1
31.4
10.5
3.7
0.9
7.3
31.6
33.6
20.9
5.8
1.6
11.6
26.6
33.7
24.3
2.2
3.2
4.7
22.9
35.2
20.0
14.0
0
2
0
4
0
6
0
8
0
1
0
0
P
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San Salvador Bogot La Paz Santiago Mxico D.F . Buenos Aires
Totalmente positivas
Positivas
Medianamente positivas
Negativas
Totalmente negativas
NS
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OPINIONES CIUDADANAS ANTE LAS POLTICAS ANTIDROGAS EN SEIS CIUDADES DE AMRICA LATINA Miguel Garca Snchez
Andrs Mauricio Ortiz Riomalo
anlisis poltico n 80, Bogot, enero-abril, 2014: pgs. 27 - 52
Grfica 13.
Opinin sobre campaas de prevencin de consumo vigentes

Elaboracin propia.
Fuente: Encuestas realizadas por Asuntos del Sur (Chile) y el Centro de Estudios sobre Seguridad y Drogas (CESED) de la
Universidad de los Andes en Bogot, Buenos Aires, La Paz, Mxico D.F., San Salvador y Santiago de Chile en Junio de 2012.
Junto con las campaas publicitarias diseadas para prevenir el consumo de drogas, bajo el
esquema actual de lucha antidroga, la intervencin policial juega un papel importante en el
propsito de prevenir el consumo de sustancias ilcitas. Con esto en mente, indagamos por las
opiniones de los encuestados sobre la accin policial como mecanismo para prevenir consumo.
Ante esta pregunta, 41% de los encuestados considera no efectiva la intervencin policial, y slo el
10% cree que es la poltica ms eficaz para reducir consumo. Comparativamente, los ciudadanos
con una visin ms negativa ante la intervencin policial son los habitantes de Santiago, Bogot,
Mxico D.F. y Buenos Aires. En estas ciudades, como lo muestra la Grfica 14, entre el 45% y
el 63% de los encuestados considera que la intervencin policial no es una poltica eficaz para
reducir consumo. En La Paz este porcentaje cae a 34% y el San Salvador apenas llega al 20% de
los entrevistados. En esta ltima ciudad es donde se registra el mayor porcentaje de entrevistados
(24%) que considera la intervencin policial como una poltica efectiva para reducir consumo.
Grfica 14.
Opinin sobre la intervencin policial como mecanismo de reduccin del consumo de drogas

Elaboracin propia.
Fuente: Encuestas realizadas por Asuntos del Sur (Chile) y el Centro de Estudios sobre Seguridad y Drogas (CESED) de la
Universidad de los Andes en Bogot, Buenos Aires, La Paz, Mxico D.F., San Salvador y Santiago de Chile en Junio de 2012.
Totalmente positivas
Positivas
Medianamente positivas
Negativas
Totalmente negativas
Ns
8.1
30.4
34.7
20.5
2.1
4.3
2.7
12.6
40.1
27.3
14.5
2.7
4.8
18.8
34.8
27.4
8.3
6.0
2.5
9.3
33.0
29.8
22.0
3.4
1.4
12.3
38.2
31.7
14.8
1.6
5.3
6.3
26.5
24.7
17.7
19.4
0
2
0
4
0
6
0
8
0
1
0
0
f
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San Salvador Bogot La Paz Santiago Mxico D.F . Buenos Aires
23.7
26.2
30.0
20.1
10.0
19.7
29.1
41.2
11.7
24.3
30.0
34.0
6.4
21.4
27.0
45.2
2.7
15.3
26.0
56.0
4.7
18.8
13.1
63.4
0
2
0
4
0
6
0
8
0
1
0
0
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San Salvador Bogot La Paz Santiago Mxico D.F . Buenos Aires
La forma ms efectiva
Poltica que ayuda a reducir el consumo
Poltica medianamente efectiva
Poltica no efectiva
d
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OPINIONES CIUDADANAS ANTE LAS POLTICAS ANTIDROGAS EN SEIS CIUDADES DE AMRICA LATINA Miguel Garca Snchez
Andrs Mauricio Ortiz Riomalo
anlisis poltico n 80, Bogot, enero-abril, 2014: pgs. 27 - 52
Tambin preguntamos a los encuestados sobre su opinin en relacin al papel que juegan las
fuerzas militares en la lucha contra el narcotrfico. El 33% de los encuestados consideran que esta
poltica no es efectiva, y el 14.5% la calific como la accin ms efectiva en contra del narcotrfico.
Nuevamente la comparacin entre ciudades muestra un contraste interesante que se materializa en
los dos grupos de ciudades que ya hemos destacado al describir otras respuestas. Segn la Grfica
15, los encuestados de Santiago, Mxico D.F. y Buenos Aires son quienes ven ms negativamente
la intervencin militar para combatir el narcotrfico. Entre el 44% y el 51% de los entrevistados
la considera poco efectiva. Del otro lado, se encuentran los habitantes de San Salvador, La Paz y
Bogot donde quienes consideran la intervencin militar como poco efectiva representan menos
del 25% de los entrevistados.
Grfica 15.
Opinin sobre la intervencin militar como mecanismo para combatir el narcotrfico

Elaboracin propia.
Fuente: Encuestas realizadas por Asuntos del Sur (Chile) y el Centro de Estudios sobre Seguridad y Drogas (CESED) de la
Universidad de los Andes en Bogot, Buenos Aires, La Paz, Mxico D.F., San Salvador y Santiago de Chile en Junio de 2012.
Ms all de las opiniones sobre las estrategias vigentes para combatir las drogas ilcitas y su
consumo, quisimos indagar por alternativas para enfrentar el consumo de drogas. Por esta razn
les preguntamos a los entrevistados por la alternativa que prefieren para reducir el consumo de
marihuana y luego indagamos directamente por la legalizacin de la marihuana. En el primer
caso pedimos a los encuestados que escogieran entre tres opciones: mantener la prohibicin total,
legalizacin de la marihuana y la legalizacin del autocultivo de la marihuana. Tomando los
resultados de las seis ciudades en su conjunto apareci una divisin entre mantener la prohibicin
y la legalizacin del cannabis. La primera opcin la prefiri el 42% de los entrevistados y la segunda
el 36%. Sin embargo, considerando que un 15% de los entrevistados opt por el autocultivo, es
claro que la mayora de los habitantes de las seis ciudades estudiadas se inclinan por polticas
distintas a la prohibicin para prevenir el consumo de marihuana. A pesar de este resultado, la
comparacin de las ciudades muestra una realidad ms compleja. Nuevamente los ciudadanos
de San Salvador, La Paz y Bogot, aparecen como los ms alineados con el statu quo en materia
de polticas para controlar el consumo de drogas. Como lo refleja la Grfica 16, la opcin de
mantener la prohibicin sobre el consumo de marihuana encuentra el respaldo de ms de la
mitad de los encuestados (entre el 52% y el 71%). El caso contrario lo representan las opiniones de
los residentes de Santiago, Mxico D.F. y Buenos Aires. Para los encuestados de estas ciudades la
prohibicin no es una opcin mayoritaria, pues ms del 65% de los entrevistados optaran por la
legalizacin total o la despenalizacin del autocultivo.
La forma ms efectiva
Poltica que ayuda a reducir el consumo
Poltica medianamente efectiva
Poltica no efectiva
28.4
25.9
28.6
17.2
21.2
24.8
30.9
23.1
15.9
29.7
29.2
25.3
8.9
25.5
21.6
44.0
6.0
23.1
23.7
47.2
8.2
29.8
11.2
50.8
0
2
0
4
0
6
0
8
0
1
0
0
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San Salvador Bogot La Paz Santiago Mxico D.F . Buenos Aires
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OPINIONES CIUDADANAS ANTE LAS POLTICAS ANTIDROGAS EN SEIS CIUDADES DE AMRICA LATINA Miguel Garca Snchez
Andrs Mauricio Ortiz Riomalo
anlisis poltico n 80, Bogot, enero-abril, 2014: pgs. 27 - 52
Grfica 16.
Opinin sobre polticas para prevenir el consumo de marihuana.
Elaboracin propia.
Fuente: Encuestas realizadas por Asuntos del Sur (Chile) y el Centro de Estudios sobre Seguridad y Drogas (CESED) de la
Universidad de los Andes en Bogot, Buenos Aires, La Paz, Mxico D.F., San Salvador y Santiago de Chile en Junio de 2012.
Finalmente, indagamos sobre las opiniones de los encuestados sobre si la marihuana debiera ser
legal. Al igual que en el caso de la pregunta anterior, las opiniones agregadas estn balanceadas
a favor y en contra de la posible legalizacin del cannabis. Para el 42% la marihuana debera
seguir prohibida y para el 38% se debera legalizar. Al hacer el anlisis por ciudades este balance
desaparece, y las opiniones se dividen en los dos grupos de ciudades ya mencionados. Como ya
hemos visto para otras preguntas, ms del 50% de los ciudadanos de San Salvador (76%), La Paz
(54%) y Bogot (57%) estn de acuerdo o totalmente de acuerdo con mantener la prohibicin sobre
el consumo de marihuana (Grfica 17). Lo contrario sucede en Santiago, Mxico D.F. y Buenos
Aires, donde un porcentaje importante (entre el 47% y el 82%) de personas respondieron estar de
acuerdo o totalmente de acuerdo con la legalizacin.
Grfica 17.
Opinin la legalizacin de la marihuana.

Elaboracin propia.
Fuente: Encuestas realizadas por Asuntos del Sur (Chile) y el Centro de Estudios sobre Seguridad y Drogas (CESED) de la
Universidad de los Andes en Bogot, Buenos Aires, La Paz, Mxico D.F., San Salvador y Santiago de Chile en Junio de 2012.
Legalizacin
Autocul ti vo
Prohibicin total
Otra
Ns
14.5
6.9
70.9
0.8
6.9
36.2
9.4
52.1
1.8
0.5
32.5
3.9
61.2
1.1
1.3
37.1
36.0
19.5
4.2
3.2
52.5
14.4
24.9
3.3
4.8
51.2
21.5
14.1
4.0
9.2
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2
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4
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6
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8
0
1
0
0
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San Salvador Bogot La Paz Santiago Mxico D.F .Buenos Aires
4.5
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12. 6
33. 8
42. 3
15. 9
11. 1
16. 2
17. 3
39. 5
12. 7
15. 5
18. 1
19. 4
34. 2
36. 0
21. 6
21. 8
7.8
12. 8
22. 4
25. 0
26. 2
17. 4
8.9
39. 8
23. 3
18. 5
10. 5
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8
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1
0
0
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San Salvador Bogot La Paz Santiago Mxico D.F . Buenos Aires
Totalmente de acuerdo
De acuerdo
Medianamente de acuerdo
En desacuerdo
Totalmente en desacuerdo
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El anlisis descriptivo presentado hasta este punto permite concluir que la relacin de los
ciudadanos con las drogas ilcitas y sus opiniones respecto a esas sustancias, los consumidores y las
polticas pblicas sobre drogas varan sustancialmente de ciudad a ciudad. Adems, los patrones
de consumo de drogas, particularmente de marihuana, parecen estar alineados con cierto tipo de
opiniones respecto a los consumidores y las polticas pblicas. La mayor incidencia del consumo
de sustancias psicoactivas se reporta en las ciudades de Santiago, Mxico D.F. y Buenos Aires.
Igualmente, en esas ciudades se registran tanto las actitudes ms liberales frente los consumidores
y el consumo de drogas ilcitas, como las opiniones ms crticas sobre la efectividad de algunos
aspectos relacionados con el modelo actual de lucha antidroga. En oposicin, los encuestados
de San Salvador, La Paz y Bogot, reportaron menores niveles de consumo de drogas, exhiben
opiniones ms conservadoras respecto al consumo de estas sustancias y estn ms alineados con
el statu quo en cuanto a las polticas antidrogas.
La coincidencia que encontramos entre mayor incidencia del consumo de drogas y actitudes
liberales sobre las mismas, nos sugiere que las opiniones y actitudes de los individuos sobre las
drogas ilcitas y las polticas antidrogas pueden estar relacionadas con las experiencias de las
personas con las sustancias ilcitas. Para explorar esta opcin, as como la incidencia de otros
factores de tipo sociodemogrfico e ideolgico sobre las actitudes y opiniones de los encuestados
sobre las drogas ilcitas, la siguiente seccin presenta algunos anlisis de regresin.
3. FACTORES ASOCIADOS CON LAS ACTITUDES Y OPINIONES SOBRE LOS
CONSUMIDORES, LAS DROGAS Y LAS POLTICAS ANTIDROGAS
Esta seccin explora la relacin entre factores sociodemogrficos, el consumo de drogas, las
opiniones de las personas en materia moral y algunas caractersticas del entorno del encuestado,
con las actitudes de los entrevistados acerca de varios temas relacionados con las drogas ilcitas.
Ms especficamente buscamos identificar los factores que se relacionan con la forma como los
ciudadanos perciben a los consumidores de drogas, cmo descifran el problema de las drogas,
la forma como evalan las polticas de drogas actuales, qu Ministerio debe estar encargado del
diseo y la articulacin de la poltica de drogas, y finalmente, su apoyo a alternativas polticas
para enfrentar y solucionar el problema. Para realizar este anlisis utilizamos una serie de modelos
de regresin.
As, esta seccin trabaja con las siguientes variables dependientes:
Consumidor como criminal: A partir de las respuestas a la pregunta sobre cmo ven los encuestados a
los consumidores de drogas, construimos una variable dicotmica la cul toma el valor de 1 para
las personas que respondieron que ven al consumidor como un criminal.
Para identificar la forma como los entrevistados descifran el problema de las drogas construimos
dos variables dicotmicas. La primera Problema de seguridad toma el valor de 1 para quienes
respondieron que el consumo de drogas es un problema de seguridad. La variable Problema de
salud codifica como 1 las respuestas que identifican el consumo de drogas como un problema de
salud pblica.
Para identificar las opiniones de los encuestados sobre el ente gubernamental que debe liderar la
poltica antidroga usamos la siguiente pregunta: Desde cul Ministerio, Secretara o Departamento
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cree usted debe ser diseada y articulada la poltica de drogas en su pas? A partir de las opciones
de respuesta creamos dos variables dicotmicas: Salud, identifica con 1 a las personas que creen
que este ministerio debe ser el responsable de las polticas sobre drogas. Interior/Defensa toma el
valor de 1 si las personas respondieron que este ministerio debe disear y articular las polticas
sobre drogas.
Un cuarto grupo de variables dependientes captura las opiniones de los entrevistados en relacin
con la legalizacin de la marihuana y el consumo recreativo de esta sustancia. As, Legalizacin
es una variable dicotmica que se construy utilizando la pregunta sobre cul es la poltica ms
efectiva para controlar la venta y consumo de marihuana. Toma un valor de 1 si el encuestado
considera que la poltica ms efectiva para enfrentar el problema del cannabis es su legalizacin.
Por otra parte, la variable Consumo recreativo es tambin de tipo dicotmico, tomando el valor
de 1 cuando el entrevistado considera que el consumo recreativo de marihuana debera ser un
derecho individual de los mayores de edad.
Finalmente, para identificar la opinin de los encuestados sobre la efectividad de las actuales
polticas antidrogas se cre un ndice aditivo a partir de dos preguntas. La primera, captura las
opiniones de los encuestados sobre las campaas del gobierno para la prevencin del consumo de
drogas. La segunda, mide las opiniones de los entrevistados sobre la poltica antidrogas vigente.
Cada una de estas preguntas fue codificada originalmente en una escala de 1 a 5, donde 1
significaba una opinin totalmente negativa y 5 una opinin totalmente positiva. Para la creacin
del ndice se sumaron los valores para cada pregunta. As, se obtuvo un ndice de evaluacin de las
polticas antidrogas medido en una escala de 2 a 10, que posteriormente se recodific de 0 a 100. El
alfa de Cronbach
2
para las dos preguntas incluidas en el ndice fue de 0,82.
Cada una de las variables dependientes fue analizada como una funcin de: factores
sociodemogrficos (edad, gnero y clase social), los patrones de consumo de alcohol y marihuana
de los encuestados, las opiniones de los encuestados en materia moral, las opiniones de los
entrevistados sobre el consumo recreativo de marihuana, la evaluacin de las polticas antidrogas
y la incidencia del consumo de drogas en el entorno del encuestado. Evaluamos tambin la relacin
entre incidencia del crimen (homicidio, robo de vehculos y robo a personas) y las opiniones y
actitudes hacia las drogas y las polticas antidrogas. Estas variables independientes fueron medidas
a nivel del barrio. Este anlisis slo se hizo para los encuestados de Bogot, pues slo tuvimos
informacin sobre crimen para esta ciudad. Una descripcin de las variables independientes se
presenta en el Anexo 1.
Los modelos sobre visin del consumidor, visin del problema de las drogas y opinin sobre la
entidad que debe encargarse del tema de las drogas, incluyeron todas las variables independientes
mencionadas. Los modelos sobre alternativas a las polticas antidrogas actuales y el modelo sobre
evaluacin de las polticas antidrogas vigentes, excluyeron de los anlisis la variable consumo
recreativo para evitar problemas de endogeneidad en los modelos de regresin. Todos los anlisis
incluyeron una serie de variables dicotmicas que identifican la ciudad del entrevistado. Las
variables dicotmicas se analizaron a travs de modelos de regresin logstica (Long, 1997), y
el ndice de evaluacin de las polticas antidroga drogas, se estudi a travs de un modelo de
mnimos cuadrados ordinarios (MCO), dado el carcter continuo de esta variable. Finalmente,
2
Este coeficiente mide si existe algn grado de consistencia entre las respuestas de dos o ms preguntas.
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el anlisis de la relacin entre incidencia barrial del crimen y las opiniones sobre las drogas, se
model a travs de regresiones multinivel dada la combinacin de variables medidas a nivel
individual y a nivel contextual (barrial) (Raudenbush y Bryk, 2002).
3.1. Resultados de los anlisis de regresin
El Cuadro 2 presenta los resultados de los anlisis de regresin. El modelo 1 busca identificar los
factores que se relacionan con la probabilidad de que una persona considere a un consumidor de
drogas como un criminal que debe ser juzgado. Segn los resultados del modelo de regresin,
esta probabilidad disminuye significativamente para personas que han consumido marihuana
en algn momento de su vida, tienen puntajes altos en la escala de actitudes progresistas, y
consideran el consumo recreativo de marihuana como un derecho individual. Por su parte, la
probabilidad de ver al consumidor como un criminal aumenta significativamente entre quienes
evalan positivamente las polticas antidrogas actuales.
Los modelos 2 y 3 (Cuadro 1) analizan, respectivamente, los factores que estn relacionados
con descifrar el problema de las drogas bien como un asunto de salud o como un problema de
seguridad ciudadana. Los resultados del modelo 2 establecen que la probabilidad de percibir
el problema de las drogas como un asunto de seguridad disminuye significativamente entre las
personas de clase media-alta y alta,
3
si el encuestado ha consumido marihuana previamente, si
tiene un puntaje alto en el ndice de actitudes progresistas, y si considera el consumo recreativo de
marihuana como un derecho individual. En la misma lnea, los resultados del modelo 3 indican
que, la probabilidad de que un individuo considere el consumo de las drogas como un problema de
salud pblica aumenta con la clase social,
4
y si considera que el consumo recreativo de marihuana
es un derecho individual.
En el caso de las opiniones de los encuestados sobre qu entidad gubernamental debe ser la
encargada de articular las polticas antidrogas, el modelo 4 (Cuadro 1) sugieren que la probabilidad
de que un individuo comparta la idea de que el mejor articulador de las polticas sobre drogas
es aquel que maneja temas de seguridad y orden pblico, aumenta slo si el individuo hace una
evaluacin positiva de las polticas actuales sobre drogas. En otras palabras, la aceptacin del statu
quo sobre el ente articulador de las polticas antidrogas depende de aprobar las actuales polticas
en esta materia. Por otro lado, la probabilidad de nombrar al Ministerio de Defensa como el ms
adecuado para articular las polticas sobre drogas disminuye con la clase social
5
y si el encuestado
comparte la idea de que el consumo recreativo de marihuana es un derecho individual.
El modelo 5 (Cuadro 1) indica que quienes consideran que el Ministerio de Salud es el organismo
ms adecuado para manejar las polticas antidrogas, son personas que favorecen consumo
recreativo de marihuana e individuos para los cuales ms del 50% de su entorno social consume
drogas. Este resultado resulta muy interesante pues indica que cuando una persona tiene ms
contacto con consumidores de drogas, es ms probable que adquiera una perspectiva sobre el
impacto que tienen las drogas en la salud de los consumidores y que desmitifique la idea del
3
Comparados con los encuestados de clase baja.
4
Comparados con las personas de clase baja, las personas de clase media-alta y alta tienen una probabilidad significativamente ms alta
de ver el problema de las drogas como un asunto de salud pblica.
5
Comparados con las personas de clase baja, las personas de clase media-alta y alta tienen una probabilidad significativamente menor
de aceptar que el ministerio de Defensa maneje la poltica antidrogas.
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vnculo consumo-delincuencia. As, esta persona favorecer una aproximacin de salud pblica
al problema de las drogas.
Los modelos 6 y 7 del Cuadro 1 exploran los factores que inciden sobre el apoyo o el rechazo de
los encuestados a lo que se pueden considerar visiones alternativas frente al consumo de drogas.
As, exploramos los determinantes del apoyo a la legalizacin de la marihuana y el apoyo a
definir el consumo recreativo de la marihuana como un derecho individual. En el primer caso, los
resultados del modelo 6 indican que la aceptacin de la legalizacin de la marihuana se relaciona
positivamente con haber consumido esta sustancia, y con valores altos en el ndice de actitudes
progresistas. Es decir, las personas ms liberales en temas morales y quienes han tenido alguna
experiencia de consumo de marihuana, favorecen su legalizacin. Por otro lado, para las personas
mayores dentro de la muestra y quienes tienen una evaluacin positiva de las polticas antidrogas
vigentes, la probabilidad de favorecer la legalizacin del cannabis disminuye significativamente.
La probabilidad de definir el consumo recreativo de marihuana como un derecho aumenta
significativamente entre quienes han consumido alcohol y marihuana, tienen puntajes altos en
el ndice de actitudes progresistas, y entre individuos para los cuales ms del 50% de su entorno
social consume drogas. Esta probabilidad disminuye a medida que aumenta con la edad del
entrevistado y las mujeres. Es interesante ver que la aceptacin del consumo recreativo de
marihuana se relaciona con el consumo de drogas lcitas, como el alcohol, y con el consumo de
drogas en el entorno social. Esto sugiere que las personas que validan el derecho al consumo
recreativo de marihuana, posiblemente hacen parte de entornos en los que el uso recreativo de
drogas lcitas es frecuente.
El ltimo modelo del Cuadro 1 evala los factores asociados con una evaluacin positiva de las
polticas antidrogas vigentes. Lo primero que llama la atencin aqu es que ninguna variable
se relaciona positivamente con la dependiente. Por otro lado, lo que es evidente es que las
personas que han consumido marihuana, quienes tienen un mayor valor en la escala de actitudes
progresistas, y quienes viven en un entorno social donde ms del 50% de ste consume drogas,
reportaron puntajes ms bajos en el ndice de calificacin de las polticas antidrogas vigentes;
es decir, evalan estas polticas ms negativamente. Este resultado no resulta sorprendente si se
tiene en cuenta que la poltica antidroga vigente criminaliza a los consumidores. Entonces quienes
consumen drogas y quienes se relacionan regularmente con consumidores, apoyan menos esta
visin como una manera de rechazar una poltica que los descifra como criminales y no como
consumidores recreativos o como adictos.
En sntesis, el primer grupo de modelos de regresin sugieren que las actitudes liberales en materia
de drogas y polticas pblicas para enfrentarlas se relacionan con las experiencias de consumo
de drogas, una visin progresista en materia moral, las caractersticas del entorno social del
entrevistado y su evaluacin de las polticas antidrogas vigentes. As, las personas que aceptan una
visin distinta a la imperante, en relacin al tema de las drogas ilcitas, no son slo consumidores,
son tambin quienes tienen una visin liberal en temas como el aborto, el matrimonio entre
personas del mismo sexo o la eutanasia. Igualmente son personas con una evaluacin negativa
de la forma como se ha combatido el consumo y el trfico de drogas durante los ltimos 40 aos.
Si bien el primer grupo de modelos indica que las opiniones y actitudes de los ciudadanos sobre
las drogas ilcitas y las polticas pblicas para enfrentarlas estn relacionadas con factores de
tipo individual, creemos que existen variables de tipo contextual que pueden incidir sobre estas
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opiniones y actitudes. Particularmente, decidimos explorar el papel de factores contextuales
relacionados con la inseguridad en los barrios donde viven los encuestados (homicidios, robo de
vehculos y robo a personas). La mayor o menor incidencia de la criminalidad en el entorno del
ciudadano puede afectar sus opiniones sobre el fenmeno de las drogas. Quienes habitan espacios
ms inseguros podran expresar opiniones y actitudes ms conservadoras hacia las drogas, pues
temen que con una liberalizacin del consumo o las polticas antidrogas aumente la criminalidad;
especialmente si se asocia el consumo de drogas con actos de criminalidad.
Dado que trabajamos con opiniones medidas a nivel individual y datos de criminalidad medidos
a nivel barrial, para analizar la relacin entre contextos de inseguridad y opiniones y actitudes
ciudadanas sobre las drogas ilcitas estimamos varios modelos multinivel. Este tipo de metodologa
es la ms adecuada para trabajar con estructuras de datos que combinan unidades de observacin
individuales y unidades de observacin agregadas (Raudenbush y Bryk, 2002).
Un modelo multinivel o jerrquico de dos niveles funciona como un sistema de ecuaciones, donde
en el nivel-1 la variable dependiente es una funcin de factores de tipo individual. A diferencia
de los modelos tradicionales de regresin, en los modelos multinivel una ecuacin de nivel-1 es
estimada para cada unidad de nivel-2, en este caso para cada barrio ( j) incluido en el estudio.
Esto significa que tanto el intercepto (
0j
) como las pendientes (
1j
) de la ecuacin de nivel-1 varan
entre unidades de nivel-2. En el nivel-2, los parmetros (intercepto y pendiente) de la ecuacin
de nivel-1 son funciones de las variables contextuales o de nivel-2. En otras palabras, en una
estimacin multinivel las ecuaciones del nivel individual (nivel-1) se encuentran anidadas en el
nivel-2, que aqu corresponde a barrios.
El primer paso de los anlisis multinivel fue identificar si exista variacin en cada una de nuestras
variables dependientes entre barrios. Si la variacin en las opiniones y actitudes de los encuestados
de un barrio a otro es significativa, est variacin estara asociada a factores contextuales, lo
cual justifica el uso de una estrategia analtica multinivel. De lo contrario, la variacin en las
opiniones de los ciudadanos est asociada a factores de tipo individual, lo que hara innecesaria
esta estrategia analtica.
6
En este punto pudimos establecer que nicamente dos de las variables
dependientes varan de manera significativa de un barrio a otro. Ese es el caso de la variable
que identifica las personas que creen que el ministerio de salud debe ser el responsable de las
polticas sobre drogas, y aquella que captura una opinin favorable hacia la legalizacin de la
marihuana. Las dems variables dependientes no varan significativamente entre unidades de
nivel-2 (barrios).
7
Por esta razn, solamente exploraremos la relacin entre factores contextuales
y opiniones sobre el fenmeno de las drogas para las dos variables mencionadas anteriormente.
El Cuadro 2 muestra que los contextos de inseguridad afectan las opiniones sobre sobre la
entidad gubernamental que debe encargarse de las polticas antidrogas. Particularmente, aquellos
ciudadanos que viven en barrios con una mayor incidencia de robo a personas tienen una menor
6
En este primer paso se estimaron los que se conocen como los modelos no condicionales, los cuales predicen la variable dependiente,
dentro de cada unidad de nivel-1, con tan slo un parmetro de nivel-2 (el intercepto
0j
). Este ti po de modelo proporciona informacin
acerca de la variabilidad de la variable dependiente para cada uno de los dos niveles (dentro-de-barrios y entre-barrios). As, los
componentes de varianza de este modelo representan la variabilidad de la variable dependiente dentro de cada barrio (
2
) y de barrio
a barrio (
00
). Al comparar los componentes de varianza, este modelo permite medir el cambio en la variable dependiente que se
puede atribuir a factores de nivel-2 (barriales) versus factores de nivel-1 (individuales), y por tanto proporciona informacin sobre si los
factores de nivel contextual son relevantes para modelar la variable dependiente (Raudenbush y Bryk, 2002, 23).
7
Los modelos no condicionales para todas las variables dependientes pueden ser solicitados a los autores.
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probabilidad de aceptar al ministerio de salud como la entidad que debe encargarse de disear
la poltica antidroga. De la misma manera, quienes viven en contextos afectados por la violencia
homicida no aceptan la legalizacin de la marihuana. En sntesis, las personas que viven en
contextos ms afectados por la inseguridad expresan opiniones sobre la poltica antidrogas ms
conservadoras que aquellos ciudadanos que viven en reas menos inseguras. Es probable que
las personas que viven en contextos ms afectados por problemas de inseguridad rechacen una
liberalizacin de las polticas antidrogas, pues, ya sea porque relacionan la inseguridad con
la comercializacin o consumo de drogas, temen que con ella la inseguridad que afecta a sus
comunidades aumente.
4. CONCLUSIONES
Los anlisis presentados en este documento permiten formular varias conclusiones. En primer
lugar, desde un punto de vista descriptivo encontramos que existen variaciones significativas de
ciudad a ciudad en las opiniones y actitudes sobre el tema de las drogas ilcitas. As, los ciudadanos
de Buenos Aires, Ciudad de Mxico y Santiago poseen opiniones y actitudes sobre el tema de las
drogas, significativamente ms liberales que los entrevistados de Bogot, La Paz y San Salvador.
Estos resultados deben interpretarse con cuidado debido a que pueden estar afectados por el
sesgo de deseabilidad social. Esto quiere decir que en algunas ciudades ciertas actitudes hacia
el fenmeno de las drogas pueden estar sancionadas socialmente, de tal forma que las personas
responden las encuestas siguiendo lo que se considera socialmente aceptable. Ese podra ser el
caso de las capitales de pases afectados por el narcotrfico. En estos contextos es esperable
encontrar actitudes ms conservadoras hacia el fenmeno de las drogas, dado el impacto que han
generado las mafias de las drogas en estos pases. En el futuro, sera ideal explorar las opiniones
de los ciudadanos respecto de las drogas con preguntas que permitan solucionar el sesgo de
deseabilidad social.
Tambin, los resultados presentados en este documento demostraron que las opiniones de las
personas hacia las polticas antidrogas estn significativamente asociadas con: las experiencias
personales con las drogas, los contextos sociales, y los valores morales de las personas. Estos
resultados coinciden con los hallazgos de estudios previos que analizaron este tema para otros
contextos. De manera ms especfica, encontramos que quienes consideran que las drogas ilegales
deben concebirse como un problema de salud pblica suelen ser las mujeres, las personas de alto
estatus socioeconmico y quienes apoyan el consumo recreativo de la marihuana. El apoyo a la
legalizacin y el uso recreativo del cannabis estn positivamente asociados con: haber consumido
marihuana, tener actitudes morales liberales, y un entorno en el que hay una alta incidencia de
consumo de drogas. De otro lado, el rechazo a la legalizacin y el uso recreativo del cannabis
estn asociados negativamente con la edad, la aprobacin de las actuales polticas antidrogas y
una alta incidencia de homicidios en el entorno del encuestado.
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Anexo 1.
Descripcin de las variables independientes
Edad: Edad en aos del encuestado.
Gnero: Variable dicotmica la cual toma el valor de 1 si el encuestado es mujer y 0 en caso
contrario.
Clase social (estrato social): Variable que captura la autopercepcin de clase del entrevistado. Est
compuesta de 4 categoras: baja, media-baja, media-alta y estrato alto.
Para efectos de los anlisis estadsticos, se crearon variables dicotmicas distintas para cada
categora.
Consumo de alcohol: Variable dicotmica que toma el valor de 1 si la persona ha consumido alcohol
alguna vez en su vida.
Consumo de Marihuana: Variable dicotmica que toma el valor de 1 si la persona ha consumido
marihuana alguna vez en su vida.
Actitudes progresistas en materia moral: Es un ndice construido a partir del grado de aprobacin
del encuestado con respecto a la homosexualidad, el aborto, la eutanasia y el matrimonio entre
personas del mismo sexo. En este sentido, es una variable de intervalo que toma valores entre 0 y
100, en donde valores cercanos a 100 indica una mayor aprobacin frente a los anteriores temas, y
se puede decir que la persona tiene mayores actitudes progresistas en materia moral. El coeficiente
de confiabilidad de Cronbach para los cuatro componentes de esta variable fue de 0,85.
Consumo recreativo de marihuana como un derecho: Descripcin presentada en la seccin de variables
dependientes.
Evaluacin de las polticas antidrogas: Descripcin presentada en la seccin de variables dependientes.
Consumo de drogas en el entorno: Variable dicotmica que tiene en cuenta la percepcin del individuo
sobre el porcentaje de personas en su entorno que consumen marihuana. Se codifica como 1 si el
encuestado considera que el 50% o ms de su entorno consume drogas.
Homicidio: Esta variable continua captura el nmero de muertes violentas por cada 100 mil
habitantes. Trabajamos con el reporte de homicidios a nivel de barrio.
Robo de vehculos: Esta variable se refiere al nmero de vehculos hurtados por cada 100 mil
habitantes en un barrio determinado.
Robo a personas: Esta variable mide el nmero de hurtos a individuos por cada 100 mil habitantes.
Trabajamos con el reporte de hurtos a nivel de barrio.

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Andrs Mauricio Ortiz Riomalo
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Cuadro 2.
Anlisis del contexto.
Min. salud lder
poltica antidrogas
Legalizacin
marihuana
Efectos Fijos
Predictores Nivel-2
Intercepto (
00
) - 0.545 - 0.337
(0.463) (0.514)
Homicidios 0.007 - 0.051 **
(0.026) (0.022)
Robo vehculos - 0.007 - 0.006
(0.020) (0.024)
Robo a personas - 0.002 * - 0.000
(0.001) (0.001)
Predictores Nivel-1 S S
Efectos Aleatorios
Componentes de varianza
Efecto Barrio
00
0,611 * 0,432
Efecto Individual
2
0,781 0,657

Confiabilidad Intercepto 0.21 0.17
N (N-1) 338 338
N (N-2) 106 106
**p < 0.01. * p < 0.05. + p < .10
Errores estndar robustos en parntesis
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Dussn, Dayana Fonseca Hernndez, Giovanni Torres Guzmn
anlisis poltico n 80, Bogot, enero-abril, 2014: pgs. 53 - 78
CRIMINALIDAD DERIVADA
DE DESASTRES NATURALES:
PROPUESTA PARA LA
GENERACIN DE POLTICAS
PBLICAS*
Ervyn Norza Cspedes**
Elba Lucia Granados Len***
Vanesa Sarmiento Dussn****
Dayana Fonseca Hernndez*****
Giovanni Torres Guzmn******
* Se agradece al seor Mayor General Jorge Hernando Nieto Rojas, al seor Brigadier General Jorge Enrique Rodrguez Peralta
Director de Investigacin Criminal e INTERPOL y el seor Coronel lvaro Pico Malaver Director Nacional de Escuelas, quienes
apoyaron la realizacin de esta investigacin, teniendo como princi pal objetivo el estudio de los fenmenos que inciden en la
criminalidad y la identificacin de lneas en poltica pblica contra el delito. As mismo, a la Doctora Paola Mara Akl Moanack,
quien desde la Universidad de la Sabana acompao en espacios metodolgicos el desarrollo de la investigacin.
** Doctorando en Ciencia Poltica. Magister Criminologa y Victimologa. Magister en Psicologa Jurdica. Capitn de la Polica
Nacional de Colombia. Jefe de Investigacin Criminolgica del Observatorio del Delito de la Direccin de Investigacin Criminal e
INTERPOL. Esta investigacin es producto del proceso de formacin doctoral concedido a travs de beca financiada por la DINAE.
*** Psicloga. Especialista en psicologa forense. Magister Criminologa y Victimologa. Teniente Coronel de la Polica Nacional
de Colombia. Jefe del rea de informacin y anlisis criminal de la Direccin de Investigacin Criminal e INTERPOL.
**** Psicloga, Universidad de la Sabana.
***** Psicloga. Mg (c) Criminologa y Victimologa. Docente de la Escuela de Investigacin Criminal de la Polica Nacional de
Colombia.
****** Abogado, Especialista en derecho penal, derecho administrativo. Mayor de la Polica Nacional de Colombia. Jefe del
Observatorio del Delito de la Direccin de Investigacin Criminal e INTERPOL.
RESUMEN
Con ocasin de las nuevas preocupaciones del postconflicto, surge el presente estudio basado en la revisin
documental, la revisin de fuentes; primarias y secundarias, en las cuales se analiza la criminalidad derivada de
los desastres naturales; con el fin de generar lneas de accin que contribuyan a disminuir el riesgo de comisin
de delitos en estados de emergencia por desastres naturales. Se explica la criminognesis y criminodinmica
surgida de las situaciones de vulnerabilidad ante un desastre natural; se plantearon dos ti pos de delito: delito cmo
satisfaccin de necesidades bsicas y delito con un fin en s mismo. Se evidencia la importancia de generar polticas
pblicas o criminales en el pas aplicable en casos de desastres naturales con nfasis en la seguridad, estabilidad de
las regiones; siguiendo tres lneas en el diseo, implementacin o evaluacin de la poltica; a) Preparacin para el
desastre, b) Atencin oportuna e inmediata y c) Fortalecimiento de espacios defendibles que contiene la inclusin
de la criminologa ambiental y el programa C.P.E.T.D. (Crime Prevention Through Environmental Design).
Palabras clave: Criminalidad, Desastre Natural, Fuerza Pblica, Poltica Pblica.
CRIMINALITY DERIVED FROM NATURAL DISASTERS:
PROPOSAL FOR THE CREATION OF PUBLIC POLICY
SUMMARY
Given the new concerns of the post-conflict, arises this study based on the literature review, review of sources;
primary and secondary, where crime linked to natural disasters are analyzed just in order to generate lines of
action to help to reduce the risk of committing crimes in a state of emergency caused by natural disasters. This
explains the crime dynamic and its causes arising from natural disaster situations, two types of crime came to
question: crime as a solution to solve the basics needs and crime as an aim itself. This study shows the importance
of generating policy and criminal policy in the different countries in cases of natural disasters with emphasis on the
security and the stability of each region. The results suggest following three basic lines in the design in the process
of implementing and evaluating policies of states that are in a state of emergency: a) Be ready for the disaster b)
timely and immediate attention c) Strengthening of defensible spaces containing the environmental criminology
and the program CPETD (Crime Prevention through Environmental Design)
Keywords: criminality, natural disaster, government forces, public policy.
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INTRODUCCIN
En el estudio de la criminalidad es necesario tener un objetivo primordial, el cual se basa en
la bsqueda de explicaciones conducentes sobre la comprensin holstica de los fenmenos
criminosos; as mismo obtener una comprensin que permita generar planteamientos para la
construccin del estadio de seguridad y convivencia pacfica de una poblacin, pilar fundamental
del resultado en la investigacin criminolgica.
En consecuencia, la presente investigacin establece la exploracin y descripcin del crimen y
su gnesis post facto a los desastres naturales, para finalizar con el planteamiento de una posible
hoja de ruta en la poltica pblica de un pas frente a la prevencin - atencin del desastre y
reduccin del riesgo, entendiendo dentro del constructo de desastre las consecuencias del crimen
derivado del comportamiento en una comunidad posterior a un evento funesto repentino de
carcter natural.
Por lo tanto, al identificar en el mundo que existe una aparente relacin entre desastre natural
y criminalidad, reflejada a travs del aumento en la comisin de delitos durante o pos facto al
desastre; se encuentra ejemplo de ello, casos como el terremoto ocurrido el 27 de febrero de 2010
en Chile, el cual registr saqueos o hurtos realizados a fuentes de provisiones, medicamentos,
combustible y bienes de consumo, adems de cuatro incendios intencionales de gran magnitud,
tres a supermercados y uno a una multitienda (Sanzana, 2010). Adicionalmente, Salazar (2010)
afirma que el terremoto de Chile mostr las fracturas de la estructura social y econmica,
producindose una rebelin popular semidelictual que no cambiar por el hecho que el terremoto
haya terminado. A su juicio la sociedad no conoce a fondo lo que hay detrs de la actitud delictual
o el por qu las masas marginales actan como lo hacen, por lo que hay que examinarlas y
explicarlas para poder aplicar polticas afines a esa realidad.
De igual forma, segn el informe rendido por Human Rights Watch (2011) en Hait despus del
terremoto sucedido en enero de 2010, hubo un crecimiento de los delitos de secuestro y violencia
sexual en mujeres y nias. Se afirm que la situacin posterior al terremoto exacerbo la violencia,
la mayora de presos escaparon de prisin, y la capacidad del Estado y la Polica se debilit an
ms con el terremoto.
Igualmente, en un comunicado hecho desde Ginebra, la Cruz Roja Internacional (enero de 2010)
asegur el incremento de incidentes violentos y en especial saqueos que se iniciaron una vez ocurrido
el terremoto en Hait. Para reafirmar estos comunicados, Matt Marek el representante de la Cruz
Roja de Estados Unidos en Hait hizo declaraciones sobre el saqueo:
El saqueo de las tiendas que empez despus del temblor parece ser inevitable y hasta necesario.
No hay otra manera de conseguir alimentos, incluso si usted tiene dinero no tiene cmo comprar nada
porque las tiendas estn destrozadas y nadie trabaja (Global Voices, 2010).
La ocurrencia de hechos delincuenciales posteriores a los desastres naturales ha mostrado un
incremento, como se mostr en los casos de Chile y Hait, en los cuales se observa un comn
denominador referente a los delitos asociados a desastres naturales entre los cuales se hallan los
hurtos, delitos sexuales y secuestros, entre otros.
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Por lo tanto, se debe tener conocimiento que acceder a datos cuantitativos que evidencien la
presencia de conductas punibles en situaciones de desastres, no es una tarea fcil. Es posible
acceder a cifras de las vidas afectadas por un desastre, por ejemplo, United Nations International
Strategy for Disaster Reduction (UNISDR, 2010) en un comunicado notifican que para el 2010
segn el Centro de Investigacin sobre la Epidemiologa de las Catstrofes (CRED) unos 373
desastres naturales que ocurrieron en este ao cobraron 296,800 vidas y afectaron a 208 millones
de personas; siendo el terremoto del 12 de enero en Hait y la ola de calor en Rusia durante el
verano, los dos ms mortales. El primero con ms de 222,500 vctimas mortales, y el segundo con
unas 56,000 muertes.
En la figura 1 y figura 2 se muestra la georeferenciacin de los desastres naturales y las muertes
de los afectados a nivel mundial entre 1976 2005:
Figura 1.
Nmero de desastres naturales por pas (1976 2005)
Fuente: Tomado del Centro de Investigacin sobre la Epidemiologa de las Catstrofes (CRED, 2009).
Figura 2.
Nmero total de muertes y personas afectadas por desastres naturales
por 100,000 habitantes (1974-2003)
Fuente: tomado del Centro de Investigacin sobre la Epidemiologa de las Catstrofes (CRED, 2009).
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Sin embargo, este tipo de datos no permite determinar de forma especfica el nmero de afectados
por actos delictivos. Debido a esto los acontecimientos ya citados, los terremotos de Chile y Hait
en el 2010 dejan entrever este tipo de conductas en los desastres naturales recientes.
En el caso de Colombia, hay un dficit respecto a estadsticas sobre la incidencia de desastres
naturales y zonas de riesgo, la informacin no se he recogido de forma sistemtica con criterios
bien definidos, y muchos no son reportados. Sin embargo, existe una alta probabilidad de amenaza
de desastres naturales por la ubicacin geogrfica, las condiciones meteorolgicas e hidrolgicas
caractersticos de un pas ubicado en la zona ecuatorial, el crecimiento de la poblacin y
asentamientos en zonas de alto riesgo, etc. Segn el inventario de desastres naturales DesInventar
para el periodo entre 1910 y 2002 se han presentado aproximadamente 14.595 desastres naturales
en el pas (Lampis, 2010).
Es pertinente mencionar que Colombia est entre los pases del mundo con mayor riesgo de
desastre natural, ubicado en el dcimo puesto con la categora de riesgo extremo. En los primeros
puestos estn Bangladesh, Indonesia e Irn. Colombia es el nico pas de Amrica del Sur con
riesgo extremo, pases vecinos como Per, Venezuela y Ecuador se ubican en la categora de alto
riesgo (Maplecroft, 2010)
En la tabla 1 se muestran los datos relativos a las prdidas humanas y econmicas causadas por
desastres que se han producido entre 1980 y 2010 en el pas:
Tabla 1.
Desastres Naturales de 1980-2010
No. de eventos 118
No de personas muertas 27,943
Promedio de muertes por ao 901
No. de personas afectadas 9,344,157
Promedio de afectados por ao 301,424
Daos econmicos (US$ X 1,000): 4,456,069
Daos econmicos por ao (US$ X 1,000): 143,744
Fuente: Adaptada de Colombia Disaster Statistics, Natural Disasters from 1980-2010, Overview (EM-DAT, 2013).
Segn la tabla anterior se muestra como la presencia de desastres naturales no solo trae prdidas
humanas sino tambin econmicas para el pas. Por otro lado, como se evidencia en la figura 3, en
los ltimos aos los desastres naturales por inundaciones han tenido mayor frecuencia en el pas,
por encima de movimientos de masas hmedas y terremotos.
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Figura 3.
Ocurrencia de Desastres Naturales reportados entre 1980-2010 en Colombia

Fuente: Tomado de Colombia Disaster Statistics. Natural Disasters from 1980-2010, Natural Disaster Occurrence Reported (EM-
DAT, 2013).
Los datos anteriores permiten obtener una mejor compresin de la relevancia de los hechos y la
incidencia de los peligros naturales a nivel mundial y en Colombia. Adems de la dificultad para
determinar la relacin entre las consecuencias del impacto de un peligro natural y el aumento de
la criminalidad.
Con este marco de referencia, la presente revisin terica y documental en torno a la criminalidad
y los desastres naturales tiene como fin generar lneas de accin que ayuden a disminuir el riesgo
de comisin de delitos en estados de emergencia por desastres naturales. Para este fin, se busca
comprender el delito como producto de las diferentes situaciones que emergen en la comunidad
en atencin al nivel de vulnerabilidad al cual queda expuesta despus del evento natural y que
conforman un caldo de cultivo
1
para el delito, ms que entender el delito asociado de manera
directamente proporcional a un tipo de catstrofe natural. Por tal razn, surgen algunas preguntas
significativas: el desastre natural que produce irrupciones en la manifestacin colectiva de la
sociedad puede conllevar al delito?; hasta qu punto una determinada conducta llevada a cabo
en un desastre natural se considera un acto de criminalidad? Y en ese sentido cul es el papel
de la Fuerza Pblica en dicho evento?.
Para responder los anteriores interrogantes, la temtica se desarrolla de la siguiente manera:
Primero se aclara el concepto de desastre natural y delito; el segundo apartado corresponde a
unas generalidades de la relacin entre criminalidad y clima; y entre temperatura y conductas
agresivas en las cuales podra ubicarse conductas criminales. Luego se centra en la comprensin de
la criminognesis y criminodinmica en situacin de desastres, es decir, qu lleva a una persona a
cometer un delito y cmo estas se explican desde la criminologa o psicologa del comportamiento
delictual. Adicionalmente, se plantean dos categoras del delito en desastres naturales y se indaga
sobre el papel de la Fuerza Pblica en un desastre natural y finalmente se destaca el esfuerzo
realizado por el Estado para la prevencin y atencin de desastres naturales.
1
Trmino utilizado en microbiologa para definir un mtodo de multi plicacin para microorganismos. Proceso creado que genera un
ambiente propicio para que algo se desarrolle.
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I. CONCEPTUALIZACIN DE DESASTRE NATURAL, CRIMINALIDAD Y DELITO
Para entender la relacin entre desastres naturales y criminalidad postfacto, primero se debe
explicar qu se entiende por cada uno. Para ello se retoma la definicin de desastre natural de la
Organizacin de las Naciones Unidas (ONU, 2001), la cual incluye tres conceptos principales que
se deben tener en cuenta cuando se habla de Desastre Natural: peligros naturales, vulnerabilidad
y riesgo. El primero, Peligros Naturales, se refiere a fenmenos como terremotos, actividades
volcnicas, tsunamis, tormentas de arena, polvo, plagas, ciclones, tornados, inundaciones, incendios
forestales y la neblina que estos generan. El segundo concepto, la Vulnerabilidad, se refiere al grado
de resistencia o susceptibilidad de un sistema socioeconmico frente al impacto de los peligros
naturales, desastres tecnolgicos y ambientales, el cual se establece segn un conjunto de factores
como la concientizacin de estos peligros, la infraestructura y condiciones de los asentamientos
humanos, las polticas y la administracin pblica; en general, la organizacin de las acciones
y el comportamiento humano para la gestin de desastres. Por ltimo, el Riesgo representa la
probabilidad de que el desastre natural suceda, su estimacin comprende la evaluacin de la
vulnerabilidad y la prediccin del impacto.
En ese contexto, se entiende por Desastre Natural como las consecuencias del impacto de un
peligro natural en un sistema socioeconmico con un nivel dado de vulnerabilidad, lo que impide
que la sociedad afectada le haga frente a tal impacto (ONU, 2001). En otras palabras, no todo
evento natural o peligro natural es un desastre, nicamente son aquellos eventos naturales que
afectan negativamente a las comunidades humanas, por una condicin de vulnerabilidad (Baena,
2011).
Ahora bien, segn el concepto de desastre natural de la ONU, se puede enmarcar la criminalidad,
como un fenmeno desencadenado por la vulnerabilidad que se genera y que recae sobre el
sistema socioeconmico de una regin. Por consiguiente, si se enfoca la criminalidad derivada de
los desastres naturales, se estara hablando de un fenmeno adverso y originado del desastre, el
cual requiere la adopcin de polticas pblicas para mitigar o reducir su efecto.
En cuanto al Delito, este se define en el Cdigo Penal Colombiano como toda accin u omisin
expresamente prevista por la ley penal, el cual debe contener una norma y una sancin (Lpez,
2002). Segn Machicado (2010), las concepciones nominales establecen que es una conducta
humana que se opone a lo que la ley manda o prohbe bajo la amenaza de una pena (p.3). La
ley designa y nomina los hechos que son delitos. Para las concepciones materiales, el delito es un
acto humano tpicamente antijurdico, culpable y sancionado con una pena de carcter criminal
(p.3). Por ltimo, la concepcin jurdica define el delito como todo acto humano voluntario que
se adecua al presupuesto jurdico de una ley penal (p.3).
Dicho lo anterior, a continuacin se pretende describir y analizar los comportamientos que llevan a
conductas delictivas en una situacin de vulnerabilidad frente al impacto de los peligros naturales.
Para esto, se inicia con los primeros planteamientos histricos realizados en torno al tema, los
cuales hacan referencia a una relacin entre el estado del clima y la criminalidad.
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II. CLIMA, CRIMINALIDAD Y CONDUCTAS AGRESIVAS
No se encuentra una amplia evidencia de la relacin entre desastres naturales y criminalidad;
no obstante desde hace varios aos se ha planteado una relacin entre el estado del clima y la
explicacin de la conducta delincuencial, donde a temperatura alta se presentan delitos violentos,
y a temperatura baja delitos elaborados, como aquellos contra el patrimonio econmico. Al revisar
esta tesis, se identifican algunos autores que argumentaron la influencia del clima sobre conductas
crimingenas o la relacin de causalidad entre el delito y el clima, como Montesquieu en el siglo
XVIII, Quetelet en el siglo XIX y Miranda en el siglo XX.
Montesquieu (1748) inicia con un acercamiento hacia la posible influencia entre el clima y las
leyes, postulados que para la poca merecieron reconocimiento, pero que en la actualidad pueden
ser debatidos con argumentos cientficos. Es as que el autor expone en varios de sus apartados
esta relacin, explicando la variacin entre la subjetividad del ser humano en conexin con la
diversidad del clima:
Si es cierto que el carcter del alma y las pasiones del corazn presentan diferencias en los diversos
climas, las leyes deben estar en relacin con esas diferencias () En los climas fros se tiene ms
vigor. Se realizan con ms regularidad la accin del corazn y la reaccin de las fibras; los lquidos
estn ms en equilibrio, circula bien la sangre. Todo esto hace que el hombre tenga ms confianza en
s mismo, esto es, ms valor, ms conocimiento de la propia superioridad, menos rencor, menos deseo
de venganza, menos doblez, menos astucias, en fin, ms fineza y ms franqueza. Quiere decir esto,
en suma, que la variedad de climas forma caracteres diferentes (Montesquieu, 1748, citado en
edicin electrnica 2010)
A mediados del siglo XIX Quetelet buscando factores que explicaran la criminalidad, concluy
que la delincuencia era un fenmeno normal presente en todas las sociedades modernas y que
la pobreza no era la general causa de esta, aunque las personas pobres estn ms expuestas a
tentaciones delictivas en un entorno urbano donde las diferencias son ms evidentes. Por tanto,
la principal causa de la criminalidad sera la pobreza unida con la vida de las ciudades por la
claridad de las desigualdades sociales, las personas pobres estaran ms expuestas a cometer
delitos. Adems, con las leyes trmicas relacion el crimen con caractersticas climatolgicas,
afirmando que en pocas de invierno ocurren delitos contra la propiedad como los hurtos y en
pocas de verano contra las personas, presentndose un incremento en la tasas de homicidios
(Roemer, 2001; Hassemer & Muoz, 2001).
En la misma lnea, segn Cohen y Felston (1979) las diferencias estacionales en las tasas de
delitos se explican por el incremento de interacciones humanas, existiendo mayor concentracin
de personas en lugares pblicos durante el verano, por tanto la probabilidad que se produzcan
delitos es mayor.
A principios del siglo XX, Miranda (1907) realiz interpretaciones sobre la injerencia entre las
variaciones del clima y las variaciones de la criminalidad, exponiendo entre sus postulaciones la
influencia directa del clima sobre la actividad individual y la influencia indirecta del clima sobre
las condiciones de un pueblo dado, para finalmente explicar la relacin de causalidad entre el
clima y el delito.
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En este orden de ideas, pareciera encontrarse una relacin lineal entre temperatura y conducta
agresiva como postula la Teora de la Ley Trmica de la Delincuencia, segn la cual a medida
que sube la temperatura ambiente tambin aumenta la agresin. Sin embargo, en la actualidad a
partir de estudios transculturales se refuta esta relacin directa, pues se ha constatado que en los
pases ms fros como Finlandia, la agresividad es menor, mientras que en los pases ms calurosos
como Malasia la agresividad es moderada y en los pases con climas clidos, la violencia es mayor.
De esta forma se confirm que la relacin es curvilnea y no lineal (Van del Vliert, Schwartz,
Huismans, Hofstede y Daan, 1999, citado en Javaloy & Vidal, 2007)
Segn Arias (2007) el grupo de investigadores de Creig Anderson es el que ha intentado explicar
de forma ms amplia la relacin entre temperatura y agresin, planteando la Teora del Calor,
segn la cual cuando aumenta la temperatura, se produce un aumento en el porcentaje de delitos
que implican un componente afectivo, pero esto no se asocia con delitos contra la propiedad o
instrumentales. La tendencia a cometer un acto violento se puede presentar por un efecto negativo,
que surge en situaciones de temperaturas extremas, ya sea de fro o calor, y ante una pre-activacin
que provoca sentimientos hostiles y actividad fisiolgica (Anderson, Anderson & Deuser, 1996,
citado en Arias, 2007)
Tambin la medicina y la psicologa han explicado esta relacin entre el ambiente y las reacciones
fisiolgicas y psicolgicas. Retomando a Vogt (1998), los avances de la medicina han identificado
a los centros supra y prepticos del hipotlamo anterior como el lugar del cerebro que dirige la
regulacin trmica del cuerpo humano, siendo la encargada de dos procesos vitales en esta labor:
la vasodilatacin perifrica y la sudoracin, resultado del proceso homeosttico del cuerpo para
enfrentar las caractersticas de la temperatura.
Segn De Young (1996) la psicologa social y la psicologa ambiental hacen alusin a las variables
externas que influyen sobre la conducta. Para Holahan (1996) existen procesos adaptativos del
individuo y su medio ambiente. Por su parte, Urbina y Ortega (1982) afirman que los ambientes
fsicos modelan la conducta humana y que ambas partes, ambiente y conducta, son interdependientes
en su influencia mutua.
Hasta aqu se observan planteamientos explicativos del delito como reaccin desencadenada del
clima. Ahora bien, en la descripcin y anlisis del fenmeno de la criminalidad derivada de los
desastres naturales, se pasa de profundizar en las posibles comprensiones de los comportamientos
criminosos generados por la temperatura de la regin, a comprender la criminognesis y
criminodinmica surgida de las situaciones de vulnerabilidad en que se ven envueltas las
sociedades donde ocurre el desastre natural.
III. CRIMINALIDAD, MOTIVACIN Y NECESIDADES
Cuando se trata de comprender las conductas delictivas se piensan varias teoras. Una de estas
son las teoras motivacionales, al preguntarse por qu la poblacin delinque y qu los motiva
a delinquir. Primero, se entiende que la motivacin y la emocin son dos procesos bsicos
imprescindibles para comprender la relacin que establece un individuo con su medio ambiente;
para entender la mxima premisa de cualquier organismo vivo: la supervivencia (Fernndez,
Palermo & Martnez, 2002, p. 3). Es decir, cualquier conducta que lleva a cabo el ser humano est
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relacionada con el incremento en la probabilidad de supervivencia, aunque no siempre tenga la
connotacin de vida o muerte (Fernndez et al., 2002).
En este sentido, la motivacin se caracteriza por el grado de cooperacin, la capacidad de mantener
un esfuerzo sostenido durante la realizacin de una tarea y el grado de refuerzo que necesita el
sujeto para completarla (Vergara, 1995). Segn Valverde (2002) el trmino motivacin proviene
del latn movere, es decir, moverse, por tanto, lo define como lo que da energa, direcciona y
sostiene los comportamientos humanos. De igual manera se utiliza el trmino motivacin cuando
un deseo es trasformado en una conducta, la cual es visible y medible como lo sera una conducta
delictiva.
Figura 4.
Cadena de necesidad deseo satisfaccin.
Fuente: Adaptado de Comportamiento humano en la organizacin por M. Valverde, 2002. Universidad Virtual (UOC), p.10.
Elaboracin propia.
Como se observa en la figura 4, la motivacin est guiada por una cadena en la cual tienen un
papel trascendental las necesidades, los deseos, las tensiones y las acciones que conducen a la
satisfaccin de las necesidades (Valverde, 2002). El proceso bsico de la motivacin se inicia con la
presencia de algn estimulo o situacin interna o externa que activa al organismo desencadenando
la necesidad o el deseo de dirigirse hacia la consecucin de algn objetivo, considerando la
disponibilidad de recursos, dificultad y valor (Fernndez et al., 2002). El hombre es un ser
motivable, en su mente una percepcin genera un impulso, deseo o tendencia a determinada
actitud. Puede que la conciencia sea influida, pero la voluntad con la razn decide o no dirigirse
hacia el impulso; se puede decir que la accin est orientada por la voluntad, el hombre tiene el
poder de optar, elegir y dirigir la conducta (Gmez, 1995).
La motivacin para ejecutar una determinada conducta puede darse por consecuencias en el
ambiente o por el inters o placer que genera. La motivacin implica tanto motivos intrnsecos
como extrnsecos (Barbera & Molero, 1996). La motivacin extrnseca se refiere a aquellos procesos
activadores del comportamiento, por razn de las consecuencias ambientales derivadas de la
realizacin de determinadas conductas; mientras que en la motivacin intrnseca, la conducta se
lleva a cabo para satisfacer necesidades de causacin personal, efectividad o curiosidad, por el
inters y placer de realizarlas (Reeve, 2003).
De esta forma, al contextualizar con las caractersticas derivadas de los desastres naturales; las
necesidades seran las enmarcadas en el alimento, agua y aire, entre otras, las cuales requieren de
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una satisfaccin inmediata, pero que ante su dificultad genera un nivel de tensin para provocar
la conducta desviada (delito) y lograr su fin ltimo que es la satisfaccin de la necesidad primaria,
aunque esa conducta puede ser controlada por la voluntad.
Ahora bien, al hablar de necesidades primarias que son las desencadenantes de la tensin o
gnesis delictual, podemos retomar a Maslow (citado en Valverde, 2002) quien hace referencia
a la Escala de Necesidades, en donde expone las prioridades del ser humano en la bsqueda de
satisfaccin, autorrealizacin o motivacin de crecimiento. En esta escala se incluye lo mencionado
anteriormente con referencia a las necesidades bsicas (comida, bebida, aire, sexo, proteccin,
entre otras) y que son el epicentro de atencin sobre la discusin en el surgimiento de conductas
delincuenciales posteriores al desastre natural. Dichas necesidades primarias tienen la capacidad
de generar un desequilibrio en el individuo, desencadenando comportamientos intrnsecos
(delincuenciales) frente a posibles soluciones para la satisfaccin de las mismas.
Segn esto, se supone que en situaciones de emergencia como lo es un desastre natural, en la
mayora de los casos las necesidades bsicas que requieren una satisfaccin inmediata no se suplen,
como podran ser agua y alimento. Lo cual genera un nivel de tensin provocando acciones que
lleven a la satisfaccin de la necesidad, a pesar de que la conducta sea desviada o se considere
un delito. En otras palabras, la tensin generada provoca cualquier conducta que aumente la
probabilidad de supervivencia, existiendo la posibilidad de una conducta criminal como hurtos
(saqueos), rias, lesiones y homicidios, entre otras, enmarcadas al interior de la categora de
violencia instrumental
2
.
De esta forma, a partir de las teoras motivacionales (Barbera & Molero, 1996; Reeve, 2003),
se identifican dos componentes para tener en cuenta sobre la gnesis del fenmeno criminal
en las comunidades afectadas por desastres naturales: Componentes extrnsecos del delito, como
aquellos derivados del medio exterior al individuo, pero que interactan en el sujeto generando
comportamientos cognoscitivos (Procesos cognoscitivos: percepcin, pensamiento, aprendizaje,
memoria e inteligencia) y volitivos (comportamiento a voluntad del sujeto). Es decir, ante el
hecho de escasear el alimento con ocasin del cierre de las vas de ingreso a la ciudad y el
consumo de la poblacin afectada, se inician comportamientos cognoscitivos que interiorizan y
evalan la situacin para impulsar la accin (volicin) de saqueo en un local comercial o hurto de
alimentos en la localidad. A esto se suman los componentes intrnsecos del delito, identificados como
las caractersticas individuales del sujeto (agresividad, carrera o historial delincuencial, eleccin
racional, entre otros.) que exhortan al sujeto hacia la comisin del delito en s mismo (oportunidad
y eleccin racional frente al delito).
IV. TEORAS CRIMINOLGICAS EXPLICATIVAS DEL DELITO EN LOS DESASTRES NATURALES
La criminognesis y criminodinmica analizada hasta aqu en los desastres naturales, tienen una
explicacin desde las teoras criminolgicas, las cuales responden el por qu se llega a cometer
un delito. La criminologa ha sido la encargada de explicar la etiologa del delito, por lo que ha
elaborado una serie de teoras. Enseguida, se exponen solo algunas teoras o hiptesis que se
ajustan al caso de la posible criminalidad derivada de los desastres naturales y desde la perspectiva
2
Es la utilizacin de la violencia como instrumento para otro fin distinto a ejercer violencia. (ejemplo: Uso de la violencia fsica o
lesiones personales, con el objetivo de obtener alimento o agua que permita satisfacer sus necesidades individuales)
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de estas teoras, la delincuencia se considera el resultado de la estructura y el funcionamiento
social.
El primer grupo explica el delito a partir de las influencias sociales. Dentro de estas explicaciones
se retoma la teora de desorganizacin social, la cual considera al delito como consecuencia de la falta
de una organizacin adecuada de la sociedad, e implica que si esta estuviera mejor organizada el
delito disminuira; y si lo fuera de forma prefecta dejara de existir (Lpez-Rey, 1975, p.90).
Por su parte, la Escuela de Chicago habla de patologas sociales como resultado de una fragmentacin
y una notable desorganizacin en un sistema social, involucrando los mbitos policiales y
gubernamentales. Desde su perspectiva el desorden social en conjunto con la falta de control
social por parte de las autoridades competentes, daran paso a la generacin de la delincuencia
y su desarrollo expansionista (Trasher, 1983, citado en Kazyrytzki, 2008). En ese sentido, ante
un desastre natural se presentan ambos factores, se genera desorden social y poco control social
de los encargados de la persecucin del delito, por lo que controlar la criminalidad y determinar
conductas delictivas requiere atencin.
A este respecto, la Teora de Control Social retomada por algunos autores como Garrido, Stangeland
y Redondo (2001), propone tres categoras de controles capaces de prevenir el comportamiento
delictivo: a) los controles directos, que involucran los refuerzos o castigos impartidos desde la
crianza del infante, es decir, aquellos aportados por sus padres; b) los controles indirectos, que
involucran los pensamientos que generan otras personas a las que un joven se halla involucrado
emocionalmente y que inhiben la conducta delictiva; c) los controles internos, procedentes de la
propia conciencia o sentimientos de culpa generados por la persona.
Frente al nivel de vulnerabilidad y desorden que se presenta en los territorios afectados por un
desastre natural, se encuentra la Teora de la Anomia planteada por Durkheim (1895) (citado en
Merton 1973), entendiendo la anomia como el estado de desorientacin, alienacin y ausencia de
normas en la que se veran envueltos la sociedad y los individuos, que produce una provocacin
y da lugar a comportamientos absurdos en situaciones extremas. Segn la teora, la sociedad
mediante el establecimiento de normas, es la encargada de integrar a los individuos que la
forman y de regular sus conductas. Si stas no se cumplen, la sociedad pierde el orden estable
lo que dificulta desarrollarse plenamente. En una sociedad en donde no se determine una clara
regulacin de normas, se ha de esperar que tenga cabida para la comisin del crimen. Si no
existen dichas regulaciones los individuos no podran controlar sus apetitos. Para Merton (1973)
la conducta desviada es una reaccin normal o un modo de adaptacin a las contradicciones de
la estructura social, las cuales ejercen a la presin que ejercen sobre sus miembros para adoptar
determinados comportamientos.
En el anlisis entre Durkheim y Merton discrepan en algunos aspectos. Segn Huertas-Daz
(2010) para Durkheim la anomia era una situacin de crisis transitoria, debido a un acelerado
y desorganizado cambio social impuesto por la industrializacin, mientras que la anomia para
Merton era una disfuncin estructural endmica, crnica estable inherente a cierto modo de la
sociedad, haciendo nfasis a la norteamericana, cuyas contradicciones inciden de modo desigual
en los diversos grupos sociales, afectando con particular intensidad a las clases bajas. A su juicio,
se ven mucho ms presionados que los dems a cometer delitos para la obtencin de una meta
codiciada, aquellos a quienes la sociedad no ofrece oportunidades para acceder a niveles de
bienestar deseados.
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En el caso de los desastres naturales, la desorganizacin social que se genera junto con la deficiencia
en la vigilancia o control social dificulta la regulacin de normas, y por tanto la probabilidad de
que ocurra un evento criminal aumenta.
Hikal (2009) identifica diferentes factores de riesgo crimingenos que implican una gama de
situaciones que interactan en los individuos. Segn el autor, el medio es un componente fsico
exgeno que incide en la criminalidad, el cual comprende al ambiente natural (clima, lluvia,
calor, fro, humedad, etc.) y los ambientes artificiales formados por el ser humano (el barrio,
la vivienda, los medios de comunicacin, etc.), los cuales son estmulos constantes con el que
el sujeto interacta continuamente y que influyen en el desarrollo de una conducta delictiva.
En su planteamiento referente a los componentes exgenos del crimen menciona una poltica
criminolgica ambiental, retomando a Skinner para proponer que la conducta humana puede ser
dirigida, sin tratar de influir en la mente ni de cambiar la personalidad, sino cambiando el medio.
Otro grupo de teoras plantean el delito como eleccin. La primera es la de Razonamiento Criminal
de Cornish y Clarke (1986) y la Teora Residencial del Delito de Wilson y Herrnstein (1885), las
cuales consideran una toma de decisiones o eleccin racional previa a la comisin del delito y
si las ganancias que pueden adquirir superan las prdidas que puedan sufrir. Es decir, cuando
se presenta una oportunidad y se evala como favorable, una persona puede aprovecharla para
cometer un delito (Garrido & Lpez, 1995).
Por otro lado, la Teora de la Eleccin Racional del crimen, postulada por Clarke (1992) (citado
en Macarena Rau, 2003) para su formulacin en Chile sobre los espacios seguros y la prevencin
del crimen mediante el diseo ambiental (CPTED o Crime Prevention Through Enviromental
Design), la cual enfatiza en la racionalidad y el proceso voluntario de pensamiento llevado a cabo
por personas que cometen crmenes. Esta teora habla del proceso de toma de decisiones en el
que la eleccin, vinculada o no a aspectos delictivos, se llevara a cabo fundamentada en una
ponderacin del peso relativo entre el riesgo percibido, y el esfuerzo de obtener la relativa ganancia.
De esta forma, el agresor es visto como un tomador de decisiones, quien cuidadosamente calcula
las ventajas y desventajas asociadas con ciertas actividades (Macarena Rau, 2003). Segn esta
teora la tensin generada por las necesidades no satisfechas no es el nico factor que promueve
conductas delictivas, la eleccin racional interviene en el momento de decidir si se accede al
objetivo que se tiene por medio de una conducta socialmente aceptada o mediante el delito.
Existe un grupo de teoras consideradas integradoras, como la teora de las Actividades Rutinarias
o de la Oportunidad expuesta por Cohen y Felson (1979) y Garrido et al. (2001) la cual plantea
que los delitos aumentan en razn a tres factores: delincuentes motivados, vctimas apropiadas y
ausencias de protectores eficaces o elementos disuasorios; y cuando estos elementos coinciden en
un mismo espacio y tiempo existe mayor probabilidad de ocurrencia de un evento criminal. En
una situacin de desastre un individuo puede estar motivado por la bsqueda de satisfaccin de
sus necesidades, hay ausencia de normas y control social en un mismo espacio y tiempo, lo cual
facilita la conducta desviada o criminal.
Se puede afirmar que el ambiente fsico genera oportunidades para determinados comportamientos.
Garrido y Lpez (1995) establecen que la ecologa social, es decir los factores sociodemogrficos y
econmicos de un rea se relacionan con la distribucin de los crmenes de esa rea, a partir de
estudios realizados en los ambientes de riesgo o reas criminolgicas.
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Dicho lo anterior, las teoras criminolgicas y las explicaciones sobre la gnesis del delito, permiten
evidenciar los factores que inciden en el surgimiento de hechos criminosos derivados de la
situacin de vulnerabilidad en las poblaciones vctimas de desastres naturales. Se puede explicar
desde las postulaciones de la Escuela de Chicago sobre los agentes que un desastre natural inserta
en el ambiente para la comisin del delito, la anomia o desorden social ocasionado por el evento,
pasando por el control social, la eleccin racional y la oportunidad o actividades rutinarias, entre
otras.
En este punto cabe preguntarse lo que podra considerarse un acto criminal en un desastre
natural y para ello a continuacin se hace una propuesta de categoras de delito que se encuentran
postfacto al desastre natural teniendo en cuenta las teoras e hiptesis mencionadas.
V. CATEGORAS DEL DELITO DERIVADAS DEL DESASTRE NATURAL
Tanto en Colombia como en todo el mundo, los desastres naturales dejan en las comunidades
un nivel de vulnerabilidad tan alto que trunca su cotidianidad, a tal punto que el acceso a los
alimentos y agua (necesidades bsicas) son las primeras frustraciones que deben ser sorteadas por
las vctimas. Ejemplo de ello pueden ser algunos hechos como la erupcin del volcn sucedida
en Colombia en el ao 1985 sobre el municipio de Armero, donde la poblacin fue arrasada
casi en su totalidad, dejando personas sin casas, ros contaminados, vas de acceso terrestres y
areas cerradas que imposibilitaban la llegada de ayudas y restriccin de acceso a alimentos;
circunstancias que hicieron emerger instintos de supervivencia o conductas criminales como
satisfaccin de necesidades bsicas de los pobladores a tal punto que se presentaron casos de saqueos,
hurtos de las pocas edificaciones que quedaron en pie y que podran solventar sus necesidades
primarias (alimento y agua). Incluso, otros casos ocurridos en el mundo han desencadenado
hechos como lesiones comunes y hasta homicidios que fueron un medio para obtener el alimento
o agua (violencia instrumental
3
).
Otro caso en Colombia fue el terremoto ocurrido en 1999 que present el mayor impacto en
la ciudad de Armenia. Varios medios de comunicacin informaron presencia de saqueos das
posteriores al desastre cuando la poblacin se recuperaba del evento, comenzaron a identificarse
personas que estaban hurtando electrodomsticos o multiplicidad de bienes muebles, ayudas y
donaciones enviadas. Por ejemplo, como cabezote de la noticia se escribi: Los saqueos no cesan.
Cientos de hambrientos damnificados del terremoto que el lunes devast la zona cafetera del centro de
Colombia, chocaron ayer con la Polica para saquear los comercios y las bodegas de la Cruz Roja de esta
ciudad, en reaccin a la lentitud e insuficiencia de la ayuda enviada (La Nacin, 1999, Enero). Meses
despus sealan: Saqueos y disturbios tras el sismo: Centenares de personas, indignadas por la lentitud de
la asistencia, robaron comercios; enviaron tropas del Ejrcito (Diario Hoy, 1999, Noviembre).
En algunos casos los sujetos que participaron en los saqueos evidenciaron el alto nivel de
oportunidad para el delito derivado de la vulnerabilidad de la poblacin y de la reduccin de los
controles formales e informales. Razn por la cual, se habla de la gnesis de conductas criminales
con un fin en s mismo, a travs de las cuales se busca obtener provecho de la situacin catastrfica.
3
Se podra hablar de violencia instrumental, es decir, el delito fue utilizado como un instrumento para satisfacer su necesidad primaria.
El delito no era el objetivo en s mismo, el objetivo era obtener alimento o agua, utilizando como herramienta la comisin del hecho
criminal.
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Se podra hablar, aunque no en todos los casos, de posibles delincuentes que no eran delincuentes
en potencia antes del hecho, pero que ante la oportunidad y eleccin racional hacia el delito
derivada de la facilidad para delinquir sin ser sancionado, optaron por desarrollar conductas
delincuenciales. Para ser ms especficos en esta categora, se ejemplifican las denuncias de varios
casos de hurto de cabezas de ganado y viviendas que fueron desalojadas y dejadas en abandono
por alerta de erupciones volcnicas ocurridas en Nario (Colombia) durante los aos 2007 al 2010,
al igual que algunos delitos sexuales u otros delitos, en los cuales factores como congregacin o
por el contrario abandono y vulnerabilidad de personas, inciden en la comisin del delito.
De hecho, el Observatorio del Delito de la Direccin de Investigacin Criminal, a travs de la
Organizacin Internacional de Polica Criminal - INTERPOL (2011), retomando datos en 29
pases concluy que en varios de los desastres naturales se hallaron hechos relacionados con
saqueos o particularmente hurtos de residencias, locales comerciales, automotores u otros bienes
muebles que fueron evidentes por el nivel de anomia, desorden o caos social en que ingresaron las
comunidades sin que tuvieran por as decirlo una justificacin en la satisfaccin de sus necesidades
bsicas, sino que claramente fueron conductas delictivas propias de un criminal.
Por lo tanto, el delito con un fin en s mismo se puede relacionar con la teora del delito como
eleccin racional (Wilson & Herrnstein, 1985; Cornish & Clarke, 1986) que considera como base
de la delincuencia la racionalidad humana y la tendencia al placer: segn esto, los individuos
valoran las circunstancias de costo y beneficio al realizar conductas delictivas. La delincuencia
desde esta teora se explica por la existencia de una decisin racional para cometer delitos, no
como una reaccin frente a la frustracin, influencias sociales o aprendizaje de hbitos delictivos.
Es decir, los individuos se comportan dependiendo de las expectativas que tienen acerca de los
beneficios y los costos que pueden obtener, ya sea econmicos o psicolgicos; as la eleccin
de un comportamiento delictivo o no depender de la valoracin que el individuo haga entre
recompensas y castigos de cada comportamiento (Garrido, Stangeland, & Redondo, 2001).
De acuerdo al enfoque anterior, es preciso definir qu tipo de condiciones plantea la ley colombiana
para considera cuando un comportamiento delictivo constituyen un acto de supervivencia en una
situacin de emergencia. En derecho se considera una causa de extincin de responsabilidad
civil y penal cuando se declara un estado de necesidad; el estado de necesidad, al igual que las
dems causales, se trata de comportamientos totalmente aceptados, permitidos y tolerados. As,
en el inciso 7 del artculo 32 del Cdigo Penal, se establece que se acta en estado de necesidad
cuando se obre por la necesidad de proteger un derecho propio o ajeno de un peligro actual
o inminente, inevitable de otra manera, que el agente no haya causado intencionalmente o por
impudencia y que no tenga el deber jurdico de afrontar (Lpez, 2002, p. 343).
El estado de necesidad justificante se presenta cuando el agente realiza una conducta tpica
(tipificado en el Cdigo Penal) con la finalidad de proteger un derecho propio o ajeno de una
amenaza o dao actual o inminente (como un desastre natural) y produce una lesin de menos
gravedad que la impedida en los bienes jurdicos de otras personas, siempre y cuando no pueda
acudir a otra va distinta y no est obligado jurdicamente a afrontar el trance o haya sido provocado
por l (Lpez, 2002). Ejemplo de esto cabra el que sustrae alimentos por mitigar el hambre, o el
que sustrae medicinas de una farmacia para procurarles medicinas a sus hijos en una situacin de
desastre.
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Es aqu donde se plantea una propuesta interpretativa sobre las dos categoras en que se estipula
la gnesis del delito: delito como satisfaccin de necesidades bsicas y delito con un fin en s mismo.
El delito como satisfaccin de necesidades bsicas corresponde a las conductas punibles (hurtos,
lesiones personales, dao en bien ajeno, entre otras) que se generan como instrumento en la
satisfaccin de una necesidad bsica
4
(Fisiolgicas: alimento, agua, aire). El delito con un fin en
s mismo, corresponde a la conducta punible desarrollada en aprovechamiento de la situacin de
vulnerabilidad en la poblacin (hurtos a residencias, hurtos a vehculos, hurtos a comercio, entre
otros). Para ampliar la explicacin de estas dos caractersticas del delito, fcilmente se podran
identificar variables de anlisis post facto al desastre, como se sugiere en los prrafos siguientes.
Una poblacin vctima de un evento natural (terremoto, tsunami, entre otros) se ve inmersa en
un nivel alto de vulnerabilidad socioeconmica: edificaciones, vas y calles destrozadas; personas
muertas, lesionadas y desaparecidas; incomunicacin multidimensional; escases de alimentos y
agua; expansin de epidemias; desorganizacin y caos social; dificultad en la atencin oportuna
de los damnificados. En estas circunstancias inicia un proceso homeosttico (bsqueda de
equilibrio) que ante el caos social, reacciona con la necesidad de los individuos por retomar su
seguridad (personal, alimentaria y sanitaria) sin importar la comisin de algunos delitos para su
consecucin. Una vez el sujeto retoma su seguridad en estos tres mbitos, inicia el surgimiento
de conductas criminales precipitadas por el nivel de vulnerabilidad como oportunidad para el
delincuente.
En concordancia con el primer escenario, el delito como satisfaccin de necesidades bsicas tras un
desastre se debe a la crisis social que la situacin genera, la poblacin busca suplir las necesidades
inmediatas como lo son un albergue, el alimento, vestido, salud, entre otras. Siguiendo a Valverde
(2002) estas necesidades generan un desequilibrio en el individuo, que hace que se sienta motivado
a tomar acciones que conduzca a su satisfaccin. En ese proceso se puede producir el delito como
el nico medio para la satisfaccin de la necesidad primaria. No obstante, si se hablar de un
estado de necesidad sera una causa de extincin de responsabilidad civil o penal, es decir serian
comportamientos aceptados. En resumen, bajo esta categora, existen casos extremos como los
que pueden presentarse en un desastre natural en los que no es evidente cuando una persona
est exenta de responsabilidad. En ese caso el sistema judicial y penal sera el encargado de
determinar si existe o no responsabilidad penal.
VI. ATENCIN Y PREVENCIN DE LA CRIMINALIDAD EN SITUACIONES DE DESASTRE DESDE
LA FUERZA PBLICA
Es importante tener en cuenta que si no hay una intervencin del Estado a tiempo y organizada
en una situacin de desastre, est omisin puede llevar a delitos cada vez ms graves, pues se pasa
de cometer los delitos por satisfaccin de necesidades a cometer delitos por un fin en s mismo;
por lo tanto, es pertinente conocer las actividades y herramientas que han surgido desde la fuerza
pblica para la atencin de los desastres naturales, teniendo en cuenta adems del desastre, las
consecuencias de este, en especial a la criminalidad presentada.
4
Ver pirmide de Maslow (1943): teora sobre la motivacin humana, donde disea una jerarqua de necesidades, esti puladas en:
fisiolgicas, seguridad, afiliacin, reconocimiento y autorrealizacin.
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A nivel internacional, en el Mandato de Ginebra sobre Reduccin de Desastres se puso de
manifiesto la necesidad de generar polticas para el afrontamiento de los riesgos y reduccin de los
desastres. As, surgi la Estrategia Internacional para la Reduccin de Desastres EIRD, segn la
cual el trmino reduccin de desastres comprende las medidas diseadas y tomadas para reducir
la severidad de los desastres ambientales y tecnolgicos y el impacto adverso de los peligros
naturales (ONU/ EIRD, 2001).
Se podra considerar que la reduccin de desastres se incluye en la definicin de seguridad
humana planteada en el Informe sobre Desarrollo Humano del Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo (PNUD, 1994), donde se estipulan siete dimensiones como componentes
de la seguridad, as: econmico, alimentario, de salud, Medio Ambiental (agotamiento de recursos,
contaminacin, desastres naturales), seguridad personal, de la comunidad y poltica. Igualmente, en
los ejes de atencin incorporados en la seguridad humana, se puntualiza en las nuevas amenazas
o amenazas no tradicionales
5
, ubicando el deterioro del medio ambiente y las catstrofes naturales
como un factor de alerta ante las exigencias de la seguridad.
Wiharta, Ahmad, Haine, Lfgren y Randall (2008), en un estudio sobre la eficacia de los recursos
militares extranjeros en respuesta a los desastres naturales, evidencian el apoyo brindado por
las fuerzas militares en los desastres y el liderazgo en las acciones de carcter humanitario, pero
tambin deficiencias en el cubrimiento de la seguridad sobre las zonas afectadas.
En tal virtud, a continuacin se relaciona el informe de evaluacin global sobre la reduccin del
riesgo de desastre de la ONU (2009), utilizado por el Ministerio de Defensa Nacional (2009),
donde se examina la probabilidad de ocurrencia de un desastre, el nmero de personas y activos
expuestos, su nivel de vulnerabilidad, y las acciones de la Fuerza Pblica en la atencin de desastres:
Figura 5.
Acciones de la fuerza pblica en atencin a desastres a nivel mundial.
Fuente: Tomado de la nota de investigacin sobre la estrategia, planeacin y direccin de estudios Sectoriales del Ministerio de
Defensa Nacional, 2009.
5
Eje mencionado por Gabriel Aguilera (Viceministro de relaciones exteriores de Guatemala), en la conferencia especial sobre seguridad
de las Naciones Unidas. (2003)
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Como se observa en la figura 5, para el ao 2009 la Fuerza Pblica de pases como Canad,
Espaa, Estados Unidos e India posean equipos o unidades capacitados en atencin de desastres.
A diferencia de Colombia que a pesar de ubicarse dentro de los pases ms riesgosos y con ms
muertes por desastres naturales, an no contaba con una estructura especializada para la atencin
de este tipo de eventos.
Las Fuerzas Militares o Fuerza Pblica a nivel internacional ante la amenaza del cambio
climtico que representa la desigualdad medioambiental en su forma ms extendida han creado
unidades especializadas que se encarguen de la atencin de este tipo de emergencias o amenazas.
Caracterstica que no es ajena en la Fuerza Pblica en Colombia, involucrada en el liderazgo de la
coordinacin en la atencin de las poblaciones afectadas, ms aun cuando se debe pensar en los
desastres naturales como una de las nuevas preocupaciones de atencin.
En Colombia, Baquero (2009) en un estudio sobre las acciones de la Fuerza Pblica en los desastres
naturales analiza diferentes casos ocurridos en los ltimos diez aos, llegando a la conclusin
referente a la identificacin del papel preponderante ejercido en este periodo y hasta la actualidad
por la Fuerza Pblica en la Atencin y Prevencin de Desastres. Se evidencia entonces la generacin
de acciones y al revisar especficamente la Polica Nacional, es notorio el desarrollado de planes
de accin relacionados con la seguridad e integridad de las poblaciones afectadas por desastres
naturales en los ltimos aos y el apoyo de unidades de Polica en los albergues temporales
creados para la atencin de las vctimas de emergencias naturales; de igual manera la Armada
Nacional ha apoyado de manera constante en las inundaciones utilizando sus instrumentos y
equipamiento para el desplazamiento de los habitantes.
En los ltimos aos, la Fuerza Pblica se ha interesado por atender situaciones de desastres,
observando como el Ejrcito y la Polica en Colombia han trabajado en este tema segn las
capacidades de cada institucin. Se identifica entonces al interior de la Polica Nacional la creacin
hace algunos aos del grupo de bsqueda y rescate nombrado PONALSAR (PONAL= Polica
Nacional, SAR= search and rescue, bsqueda y rescate), como un grupo de profesionales
entrenados en alerta permanente que brindan apoyo en gestin del riesgo y atencin de desastres,
el cual hace parte de las entidades que conforman el Sistema Nacional de Gestin del Riesgo de
Desastres SNGRD
6
, en la cual pertenecen la Aeronutica Civil, la Cruz Roja, el Sistema Nacional
de Bomberos, la Defensa Civil, la Direccin Nacional de Planeacin, el Ejrcito Nacional, Polica
Nacional, varios ministerios, gobernaciones, alcaldas y secretaras, entre otras.
La idea inicial era un grupo de atencin hospitalaria donde los enfermeros de combate de la
Polica, en caso de un evento pudieran llegar a atender a con conocimientos bsicos un esquema
de desastres. Despus, se conform un grupo de bsqueda y rescate que pudiera integrar
diferentes capacidades de la Polica. En la actualidad, el grupo que surgi como PONALSAR,
es la Unidad Nacional para la Gestin del Riesgo de Desastres, considerada la estrategia de la
polica para trabajar al interior de una institucin en gestin de riesgo de desastre en tres etapas:
el conocimiento del riesgo, la prevencin del riesgo y el manejo del mismo.
La estrategia de la Polica se dirige a la gestin de riesgo de desastres como un proceso integral,
buscando no solo atender la emergencia sino la forma de prepararse para esta. De esta forma,
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Sistema coordinado por la Unidad Nacional de Gestin de Riesgo de Desastres, la cual depende directamente de la Presidencia de
la Republica de Colombia.
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la prevencin toma fuerza, haciendo nfasis en la capacitacin ante situaciones de desastres o
emergencias, en funcin de brindar una mejor atencin a menor costo. El grupo de operaciones
especiales de la Polica pas del esquema de prevencin y atencin de desastres al de emergencias
y desastres; la diferencia existente entre una emergencia y un desastre radica en las capacidades
particulares. En general se entiende por emergencia como toda situacin generada por la
ocurrencia real o inminente de un evento adverso, que requiere de una movilizacin de recursos,
sin exceder la capacidad de respuesta (Ministerio de Educacin Nacional, 2011, p.4). As, el
concepto de emergencia se diferencia del de desastre, no obstante ambos tienden a confundirse
en la prctica.
El Ejrcito por su parte, ha desarrollado capacidades militares y logsticas que pueden aprovecharse
al servicio del pas, existiendo un Batalln de Prevencin y Atencin de Desastres Brigadier
General lvaro Lpez Vargas, BIADE, organizado en el 2009 con la misin de brindar atencin
mdica y humanitaria inmediata al personal damnificado por desastre natural. La Unidad Militar
se proyect tambin como parte activa del Comit Operativo del Sistema Nacional para la
Prevencin y Atencin de Desastres, realizando una gestin integral del riesgo a niveles nacional e
internacional. El batalln lo conforman cuatro compaas: NBQR (Nucleares, Bilogos, Qumicos
y Radiolgicos), Construcciones, Atencin Inmediata y Sanidad (La compaa de Seguridad est
pendiente por activar). Cada una tiene funciones especficas que cumplir en el momento de
atender desastres naturales: la primera integra expertos en explosivos y sustancias qumicas; la
segunda se encuentran los operadores y tecnlogos de distintas reas; la otra compaa se encarga
de maniobrar botes; y la de Sanidad la conforman mdicos y paramdicos. En sntesis, esta
Unidad fue la primera y nica con dichas caractersticas en Colombia, la cual tiene como fin
salvaguardar la vida de los damnificados por fenmenos naturales (Vargas, 2010).
En general, hasta el momento no se han planteado estrategias especficas para disuadir la
criminalidad cuando sucede un desastre natural. Sin embargo, por el carcter de PONALSAR,
como estrategia de la Polica en gestin del riesgo de emergencias y desastres naturales, encargada
de generar la respuesta institucional ante el evento de desastre, buscar los factores de riesgo,
procesarlos e informarle si hay eventos que revisten caractersticas de delito a la polica judicial
quien inicia una investigacin. (Esta ltima es la encargada de la reduccin y mitigacin del
impacto de la criminalidad, as como la responsable del control del delito y de tomar acciones
investigativas frente a los eventos que se puedan presentar al respecto. No obstante, la sola presencia
de la polica nacional, ejerce control y disuasin de comportamientos criminosos).
Sin embargo, frente a la magnitud y riesgo que representa Colombia a nivel mundial en los
desastres naturales, es necesario fortalecer las acciones que ha venido liderando la Fuerza Pblica
en la atencin de emergencias y desastres; porque segn afirmaciones del informe del Ministerio de
Defensa Nacional (2009), las amenazas naturales estn aumentando ms rpido que las capacidades
actuales para reducir el riesgo, por lo que la Fuerza Pblica requiere una estructura especfica,
organizada y entrenada que cuente con las capacidades y medios adecuados. Es necesario trabajar
en el tema de prevencin y atencin de desastres, para cooperar y ser parte activa de operaciones
internacionales en una solucin de un problema global.
La Fuerza Pblica debe contar con capacidades y repliegue oportuno que permita apoyar
actividades de reconstruccin como lo son la asesora, supervisin en los trabajos de remocin
de escombros, reparacin de construcciones y/o nuevas obras civiles de carcter prioritario para
la comunidad; facilitar el transporte de alimentos, medicinas, estructuras, entre otros insumos
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crticos; se debe encargar de la seguridad, redes de comunicacin y de emergencia, entre otros.
En general, la Fuerza Pblica conjuntamente puede apoyar de manera oportuna y coordinada la
atencin de las emergencias, generando acciones de socorro, contribuyendo en la articulacin y
liderazgo de los planes de atencin y prevencin de desastres, evaluando y detectando los ndices
de seguridad derivados de la situacin de vulnerabilidad generada por un desastre natural y as
generar estrategias de intervencin (Baquero, 2009).
No obstante, hay que tener en cuenta que en una situacin de desequilibrio y descontrol, donde
sobrevivir y rescatar vidas es el objetivo inmediato, la represin del delito pasa a un segundo
plano. Por ende, la prevencin del delito tras un desastre natural cobra mayor importancia que
la represin del mismo. Como afirma Guerrero (2007) la anticipacin al fenmeno delictivo
(prevencin) se ha posicionado en la construccin de la poltica criminal en un estado social y
democrtico de derecho, donde el fenmeno delictivo se asume como un problema social. Para
Garca-Pablos (1999) el xito de la prevencin del delito radica en la integracin o sincronizacin
del control informal y el control formal y en la transformacin y positiva mejora del orden social.
VII. GESTIN DE RIESGO EN COLOMBIA
Hasta este punto se ha expuesto la gnesis y dinmica de los delitos frente a los desastres naturales
y el papel de la fuerza pblica en la atencin de los mismos. Sin embargo, en el presente artculo se
quiere adems de analizar estas variables, terminar por proponer unas lneas de accin guiadas a la
atencin y prevencin de comportamientos delincuenciales en los desastres naturales, abordando
a continuacin el componente denominado gestin de riesgo.
En Colombia la poltica pblica que abarca la prevencin, mitigacin, atencin y recuperacin
de la sociedad ante la ocurrencia de un desastre natural se ha denominado gestin de riesgos
(Lampis, 2010). La gestin de riesgo se llama al esfuerzo que realiza el Gobierno y los habitantes
para reducir al mximo las perdidas morales y materiales de un desastre natural (Baena, 2011).
En el pas la gestin de riesgo surge a raz del desastre de Armero ocurrido en 1985 y desde 1989 se
organiza el Sistema Nacional para la Prevencin y Atencin de Desastre SNPAD, siendo el primer
pas de la regin con una propuesta integral en el tema. Este incluye un comit nacional, uno
tcnico y operativo, el fondo nacional de calamidades, comisiones asesoras y servicios nacionales.
En 1998 se crea el Plan Nacional para la Prevencin y Atencin de Desastre PNPAD, luego del
terremoto de 1995 ocurrido en Pereira. El PNPAD surge con el objetivo de reducir el riesgo y
prevenir desastres, dar una respuesta efectiva en casos de desastres y recuperacin rpida de
zonas afectadas. Sin embargo dos aos despus se evidenciaron fallas en reas institucionales y
econmicas (Lampis, 2010; Baena, 2011). De esta manera, la gestin del riesgo en el pas haba
sido ms reactiva que preventiva, lo cual limita su integralidad y efectividad (Baena, 2011).
En el 2011 se crea la Unidad Nacional para la Gestin del Riesgo de Desastres UNGRD,
considerando que desde el Sistema Nacional para la Prevencin y Atencin de Desastres, creado
en 1989 se ha evidenciado la necesidad de mejorar su desempeo, direccin y coordinacin, as
como de adoptar una visin integral de gestin del riesgo de desastres, mediante el conocimiento,
la reduccin del riesgo y el manejo efectivo de desastres asociados con fenmenos naturales. As
las cosas, la UNGRD tiene como objetivo dirigir la implementacin de la gestin del riesgo de
desastres atendiendo las polticas de desarrollo sostenible, y coordinar el funcionamiento y el
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desarrollo contino del SNPAD. Cuenta con protocolos de actuacin y hay uno especfico dirigido
al Comandante Fuerzas Militares y Director de la Polica (UNGRD, 2011).
Segn Lampis (2010) la gestin del riesgo en Colombia debe ser tenida en cuenta como una
estrategia de desarrollo humano sostenible, as es importante hacer una intervencin sobre la
reduccin de la vulnerabilidad, sobre el ciclo de desastres y una poltica pblica de gestin de
riesgo colectivo.
Segn lo anterior y considerando la misin de la Fuerza Pblica frente a la seguridad y prevencin del
crimen, surge el cuestionamiento de las acciones que se estn tomando en la atencin y prevencin
de la criminalidad post-facto a los desastres naturales. En este punto se puede hacer referencia a
una poltica pblica en desastres que incluya un componente de criminalidad, enmarcando de
manera similar a lo definido como poltica criminal; es decir, el conjunto de medidas que el Estado
aborda para enfrentar la criminalidad (delito - delincuente) y la criminalizacin (pena y funcin
de resocializacin), especialmente en su prevencin, represin y control de los delitos (Fiscala
de la Nacin, s.f.) o como tambin se ha definido en poltica criminal, dentro del control social
ejercido por el Estado para determinar los lineamientos de reproche y sancin de determinados
comportamientos (Guzmn & Rodrguez, 2008).
Para concluir y como se ha mencionado, una vez analizado el por qu la criminalidad puede
derivarse del nivel de vulnerabilidad de las regiones, se propone generar al interior de la poltica
pblica del pas, lneas que estn encaminadas a las nuevas amenazas denominadas desastres
naturales y que derivan multiplicidad de consecuencias en todos los escenarios de un pas.
VIII. PROPUESTA DE LNEAS DE ACCIN EN LA PREVENCIN Y ATENCIN DE LA
CRIMINALIDAD DERIVADA DE DESASTRES NATURALES
A continuacin, se esbozan tres lneas de accin que merecen ser tenidas en cuenta al momento
de disear la hoja de ruta en la prevencin y atencin de desastres, prestando vigilancia a la
generacin de comportamientos criminales derivados de los desastres naturales. As:
1. Preparacin para el desastre: Se requiere aminorar el efecto del impacto generado por los desastres
naturales, preparndose para las posibles situaciones que se deben enfrentar si ocurre el evento.
Para esto, las respuestas a realizar durante y despus del desastre deben estar estructuradas.
Es de vital importancia que tanto la poblacin como las instituciones tengan conocimiento de
los territorios en amenaza de peligros naturales, de la vulnerabilidad ante el riesgo de desastre
natural que los pueden afectar, y cuenten con informacin de cmo actuar ante estos. La
informacin que se brinde debera incluir una visin prospectiva del riesgo que hay tras un
desastre natural, es decir, los daos y prdidas que pueden presentarse; esto incluye las etapas
y reacciones que se pueden presentar desde el inicio del evento en los diferentes escenarios.
Con el conocimiento del riesgo es posible generar una alerta temprana para que la comunidad
se prepare para el desastre.
Este punto considera la prevencin del crimen en un desastre natural, cuando las condiciones
cambian y hay que actuar en ellas. La prevencin en estos casos debera ser focalizada en
brindar seguridad, teniendo especial cuidado con la probabilidad que el personal asignado
para el control del crimen (vigilancia), sea vctima del desastre y sea difcil cumplir su funcin.
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Sabiendo el rea afectada por el desastre natural los servicios policiales pueden dirigir sus
esfuerzos en estas zonas de vulnerabilidad, mediante la reduccin de los riesgos de infraccin,
lo cual tambin ayudar a mejorar la distribucin de recursos y desarrollo sostenible.
2. Atencin oportuna e inmediata: Las poblaciones quedan indefensas frente al desorden o inestabilidad
producida por el desastre, la desorganizacin social conduce a una disminucin en el control
social seguido de un aumento de la delincuencia. Debido a esto, deben plantearse acciones
que solventen las necesidades bsicas de la poblacin y en segunda instancia las necesidades
estructurales que se generan por el evento. Los organismos del Estado deben desarrollar
mecanismos de atencin a las zonas y vctimas afectadas por el desastre natural, cubriendo
todas las reas en la poblacin desestabilizadas (economa, vivienda, tejido social, alimentacin
y seguridad, entre otros), que inhiban el desenlace de otros fenmenos en la comunidad como
la gnesis de conductas criminosas post facto, debido al estado de vulnerabilidad asumida. En
suma, es importante que las instituciones implicadas en la atencin del desastre y criminalidad
trabajen en equipo y eviten la dispersin de responsabilidades, reduciendo o evitando situaciones
que pueden ser facilitadoras para cometer delitos y justifiquen en el delincuente sus acciones
como forma de satisfacer las necesidades bsicas.
3. Fortalecimiento de espacios defendibles: Frente a la oportunidad que puede desencadenar las
consecuencias del desastre en las localidades para la comisin de conductas punibles, es
necesario garantizar espacios defendibles. Segn Newman (1996) la sociedad y los elementos
fsicos son elementos imprescindibles para la inhibicin del crimen, de esta forma se pretende
disminuir los objetivos ms fciles. Estos espacios se pueden fundamentar desde la Criminologa
ambiental y el programa CPETD (Crime Prevention Through Environmental Design). Esta
estrategia puede reforzarse con la promocin de la vigilancia natural. Debido a la disminucin
del control social formal que tiende a presentarse tras el desorden social generado por un desastre
natural, se puede entre otras acciones, fomentar el control informal entre los ciudadanos para
intervenir o avisar cuando observen comportamientos criminales. Segn Garrido et al (2001) el
control realizado por cualquier persona que acta en un momento dado contra la delincuencia
sin que el control del delito sea su actividad profesional, puede inhibir o disuadir de que se
realicen actos delictivos. De esta manera, se podra potencializar la participacin ciudadana
para mejorar la gestin del riesgo tanto en la prevencin como en la atencin.
En consecuencia, se afirma la importancia sobre la seguridad y estabilidad de las regiones, y
la necesidad de considerar las anteriores acciones al interior de la poltica pblica actualmente
implementada en cuestin de gestin de riesgo.
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CONCLUSIONES
El presente estudio surgi de la relevancia del tema en la actualidad, debido al cambio climtico y
el incremento de los desastres naturales a nivel mundial. El propsito fue comprender la gnesis y
dinmica de la criminalidad ligada a los desastres naturales, con el fin de plantear algunas lneas de
accin al interior de la poltica pblica de Colombia al interior de los desastres naturales, haciendo
nfasis sobre la seguridad y estabilidad de las regiones para disminuir el riesgo de comisin
de delitos en estados de emergencia por desastres naturales. Adicionalmente, se plantearon dos
caractersticas del delito y se indag sobre las acciones efectuadas por la Fuerza Pblica en la
atencin y prevencin de delitos en situaciones de desastre. A continuacin, se concluirn los
principales hallazgos contemplados en el texto.
En atencin al creciente nmero de eventos naturales ocurridos a nivel mundial y en Colombia,
se indag sobre el tipo de desastre, nmero de personas afectadas y delitos ocurridos post facto
a los desastres en el pas, observando que al igual que Hait y Chile, existen conductas criminales
enmarcadas especficamente en el hurto (saqueos) y lesiones comunes, entre otros delitos. Sin
embargo, hasta el momento no se cuenta con claras evidencias que contraste lo planteado en la
teora y no se puede afirmar un aumento en la presencia de delitos posterior a un desastre natural.
Es importante tener en cuenta que la capacidad de recoger datos es limitada, existen varios
factores que posiblemente influyen en el registro de datos sobre actos delictivos que ocurren en
desastres naturales.
En primer lugar, como se ha mencionado es difcil investigar la criminalidad derivada de
desastres naturales, por las mismas caractersticas de la situacin y el nivel de vulnerabilidad que
se genera, por lo que se establecen prioridades para atender como lo es satisfacer las necesidades
bsicas, antes que registrar los delitos ocurridos. No obstante, lo encontrado y analizado supone
una apertura para el estudio de la delincuencia en relacin a los desastres naturales, y revela la
importancia de generar polticas criminales ante las situaciones actuales.
Como se plante, la gnesis de la criminalidad derivada de desastres naturales se puede explicar
desde varias teoras, donde la situacin de vulnerabilidad de las poblaciones afectadas se ubica
como el factor principal que incide en el surgimiento de hechos criminosos. Adicionalmente,
existen teoras o hiptesis que explican cmo los factores de vulnerabilidad facilitan la comisin
de delitos, las cuales se ajustan a las condiciones generadas en un desastre.
Es as como para la teora de la anomia (Durkheim, 1895; Merton, 1973) la sociedad pierde el orden
estable cuando no se cuenta con una clara regulacin de normas, esto hace que los individuos
tengan la oportunidad para la comisin del crimen. As, segn las teoras sobre estructuras
de oportunidad del delito o situacionales (Cohen & Felson, 1979; Wilson & Herrnstein, 1985;
Cornish & Clarke, 1986; Garrido & Lpez, 1995; Garrido et al., 2001), se puede considerar cuando
una persona valora y evala una oportunidad como favorable para cometer un delito, puede
aprovecharla. En una situacin de desastre, la vigilancia se torna deficiente y la desorganizacin
social permite que surjan objetivos atractivos, de esta forma existe una probabilidad mayor de que
ocurra un evento criminal.
En este orden de ideas, ante una situacin de desastre se produce abandono de las actividades
econmicas, generando un desequilibrio tanto social como econmico, que pueden desencadenar
conductas criminales. En esta cadena de hechos, las instituciones encargadas de la atencin del
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desastre y criminalidad pueden entrar a un estado de caos y prdida de autoridad debido a la
incapacidad de generar soluciones.
Por lo anterior, en el desarrollo del tema surgi el cuestionamiento de lo que se podra establecerse
como delito en una situacin de desastre, y la propuesta interpretativa sobre las dos categoras
en que se estipula la gnesis del delito en dos escenarios: el primero, el delito cmo satisfaccin de
necesidades bsicas y el segundo enmarcado en los delitos con un fin en s mismo. Caractersticas que
merecen el desarrollo de polticas criminales y de la participacin de la Fuerza Pblica.
A modo de conclusin, no es posible determinar que ante un desastre natural hay un incremento de
la criminalidad, sin embrago no se puede negar que cuando sucede un evento de vulnerabilidad y
desorden social, hay mayor probabilidad de que se generen conductas desviadas en la comunidad
afectada o en otras que aprovechen la situacin de oportunidad para obtener un beneficio particular.
Por tanto, la poltica de gestin del riesgo desde una perspectiva integral, debe contemplar acciones
dirigidas a la seguridad, entre otras necesarias para generar bienestar entre la poblacin.
Para futuras investigaciones relacionadas al tema de desastres naturales y criminalidad, se
recomienda indagar a las personas afectadas sobre su percepcin del nivel de criminalidad
derivado de la situacin de vulnerabilidad en la que estaban, debido a los desastres naturales.
Una limitante importante en la redaccin de polticas pblicas, es la incongruencia en las
diferentes instituciones que participan como apoyo a la comunidad tras un desastre natural, por
tanto se sugiere realizar un estudio en donde se especifiquen cules son las organizaciones que
intervienen ante estos eventos, sus funciones y alcances, con el fin de lograr unificar las diferentes
responsabilidades y llevar a cabo un trabajo de coordinacin.
Existen vacos en informacin relacionada con delitos que ocurren durante y luego del desastre
como consecuencia del mismo; por tanto, se sugiere disear un mecanismo y sistema de informacin.
De acuerdo con lo planteado a lo largo del artculo, se pueden generar programas para la atencin
y prevencin de la criminalidad en situaciones de desastres, haciendo nfasis sobre la seguridad y
estabilidad de las regiones a partir de las acciones ac propuestas.
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COMO ACERCAMIENTO DE DEMOCRACIA DIRECTA
Ivette Johanna Gmez Bustos
anlisis poltico n 80, Bogot, enero-abril, 2014: pgs. 79 - 103
LA ACCIN COLECTIVA
DEL AGUA EN COLOMBIA
Y EL REFERENDO COMO
ACERCAMIENTO DE
DEMOCRACIA DIRECTA*
Ivette Johanna Gmez Bustos**
* Este artculo retoma apartes de la tesis para optar al ttulo de magster en Estudios Polticos de la
Universidad Nacional de Colombia.
** Ingeniera Sanitaria, Especialista en Educacin y Gestin Ambiental, Magster en Estudios Polticos
IEPRI, Universidad Nacional de Colombia.
RESUMEN
El anlisis de la accin colectiva en defensa del agua retoma el historial de movilizacin en el pas desde 1909 a
2009; la gestin de acueductos comunitarios; y un consolidado del uso de herramientas jurdicas, hasta llegar al
referendo por el agua como momento significativo de movilizacin, identificando cmo las causas cambian ante
la privatizacin, marcos legislativos y la comercializacin de bienes y servicios de recursos naturales, conllevando
a un momento de apuesta poltica y de democracia partici pativa y directa, hacia la consagracin del agua como
derecho humano, a travs de un referendo de iniciativa ciudadana, el cual posicion el tema en la agenda pblica
con el acceso a un mnimo vital de agua como mecanismo de efectividad del derecho al agua, el fortalecimiento
de acueductos comunitarios y la discusin sobre el proceso legislativo del referendo.
Palabras clave: Accin Colectiva, Movimiento Social, Democracia Directa, Derecho Humano al Agua,
Referendo.
COLLECTIVE ACTION FOR WATER IN COLOMBIA AND THE
REFERENDUM AS DIRECT DEMOCRACY APPROACH
SUMMARY
The analysis of collective action in defense of water takes up the history of mobilization in the country from
1909 to 2009, the management of community aqueducts, and a consolidation of the use of legal tools, up to the
referendum on water as a significant moment of mobilization. It identifies how causes change with privatization,
legislation and commercialization of goods and services of natural resources, leading to political commitment and
a partici patory and direct democracy, to the consecration of water as a human right, through a citizens initiative
referendum , placing the issue on the public agenda with access to a basic minimum of water as a mechanism to
achieve the right to water, the strengthening of community aqueducts and discussion about the legislative process
of the referendum.
Keywords: collective action, social movement, direct democracy, the right to water, referendum.
Fecha de Recepcin: 07/10/2013
Fecha de Aprobacin: 18/02/2014
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COMO ACERCAMIENTO DE DEMOCRACIA DIRECTA
Ivette Johanna Gmez Bustos
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INTRODUCCIN
El agua adems de su importancia como recurso esencial para la vida, ha empezado a considerarse
un problema de seguridad para las naciones al contribuir a la desestabilizacin poltica,
proyectndose conflictos armados futuros derivados de los servicios relacionados con el agua
(Ban, 2009:v).
As, los recursos hdricos distribuidos desigualmente en el planeta, y tanto la escasez como la
abundancia de agua se ven cada vez ms afectados por la falta de apoyo poltico, la mala gestin e
inversin, sumado al crecimiento de la poblacin, el aumento de patrones de consumo y el cambio
climtico como factores que agravan la situacin del agua a nivel mundial (Matsuura, 2009).
Ante este contexto, inicialmente los esfuerzos se han direccionado desde el sector pblico y la
academia a reconocer la problemtica como una cuestin tcnica con el desarrollo e implementacin
de tecnologa para el abastecimiento y tratamiento del agua, y polticas de proteccin y regulacin
del recurso hdrico. Sin embargo, actualmente estos esfuerzos se confrontan con la voluntad poltica
para resarcir la condicin de vulnerabilidad del 20% de la poblacin mundial sin abastecimiento
suficiente de agua (UNESCO, 2006).
El escenario de confrontacin por el agua, si bien afronta la creciente escasez y deterioro de la
calidad del agua como factor determinante, encuentra en las intenciones de privatizacin del
Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, como en los propsitos de comercializacin
y exportacin de transnacionales de recursos naturales, una de las principales presiones sobre los
intereses locales, sujetos a acuerdos internacionales, bilaterales, de libre comercio e inversiones
(Barlow, 2004: 146).
En este sentido, algunos pases cuentan con disposiciones sobre el agua como derecho fundamental
a nivel constitucional, como; Sudfrica, Uganda, El Congo, Bolivia, Ecuador y Uruguay (ONU,
2010: 7). Mientras en pases como Colombia, Venezuela, Panam, Gambia, Irn y Zambia, Smets
(2006) refiere como aunque la constitucin contempla que el Estado debe velar por el acceso al
agua, este no se incluye como un derecho explcito, lo cual abre la discusin a ratificar al interior
de cada pas nuevas expresiones de este derecho o la funcionalidad de hacerse vlido a travs de
mecanismos judiciales.
As aunque en Colombia existen esfuerzos relacionados con el agua como elemento constitutivo
del Estado, riqueza de la nacin, servicio pblico y derecho colectivo y del ambiente, con base en
la Constitucin Poltica de 1991: esta no define el agua como derecho humano fundamental
1
. Por
ende a pesar de reconocerse el derecho al agua por Naciones Unidas en el Comentario General
Nmero 15 de 2002, en el caso colombiano, siete aos despus de la publicacin (con corte a
2009), tal observacin no ha generado ratificacin en trminos jurdicos, dado que el Comentario
es una interpretacin y no un tratado, no siendo vinculante en s mismo (Dubreuil, 2006:22), y es
slo hasta 2010 cuando se encuentra tal reconocimiento explcito por Naciones Unidas.
1
Algunos artculos que referencian esta condicin son: el artculo 80 donde el Estado planificar el manejo y aprovechamiento de los
recursos naturales, el artculo 365 que reconoce este como servicio pblico inherente a la finalidad social del Estado, y el artculo 366
frente a la solucin de necesidades en agua potable y dando prioridad en el gasto pblico.
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Es as como esta investigacin al considerar la iniciativa del referendo por el agua un caso
reciente y significativo de movilizacin en el pas, con alcances en la agenda pblica y ejercicio
de democracia directa, hace un anlisis de la accin colectiva en defensa del agua como derecho
humano fundamental, durante el perodo 2006 a 2009.
I. ANTECEDENTES DE MOVILIZACIONES POR EL AGUA, DESDE 1909 A 2009
Las movilizaciones sociales del siglo XX por acceso al servicio de acueducto y alcantarillado, dan
cuenta de la importancia y necesidad del agua no slo por la prestacin de un servicio pblico
como actividad administrativa con calidad, continuidad y eficiencia, sino por el fundamento ante
necesidades bsicas como: agua para la bebida, preparacin de alimentos, higiene personal y
domstica, riego y prcticas culturales, en relacin con la vida (Defensora del Pueblo, 2009:11).
Algunas evidencias de esta trayectoria, muestran la necesidad de acceso al agua y saneamiento
entre los primeros cinco motivos de protesta, despus de demandas por tenencia de la tierra,
mejores condiciones laborales y por violaciones de acuerdos y leyes (Archila, 2003: 221). Esto
acogiendo como principal forma de accin colectiva, los paros cvicos por 90 aos, mientras en
los siguientes 20 aos fueron representativas marchas y paros, ante privatizaciones, incremento de
tarifas, y la recurrente falta de acceso al agua y saneamiento (Ver, Tabla 1).
Tabla 1.
Trayectoria de defensa del agua, 1909 - 2009
Fuente: Recopilacin de la autora: (Torrejano, 2006*, Archila, 1995, 2002 y 2003**, Medina, 1977***, Santana, 1983****,
Cinep*****).
Lo anterior, muestra como las movilizaciones por el acceso al agua y saneamiento han disminuido,
siendo la primera causa de protesta a inicios del siglo XX y la tercera a final del siglo, pasando a
ser la quinta causa de movilizacin.
Perodo Formas de accin Motivo de la protesta
1909 - 1929 Protestas
Falta de agua, construccin de acueductos*
(primera causa)
1946 - 1958 Paros y movilizaciones
Acceso al agua, incremento de tarifas** (segunda
causa)
1957 - 1977 Paros cvicos
Exigencia de servicios de agua y alcantarillado***
(primera causa)
1971 - 1980 Paros cvicos
Deficiencia en el servicio de agua, alcantarillado y
energa**** (primera causa)
1981 - 1990 Paros cvicos e invasiones
Cobertura de servicios de acueducto y
alcantarillado** (tercera causa)
1991 - 2000 Movilizaciones, paros
Ampliacin de cobertura, mejoramiento de la
calidad y de tarifas de AC y AL** (quinta causa)
2002 - 2009 Movilizaciones, paros
Acceso a servicios de AC y AL , incremento de
tarifas***** (quinta causa)
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Es as como el cambio en las causas de protesta se debe al aumento de coberturas nacionales en
acueducto y alcantarillado, las cuales en 1938 eran de un 11,19% y 6,7%, coberturas intermedias
en 1973 de 57,6% en acueducto y 42,3% en alcantarillado, y en 1993 de 79,6% y 63% (Cuervo et al,
1988: 238), pasando a un 86,7% en acueducto y un 73,9% en alcantarillado en el 2008 (DANE,
2008). Encontrando como a medida que se resuelve la prestacin de servicios en relacin con el
agua, la prioridad de la protesta por esta misma causa se reduce.
Esto sin sumar la situacin de calidad del agua, donde a 2005 un 64% de los municipios consuman
agua de mala calidad, a excepcin de ciudades grandes (Ramrez & Ruiz, 2009). Lo anterior
evidencia cmo aunque el agua no sea apta para consumo las manifestaciones apuntan a resolver
otras necesidades en relacin con los usos del agua.
No obstante, si bien el aumento de coberturas ha hecho parte de la gradual capacidad del Estado
para asumir su finalidad social, este se ha generado en el marco de modelos de prestacin de
servicios pblicos en transicin y compromisos por metas mundiales como la Dcada Internacional
del Agua Potable y el Saneamiento Ambiental, entre 1980 a 1990 tras lograr la provisin general de
agua potable y servicios de saneamiento adecuados y recientemente los Objetivos de Desarrollo del
Milenio (ODM), donde en busca de reducir la pobreza garantizando la sostenibilidad ambiental,
se acoge reducir el porcentaje de poblacin que carece de acceso sostenible a agua potable y
saneamiento bsico (DNP, PNUD, 2006: 169).
Sin embargo, estas respuestas resultan parciales ante las necesidades de agua y saneamiento,
incluso sumando otras brechas a la resolucin del problema, como la consecuente entrada de
operadores privados y la mercantilizacin del agua.
Otro factor a considerar en la reduccin de protestas por el agua, es el contexto de movilizacin
nacional, el cual desde el ao 2000 como plantea el CINEP, se ha concentrado en la defensa de derechos
humanos ante la continuacin del conflicto armado interno, seguido de otros motivos como el rechazo
de polticas sociales y econmicas, el incumplimiento de pactos, el acceso a mejores servicios
sociales, y servicios pblicos, siendo as otras las prioridades en las demandas sociales.
Las movilizaciones por regiones dan cuenta de la situacin, por ejemplo la Costa Atlntica
entre 1958 a 1990 ocup el primer lugar en la protesta social, siendo las demandas por servicios
pblicos uno de sus principales reclamos (Archila, 2003: 249). Esto puede asociarse con ndices
de cobertura de acueducto y alcantarillado en la regin, donde con base en el DANE, an a 2005
eran inferiores al 72% en acueducto y 49% en alcantarillado
2
, a pesar de contar con una baja oferta
de agua por escorrenta superficial del 5% y un alto ndice de presin o de demanda de agua
(IDEAM, 2008: 10).
Contrariamente, en ciudades principales de la regin como Cartagena y Barranquilla, a 2005
la cobertura es mayor estando entre el 81 a 91% para acueducto y 57 a 79% para alcantarillado,
evidenciando la concentracin y priorizacin de prestacin de servicios en centros poblados a
diferencia del resto del territorio.
2
Esto considerando datos a 2005, con base en el censo del Departamento Administrativo Nacional de Estadstica - DANE y clculos
propios para la regin Costa Atlntica (Atlntico, Bolvar, Cesar, Crdoba, La Guajira, Magdalena, Sucre y San Andrs y Providencia).
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Sin embargo, casos de desabastecimiento que prevalecen en la regin Amaznica, Pacfica y
Orinoquia con supervit de escorrenta o produccin hdrica producto de la precipitacin y caudales
que van acumulndose por drenajes aguas arriba de las unidades hidrogrficas (MAVDT, 2010:
22), pero con bajos niveles de cobertura
3
, o la situacin de la regin Caribe y la sabana de Bogot
con dficit de escorrenta, pero donde se asegura el agua de los grandes centros de poblacin,
muestran mayor relacin del desabastecimiento de agua con la inequidad social que con factores
naturales o de infraestructura.
II. ANTECEDENTES DE LA GESTIN COMUNITARIA DEL AGUA
Ante la sostenida falta de cobertura de acueducto y alcantarillado, concentrada en poblaciones
de menor tamao y el sector rural, experiencias como la de acueductos comunitarios y veredales,
han dado respuesta a la necesidad de abastecimiento de agua frente a la ausencia del Estado, y
ejemplo de accin colectiva en trminos de la organizacin por un propsito comn en medio de
un sistema, en este caso con ms restricciones que oportunidades.
Como antecedentes de esta gestin la experiencia ms temprana data de 1939 en Dosquebradas,
con la construccin de acueductos por necesidad e iniciativa de las comunidades como la mayora,
en este caso, paralelo a los procesos de colonizacin antioquea (Quintana, 2008: 83). Los
acueductos comunitarios (AC) siguientes surgieron ante contextos de urbanizacin no planificada
caracterstica entre los 60 a 80 por urbanizadores privados e informales, que generalmente vendan
o disponan de lotes sin dotacin de servicios pblicos.
De esta manera, la administracin comunitaria se conform entre los 60 y 80 a travs de Juntas de
Accin Comunal, Juntas Administradoras de Acueductos y Asociaciones de Usuarios, resultantes
como reconocen Correa y Courivaud, de la gestin comunitaria que logr construir redes, tanques
y la infraestructura necesaria para el abastecimiento domiciliario, generalmente sin tratamiento,
a partir de mingas, jornadas de trabajo y recursos propios con cuotas por familias, aportes
voluntarios y en mano de obra.
Se destaca en este contexto de administracin comunitaria, siguiendo a Courivaud, dos
modalidades de creacin al igual que en Amrica Latina; una desde las comunidades desde
abajo y otra por agentes externos desde arriba, predominando las organizaciones originadas
por las comunidades.
Los acueductos creados desde abajo, como los de Dosquebradas, Ibagu (1962), Bonda en 1970
(Santa Marta), Adamiuain en 1985 (Norte de Santander) y Acualcos en 1985 (Bogot), son
experiencias de gestin comunitaria consolidadas alrededor de la bsqueda de la sostenibilidad en
la operacin, mantenimiento y mejoramiento de los sistemas construidos, superando la necesidad
coyuntural de abastecimiento y administracin de recursos por tarifas que generalmente no
cubren los costos de funcionamiento y reducen las capacidades de sostenimiento, pasando a buscar
fortalecerse con la autogestin comunitaria a travs de financiacin y apoyo tcnico de agentes
externos, para ampliar aspectos como potabilizacin del agua, ampliacin de redes, la proteccin
3
La Regin Pacfico con base en el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial - MAVDT tiene un 18% de la escorrenta
superficial a nivel nacional, la amazonia el 34%, la Orinoquia el 32% y el Caribe el 5%. Sin embargo las coberturas con base en el
Censo 2005 y consolidacin propia de la informacin, para el Pacfico son del 63% para acueducto y del 42% para alcantarillado, en
la amazonia del 45% y 47% respectivamente, y la Orinoquia del 68% y 57%.
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de fuentes, el tratamiento de aguas residuales, y capacitacin tcnica, financiera y administrativa,
sin perder su autonoma.
Al ampliar la caracterizacin de estas organizaciones es importante reconocer como en el pas,
mientras en 1996 se estimaban 1500 prestadores de acueducto y alcantarillado comunitario en reas
urbanas, en el rea rural la cifra ascenda a 12.000 (Ministerio de Desarrollo Econmico, 1998).
Sin embargo estas cifras resultan inciertas dado que no existe un diagnstico de la totalidad de
acueductos comunitarios en el pas, y los prestadores como organizaciones autorizadas registradas
en el Sistema nico de Informacin de Servicios Pblicos SUI, a 2010 eran 1001, presentndose
subregistro en la formalizacin de estas organizaciones.
Esta situacin se explica ante la resistencia entre acueductos comunitarios por ingresar al sistema, y
las sanciones a las que estn expuestos de no cumplir con una adecuada gestin tcnica, financiera
y administrativa, en respuesta a lgicas de desarrollo empresarial y libre competencia reconocidas
por la Constitucin y la Ley 142/94 de servicios pblicos en busca de lograr eficiencia y efectividad,
contrario al modelo comunitario con un trabajo solidario y sin nimo de lucro.
Con base en la informacin institucional de organizaciones autorizadas de la Tabla 2, a pesar
del subregistro, existe una mayor concentracin de organizaciones autorizadas o de carcter
comunitario en los departamentos de Cundinamarca, Antioquia, Boyac y el Valle del Cauca,
donde los 394 municipios con este tipo de prestacin de servicios representa un 34% de municipios
a nivel nacional con operacin comunitaria del servicio de acueducto, y donde a 2010 este tipo de
prestadores contina vigente.
Tabla 2.
Nmero de organizaciones autorizadas para la prestacin del servicio de acueducto a nivel
nacional, segn la superintendencia de servicios pblicos domiciliarios (sspd).
Departamento
No. de
organizaciones
autorizadas
No. de
municipios
Inicio ms
antiguo
Inicio ms
reciente
Antioquia 203 48 01/03/1973 23/02/2000
Arauca 4 2 10/03/1992 25/03/2008
Archipilago 1 1 01/03/2006
Atlntico 27 9 28/01/1997 04/01/2006
Bogot 5 3 04/04/1991 01/01/2007
Bolvar 14 14 20/01/1994 01/06/2010
Boyac 131 47 12/10/1972 01/01/2010
Caldas 11 9 15/07/1980 28/01/2010
Cauca 37 24 26/03/0981 01/09/2009
Cesar 9 6 20/04/1981 14/07/2008
Choc 9 6 18/11/1986 01/09/2009
Crdoba 6 6 31/03/1998 04/01/2010
Cundinamarca 239 63 05/09/1962 01/01/2010
Guaviare 1 1 01/01/2008
Huila 19 12 29/07/1994 17/08/2008
La Guajira 1 1 24/04/2007
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LA ACCIN COLECTIVA DEL AGUA EN COLOMBIA Y EL REFERENDO
COMO ACERCAMIENTO DE DEMOCRACIA DIRECTA
Ivette Johanna Gmez Bustos
anlisis poltico n 80, Bogot, enero-abril, 2014: pgs. 79 - 103
Fuente: Consolidacin de la autora a partir de la base de datos de Organizaciones Autorizadas para la prestacin de servicios
pblicos de acueducto registradas en el SUI, obtenida mediante Derecho de Peticin a la SSPD en 2010.
Otros problemas de los AC, que ha implicado en entes reguladores como la SSPD y la Comisin de
Regulacin de Agua potable y saneamiento bsico (CRA) la revaluacin de estos como prestadores
de servicios pblicos, se basa en considerar este un sector atomizado, disperso e informal, lo
cual ha generado inviabilidad tcnica y financiera, baja calidad del servicio, imposibilidad de la
inspeccin, control y vigilancia, y bajo nivel de reclamacin (SSPD, 2006: 2).
Para los acueductos comunitarios, la operacin de servicios pblicos por un modelo comunitario
se desconoce al no analizar su contexto y realidad local, adems de no hacer parte del sistema
general de participaciones y recibir retribuciones de este
4
, mientras desde 1998 deben ajustarse
como operadores especializados en el marco del programa de modernizacin empresarial (PME)
del MAVDT
5
, y el cumplimiento de una normatividad difcil de adaptar a la realidad rural,
generando este modelo una mayor entrada y viabilidad de operacin a prestadores privados con
mayor suficiencia financiera y tcnica que los pequeos prestadores.
En este sentido, la creciente privatizacin desde mediados del 90 con la direccin gubernamental
de consolidar la prestacin por operadores especializados, el proyecto de Ley del agua en 2005
y los Planes Departamentales de Agua y Saneamiento (PDA) desde el 2007, al comprometer
recursos de vigencias futuras, entregar en usufructo la infraestructura y equipos a los operadores
especializados y proponer metodologas tarifarias ms fuertes para lograr sistemas eficientes, ha
generado amenazas a la continuidad de los acueductos comunitarios y recursos de las comunidades,
limitando la gestin comunitaria del agua, en nombre del desarrollo empresarial del sector.
Magdalena 19 15 04/03/1998 05/01/2009
Meta 15 4 23/01/1969 11/03/2010
Nario 55 33 22/11/1967 01/06/2010
Norte de Santander 10 9 18/07/1985 01/01/2010
Putumayo 5 5 27/11/1991 22/11/2005
Quindio 9 4 27/05/1976 24/06/2002
Risaralda 23 5 12/07/1989 01/08/2007
Santaner 34 20 05/08/1986 18/05/2010
Sucre 3 3 01/08/2002 01/01/2009
Tolima 45 19 07/12/1962 01/04/2010
Valle del Cauca 64 23 09/09/1940 13/01/2010
Vichada 2 2 30/01/2009 01/11/2009
Total 1001 394 09/09/1940 01/06/2010
4
El Sistema General de Partici paciones-SGP determina la distribucin de recursos de la nacin a los departamentos, distritos y
munici pios, a partir de la Ley 715/2001. En este se incluyen recursos de propsito general para infraestructura en agua potable y
saneamiento bsico, en el cual para su asignacin aunque se considera la poblacin de zonas de inherencia de los AC, estos no reciben
una retribucin especfica.
5
El PME con base en los propsitos del DNP y el MAVDT, busca incrementar los niveles de cobertura y calidad de los servicios
de agua potable y saneamiento bsico, mediante la creacin o consolidacin de entidades prestadoras autnomas, que operen con
esquemas de gestin empresarial, aseguren ndices crecientes de eficiencia y productividad, y calidad de las inversiones.
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LA ACCIN COLECTIVA DEL AGUA EN COLOMBIA Y EL REFERENDO
COMO ACERCAMIENTO DE DEMOCRACIA DIRECTA
Ivette Johanna Gmez Bustos
anlisis poltico n 80, Bogot, enero-abril, 2014: pgs. 79 - 103
Consecuentemente, algunos acueductos comunitarios reconociendo sus problemticas como
la debilidad organizativa, la falta de recursos econmicos y capacidad tcnica, han realizado
acuerdos por regiones como no participar en el registro de informacin ante la SSPD para evitar
sanciones y reclamar una poltica acorde con la realidad y funcin de estos, otros hicieron parte de
la campaa de Ecofondo el agua un bien pblico desde el 2005, vinculndose posteriormente al
referendo por el agua en el 2007 al reconocer en este; una alternativa frente a la privatizacin, la
operacin por comunidades organizadas y la gestin pblica- comunitaria (Borda, 2009).
Paralelamente, la construccin de agendas de trabajo como resultado de encuentros nacionales
de acueductos comunitarios ha propuesto analizar estructuras organizativas que permitan su
fortalecimiento, capacidad de interlocucin, y trabajo asociado (Ecofondo, 2006). As, en 2009
los acueductos comunitarios de Antioquia y Cundinamarca acogen avanzar en la consolidacin
de asociaciones departamentales o regionales, con base en la experiencia de los acueductos de
Dosquebradas con la Asociacin Municipal de Acueductos Comunitarios - AMAC y los acueductos
de Bonda en Santa Marta, adems de reiterar la importancia de formular una ley propia.
A su vez, otros acueductos avanzan en la incidencia en polticas pblicas, como los acueductos
comunitarios de Girardota en Antioquia, con la gestin y aprobacin del Acuerdo 039 del 31 de
Agosto/2009 tras una poltica pblica para el fortalecimiento de las comunidades organizadas, en
lo organizativo, tcnico, administrativo y econmico.
As la gestin comunitaria a travs de los acueductos comunitarios, barriales y veredales durante
70 aos ha representado una respuesta de abastecimiento de agua, consolidacin de patrimonio
pblico, y resistencia social ante aspectos como; la ausencia del Estado en el rol de garante de fines
sociales como el mejoramiento de la calidad de vida; las demandas evidenciadas en movilizaciones
sociales durante el ltimo siglo y el modelo de privatizacin de servicios pblicos y recursos naturales.
III. ANTECEDENTES DEL USO DE HERRAMIENTAS JUDICIALES
Entre las demandas por medios legales que acogen un accionar o inters colectivo, como las
acciones populares al representar medios procesales para la proteccin de derechos e intereses
colectivos, y las acciones de grupo como acciones interpuestas por un nmero plural o conjunto
de personas que comparten condiciones uniformes respecto a una misma causa de perjuicios
individuales, reconocidos en la Ley 472 de 1998, se busc evidenciar la vulnerabilidad y vindicacin
de derechos colectivos relacionados con el agua, a diferencia de las acciones de tutela como
mecanismo a ttulo individual para la proteccin de derechos.
Con base en la aplicacin de estas herramientas judiciales a 2009 y lo consolidado por la Defensora,
se encuentran 1041 acciones populares y de grupo interpuestas ante jueces administrativos y
civiles en relacin con temas de agua y saneamiento bsico, apelando a derechos de: seguridad
y salubridad pblica (43%), acceso a servicios pblicos y eficiencia en la prestacin (39%), y a un
ambiente sano (13,2%), vindicando as estos derechos personas naturales, jurdicas, organizaciones
sociales y ONGs (Londoo, 2009: 26).
Al respecto, entre los temas ms demandados se encuentra el suministro de agua no potable (27%),
acueductos deficientes (15%), falta de alcantarillado (9,6%), falta de acueducto y alcantarillado
(9,2%), alcantarillado deficiente (8,4%) y contaminacin de aguas (6,3%), donde del total de acciones
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interpuestas a nivel nacional ante jueces de primera instancia, el 52% de las acciones populares ha
contado con fallo favorable y un 35% ha sido desfavorable (DEFENSORA, 2009: 296).
Esto permite identificar a partir de la vigencia de este mecanismo en 1999, cmo las principales
demandas giran an en 2010 sobre el abastecimiento de agua en trminos de calidad e
infraestructura, representando resolver necesidades esenciales de acceso al agua, priorizadas
incluso frente a otros problemas como la proteccin de fuentes de agua, el incremento de tarifas,
o el tratamiento de aguas residuales.
A nivel departamental, los mayores porcentajes de demandas mediante acciones populares en
relacin con el agua, se encuentran en Putumayo, Guaviare, Guaina, Vaups y Vichada superando
el 50% del total de las acciones interpuestas por departamento, sin embargo en cantidad el mayor
nmero de acciones populares asociadas al agua se encuentra en Cundinamarca (290), Boyac
(133) y Nario (103), en razn a demandas por acueductos deficientes y agua no potable para los
dos ltimos casos.
Los departamentos con menor porcentaje de acciones populares son Atlntico, Santander
y Quindo, alcanzando un 8% de demandas sobre el tema, lo que puede asociarse con lograr
coberturas de acueducto y alcantarillado superiores al 80% y 70% respectivamente, mientras a
nivel general un 16% de las acciones interpuestas estn asociadas con el derecho al agua, frente al
total de acciones populares.
En la Orinoquia y Amazonia los derechos colectivos relacionados con agua y saneamiento son de
alta demanda y prioridad, lo cual se relaciona con las coberturas de acueducto y alcantarillado
que no superan el 50% en el Vichada, Guaviare, Guaina, a excepcin de algunos departamentos
de la regin con coberturas menores al 85%, lo cual permite verificar que a menor cobertura se
generan mayores demandas por el derecho al agua, evidente a travs de medios legales como las
acciones populares. (Ver, Grfico 1)
Grfico 1.
Relacin Acciones Populares Vs Coberturas de Acueducto y Alcantarillado
Fuente: Consolidacin de la autora a partir de coberturas de acueducto y alcantarillado segn Censo Dane 2005, y registros de
acciones populares de la base de datos On Line de la Defensora del Pueblo, con corte a Septiembre de 2010.
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IV. DESARROLLO DEL REFERENDO POR EL AGUA, POTENCIALIDADES Y RESTRICCIONES DE
LA MOVILIZACIN Y LA LEGISLACIN.
El referendo por el agua como proceso y momento histrico de consenso ciudadano a nivel
nacional, entre 2006 y 2009, encuentra un marco de actuacin institucional y colectivo, del cual se
determin porque y como se lleg a definir la alternativa del referendo, a la luz de las amenazas,
restricciones, y leyes de acceso y derecho al agua.
Para el anlisis de la accin colectiva se retomaron fases del trmite jurdico centradas en; la
movilizacin para la recoleccin de firmas y el momento legislativo, donde del primer momento
se identifican parmetros de movilizacin segn las formas de accin, alianzas, identidades,
amenazas, tensiones, estrategias de comunicacin, redes y discursos con los cuales se avanz en la
caracterizacin de actores y la determinacin de este como un movimiento social.
De la fase de accin legislativa, se relacionan restricciones del proceso de democracia participativa,
con base en el lobby poltico y posiciones entre detractores y promotores del referendo, ante la
propuesta de modificacin constitucional, para finalmente identificar aspectos de debilitamiento y
fortalecimiento del movimiento e impactos sobre la movilizacin social en torno al agua en el pas.
A. Contexto de leyes de acceso y derecho al agua que motivaron la accin
El contexto poltico y econmico de la propuesta de referendo, se caracteriza por la privatizacin
evidente en la Ley 142 de 1994 o de Servicios Pblicos, al acoger el estado Colombiano un modelo
de libre competencia para solucionar problemas financieros, de sostenibilidad, tecnocrticos y
clientelistas de las empresas de acueducto y alcantarillado ( Jaramillo, 1995: 105), mediante la
apertura a operadores privados el cual a 2005 era del 40%, el incremento de tarifas atribuido a
la actualizacin de precios y el desmonte de rezagos tarifarios, cuyos ajustes pretendan lograr la
suficiencia financiera de las empresas (Domnguez & Uribe, 2005).
Sin embargo, un detonante de movilizacin surge a partir del proyecto de Ley del Agua en 2003,
modificado hasta formular el proyecto de Ley 365 de 2005, el cual buscaba establecer medidas para
orientar la planificacin y administracin integral del recurso hdrico en el territorio nacional, implicando
concesiones del agua hasta por 50 aos, depender de autorizaciones para el derecho y uso de
aprovechamiento, dando paso a la mercantilizacin del agua.
Paralelo a la situacin de mercantilizacin del agua, se encuentra a inicios del ao 2000 similares
intenciones sobre otros recursos naturales, evidentes en la Ley de Pramos abordada en varias
oportunidades, mediante: el proyecto de Ley 032 de 2003 y el proyecto de Ley 028 de 2008, y la
Ley Forestal 025 de 2004, aprobada mediante la Ley 1021/2006, las cuales resultan vinculadas al
Tratado de Libre Comercio-TLC con Estados Unidos, al incluirse en el marco de bienes y servicios
ambientales atractivos a la inversin extranjera.
En suma, este marco de oferta de servicios ambientales va ley, se relaciona con la bsqueda
gubernamental de dejar abierto el camino a futuros compromisos del TLC, dado que en este
tratado se contempla la obligacin de las partes de cumplir su propia legislacin en materia
ambiental (Ministerio De Comercio, 2005): as al contemplar la ley colombiana la venta de servicios
ambientales y concesiones, seran menores los impedimentos para acceder y comercializar estos
en el contexto del libre comercio.
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Esta apertura a la privatizacin y comercializacin de recursos naturales no es ajena a las alertas
institucionales y sociales a nivel internacional, donde se plantean plataformas de lucha para hacer
frente a las trasnacionales y las modalidades de privatizacin del agua, con el reconocimiento de los
principios del agua como Derecho Humano Fundamental y bien comn y pblico, y la promocin
de plebiscitos y denuncias, que excluyeran el agua y saneamiento de acuerdos comerciales de la
Organizacin Mundial del Comercio (OMC) o cualquier acuerdo regional o bilateral.
Ejemplo de estas protestas se encuentran en el caso de la Guerra por el Agua en Cochabamba,
Bolivia en el 2000, y Uruguay con el referndum por el agua y la vida en 2004, la cual es la primera
experiencia internacional en incluir el agua como derecho fundamental en su constitucin, a
travs de la democracia directa.
En la actuacin a nivel nacional, el II Foro Social Colombia en 2004, puede considerarse un
primer espacio de encuentro de organizaciones sociales donde se daba rechazo a modelos de
privatizacin de recursos naturales, planteando la necesidad de una reforma a la Ley 142/94 y
la Ley de Aguas, que incluyera el carcter de bien pblico, adems de la realizacin y apoyo de
campaas en defensa del agua (Colmenares, 2005: 57).
As Ecofondo como Organizacin de coordinacin de Organizaciones Ambientales, en Abril
de 2005, recoge consideraciones de plataformas de lucha por el agua a nivel internacional y
nacional, y lanza a manera de proyecto la Campaa El Agua un Bien Pblico con el propsito de
construir participativamente polticas pblicas, acciones y formas organizativas para la defensa
del agua como bien comn y pblico en Colombia, contando con financiacin de la Cooperacin
Holandesa, logrando esta iniciativa ser propulsora del tema a nivel nacional y suscitar lo que sera
el referendo por el agua.
B. Desenlace de la accin colectiva entre 2007 a 2009 y parmetros de movilizacin.
El desarrollo de la Campaa de Ecofondo si bien culmina su primera fase en 2006, convoca
en febrero de 2007 a actores sociales de las unidades regionales y actores clave vinculados
previamente a la campaa como Sindicalistas, Usuarios de Servicios Pblicos, representantes
tnicos, Ambientalistas y Acueductos Comunitarios, a organizar una campaa de unidad nacional
en defensa del agua y a constituir un Comit de Impulso para promover un referendo que modificara
la Constitucin Nacional, y lograra el reconocimiento constitucional del agua como Derecho
Fundamental.
De este, surge el Comit Nacional en Defensa del Agua y de la Vida CNDAV, adoptando
propsitos diferentes a la Campaa de Ecofondo y la iniciativa legislativa de la Defensora del
Pueblo de 2007, donde esta ltima aunque reconoce el Derecho Humano al Agua consagrado
a partir del bloque de constitucionalidad, radica el proyecto de Ley No 197 de 2007 y en 2008
el proyecto de Ley 047, a fin de avanzar en el cumplimiento y efectividad del DHA, a partir de
obligaciones, criterios y parmetros segn los cuales el Gobierno nacional deba consagrar y
hacer explcito este Derecho. Sin embargo el trmite legislativo es desfavorable, el cual inicia en la
Comisin V de temas ambientales y hace trnsito a la Comisin I de derechos humanos por falta
de ponente, y no surte los debates y trmite respectivos.
En este sentido, la iniciativa de referendo del CNDAV plantea de manera explcita reivindicaciones
adicionales al agua como DH y la gestin pblica del servicio de acueducto y alcantarillado
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consideradas en la campaa de Ecofondo, ampliando estas a: la concepcin del agua como bien
comn; la proteccin de ecosistemas asociados al ciclo del agua y los territorios tnicos, y el
derecho a un mnimo vital gratuito (Colmenares, 2008: 43). Diferencindose con la propuesta de
la Defensora en el tema de prestacin de servicios, la cual considera pertinente continuar el marco
institucional actual que orienta la prestacin eficiente y con calidad de los servicios, independiente
del tipo de prestador (Flrez, 2010).
Es as como la propuesta de articulado del CNDAV, si bien se centra en el acceso al agua para
consumo humano desde la inclusin y medidas para garantizar el acceso y derecho a travs del
mnimo vital, sostiene un enfoque proteccionista hacia los ecosistemas asociados al ciclo del agua,
y el reconocimiento y fortalecimiento de prestadores de servicios pblicos como los acueductos
comunitarios y de esquemas pblicos, dejando de lado los sistemas de saneamiento que apuntan
tambin a la dignificacin humana, lo cual constituye una de las debilidades de contenido de la
propuesta hacia la ampliacin del Derecho Humano al agua.
No obstante, las amenazas por las que las organizaciones argumentan su protesta se centran en
el modelo de desarrollo al cual est sujeto el pas por el Banco Mundial y en el que predominan
dos dimensiones dependientes del mercado, una en trminos de lo poltico y administrativo
con esquemas de privatizacin como los Planes Departamentales del Agua y concesiones de
empresas pblicas a privados, y las restricciones en la reglamentacin de operacin de sistemas de
acueducto y alcantarillado adaptadas para el cumplimiento de estndares de calidad y econmicos
para grandes operadores. Otra de las dimensiones es la ambiental, con base en la extraccin y
explotacin de recursos naturales por trasnacionales que inciden en la degradacin de ecosistemas
que regulan el ciclo del agua y modifican apropiaciones culturales y territoriales de poblaciones
tnicas
6
.
Transcurso del trmite de referendo frente a las acciones realizadas
Partiendo de los pasos del referendo de la Ley 134 de 1994 sobre mecanismos de participacin,
se agrupan dos fases para el anlisis de las acciones realizadas en la consagracin del agua como
DH, segn una fase de movilizacin y recoleccin de firmas que retoma la Inscripcin de la Solicitud
y Trmite de la iniciativa en el cual se oficializa el reconocimiento del Comit de Promotores, el
respaldo a la exposicin de motivos y el articulado propuesto, y una fase de accin legislativa, que
incluye la discusin y votacin en el Congreso.
6
Entrevistas a profundidad con promotores y simpatizantes del referendo realizadas entre 2009 y 2010.
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Esquema 1.
Relacin pasos trmite del referendo frente a las acciones desarrolladas por el CNDAV.

Fuente: Consolidacin de la autora con base en documentos de las organizaciones promotoras del referenco y espacios de
actuacin identificados durante el trabajo de campo 2011.
As, alrededor de la Fase de movilizacin y recoleccin de firmas, se encuentra una dinmica de
movilizacin y visibilizacin intensificada, con estrategias como las navegaciones de los 7 principales
ros del pas, para el reconocimiento y visibilizacin de la problemtica del agua en lugares
olvidados y apartados de las zonas urbanas, y la georeferenciacin de la situacin de las cuencas
hidrogrficas en la relacin entre las comunidades y el agua a nivel nacional.
Las navegaciones se identifican por tanto, como una estrategia de impacto social desde la cual si bien
se recogan firmas, se realizaban foros, conversatorios, talleres, marchas, conciertos, festivales del agua,
y declaraciones de ros, que atraan la participacin de alcaldes, campesinos, estudiantes, indgenas,
comerciantes, estos representaron un acontecimiento importante para la regin, relacionando los
conflictos por el agua con el propsito del referendo.
Para los fluvionautas conformados por integrantes del Comit Nacional, acadmicos, activistas,
periodistas y organizaciones aliadas como la Red Vida con los Comits de Defensa del Agua
de Bolivia y Uruguay, las navegaciones eran otra forma de recuperar la palabra y credibilidad
por los procesos sociales y organizativos (Olivera, 2007: 301), al generarse intercambio con las
comunidades; donde estas exponan sus necesidades respecto al agua, asuman compromisos con
el proceso de referendo o reconocan alternativas de solucin.
[92]
LA ACCIN COLECTIVA DEL AGUA EN COLOMBIA Y EL REFERENDO
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anlisis poltico n 80, Bogot, enero-abril, 2014: pgs. 79 - 103
En el caso de foros y seminarios, estos con un carcter acadmico, de intercambio de experiencias
y respaldos, permitan al CNDAV abordar puntos de debate, denuncia y avance del trmite del
referendo, logrando convocar a estudiantes, organizaciones sociales y actores institucionales como
la Defensora del Pueblo, el IDEAM, la Procuradura General y Concejales, los cuales respaldaban
desde su accionar la iniciativa del referendo en estos espacios.
Las asambleas del CNDAV, con realizacin a 2009 de seis asambleas, configuraron espacios de
deliberacin, concertacin, informacin y cohesin entre organizaciones sociales de diferentes
regiones del pas, y personas comprometidas con el referendo, facilitando la conformacin de
Comits, el encuentro e intercambio de experiencias, la definicin de acuerdos en la formulacin
del articulado y la exposicin de motivos, como orientar acciones de movilizacin a seguir para la
recoleccin de firmas y trmite del referendo.
Otras acciones involucradas en esta fase tienen un componente de comunicacin y visibilizacin de
respaldos, a travs de programas de radio, cd, videos con artistas reconocidos a nivel nacional, los
cuales manifestaron su posicin frente a la situacin del agua y convocaban a apoyar el referendo
7
,
siendo este material socializado en eventos de recoleccin de firmas y comercializado como medio
de financiacin.
La difusin por tanto del referendo en medios de comunicacin, guard mayor articulacin con
medios comunitarios, alternativos, universitarios, indgenas y populares (Gmez, 2009: 324), donde
lograr aparecer en medios masivos estuvo mediado por la cuestin legislativa y los resultados de
los debates en el Congreso, implicando para el Comit reorientar lo comunicacional no slo desde
lo masivo, sino en incorporar a la movilizacin elementos creativos, de lenguajes amplios y redes
virtuales que permitirn interesar en lugar de distanciar, lo que permiti identificar la necesidad
de explorar estos medios estratgicos, incluso para denunciar a los opositores (Mrquez, Salazar
& Celis, 2010).
Este marco comunicacional, se reconoce como un aspecto que debilit el referendo, al no lograr
una mayor difusin y la dificultad de posicionar el mensaje y la informacin sobre lo realizado,
que diera relevancia a esta propuesta a nivel nacional, adems de las limitaciones econmicas para
pautar en medios masivos y mantener la comunicacin con lderes locales.
En general, esta fase de movilizacin y recoleccin de firmas implic aportes de las organizaciones
del Comit Promotor como de organizaciones adscritas a Ecofondo, con $211.833.069 millones de
pesos para el pago de carpas, volantes, habladores, planillas y el pago de recolectores de firmas
(Marquez & Mira, 2010), lo cual aunque estuvo en el umbral establecido por la Registradura
Nacional de $333.974.388
8
, cont con demandas de esta entidad hacia los promotores, al considerar
que Ecofondo como una sola organizacin y no diferenciada entre organizaciones filiales, superaba
sus aportes sobre del 1% del monto establecido.
7
La produccin musical AGUA, cantos para que fluya con produccin general del CNDAV y Ecofondo, cont con la donacin
de canciones de artistas como; Alerta, Aterciopelados, Conector, Chocquibtown, Jorge Velosa y los Carrangueros, La Mojarra
Elctrica, La 33, Malalma, Martina Camargo, Retrovisor, Sidestepper, Pernett y Walka, y el arte de la cartula diseada por Benjamn
Jacanamijoy.
8
Consejo Nacional Electoral. Resolucin 067 de 2008, artculos 1 y 2.
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Marco de tensiones y discursos
De este contexto de movilizacin se encuentran tensiones entre actores y detractores, evidentes
entre sindicalistas y ambientalistas, donde al hablar de bien comn y pblico para los sindicalistas
la concepcin de bien implicaba relacionar una mercanca, mientras para los ambientalistas el debate
deba orientarse hacia los recursos naturales como bienes o factores de vida que hacen parte de
la nacin y son propiedad de cada colombiano, los cuales deben protegerse para garantizar su
existencia y uso comn
9
.
Otra tensin se encontr en lograr que sindicalistas y vocales de control consideraran el agua no
slo desde el discurso de servicios pblicos, sino tambin como elemento y patrimonio natural,
retomando la posicin ambientalista de proteccin de los ecosistemas como garantes del ciclo
hidrolgico y la vida, y en este sentido valorados como ecosistemas esenciales y no estratgicos, como
los considera la Organizacin Mundial del Comercio.
No obstante, esta posicin ambientalista cont con objeciones desarrollistas de vocales de control
que cuestionaban el centrarse en la conservacin y no utilizacin de estos ecosistemas para fines
productivos, afectando por ejemplo derechos de los campesinos. Ante esta discusin, se llega al
consenso, reconociendo ambas partes este conflicto fuera del alcance del referendo y la necesidad
de implementar soluciones estructurales como polticas agrarias y de restitucin de tierras.
La proteccin del agua en territorios sagrados, fue otro elemento de tensin, donde desde la
visin cultural y territorial de poblaciones indgenas y afrodescendientes se buscaba reconocer
la identidad y propiedad territorial del agua de estas comunidades, al hacer un uso y manejo
sostenible desde tiempos ancestrales. Sin embargo, para los detractores del referendo esto fue
interpretado como la privatizacin y apropiacin que estas poblaciones realizaran con el agua,
lo cual fue argumentado desde la concepcin de estado laico y por tanto la propuesta deba estar
desligada de orientaciones religiosas o de credo (Barreras, 2008: 29).
Por su parte, para la comunidad indgena la representacin sagrada constitua seguir el mandato
de la Ley de Origen, viviendo en armona, y no afectando la naturaleza ya que sera atentar contra
ellos mismos, por lo cual el pueblo colombiano deba reconocer el papel realizado por ellos como
guardianes de los recursos naturales (Gaan, 2009).
Esto represent que al interior del CNDAV se revaluara la concepcin de lo sagrado frente a la
valoracin de lo cultural y territorial de las poblaciones tnicas, lo cual habra facilitado el debate
en el momento de discusin en el Congreso, e igualmente evidenci la necesidad de profundizar
esta discusin con el sector tnico (Mrquez, 2010).
Las anteriores discusiones y posiciones muestran aprendizajes recprocos, valorados por el Comit
como una oportunidad poltica, al involucrar la voluntad de diversos sectores con capacidad de
autocrtica y mediacin de posiciones para construir un articulado claro y comn de interlocucin
directa con el Gobierno Nacional.
Igualmente colocar el agua en el debate pblico, con temas como el Mnimo Vital Gratuito - MVG,
adaptado e implementado en Medelln a travs del Plan de Desarrollo 2008-2011 y en Bogot
9
Entrevistas a profundidad con promotores del referendo realizadas entre 2009 y 2010.
[94]
LA ACCIN COLECTIVA DEL AGUA EN COLOMBIA Y EL REFERENDO
COMO ACERCAMIENTO DE DEMOCRACIA DIRECTA
Ivette Johanna Gmez Bustos
anlisis poltico n 80, Bogot, enero-abril, 2014: pgs. 79 - 103
mediante el Decreto 485 de 2011 y el Decreto 64 de 2012 para garantizar el acceso al agua a
poblacin vulnerable, conforma tanto una ventana y oportunidad que muestra la viabilidad de
aplicar este tipo de propuestas, ejerciendo tambin como un logro del RPA.
Caracterizacin de los actores
La caracterizacin de actores busc contrastar la heterogeneidad de identidades y el reconocimiento
de este como movimiento social, para lo cual se analizaron discursos de las organizaciones del
Comit Promotor, identidades polticas y redes de interaccin.
Producto de las tensiones y discusiones, como de la inclusin de los discursos en las agendas de las
organizaciones, se define la ampliacin de discursos en el caso de los vocales de control, al incluir la
proteccin de ecosistemas o del patrimonio pblico y no solo defender los derechos de los usuarios.
Para algunos ambientalistas y la representacin indgena a travs de la ONIC, se evidencia tal
ampliacin al incluir la defensa del agua ante los esquemas de prestacin de servicios privados
y no solo a un discurso verde y proteccionista, mientras para el caso de los sindicalistas a pesar
de expresar la importancia de la proteccin de los ecosistemas esenciales en diferentes escenarios
pblicos, en sus agendas an persiste la lucha frente al modelo neoliberal y las estrategias de
privatizacin, lo cual muestra el arraigo a esquemas e idearios tradicionales (Ver. Tabla 3).
Las identidades polticas se atribuyen as con base en la categorizacin que cada organizacin
realiza sobre s misma, y sobre la que basa sus reivindicaciones, encontrando como aunque se
amplan los discursos las identidades se conservan.
Respecto a las redes e interacciones entre organizaciones, como en el caso de organizaciones de
usuarios y trabajadores, se identifica como estas guardan mayor relacin con coaliciones de
izquierda como el PDA y el gremio sindical principalmente a travs del MOIR
10
, las cuales
dispusieron de sus poblaciones de base para la movilizacin y recoleccin de firmas. Igualmente,
cada organizacin con sus redes internas avanz en el intercambio de informacin, recursos y
movilizacin de sus bases. En el caso de las redes internacionales se destaca la articulacin con
los procesos de defensa del agua de Uruguay y Bolivia como referentes, donde de Uruguay se
retoman los pasos constitucionales, jurdicos y legislativos frente a la consagracin del DHA a
travs de plebiscito, mientras el caso Boliviano es un referente del proceso de movilizacin social.
De esta manera, Colombia guarda similitud con el caso Uruguayo con base en el uso de la herramienta
constitucional del referendo y la conformacin de un CNDAV. Sin embargo las diferencias radican
en un articulado de mayor integralidad, el cual no slo dimensiona la prestacin del servicio y el
contexto poltico, donde para el caso Uruguayo existen antecedentes de aplicabilidad y cultura de
uso de este mecanismo de reforma, mientras en el contexto nacional el nico caso de aprobacin
de una ley para un referendo en este caso gubernamental, fue el llevado a cabo bajo el gobierno
de lvaro Uribe en 2003, con un resultado parcialmente exitoso (Riveros, 2007:13).
Los intercambios entre redes generaron a su vez, aportes sobre concepciones del agua como lo
fue el agua bien comn y pblico, derecho humano fundamental o las plataformas de lucha,
adoptadas de Foros Alternativos Mundiales del Agua y Foros Sociales Mundiales, con los cuales
el Comit Promotor y el CNDAV fue ampliando sus discursos y argumentando sus propuestas.
10
PDA: Polo Democrtico Alternativo MOIR: Movimiento Obrero Independiente Revolucionario.
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COMO ACERCAMIENTO DE DEMOCRACIA DIRECTA
Ivette Johanna Gmez Bustos
anlisis poltico n 80, Bogot, enero-abril, 2014: pgs. 79 - 103
Adicionalmente, la articulacin y solidaridad de estas redes gener respaldos ante el Congreso
Colombiano solicitando el respeto por el texto original, al considerar este reflejo de la voluntad
ciudadana
11
.
En este sentido, es evidente la relacin de la defensa del agua en Colombia con redes de defensa
transnacionales, lo cual represent ejemplos de actuacin, respaldo e intercambios de conocimiento,
y un mecanismo de apoyo y credibilidad hacia este proceso.
A partir de los elementos de caracterizacin anterior, puede definirse este como un proceso
impulsado por un movimiento social, al relacionar la heterogeneidad de actores con base en la
diferencia entre sus discursos e identidades polticas, donde si bien se renen en el marco del
referendo, han venido abordando el tema, con fluctuacin de las acciones colectivas desarrolladas
y objetivos comunes.
Otro aspecto de reconocimiento como movimiento social, se encuentra desde la autonoma e
identidad, donde aunque el proceso de debate y defensa del referendo fue amplio y tenso, no
implic transformar identidades de las organizaciones en contraprestacin de respaldos o intereses
de otros sectores, y en trminos de autogestin, el referendo evidencia un avance en la formulacin
de propuestas para la transformacin estructural de realidades como en la introduccin del agua
como DH en la agenda pblica, producto del actuar de las organizaciones y la articulacin con
otras redes sociales.
Fase de accin legislativa en un marco de restricciones y limitaciones
La fase de convocatoria del referendo, mediada por el control de constitucionalidad antes del
voto y promulgacin de actos legislativos, enfrent limitaciones de procedimiento e intereses
partidistas, desde la modificacin de la propuesta aludiendo principios laicos con la connotacin
del agua como sagrada, hasta limitaciones fiscales del pas para cumplir el MVG y por ende con
un Derecho Humano.
Es as como esta fase en medio de los debates en el congreso entre finales de 2008 a junio de 2010,
las tensiones entre bancadas e instituciones gubernamentales, los perodos de cese de sesiones
en el congreso y trmite legislativo, y el paso de la Comisin I a la Comisin V del Senado
12
, se
traduce por el detenimiento, dilacin y limitacin de la movilizacin.
De igual forma se evidencia como este referendo no era prioritario para la mayora de parlamentarios,
considerando la falta de qurum decisorio, logrando la mayora slo en los momentos de votacin.
Seguidamente, el tiempo de trmite de este proyecto tanto en esta Comisin V y la I, completando
un ao y medio de radicacin en el congreso, muestra la indiferencia frente al tema, teniendo
como referentes otros proyectos de referendo de iniciativa ciudadana como el referendo pro-
11
En la firma de estas solicitudes se destacan; Maude Barlow, asesora princi pal en asuntos del agua - Asamblea Permanente de la ONU,
Eduardo Galeano, Escritor uruguayo, Federico Mayor Zaragoza, intelectual y cientfico espaol, ex-Director general de la UNESCO,
Wenonah Hauter, Directora Ejecutiva Food and Water Watch-Washington, Boaventura Souza Santos, Profesor Universidad de
COIMBRA, entre otros.
12
La Comisin Primera del Senado trata asuntos de reforma constitucional, leyes estatutarias, organizacin territorial, reglamentos
de organismos de control, normas generales de contratacin administrativa, notariado y registro, estructura y organizacin de la
administracin nacional y central, y la Comisin Quinta aborda temas agropecuarios, de ecologa, ambiente, vivienda, desarrollo
territorial, adjudicacin y recuperacin de tierras.
[96]
LA ACCIN COLECTIVA DEL AGUA EN COLOMBIA Y EL REFERENDO
COMO ACERCAMIENTO DE DEMOCRACIA DIRECTA
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cadena perpetua para violadores de nios propuesto desde 2008 y el referendo reeleccionista
con inicio en el 2007, los cuales tuvieron debate y votacin en menor tiempo, no necesariamente
por la complejidad e implicaciones que llegasen a tener estas propuestas, sino ligadas a mayores
respaldos gubernamentales, gremiales y de bancadas.
Otros apartes importantes del momento legislativo con base en la influencia en la modificacin y
trmite final del referendo, se basan en:
Modificaciones del referendo realizadas por los Senadores Roy Barreras y Carlos vila en la
Comisin I y por Bladimiro Nicols Cuello Daza con Constantino Rodrguez Calvo senadores
de la Comisin V, que plantean reconocer la realidad econmica y fiscal del pas para consagrar
el DHA, argumentando que si bien no existe jurisprudencia constitucional al respecto, podan
realizar ajustes al acoger el control de constitucionalidad de la Sentencia C-551 de 2003
13
,
conservar unidad con el tema y estar dentro de los lmites constitucionales al no implicar
sustitucin constitucional.
Para los Promotores las modificaciones representaron ir en contrava de los respaldos de
2.044.267 de colombianos, al debatir una propuesta diferente y con cambios sustanciales, entre
ellos: suprimir del debate el consagrar el agua como Derecho Humano y Bien Comn y Pblico;
reducir el Mnimo Vital Gratuito a Mnimo Gratuito solo para poblacin pobre; suprimir la
consideracin del agua como elemento sagrado e integrante de los territorios de poblaciones
indgenas; eliminar la propuesta de proteccin de ecosistemas esenciales al ciclo del agua, y
suprimir la prestacin del servicio de acueducto y alcantarillado de forma directa e indelegable
por el estado o comunidades organizadas.
Ante estas modificaciones que representaron la negacin de la propuesta de referendo, el
Comit Promotor apel a la Plenaria del Congreso en abril de 2009, buscando dar trmite
a la discusin y pasar el debate a otra Comisin de mayor cercana con el tema. Siendo este
considerado como un momento de oportunidad para el referendo, que termina con el paso del
referendo a la Comisin V, la cual aborda temas ambientales.
Dado los trmites del referendo donde deban realizarse 4 debates para su votacin y a diciembre
de 2008 la discusin fue slo en trminos de foros, se realiz un acuerdo entre bancadas de darle
prioridad a la discusin hasta iniciar el perodo legislativo en marzo de 2009, retomando este como
el primer proyecto en la agenda de la Comisin Primera (Glvez, 2009: 13).
Este acuerdo, pasa por el lobby poltico del Comit, con mayor acercamiento a la coalicin de
izquierda, la cual abri el espacio a foros de discusin en el congreso. Igualmente el Partido
Liberal y el Movimiento Poltico Independiente de Renovacin Absoluta MIRA, respaldaron
la propuesta desde la posicin de apoyo a iniciativas populares y rechazaron la modificacin
a nombre del respeto a referendos de este tipo, mientras otros partidos, despus de mostrar
favorabilidad por el referendo, se convirtieron en detractores (como el Partido Conservador y
Cambio Radical, siendo el Partido de la U uno de los opositores inciales).
13
Esta sentencia reconoce que el Congreso puede modificar las preguntas planteadas por el Gobierno y alterar el cuestionario sobre
temas especficos, pero carece de competencia para introducir temas distintos a los planteados por el Gobierno.
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Este ejercicio de lobby permiti identificar como los parlamentarios no contaban con una
posicin propia, donde algunos a pesar de escuchar la propuesta y manifestar inters, se
contradecan al momento de debatir (Gaan, 2009).
Lo anterior, marco un contexto de tensiones que implic durante 2009, comparaciones que no
permitan concentrar el debate en los puntos del referendo, sino en defender la transparencia del
referendo reeleccionista, discutir si se podan realizar modificaciones al texto original y dilatar la
discusin por falta de qurum.
Entre las posiciones de entidades del gobierno, congresistas, detractores y el Comit Promotor, se
destacan:
Tabla 4.
Posiciones entre Detractores y Promotores del Referendo
Fuente: Consolidacin de la autora con base en Gacetas del Congreso: 717 de 2008 y 339, 342, 343 y 568 de 2009, y hallazgos
de trabajo de campo en 2009, 2011.
Mnimo vital gratuito
-Se reconoce con los subsidios cruzados (MA-
VDT)
-Mayores demandas de agua y disposicin de re-
cursos econmicos al reconocer todos los estratos
(SSPD)
-El MV implica 1.4 billones/ao y (SSPD)
-El esquema actual no puede considerarse como
un mnimo vital dadas las desconexiones por
pago
-El MVG asciende a $730 mil millones de pesos
administrado por un Fondo Nacional
Consagracin del agua como DH
-El DHA es reconocido por el Bloque de Consti-
tucionalidad y este como bien comn se establece
en la C.P. y el Cdigo Civil (MAVDT)
-Consagrar el DHA implica cumplir este y el ca-
rcter obligatorio y gratuito no podra cumplirse
(Procuradura)
A pesar de la orientacin de UN, es necesario
consagrar de manera explicativa el agua como
DH, dado que no tiene un carcter vinculante.
Agua como elemento sagrado
-Es parte de los mismos, vulnera el principio de
igualdad (MAVDT)
-Desligar orientaciones religiosas o de credo,
mantener respeto por la valoracin cultural (Ba-
rreras, Avila)
-El agus se relacion con la Ley de Origen, el De-
recho Mayor y la Ley Natural
-Las tierras de resguardos son propiedades colec-
tivas no enajenadas.
Prestacin de servicios pblicos
-Donde el servicio de acusducto y alcantarillado
es prestado por el Estado, se encuentran los esce-
narios ms crticos (MAVDT)
-La prestacin de servicios por el Estado impli-
cara indemnizacin a los privados y que este
asuma el criterio de eficiencia (ANDESCO)
-El ingreso de operadores privados no ha mejora-
do la cobertura ni la calidad del agua
-El capital privado no reinvierte sus utilizades al
servicio de la sociedad
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De estas posiciones, se encuentran cuestionamientos a los promotores al considerarlos populistas
e idealistas, donde al proponer el MVG para toda la poblacin era invitar a mayores consumos
de agua, y retroceder de un esquema de servicios privado a la prestacin ineficiente del Estado.
Esto se entiende a partir de la lgica econmica y fiscal, donde para los gremios no exista ningn
inters en el avance del referendo, al implicar mayores compromisos de las empresas frente a
la garanta de un derecho y representar la disminucin de rentabilidad para los privados (Polo,
2009).
Este recorrido de tensiones del proceso legislativo lleva a controvertir la funcionalidad del
mecanismo del referendo y papel del Congreso, dado que tal como est planteado este queda sujeto
a la aprobacin y rechazo por el Congreso, siendo poco probable que el mecanismo reconozca la
voluntad popular si se realizan modificaciones o incluso se niega la propuesta, antes de pasar a la
Corte Constitucional.
Consecuentemente, el mecanismo de democracia directa a travs del referendo, encuentra
amplias limitaciones desde el diseo y la falta de claridad para su aplicacin. As, falta diferenciar
el procedimiento entre un referendo de iniciativa popular y uno gubernamental, reconocer el
alcance de las modificaciones por el congreso
14
y el alcance del derecho en trminos del trmite
legislativo y las disposiciones fiscales del pas.
Es as como los promotores encuentran el referendo como una herramienta de democracia
simulada (Urrea, 2009), la cual est en proceso de complementar su contenido, y aunque permiti
llevar el debate del agua a la agenda pblica, debilit el proceso de movilizacin al convertir la
iniciativa en una decisin sujeta a la voluntad de los parlamentarios, y expuesta a institucionalizar
la propuesta (Mrquez & Salazar, 2010).
Esta situacin es relevante relacionarla con el momento poltico, al coincidir con el referendo de
reeleccin de lvaro Uribe Vlez, el cual gener un uninanismo poltico frente a su programa de
gobierno. Adicionalmente las tensiones entre bancadas se incrementaron debido a la acusacin
realizada por Germn Navas Talero Representante del PDA, a los 86 representantes que votaron
el referendo reeleccionista por haber incurrido en prevaricato, al votar a conciencia un proyecto
viciado por no cumplir los requisitos de ley, lo cual gener confrontacin e indiferencia de la
bancada uribista frente al referendo por el agua.
Finalmente, a pesar de la negacin del referendo en 2010, por la Plenaria del Congreso con 70
votos a favor y 18 en contra y no alcanzar la mayora calificada, es decir, lograr la votacin de
84 parlamentarios de un total de 167, los promotores y simpatizantes coinciden en resaltar el
referendo como un objetivo y apuesta amplia por afirmar el Derecho Humano al Agua, mas no
como el fin ltimo de la organizacin social o un momento concluyente para la defensa del agua,
lo cual hace parte de la agenda y proyecciones a continuar.
14
A febrero de 2010, la Corte Constitucional adicional a los vicios de financiacin en el referendo reeleccionista (con aportes individuales
hasta 30 veces de lo permitido), reconoce la existencia de vicios de procedimiento legislativo, al realizar el Congreso modificaciones
al texto original del proyecto de ley respaldado por la iniciativa ciudadana, lo cual excede las limitaciones que el principio
de democracia participativa le impone a la funcin legislativa que surge de la iniciativa ciudadana; esto constituye
un vicio de inconstitucionalidad de la Ley 1354 de 2009 introduciendo un cambio sustancial al proyecto que vulner, a su vez, el
princi pio de identidad y de consecutividad en el trmite legislativo. Comunicado No. 9. Febrero 26 de 2010. Expediente CRF-003-
Sentencia C-141/10.
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CONCLUSIONES
La defensa del agua en Colombia con trayectoria de ms de 100 aos, constituye en los ltimos
20 aos la quinta causa de protesta, debido a amenazas por la privatizacin a travs de los
Planes Departamentales de Agua, la concesin de servicios de acueducto y alcantarillado,
la comercializacin de bienes y servicios de recursos naturales a travs de trasnacionales, y
restricciones para la operacin de acueductos comunitarios, ante la propuesta de Ley del Agua
en 2003 y el modelo de desarrollo predominante en el pas.
La estructura de movilizacin en la defensa del agua, ha surgido de forma espontnea y aislada, es
decir sin estructuras organizativas que cohesionen esta necesidad en un actuar a nivel nacional,
como en las movilizaciones previas al referendo, lo cual muestra un cambio en las formas
de accin con: el uso de herramientas judiciales como las acciones populares; de incidencia
poltica como el referendo y las polticas pblicas; y de gestin comunitaria del agua con el
trabajo asociativo.
A 2007 se evidencian estructuras formales internas con instancias de coordinacin como el
CNDAV y los Comits Territoriales, constituyendo estos atributos, un movimiento formal u
organizado ante la centralizacin, liderazgos y procedimientos establecidos, donde reconocer
el carcter dinmico o coyuntural, se identificara a largo plazo al evaluar si se transforman o
reinventan en el tiempo, o no continan vigentes.
El cambio en las demandas y formas de accin muestran interacciones fluctuantes y no
perpetuadas como expone Tilly en los movimientos sociales, ligadas a la oportunidad de
consagrar el agua como DH a travs del referendo, donde las proyecciones en la defensa del
agua reafirman el carcter dinmico de este movimiento social.
A su vez reconocer este como un movimiento social, se basa en las consideraciones de Melucci
ante la heterogeneidad de actores y la propuesta, lo cual es claro frente a los discursos e
identidades del colectivo promotor y diversos intereses alrededor del agua como derecho.
En relacin con la accin colectiva se encuentra un proceso de construccin social que transciende
de momentos de crisis, desde la lucha por el acceso al agua y el mismo referendo, hasta las
proyecciones en las cuales amplan las demandas, involucran otros actores y se robustece el
contenido de la protesta.
Las amenazas y motivaciones centradas en el modelo de desarrollo en trminos poltico
administrativo y ambientales, resultan limitaciones propias al movimiento y la dinmica
local, mientras las motivaciones externas por el agua como DH y la mercantilizacin, son
influenciadas por plataformas internacionales, las cuales permitieron subir la discusin a un
nivel poltico y legislativo como activar la movilizacin en defensa de un derecho.
Del ejercicio de democracia participativa es claro el avance entre ejercer prcticas reactivas desde
movilizaciones y paros por acceso al agua, a prcticas proactivas de intervencin ciudadana
con incidencia en asuntos pblicos, acogiendo medios de mayor impacto en las decisiones de
inters pblico como el mismo referendo, polticas pblicas locales y acciones populares, lo
cual actualmente es relevante analizar en el contexto de gobernanza del agua.
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En relacin a la democracia directa, se afrontaron riesgos propios a contextos adversos como
expone Hevia, al enfrentar resistencia de actores polticos, principalmente de partidos polticos
por tensiones entre bancadas y rechazo a un margen de actuacin que fortaleciera lo pblico; la
dilacin en el proceso de debate y convocatoria del referendo; la baja capacidad de maniobra
del gobierno nacional frente a presiones de mercados internacionales, esto desde las diferentes
formas de ampliar el mercado del agua con figuras como el TLC y priorizar la operacin
por prestadores especializados y afrontar restricciones financieras sobre el gasto pblico, para
hacer efectivo un derecho humano.
A travs del referendo y el ejercicio de democracia directa, se configura una forma de accin
asertiva y desde abajo en la defensa del agua en Colombia que profundiza en la dimensin
legal y poltica, como una oportunidad para revertir de forma estructural el marco situacional con la
ratificacin del agua como DH, e introducir el debate del agua en la agenda poltica.
De las restricciones que influenciaron el resultado del referendo como: la tensin entre
bancadas, el momento poltico del debate y la dilacin al trmite del referendo, se reconoce
el momento legislativo como el ms coyuntural y riesgoso para ejercer la democracia directa,
cabe cuestionarse qu tan verticales son estos procesos, y la funcionalidad y alcance de este
mecanismo de participacin en Colombia, siendo necesario modificar el procedimiento para
su efectividad.
El mecanismo de referendo y el momento legislativo resultaron limitantes y causales del declinamiento de
la movilizacin, mas no el fin de la defensa del agua, lo cual se proyecta continuar a travs de
polticas pblicas, el fortalecimiento de prestadores comunitarios y mecanismos de efectividad
del agua como derecho.
La defensa del agua como derecho humano, se encuentra en un momento asertivo en trminos de
demandarlo y exigirlo, el cual adems de una aspiracin constituye una apuesta por transformar
marcos tradicionales de acceso y proteccin del agua, transitando de un momento de tensin,
con la negacin del referendo y la presin entre gremios y bancadas, a un momento de
aceptacin parcial y de reconocimiento descentralizado, como lo fue en Medelln y Bogot con
el establecimiento del Mnimo Vital, retando actualmente la conciliacin ante las disposiciones
y vinculacin del agua como DH reconocidas por Naciones Unidas en 2010.
Sobre los Bienes Comunes, aunque el movimiento no plantea una discusin y elaboracin propia
y adopta este de contextos internacionales, se encuentran conflictos a resolver con la asignacin
como plantea Ostrom desde la apropiacin con la asignacin o adjudicacin, lo cual aplica
para el MVG y el debate con la asignacin del agua de forma universal, coherente con la
nocin de derecho, mientras la provisin a partir de la asignacin de responsabilidades para
construir, restaurar o mantener los recursos, encuentra en juego el cuidado y proteccin de
fuentes de agua en territorios tnicos, o en el caso de los AC los problemas de uso del suelo y
sostenibilidad, lo cual deja en riesgo el mismo acceso y provisin del recurso.
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Entrevistas con promotores y simpatizantes del referendo
Entrevista Juan Camilo Mira. Ecofondo. Bogot, 2009, 2010. Danilo Urrea. Censat Agua Viva, Bogot, 2009. Rafael Borda.
Junta Directiva Acualcos, Bogot, 2009. Hctor Gaan. Organizacin Nacional Indgena (ONIC), Bogot, 2009. Humberto
Polo. Sintraemsdes Nacional, Bogot, 2009. Daro Ernesto Flrez. Defensora del Pueblo, Bogot, 2010. Javier Mrquez y
Bibiana Salazar. Corporacin Ecolgica y Cultural Penca de Sbila, Medelln, 2010. Pablo Celis. Liga de usuarios de servicios
pblicos de Cali, 2010.
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UNA PROPUESTA EN EL MARCO DE LA REGIONALIZACIN
Erika Bedoya Ramos
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INTEGRACIN DEL
TERRITORIO DE
INTERINFLUENCIA
CENTRO OCCIDENTE: UNA
PROPUESTA EN EL MARCO
DE LA REGIONALIZACIN*
Erika Bedoya Ramos**
Samuel Guzmn Lpez***
*Artculo producto del Grupo de Investigacin en Gestin Ambiental Territorial de la Facultad
de Ciencias Ambientales, Universidad Tecnolgica de Pereira, apoyado por el Departamento
Administrativo de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Colciencias- y su programa de Jvenes
Investigadores.
**Administradora Ambiental y Joven Investigadora de la Universidad Tecnolgica de Pereira.
Email: ejbedoya@utp.edu.co
*** Magister en Desarrollo Sustentable de la Universidad Nacional de Lanus y candidato a Doctor
en Ciencias Ambientales de la Universidad Tecnolgica de Pereira. Email: sguzman@utp.edu.co
RESUMEN
Este escrito expone los resultados de un estudio investigativo, en el cual, se propone la integracin territorial de
varios munici pios bajo un esquema de RED Microregional para el desarrollo sustentable, dando lugar a una
forma de regionalizacin adecuada para la gestin del desarrollo local en el territorio de interinfluencia Centro
Occidente justificado en los proceso de la ordenacin territorial y descentralizacin. Dicha propuesta se obtuvo,
primero a partir de un diagnostico general de la regin; segundo luego de realizar un estudio de factibilidad
para determinar las variables claves en la consolidacin de una regin y finalmente tras una revisin y seleccin
bibliogrfica sobre el tema de la planificacin territorial en Colombia.
Palabras clave: descentralizacin, desarrollo local, gestin territorial, regionalizacin, sustentabilidad.
INTEGRATION OF THE CENTRAL WESTERN INTERINFLUENCE
TERRITORY: A REGIONALIZATION FRAMEWORK PROPOSAL
SUMMARY
This paper presents the results of a research study which proposes territorial integration of several munici palities
under a micro-regional RED program for sustainable development which will lead to a form of regionalization
adequate for managing local development in the territory of Central Western interinfluence territory within the
process of territorial ordering and decentralization. This proposal resulted first from a general analysis of the
region, secondly after a feasibility study to determine the key variables in the consolidation of a region and finally
after a review and selection of bibliography on the subject of territorial planning in Colombia.
Keywords: decentralization, local development, land management, regionalization, sustainability.
Fecha de Recepcin: 11/10/2013
Fecha de Aprobacin: 18/02/2014
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INTRODUCCIN
Colombia, como muchos de los pases de Amrica Latina viene presenciando un proceso
acelerado de concentracin de su poblacin en las reas urbanas, pasando as en algo ms de
cinco dcadas de ser un pas eminentemente rural, a ser un pas sustancialmente urbano, con casi
tres cuartos de su poblacin concentrada en las ciudades. Este fenmeno que est asociado a los
movimientos migratorios que no han cesado y en cambio han cobrado un nuevo impulso debido
al decaimiento del sector agrario, a la pobreza rural, a la concentracin de la propiedad, a la
situacin de violencia generada por grupos al margen de la ley y al consecuente desplazamiento
forzado, ha generado preocupaciones relacionadas con la reconfiguracin del territorio nacional,
en cuanto a los patrones de ocupacin y a la distribucin espacial de la poblacin como por
ejemplo la distribucin urbano-rural, los procesos de urbanizacin en entornos metropolitanos,
el surgimiento de centros de relevo alternos a las tradicionales capitales de departamento, las
tensiones entre la divisin poltico administrativa tradicional y el surgimiento de nuevas regiones
supramunicipales y supra-departamentales son temas de gran relevancia en el debate sobre el
ordenamiento territoriales en el mbito nacional, en las regiones y municipios.
Lo anterior ha generado que el pas atraviese un momento de cambio y construccin de un nuevo
orden poltico-territorial, cuyos pilares centrales son la descentralizacin y autonoma territorial, la
democracia participativa, la reorganizacin de la divisin poltico-territorial, el desarrollo humano
sustentable y regionalmente armnico y el respeto por la autonoma y diversidad cultural. Estos
elementos demandan la construccin de un nuevo orden poltico-administrativo y la elaboracin
de un nuevo estilo de planificacin del desarrollo, que deben articularse para conformar el gran
proceso de ordenamiento territorial esbozado por la Constitucin Poltica de 1991, el cual, se
fundamenta en las tendencias globalizadoras y de regionalizacin, definiendo: Colombia es
un Estado social de derecho, organizado en forma de Repblica unitaria, descentralizada, con
autonoma de sus entidades territoriales, democrtica, participativa y pluralista.
En la realidad no existe una regionalizacin ptima, pero si son muchas las ventajas de este
proceso: la regionalizacin contribuye a un mejor reparto de los recursos del pas, mayor eficiencia
en la Gestin Regional, Desarrollo social equitativo, posibilidad de ejecutar proyectos de inversin
pblica de competencia, desarrollo del intercambio comercial y la creacin de clusters o redes
pero lo ms importante es que una regionalizacin poltica es una condicin indispensable de una
democracia moderna (Alvayay, 1993).
No obstante para cualquier proceso de regionalizacin la gestin de los municipios es de vital
importancia, puesto que es all donde se realizan las polticas del gobierno nacional y las
estrategias de desarrollo regional, entendiendo esto se proponen un conjunto de conceptos e
instrumentos que se relacionan con la gestin local, entre los cuales se destacan instrumentos
como los planes de accin y alternativas organizativas de gestin como los esquemas asociativos
y las redes municipales. En base a lo anterior en la investigacin base de este artculo se manej
como hiptesis la idea de que es necesario que los avances alcanzados con la descentralizacin
poltica, administrativa y fiscal, se aprovechen en funcin del fortalecimiento de la capacidad
de desarrollo local y regional; as mismo, se requiere, superar los problemas en capacidad
de planificacin y gestin de las entidades territoriales y trabajar en la consolidacin de una
cultura de la asocatividad y la solidaridad territorial, pues no slo es fundamental la generacin
de sinergias entre organizaciones sociales, el sector privado y las instituciones territoriales, sino
tambin entre los municipios vecinos y las regiones.
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El diseo metodolgico implementado para realizar el proceso investigativo se fundament en
metodologa de la Investigacin Holstica de Jacqueline Hurtado, la cual, acoge la posicin de que
hay mltiples maneras de percibir (holismo) que son un proceso cclico; y que hay diferentes
herramientas para observar, conocer y entender el objeto o sujeto percibido, tanto cualitativas
como cuantitativas (totalizante); entre las actividades ejecutadas durante las etapas exploratoria,
comparativa y propositiva de la investigacin se encuentran la recoleccin, revisin y seleccin
de informacin primaria y secundaria, la determinacin, comparacin y anlisis de las variables
de estudio y la formulacin de una propuesta de regionalizacin para la zona de interinfluencia
Centro Occidente.
1. CARACTERIZACIN DE LA REGIN DE INTERINFLUENCIA
La Regin Centro Occidente surge a partir de la propuesta acadmica de integrar varios
municipios de los departamentos de Caldas, Quindo, Risaralda y Valle del cauca, de los cuales
once ya estn agrupados bajo la forma de Comit de Integracin Territorial, de los cuales, siete
pertenecen al departamento de Risaralda (Pereira, Dosquebradas, La Virginia, Santa rosa, Beln
de umbra, Marsella y Balboa) tres al departamento del Valle del Cauca (Cartago, Alcal y
Ulloa) y Viterbo por el departamento de Caldas, acumulando un rea total de 2184,03 Km2 donde
habitan 904149 personas (rea metropolitana Centro Occidente, 2011), que corresponde a un 2.1%
de la poblacin total del pas (428.885.92).
Figura 1.
Localizacin de la actual regin Metropolitana Centro Occidente

Fuente: elaboracin propia tomando como referencia mapas del sistema regional de informacin (SIR)
En cuanto a su localizacin geogrfica la regin se ubica en la zona centro-occidental de Colombia,
la cual, se considera estratgica, porque le permite: interactuar en el conocido Tringulo de Oro,
en medio de las tres principales ciudades de Colombia - (Bogot, Medelln y Cali), interconectar
los departamentos de Risaralda, Quindo, Valle del cauca y Caldas a travs de una red de vas
primarias y secundarias en buen estado, movilizar rpidamente mercanca al puerto sobre el
Pacfico a travs del tramo La Virginia-Buenaventura y finalmente contar con dos aeropuertos uno
internacional en Pereira y el otro en Cartago.
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El abastecimiento hdrico de la regin se sustenta de la Cuenca media del ro Cauca que comprende
las Cuencas de los ros Risaralda, Otn, Campoalegre y La vieja, alrededor de las cuales se crean
diversas interrelaciones asociadas a los usos del recurso hdrico, no obstante a pesar de contar con
un enorme potencial en relacin al agua la regin presenta mltiples problemas ambientales de
origen antrpico.
Segn el Sistema Departamental de reas Protegidas de Risaralda (SIDAP) la Regin contiene
11 reas naturales de inters ecolgico que sumado a la diversidad de Paisaje en el Eje Cafetero
se constituye tambin como patrimonio natural y cultural
1
que representa una tradicin histrica
de produccin cafetera de ms de ciento cincuenta aos que en su momento represent el eje ms
importante de la economa del pas.
En relacin a los procesos migratorios el municipio de Pereira como nodo articulador de la Regin
atrae inmigrantes desde diferentes partes del pas, pero concentra su verdadera fuerza de atraccin
en los departamentos cercanos y de la misma regin. El Municipio de Pereira, tradicionalmente
conocido por su posicin estratgica se ha convertido en el centro de llegada para aproximadamente
2293.000 habitantes de localidades ubicadas a menos de 1 hora de recorrido, lo que la convierte
en un lugar de atraccin y generacin de expectativas ms all de su poblacin nativa que equivale
al 50% del total de residentes actuales (Departamento Administrativo Nacional de Estadstica,
2005).
Figura 2.
Evolucin de Transito Promedio Diario en un radio de 50km, alrededor de Pereira 1993 2008.

Fuente: Anlisis de centralidad de Pereira en base a Instituto Nacional de Vas, cartogrfica IGAC. Universidad externado de
Colombia
Entre las causas ms comunes de desplazamiento que convierten a Pereira en un polo atrayente
de la regin se encuentran las motivadas por estudio y trabajo respectivamente, esto ha generado
unas presiones tanto en los servicios del Estado como en el territorio, puesto que, la ciudad no est
respondiendo efectivamente a las nuevas demandas.
1
Segn declaracin de la UNESCO en el ao 2011.
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Figura 3.
Sistema urbano-regional
2

Fuente: Diagnostico territorial de Pereira. Universidad externado de Colombia, 2012.
Por otra parte la Regin Centro Occidente cuenta con una economa diversificada en su estructura
econmica, pero su crecimiento es lento as como el de Colombia, frente a las dificultades sociales.
Sectorialmente la economa de la Regin se muestra inclinada hacia el sector terciario con el rea
del comercio a la cabeza, seguida de los seguros y finanzas los servicios y la construccin, en un
segundo lugar se encuentra el sector secundario, con la industria y la manufactura y finalmente
se halla el sector primario con lo agropecuario y la minera (Comit Directivo Nacional, 2009).
2. VARIABLES CLAVES PARA CONFORMAR LA REGIN
3
DE CENTRO OCCIDENTE.
La construccin del nuevo orden territorial exige la profundizacin de la poltica de descentralizacin
administrativa y la desconcentracin territorial de los recursos productivos, de los servicios y de
las oportunidades de empleo. En este contexto, las regiones territoriales como entidades pueden
2
Las ciudades tienen una estructura y mantienen relaciones con otras ciudades y con poblaciones en torno a ellas, formando dos
sistemas interrelacionados, interna y exteriormente: un sistema interior (entre zona urbana y rural, entre sus diversas reas que la
forman, residenciales, lugares de empleo, servicios sociales, administrativos, financieros, etc.), y a la vez un sistema exterior, en el cul
las ciudades de la regin, del pas, interactan entre si, por las relaciones econmicas, sociales, polticas institucionales, que ellas generan,
articulan y dinamizan; por lo tanto, urbanizacin y regionalizacin son conceptos asociados.
3
Originalmente el concepto de regin se refera al socio espacio y su identidad cultural, para incluir, ms tarde al sistema de relaciones
sociales internas. Frente a ello Boisier en Teoras y metforas sobre desarrollo territorial (1999) se extiende en su definicin, para ligarla
al presente. Una regin es hoy da una estructura compleja e interactiva y de mlti ples lmites, en la cual el contenido define al
contenedor (lmites, tamao y otros atributos geogrficos). Una regin es hoy una y mlti ple simultneamente, puesto que superada
la nocin de contigidad, cualquier regin conforma alianzas tcticas para el logro de objetivos determinados y por plazos igualmente
determinados con otras regiones, a fin de posicionarse mejor en el contexto internacional. De igual forma se sostiene que la
regionalizacin involucra la divisin de un territorio en reas menores con caractersticas comunes, permitiendo la percepcin de
los recursos disponibles para su manejo adecuado (Julio Cesar Zamora, 2009). En sntesis, en la definicin de regin, domina la idea
de conjunto que rene ciertas condiciones y relaciones socio-culturales, ecolgicas y econmicas, ubicado sobre un territorio, que se
estructura como sistema.
En el presente artculo el territorio es un concepto entendido desde una perspectiva socio-ecolgica como espacio construido por los
grupos sociales a travs del tiempo, a la medida y a la manera de sus tradiciones, pensamientos, sueos y necesidades, significando
el espacio fsico poblado por distintas formas de vida que se relacionan, cooperan y compiten entre s; lo que permite concebir al
territorio como un campo relacional.
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ser un agente clave, un sujeto activo para lograr los cambios demandados por el nuevo orden, pero
para esa construccin de regiones fuertes y dinmicas, protagonistas del ordenamiento territorial
futuro del pas, se exigen la consideracin de unos Criterios para Regionalizar el Territorio.
Con el objetivo de llegar a dichos criterios se realiz una contraposicin, calificacin y anlisis de
las variables influyentes en la conformacin de regiones, mediante el uso de herramientas como
la matriz DOFA y el anlisis estructural MIC-MAC, dando como resultado la determinacin del
siguiente grupo de macro-variables clave en la consolidacin la regin Centro Occidente:
2.1. El modelo regional centralista se asocia al atraso en el desarrollo vocacional de los
municipios menores en la regin Centro Occidente, lo que impulsa el desarrollo de un enfoque
poli-centrista.
Dada la crisis econmica arraigada al sistema capitalista se han propuesto diferentes medidas para
su superacin. Entre las transformaciones propuestas en el marco de las polticas neoliberales,
est la reconversin econmica, que tiene aparejada procesos de restructuracin del Estado y de
reorganizacin territorial. Todos ntimamente ligados en lo que se ha denominado el proceso de
globalizacin de la economa.
La restructuracin del Estado es necesaria no solo como respuesta a los procesos de reconversin
econmica, sino tambin por el reconocimiento de que su estructura centralista, sus vicios y
problemas eran inmanejables para los procesos econmicos en cada realidad nacional. El proceso
de restructuracin ha implicado cambios en lo poltico y en lo administrativo, jalonando en su
dinmica la incorporacin del proceso de descentralizacin.
En Colombia sin embargo, las expresiones cotidianas y reiterativas del sesgo centralista an se
manifiestan en diferentes niveles y son claramente identificables como sntoma fehaciente del
fenmeno integrado concentracin-centralizacin y que se concreta en la conformacin de un
rea altamente concentrada: Bogot D.C y la existencia de 20 reas metropolitanas de las cuales
seis tienen vigencia por la ley 128 de 1994 mientras las dems son reconocidas pero no oficiales.
Aqu podra utilizarse la expresin: una reparticin diferencial de la pobreza como efecto de la
reproduccin, a escala regional, del fenmeno concentracin- centralizacin.
Como ya se mencion en el pas slo existen seis reas metropolitanas reconocidas
administrativamente: Medelln, Bucaramanga, Barranquilla, Pereira, Ccuta, y Valledupar,
sin embargo el rea de inf luencia econmica y de movilidad poblacional es mucho ms
grande que las reas administrativas que les corresponden y en todos los casos los lmites de
la zona de inf luencia metropolitana son difusos y cambiantes, se amplan y contraen al vaivn
de las necesidades de inversin y expansin de la economa; pero en todos los casos se dan
procesos de concentracin de poblacin, trabajo, capital, y poder en sus zonas de inf luencia
metropolitana.
Segn el Centro de Investigacin sobre Dinmica Social en el marco del Proyecto UNFPA (2007),
en las ciudades ncleos tienden a concentrarse las actividades estratgicas de mayor complejidad y
en muchos casos las ciudades menores se incorporan a la metrpoli como ciudades dormitorio,
en las cuales se ubica buena parte de los trabajadores de sectores medios y bajos que encuentran
all vivienda y servicios a mejor precio o mejores condiciones de seguridad; entre el ncleo y los
dems municipios se mantiene una parte del transporte rural de ambas localidades, pero aumenta
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considerablemente el transporte interurbano, las migraciones cotidianas y se desarrollan amplias
zonas de transicin rural-urbana con viviendas destinadas a la residencia y recreacin.
La estructura metropolitana, en la medida en que se consolida, genera externalidades que
impulsan la aparicin de elementos que refuerzan la metropolizacin. Una dimensin regional
dentro de la cual el fenmeno representa desequilibrios de desarrollo intrarregional y que se
concreta en desigualdades dentro de los distintos espacios urbanos y rurales de cada una de
las regiones. Por ejemplo: la disponibilidad de infraestructura adecuada existe slo en pocos
espacios presentndose entonces una mutua retroalimentacin de factores que conducen a dicha
concentracin: los subsectores industriales se ubican en las zonas urbanas con disponibilidad
de infraestructura y a su vez, la inversin adicional estatal en infraestructura tiende a ubicarse
en reas de aglomeracin industrial para responder a presiones de acomodamiento y estimular
nuevos asentamientos.
El punto de fondo es que son ms las externalidades generadas en las regiones metropolitanas
hacia los Centros, que las que reciben de stos. La hiptesis se refuerza en la idea de que las
regiones donde no existen reas metropolitanas, pueden darse un menor desequilibrio en su
desarrollo interno.
Por otra parte, y como un efecto ms de la centralizacin la concentracin urbana se localiza
alrededor de los llamados polos de desarrollo, lo cual podra ser considerado como nocivo s se
tiene en cuenta consecuencias como: altos niveles de desempleo, subempleo y marginalidad social,
con sus secuelas de violencia urbana en las ciudades.
El desequilibrio regional de ninguna manera est desligado de la dinmica de la metropolizacin.
De hecho los elementos que conforman sus estructuras estn mutuamente condicionados.
Este condicionamiento se expresa no solamente en trminos de los efectos recprocos de la
dinmica metropolitana y regional, sino tambin en el hecho de que los factores centralizantes y
concentradores reproducen el fenmeno en el interior de las mismas regiones.
En contraste al anterior panorama mostrado por el fenmeno de concentracin social y funcional
en los centros metropolitanos los patrones de articulacin de la red urbana estn evolucionado
desde estructuras verticales (jerarquas), hacia estructuras poli cntricas y horizontales, a las que
se denominan redes de ciudades y las cuales han roto con las hiptesis tericas de reas de
mercado separadas y organizadas segn una lgica gravitacional alrededor de los centros.
El poli-centrismo implica un sistema urbano equilibrado en cada zona de integracin, con unos
sistemas de flujos cruzados, y un desarrollo de la cooperacin interregional y entre las ciudades,
cuyo objetivo es favorecer el desarrollo de varios polos competitivos en las periferias para
complementar el polo central que se ha desarrollado gracias a la liberacin de los intercambios y
a la transicin radical de los sistemas productivos tradicionales ligados a los territorios.
El poli-centrismo maneja los conceptos de eficacia y equidad, de tal manera que se favorezca el
desarrollo de las regiones perifricas en complementariedad con las regiones cntricas, tambin
tiene un papel destacado porque busca la complementariedad de las reas urbanas para reforzar
el papel de aquellas que forman un nivel intermedio y que equilibran el territorio.
En la actualidad, el desarrollo en la Regin Centro Occidente se encuentra muy localizado en
su rea Metropolitana conformada por los municipios de Pereira, Dosquebradas y la Virginia,
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lo que representa un desafo para la cohesin territorial. Por ello se propone un modelo de
desarrollo regional poli-cntrico que pueda de cierta forma contrarrestar los efectos de un
desarrollo desequilibrado. Este desarrollo consiste en el refuerzo de varias reas de integracin e
interinfluencia de la Regin, incluyendo sus zonas perifricas, dotadas de funciones y servicios de
calidad, a travs de estrategias de desarrollo territorial.
Figura 4.
rea Metropolitana Centro Occidente

Fuente: base cartogrfica del sistema de informacin regional (SIR). Elaboracin propia
2.2. El ordenamiento del territorio es un instrumento para responder al crecimiento
acelerado de las urbes y promover un mejor intercambio regional de bienes y servicios.
El crecimiento acelerado de las ciudades colombianas desde mediados del siglo XX, fue el producto
de una serie de cambios polticos, sociales y econmicos presentes no slo en este pas, sino
tambin en Amrica Latina. Las ciudades Colombianas se convirtieron en los polos de desarrollo
de las sociedades, entendiendo este proceso de cambio en lo poltico, lo econmico y lo social.
A medida que avanza la urbanizacin, la ciudad desempea un papel ms efectivo en la poltica
del pas. Las ciudades del pas se enfrentan, por una lado, a una constante renovacin urbana que
trata de responder eficientemente a las demandas que la sociedad requiere para llevar una vida de
calidad en las urbes. Pero la otra cara de la moneda la presentan las periferias pobres, atrasadas
que no se encuentran vinculadas a los cambios urbanos ms trascendentales y tampoco responden
a los adelantos y transformaciones del siglo XXI.
Las ciudades adems son lugares centrales que organizan el territorio circundante gracias a sus
funciones de direccin, produccin, distribucin y consumo y a los servicios proporcionados a la
poblacin. La ubicacin de las ciudades en el espacio y los flujos que se desarrollan entre ellas
componen la red urbana o sistema interurbano, manteniendo las relaciones de interdependencia
con otros asentamientos y conformando un sistema (Cabeza, 2000).
El sistema de asentamientos o de ciudades, conformado por los ncleos de poblacin (ciudades,
pueblos, aldeas, pedanas, caseros, etc.) y los canales (infraestructuras de comunicacin) a travs
de los cuales se producen intercambios de todo tipo (personas, mercancas, servicios, informacin),
es un importante elemento vertebrador del territorio y un propsito del Ordenamiento Territorial
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que busca optimizar la difusin a travs de una red en la que no haya grandes desequilibrios
jerrquicos ni reas desconectadas (Rodrguez, 2008).
Normalmente y como se haba mencionado en este documento las redes reticulares y poli cntricas
son las que mejor responden a esos retos, especialmente a los de equidad territorial. Es por
esto que, junto con grandes ciudades capaces de generar innovaciones e impulsar e irradiar
dinamismo econmico a toda la red urbana, son necesarios ncleos intermedios que faciliten el
acceso de todo el territorio a servicios y equipamientos bsicos, en este sentido el concepto de
rea de influencia de un ncleo urbano puede ser aprovechado a la hora de delimitar mbitos
jerrquicos de actuacin y ordenacin territorial.
De la misma forma, los intercambios de bienes y servicios sern ms intensos y fluidos cuanto
mejor escalonadas y repartidas estn las jerarquas urbanas, lo cual, se relaciona con las polticas
de Ordenamiento Territorial en la medida en que una estructura poltico-administrativa y una
organizacin territorial ineficiente, afecta la eficacia de los planes de Ordenamiento Territorial. Por
ello, en pases como Alemania, antes de entrar a desarrollar sus polticas ordenadoras, se reform
su divisin territorial para generar espacios de administracin y planificacin ms adecuados a
las finalidades del ordenamiento, algo similar ocurri en Francia con su organizacin regional
(Cabezas Massiris, 1993).
Es en este contexto donde las reformas poltico-administrativas y territoriales del pas adquieren
sentido para el Ordenamiento Territorial. De hecho una mayor autonoma de las entidades
territoriales y una mayor capacidad de gestin como producto de la descentralizacin administrativa
favorece las finalidades del Ordenamiento Territorial. Por lo anterior, la nueva ordenacin del
territorio est relacionado, sin duda, con la descentralizacin, la autonoma y el fortalecimiento de
las relaciones comunidad con su entorno.
2.3. Una planeacin prospectada para una gestin regional incluyente y basada en el
principio de gobernanza.
De acuerdo con su naturaleza, el Ordenamiento Territorial es un proceso planificado,
multidimensional, coordinado, prospectivo y democrtico, su carcter prospectivo se evidencia
en el nfasis de largo plazo que tiene y en el inters por el diseo y construccin de escenarios
futuros, mientras que el aspecto participativo se expresa a travs de la legitimacin social.
Por su parte la descentralizacin implica el reconocimiento de la existencia de un sujeto con
base territorial, de su representatividad local y de su capacidad de gestionar intereses colectivos.
Implica a su vez, la transferencia de competencias, la cesin de poder y de recursos desde el
estado central a ese nuevo ente territorial, de la misma manera, admite el reconocimiento de la
autonoma, la capacidad de autogobierno y de auto-representacin.
El proceso modernizador del Estado ha ido de la mano con el modelo descentralizador y los
nuevos mecanismos participativos que involucran a la gente en la eleccin de sus gobernantes y en
el control de lo pblico, por tanto, la construccin de la democracia participativa y la configuracin
social y poltica de regin debe ser potencializado en el buen sentido por las comunidades desde
abajo para legitimar la gobernanza perdida, la cual, es entendida como la capacidad de las
sociedades y sus subsistemas polticos de tomar decisiones o iniciar acciones en reaccin a unas
demandas y necesidades.
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Entendiendo lo anterior el anlisis sobre descentralizacin y autonoma regional en la poltica
pblica territorial en Colombia, responde a la necesidad latente en la visin de actores, lderes
sociales, sociedad civil, instituciones, la academia y en general toda la comunidad de transformar
el paradigma dominante (excluyente) y desarrollar modelos o estrategias que permitan
la consolidacin de un modelo de desarrollo regional y autonmico en el pas que se trtate
fundamentalmente de planear desde abajo y concertadamente, dando participacin a los agentes
locales en un procedimiento democrtico de planeacin.
2.4. Las riquezas natural y cultural en la regin una ventaja comparativa a convertir en
ventaja competitiva.
El mantenimiento y valorizacin del Patrimonio Natural, en todas sus dimensiones, es uno de
los objetivos especficos de todo proceso de Ordenamiento Territorial. En este marco, y de una
manera general, se definir brevemente qu entendemos por patrimonio natural: el conjunto
de bienes y riquezas naturales, o ambientales, que la sociedad ha heredado de sus antepasados
(DeCarli, 2007) a este respecto hay que tener en cuenta que el Patrimonio Natural o, de una
forma ms amplia, el medio ambiente, constituye el mbito espacial sobre la que se desarrolla la
actividad humana. Igual que toda actividad humana se desarrolla en un territorio e implica a un
territorio determinado, en la misma medida afecta al ambiente y a los recursos que constituyen el
Patrimonio Natural de una sociedad.
Por su parte, el Patrimonio Cultural adquiere una significacin especial cuando es considerado
como uno de los recursos del territorio susceptible de generar riqueza; discurso que resulta valioso
para analizar las potencialidades de los distintos mbitos territoriales presentes en la Regin
Centro Occidente. El conocimiento adecuado del patrimonio cultural es imprescindible, aunque
concibindolo no slo como un inventario de bienes, sino interpretndolo globalmente como un
recurso bsico en la ordenacin y planificacin territorial.
La relacin entre el patrimonio cultural y natural es indisociable, y suele condicionar la
personalidad de un territorio (los paisajes en general, la integracin de los ncleos de poblacin en
su entorno territorial, la transformacin de los ros a su paso por las ciudades, etc.), sin embargo,
en esta necesidad de integracin y concertacin de los aspectos naturales y culturales dentro
de los procesos de desarrollo econmico, se encuentran normalmente, las presiones para una
mejora de la competitividad econmica y el crecimiento frente a la subordinacin ambiental y
territorial. La ordenacin Territorial permite integrar y coordinar el conjunto de acciones que
inciden simultneamente en el medio socioeconmico y en el medio ambiente, evitando aquellas
acciones con balance negativo sobre la sustentabilidad y potenciando las compatibles con los
objetivos de mejora incremental de la sustentabilidad del medio (Serrano, 2009).
Macias (2000) menciona que un elemento bsico de la competitividad es la presencia de ventajas
comparativas, que son estticas y se basan principalmente en la riqueza del territorio; pero para
que este sea aun ms competitivo las ventajas comparativas se deben de transformar en ventajas
competitivas, las cuales, son dinmicas y permiten innovaciones en los procesos y los productos.
En este contexto, el desarrollo econmico local debe surgir en un entorno territorial favorable
a la competitividad, formarse a travs de sistemas productivos territoriales y constituirse en
la organizacin ms apropiada para el xito de las entidades territoriales frente a la apertura
econmica y la globalizacin.
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Solo aquellos territorios organizados, es decir, equipados fsica e institucionalmente a manera de
red con su entorno urbano y regional, que logren incorporar tecnologa, que cuentan con actores y
organizaciones innovadoras, emprendedoras y con una visin de futuro compartida, que realicen
acciones unificadas para el desarrollo del capital humano, cultural y social, cuidando el capital
natural y medio ambiental tienen la capacidad de contribuir a convertir las ventajas comparativas
en competitivas, es decir, pueden agregar valor local y capitalizarlo internamente.
Se concluye entonces, que las regiones son los territorios determinantes del desarrollo econmico
del pas y la competitividad del mismo y si bien existen mltiples discusiones y definiciones
de competitividad desde el punto de vista terico, parece claro que finalmente son las regiones
las que deben pensarse en su constructo de desarrollo (bajo un enfoque de desarrollo local o
endgeno sin desconocer la importancia de tener referentes de otras regiones del pas y del mundo
que adems tiende a cambiar la perspectiva de desarrollo.
2.5. La regionalizacin adquiere importancia en el mbito local y nacional, convirtindose
en una tendencia que debe impulsar la formulacin de propuestas y proyectos para el
desarrollo endgeno.
Aunque el discurso de la regionalizacin en Colombia no es algo nuevo y se viene generando
desde el mismo proceso de descentralizacin ocurrido a mediados de la dcada de los 80 y
ms especficamente desde el instante en que fue consignada la constitucin de1991, es en esta
ltima dcada donde el Congreso de la Repblica ha desarrollado grandes avances en materia de
Ordenamiento Territorial, sobre todo con la llamada Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial
(LOOT) o Ley 1454 de 2011.
En los aos noventa un pensamiento transformador de consolidacin de regiones fue permeando
la poltica del pas a travs de diferentes hechos normativos tales como los Corpes
4
que mostraban
una realidad regional. Adems se contaba con una nueva figura legal la constitucin de 1991 que
aument el nmero de entidades territoriales, pero conservando el modelo de estado unitario con
una variante la descentralizacin administrativa.
Como una iniciativa de dicha descentralizacin se dio paso a la ley 128 de 1994, mediante la cual,
se determinan las reas Metropolitanas y aunque, la Constitucin no contempla la posibilidad de
que se conviertan el entes territoriales si les confiere una funcin Administrativa y planificadora
de los servicios pblicos del territorio metropolitano y del desarrollo del mismo. Dndole
aplicabilidad a esta norma se reglamenta entonces el rea Metropolitana Centro Occidente
(Pereira, Dosquebradas y la Virginia) creada en 1981, pero luego, modificada por ordenanza en
1991.
Posteriormente en el ao 2008 el rea Metropolitana se asocia a la figura de integracin territorial
del Comit de Integracin Territorial Centro Occidente (CIT). Este comit justific su creacin
por medio de la ley 614 de 2000 que hace referencia a estos organismos como un cuerpo colegiado,
con el cual, las autoridades competentes crean un espacio de concertacin que sirve de rgano
consultivo y asesor del gobierno territorial para el establecimiento de mecanismos de integracin,
4
Los Consejos Regionales de Planificacin (Corpes) se crearon como una divisin del territorio nacional para la planificacin del
desarrollo econmico y social.
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coordinacin y armonizacin de las diferentes entidades competentes en materia de ordenamiento
del territorio, para la implementacin de los planes de ordenamiento territorial.
Por otra parte, la Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial se centra en el desarrollo de las
nuevas entidades que fueron planteadas en el artculo 286 de la Constitucin: las regiones, las
provincias y los territorios indgenas. Fija, adems, los principios del Ordenamiento Territorial y la
distribucin de competencias y funciones entre la nacin y las entidades territoriales, as como las
normas para la creacin, funcionamiento y asociacin de las entidades territoriales y las divisiones
administrativas y de planificacin.
En general el proceso de regionalizacin en Colombia se produce a travs de una progresiva
maduracin de los postulados constitucionales, su implantacin se viene realizando paulatinamente,
acomodndose poco a poco en la sociedad y en las instituciones, bajo una visin comn. Hay que
permitir que el proceso siga madurando, aprendiendo de los aciertos y errores.
A partir de estos sucesos surge entonces, una nueva dinmica donde la regin no solo es una
unidad territorial y geogrfica, sino una realidad social, histrica, cultural y adems una unidad
econmica desde la racionalidad de las ventajas comparativas, el valor agregado y el capital, para
poder competir en el mercado.
Por su parte, las figuras asociativas entre municipios son regiones aducidas por parte de sus
proponentes como reas de desarrollo y gestin para la promocin de la competitividad y el
desarrollo local, antes que, mayores estructuras administrativas y burocrticas.
Fundamentndose en lo anterior el empeo Nacional va en direccin hacia la promocin de que
las regiones se renan a la mayor brevedad e identifiquen y prioricen los macro proyectos de su
inters, se busca que puedan acceder a los recursos de las regalas para financiar de manera
equitativa el desarrollo regional. Para acceder a estos fondos y sus beneficios, el estado tambin
ha creado unas figuras denominadas Contratos o Convenios Plan
5
como instrumentos para la
regionalizacin.
3. PROPUESTA DE UN ESQUEMA ASOCIATIVO PARA LA GESTIN LOCAL SUSTENTABLE
DE LA MICRO-REGIN.
Para lograr una mayor capacidad sinrgica, los pases deben apostarle a aprovechar el potencial
que existe dentro del territorio, dejando a un lado el pensamiento de desarrollo que proviene desde
arriba por una perspectiva local y para ello las estrategias del pas deben disponer de un marco
institucional flexible y coherente con los enfoques del crecimiento endgeno y la competitividad
sistmica.
Es as como en la Ley 1454 (Ley Orgnica de Ordenamiento territorial) y en el marco del Plan
Nacional de Desarrollo 2010-2014 Prosperidad para todos, se dedica especial inters al tema de
5
Mediante estos instrumentos de planificacin territorial la Nacin podr contratar o convenir mediante acuerdo de voluntades con las
entidades territoriales, con las asociaciones de entidades territoriales y con las reas metropolitanas, la ejecucin asociada de proyectos
estratgicos de desarrollo territorial. En los contratos plan que celebren las partes, se establecern los aportes que harn as como las
fuentes de financiacin respectivas.
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la regionalizacin, promoviendo las iniciativas de desarrollo regional y asocatividad; para lo cual
se reconoce que uno de los mayores desafos para alcanzar la prosperidad, es lograr niveles de
crecimiento y desarrollo socioeconmico, sostenible y convergente, reconociendo y aprovechando
las diferentes capacidades econmicas, sociales e institucionales locales; basndose en las ideas
anteriores y luego de haber estudiado, el contexto de la integracin territorial en Colombia para
la regionalizacin y de haber ahondado en el caso especfico de la regin de interinfluencia
metropolitana teniendo en cuenta sus particularidades; se propone que se aprovechen los avances
y logros obtenidos por el Comit de Integracin Territorial, para que esta figura se traslade hacia
un esquema asociativo de municipios en Red y de esa forma se realicen la gestin y administracin
del territorio de estudio de esta investigacin en la micro-regin que involucra a 22 municipios
6
de
los departamentos de Caldas, Quindo, Risaralda y Valle del Cauca.
Los planteamientos sobre la cuestin micro-regional recorren un abanico de situaciones donde
se reconoce a la micro-regin como una forma de regionalizacin de gobiernos municipales, un
mbito de concertacin y actuacin comn sin dimensin poltica, una figura territorial en la
que se soporte el desarrollo local, una asociacin voluntaria de municipios como resultado del
asociativismo y una unidad operativa de gestin (Figueroa, 2005). Por todo lo anterior se considera
a la microrregin la unidad y escala territorial adecuada para integrar el rea de interinfluencia
Centro Occidente.
Por otra parte, una Asociacin de Municipios es la organizacin y el instrumento legal que dos
o ms municipios, de uno o ms departamentos, utilizan de manera solidaria para: impulsar
su desarrollo integral, la prestacin de servicios pblicos, la ejecucin de obras o desde una
perspectiva ms amplia para la gestin del desarrollo territorial (local y regional). La asociacin
funciona como puente entre los municipios de la regin y todos los organismos de gestin, como
ministerio, Organizaciones No Gubernamentales (ONG), entes pblicos y privados, con el fin de
adelantar proyectos de beneficio comn.
Desde otra perspectiva para el programa de Apoyo a las Iniciativas Ciudadanas (2001) las redes
son un proceso de unin y construccin colectiva por un inters comn. Son un sistema abierto,
multicntrico, que a travs de un intercambio dinmico entre los integrantes de un colectivo y con
otros, posibilita la potenciacin de los recursos que poseen y la creacin de alternativas novedosas
para la participacin, la resolucin de problemas, la satisfaccin de necesidades y la buena gestin
de las iniciativas locales, en sntesis la Red en el campo de la administracin territorial es una
organizacin representativa de las municipalidades, que a partir de las experiencias alternativas
de gestin, promueve el desarrollo humano sustentable, fortaleciendo las capacidades locales de
gestin, facilitando la promocin del desarrollo local y territorial, canalizando las demandas de
las municipalidades, articulando las redes regionales y territoriales, incidiendo en la formulacin
de polticas pblicas (Sarmiento, 2012).
Dado lo anterior, se plantea conformar un esquema donde la figura normativa sea una asociacin
de municipios organizada a manera de Red, que sobre todo funcione de forma reticular y cuya
rea de influencia sea la micro-regin.
6
11 de los cuales ya hacen parte del Comit de Integracin Territorial como son: Pereira, Dosquebradas, La Virginia, Santa Rosa de
Cabal, Marsella, Balboa, Beln de Umbra Cartago, Alcal, Ulloa y Viterbo y 11 ms que dada su estrecha relacin con el rea de
interinfluencia deben ser incluidos dentro de la micro-regin: Apa, La Celia, Anserma, Risaralda, San Jos, Chinchin, Santuario,
Anserma nuevo, Obando, Salento y Finlandia.
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3.1. La red Microregional Centro Occidente para el desarrollo local sustentable un
modelo terico.
Si lo local como menciona Leff (2002) es el punto de encuentro de procesos sincrnicos y diacrnicos,
donde se precipitan tiempos y momentos diferenciados; es el lugar en donde se articulan identidades culturales
y potencialidades ecolgicas. Es pues el punto de convergencia de los tiempos de la sustentabilidad,
entonces se entiende que el desarrollo local integrado pasa a ser un determinante que facilita
la sustentabilidad y es por eso que las relaciones asociativas pueden ser mejor aprovechadas
en comunidades donde cada miembro conoce las posibilidades y las necesidades de los otros
miembros. En las localidades donde acontecen procesos de desarrollo basados en asociaciones
entre mltiples actores gubernamentales, empresariales y sociales, puede decirse metafricamente
que los miembros de las mismas co-evolucionan, estableciendo entre s relaciones en las que todos
ganan.
En 1992, casi doscientos pases acuerdan en la Cumbre de la Tierra de Ro de Janeiro suscribir
un acuerdo general de carcter histrico, la llamada Agenda 21, un plan de accin hacia la
sostenibilidad local, la importancia de este acuerdo ha supuesto el despertar de los municipios
hacia la sustentabilidad y para ello determina unos objetivos generales que pretende alcanzar la
Agenda 21 y que los municipios asociados deben comprometerse a lograr.
La Agenda 21 Local es un Plan de Accin Ambiental y adems, un extraordinario instrumento
precursor de la innovacin en la gestin pblica, puesto que, es promovido y desarrollado por
autoridades locales en pro del desarrollo sustentable. Integra con criterios de integralidad, las
polticas ambientales, econmicas y sociales del municipio, surge de la participacin y toma de
decisiones compartida entre los representantes polticos, personal tcnico municipal, agentes
econmicos, colectivos y organizaciones sociales, vecinos y vecinas de cada municipio.
Por ltimo, un sistema ser sostenible en la medida en que sea flexible y diverso. El papel
de la diversidad est estrechamente ligado con la estructura en red del sistema. Un sistema
diversificado ser flexible, ya que contiene muchas partes con funciones superpuestas que pueden,
parcialmente, substituirse las unas a las otras. Es posible sostener, aunque tampoco se abordar
en esta nota, que la flexibilidad y la diversidad son caractersticas atribuibles a las comunidades
humanas que tienen conciencia de la interdependencia, es decir, el conocimiento de que la accin
colectiva depende de la actuacin de cada uno y viceversa.
3.2. Funciones que podra desempear la Red Microregional centro occidente.
El artculo 8 de la Ley 1 de 1975 establece cuales son las facultades de las asociaciones de municipios
en Colombia, pero para este caso interesa conocer aquellas relacionadas con el Ordenamiento
Territorial y el desarrollo local sustentable que sean comunes tanto a las asociaciones municipales
como a las redes.
En este ltimo sentido las competencias que tienen mayor importancia se concentran en cuatro
funciones bsicas:
Planificacin estratgica territorial.
Fortalecimiento institucional, asunto prioritario desde la perspectiva de buscar la eficiencia y la
eficacia de las administraciones locales en la gestin del desarrollo sustentable.
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Promocin y fomento del desarrollo econmico local y subregional.
Gestin ambiental subregional, tarea que debe ser realizada de comn acuerdo con la respectiva
autoridad ambiental.
3.3. Estructura de la Red
El concepto de redes est muy ligado al paradigma sistmico y de la complejidad porque son de
auto-organizacin, son flexibles, no responden a jerarquas, permiten la comunicacin transversal,
son dinmicas y cambian (Poggiese, Redn & Al, 1999).
Sin embargo, existen rede en donde las relaciones no son propiamente equipotenciales como se
puede apreciar en la figura 2 y al contrastar por ejemplo las tipologas que se pueden presentar
en una red con el patrn organizacional actual de la regin de interinfluencia metropolitana
Centro Occidente, se puede decir que, la direccin de los flujos se encuentra muy centralizados y
unidireccionales hacia su ncleo principal la ciudad de Pereira y su rea metropolitana formando
una red estrella o centralizada, situacin que demuestra la monotona y poca resiliencia del sistema
de relaciones regionales.
Figura 2.
Tipologas de una Red (el arreglo fsico o lgico en el cual los nodos de una red
se interconectan entre s).

Fuente: David de Ugarte. http://www.lasindias.net/wiki/images/4/46/Topolog%C3%ADas_de_red.gif
Partiendo desde all, se realza la importancia de migrar hacia modelos de organizacin territorial
ms equitativos, por ejemplo, el de las redes de ciudades complementarias, las cuales pueden ser
de diferentes tipos como la red descentralizada o rbol que se ve como una coleccin de redes
en estrella ordenadas en una jerarqua sin que los nodos dependan exclusivamente del central.
Tambin est la red en forma de malla o distribuida, la cual, presenta conexiones redundantes
entre los nodos y por ello cada punto en la red est conectado a todos los dems. Este tipo de
organizacin requiere cierto grado de complejidad para su administracin y funcionamiento, pero
debido a la redundancia de los flujos las relaciones seran las ideales.
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CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
La complejidad de las actuales formas territoriales que desbordan los lmites de las unidades
poltico-administrativas tradicionales, pero que actan econmica y socialmente como una
unidad y exhiben problemas comunes exigen la creacin de instancias unitarias de gestin e
imponen la necesidad de que las polticas de planeacin sean concertadas e integrales.
No se trata enfticamente de ordenar sino, ms bien, de reordenar el territorio mediante las
tcnicas de la planificacin del desarrollo en sus especialidades regional, urbana y ambiental;
este ordenamiento abarcara una amplia y compleja gama de factores geogrficos, ambientales,
sociales, econmicos, administrativos y geopolticos.
El enfoque regional busca reducir los desequilibrios sociales y movilizar las capacidades de
desarrollo endgeno, aprovechando los efectos de vecindad y sus externalidades positivas para
alcanzar mayor crecimiento y competitividad regional. Para ello se requiere definir incentivos
en materia de localizacin de actividades productivas y de asignacin de inversiones y recursos
as como aprovechar de manera sustentable los recursos naturales.
El nuevo paradigma de la regionalizacin debe apuntar a conceder cierto nivel de autonoma
en la gestin o en la administracin, dependiendo, en su naturaleza, de las concepciones que se
tengan tanto como de la capacidad y voluntad poltica imperante en el pas que est aplicando
polticas regionalizantes.
Las propuestas que se generen alrededor del tema de regionalizacin deben aterrizarse a
las realidades haciendo conciencia de que las regiones son el producto de varios procesos
intrnsecos y por ello para la construccin de regiones no existen recetas.
Las estrategias para alcanzar el desarrollo local en los municipios y departamentos del pas
deben disponer de un marco institucional flexible y coherente con los enfoques del crecimiento
endgeno y la competitividad sistmica que sea favorable para canalizar las fuerzas sociales en
pos de un proyecto de desarrollo, mediante un esquema de descentralizacin.
Instrumentos como las Leyes de Ordenamiento Territorial y los planes son valiosos acercamientos
para reconocer que el desarrollo econmico, social y ambiental se genera a nivel regional y
local, de acuerdo a las potencialidades y caractersticas de cada zona.
El pas debe apostarle al desarrollo de asociaciones territoriales que sirvan como eslabones
estratgicos en la identificacin y potenciacin de factores especficos para la competitividad,
la sustentabilidad ambiental, el mejoramiento de la calidad de vida de sus comunidades y la
eficiencia de las conexiones.
La asocatividad debe ser uno de los ejes de la descentralizacin, siendo las figuras asociativas
una buena oportunidad para avanzar en institucionalidad territorial y en la visin compartida
de Estado mediante la generacin de alianzas estratgicas para la optimizacin de recursos
entre los diferentes niveles territoriales.
Lo que distingue a las redes cuando funcionan para gestionar los territorios es el hecho de estar
dotadas de una concepcin y una prctica sistmica, utilizando en sus procesos de conformacin
la planificacin participativa con mecanismos de gestin compartida entre los ms diversos
actores.
Las asociaciones en redes posibilitan: incrementar la participacin e incentivar la voluntad de
los gobiernos locales de continuar promoviendo el desarrollo econmico local como parte de
sus polticas pblicas y contribuir a fortalecer las capacidades territoriales para consolidarlas
como procesos exitosos.
Partiendo de que las cuestiones ambientales no se pueden intervenir de forma aislada, pues, son
sistemas necesariamente compartidos se realza la importancia de que entre los cambios polticos
ms susceptibles para beneficiar la configuracin de un sistema de gestin intermunicipal viable,
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est la institucin del desarrollo sustentable como un compromiso y una responsabilidad de
todos los agentes polticos, sociales, econmicos y culturales a todo nivel, para garantizar no
solo la gestin adecuada de los ecosistemas territoriales sino adems los procesos de gobernanza
y auto gestin. Su filosofa se resume en la frase piensa globalmente, acta localmente.
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INSTITUCIONES FORMALES E INFORMALES EN LA SELECCIN DE CANDIDATOS
EN EL MBITO SUBNACIONAL COLOMBIANO. ELECCIONES 2011
Fredy A. Barrero Escobar
anlisis poltico n 80, Bogot, enero-abril, 2014: pgs. 123 - 145
INSTITUCIONES FORMALES
E INFORMALES EN
LA SELECCIN DE
CANDIDATOS EN EL
MBITO SUBNACIONAL
COLOMBIANO.
ELECCIONES 2011*
Fredy A. Barrero Escobar**
* Este artculo recoge las princi pales discusiones y resultados de la tesis de grado presentada
por el autor para optar al ttulo de Magster en Estudios polticos, Pontificia Universidad
Javeriana, octubre de 2013. Agradezco a Fabin Acua y a Carlos Melndez los comentarios
realizados al artculo; as como a la Universidad Sergio Arboleda por el apoyo financiero.
** Asesor de la Universidad Sergio Arboleda. Magister en Estudios Polticos y politlogo de la
Pontificia Universidad Javeriana. fbarrero78@yahoo.com
RESUMEN
Los procesos de seleccin de candidatos por parte de algunos partidos polticos colombianos en el mbito
subnacional se dan en la interaccin entre instituciones formales (Constitucin, leyes, estatutos y resoluciones)
e informales (pactos electorales, bolgrafo parlamentario y estrategias de ampliacin de la presencia partidista).
Aunque los procesos de rutinizacin tienden a afectarse por la existencia de instituciones informales, stas a
su vez contribuyen a que los partidos diriman sus disputas internas. En suma los partidos polticos tienden
a ser pragmticos en el momento de tomar decisiones respecto a qu candidato avalar, y por ende recurren
indistintamente a reglas del juego formalizadas o no.
Palabras clave: Partidos polticos Colombia, seleccin de candidatos, elecciones subnacionales, instituciones
formales, instituciones informales.
FORMAL AND INFORMAL INSTITUTIONS IN THE SELECTION
OF CANDIDATES AT THE COLOMBIAN SUB-NATIONAL LEVEL.
ELECTIONS 2011.
SUMMARY
The candidate selection processes by some Colombian political parties at the subnational level take place in the
interaction between formal institutions (Constitution, laws, statutes and rulings) and informal ones (electoral pacts,
parliamentary pen and strategies for expanding the parties presence ). Although routinization processes tend to
be affected by the existence of informal institutions, these in turn contribute to the parties resolving their internal
disputes. All in all political parties tend to be pragmatic in making decisions about which candidate to endorse
and therefore either resort to formalized rules or not.
Keywords: Political parties - Colombia, candidate selection, subnational elections, formal institutions, informal
institutions.
Fecha de Recepcin: 10/12/2013
Fecha de Aprobacin: 18/03/2014
[124]
INSTITUCIONES FORMALES E INFORMALES EN LA SELECCIN DE CANDIDATOS
EN EL MBITO SUBNACIONAL COLOMBIANO. ELECCIONES 2011
Fredy A. Barrero Escobar
anlisis poltico n 80, Bogot, enero-abril, 2014: pgs. 123 - 145
INTRODUCCIN
La seleccin de los candidatos (en adelante S.C., plural o singular) por parte de los partidos
polticos es una de sus principales actividades. En este proceso, los partidos miden sus fuerzas
internas, e intentan, algunas veces con xito, escoger el candidato que los representar tanto en
las elecciones como en los cargos o corporaciones de representacin.
En el caso colombiano, la S.C. estuvo tradicionalmente atada a la discrecin de cada organizacin
partidista. Esta tendencia se bas principalmente en acuerdos polticos entre las elites, las cuales a
su vez basaban sus decisiones a partir de reglas informales, principalmente. Sin embargo, a partir
de 1991, con la promulgacin de la Constitucin, se intent superar dicha informalidad, mediante
la expedicin de leyes y reformas polticas, que buscaron formalizar tanto a los partidos polticos
como a los procesos de S.C. Actualmente, aunque el proceso de S.C. se ha formalizado mediante
la expedicin de leyes y reformas constitucionales, tanto en el mbito subnacional como en el
nacional, estos procesos evidencian una mixtura entre lo formal y lo informal.
En este contexto, el objetivo de este artculo es analizar la coexistencia entre las instituciones
formales e informales en la S.C. por parte los partidos polticos colombianos para cargos ejecutivos
del nivel subnacional (alcalda) en las elecciones de 2011 y la rutinizacin que se deriva de la misma.
Por tanto, la pregunta que subyace es existe una rutinizacin (de las instituciones formales) en los
procesos de S.C. por parte de los partidos polticos colombianos en las elecciones subnacionales?
y cmo se evidencian la coexistencia entre instituciones formales e informales en los mtodos de
S.C. a la luz de los criterios para analizar tal proceso (Hazan y Rahat, 2009, explicado con mayor
amplitud en el marco terico) en el mbito subnacional?.
Este artculo se divide en cinco partes. En la primera, se abordan las discusiones tericas referentes
a las instituciones, la S.C., y la relacin entre ambas; de igual forma, plantea las bases tericas a
partir de las cuales se respondern las preguntas recin planteadas. En la segunda, se presenta
una revisin de la literatura que ha analizado los procesos de S.C. en Colombia, con nfasis
en la relacin entre estos y las reglas del juego. En la tercera, se revisa la formalizacin de los
procesos de S.C. en el caso colombiano. En la cuarta, se analizan la S.C. por parte de los partidos
polticos colombianos y su conexin con las instituciones (formales e informales) en las elecciones
subnacionales de alcaldes en 2011. Finalmente, se presentan algunas conclusiones respecto a los
principales hallazgos.
I. PLANTEAMIENTOS TERICOS
Los procesos de S.C. tienden a estar enmarcados en un conjunto de reglas del juego, o instituciones
(North, 2006), formales y/o informales, a partir de los cuales se disminuye la incertidumbre de
aquellos actores que buscan entrar en contienda. Aunque en la literatura se intent separar en
el anlisis a las instituciones formales de las informales, la relacin entre ambas no es de mutua
exclusin. North (2006) resalta que las instituciones formales y las informales no son excluyentes
entre s, ni una prevalece sobre la otra. Por su parte, Helmke y Levitsky llaman la atencin respecto
a que los anlisis de las instituciones democrticas que se centran exclusivamente en las reglas
formales tienen el riesgo de perder gran parte de lo que limita las formas y el comportamiento
poltico, lo cual puede producir una imagen inexacta de cmo funciona la poltica (2006, p.
2). De igual forma, Siavelis propone que Es ms probable encontrar instituciones informales
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1
Para una mayor claridad, por seleccin de candidatos se entender aqu, siguiendo a Ranney (1981), como un proceso
predominantemente extralegal, mediante el cual un partido poltico decide qu persona legalmente elegible para ocupar un cargo
pblico de eleccin ser designado en el tarjetn y en la comunicacin electoral como su recomendado y como el candidato o lista de
candidatos apoyados
1
. La seleccin de candidatos se refleja como causa y efecto de las dinmicas de poder de los partidos (hman,
2004, 4).
en donde los actores polticos enfrentan dificultades en el funcionamiento de las instituciones
formales, o cuando hay una falta de congruencia entre la realidad poltica y arreglos formales
institucionales. (2006, p. 34).
Tomando como punto de partida lo anterior, a continuacin se plantearn los principales
aportes tericos que se han hecho a la relacin entre Partidos polticos, seleccin de candidatos e
instituciones (formales e informales).
Una de las principales tareas de los partidos polticos, de acuerdo con la definicin de Sartori
(1997), consiste en presentar candidatos a cargos pblicos. Para tal efecto, la mayora de veces,
los partidos polticos recurren a reglas del juego previamente establecidas en sus estatutos o
reglamentaciones (instituciones formales) o a mecanismos consuetudinarios o tradicionales
(instituciones informales). Aunque algunos autores resaltan la importancia que tienen para los
partidos polticos las instituciones formales (Vilas, 1997; Duverger, 1994), cada vez hay un mayor
consenso respecto a la interrelacin entre stas y las instituciones informales.
Los partidos polticos tienden a tomar sus decisiones con base en reglas partidistas (y de facciones
y de coalicin) formales, estatutos federales y normas o procedimientos informales que guan la
implementacin de las leyes formales (Helmke y Levitsky, 2004). No entender esta dinmica ha
conducido a que como proponen Siavelis y Morgenstern Los institucionalistas generalmente no
han estudiado la S.C. y el reclutamiento, por que las variables asociadas a stos slo estn escritas
algunas veces, incluyen estatutos partidistas y legales, y globalmente son difciles de medir (2009,
p. 89).

Con base en los anteriores preceptos, la propuesta de este trabajo se basa en identificar las
convergencias y divergencias entre las instituciones formales y las informales y el proceso de
seleccin de candidatos
1
por parte de los partidos polticos en elecciones subnacionales; as como
la rutinizacin de las instituciones formales en el proceso de S.C.
El anlisis de la rutinizacin se basa en los planteamientos de Duque (2007), para quien el estudio
de sta busca establecer: primero, la existencia de reglas estables que rigen el funcionamiento
del partido; segundo, el grado de correspondencia entre reglas (normas estatutarias) y el
funcionamiento del partido, y por ltimo, como resultado de lo anterior, el carcter contingente-
situacional o estndar universal de funcionamiento de ste. (2007, pp. 1434). En ese orden,
segn Duque: un bajo grado de rutinizacin implica una baja correspondencia entre las reglas y el
funcionamiento real, as como la aplicacin contingente de las reglas y modificaciones frecuentes
de las reglas; un alto grado de rutinizacin, evidencia un alto grado de correspondencia entre
reglas y el funcionamiento real, y la aplicacin estndar de las reglas y estabilidad de las mismas
(2007, 143 4).
Sin embargo, dado que el planteamiento de Duque (2007) respecto a la rutinizacin, hace hincapi
en las instituciones formales, dejando de lado a las informales, en este trabajo se evidenciar
que tanto las instituciones informales como las formales pueden o no responder a ejercicios de
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rutinizacin, bajo el entendido de que las instituciones informales tambin dan forma a los
resultados de las instituciones formales en una forma menos visible, pero igualmente importante,
as: creando o fortaleciendo incentivos complementarios a las reglas formales (Helmke y Levitsky,
2006, p. 3). El proceso de rutinizacin de las instituciones formales e informales, parte del supuesto
planteado por Helmke y Levitsky, segn el cual las instituciones formales e informales interactan
en diferentes vas, con diversas consecuencias (2006, p. 13).
Ahora bien, con el fin de identificar la interaccin entre lo formal y lo informal, se retoman los
planteamientos de Helmke y Levitsky (2006) quienes analizan la interaccin entre ambos tipos
de instituciones con base en dos dimensiones: i) El grado de convergencia entre los resultados de las
instituciones formales e informales. Cuando el resultado de las instituciones informales y formales
son similares se da una convergencia; ii) La eficacia de las instituciones formales relevantes. Los
actores consideran que las instituciones formales son eficaces si los mismos identifican una alta
probabilidad de sancin (2006, pp. 1319).
Resultado del cruce de ambas dimensiones, Helmke y Levitsky proponen la siguiente tipologa:
1) Instituciones informales complementarias. Las instituciones informales coexisten con instituciones
formales eficaces, de forma en que no se violan las reglas formales, y por ende no se den resultados
sustancialmente diferentes; 2) Conflicto de las instituciones informales. Es incompatible la coexistencia
de instituciones informales con formales ineficaces; para que actor siga una regla deber violar la
otra, lo que conduce a que los resultados sean divergentes a lo que se espera de las reglas formales;
3) Instituciones informales acomodadas. Las instituciones formales son eficaces aunque los resultados
son divergentes; por su parte, las instituciones informales buscan los efectos de las reglas formales,
pero sin violarlas; 4) Instituciones informales sustitutivas. Combina instituciones formales ineficaces
con resultados compatibles con los de las instituciones informales. Son empleados por actores que
buscan resultados compatibles con las reglas formales. Estas instituciones informales logran los
resultados para lo que fueron diseadas las instituciones formales (2006, pp. 13-19).
Adicionalmente, se analizarn las dimensiones, que a juicio de Hazan y Rahat (2009), dan forma a
los mtodos de S.C., a la luz de los planteamientos tericos de Duque (2007) y Helmke y Levitsky
(2006). Dichas dimensiones son:
Selectorate (palabra de origen anglosajn). Se entender por ste el cuerpo que elige a los
candidatos (Hazan y Rahat, 2009, p. 40). Inclusin o exclusin del cuerpo elector.
Candidatura. Responde a la pregunta sobre quin puede presentarse como candidato de un
partido (Hazan y Rahat, 2009, p. 41). Inclusin o exclusin.
Descentralizacin. Puede ser: territorial o funcional. En cuanto a la primera, sta puede dar
cuenta si se trata de una organizacin del partido nacional, regional o local. Respecto a la
segunda, puede darse por ejemplo, asegurando la representacin grupos como sindicatos,
mujeres o minoras (2009, p. 42).
Votacin versus nombramiento. Para Hazan y Rahat algunos partidos tienen en cuenta
procedimientos de votacin, a diferencia del de nombramiento, en el que los candidatos son
nombrados sin necesidad de aprobacin por parte de ninguna agencia del partido excepto por
el mismo organismo nominador. (2009, pp. 3946)
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II. ESTADO DEL ARTE
En los ltimos aos, en la literatura acadmica se ha evidenciado un mayor inters por comprender
las dinmicas internas de los partidos polticos, en particular en lo referido al proceso de S.C.
Los escasos trabajos que se tenan en esta materia, obedecan a que como seala Freidenberg
(2003), existen problemas para la consecucin de la informacin, hay tensiones entre lo formal y
lo informal de las instituciones, se dan continuos cambios en los procedimientos, y finalmente,
se evidencia una falta de inters acadmico para analizar la toma de decisiones de los partidos
polticos, en este caso de la S.C. En la literatura nacional e internacional que analiza el caso de
la S.C. por parte de los partidos polticos se tienden a estudiar los procesos de seleccin para
los cargos uninominales nacionales (presidente) y ms recientemente para cargos uninominales
subnacionales (alcaldas).
La literatura ha analizado la S.C. en Colombia, principalmente desde lo nacional, centrndose
en: los procesos y mecanismos de S.C. (Acua, 2009 y 2011; Batlle, 2011 y 2012); la relacin entre
ideologa y seleccin de candidatos (Montilla, 2011); la S.C. y las campaas electorales (Losada,
2012); y la relacin entre las instituciones (formales e informales) que enmarcan la actuacin de
los partidos polticos en la escogencia de sus candidatos (Duque, 2007; Losada, 2007; Moreno y
Escobar, 2008; Wills, Batlle y Barrero, 2012).
Para efectos de este artculo, nos concentraremos en la literatura en la que se ha analizado la
relacin entre las instituciones polticas y el proceso de S.C., directamente, o cuyos aportes son
tangenciales, pero denotan la importancia del entramado institucional en dicho proceso.
En general los hallazgos en estas investigaciones llaman la atencin de la relacin inherente entre
las instituciones formales y las informales en los procesos electorales. Duque (2007) encuentra
que los partidos tradicionales colombianos evidencian una escasa rutinizacin
2
, resultado de los
cambios contingentes que realizan los partidos polticos de las reglas del juego, en especial las
contenidas en los estatutos, con el fin de regular las disputas internas. En una lnea cercana
a la de Duque, Acua (2009) identifica que los partidos polticos crean sus propias reglas de
juego conforme con la coyuntura poltica y las pugnas internas, entre otros por los grises que
presentaban las reglas formales.
Por su parte, Losada (2007), tras analizar los efectos de la reforma poltica de 2003 en los partidos
polticos, al revisar los resultados de las elecciones de 2006. El autor encuentra que no es claro
que los partidos dominen el proceso de S.C. frente a los candidatos que avala. Moreno y Escobar
(2008) quienes analizan la S.C. a elecciones de la Cmara de Representantes de los partidos
Liberal y Conservador, entre 1958 y 2002, encuentran que el sistema electoral condujo a que
se establecieran reglas permisivas en la S.C., que atentaban contra la coordinacin del partido.
En ese sentido, identifican que las reglas informales prevalecen en la forma como los partidos
polticos establecen las listas para la Cmara de Representantes.
2
De acuerdo con Duque (2007, p. 143) con el anlisis de la rutinizacin se busca establecer: primero, la existencia de reglas estables que
rigen el funcionamiento del partido, segundo, el grado de correspondencia entre las reglas (normas estatutarias) y el funcionamiento
del partido, y por ltimo, como resultado de lo anterior, el carcter contingente-situacional o estndar-universal del funcionamiento de
ste.
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Acua (2011) analiza los procesos de democratizacin interna de los partidos polticos colombianos
a la luz de sus procesos de S.C., en particular el de la consulta interna. Acua plantea que aunque
la consulta abierta permite que los partidos amplen su base electoral, lo que puede tener efectos
negativos respecto a la cercana ideolgica con el centro del partido (2011, p. 207).
Montilla (2011) propone un novedoso anlisis de la relacin entre la S.C. (centralizada o
descentralizada) y la cohesin ideolgica de los partidos polticos. Antes de entrar a realizar su
anlisis, la autora resalta que existen una tradicin de negociaciones informales, que desplaza
la seleccin hacia los lderes regionales, y las caractersticas del sistema electoral colombiano han
impedido que la designacin de candidatos se realice mediante rganos centrales. (2011, p. 122).
Por su parte Batlle (2011) revis el proceso de S.C. presidenciales entre 1990 y 2010 adelantado
por los partidos polticos colombianos. La autora plantea que si bien la opcin de la consulta
interna se encuentra establecida en la ley, la ausencia de una regulacin que establezca el modo en
que los partidos deben seleccionar a sus candidatos deja a las agrupaciones en libertad sobre qu
mtodos emplear. (2011, p. 65). Batlle (2012) investig acerca de lo que hay detrs de los procesos
de S.C. en las elecciones subnacionales de 2011 en Huila y Santander. Sus resultados plantean que
ms all de las bondades o no de uno u otro mtodo, lo importante para el fortalecimiento de
un partido poltico radica en el respeto por las reglas del juego, en especial por los compromisos
adquiridos.
Losada (2012) analiza la relacin entre el proceso de S.C. a cargos pblicos y la elaboracin
por parte de stos de los programas de campaa en las elecciones subnacionales de 2011 en
Cartagena y Bucaramanga (alcalda), y en Bolvar y Santander (gobernacin). Respecto al caso
de Bucaramanga, Losada plantea que No se detect indicio alguno de que para avalar esta
candidatura, se hayan seguido los procedimientos establecidos por los Estatutos del Partido de la
U (...) Todo indica que se trat de un acuerdo entre dirigentes del partido y personas importantes
dentro de la sociedad bumanguesa.... (2011, 111-3)
Para concluir con esta revisin de la literatura, se encuentra el trabajo de Wills, Batlle y Barrero
(2012). En ste los autores revisan las elecciones subnacionales de 2011, y consideran que el proceso
de S.C. se ve afectado por factores formales, informales y contextuales. Para los autores Respecto
a la decisin interna de los partidos tienden a transitar entre los formal y lo informal. La mayora
de partidos dan un amplio margen de maniobra a las lites de los partidos en la seleccin de los
candidatos. (2012, p. 91)
En suma, el reciente inters de la academia colombiana por investigar los procesos de S.C. por
parte de los partidos polticos es evidente en la literatura acadmica, la mayora de estos se
ha centrado en el anlisis de procesos en el mbito nacional (elecciones presidenciales) o se ha
concentrado en analizar los procedimientos que han establecido los partidos, dejando de lado el
anlisis correspondiente a la relacin entre las instituciones formales y las informales en el mbito
subnacional.
1. De la informalidad a la formalizacin de los procesos de seleccin de candidatos de los
partidos polticos colombianos
Las instituciones formales e informales coexisten en los procesos de S.C. por parte de los partidos
polticos colombianos. Aunque se puede afirmar que las instituciones informales precedieron,
incluso, a las formales. El bolgrafo, el Consenso de San Carlos (Acua, 2009) y los acuerdos, o
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pactos de caballeros, entre caciques electorales, fueron mecanismos informales utilizados por
los partidos polticos para escoger a sus candidatos y a la vez dirimir disputas internas. Pese a los
intentos por formalizar los procesos de S.C., en la actualidad se evidencia una clara connivencia
entre lo formal y lo informal, y en otros casos se encuentra la formalizacin de aquellas instituciones
que en otrora fueran informales, como se ver posteriormente.
Dado que en este artculo se analiza dicha connivencia, y se da por sentado la existencia continua
de las instituciones informales en los procesos de S.C., es menester entender cmo ha sido el
proceso de formalizacin de los mismos, con el fin de entender las lgicas y los comportamientos
de los partidos polticos a la hora de seleccionar a sus candidatos. En ese orden de ideas, cabe
resaltar que la formalizacin de los partidos polticos colombianos, desde 1985, ha contribuido
a la formalizacin de los procesos de S.C. En el caso colombiano, la formalizacin ha tenido
dos orgenes: uno externo al partido, atendiendo las exigencias constitucionales o legales; y otro
intrapartidista, como resultado de una decisin propia del partido, a partir de la cual el partido
ha intentado dirimir disputas o divisiones internas, sin que medie una exigencia jurdica externa.
Formalizacin externa de los procesos de seleccin de candidatos
Aunque la formalizacin de los procesos de S.C. en Colombia inicia, tangencialmente, con
la Ley 58 de 1985, y se concreta con la promulgacin de la Constitucin de 1991. sta limit
la posibilidad de presentar candidatos a elecciones a los partidos y movimientos polticos, as
como a los movimientos sociales y los grupos significativos de ciudadanos. Posteriormente con
la expedicin del Estatuto bsico de los partidos y movimientos polticos (Ley 130 de 1994) se
sentaron las bases contemporneas para la formalizacin de los procesos de S.C. La Ley 130 de
1994 estableci que los partidos y movimientos polticos con personera jurdica, pueden postular
candidatos a cualquier cargo de eleccin popular sin requisito alguno. [Artculo 9]. Aunque
la Ley no interfiere en los asuntos internos de los partidos, si plante que los partidos polticos
podran realizar consultas internas como mtodo opcional para la S.C.; aunque la Ley exiga que
quienes participen de estas consultas deberan estar afiliados
3
al Partido.
En la dcada del noventa el sistema de partidos evidenci el fraccionamiento de los partidos
tradicionales y la creacin de mltiples microempresas electorales, lo cual tuvo efectos directos en
la S.C., pues como menciona Pizarro
En este trnsito de partidos fraccionales a partidos atomizados, una de las funciones centrales
de los partidos, la seleccin del personal poltico, se ha ido esfumando. En efecto, la funcin
de organizar las campaas electorales, seleccionar a sus candidatos y autorizarlos para portar
el nombre del partido, el papel de los partidos se ha ido desdibujando de manera alarmante.
Hoy por hoy, los candidatos a los cargos de representacin popular se presentan por s
mismos, organizan sus equipos de campaa, disean sus estrategias electorales, recolectan
fondos de manera autnoma y, los partidos, simplemente reparten avales a diestra y siniestra
(2002, p. 8).
La alta fragmentacin del sistema de partidos y la crisis de los partidos polticos, en la dcada del
noventa, condujo a que se realizaran reformas polticas en 2003 (Acto Legislativo 01 de 2003) y en
2009 (Acto Legislativo 01 de 2009).
3
Son afiliados aquellos ciudadanos que voluntariamente inscriben su nombre ante la organizacin del partido como miembros de
dichas agrupaciones polticas. [Artculo 10 de la Ley 130 de 1994]
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Entre los objetivos del Acto Legislativo 01 de 2003 se plantearon, de acuerdo con Losada, la
posibilidad de que los partidos recobraran el control sobre el proceso de nominacin de sus
candidatos (2007, p. 53). Entre los cambios de 2003 estuvieron: inclusin de la consulta popular,
como complemento al de la consulta interna; la prohibicin de la doble militancia, y limit el
nmero de candidatos al de cargos a proveer (candidato nico por partido). En cuanto al Acto
Legislativo 01 de 2009, en ste se incluy la posibilidad de realizar consultas interpartidistas para
la S.C. y la silla vaca.
Finalmente, las reformas constitucionales introducidas por el Acto Legislativo 01 de 2009, fueron
reglamentadas por la Ley 1475 de 2011. En sta se estableci la exigencia a los partidos de incluir
en los estatutos los mecanismos de S.C., la prohibicin de doble militancia, el fortalecimiento de
las consultas (carcter vinculante), la responsabilidad a directivos de los partidos, y reglas para la
S.C. de coalicin.
En las ltimas tres dcadas, en Colombia se ha intentado formalizar los procesos de seleccin
de sus candidatos mediante reformas constitucionales y la expedicin de leyes. A su vez, dicha
formalizacin ha propendiendo por: la apertura del sistema poltico, el fortalecimiento de los
partidos y de su democracia interna, y por robustecer la responsabilidad poltica de los partidos
desde la S.C.
As mismo, se han formalizado diversos mtodos de S.C. (consultas internas, consultas populares
y consultas interpartidistas), los cuales tienden cada vez a una mayor horizontalidad.
La formalizacin intrapartidista de los procesos de seleccin de candidatos
Los partidos polticos tradicionales colombianos (Liberal y Conservador) han tenido estatutos
desde su surgimiento a mediados del siglo XIX (Duque, 2007, p. 145). Ambos partidos han
consignado en stos, sus formas de organizacin y los mecanismos para tomar decisiones,
incluyendo los procesos de S.C. Dicha formalizacin se ha realizado tanto por iniciativa propia
como por exigencias legales o constitucionales. Este tipo de innovaciones en sus procesos de S.C.
les ha permitido a stos partidos dirimir los conflictos internos (principalmente entre facciones
o entre liderazgos regionales). La formalizacin propia de los mecanismos de S.C. obedece al
anlisis de la situacin interna que cada partido ha realizado de forma contingente.
2. La seleccin de candidatos en Colombia en el mbito subnacional: entre la formalidad y la
informalidad
Los mecanismos de S.C. por parte de los partidos polticos colombianos aunque formalmente
han transitado hacia un sistema cada vez ms inclusivo, descentralizado y democrtico, siguen
caracterizndose ms por su centralidad, al ser los lderes regionales o congresistas del partido los
que terminan escogiendo (a dedo o por consenso) a los candidatos; aunque este tipo de prcticas
no siempre van en contrava de lo establecido en los estatutos. Con el fin de examinar las relaciones
entre los formal y lo informal en los procesos de S.C. de los partidos polticos colombianos en el
mbito subnacional, a continuacin se analizarn los procesos de S.C. de estos en las elecciones
de 2011. En particular se revisarn los casos de: Cambio Radical, Liberal, U y Conservador.
Partido Social de Unidad Nacional
Las elecciones de 2011 para el Partido se dieron en el marco de una ruptura entre sus jefes
naturales, Santos y Uribe. Las fracturas entre ambos jefes exigieron en algunos realineamientos
de los congresistas con uno u otro. En cuanto al ex presidente Uribe, aunque no particip
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directamente en la seleccin de todos los candidatos del Partido, intent ejercer su jefatura para la
escogencia del candidato, en algunos casos con xito, en otros sin l. A todas luces la aprobacin
de Uribe emergi como una institucin informal en algunos departamentos y municipios. No
obstante, el apoyo de Uribe no fue determinante, como sucedi en la escogencia del candidato a
la alcalda de Medelln.
La estructura organizativa del Partido en el mbito nacional se basa en la Direccin nacional,
integrada por un amplio sector poltico (congresistas y dirigentes regionales) y por un sector
social (integrado por un (1) representante de las mujeres, uno de los jvenes y uno de las etnias).
En el mbito municipal y departamental el Partido cuenta con representacin de estructuras
organizativas, aunque no ampliamente difuminadas en el territorio nacional.
Para las elecciones de 2011 las decisiones del Partido en materia electoral se rigieron por los
estatutos ratificados y promulgados en 2009. En stos se establecieron como mecanismos de S.C.:
la consulta popular, la consulta interna, las encuestas u otros mecanismos objetivos. As mismo, se
estableci como funciones de la Direccin Nacional del Partido: expedir los avales para cargos de
eleccin popular y convocar a elecciones populares o internas para escoger candidatos.
Aunque el Partido de la U formaliz sus procesos de S.C. tanto en los estatutos como en las
resoluciones que expidi para las elecciones, en algunos casos se evidencia la coexistencia entre
lo formal y lo informal.
Selectorate. En el Partido de la U existen reglas formales que regulan quines pueden escoger a los
candidatos (Resolucin N. 002 del 3 de febrero de 2011), previa solicitud ante cualquier rgano de
Direccin del Partido (local, municipal, Distrital, Departamental o Nacional). Para tal efecto, los
mecanismos que defini el Partido fueron: consenso, encuesta, consulta popular abierta, y revisin
de la Direccin Nacional.
Pese a la existencia de mecanismos abiertos, el Partido tambin formaliz mecanismos exclusivos,
como el bolgrafo parlamentario en el Pargrafo primero del artculo 4, al establecer que
El congresista que obtuvo la mayor votacin del partido en el municipio en las ltimas
elecciones de Congreso, siempre y cuando supere en un 25% a los otros congresistas del
partido, podr postular el candidato, para iniciar el proceso referido a este aval. En el caso
que no se supere el anterior porcentaje, los congresistas de la regin tendr que llegar a un
acuerdo o acudir a los diferentes mecanismos decisorios.
En caso en que la discrepancia entre los congresistas persista, la competencia la tendr la Direccin
Nacional (Artculo 4, pargrafo segundo).
El partido de la U evidencia un proceso de S.C. ms concentrado en los lderes del Partido
que en sus estructuras organizacionales nacional, departamental o municipal. Hecho que gener
inconformidad en algunos directorios municipales, ya que estos consideraron que las decisiones
privilegiaban el bolgrafo parlamentario por encima de ellos. En Turbaco, el precandidato Anbal
Moreno se quej por la entrega, inconsulta, por parte de la senadora Piedad Zuccardi, del aval a
la alcalda a otro precandidato, sin mediar consulta interna o encuesta. Al respecto, se quejaron
tambin los concejales Ivn Gonzlez y Ramn Puello, quienes afirman que en la colectividad
se toman decisiones a espaldas de los militantes y dirigentes del Partido, toda vez que nadie
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llam a consultarlos para llegar a tal consenso, convirtindose sta en una forma antidemocrtica
de elegir a los candidatos (Barrios, 20 de mayo de 2011). Como respuesta ante la queja, la
senadora Zuccardi quien es codirectora Nacional del partido de la U y presidenta del Directorio
Departamental de Bolvar, sostuvo que esas son rencillas que presentan en los municipios, pero
que el Directorio tiene la facultad de seleccionar a los candidatos para las elecciones del 30 de
octubre prximo (Barrios, 20 de mayo de 2011).
Otro caso que demostr la importancia del bolgrafo parlamentario, ms que el supuesto podero
de Uribe, fue el de la seleccin de Federico Gutirrez como candidato a la alcalda de Medelln,
por encima de Gabriel Jaime Rico. Uribe que apoyaba a Rico, propuso realizar una encuesta de
favorabilidad abierta, la cual dados los resultados de encuestas era el ms opcionado. No obstante,
Gutirrez cont con el apoyo de Germn Hoyos, quien tena dos calidades que lo ponan por
encima de sus colegas, e incluso del mismo Uribe: Senador de la Repblica y miembro de la
Direccin Nacional. Ambas calidades le otorgaron mayores recursos para conseguir el apoyo de
la Direccin Nacional (Botero, 3 de junio de 2011) a favor de Gutirrez.
Candidatura. De acuerdo con los estatutos de 2009 los militantes son aquellos que participan de
forma regular en actividades como candidaturas a cargos de eleccin popular, entre otros. En ese
sentido, la militancia se define a partir, tambin, desde la participacin de los ciudadanos como
candidatos. Para efectos de las elecciones de 2011, el Partido estableci, en la Resolucin N. 002,
como requisito para obtener el aval, tener una militancia de mnimo cuatro (4) meses anteriores a
la fecha de cierre de inscripciones.
La exigencia formal de un mnimo de militancia en algunos casos no se cumpli, pues la conveniencia
electoral o de posicionamiento del partido estuvo por encima del requisito formal de militancia.
Este tipo de hechos generaron enfrentamientos al interior del Partido. Como plantea un miembro
del Partido: la Direccin Nacional en un momento dado tena la facultad residual de mirar casos
muy puntuales donde dicho requisito de militancia (...) no era aplicable de cara al panorama y a la
conveniencia poltica del Partido como un primer paso de posicionamiento del Partido.
Descentralizacin. El Partido de la U formalmente tiene descentralizado territorialmente el
proceso de nominacin de candidatos. Los Directorios municipales presentan candidatos ante
los Directorios departamentales, y stos a su vez al Directorio nacional, quien en ltima instancia
toma la decisin de a qu candidato avalar.
En cuanto a la descentralizacin funcional cabe resaltar que dado que son los directorios los que
nominan a los candidatos, se podra establecer que formalmente, al estar stos conformados por
sectores polticos y sociales, existe una descentralizacin funcional.
La descentralizacin tanto territorial como funcional en algunos casos, plantean ciertas
desconexiones y desarticulaciones entre las decisiones que se toman en el mbito municipal con
las del orden departamental o nacional, dada la mediacin de los congresistas en la escogencia.
De acuerdo con un miembro del Partido de la U, al tratarse de un partido joven, en proceso de
formacin, sus normativas prevn unos mrgenes de movilidad grandes, para que, consultando
condiciones muy particulares de la zona, posicionamiento, posibilidades de xito e incluso alianzas
y coaliciones se escojan candidatos con verdaderas alternativas de poder
4
. Ahora bien, los amplios
4
Entrevista a miembro del Partido de la U, 12 de junio de 2013.
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mrgenes de las directrices formales establecidos para la S.C. permitieron que gran parte de sus
decisiones se acogieran a los preceptos formales.
No se encontraron casos en los que las instituciones informales prevalezcan o complementen a las
formales. En 2011 el Partido present 751
5
candidatos para las alcaldas municipales y distritales.
Relacin entre lo formal y lo informal en el Partido de la U
La U ha formalizado los procesos de S.C. con base en criterios amplios y extensos, de acuerdo
con las exigencias constitucionales y legales. La amplitud de los criterios le permitieron a los
lderes del Partido (en su mayora congresistas) no pasar por encima de los estatutos o recurrir a
instituciones informales, permitiendo una mayor rutinizacin de los procesos, aunque en algunos
casos esto conllev a una deslegitimacin de los mismos. La tendencia demostr la prevalencia
de mecanismos centralizados, concentrados en las decisiones y escogencias por parte de los
congresistas.
As mismo, se encontr que en algunos casos, el Partido al buscar amplia ampliar su presencia
electoral y territorial, recurri a instituciones informales. De acuerdo con miembro del Partido
de la U copamos zonas, municipios, departamentos, donde la U no tena presencia, pero aun
estratgicamente desde el punto de vista poltico estratgico, sabiendo de que no exista muchas
posibilidades de xito, ya con creacin de directorios y con la postulacin de nombres, el Partido
ya entr por lo menos e hizo presencia
6
. Es decir, la postulacin de candidatos por parte de
un Partido de reciente creacin no slo determina las negociaciones y decisiones internas en
materia de S.C. sino tambin la posibilidad de que el Partido aumente sus bases electorales y sus
estructuras organizativas.
Partido Cambio Radical
Para las elecciones de 2011, Cambio Radical no formaliz en los estatutos sus procesos de S.C. Los
estatutos del Partido de 2005, que rigieron para las elecciones de 2011, no aluden a los procesos
de S.C. El nico artculo que se aproxima a la escogencia de los candidatos tiene que ver con
el derecho que tienen los miembros del Partido a participar en las listas de eleccin popular. La
formalizacin del proceso de S.C. se encuentra truncada, razn por la cual se trata de un Partido
en el que predominan instituciones informales, las cuales tienden a beneficiar procesos decisorios
verticales, como se analiza a continuacin.
Selectorate. En los estatutos no se especifica quines escogen a los candidatos, razn por la cual
prevalecen instituciones informales en las que los intereses de los congresistas son predominantes.
Ante la ausencia del liderazgo de Vargas Lleras ha (toda vez que en 2010 fue nombrado Ministro
del Interior del Gobierno Santos) la S.C. en 2011 estuvo mediada por una Direccin Nacional
colegiada integrada, entre otros, por congresistas (dos senadores y dos representantes). Esta
Direccin aunque mantuvo un esquema centralizado y casi que exclusivo en la S.C. a las alcaldas,
tendi a favorecer las posiciones que tomaron los congresistas en cada una de sus regiones respecto
a qu candidato avalar.
5
De estos se tiene informacin del procedimiento utilizado para escoger a 148. Los 603 restantes no se obtuvo informacin. La
informacin proviene de las Resoluciones emitidas por el Partido de la U, y complementada con los datos suministrados por la pgina
web de la Registradura Nacional del Estado Civil.
6
Entrevista a miembro del Partido de la U, 12 de junio de 2013.
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La fuerza poltica de los congresistas hace que la escogencia de los candidatos se de principalmente
de forma excluyente. Como lo afirma un miembro del Partido: Cuando la direccin es de los
parlamentarios, el tipo [el congresista] es el que decide quien va aqu, y el que no est conmigo no
va. (comunicacin personal, junio de 2013).
Su principal mecanismo de S.C. en 2011 fue la designacin centralizada, en donde, era el congresista
del departamento quien defina a quin entregar el aval. Cambio Radical present candidatos a
las alcaldas de 554 municipios.
Candidatura. Los estatutos son claros en establecer que los miembros del Partido tienen derecho a
postularse como candidatos del Partido. No obstante, existe evidencia que demuestra que ms que
acudir exclusivamente a la militancia, el Partido al ser pequeo escoge candidatos con base en
criterios electorales, por encima de los ideolgicos y programticos (comunicacin personal, junio
de 2013). Este tipo de estrategias electorales, se plantea como una regla informal en el Partido, e
implica un anlisis estratgico electoral que hace el Partido del candidato, sin importar su origen.
Al prevalecer la institucin informal del criterio electoral, las exigencias de militancia, de membresa
mnima o de afinidad ideolgica o programtica pierden fuerza o son deslegitimadas. Un caso
que evidencia este tipo de reglas informales se dio en El Doncello, Caquet. En este municipio, la
candidata que haba sido escogida por el Partido Conservador Colombiano, tan pronto renunci
al aval de ese Partido obtuvo el de Cambio Radical (Canacue, 9 de mayo de 2011 & El Lder, 3 de
junio de 2011). Igual caso sucedi con la renuncia de Luis Garzn, candidato a la alcalda de El
Paujil, Caquet, cuando despus de nueve das de haber renunciado al aval que le haba otorgado
el Partido Liberal, recibi el de Cambio Radical. Cabe resaltar que esta prctica es recurrente en
la mayora de partidos colombianos, y no exclusiva de Cambio Radical. A juicio de un miembro
de Cambio Radical, este tipo de prcticas se basan en una relacin en la que: se conectan los
dos intereses. Es por un lado ese candidato buscando partido, pero tambin el partido buscando
a ver quin va a ganar aqu, ah! venga a ver yo lo avalo, por que el tipo va a ganar, y ya con eso
tenemos gobernador o tenemos alcalde
7

Descentralizacin. No se advierte en los estatutos del Partido procesos de descentralizacin territorial
o funcional. Las decisiones respecto a la escogencia de candidatos se centralizan principalmente
en la Direccin Nacional, aunque se descentralizan en aquellos casos en los que un congresista
tiene ascendencia electoral en una circunscripcin determinada (departamento o municipio). A
juicio de un miembro de Cambio Radical, el Partido ha sido subsumido por los congresistas, y
estos encuentran en la entrega de los avales un recurso de poder electoral a futuro.
Votacin Vs Nombramiento. Estatutariamente no se alude a mecanismos de votacin. El criterio que
tiende a imperar es el del nombramiento directo, conforme con lo que indiquen los congresistas.
Aunque en algunos casos, se observan procesos de S.C. basados en estructuras organizativas del
Partido, stas tienden a estar dominadas por los congresistas.
Relacin entre lo formal y lo informal: Partido Cambio Radical
Los procedimientos, altamente centralizados, y la ausencia de mecanismos claros en sus estatutos,
tienden a afectar la rutinizacin en los procesos de S.C. y por ende no se dan conflictos o
complementariedades entre las instituciones formales y las informales, simplemente prevalecen
las informales.
7
Entrevista a un miembro de Cambio Radical, junio de 2013.
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En Cambio Radical se ha dado una rutinizacin de procesos informales para la S.C. basada
en la relacin que existe entre el Presidente del Partido y/o de los congresistas con los actores
polticos (precandidatos) subnacionales. A juicio de un miembro del Partido Cambio Radical, la
escogencia de los candidatos en 2011 al haber quedado en manos de los congresistas, profundiz
la continuidad de las instituciones informales antes expuestas.
Los procesos de S.C. demuestran una baja rutinizacin; corolario de lo anterior, se evidencia
una rutinizacin de carcter informal, principalmente como consecuencia de la ausencia de
mecanismos formales.
Partido Liberal Colombiano
El Partido tiene una estructura descentralizada por estatutos. La responsabilidad final de
la entrega de los avales en 2011 recay en Rafael Pardo, Presidente del Partido, y en Rodrigo
Llano, Veedor del Partido. Aunque stos podan delegar en los directorios o en jefes polticos
regionales (algunos de los cuales integraban los directorios) la escogencia de los candidatos. En
las elecciones subnacionales de 2011 el Partido Liberal Colombiano present candidatos en 685
municipios colombianos, en los que se identifican reglas formales e informales, como se evidencia
a continuacin.
Selectorate. En 2011 el Partido tuvo mecanismos incluyentes y exclusivos. La Resolucin 2645 del 01
de febrero de 2011 estableci que el Partido poda recurrir a consultas internas, consultas populares,
encuesta abierta, encuesta entre militantes y consenso entre las fuerzas polticas de la respectiva
circunscripcin . La mayora de los candidatos fueron escogidos por los directorios nacional,
departamental y municipal; y en no pocos casos, en consenso entre estos y los congresistas de la
regin. En menor medida se realizaron consultas populares.
8
El Partido Liberal tendi a favorecer una mayor inclusin, aunque en algunos casos la prevaleci
la fuerza poltica regional o local (formal) o de actores externos (informal). Tal fue el caso de la
escogencia del candidato a la alcalda de Bucaramanga. Como plantean Wills, Batlle y Barrero se
destaca el poder de influencia que tienen polticos que gozan de caudal electoral y de reconocimiento
pblico en los niveles regional y local (2012, p. 84) as como la capacidad de ejercer presin por
parte de grupos externos al Partido pero con amplio reconocimiento y poder en el nivel regional
como la iglesia y el poder de los grupos econmicos regionales (2012, p. 85).
Candidatura. Los estatutos establecen como mnimo un ao de militancia en el Partido. Sin
embargo, las urgencias electorales propici que en algunos casos dicha regla no se cumpla a
cabalidad, generando un conflicto de las instituciones informales, toda vez que las instituciones
formales son ineficaces y por ende prevalecen las informales. Tal fue el caso de la seleccin del
candidato a la Alcalda de Manizales. De acuerdo con Mauricio Jaramillo, Secretario General de
la Direccin Nacional Liberal,
8
Para conceder el aval, se requiere del concepto favorable previo del Veedor del Partido Dicho concepto se construye a partir de los
certificados que la Contralora y la Procuradura emiten de cada candidato. As mismo, la Veedura solicita a: la Fiscala, informacin
referente a procesos abiertos; a la Dijn, informacin acerca de si un candidato ha tenido condena a pena privativa de la libertad en
cualquier tiempo y bajo cualquier delito (nacional e internacionalmente); a la DIPOL (Direccin de Inteligencia de la Polica) pide
informacin referida a vnculos con grupos al margen de la ley; a las personeras munici pales piden certificados de los candidatos. De
igual forma revisan la lista Clinton, y le envan una carta a la Corte Suprema de Justicia preguntndole si los (pre)candidatos tienen
procesos abiertos. Esta informacin contribuye a establecer a quin se le otorga o no el aval del Partido. Una vez finalizada esta labor,
corresponde al Director Nacional del Partido decidir polticamente a quin concederle el aval (entrevista a Rodrigo Llano, Veedor
Nacional del Partido Liberal Colombiano, junio de 2013).
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el proceso de avales se hace con base en las recomendaciones de los directorios
departamentales. En algunos casos no se da aval si la persona est comprometida en
situaciones complicadas, pero tambin ocurre por cuestiones meramente polticas cuando
uno encuentra que la persona no tiene la fuerza suficiente y se considera mejor hacer alguna
coalicin. En el caso de Mauricio Gmez no hay ninguna razn de tipo personal, sino que
acatamos la decisin que tom la Direccin Departamental, y confiamos en su buen juicio
(17 de agosto de 2011).
Caso parecido, sucedi con los precandidatos a la alcalda de Santa Marta. En este caso,
existan cinco precandidatos de origen liberal; y el Partido estableci como mecanismo de S.C.
la realizacin de una encuesta. En sta, aunque se preguntaba por los precandidatos liberales,
se incluyeron nombres de candidatos de origen distinto al liberal (como ocurri con Carlos
Caicedo, quien en ese entonces se encontraba recogiendo firmas). Los resultados de la encuesta
favorecieron a Caicedo, que [aunque] no era precandidato ni perteneca al Liberalismo, fue
el que obtuvo la mayor aceptacin con el 29 por ciento de intencin de voto, mientras que los
precandidatos liberales no superaron el 8 por ciento (El Tiempo, 1 de agosto de 2011). Con ste
resultado y la bsqueda de un candidato que tuviera posibilidades de xito electoral, Rafael
Pardo, Presidente del Partido, otorg el aval a Caicedo, desconociendo el requisito de militancia.
A juicio de Rodrigo Llano, Veedor del Partido, este tipo de decisiones permite una reintegracin
de antiguos militantes o integrar a nuevos militantes. Llano plantea que la decisin de entregarle
el aval a Caicedo: no los contraviene [los estatutos], estamos volviendo a recibir a la gente que se
fue (...) entonces el Partido ve que con sus candidatos no va a ganar, entonces busca alguien con
el cual pueda ganar, y nos encontramos con Carlos Caicedo
9
.
Descentralizacin. Dado que los directorios incluyen a sectores sociales, se puede establecer que
en aquellos casos en los que los directorios participaron en la S.C. se dio una descentralizacin
funcional.
En cuanto al criterio territorial, el Partido tiene establecidos mecanismos formales que oscilan
entre la centralizacin y la descentralizacin. En las elecciones de 2011, la S.C. en pocos casos
recay directamente en el Presidente del Partido (centralizacin), prevaleciendo un criterio ms
descentralizado, concomitante con las instancias directivas descentralizadas que tiene el Partido
en los municipios y departamentos. A juicio de Rodrigo Llano, Veedor del Partido, ante la
imposibilidad de entregar avales exclusivamente desde Bogot, la entrega de los avales se ha
descentralizado, con base en un acuerdo con los parlamentarios; y los parlamentarios acuden a
los directorios departamentales, y esos directorios le dan los avales a los alcaldes ms prominentes
y le da cierta autonoma a los directorios municipales par que concedan esos avales a los alcaldes
municipales
10
.
En algunos casos los procesos descentralizadores enfrentaron a la Direccin Nacional Liberal con
la Direccin municipal Liberal. Un ejemplo de esto fue la imposicin por parte de la Direccin
Nacional del candidato a la alcalda de Cartago. Este hecho motiv la renuncia, ante el Directorio
municipal de candidatos al Concejo de ese municipio, argumentando que La imposicin del
Doctor lvaro Carrillo como candidato nico del Partido Liberal para la Alcalda de Cartago,
quien siempre ha desconocido las directrices del Directorio Municipal Liberal (Cartago Noticias,
9
Entrevista a Rodrigo Llano, Veedor Nacional del Partido Liberal Colombiano.
10
Ibdem.
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14 de abril de 2011). De igual forma, en La Ceja, el precandidato Miguel Gallego, denunci que
se violaron todas las normas, no hubo el debido proceso de seleccin, no hubo igualdad. El aval
fue manipulado desde un escritorio (Entre Ceja y Ceja, 2 de mayo de 2011). La acusacin del
precandidato Gallego estaba sustentada en que no se convoc a una consulta popular, pues a
juicio suyo Los estatutos del Partido Liberal contemplan que cuando hay ms de un candidato
con igual aspiracin, se debe recurrir al mecanismo de Consulta Popular y esto no se hizo, se viol
la ley y la misma Constitucin (Entre Ceja y Ceja, 2 de mayo de 2011).
Votacin Vs Nominacin. El Partido Liberal tiene formalizados en sus estatutos y en resoluciones
los mecanismos de votacin y la nominacin. La votacin se estableci mediante las consultas
internas y las consultas populares, para aquellos casos en los que existan ms de un candidato.
La nominacin se evidenci formalmente al permitir que los jefes regionales o locales pudieran
participar en la S.C.; no obstante, algunos procesos se dieron en la delgada lnea que separa la
formalizacin de lo informal.
Aunque el Partido formaliz la consulta popular en sus estatutos y resoluciones para elecciones
subnacionales, dicho mecanismo no tuvo mayor aceptacin. Rafael Pardo, en ese entonces
presidente del Partido, reconoci el poco acompaamiento que tuvieron las consultas y plante
la posibilidad de que este mecanismo slo sea empleado para la escogencia de candidatos a la
Presidencia de la Repblica (El Espectador, s.f.).
Relacin entre lo formal y lo informal: Partido Liberal
El proceso de S.C. de candidatos a las alcaldas por parte del Partido Liberal Colombiano se
caracteriz por su rutinizacin. La mayora de los procedimientos que el Partido utiliz para
la escogencia de sus candidatos estn acorde con los que establece en los estatutos, y en las
resoluciones emanadas de la Direccin Liberal. No obstante, se identifican la existencia de
instituciones informales que en algunos casos entran en conflicto con las instituciones formales
y en otras las complementan como parte de una estrategia electoral o por conveniencia poltica.
De igual forma, aunque el Partido tiende a favorecer los procedimientos establecidos para la
escogencia de los candidatos, conforme con lo establecido en los estatutos y en las resoluciones,
el Presidente del Partido puede actuar como un jugador de veto, que afectan la rutinizacin del
proceso.
Partido Conservador Colombiano
Para la escogencia de los candidatos a las alcaldas en las elecciones de 2011, el Partido estableci
la figura, estatutaria, de los Congresos municipales. La entrega de avales en 2011 recay en Jos
Daro Salazar, Presidente del Partido, quien a su vez funge como Representante legal, o en su
defecto en el Secretario General por delegacin.
El Partido tiene formalizados los procesos de S.C. en los estatutos y en las resoluciones que
promulg para las elecciones de 2011. La formalidad aunque tiende a imperar, est acompaada
de algunos procesos que se gestan en instituciones informales. Ambos casos ser revisados a
continuacin bajo los criterios de S.C. planteados por Hazan y Rahat (2009).
Selectorate. La S.C. a las alcaldas por parte del Partido tendi a hacerse con base en los mecanismos
establecidos en los estatutos y en las resoluciones (en particular en la 032 del 21 de diciembre de
2010). En sta, el Partido estableci mecanismos de carcter ms incluyentes que exclusivos,
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al favorecer la consulta popular como el mecanismo por excelencia para la S.C. en aquellos
casos en los que existieran ms de un candidato, y la proclamacin por parte de los Congresos
territoriales
11
, cuando existiera un slo candidato. No obstante, el uso de las consultas populares
como mecanismo de escogencia se ha ido disminuyendo, pues como plantea un miembro del
partido (entrevistado 1) stas
Fueron perdiendo fuerza por que el Partido detect que estaban siendo contaminadas por
otros Partidos. Se daba el caso que cuando se convocaban consultas para escoger candidatos
en una ciudad, en un municipio, los otros partidos incidan en las votaciones para inflar
al candidato ms dbil, de tal forma que ellos despus tuvieran un candidato dbil como
contrincante.
Por su parte, los Congresos territoriales fueron formalizados mediante la Resolucin 23 del 30
de mayo de 2011. La convocatoria de los Congresos se dara para: Promulgar a un candidato
nico y ante la existencia de ms de un candidato, se planteara ante la Direccin Nacional como
alternativa a la consulta popular.
Pese a la formalizacin que se dio respecto a quines seran los que escogen a los candidatos,
en algunos departamentos prevaleci la institucin informal del bolgrafo parlamentario, o en
su defecto bolgrafo de faccin. En estos departamentos, los candidatos fueron seleccionados
por los congresistas de las regiones o por los lderes de las facciones del departamento, como
sucedi en Caldas. De acuerdo con el entrevistado 2, en este departamentos, los dos barones
o caciques electorales del Partido, quienes representan las dos facciones departamentales, el
yepismo y el sierrismo, llegaron a un acuerdo segn el cual: quien hubiera sacado la ms alta
votacin en las elecciones de Congreso en 2010 en cada municipio, escogera el candidato a
la alcalda, con el compromiso adicional de que la faccin que escogiera candidato, contara
con el apoyo electoral de la otra. Ambas facciones respetaron la regla informal, y acordaron
hacer una excepcin para los casos de la alcalda de Manizales (capital) y de la gobernacin del
departamento. Segn el entrevistado 2, en el Atlntico sucedi un caso similar. Las dos vertientes
del conservatismo, representadas en los senadores Roberto Gerlein y Efran Cepeda, respetaron
los bastiones electorales municipales de cada uno, permitindoles llegar unidos a las elecciones.
Segn el entrevistado 1, el rechazo a las consultas muchas veces se debi a que tambin los
lderes del Partido en las regiones se quejaban de que estaban haciendo doble campaa, con
doble esfuerzo fsico y financiero, lo que los desgastaba para afrontar la campaa definitiva. A tal
punto, que ste (entrevistado 1) plantea
11
Artculo 9: Partici pantes en los Congresos Munici pales. Acorde con los Artculos 25 y 30 de los Estatutos, harn parte de los
congresos munici pales del Partido, los conservadores que renan las siguientes calidades: 1. Los ex alcaldes del respectivo munici pio.
2. Los miembros del directorio munici pal conservador debidamente reconocidos por el Directorio Nacional. 3. Los presidentes de
los directorios munici pales y de localidades o comunas debidamente reconocidos por el Directorio Nacional Conservador. 4. Los
concejales en ejercicio del respectivo munici pio en representacin del Partido. 5. Los ediles en ejercicio de las localidades o comunas.
6. Los ex concejales y ex ediles elegidos del munici pio. 7. Los ex secretarios titulares de despacho de alcaldes elegidos por voto
popular. 8. Los ex contralores munici pales. 9. Los ex personeros. 10 Un representante por cada uno de los organismos munici pales
del Partido, debidamente reconocidos por el Directorio Nacional o el directorio departamental: Organizacin de Mujeres, Nuevas
generaciones y Liga Junior. (Resolucin 023 del 30 de mayo de 2011).
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En el 2011 las excepciones a la consulta popular se incrementaron muchsimo dentro del
Partido, y obviamente eso fue por gestiones casi siempre de los congresistas que tenan
intereses en sus regiones, y acudan al Directorio Nacional, donde pueden manejar ms fcil
las decisiones a su favor.
La S.C. por parte de lderes regionales (en especial gamonales regionales o congresistas de la
regin) en algunos casos se ha instituido en una institucin informal en el Partido. De acuerdo con
el entrevistado del Partido (Entrevistado 1).
Aunque hayan mecanismos formales, muchas veces los no formales se imponen, y vienen de
la mano de un liderazgo regional fuerte, cuando esos liderazgos regionales son muy fuertes,
donde haya una persona que tenga una preponderancia en el liderazgo del Partido en una
regin, obviamente eso es variable, depende de la regin y del tiempo, esa persona acude
a mecanismos no formales, y muchas veces logra imponer sus decisiones, sus candidatos.
Cuando esos liderazgos no son tan fuertes, se respeta ms lo que est en la norma.
Finalmente, el Partido en algunos casos recurri al mtodo de las encuestas para seleccionar a
sus candidatos, como un mecanismo de carcter informal, toda vez que ste no se encuentran
establecido en los estatutos, ni en las resoluciones, del Partido.
Candidatura. De acuerdo con la Resolucin 032, los candidatos a las alcaldas municipales deban
presentar solicitud ante el Directorio Distrital o Municipal, segn el caso, previo diligenciamiento
del formulario que el Partido dise para solicitar el aval y la presentacin de una declaracin
juramentada, que inclua: militancia, no estar incurso en inhabilidad, no tener vnculos con grupos
armados ilegales, entre otros. Los Directorios podan exigir una pliza de seriedad, electoral.
Aunque una gran parte de los casos analizados se acogen a los procedimientos formales, en otros
la bsqueda de convocar a nuevos lderes o de ampliar las bases electorales, contribuy a que
se obviaran las reglas establecidas respecto a la militancia. De acuerdo con un informante clave
(informante 1)
[Respecto a la inclusin de precandidatos de otros partidos en las consultas] En el nimo
que tienen los partidos polticos de sumar lderes, de sumar militantes, de sumar personas
que puedan ser candidatos, son muy abiertos en el momento de dar avales, y prcticamente
la limitacin de que no pertenezca al Partido ha sido eliminada. Entonces se asume que la
persona que solicita en un momento dado un aval del Partido, en ese momento ingresa al
Partido.
Entre otras razones, el mismo entrevistado 1 plantea que las consultas populares son un espacio
que permiten
Crear nuevos liderazgos, identificar nuevos liderazgos. Personas que tienen un liderazgo
social o comunitario en una regin o en un municipio, se incorporan al Partido a travs de
esas consultas, y el resultado final es el fortalecimiento del Partido.
Descentralizacin. Formalmente el Partido Conservador tiene procesos mixtos de escogencia de
sus candidatos. Es descentralizado en la medida en que la escogencia de sus candidatos se hace
mediante la figura de los Congresos territoriales. Y es centralizado, cuando la escogencia de los
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candidatos se hace con base en el criterio de la Direccin Nacional. En los casos analizados, la
mayora se hizo con base en los preceptos estatutarios y en las resoluciones antes mencionadas,
dando cabida a la participacin de los directorios municipales. No se encontr evidencia de
instituciones informales en ste proceso.
Votacin Vs Nombramiento. En los procesos de S.C. se presentaron ambos mecanismos, incluso en
una versin combinada. sta ltima se dio por medio de los Congresos municipales, en los que
se escogi internamente al candidato, aunque la decisin final ya se conoca. De acuerdo con el
entrevistado N1 los lderes regionales con el fin de evitar la consulta solicitaron a la Direccin
Nacional la convocatoria de Congresos, ya que
Se acudi mucho a la figura de la excepcin, que eran los Congresos o Convenciones.
Detrs de esos Congresos o Convenciones hay sealamientos preestablecidos, que dependen
de la jefatura y el liderazgo poltico en una regin.
Otro de los mecanismos presentes en las elecciones de 2011 fue el de votacin mediante las
Consultas populares. En stas, el Partido plante el nombre de precandidatos a la totalidad del
censo electoral de la circunscripcin.
En algunos casos se dieron procesos de nominacin directa, va instituciones informales, en lo
que configura el uso del bolgrafo parlamentario o el reparto de los municipios con criterios
electorales (resultado de las elecciones de Congreso de 2010, como sucedi en Caldas).
Relacin entre lo formal y lo informal: Partido Conservador
En los criterios analizados se encuentra que el Partido combin el uso de instituciones formales
e informales en sus procesos de seleccin. Aunque se evidenci rutinizacin en los mecanismos
de consulta y de congresos territoriales, en algunos casos prevaleci la institucin informal del
bolgrafo parlamentario. En algunos departamentos la S.C. a la alcalda fue mediada por
instituciones informales complementarias, como en el caso de Caldas, en donde este pacto de
caballeros dirimi las pugnas internas.
Como la mayora de los partidos, el Conservador en cada eleccin busca ampliar sus bases
electorales, va la entrega de avales a candidatos que no son militantes. Esta prctica informal ha
permitido que el Partido se mantenga vigente en algunos municipios o acceder a otros en los que
no tena presencia.
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CONCLUSIONES
Los partidos polticos colombianos tienden a establecer normas propias o por exigencia legal
(escritas y de amplio conocimiento) con las que formalizan los procesos de seleccin de candidatos.
Sin embargo, en los procesos de S.C. se identifica que coexisten instituciones formales con
informales, en formatos que van desde la complementariedad, la acomodacin, la sustitucin y la
conflictividad.
En la medida en que los partidos tienden a tener estructuras organizativas ampliamente difundidas
en el territorio nacional, tienden a prevalecer instituciones informales que afectan la rutinizacin
de los procesos de S.C. As mismo, en la medida en que existan jugadores con capacidad de veto
(principalmente congresistas). Si el jugador es formalizado, la S.C. se puede deslegitimar; pero si
es informal, la rutinizacin se afectar negativamente.
En materia terica, con esta investigacin se plantea la importancia de las instituciones informales
en la rutinizacin. stas no slo son contingentes, sino tambin son estables en el tiempo; y
cuando lo son, se puede deducir que son la base para una futura rutinizacin. As mismo, en esta
investigacin se plantea la importancia de poner a prueba las instituciones formales e informales
a la luz de las dimensiones que los partidos polticos utilizan para escoger los mtodos de S.C.
(selectorate, candidatura, descentralizacin y votacin vs. nominacin) (Ver Anexo 1).
Los partidos colombianos tienden a tener formalizado la definicin de quines pueden escoger
a los candidatos, aunque en algunos casos prevalece el bolgrafo parlamentario. As mismo,
aunque existen criterios de militancia formalizados, la tendencia de los partidos es a cumplirlos
hasta cuando el criterio electoral es superior. De otra parte, aunque los partidos formalizan
al tiempo procesos descentralizados con centralizados, tienden a prevalecer ms los procesos
centralizados (favoreciendo la S.C. en cabeza de los congresistas o de la Direccin Nacional.
Finalmente, en algunos casos se encuentra la preponderancia de la nominacin por encima de
procesos de votacin formalizados, atentando con el espritu mismo de las reformas polticas,
cuya mxima est representada en la bsqueda de ampliar la democratizacin de los procesos de
seleccin de candidatos.
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DAR O NO DAR PAPAYA: EL ROMPECABEZAS DE LA CONFIANZA INTERPERSONAL Juan Gabriel Gmez Albarello
anlisis poltico n 80, Bogot, enero-abril, 2014: pgs. 147 - 164
DAR O NO DAR PAPAYA:
EL ROMPECABEZAS
DE LA CONFIANZA
INTERPERSONAL*
Juan Gabriel Gmez Albarello**
* El autor agradece a Edgar Javier Lpez y Luis Fernando Pineda del Departamento de
Estadstica de la Universidad Nacional, por su ayuda en la solucin de algunos problemas del
modelo estadstico usado en esta investigacin.
** Profesor Asistente del Instituto de Estudios Polticos y Relaciones Internacionales (IEPRI) de
la Universidad Nacional de Colombia. Email: jggomeza@unal.edu.co
RESUMEN
Un aspecto no suficientemente considerado en la solucin del dilema social de la redistribucin de la riqueza es
el papel mediador de la confianza. En este artculo presento evidencia preliminar a este respecto. Posteriormente
considero varios mecanismos que pueden explicar los niveles de confianza interpersonal observados en 54
pases incluidos en la quinta Encuesta Mundial de Valores (2005-2008). Los resultados de un modelo estadstico
multivariado indican que las variables con mejor desempeo son el nivel de riqueza, la estabilidad poltica y, con
un efecto negativo, la partici pacin e inclusin en los procesos de toma de decisin. Sin embargo, un anlisis de
los niveles de confianza interpersonal con base en las encuestas del Latinobarmetro realizadas entre 1996 y 2010
arroja resultados parcialmente distintos. Modelos posteriores podran resolver esta disparidad tomando en cuenta
la variedad de trayectorias histricas en cada regin o modelando el efecto de los mecanismos derivados de la
estructura social, econmica y poltica de modo distinto.
Palabras clave: confianza, desigualdad, heterogeneidad tnica, estabilidad poltica, instituciones.
THE PUZZLE OF INTERPERSONAL TRUST
SUMMARY
One aspect not sufficiently considered in solving the social dilemma of redistribution of wealth is the mediating
role of trust. In this article, I present preliminary evidence in this regard. Later, I consider several mechanisms that
may explain the observed levels of interpersonal trust in 54 countries included in the fifth World Values Survey
(2005-2008). The results of a multivariate statistical model indicate that the best performing variables are the levels
of wealth, political stability, and, with a negative effect, partici pation and inclusion in decision-making processes.
However, an analysis of the levels of interpersonal trust based on Latinobarmetro surveys conducted between
1996 and 2010 shows partly different results. Later models could resolve this disparity by considering the variety
of historical trajectories in each region or modeling the effect of mechanisms from social, economic and political
structure differently.
Keywords: trust, inequality, ethnic heterogeneity, political stability, institutions.
Fecha de Recepcin: 10/10/2013
Fecha de Aprobacin: 18/03/2014
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anlisis poltico n 80, Bogot, enero-abril, 2014: pgs. 147 - 164
A MODO DE INTRODUCCIN: DESIGUALDAD, REDISTRIBUCIN Y CONFIANZA
En muchas culturas es posible encontrar expresiones coloquiales acerca del riesgo de exponerse
a ser vctima del engao o de la violencia. Dar papaya es el trmino usado en Colombia para
referirse a situaciones en las cuales habra sido necesario tomar precauciones adicionales para
evitar el infortunio de ser defraudado o robado. La expresin es una admonicin con respecto a
depositar confianza en otros que estn dispuestos a aprovecharse de uno.
Ordinariamente, los colombianos damos el consejo de no dar papaya. Esta evidencia anecdtica
se ve reflejada en los niveles observados de confianza interpersonal tanto en la Encuesta Mundial
de Valores como en las del Latinobarmetro. Es preciso resaltar que, comparados con otros
latinoamericanos, pareciera que los colombianos no hacemos nada distinto de lo que la prudencia
aconseja. Sin embargo, si tomamos en cuenta el reporte de gente en otras sociedades en Europa o
en Asia, bien pronto habremos de caer en cuenta que somos bastante desconfiados.
Este mayor grado de desconfianza podra ser considerado como un mero rasgo idiosincrtico.
No obstante, desde la dcada de los 1990s, la cosa se ha empezado a ver de otro modo, en
particular, a la luz de teoras y evidencia que confluyen en destacar el vnculo que hay entre la
confianza interpersonal, la cooperacin y la integracin social (Cook, 2001; Gambetta, 1988;
Luhmann, [1973]1996; Hardin, [2006]2010; Sztompka, 2000; Warren, 1999). Este vnculo ha sido
objeto de especial atencin en lo que concierne al desempeo econmico y al funcionamiento de
las instituciones.
En efecto, hay evidencia de que los costos de transaccin son mucho ms bajos en sociedades
en las cuales la gente confa en los dems (North, 1990). El tema, sin embargo, no se agota en
la mayor inversin de recursos en actividades productivas, distintas de asegurarse de que los
otros cumplan lo que prometen. El asunto tambin tiene que ver con las mayores oportunidades
que se generan en sociedades en las cuales la confianza se defrauda menos (Fukuyama, 1995).
En el mismo orden de ideas, varios autores han resaltado el hecho de que las instituciones que
contribuyen al funcionamiento del mercado y de la misma democracia precisan de un entorno en
el cual los individuos se comporten honestamente y con arreglo a normas compartidas (Ostrom,
1998; Putnam, 1993; Rothstein, 2004). Seguidores de este enfoque han postulado que instituciones
honestas sucumben en entornos de desconfianza interpersonal y que su fracaso hace ms gravosa
la desconfianza existente (Hooge y Stolle, 2004). As las cosas, es comprensible que buena parte
de la literatura acerca de la confianza interpersonal est guiada por esta pregunta: cmo modificar
situaciones que acusan su erosin o su ausencia (Nannestad, 2008).
En Amrica Latina la anterior pregunta se intersecta con otra: la relativa a la reduccin de la
desigualdad. Con buena razn, muchos enfoques acerca de la desigualdad han puesto el nfasis
en la exclusin de los sectores sociales subordinados del proceso poltico institucional o en su
integracin subordinada mediante prcticas de cooptacin y clientelismo (Cueva, 1985 y 1988;
Garca, 1987; Lambert, [1963]1964; Rouqui, [1987]1989). Sin embargo, estos mismos enfoques
usualmente han soslayado el efecto de la confianza interpersonal en el funcionamiento de las
instituciones, incluidas aquellas que podran implementar polticas redistributivas.
Para la izquierda poltica, as como para la izquierda intelectual, lo decisivo ha sido el control de los
procesos de toma de decisin acerca de la distribucin de los recursos. El control social informal,
el imperio de la ley y la lucha contra la corrupcin han sido, por el contrario, temas usualmente
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1
Estos datos estn disponibles en http://www.worldvaluessurvey.org/, sitio visitado por ltima vez el 6 de abril de 2013.
2
Disponibles en http://www.heritage.org/index/, sitio visitado por ltima vez el 6 de abril de 2013.
3
Sin duda, requerimos mayor evidencia para aceptar que la confianza interpersonal es un factor mediador de los niveles de tributacin.
No obstante, sera equivocado echar por la borda este hallazgo apelando a la objecin usual segn la cual la correlacin no implica
relacin de causalidad. Esto por dos razones: la primera, de orden lgico, planteada por Edward Tufte (2003), es que si bien la
correlacin no es causacin, si es un indicio acerca de su existencia. Y lo es porque la correlacin es una condicin necesaria aunque
no suficiente de la existencia de un nexo de causalidad. La segunda razn es de orden analtico: concierne a la especificacin
de un mecanismo que conecta los niveles de tributacin con los de confianza interpersonal, de acuerdo con teoras relativas a
los microfundamentos de la accin social. Sin haber especificado este mecanismo, la objecin usual sera pertinente puesto que
careceramos de razones para considerar que el vnculo relativo a la ocurrencia de los dos fenmenos mencionados puede ser causal.
asociados con el centro o centro-derechas intelectuales. No obstante, la relacin existente entre los
niveles de confianza interpersonal, por un lado, y los niveles de tributacin, por el otro, debera
suscitar una reflexin acerca de la forma como los actuales niveles de desconfianza contribuyen
a reforzar patrones de desigualdad. En efecto, si la expectativa generalizada es que la mayora de
los ciudadanos no cumplir con sus deberes, entonces cada ciudadano tendr un fuerte incentivo
para eludir las cargas pblicas que haran posible los procesos redistributivos. En otras palabras,
con bajos niveles de confianza interpersonal, el dilema social de la redistribucin tendr una
solucin consistente en afirmar e incluso acendrar la desigualdad.
Si los tributos son el mecanismo fiscal idneo para redistribuir la riqueza y reducir la desigualdad,
y si la disposicin para pagarlos depende de la confianza, entonces deberamos observar un
vnculo entre la confianza interpersonal y los niveles de tributacin en cada pas. Desde luego,
la existencia o no de coaliciones polticas con un proyecto redistributivo es determinante en la
aprobacin e implementacin de polticas que propendan por la reduccin de la desigualdad. Sin
embargo, es posible postular que la confianza es un factor del que depende la carga fiscal en un
pas. La evidencia limitada que presento a continuacin sirve para considerar la relacin que hay
entre uno y otro fenmeno.
He tomado como referencia la proporcin de personas que reportan confiar en los otros de la
quinta Encuesta Mundial de Valores realizada entre el 2005 y el 2008
1
, y la proporcin del ingreso
interno que corresponde a la carga fiscal de 54 pases incluidos en la Encuesta, para lo cual me
he servido del Informe del 2013 del ndice de Libertad Econmica elaborado por la Fundacin
Heritage
2
. Como lo muestra la siguiente tabla, hay disparidades bastante significativas. Hay pases
como Brasil, Francia y Turqua en los cuales la carga tributaria es mucho ms alta de lo que uno
esperara observar dados los bajos niveles de confianza interpersonal. Tambin hay pases como
China, Indonesia, Tailandia y Vietnam en los cuales los altos niveles de confianza personal no
se corresponden con los relativamente bajos niveles de tributacin. La correlacin observada
entre estos dos niveles es moderada, pero estadsticamente significativa. Empero, al excluir los
pases mencionados anteriormente, en los cuales otros factores distintos de la confianza inciden
notablemente en la carga tributaria, la correlacin aumenta de un modo importante: de 0.46 a
0.64, siendo tambin esta ltima estadsticamente significativa (p < 0.001).
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Tabla 1.
Confianza Interpersonal y Carga Tributaria
Fuente: Elaboracin del autor.

De acuerdo con un prejuicio profundamente arraigado entre muchos latinoamericanos, la
heterogeneidad tnica ha sido un obstculo al desarrollo econmico (Stavenhagen, 2002). A la
heterogeneidad tnica tambin se le atribuye la dificultad para resolver el dilema social de la
redistribucin. De acuerdo con este prejuicio, la redistribucin social de la riqueza sera un logro
de sociedades homogneas en las cuales se observan altos niveles de confianza interpersonal. A
este respecto, los pases escandinavos son el punto de referencia ms comn. De hecho, algunos
autores se refieren a este fenmeno en los trminos de excepcionalismo nrdico (Delhey y
Newton, 2005). As las cosas, no debera sorprendernos que haya quienes saquen la conclusin
segn la cual los niveles de confianza interpersonal dependen de la estructura social, en particular,
del mayor o menor grado de heterogeneidad tnica observado en cada sociedad.
Sin embargo, esta es una generalizacin apresurada. Quienes la formulan pasan por alto el hecho
de que sociedades tnicamente diversas como Canad, Nueva Zelanda y Suiza tienen niveles de
confianza mucho ms altos que el de otras sociedades mucho menos heterogneas. Lo dicho aqu
justifica un nuevo examen acerca de las posibles causas de la confianza interpersonal.
Pas Confianza Carga Fiscal
Alemania 36,8 36,3
Argentina 17,6 33,5
Australia 46,1 26,0
Brazil 9,4 32,5
Bulgaria 22,2 20,0
Burkina Fasso 14,7 7,8
Canada 45,8 31,0
Chile 12,6 17,3
China 52,3 18,2
Chipre 9,9 26,3
Colombia 14,5 14,4
Corea del Sur 28,2 25,1
Egipto 18,5 13,9
Eslovenia 18,1 37,9
Espaa 20,0 31,7
Estados Unidos 39,3 24,8
Etiopa 24,4 11,2
Filand 58,9 42,1
France 18,8 42,9
Georgia 18,1 23,5
Ghana 8,5 12,1
Guatemanal 15,7 10,8
India 23,3 7,4
Indonesia 42,5 11,6
Irn 10,6 8,4
Italia 29,2 43,0
Japn 39,1 28,8
Pas Confianza Carga Fiscal
Jordania 30,9 15,9
Malasia 8,8 13,8
Mali 17,5 16,4
Marruecos 13,0 22,8
Mxico 15,6 9,6
Moldova 17,9 31,0
Noruega 74,2 42,8
Nueva Zelanda 51,2 31,3
Pases Bajos 45,0 38,2
Per 6,3 14,5
Polonia 19,0 31,8
Reino Unido 30,5 34,3
Romana 20,2 26,5
Rusia 26,2 27,2
Ruanda 4,9 12,6
Serbia 15,3 35,4
Suecia 68,0 45,8
Surfrica 18,8 23,8
Suiza 53,9 29,8
Tailandia 41,5 14,5
Taiwn 24,2 7,9
Trinidad & Tobago 3,8 16,0
Turqua 4,9 26,0
Ucrania 27,5 36,9
Uruguay 28,4 18,1
Vietnam 52,1 24,3
Zambia 11,5 16,0
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Para realizar este examen voy a proceder del siguiente modo: en primer lugar, voy a examinar
la pertinencia de la pregunta acerca de la confianza interpersonal incluida en las encuestas de
cultura poltica. En este mismo apartado considerar tambin la pertinencia de los enfoques
que centran su atencin en procesos colectivos y no en rasgos individuales. En segundo lugar,
examinar varios mecanismos que posiblemente intervienen en la generacin de niveles ms
altos de confianza, cuyo efecto se deriva de caractersticas de la estructura econmica, social y
poltica. Luego, en tercer lugar, con base en las respuestas a la quinta Encuesta Mundial de Valores
(2005-2008), presentar los resultados de un modelo estadstico usado para determinar ese efecto
y discutir algunas de sus implicaciones. En cuarto lugar, presentar un anlisis de las respuestas
a las encuestas del Latinobarmetro (1996-2010) que arrojan un resultado parcialmente distinto
del modelo anterior y que plantean la necesidad de repensar la forma en la cual operan los
mecanismos poltico-institucionales en los procesos de formacin de la confianza interpersonal.
I. LA CONFIABILIDAD Y SUS POSIBLES EXPLICACIONES
Al indagar sobre el nivel de confianza interpersonal en cada pas, muchas encuestas de cultura
poltica incluyen la siguiente frmula: Hablando en general, dira usted que se puede confiar
en la mayora de las personas o que uno nunca es lo suficientemente cuidadoso en el trato con
los dems? Uslaner (2002) arguye que esta pregunta suscita respuestas referidas a la comunidad
moral con la cual se identifica cada encuestado. En sociedades heterogneas, el encuestado
no proporcionara una respuesta general sino una relativa al grupo de personas con las cuales
cree compartir valores comunes, lo cual pondra en entredicho el significado general que los
investigadores usualmente le atribuyen a esa respuesta. En una encuesta sobre confianza en
Dinamarca, Nannestad (2008) observ que las respuestas de los daneses de origen y de los
inmigrantes variaban dependiendo de la comunidad moral de referencia, lo cual refrenda el punto
planteado por Uslaner. Sin embargo, como lo admite el mismo Nannestad, hay varias razones en
favor de continuar usando las respuestas a la pregunta estndar sobre confianza interpersonal.
Adems de consideraciones prcticas tales como dejar de usar una gran cantidad de informacin
ya recaudada, hay evidencia de una fuerte correlacin entre los niveles de confianza interpersonal,
la percepcin de la corrupcin (Uslaner, 2002; Uslaner y Badescu, 2004) y la disposicin para
actuar honradamente (Bjrnskov, 2007). En relacin con la evidencia contradictoria que proviene
de experimentos acerca de la validez de la pregunta, consistentes en un juego de confianza entre
un remitente y un destinatario (Glaeser et al., 2000; Fehr et al., 2002), Sapienza et al. (2007)
plantearon la necesidad de distinguir dos dimensiones en el acto de confiar: por un lado, las
preferencias especficas del remitente, basadas en su aversin al riesgo, su sentido de reciprocidad
y su nivel de altruismo; por el otro, sus creencias acerca de la integridad (trustworthiness) de las
dems personas, siendo estas ltimas ms proclives a actualizarse y a modificarse. Al tomar en
cuenta esta distincin, Sapienza et al. pudieron establecer que las expectativas de los remitentes
acerca de la integridad del destinatario estaban altamente correlacionadas con las respuestas a la
pregunta sobre confianza interpersonal de la Encuesta Mundial de Valores.
Esas expectativas son estimaciones de la integridad de los dems basadas en la experiencia de cada
individuo. Esa experiencia individual depende ms de caractersticas de la sociedad tales como
la distribucin de recursos y la existencia de instituciones que castiguen a los oportunistas que de
atributos personales como el grado de optimismo o el sentido de control sobre la propia vida, los
cuales se asocian con la disposicin a confiar en los otros (Delhey y Newton, 2003 y 2005). En
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efecto, en sociedades desiguales en las cuales el control de recursos le permite a los incumplidores
obstruir la imposicin de sanciones por parte de las autoridades tiene mucho sentido esperar que
los individuos reporten bajos niveles de confianza. Dicho de otro modo, independientemente
de la orientacin personal de cada individuo ante la vida, esto es, ms o menos optimista, etc.,
donde el imperio de la ley es dbil y la desigualdad econmica es pronunciada, la estimacin
de la integridad de los otros habr de ser generalmente baja. Lo dicho proporciona un slido
argumento para concentrar la atencin en procesos colectivos relativos al efecto que tienen ciertos
mecanismos sociales en el aumento o la reduccin de los niveles de confianza interpersonal.

II. MECANISMOS SOCIALES QUE CONTRIBUYEN A LA GENERACIN O EROSIN DE LA
CONFIANZA INTERPERSONAL
Al considerar la relacin entre los niveles agregados de confianza interpersonal en cada pas con las
caractersticas de su estructura econmica, social y poltica es insuficiente proporcionar evidencia
basada en regularidades establecidas mediante un modelo estadstico. Los resultados de cualquier
modelo solamente resultarn inteligibles si podemos especificar los mecanismos que permiten
postular la relacin existente entre los atributos de una estructura social y las disposiciones y
acciones observadas de los individuos (Hedstrm y Swedberg, 1998). Tal es el enfoque seguido en
este trabajo acerca de la generacin o erosin de la confianza interpersonal.
Es posible que el efecto de algunos mecanismos refuerce el efecto de otros. Igualmente, es posible
que ese efecto sea contradictorio y que, por lo tanto, la influencia de un mecanismo en la disposicin
individual para confiar o no hacerlo resulte anulado por otro. Para los efectos de hacer una
inferencia acerca de esos efectos, uno de los problemas ms serios concierne a la fuerte correlacin
entre algunas de las variables incluidas en los modelos estadsticos, problema que abordar en la
siguiente seccin. En este acpite har una referencia a los mecanismos cuya influencia se espera
observar y que remiten a las caractersticas de la estructura econmica, social y poltica de cada
pas. Muchos de estos mecanismos han sido identificados en estudios previos sobre el tema.
Estructura Econmica
En relacin con la estructura econmica, hay dos mecanismos que han recibido una atencin
destacada en la literatura sobre confianza interpersonal: el nivel de riqueza existente en cada
pas y el de desigualdad en la distribucin del ingreso. En relacin con el primero, el argumento
principal consiste en sealar que donde hay riqueza al menos una cierta proporcin de individuos
tiene un control directo de numerosos recursos y los utilizar para inducir a otros a cumplir con
lo que han prometido o para castigar el incumplimiento (Delhay y Newton, 2005).
Respecto a la desigualdad, como lo he mencionado anteriormente, el argumento es del siguiente
orden: con un alto grado de concentracin de recursos, unos pocos pueden interferir en la accin
de las autoridades para obstruir el castigo de su incumplimiento. La ocurrencia de este fenmeno
ha quedado condensada en el dicho, la ley es para los de ruana. Por el contrario, en una sociedad
en la cual haya una distribucin del ingreso con bajos niveles de concentracin, lo que uno
espera observar es que, al ser similar la cantidad de recursos que cada individuo puede movilizar
para obtener una resolucin favorable a sus intereses en un caso de conflicto, el efecto de esa
movilizacin se anular recprocamente y la mayor o menor confianza depender de la forma
como funcionen las instituciones para resolver ese conflicto. La conexin entre la desigualdad
y la desconfianza puede producirse de otro modo. En sociedades desiguales y estratificadas los
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individuos pueden no reconocerse como miembros de una misma comunidad moral: los que
tienen pueden desconfiar de los que no, y viceversa, a cuenta de prominentes diferencias que los
separan.
El efecto de estos dos mecanismos puede ser contradictorio puesto que hay sociedades con altos
niveles de riqueza y de desigualdad, lo cual amerita su consideracin por separado.
Estructura Social
En relacin con la estructura social hay varios mecanismos a tener en cuenta. De acuerdo con
una respetable tradicin en el pensamiento poltico que se remonta a Alexis de Tocqueville
([1835-1840]1963) y John Stuart Mill([1859]1953), la existencia y mayor nmero de asociaciones
voluntarias aparentemente contribuye a la generacin de mayores niveles de confianza. La
distincin que realiz Putnam (1993) entre asociaciones que tienen un efecto de vinculacin
(bonding), por un lado, y de conexin y extensin (bridging), por el otro, parece destinada a captar
el hecho de que no todas las asociaciones producen el mismo efecto. El efecto de estas ltimas
sera el decisivo en relacin con la formacin de lazos tenues (weak ties). A pesar de la mencin
recurrente de este argumento, en varios estudios la asociacin entre uno y otro fenmeno dista de
ser concluyente (Billiet y Cambr, 1999; Booth y Richard, 2001; Torcal y Montero, 1999; Whiteley,
1999). En un estudio ms reciente, Freitag y Bhlmann (2009) encontraron que la membreca
en asociaciones incrementaba la probabilidad de tener la disposicin de confiar en los dems
de forma generalizada y que ese efecto se incrementaba en pases con sistemas electorales de
representacin proporcional. Dicho esto, sin embargo, en la literatura sobre el tema usualmente
no se especifica cul es el mecanismo que hace que la participacin en asociaciones voluntarias
contribuya a generar mayor confianza en miembros de otros grupos sociales, un punto destacado
por Rothstein y Stolle (2008).
Ese mecanismo podra especificarse en lnea con la hiptesis del contacto de Allport (1954) segn
la cual el medio ms efectivo de reducir el prejuicio de miembros de un grupo social mayoritario
hacia otro minoritario es el del trato entre ambos. Empero, la literatura sobre este fenmeno
tambin abunda en evidencia contradictoria, lo cual ha llevado a algunos autores (Rothbart y
John, 1985) a postular factores mediadores del contacto en la reduccin del prejuicio. As las
cosas, el efecto de las asociaciones voluntarias en la generacin de la confianza interpersonal no
ser considerado en el modelo estadstico a cuenta de la falta una teora claramente especificada
acerca de ese efecto, as como de la carencia de datos que permitan tomar en cuenta la accin de
los efectos mediadores en la reduccin del prejuicio.
Un aspecto bastante prominente de la estructura social es el grado de heterogeneidad tnica,
lingstica y religiosa. Varios estudios han encontrado evidencia de mayores niveles de confianza en
sociedades homogneas y su recproco: menores niveles de confianza en sociedades heterogneas,
tanto al nivel agregado como en estudios locales (Alesina y La Ferrara, 2002; Anderson y
Paskeviciute, 2006; Delhey y Newton, 2005; Pennant, 2005; Putnam, 2007; Stolle, 2005). Por el
contrario, otros estudios desestiman el efecto de la heterogeneidad tnica pues en varios modelos
no ha resultado estadsticamente significativo (Bahry et al., 2005; Bjrnskov, 2007; Leigh, 2006;
Paxton, 2002). Tan importante como sopesar esta evidencia es la tarea de especificar el mecanismo
que conecta homogeneidad con confianza puesto que es posible que su efecto sea moderado o
anulado por otros mecanismos, un aspecto que a mi juicio no sido adecuadamente considerado
en estudios previos.
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La seleccin de grupo y el altruismo podran servir para explicar por qu las sociedades homogneas
habran de exhibir mayores niveles de confianza. Se trata de un argumento cuyo antecedente ms
importante se encuentra en las ideas de Charles Darwin en El Origen del Hombre ([19871]1953),
retomadas luego por E. O. Wilson (1975), Sober y Wilson ([1998]2000), y Wilson y Wilson (2007).
Estas ideas pueden ser resumidas as: aunque desde el punto individual un comportamiento honesto
proporcione rendimientos menores que los de una conducta traicionera, desde el punto de vista
colectivo las cosas son diferentes. Un grupo de individuos honestos tendr una ventaja evolutiva
respecto de un grupo de individuos poco honrados. Sin embargo, para que los individuos honestos
prevalezcan dentro su mismo grupo, cada uno ha de procurar la reproduccin de aquellos que les
son similares. La similaridad est dada por la pertenencia al grupo, no meramente a la familia. As
las cosas, la homogeneidad y la confianza habran de reforzarse mutuamente por el hecho de que
los individuos tendran un incentivo para actuar de forma desinteresada y honesta hacia aquellos
que son percibidos como prximos, esto es, tnicamente homogneos.
Si estos mecanismos operaran de este modo, entonces habramos de observar uniformemente altos
niveles de confianza en todas las sociedades homogneas. Empero, tal no es el caso. Sociedades
relativamente homogneas como Chipre, Chile y Egipto tienen niveles de confianza por debajo
de pases como Bulgaria, Etiopa e India, donde la heterogeneidad tnica es mucho mayor. Una
implicacin adicional de la accin del mecanismo antes descrito es que la virulencia de los
conflictos internos debera ser menor en sociedades homogneas que en sociedades heterogneas:
el reconocimiento de similaridad debera atenuar el odio hacia el otro. En general, las guerras
civiles son mayormente virulentas, ms que las guerras internacionales. Mecanismos tales como el
narcisismo de las pequeas diferencias contribuye a que el odio hacia el prximo sea ms intenso
que el odio hacia el extrao. La evidencia acerca de las guerras civiles muestra que su intensidad
no depende del grado de heterogeneidad tnica ( Jacoby, 2011).
Es posible, sin embargo, que la heterogeneidad relevante no sea la tnica sino la religiosa. El
mecanismo mediante el cual la religin influye en la confianza tiene que ver ms con la conducta
prosocial y honesta auspiciada por la creencia en divinidades omniscientes que vigilan y castigan
a los individuos (Bateson et al, 2006; Bering et al, 2005; Haley y Fessler, 2005; Randolph-Seng
y Nielsen, 2007). De acuerdo con esta teora, la creencia de que ciertos grupos de individuos
no se sienten vigilados por las mismas divinidades omniscientes o por ninguna dara motivos
para expresar hacia ellos desconfianza, tal y como sucede con los atestas en los Estados Unidos
(Gervais et al, 2011).
En relacin con la heterogeneidad lingstica, Anderson y Paskeviciute (2006) afirman que sta
impide la mayor eficiencia en las interacciones entre miembros de los diferentes grupos, pero
confinan ese efecto a la discusin y asociacin polticas, mas no a la confianza interpersonal,
porque consideran que las dos primeras requieren de interaccin y comunicacin. Esto es
implausible porque los malentendidos entre personas de comunidades lingsticas distintas pueden
ser una fuente de aprehensin que dificulte la cooperacin. Esto parecen reconocerlo Anderson y
Paskeviciute al sealar que la movilizacin de personas de una misma comunidad lingstica ser
mucho ms fcil que la de miembros de comunidades lingsticas diferentes.
Estructura Poltica
A diferencia de la estructura social y econmica, la estructura poltica puede ser el objeto de
intervenciones deliberadas dirigidas a proporcionar incentivos a los individuos para actuar de
una manera honesta. Sin embargo, como en las dems esferas de accin social, muchas de esas
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intervenciones pueden tener efectos no previstos ni deseados. Adems, el mismo desacuerdo
acerca del tipo de instituciones con las cuales se podran generar esos incentivos puede minar
completamente las bases de la confianza. Por esta razn, al considerar mecanismos derivados de
la estructura poltica, destacar en primer lugar la estabilidad poltica.
Tucdides ([Circa 431 AEC]1971) capt bien el efecto de las luchas intestinas sobre la comprensin
habitual de lo que es correcto y de lo que no lo es. En su Historia de la Guerra del Peloponeso (3.82.4)
not que la vehemencia y la malignidad con la cual se enfrentaron los partidos oligrquico y
democrtico en Corcira tuvo el efecto de modificar la evaluacin tradicional de muchas situaciones
(Wilson, 1982). Lo que en el pasado se consideraba ominoso result digno de aprobacin
y viceversa: por ejemplo, la agresin irreflexiva, coraje; la previsin y la cautela, cobarda; la
ecuanimidad, falta de resolucin; el entusiasmo fantico, hombra; etc.
Tucdides vio en tndem el agrietamiento de la comprensin habitual de lo correcto y lo incorrecto,
y el debilitamiento de los lazos sociales. En contextos de crisis polticas internas, el oportunismo
prevalece sobre la fidelidad a los acuerdos, erosionando de este modo las bases de la confianza.
Delhay y Newton (2005) procuraron captar el efecto de este mecanismo mediante la inclusin de
una variable relativa a la ocurrencia de guerras civiles. Sin embargo, este no es el nico tipo de
evento que causa inestabilidad poltica y que, consiguientemente, erosiona la confianza. Crisis
econmicas severas y polticas que, lejos de despejar la incertidumbre, la ahonden tambin causan
una grave prdida de estabilidad poltica y una extensin de comportamientos oportunistas.
Esto puede explicar por qu en su modelo las guerras civiles no tuvieron ninguna significancia
estadstica respecto de los niveles de confianza. Lo dicho entonces indicara que la estabilidad
poltica es una de las principales causas de los niveles de confianza interpersonal. Su efecto podra
moderar en alto grado el de la heterogeneidad tnica, como lo sugieren los casos de Canad,
Nueva Zelanda y Suiza.
Los mecanismos que conectan las instituciones polticas con los niveles de confianza se
pueden agrupar del siguiente modo. Un primer grupo de mecanismos concierne a la sancin
del oportunismo y la deshonestidad. A este respecto, una primera evidencia del vnculo entre
instituciones y confianza es la correlacin observada entre el nivel de corrupcin percibida y la
disposicin a confiar en los otros mencionada anteriormente (Uslaner, 2002; Uslaner y Badescu,
2004). El argumento ms general concierne a la capacidad de las instituciones para proporcionar
incentivos para actuar honestamente por la va de un funcionamiento equitativo, razonablemente
eficiente y no sesgado (Rothstein y Stolle, 2008). La expectativa de que las instituciones sancionan
a los deshonestos es la que servira de fundamento a la confianza en los otros. En ausencia de
instituciones relativamente imparciales y eficientes, lo que se espera observar es que los individuos
recurran a redes particulares que ofrezcan proteccin respecto del fraude y de la violencia.
A la luz de lo anterior, Rothstein y Stolle arguyen que la dimensin de la implementacin de las
decisiones es por ello ms importante que la de representacin poltica. Esta ltima alimentara una
disposicin partidista y sesgada, propia de la naturaleza competitiva de los sistemas polticos.
En apoyo de su teora citan evidencia relativa a la baja correlacin entre la confianza en las
instituciones y la confianza interpersonal. Por el contrario, Freitag y Bhlmann (2009) sostienen
que las instituciones representativas s proporcionan incentivos para confiar en los otros por la
va de incluir a diversos grupos, particularmente minoras, en el proceso de toma de decisiones.
De acuerdo con esta tesis, no todas las instituciones representativas tienen un efecto positivo en
la generacin de confianza. Solamente aquellas donde el poder se comparte y se reducen las
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diferencias por la va de consensos y compromisos. Normas de inclusin y reciprocidad propias
de regmenes de representacin proporcional se extenderan a otros mbitos y favoreceran la
generalizacin de la confianza. Los resultados de su modelo indican que el efecto de las instituciones
representativas, con la cualificacin anteriormente anotada, s es estadsticamente significativo, lo
cual sirve de apoyo a la tesis relativa al efecto de un segundo grupo de mecanismos sobre los
niveles observados de confianza interpersonal.
Es posible que las evaluaciones que los individuos hacen de la integridad de los dems tengan
que ver ms con la huella de la trayectoria poltica que con su ms reciente experiencia. En
otras palabras, el efecto sus interacciones con otros en esas evaluaciones se producira con cierto
retraso. Si as fueran las cosas, en los antiguos regmenes comunistas tendran que observarse
niveles de confianza interpersonal dado que muchos individuos dependan de redes de lazos
fuertes para tener acceso a privilegios y proteccin contra la arbitrariedad estatal. De modo ms
general, habramos de observar un vnculo entre la trayectoria del rgimen poltico y los niveles
de confianza: entre ms autoritario, menos confianza y viceversa pues en regmenes carentes de
respeto a la ley y de representacin poltica el efecto de los mecanismos institucionales sobre la
confianza no sera positivo.
III. OPERACIONALIZACIN DE LAS TEORAS, DATOS Y MODELO ESTADSTICO
Si el efecto de algunos de los mecanismos descritos anteriormente se intensifica o anula por
el efecto de otros, al realizar un anlisis al nivel agregado, en el cual se toma como unidad de
anlisis cada pas, es preciso que este sea un anlisis multivariado. Este anlisis permite tomar en
cuenta el efecto promedio de cada mecanismo, asumiendo como constante el efecto de los dems.
Tambin permite considerar las posibles interacciones entre los diferentes mecanismos. Con el fin
de llevar a cabo este trabajo, la magnitud observable correspondiente a cada aspecto de las teoras
mencionadas anteriormente la he definido operativamente de la siguiente forma:
- la riqueza mediante la paridad de poder de compra en cada pas en el ao en el que se realiz
la encuesta, tal y como ha sido reportada por el Fondo Monetario Internacional
4
;
- la desigualdad mediante mediante el coeficiente de Gini, reportado en las series de la Base de
Datos Mundial de Desigualdad del Ingreso de Naciones Unidas
5
;
- el grado de heterogeneidad tnica, lingstica y religiosa mediante el ndice de fragmentacin
construido por Alesina et al. (2003), disponible en el sitio The MacroData Guide
6
;
- la estabilidad poltica, el funcionamiento equitativo, razonablemente eficiente y no sesgado, y la
representacin poltica incluyente mediante los indicadores de gobierno (governance) elaborados
por el Banco Mundial (Kaufmann et al., 2010), utilizando el valor promedio de cada indicador
en el periodo previo a la realizacin de la encuesta
7
;
- los regmenes comunistas los agrup mediante una variable categrica dicotmica
8
;
4
http://www.imf.org/external/ns/cs.aspx?id=28, pgina visitada por ltima vez el 6 de abril de 2013.
5
http://www.wider.unu.edu/research/Database/, pgina visitada por ltima vez el 6 de abril de 2013.
6
http://www.nsd.uib.no/macrodataguide/set.html?id=16&sub=1, pgina visitada por ltima vez el 6 de abril de 2013.
7
http://info.worldbank.org/governance/wgi/resources.htm, pgina visitada por ltima vez el 6 de abril de 2013.
8
Los pases clasificados con rgimen comunista (1), casi la quinta parte de todos los pases, son: Bulgaria, China, Georgia, Eslovenia,
Moldova, Polonia, Rumana, Rusia, Serbia y Vietnam. Desafortunadamente, los datos disponibles de Alemania no permiten distinguir
entre la poblacin que vivi bajo un rgimen comunista del resto. Tomando nota de este problema, sin embargo, Alemania fue
clasificada como no comunista (0).
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- la trayectoria histrico-poltica la operacionalic transformando el ndice Polity IV
9
, de forma
que las caractersticas del rgimen poltico cada ao fuesen incluido en el modelo con un efecto
de retardo.
Antes de presentar los resultados, conviene advertir que las variables con las cuales se ha querido
captar el efecto de la estructura poltica estn fuertemente correlacionadas, lo cual genera un alto
nivel de multicolinealidad que afecta la precisin de las estimaciones incluidas en el modelo.
Tabla 2.
Correlacin de los Indicadores de Gobierno del Banco Mundial
N = 54
* p < 0.05; ** p < 0.01; ***p < 0.001
Fuente: Elaboracin del autor.
Debido a que la distribucin de algunas de las variables no era normal, se realiz una tranformacin
Box-Cox, utilizando el logaritmo natural
10
. Se utiliz una regresin stepwise con el fin de
determinar el modelo estadstico que proporciona una descripcin ptima de la relacin de las
variables explicativas con la variable explicada. Este mtodo de seleccin del modelo estadstico y
proporcion una solucin al problema mencionado por la va de eliminar variables. Sin embargo,
se trata de una solucin no exenta de problemas puesto que la omisin de variables relevantes
distorsiona los coeficientes estimados, por lo cual los resultados presentados a continuacin han
de ser tomados con un grano de sal o dos.
9
http://www.systemicpeace.org/inscr/inscr.htm, pgina visitada por ltima vez el 6 de abril de 2013.
10
Los test realizados (Shapiro-Wilk, Breusch-Pagan y Durbin-Watson) permitieron descartar la posibilidad de heteroscedasticidad.
Voz y
rendicin de
cuentas
Estabilidad
Poltica
Efectividad
del Gobierno
Calidad de la
Regulacin
Imperio de la
Ley
Estabilidad
Poltica
0.84***
Efectividad del
Gobierno
0.88*** 0.81***
Calidad de la
Regulacin
0.91*** 0.80*** 0.94***
Imperio de la
Ley
0.89*** 0.89*** 0.94*** 0.91***
Control de la
Corrupcin
0.89*** 0.86*** 0.95*** 0.93*** 0.95***
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Tabla 3.
Resultados de la Regresin Stepwise
N = 54
R-cuadrado mltiple: 0.4734, R-cuadrado ajustado: 0.4418
* p < 0.05; ** p < 0.01; *** p < 0.001
Fuente: Elaboracin del autor.
Como puede verse, las variables con mejor desempeo han sido aquellas con las cuales se busc
captar el efecto de la riqueza, de la estabilidad poltica y de la participacin e inclusin en los
procesos de toma de decisin. En relacin con el efecto de esta ltima, el resultado de este
modelo sugiere que la teora de Rothstein y Stolle (2008) tiene ms fundamento que la de Freitag
y Bhlmann (2009). En efecto, si la teora de estos ltimos fuese acertada, el signo del coeficiente
debera ser positivo: a mayor voz y rendicin de cuentas habramos de observar mayor niveles
ms altos de confianza. El signo negativo indica, ms bien, que el efecto partidista y sesgado de
la participacin prevalecera sobre la extensin de normas de inclusin y reciprocidad. El efecto
de la riqueza est en conformidad con lo observado en otro conjunto de fenmenos tales como
la fuerte correlacin de los valores del ndice de Desarrollo Humano y el Producto Interno Bruto
de cada pas
11
, as como con teoras que postulan una fuerte relacin entre la modernizacin
econmica, el cambio de valores y la democratizacin (Inglehart y Welzel, 2005).
Los resultados tambin confirman la relacin planteada entre la estabilidad poltica y los niveles
de confianza. Esta relacin puede ser interpretada a la luz de un argumento evolutivo, como el
que elabor Walter Bagehot en Physics and Politics ([1872]1902). De acuerdo con este argumento,
lo crucial para una comunidad poltica no sera tanto un alto nivel de homogeneidad tnica sino
de homogeneizacin realizada mediante instituciones que hubiesen suprimido las diferencias que
amenazaran su unidad. Una vez consolidada dicha homogeneizacin, esa comunidad poltica
podra admitir en su interior un amplio grado de difusin del poder poltico, esto es, de democracia.
Desde este punto de vista, al explicar los niveles de confianza, el efecto de la estabilidad poltica
tendra cierta primaca sobre el efecto de las instituciones encargadas de mantener el orden o de
regular los conflictos polticos.
Variable
Coeficiente
(error estndar)
Intercepta
1.605e- 01***
(4.674e- 02)
Paridad de Poder de Compra
7.372e- 06***
(2.486e- 06)
Estabilidad Poltica
4.091e- 03***
(1.229e- 03)
Voz y Rendicin de Cuentas
-3.703e- 03**
(1.388e- 03)
11
Este es, sin embargo, un tema objeto de debate. El ndice de Desarrollo Humano sigue sin tomar en cuenta la sostenibilidad del
desarrollo. Como lo sealan Sagar y Najam (1998), muchos pases han transformado su capital natural en ingresos, elevando as
durante la poca reciente su nivel de desarrollo humano. Empero, al tomar en cuenta la degradacin del medio ambiente natural,
est en cuestin si esta elevacin de los ingresos puede ser duradera. Esto explica el inters en ndices que procurar incluir la huella
ecolgica en la evaluacin del bienestar de cada pas, tal y como se hace con el ndice de Felicidad del Planeta (Happy Planet Index):
http://www.happyplanetindex.org/, pgina visitada por ltima vez el 6 de abril de 2013.
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En varios de los modelos considerados, las variables relativas a la desigualdad, la heterogeneidad
(tnica, lingstica y religiosa), las instituciones encargadas de castigar el oportunismo y la
deshonestidad, el grado de funcionamiento eficiente de las mismas, el tipo de rgimen y la trayectoria
histrico-poltica no alcanzaron significacin estadstica. Este resultado pondra en entredicho el
efecto de varios mecanismos que han sido mencionados frecuentemente en la literatura acerca de
las causas de la confianza interpersonal. Sin embargo, sera apresurado extraer esta conclusin,
dadas las limitaciones expuestas anteriormente. El modelo presentado solamente explica una
parte de la variacin observada, lo cual da razones para pensar que las variables omitidas si
pueden tener un efecto en la variable explicada.
A este respecto, el resultado ms contra-intuitivo es el que concierne a la falta de significacin
estadstica de las variables con la cuales se procur captar el efecto de las instituciones que
castigan el oportunismo y la deshonestidad. En efecto, es posible postular que en una sociedad
desigual en la que hayan instituciones imparciales el grado diferenciado de acceso a los recursos
no habra de tener un impacto sustancial en la proteccin de los derechos individuales y en la
garanta del cumplimiento de los deberes establecidos en acuerdos privados. As las cosas, sera
posible observar altos niveles de confianza en sociedades desiguales. No obstante, puede suceder
tambin que la mayor efectividad de las instituciones formales compense la falta de confianza que
los individuos experimentan con respecto a otros, un punto que no ha sido tomado en cuenta
adecuadamente en la literatura sobre confianza.
IV. UNA PRUEBA ADICIONAL DEL EFECTO DE LOS MECANISMOS INSTITUCIONALES EN LOS
NIVELES DE CONFIANZA
Una forma de interpretar el resultado anterior es examinar algunas de sus implicaciones utilizando
un conjunto de datos distintos. Esto es, si la confianza interpersonal vara de modo independiente
del funcionamiento de las instituciones formales, entonces observaciones de otro conjunto de
pases, en un lapso de tiempo distinto y de forma reiterada habran de proporcionar apoyo a esta
hiptesis. Ese nuevo conjunto de datos tambin nos puede dar la oportunidad de observar si el
efecto de las instituciones polticas representativas sobre los niveles de confianza es negativo, como
lo postulan Rothstein y Stolle (2008).
Con este fin, indagu si haba una correlacin positiva entre, por un lado, la proporcin de
respuestas positivas sobre confianza interpersonal y, por el otro, la proporcin de respuestas de
satisfaccin (mucha o algo) con la democracia, de confianza (mucha o algo) en el Congreso, el
Gobierno, el poder judicial y la polica, de las 15 encuestas sobre valores cvicos y participacin
del Latinobarmetro, realizadas entre 1996 y 2010
12
. Si la teora de Rothstein y Stolle acerca del
papel de las instituciones en la generacin y mantenimiento de la confianza interpersonal fuese
robusta, habramos de observar una correlacin positiva alta y estadsticamente significativa entre
los niveles de confianza y la confianza en la justicia y en la polica. Bajos niveles de confianza
en el Gobierno no afectaran mucho esta teora porque lo decisivo es el papel que juegan las
instituciones en el castigo del oportunismo y la deshonestidad. Lo mismo podramos decir de la
confianza en el Congreso o de la satisfaccin con la democracia. Sin embargo, los resultados de
este anlisis estn lejos de proporcionar apoyo a los planteamientos de Rothstein y Stolle.
12
http://www.latinobarometro.org/latino/LATDatos.jsp, pgina visitada por ltima vez el 6 de abril de 2013.
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Tabla 4.
Instituciones y Confianza Interpersonal en Iberoamrica
N = 258
* p < 0.05; ** p < 0.01; ***p < 0.001
Fuente: Elaboracin del autor.
Como puede verse, la confianza expresada en el poder judicial y en la polica es superior a
la confianza en el gobierno, pero inferior a la confianza en el Congreso. Aunque el grado de
satisfaccin con la democracia es un indicador imperfecto de la confianza en las instituciones
polticas representativas
13
, vale la pena destacar que es mucho ms alta que la confianza en el
poder judicial y en la polica, las instituciones con las cuales los ciudadanos interactan ms
frecuentemente
14
. Este ltimo resultado proporcionara apoyo a la teora de Freitag y Bhlmann
(2009), no a la de Rothstein y Stolle (2008). Empero, las cosas se pueden ver de otro modo. Quiz
sea necesario introducir ms precisiones antes de formular una teora general que explique las
variaciones regionales. En efecto, estos resultados nos plantean la necesidad de buscar relaciones
que capten el efecto de distintas trayectorias. Como lo plantearon Uslaner y Badescu (2004), la teora
de Rothstein es ms apta para explicar la trayectoria escandinava. La trayectoria iberoamericana
parecera mostrar pues que la inclusin poltica es ms importante en la generacin de confianza
interpersonal que la experiencia con las instituciones encargadas de mantener el imperio de la ley.
Esta no es la nica alternativa para resolver el rompecabezas de la confianza interpersonal. Otro
camino es modelar el efecto de las instituciones de forma distinta, introduciendo mediaciones que
no han sido adecuadamente teorizadas hasta ahora ni investigadas empricamente.
Como tambin lo muestran los datos, en la trayectoria iberoamericana, la confianza en una
institucin como la Iglesia Catlica puede ser considerada como una alternativa a la poca
confianza que se tiene en los dems. La correlacin entre uno y otro fenmeno es negativa,
y es estadsticamente significativa. No es muy alta, sin embargo, lo cual pueda explicarse por
referencia a la expansin de otras denominaciones religiosas en la regin. No obstante, coincide
con lo observado en otras latitudes: en ausencia de una red social institucional fuerte, personas
en situacin de vulnerabilidad recurren a sustitutos en sistemas de creencias e instituciones que
proporcionan compensaciones simblicas a sus carencias materiales (Harris, 1981).
Variable
Correlacin con la confianza
interpersonal
Satisfaccin con la democracia 0.44***
Confianza en el Congreso 0.36***
Confianza en el Gobierno 0.19**
Confianza en el Poder Judicial 0.23***
Confianza en la Polica 0.25***
Confianza en la Iglesia Catlica - 0.40***
13
A este respecto, otra pregunta del Latinobarmetro concierne a la confianza en la democracia, pero contiene un componente que
la confunde con las expectativas de crecimiento econmico. En efecto, la pregunta A111 dice, cunta confianza tiene usted en la
democracia como sistema de gobierno para que su pas llegue a ser un pas desarrollado? Por la razn anotada, las respuestas a esta
pregunta no fueron consideradas en este anlisis.
14
Realic un anlisis similar con datos del Afrobarmetro y encontr que las correlaciones entre las respuestas positivas a la confianza
en los otros y la confianza en el poder judicial y en la polica eran muy bajas, negativas, pero no eran estadsticamente significativas.
Esto se puede deber al hecho de que el nmero de observaciones disponibles es muy bajo, N = 28, de las encuestas realizadas en 1999,
2000, 2005 y 2006. Los datos estn disponibles en el sitio http://www.afrobarometer.org/, visitado por ltima vez el 6 de abril de 2013.
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CONCLUSIN
Un prejuicio bastante extendido asocia los niveles ms altos de tributacin y, consiguientemente,
los bajos niveles de desigualdad, con una estructura social tnicamente homognea. Se trata de un
prejuicio puesto que quienes invocan esta asociacin dejan de considerar evidencia que lo contradice.
En efecto, pases con altos niveles de heterogeneidad tnica como Canad, Nueva Zelanda y Suiza
tienen altos niveles de confianza y tambin de tributacin. La evidencia presentada en este artculo
acerca del efecto de la estabilidad poltica sirve de apoyo a un argumento de tipo histrico-
evolutivo segn el cual ms importante que la homogeneidad tnica es la homogeneizacin de los
miembros de la comunidad poltica: su reconocimiento recproco como prximos o similares que
comparten un repertorio de evaluaciones acerca de lo que es correcto o incorrecto. Este acuerdo
contribuye a cementar los lazos fuertes y tambin los lazos tenues (weak ties), proporcionando una
base slida a la confianza interpersonal.
El efecto de las instituciones de representacin e inclusin polticas, as como de las encargadas
de castigar y desincentivar el oportunismo y la deshonestidad, requiere de un examen ms
profundo. Los datos empleados en este trabajo para evaluar ese efecto -los indicadores de gobierno
(governance) del Banco Mundial- estn fuertemente correlacionados, lo cual afecta las estimaciones
del modelo. La solucin de omitir variables, sin embargo, no est exenta de problemas, como se
seal anteriormente. Adems, el anlisis realizado con otro conjunto de datos -las respuestas
a las encuestas del Latinobarmetro- no le proporcionan mucho apoyo a la teora segn la cual la
confianza interpersonal depende de la confiabilidad de instituciones tales como el poder judicial
y la polica. Si este resultado fuera producto de un fenmeno idiosincrtico, entonces sera preciso
indagar qu aspectos de la trayectoria histrica hacen que en Iberoamrica la confianza dependa
menos de las instituciones de orden que de las de representacin e inclusin polticas. La referencia
al dicho la ley es para los de ruana explica en parte los bajos niveles de confianza en el poder
judicial y en la polica, pero no explica por qu es tan baja la asociacin entre estas instituciones
y la confianza que se tiene en los dems. Otra posibilidad, como se mencion anteriormente, es
que el efecto de estas instituciones est mediado por mecanismos que no han sido adecuadamente
especificados todava. Esto requiere de un mayor trabajo terico y, desde luego, de una fuerte
investigacin emprica que ponga a prueba ese trabajo terico.
La solucin de este rompecabezas no es un asunto meramente acadmico. Como lo destaqu en
la introduccin, en la solucin al problema de la confianza est una de las llaves para resolver
el dilema social de la redistribucin de la riqueza. En tal caso hara mal la izquierda intelectual
y poltica en no incorporar en su agenda temas y preocupaciones usualmente asociados con la
derecha.
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EN COMITS DE ECONOMIA PBLICA
Francisca Salinas Esteban
Munir Andrs Jalil Barney
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HERRAMIENTAS TEORICO
CONCEPTUALES PARA EL
ANLISIS DE LA TOMA DE
DECISIONES EN COMITS
DE ECONOMIA PBLICA*
Francisca Salinas Esteban**
Munir Andrs Jalil Barney***
* Este trabajo hace parte de la tesis para optar por el doctorado en Ciencias Econmicas, que
busca analizar y explorar cmo las comisiones econmicas del Congreso en Colombia toman
las decisiones sobre el Presupuesto General de la Nacin.
** Politloga, Magister en Economa, Doctorante en Ciencias Econmicas,
Universidad Nacional de Colombia. Email: afsalinase@unal.edu.co
*** Economista Universidad del Valle, PhD en Economa Universidad de California, San
Diego. U.S.A, Profesor Facultad Ciencias Econmicas Universidad Nacional.
majalilb@unal.edu.co.
RESUMEN
Este artculo es un trabajo de carcter terico sobre la toma de decisiones en comits de economa pblica. Se
expondr en primer lugar algunos conceptos bsicos sobre la toma de decisiones, tales como: 1- las condiciones,
2- los factores individuales, 3- grupales y 4- las clasificaciones de las decisiones, especialmente relacionadas al
campo de las polticas pblicas. Posteriormente, se presentarn algunos de los modelos sobre toma de decisiones
relacionados con vertientes de la teora econmica y trabajos empricos sobre la toma de decisiones en comits de
economa pblica, tanto fiscal como monetaria, los cuales pueden servir como marco de referencia para futuras
investigaciones.
Palabras clave: toma de decisiones, comits, racionalidad, economa pblica, poltica pblica.
CONCEPTUAL THEORETICAL TOOLS FOR ANALYSIS OF
DECISION MAKING IN PUBLIC ECONOMIC COMMITTEES
SUMMARY
This article is a theoretical work on the topic of decision making in public economics committees. It will first
present some basic concepts about decision-making such as: 1. conditions, 2. individual factors, 3. group factors
and 4. classifications of decisions particularly related to the field of public policy. Then, some models of decision-
making related to aspects of economic theory will be presented as well empirical work on decision making in
public economics committees, both fiscal and monetary, which can serve as a reference framework for future
research.
Keywords: decision-making, committees, rationality, public economics, public policy.
Fecha de recepcin: 10/11/2013
Fecha de aprobacin: 18/03/2014
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INTRODUCCIN
Existe inters entre algunos tericos en explicar cmo se toman las decisiones en el campo
econmico y poltico especialmente en el rea de polticas pblicas. Han estudiado quin toma
las decisiones, cules son las caractersticas de los decisores, qu influye en ellos cuando se toma
una decisin y cmo la toman. Algunas de estas investigaciones han enfatizado en observar si hay
variaciones entre las decisiones que son tomadas en forma individual y aquellas que se realizan
en forma grupal, tales como las tomadas en los comits. Fruto de esos anlisis se han desarrollado
varios modelos
1
que intentan explicar el proceso de la toma de decisiones, los cuales van desde un
extremo, el racional absoluto hasta el otro extremo, el catico organizado.
En este artculo se presentan algunas definiciones sobre el proceso de toma de decisiones, las cuales
contemplan los diferentes factores tanto individuales como grupales que pueden estar influyendo
en el proceso decisional. Posteriormente se describirn algunos modelos implementados para
el anlisis de la toma de decisiones haciendo especial nfasis en el modelo incrementalista de
Charles E. Lindblom, el cual ha tenido aplicaciones empricas en los procesos decisionales sobre
el presupuesto pblico de Estados Unidos.
I. QUE ES LA TOMA DE DECISIONES?
El concepto de toma de decisiones tiene un grupo amplio de definiciones que provienen de
distintas reas del saber cmo la psicologa, la economa, la administracin de empresas, la ciencia
poltica, la estadstica; adicionalmente existe un campo denominado la teora de la decisin, que
intenta recoger en una forma interdisciplinaria el anlisis de la toma de decisiones (Hansson,
1994).
En ciencias econmicas algunas de las propuestas tericas, sobre la toma de decisiones, se han
generado especialmente desde el campo organizacional. Al respecto Lpez (2006) detalla las
definiciones de la siguiente manera:
McDonald (1978) define una decisin como una seleccin de medios alternativos para
perseguir un objetivo. Robbins (1999) seala que las decisiones son las opciones tomadas
entre dos o ms alternativas con el fin de maximizar algn resultado en una organizacin
donde todos participan. La toma de decisiones para la resolucin de problemas la defini
Walter F. Gast (1978), como el proceso de resolucin de incertidumbres administrativas,
mediante la seleccin de la mejor alternativa o el mejor medio disponible para alcanzar una
finalidad o un objetivo dado, por el directivo, la empresa, el departamento, el empleo, la
tarea, etctera.
1
Pero, porque se usan modelos? A medida que las decisiones son ms complejas se hace ms necesario el uso de modelos.
Generalmente, las decisiones simples y repetitivas pueden realizarse en la mente, y quizs de una manera informal e intuitiva. Pero si
el problema es poco frecuente o complejo, se dedicar ms tiempo en pensar en l. Un modelo es una representacin simplificada
de una situacin emprica. Sus ventajas son una economa en tiempo y esfuerzo mental, de fcil comprensin y modificacin. De
esta forma a partir de las conclusiones del modelo se puede fundamentar las decisiones y acciones. La princi pal desventaja es que
es posible omitir variables relevantes o bien las relaciones de las variables pueden estar equivocadas lo que puede llevar a malas
conclusiones. Por lo tanto, existe una disyuntiva entre la simplificacin del modelo sin que se omitan las variables relevantes (Mariscal,
2003).
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Parte del anlisis del proceso de toma de decisiones empieza asumiendo la racionalidad con que
el agente aborda un problema; desde corrientes de pensamiento econmicas, como la neoclsica,
se supone que el agente es racional, estableciendo que las decisiones que toma las realiza bajo
un criterio de maximizacin, en donde sus preferencias son completas, reflexivas y transitivas
(Varian, 2010).
Otros autores, como los premios nobel de economa de 1977, Herbert Simon, y de 2002, Daniel
Kahneman, realizaron nuevos planteamientos sobre la racionalidad y la decisin. Simon
2
(2008)
afirma que la racionalidad de los agentes es acotada y se puede entender como: la eleccin
racional que tiene en cuenta las limitaciones cognitivas del decisor las limitaciones de conocimiento
y capacidad de clculo. Esta racionalidad acotada tambin fue asumida y estudiada por autores
como Charles E. Lindblom y posteriormente por Daniel Kahneman y Amos Tversky quienes
adicionalmente incluyeron elementos como la heurstica y la intuicin, para estudiar la forma en
el que el agente toma sus decisiones (Rabin, 2008 & Shafir 2008).
Si se asume el supuesto que el proceso decisional es racional, entonces la existencia de un problema
es el punto de partida de la toma de decisiones, ya que si se reconoce la presencia de una
problemtica para resolverla o enfrentarla de forma racional, se debera seguir de forma general
los siguientes tres grandes pasos:
1. Recopilar datos sobre el problema para identificarlo claramente.
2. Generar diferentes alternativas posibles de solucin, teniendo en cuenta aquellos elementos que
son relevantes y dejando de lado los que no lo son.
3. Seleccionar la alternativa que gue la accin a seguir para resolver la situacin que se considera
problemtica.
II. CONDICIONES EN LAS QUE SE TOMAN LAS DECISIONES
Las condiciones en las que los individuos toman decisiones, no siempre son las ms adecuadas
para resolver un problema en el que pueden existir sucesos inciertos. En el campo poltico o
econmico, para el anlisis, se pueden tomar las mismas condiciones que se describen para un
individuo en un marco organizacional. Estas condiciones las puntualizan Cabeza, Muoz y Vivero
(2004) como un reflejo de las diferentes fuerzas del entorno, sobre los cuales los agentes no tienen
control, pero que pueden llegar a generar una influencia sobre los resultados de la decisin. Estas
fuerzas pueden ser de carcter, tecnolgico, legal, o socio poltico.
Hellriegel, Jackson y Slocum (2005) afirman que las condiciones en las que se toman las
decisiones pueden clasificarse en trminos generales como certidumbre, riesgo e incertidumbre
3
.

2
Simon (1986) compara los conceptos de racionalidad en economa y psicologa en su artculo titulado: Rationality in Psychology and
Economics. Publicado en The Journal of Business.
3
Continan Hellriegel, Jackson y Slocum (2005) definiendo la certidumbre, incertidumbre y el riesgo de la siguiente manera:
Certidumbre: La certidumbre es la condicin en que los individuos estn por completo informados sobre un problema, conocen las
soluciones alternativas, y saben los resultados de cada decisin.
Riesgo: El riesgo se refiere a la condicin bajo la cual los individuos pueden definir un problema,a especificar la probabilidad de ciertos
eventos, identificar soluciones alternativas y establecer la probabilidad de cada solucin que conduce al resultado deseado. El riesgo
significa por lo general que el problema y las soluciones alternativas caen en alguna parte entre los extremos de estar seguros y ser
inusual y ambiguas.
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Relacionando lo anterior a las reas tanto polticas como econmicas sostiene North (1993) que:
El marco de decisin racional supone que los individuos saben qu los beneficia, y actan con
base en ese conocimiento. Esto puede ser cierto en el caso de individuos que toman decisiones en
los mercados muy desarrollados de las economas modernas pero es patentemente falso cuando
se toman decisiones en condiciones de incertidumbre, las condiciones que han caracterizado las
decisiones polticas y econmicas que modelaron (y siguen modelando) el cambio histrico.
FACTORES QUE INFLUYEN EN LA TOMA DE LAS DECISIONES.
Los agentes toman las decisiones en forma individual o conjunta. Dependiendo del escenario se
pueden encontrar algunos en donde un nico individuo es quien toma la decisin y en otros en
los cuales dos o ms personas con igual o distinto nivel de responsabilidad estn a cargo de la
decisin, como es el caso de ciertos espacios decisorios sobre poltica econmica, tanto monetaria
como fiscal.
Estrada (2007) explicando a Simon, afirma que para lograr comprender de una mejor forma cmo
se toman las decisiones en un mbito de decisin pblico econmico, es necesario entender cmo
se toman las decisiones en una forma general y an ms, para entender las decisiones en general,
incluso sus aspectos racionales, hay que estudiar el proceso decisorio, y ms generalmente el
proceso de pensamiento humano.
Explica Simon (1991), que para lograr dicho acercamiento al pensamiento humano, tuve que
alejarme de mis estudios iniciales de ciencia poltica y economa, encaminndome hacia la
psicologa, la ciencia de la computacin y la inteligencia artificial. Con esta afirmacin se puede
observar cmo el autor muestra su posicin transdisciplinara para el anlisis del proceso de toma
de decisiones.
Factores que Influyen en el Decisor Individual
Son varios los factores que influyen en el proceso decisional a nivel individual. Para ser
concordantes con lo afirmado por Simon (1991), es importante aclarar que la toma de decisiones es
una actividad caracterstica del ser humano, donde participan mecanismos cerebrales
4
y procesos
psicolgicos tales como la percepcin, que interpreta los estmulos a travs de los sentidos, la
memoria, el aprendizaje, la estimacin de las posibles consecuencias de las diferentes opciones
y otros procesos cognitivos cuyo objetivo es investigar una repuesta adecuada para resolver una
problemtica. Mars (2010), explica que otros factores tanto personales como externos pueden
influir en el proceso de decisiones tales como: actitudes, valores, caractersticas de personalidad y
emociones
5
. Adicionalmente a estos aspectos, pueden existir otros: la influencia del grupo sobre el
decisor y los factores relacionados con las organizaciones o instancias donde toman las decisiones.
Incertidumbre: La incertidumbre es la condicin en que un individuo no dispone de la informacin necesaria para asignar probabilidades
a los resultados de las soluciones alternativas. De hecho, quiz el individuo ni siquiera sea capaz de definir el problema, y mucho
menos identificar soluciones alternativas y resultados posibles.
4
Los princi pales mecanismos cerebrales implicados en la toma de decisiones, son la corteza prefrontal ventromedial, donde se produce
la integracin de la informacin sensorial, amnsica y emocional necesaria para la tarea. Otras estructuras que intervienen en diferentes
procesos relevantes para la toma de decisiones seran la amgdala (procesamiento y codificacin de la seal emocional y su asociacin
con estmulos contextuales) y la corteza cingulada (monitorizacin del proceso e inhibicin de respuesta, especialmente en situaciones
de incertidumbre). La corteza prefrontal dorsolateral tambin partici para en este proceso debido a la necesaria activacin de la
memoria de trabajo en la toma de decisiones, en especial cuando la tarea es compleja (Martnez-Selva J.M Snchez-Navarro J.P,2006)
5
Cada uno de estos factores Mars (2010) lo continua explicando de la siguiente forma: Actitudes y valores: sirven para evaluar y ponderar
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Especificando cada uno de estos procesos implicados en la toma de decisiones en la organizacin,
en el artculo de Clnica psicolgica seccin psicologa de las organizaciones, Mars (2010) desarrolla
los siguientes factores cognitivos que influyen en el decisor individual:
1. Habilidades perceptuales; 2- Capacidad de procesamiento de informacin, aspecto que se
puede ver afectado por la dimensin abstraccin-concrecin, por el grado de dogmatismo
del decisor, y por el grado de flexibilidad para considerar un cambio de la decisin una vez
tomada, y 3- El aprendizaje.
En relacin con el aprendizaje existen diferentes teoras, el premio nobel de economa Douglas
North (1998), explica que, el marco analtico para comprender el aprendizaje humano puede ser
el siguiente:
El aprendizaje implica desarrollar una estructura por medio de la cual se interpretan las
diferentes seales que reciben los sentidos. La arquitectura inicial de dicha estructura es
gentica, pero los andamios subsiguientes son el resultado de las experiencias de cada
individuo. Estas experiencias se pueden clasificar en dos tipos, las provenientes del medio
fsico y las que provienen del sociocultural y lingstico. Las estructuras consisten en
categoras, clasificaciones que gradualmente evolucionan desde la ms temprana niez
para organizar nuestras percepciones y nos mantienen informados sobre nuestra memoria
de resultados analticos y experiencias. Al construir sobre estas clasificaciones, formamos
modelos mentales que explican e interpretan el medio caractersticamente en maneras que
son pertinentes a alguna meta. Tanto las categoras como los modelos mentales evolucionan,
reflejando la realimentacin que se deriva de nuevas experiencias, realimentacin que en
ocasiones refuerza nuestras categoras y modelos iniciales o que puede llevar a modificaciones
en breve a aprender. As los modelos mentales pueden cambiar continuamente con nuevas
experiencias, incluyendo el contacto con las ideas de otros.
Respecto a estos mismos procesos cognitivos implicados en la toma de decisiones explica Mendoza
(2007), que:

Recientemente toma fuerza un enfoque denominado institucionalismo cognitivo, el cual
se basa en evidencia emprica, sobre cmo los seres humanos razonamos y elegimos. Los
proponentes de este nuevo institucionalismo, Mantzavinos, North y Sharif (2004), explican
que el origen de las instituciones se relaciona ntimamente con los procesos cognitivos de la
mente humana. El cambio institucional se explica como resultado del aprendizaje humano.
La mente tiene como funcin principal interpretar y clasificar las seales provenientes del
medio ambiente, las cuales son percibidas por los sentidos. Por eso, como unidad de anlisis,
se ha desarrollado el concepto de modelos mentales. Estos son estructuras flexibles de
conocimiento que evolucionan gradualmente durante nuestro desarrollo cognitivo para
organizar nuestras percepciones y almacenar nuestras memorias. Los modelos mentales son
formados como respuesta pragmtica a problemas especficos, para explicar e interpretar el
medio ambiente. Nos permiten predecir, tener una expectativa respecto a lo que podra ocurrir
la informacin recibida e influir en la toma de decisiones. Aspectos de personalidad: Orientacin del personalidad hacia el poder vs.
Orientacin ideolgica, emocionalidad vs. objetividad, creatividad vs. sentido comn son factores que segn prime una de ellas es
mayor el riesgo, de inclinarse a uno u otro lado. Emociones: Nuevas aproximaciones han sacado las emociones del silencio, quitando la
exclusividad que sobre ellas tuvieron la biologa y la psicologa, disci plinas que suelen situar las emociones dentro de los individuos
puesto que se manifiestan como sensaciones corporales.
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en nuestro alrededor, pero requieren de validacin, o de algn tipo de retroalimentacin
positiva para poder sobrevivir.
Dada la importancia del concepto de institucin es importante especificar la definicin dada por
Mantzavinos, North y Sharif (2004), sobre las instituciones, las cuales las entienden como
6
:
Las reglas de juego en una sociedad o, ms formalmente, las restricciones creadas
humanamente que estructuran la interaccin humana, las reglas formales (constituciones,
estatutos y las reglas informales convenciones, normas morales y normas sociales), y las
caractersticas de aplicacin de cada una. Debido a que las instituciones, constituyen la
estructura de incentivos de tal manera que definen la forma de afrontar el juego a travs
del tiempo, es til distinguir entre dos aspectos: interno y externo. Desde el punto de
vista externo, las instituciones comparten las regularidades del comportamiento o rutinas
dentro de una poblacin. Desde un punto interno de vista interno son los modelos mentales
compartidos o soluciones compartidas a los problemas recurrentes de la interaccin social.
El hecho que las instituciones estn ancladas en las mentes de la gente, las convierte en un
aspecto conductualmente relevante.
En lo concerniente a las emociones y su papel en la toma de decisiones, la obra de Jon Elster es
una referencia importante sobre del tema, en el ao 1999 con la publicacin del libro Alquimias
de La Mente
7
, el autor recopil sus estudios iniciados desde el ao 1985, en los cuales analiz si las
emociones enriquecen o socaban la eleccin racional, al igual que examin si las emociones son
posibles de analizar con base a criterios de racionalidad
8
. Basado en este trabajo en este trabajo
Elster, pero en la edicin en espaol del ao 2002, Otero (2006), hace nfasis en la ruptura de la
dicotoma racionalidad-emocin; citndolo describe que:
son varios los autores y autoras que han defendido una perspectiva revisionista segn
la cual las emociones lejos de interferir la toma racional de decisiones pueden llegar
incluso a fomentarla. Las emociones ayudan a dirimir el empate entre varias opciones
igualmente racionales, al tiempo que est demostrado que personas emocionalmente planas
estn inhabilitadas para tomar incluso las decisiones ms cotidianas. Por ltimo, se debe
anotar que as como las emociones que se derivan de determinadas situaciones dependen
del entorno cultural del agente, aquello que se considera racional puede ser tambin una
cuestin cultural.
Continuando con la disertacin sobre las emociones, en la entrevista realizada en el ao 2011
por Kukso a Jon Elster, el autor puntualiza que el miedo es una de las emociones ms fuertes.
Se puede tener tanto miedo en relacin al pasado como al futuro, es as como el miedo es una
emocin que se cataloga como muy personal. Otra emocin, la ira puede tener una fuerza de
carcter abrumador en la toma de decisiones. Otro factor importante y reconocido en toma de
decisiones es el concepto de experiencia que poseen los decisores relacionados con la solucin de
un problema. La experiencia es definida como prctica, costumbre, hbito, pericia, veterana,
maestra y destreza (Espasa-Calpe, 2005). La experiencia proporciona una forma de conocimiento
6
La definicin presentada es una traduccin libre realizada por los autores de este artculo.
7
La edicin en ingls de este libro es de 1999 y la publicacin en espaol es del ao 2002. Posteriormente el autor public el libro
sobre las Pasiones (1999), en donde contina con sus estudios sobre la relacin entre emociones y eleccin racional pero enfocada a
las conductas adictivas.
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o desarrollo de ciertas destrezas o habilidades provenientes de la observacin, participacin y la
vivencia de sucesos durante periodos largos de tiempo.
En cuanto a la influencia de los factores relacionados con las organizaciones o instancias donde se
toman las decisiones, hay una serie de aspectos relacionados con la organizacin, cuyo objetivo es
colocar restricciones y normas encaminadas a que las acciones de los decisores en la organizacin
sean ms predictibles y coordinadas. Es as como las organizaciones utilizan los sistemas de
control, la tecnologa, un clima y una estructura organizacional que propicien cierto tipo de
decisiones, la jerarquizacin y el grado de participacin, las presiones de tiempo y econmicas y
la programabilidad de la tarea (Mars, 2010). Esto se puede ver en casos como el Congreso de la
Republica de Colombia, que quienes para tomar la decisin sobre el presupuesto general de la
nacin, tienen que someterse al reglamento interno del Congreso para decidir sobre una ley y a
las obligaciones mismas que demanda la ley orgnica del presupuesto.
En relacin con las decisiones programadas, Simon (1977) afirma que ests se dan de acuerdo a
un plan establecido donde se conocen procedimientos y son respuestas de rutina, en contraste con
decisiones no programadas que son decisiones no estructuradas.
Aunque los anteriores autores no las mencionan, existen otras variables que pueden estar afectando
el proceso decisional de los agentes tales como: tener que tomar pequeas decisiones previas antes
de tomar una gran decisin, sesgos, presiones sociales, u otras circunstancias como no querer
tomar la decisin, o querer tomarla apresuradamente, falta de informacin en general sobre todo
el proceso y el problema sobre el cual se va decidir, o, no tener clara conciencia del mismo,
poseer o no tener incentivos para tomar decisiones, dudas, hbitos, sentimientos y lealtades, ser
dependiente de otros o de situaciones como normas, compromisos, jerarquas, sobrevaloracin
de sus puntos de vista, experiencias anteriores y no conocer metodologas para tomar decisiones
entre otras.
En el caso del sector pblico Hernndez y Dueas (2005) han encontrado que los aspectos
personales de quienes tienen que tomar decisiones se ven inmersos en: diversidad de valores,
conceptos, restricciones, contextos y grados de poder de los agentes que son todos factores que
regulan el proceso de generacin de poltica.
Adicionalmente es importante anotar que, no en todos los casos, poseen los decisores o actores
individuales, las habilidades y aptitudes suficientes para hacerlo. Pero lo anterior no es insoluble,
es susceptible de mejorarse con base en entrenamiento del pensamiento, ordenado a travs de
aprendizaje, con una experiencia apropiada, planificada y con dificultad progresiva (Simon (1977)
citado por Hernndez y Dueas (2005)):
El proceso de aprendizaje de los agentes, a medida que se acumula nueva experiencia en
el tiempo, modifica y remplaza las anteriores polticas pblicas, incluso las diseadas por
ellos mismos. El proceso de aprendizaje requiere periodos de tiempo de consolidacin de
trabajo en grupo; el proceso de formacin y cambio en las estructuras cognitivas de los
individuos depende de un proceso social de aprendizaje que genere procesos y trayectorias
de aprendizaje (Hernndez y Dueas, 2005).
Otros factores que pueden influir en los agentes que toman decisiones, especialmente en decisiones
de tipo econmico, estn relacionados con los problemas sobre la informacin que tienen y los
conocimientos que posee cada uno de los decisores. Segn Simon (1991) citado por Hernndez y
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Dueas (2005), la actual literatura econmica vincula al anlisis las restricciones de informacin
y conocimiento que poseen los agentes del sistema econmico. Tambin (Williamson, 1985) en
Hernndez y Dueas (2005), sostiene que los agentes que generan la poltica econmica cuentan
con asimetras de informacin y de conocimiento, igual que otros agentes del sistema econmico,
lo cual significa que tienen diferentes habilidades para articular y adquirir conocimiento por
medio del uso del lenguaje, de manera que permita ser entendido e interpretado.
Factores que Influyen en Decisiones Grupales
Explican tambin Mars (2010), que la toma de decisiones grupal es similar a las decisiones
tomadas individualmente, pero ms compleja, pues es compartida. Se inicia con un intercambio
de informacin entre los miembros y despus se da un proceso de interaccin. La informacin
puede ser mayor y ms variada por las caractersticas heterogneas de los decisores.
En la teora del aprendizaje cognitivo se explica la toma de decisiones grupal por medio del
denominado aprendizaje colectivo, el cual ocurre de manera esttica cuando hay comunicacin
entre individuos y se crea un modelo mental compartido que facilita una comn interpretacin
de la realidad y, consecuentemente, conduce a soluciones colectivas. Esto generalmente pasa
dentro de las organizaciones (Mendoza, 2007).
Es de esperarse que la decisin grupal sea ms democrtica y presente menos sesgos, al mismo
tiempo que se aumente la posibilidad de que se estime ms legtima y por lo tanto sea ms
fcilmente aceptada, esto no significa que no tenga inconvenientes y desventajas, argumenta
Lizaso (2009). La decisin grupal se puede tomar en forma dictatorial, por consenso (diferente de
unanimidad) o por votacin: la cual puede ser directa o indirecta, expresa o tcita, obligatoria
u optativa. Contina diciendo Mars (2010), que en la toma de decisiones compartida influye el
nivel de participacin de los miembros. Hay varios tipos de participacin: participacin voluntaria
y forzada, formal e informal, y directa e indirecta. La forzada tiende a ser formal e indirecta
mientras que en la voluntaria tiende a ser informal y directa. El grado de participacin, va desde
la no participacin hasta la participacin total.
En lo referente al grado de participacin en la toma de decisiones grupales es acertado examinar
la obra lgica de la accin colectiva, desarrollada por Marcus Olson, citada por Ua (2005), en
la cual se plantea la dificultad que existir para que actores individuales racionales y egostas,
acten en beneficio de los intereses del grupo al que pertenecen, si no se presentan incentivos o
circunstancias especiales. Para cada actor individual enfrentado a la opcin de participar o no
en una accin colectiva, la mejor opcin ser no participar, y esperar que los dems asuman los
costos, sabiendo que si la accin se lleva adelante, todos los integrantes recibirn los beneficios
en la misma medida. Esta situacin ser ms difcil de superar, por ejemplo otorgando incentivos
positivos a los que participan o negativos a los que no participan, cuanto mayor sea el grupo,
menor sea el efecto del aporte individual sobre el resultado total, menores sean los incentivos
para adquirir informacin sobre el proceso y mayor heterogeneidad presenten los integrantes del
grupo. Ahondando un poco ms en la relacin del tamao del grupo y la toma de decisiones, en
su obra Olson (1965) afirma que:
A menos que el nmero de individuos sea muy pequeo, o a menos que exista coercin o
algn dispositivo especial para hacer que los individuos acten a favor de su inters comn,
individuos racionales con intereses propios no actuarn para lograr sus intereses comunes
de grupo.
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El argumento desarrollado por Olson (1965) sobre la imposibilidad de lograr que los individuos
persigan un bienestar comn en contraste con su bienestar individual, es comentado por la Elionor
Ostrom (1990), en su libro el Gobierno de los bienes comunes afirmando que:
La tragedia de los comunes, el dilema del prisionero, y la lgica de la accin colectiva,
son conceptos estrechamente relacionados en los modelos que definen el modo en que la
perspectiva de uso general enfoca mucho de los problemas que los individuos enfrentan
cuando intentan lograr beneficios colectivos. En el corazn de cada uno de estos modelos
est el problema del gorrn (free rider). Cuando una persona no puede ser excluida de
los beneficios que otros procuran, est motivada a no contribuir en el esfuerzo comn y
a gorronear los esfuerzos de los otros. Si todos los participantes eligieran gorronear
no se producira el beneficio en comn. La tendencia a beneficiarse con el trabajo ajeno
puede dominar el proceso de decisin, y as todos terminarn donde nadie quera estar. De
manera alternativa unos pueden cooperar mientras otros no cooperan, por lo que se obtiene
un nivel de provisin del beneficio colectivo menor que el ptimo. Por ello, estos modelos
son muy tiles para explicar cmo individuos perfectamente racionales pueden producir,
en ciertas circunstancias, resultados irracionales a la vista de quienes participan. Lo que
hace tan interesantes y poderosos a estos modelos es que captan importantes aspectos de
diversos problemas que ocurren en distintos escenarios del mundo. Lo que los hace tan
peligrosos, cuando se les usa metafricamente como fundamentos de una poltica, es que las
restricciones que se asumen como inmutables para los fines del anlisis se consideran como
realmente fijas en mbitos empricos, a menos que autoridades externas los cambien.
Otro de los aportes sobre la toma de decisiones grupales, concretamente en el campo econmico,
son los denominados estudios de ciclos polticos, los cuales examinan como estn relacionados
los aspectos polticos, en la toma de decisiones econmicas. La relacin entre los ciclos polticos
y econmicos es uno de los temas ms ampliamente estudiados en economa poltica, en estos
anlisis se toman en cuenta Las leyes electorales, el momento de las elecciones, la orientacin
ideolgica de los gobiernos, y la naturaleza de la competencia entre los partidos polticos y como
estos influyen en el desempleo, el crecimiento econmico, inflacin, la poltica monetaria y fiscal
(Alesina. A , Roubini N. y Cohen G. 1997). En este mismo sentido Gmez (2008) sostiene que:
El tema de los ciclos polticos ha abierto un captulo importante dentro de la economa
poltica y tambin ha sido un lazo para afianzar la relacin existente entre gobierno
economa. La orientacin ideolgica de los gobiernos, el momento de las elecciones y los
intereses particulares de los dirigentes pueden afectar de manera importante la poltica
econmica en cualquiera de sus componentes: primero, la poltica monetaria, segundo, sobre
la poltica fiscal, y tercero, la poltica cambiaria. De acuerdo con lo anterior y en un sentido
amplio, se puede esperar que un gobierno establezca sus polticas en materia econmica,
ya sea siguiendo los preceptos ideolgicos que el partido poltico al cual pertenece haya
proclamado, bien, puede manipular la economa con el nico propsito de complacer a su
electorado y as mantenerse en el poder (Gmez 2008).
Esta influencia de los ciclos polticos en la toma de decisiones, concretamente en poltica
monetaria, fue tenida en cuenta por Chappell et al. (2005) quienes realizaron una investigacin
titulada Committee Decisions on Monetary Policy, en donde exploraron cmo las opciones de la
poltica del FOMC (Federal Open Market Commitee) de la Reserva Federal, se relacionan con
las preferencias subyacentes de sus miembros y las presiones polticas. Los autores encontraron
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la influencia de partidos y presiones electorales en el comportamiento de la votacin de los
miembros del FOMC con la cual deciden la poltica monetaria. Los resultados sugieren que tanto
las ideologas partidistas, como las lealtades hacia quienes los han nombrado en el comit parecen
haber jugado un papel importante en los clculos de votacin de los miembros del FOMC.
Esta investigacin de Chappell et al. (2005) tiene otros importantes aportes en cuanto a toma de
decisiones en comits econmicos, ya que continuamente se supone que la racionalidad tcnica,
debe prevalecer en la toma de decisiones de las juntas directivas o comits directivos de los
organismos que se encargan de determinar las polticas econmicas de un pas, pero para el caso
de Estados Unidos, esta investigacin sobre las decisiones del comit encargadas de la poltica
monetaria (FOMC) arrojan unos resultados diferentes a ese supuesto.
En la metodologa implementada para la investigacin anteriormente mencionada, los autores,
en una primera instancia tomaron los archivos de las memorias de las sesiones de la Junta del
Fondo Federal de Reserva, posteriormente cuantificaron la informacin encontrada all, como las
preferencias de los agentes por determinadas polticas, las votaciones y construyen una funcin
de reaccin para cada uno de los miembros de la Junta. Concluyeron que era necesario seguir
trabajando en la bsqueda de las presiones polticas que afectan las acciones del Fondo, las cuales
si existen, y primero afectan las preferencias y las opciones individuales de los miembros, ya
que los hacedores de poltica, individualmente se diferencian a partir del uno del otro en una
variedad de aspectos, lo cual implica que tales decisiones institucionales referentes al diseo de
poltica econmica, requieren reconocer: qu decisiones de poltica monetaria son tomadas por
un comit, no por un individuo con una funcin cuadrtica lineal de la preferencia bien definida
(Chappell et al., 2005).
Adicionalmente Chappell et al. (2005) revisaron otros factores sobre la toma de decisiones en el
comit, entre los cuales analizaron la influencia del presidente sobre los miembros del comit en
la toma de decisiones monetarias. En relacin a ese mismo punto, Blinder (1998), miembro del
Fondo Monetario, 7 aos atrs deca que los tericos monetarios deban comenzar a prestar la
atencin a la naturaleza de la forma de tomar la decisin del comit, que se menciona raramente
en la literatura acadmica.
En aos ms recientes Chappell et al. (2007) y (2011), han continuado con el anlisis de la toma
de decisiones de los comits de poltica monetaria, teniendo en cuenta diferentes aspectos, entre
los cuales se encuentran el papel del sesgo en la elaboracin del consenso y la deliberacin y el
aprendizaje en dichos comits.
En una entrevista con el profesor Robert Schiller de la Universidad de Yale, publicada el 29 mayo
de 2012 en CentralBanking.com, se discute cmo fenmenos tales como el de pensamiento en
grupo, pueden generar autocensuras y afectar la toma de decisiones de un comit como el de
poltica monetaria; al respecto afirma que:
Los miembros de los comits de los bancos centrales tienen que cavar hondo para hacer
valer su compromiso moral activamente y no caer en la trampa de pensamiento de grupo,
en cuanto a la toma de decisiones se refiere.
Schiller, contina explicando el problema del pensamiento en grupo, basado en las investigaciones,
del psiclogo Irving Janis realizadas en los aos 70, quien analiz cmo los miembros de un
comit se renen e interactan:
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Janis argument cmo los expertos en un grupo son vulnerables a la autocensura. La
autocensura son todas las dudas que se albergan al interior de un comit acerca de una
decisin que est a punto de ser alcanzada, pero al haber dudas sobre algo que no puede
articular de una manera debidamente profesional, lo guardan silenciosamente para ellos
mismos y crea una ilusin de consentimiento.
Otros de los estudios sobre los comits de poltica monetaria, y la toma de decisiones, hacen
alusin a como las comunicacin sobre las decisiones tomadas por el comit pueden generar
algn efecto sobre los mercados y los agentes econmicos. Muestra de este tipo de trabajos son
los elaborados por Parra (2009) y ms recientemente Castro (2012) quien explica citando a Walsh
(2003) y Woodref (2005) que:
...con la consolidacin de la banca central independiente, las implementaciones de
esquemas de inflacin objetivo y la formacin de comits (en vez de una nica persona)
para la toma de decisiones de poltica monetaria, ha tomado importancia el papel que debe
cumplir la comunicacin y la transparencia en las acciones de los bancos centrales. Algunos
trabajos justifican la adopcin de estas polticas, basados en el argumento que sostiene que
una comunicacin efectiva le permitir a los agentes del mercado entender y anticipar las
acciones del banco central y en esta medida ayudarn al cumplimiento de los objetivos de
poltica monetaria (v.g. Walsh, 2003 y Woodford, 2005).
Anteriormente en este artculo, se mostraron trabajos sobre la relacin entre toma de decisiones y las
emociones, vnculo que casi siempre se ubica a nivel individual, pero existen otros anlisis donde
se relacionan las decisiones grupales con las emociones, especficamente con compartimientos
colectivos, los cuales pueden ser aplicables a los comits, y muestran cmo las emociones pueden
jugar un papel importante en las interacciones de los seres humanos. Otero (2006) lo describe de
la siguiente manera:
Sin embargo, nuevas aproximaciones han sacado las emociones del silencio, quitando
la exclusividad que sobre ellas tuvieron la biologa y la psicologa, disciplinas que suelen
situar las emociones dentro de los individuos puesto que se manifiestan como sensaciones
corporales. Algunas, de acuerdo a estas perspectivas, no pertenecen nicamente a la
esfera de lo ntimo y lo apoltico, y afirman que las emociones tambin se producen en las
interacciones sociales, por lo cual se expresan en significados compartidos socialmente,
convenciones, valores culturales y creencias, que inciden en la valoracin del entorno y en
la motivacin de la accin (Lutz y Abu-Lughod, 1990; Goodwin et al., 2003). Las emociones
en tanto se configuran y se forjan en el orden social, son resultados reales, anticipados,
recolectados o imaginados de las relaciones sociales, y por eso, pueden dar pistas de
caractersticas estructurales como el status y el poder (Kemper, 2003).
ALGUNOS MODELOS PARA ENTENDER LA TOMA DE DECISIONES
Existe una serie de modelos construidos para el anlisis de la toma de decisiones los cuales
provienen tanto de la economa como de la ciencia poltica, que se pueden clasificar en dos
grandes grupos, los modelos normativos y los modelos descriptivos.
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Antes de entrar a describir los distintos modelos sobre toma de decisiones es importante resaltar
que el problema terico de estos, ha girado alrededor del concepto de racionalidad, el cual ha
estado presente a lo largo del estudio de las polticas pblicas y de la economa. Algunos artculos
como el Blume y David (2008) realizan un recorrido por el concepto de racionalidad en economa,
comenzando por, Smith en 1789, seguido de Bentham en 1789, posteriormente por Fisher en
1892, Pareto en 1895, y ms recientemente ubican el concepto de racionalidad en obras como la
de Samuelson de 1947. Por otra parte Sent (2008) al realizar tambin una revisin del concepto de
racionalidad basado en una metodologa histrica, incluye los trabajos de otros autores como Sen
en 1987 y Arrow en 1987. En relacin con la permanencia en el tiempo del supuesto econmico
que los agente son racionales, Sent (2008) sostiene que:
La racionalidad es ubicua en la economa moderna, y los economistas frecuentemente hacen
la hiptesis de que tiene el mismo significado en todos los contextos en los que se utiliza. Sin
embargo, este no es as. El supuesto de racionalidad puede estar motivado por una apelacin
a la nocin del inters propio, con ajustes permitidos por el hecho de que las preferencias se
puede extender al bienestar de los dems, pero su uso en la teora de la utilidad esperada, en
el anlisis del comportamiento estratgico, en expectativas racionales, y as sucesivamente,
plantea cuestiones lo suficientemente profundas que hacen que el significado del concepto
de racionalidad sea fundamentalmente cambiado
9
.
Continuando con la relacin entre el concepto de racionalidad y los modelos de toma de
decisiones en el estudio de polticas pblicas, Wiltshire (2001) afirma: que no es casualidad que
las obras consagradas al proceso de la formulacin de polticas estn obsesionadas por el tema
de la racionalidad. Para la mayora de los cientficos, una concepcin racional y deseable de una
poltica entraara establecer primero los fines y despus los medios adecuados para alcanzarlos.
Pero desde mediados del siglo XX en adelante, una gran parte de los especialistas empez a
perder la esperanza de lograr ese santo grial. Lo ms que se poda esperar, dijeron algunos, era
satisfacer, no maximizar.
Existen algunas categorizaciones de los modelos de toma de decisiones, la ms general los clasifica
en dos grandes grupos, normativo y descriptivo. En los primeros se ubican aquellos modelos del
deber ser, son modelos que dan cuenta de cmo deben tomarse las decisiones y las condiciones
que deben existir en el proceso decisional. En el segundo grupo se encuentran los modelos de
carcter descriptivo, los cuales buscan simular las conductas de los decisores
10
.
A continuacin se describirn, slo algunos de los modelos ms utilizados para el anlisis de la
tomas de decisiones, especialmente aquellos que ayudan a entender la toma de decisiones que
ocurren en los comits de economa pblica.
9
Traduccin libre del artculo de Sent por parte de los autores.
10
En relacin a esta clasificacin Garca y Mahua (2011) definen que Los modelos normativos exigen el planteamiento de un modelo
matemtico (probablemente en forma de funcin objetivo y restricciones. Los modelos cuya estructura se ajusta a algunos de los
patrones clsicos para los que es factible la optimizacin (programacin lineal por ejemplo) forman el subconjunto de modelos
de optimizacin y los modelos descri ptivos: abarcan todas aquellas tcnicas de modelado que no comportan la definicin de
estructuras matemticas que definen una solucin como la deseable para ser implementada. Entre los modelos descri ptivos se pueden
citar los modelos de simulacin, la teora de colas e incluso las tcnicas de previsin entre otras. Algunos de los modelos descri ptivos
llevan aparejada una carga matemtica importante, mientras que otros su estructura no es de ti po matemtico. Aunque ello no les
quita ni un pice de formalidad
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Modelo de Racionalidad Completa
El punto de partida de todos los modelos es el denominado modelo racional. Muchos creen que
las polticas o las decisiones se toman de manera racional. O sea, que los actores decisores van de
manera lgica, a travs de ciertas etapas, a alcanzar las mejores polticas (Gill, 1995). Se puede
encontrar entre diferentes autores sobre el tema, que existe una opinin generalizada en cuanto
a que este modelo se constituye como el deber ser de la toma de decisiones. Medina y Espinosa
(1995) sostienen que uno de los primeros inicios del modelo racional se encuentra en los escritos
de Frederick W. Taylor en 1900:
El modelo racional es una de las primeras aproximaciones del hombre para aprender su
realidad, y se sustenta en la observacin de ciertas regularidades que se presentan en la
naturaleza. El decisor contempla el universo desde dos perspectivas distintas, una visin a
priori y una a posteriori. En la visin a priori, se analiza el universo existente en ese momento
y/o en cualquier momento posterior (futuro). En la perspectiva a posteriori, se cuestiona el
universo existente en ese momento y/o en cualquier momento anterior (pasado).
Este modelo realiza una serie de supuestos, uno de ellos es que el ser humano tiene una capacidad
infinita para tomar decisiones, toda vez que:
1. Tiene toda la informacin para comparar y elegir las alternativas posibles;
2. Posee el conocimiento pleno de todas consecuencias de sus posibles acciones;
3. Utiliza una funcin de utilidad consistente, exhaustiva, transitiva e independiente.
Desde esa perspectiva el agente se enfrenta al mundo con informacin no ambigua y sin
incertidumbre. Esta teora aspira a indicar qu debera hacer un tomador de decisiones, ms que
a explicar el comportamiento de los seres humanos comunes (Hodgson, 2007).
Adems de lo anterior complementan Medina y Espinosa (1995): este modelo en el aspecto
individual exige del decisor un conocimiento claro acerca de:
1. Su sistema de preferencias (sustentado en criterios, cdigos axiolgicos, ontolgicos y
experiencias);
2. las alternativas, los eventos incontrolables y los resultados;
3. el comportamiento de los elementos del universo que hacen a esos conceptos;
4. una forma de medir esos elementos y sus preferencias;
5. una metodologa suficientemente rigurosa para llegar a apreciaciones razonablemente
aceptables y suficientemente flexibles para abarcar la tremenda complejidad que
el proceso decisorio implica; y una cantidad adicional de otras variables, elementos,
funciones y mtodos.
Segn Roth, 2007 y Walt, 1995, en este enfoque las decisiones se toman de manera racional a
travs de ciertas etapas las cuales las describen como:
1. El problema: el decisor se enfrenta a un problema particular que puede ser distinto de
otros problemas o comparado con otros problemas.
2. Valores y objetivos: Se identifican, aclaran y jerarquizan segn su importancia las metas,
valores u objetivos del decisor.
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3. Bsqueda y anlisis de alternativas de solucin. Las distintas alternativas para manejar
con el problema son consideradas y sopesadas por el decisor
4. Aplicacin de criterios objetivos. Las consecuencias (costos y beneficios) de la seleccin
de cada alternativa son estudiadas y comparadas con otras alternativas.
5. Eleccin de la mejor solucin: El escoge la alternativa (y sus consecuencias) que maximiza
el logro de sus metas, valores u objetivos
Dentro de este modelo racional la decisin colectiva se puede explicar como una sumatoria de las
decisiones individuales. Las teoras de la eleccin racional y la eleccin social analizan cmo se da
est agregacin, al respecto Benavidez (2011) afirma:
Desde la perspectiva terica el problema de la eleccin social consiste en analizar cmo las
preferencias individuales pueden ser agregadas en preferencias sociales. La idea es extender
el comportamiento y las preferencias individuales a comportamientos agregados, o en otras
palabras, pasar de la racionalidad individual a la racionalidad colectiva.
Uno de los principales exponentes en economa del modelo racional es Milton Friedman, quien
parte de la concepcin del hombre como agente racional que acta siempre para optimizar el uso
de los recursos escasos:
La teora neoclsica fue fortalecida con base en planteamientos desarrollados por Von
Neumann y Morgenstern (1944), Debreu (1959) y Arrow (1963). La teora de juegos de von
Neumann y Morgerstern (1944) se convirti en el paradigma dominante para explicar el
proceso de toma decisiones bajo incertidumbre. Una de las virtudes centrales de la teora
de juegos fue axiomatizar el concepto de racionalidad. En sta, el proceso de decisin
es entendido como la construccin de elecciones cuyo objetivo es maximizar la utilidad
esperada. Arrow (1963), por medio de la notacin matemtica y una lgica simblica que
permiti micro fundamentar la teora de la eleccin racional, contribuy de manera decisiva
a fortalecer el concepto de racionalidad de la teora de juegos (Hodgson, 2007).
Para algunos autores, es incuestionable que el modelo anteriormente descrito es la base de los
dems modelos. Si se aplicara rigurosamente sera el ideal, ya que el seguir los pasos descritos
por este, para el proceso decisional asegurara que la solucin encontrada sera la ptima, pero
en la realidad compleja el decisor se encuentra con diversos problemas para aplicar el modelo,
especialmente los relacionados con la informacin, ya que en algunos casos el decisor tiene muy
poca informacin o en otros casos se encuentra con un gran cmulo de ella en donde difcilmente
la razn del decisor puede penetrar todos sus aspectos. Adicionalmente el tiempo para recolectar
y analizar esta informacin sera muy amplio, el costo y recursos muy altos, por lo cual el decisor
terminara excluyendo de su consideracin una gran serie de opciones.
Adems de lo argumentado Este modelo es muy criticado desde diversas pticas (por caracterizar
a los seres humanos con una racionalidad ilimitada). El argumento fundamental esgrimido por
los crticos, es que este modelo slo se cumplira s todos los individuos tuviesen una visin
homognea del mundo, y esto slo sera plausible si todos los individuos compartieran los mismos
cdigos de valores (Medina y Espinosa, 1995).
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Racionalidad Acotada
Los siguientes modelos se han clasificados como modelos procesuales de toma de decisiones.
Segn Barzelay (2003), estos explican el cambio, analizando factores de interaccin a travs del
tiempo para conformar las opciones afrontadas por los encargados de tomar decisiones. Precisando
el concepto de proceso Van de Ven (1992) explica que este se ha relacionado con tres significados:
(1) Una lgica que explica la relacin causal entre variables independientes y dependiente, (2) una
categora de conceptos o variables referidas a acciones de individuos u organizaciones, y (3) una
secuencia de eventos que describe cmo ocurren las cosas a lo largo del tiempo (Sosa, 2003).
Concretamente en lo que respecta al modelo de racionalidad limitada, ante las crticas y el debate
en torno al racionalismo ilimitado por verlo como inaplicable y muy exigente para el decisor,
surgen propuestas como el de Herbert Simon (1957) y su modelo de la racionalidad limitada. En este
modelo Simon (1957) afirma que la mayora de personas en parte actan y deciden racionalmente
pero muchas veces actan segn impulsos emocionales, de esta observacin se desprende el
principio de la racionalidad limitada sobre el cual dice Simon (1957) que es:
la capacidad de la mente humana para formular y resolver problemas, es pequea
comparada con el tamao de los problemas cuya solucin se requiere para conseguir
un comportamiento racional y objetivo en el mundo real o incluso para aproximarse
razonablemente a tal racionalidad objetiva. Toda la racionalidad en el proceso de decisin
es limitada. El gerente no maximiza, toma decisiones que lo satisfacen, descubre soluciones
aceptables para problemas bien reales; se contenta con alternativas satisfactorias (Simon
1957).
Simon citado por Roth (2007) demostr que el modelo racional es inaplicable por varias razones:
1- Porque nunca puede ser completa la informacin tanto acerca del problema como de las
alternativas de solucin posibles. Intentar obtenerla tiene un costo en dinero y en tiempo,
elementos que casi siempre tienen una disponibilidad limitada; adems, es posible que la
informacin no se pueda obtener porque quien la tiene no la quiere transmitir. 2- Porque
la capacidad intelectual y cognitiva del decisor y sus asesores para identificar soluciones es
variable y es posible que algunas soluciones vlidas se descarten porque no corresponden a
sus valores, o sencillamente no la perciben. 3- Porque los criterios para apreciar y diferenciar
las cualidades y las consecuencias de las soluciones, sus respectivas ventajas y desventajas,
son pocos y generalmente no tienen un grado de validez y de consenso en todas las reas de
aplicacin. Adems, las tcnicas utilizadas pueden ser imperfectas o dificultan la comparacin
entre las soluciones. 4- Porque no es raro que los objetivos del decisor no estn claramente
expresados consciente o inconscientemente, o no sean conocidos por el decisor mismo. 5-
Porque el tiempo para tomar una decisin tiene generalmente un lmite que no corresponde
al necesario para recoger toda la informacin existente y realizar todas las investigaciones.
La toma de decisiones segn Simon (1977) abarca 4 fases principales: 1- Encontrar ocasiones para
tomar una decisin, 2- Hallar posibles cursos de accin, 3- Elegir entre distintos cursos de accin
y 4- Evaluar las selecciones pasadas. Cada uno de estos pasos tiene diferentes actividades, por
ejemplo:
1. Encontrar ocasiones para tomar una decisin: Aqu el decisor identifica un problema, lo
analiza y diagnostica con base en informacin recolectada que es limitada.
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2. Hallar posibles cursos de accin: Se disean posibles alternativas de solucin al problema
y se calculan los posibles beneficios y costos.
3. Elegir entre distintos cursos de accin: El decisor decide por una de las alternativas
propuestas.
4. Evaluar las selecciones pasadas. Se lleva la alternativa a la accin y se evala.
Dice Walt (1995) que Simon sugiri que la mayora de la toma de decisiones debe ser descrita
como un proceso de racionalidad limitada. El decisor en la seleccin de una alternativa o solucin,
su intencin no es maximizar sus valores sino ser satisfactoria o suficientemente buena o aceptable.
El trmino satisfactorio describe este proceso.
Amplia Roth (2007) diciendo que en este modelo: de antemano el decisor privilegia a una solucin
sobre otra y minimiza el examen de otras soluciones. Por lo general, no busca la mejor solucin
sino que trata de evitar la peor. Es comn que las soluciones examinadas se limiten a modelos
conocidos y aplicados anteriormente.
El Modelo Incrementalista
Otro modelo, que hace parte del conjunto de modelos de racionalidad acotada y que surge
tambin como crtica al modelo racional ilimitado, es el conocido modelo incrementalista. Sus
exponentes consideran que el modelo racional es el ideal pero difcilmente aplicable en la realidad.
El ms conocido de los incrementalistas es Charles Lindblom,
11
quien plante el mtodo de las
comparaciones limitadas sucesivas. Ms tarde, la propuesta terica de Lindblom fue conocida
como incrementalismo, este nombre se deriva por su visin sobre la toma de decisiones, paso a
paso, de manera incremental, para disminuir los riesgos de una planeacin sobredimensionada
(Merino, 2004). Entonces son tres denominaciones con las que se conoce como el mtodo de
comparaciones limitadas sucesivas, la ciencia de salir de paso, y finalmente el mtodo de atacar
el problema por las ramas en contraste con la idea de ir a la raz de los problemas como lo hace
el modelo racional (Miklos, 2001). Medina y Espinosa (1995) describen las caractersticas del
modelo de Lindblom de la siguiente forma:
Este modelo de decisin, se caracteriza por su ingente contenido emprico y su nfasis en lo
descriptivo. Lo que preocupa a sus tericos es cmo se toman las decisiones en la realidad?
Pretende ser una herramienta de aplicacin prctica. Exige del decisor un reconocimiento
de la compleja realidad que lo rodea, por lo cual debe partir de la siguiente premisa tengo
una situacin, hagamos pequeos cambios y veamos si mejora o empeora. Los cambios
desde este enfoque procuran evitar las cosas malas que conduciran hacia el fracaso total,
tambin se abandonan las pretensiones del ptimo modelo racional y de lo satisfactorio del
modelo de racionalidad limitada.
La gnesis del modelo incremestalista se ubica en el artculo Lindblom de 1959, en donde el autor
hace una crtica al modelo racional y luego lo compara con su modelo incremental, como puede
verse en el Tabla N1:
11
Hay otros autores incrementalistas como Allison (1971) y Goodin y Waldner (1979) quienes hacen algunos reparos a Lindblom e
introducen lo que ellos denominan incrementalismo II y III
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Tabla N1.
Comparacin de las caractersticas de los mtodos (modelos)
Fuente: (Lindblom, 1959).
Hablando sobre sobre los mtodos y las condiciones contextuales acepta Lindblom (1959) que
El mtodo racional, es el mejor medio o modelo, pero en realidad no es viable por cuestiones
complejas de poltica, y los decisores se ven obligados a emplear el mtodo de las comparaciones
limitadas sucesivas.
El incrementalismo es ms descriptivo de la forma como las polticas se hacen en la realidad. Walt
(1995)
12
lo resume de la siguiente forma:
1. La seleccin de metas u objetivos y las formas de implementacin estn muy relacionadas
y no difieren una de otra. En otras palabras medios y los fines no son distintos, el
anlisis medios-fines frecuentemente no es inadecuado o limitado. De hecho, quienes
hacen polticas y toman decisiones frecuentemente evitan pensar mucho o especificar sus
objetivos. Esto puede deberse a que estn conscientes de que hacerlo podra precipitar un
conflicto ms que un acuerdo.
2. Los decidores de polticas ven un pequeo nmero de alternativas para manejar un
problema y tratan de elegir opciones que difieren solo marginalmente de las polticas
existentes. El hecho de que un valor sea preferido sobre otro al tener que tomar una
Racional exhaustivo Comparaciones limitadas sucesivas (Incrementalismo),
1 Clarificacin de valores u objetivos,
distintos de y usualmente previos al an-
lisis emprico de polticas alternativas.
La eleccin de metas valorativas y el anlisis em-
prico de la accin necesaria para lograrlas no son
distintos una del otro, sino que estn estrechamente
interrelacionados.
2.La formulacin de polticas se basa
en el anlisis de medios-fines: primero
se aslan los fines, despus se buscan los
medios para lograrlos.
Como los medios y los fines no son distintos, el
anlisis medios-fines con frecuencia es inadecuado o
limitado.
3a.La prueba de una "buena" poltica es
que se puede comprobar que es el medio
ms adecuado para los fines deseados.
3b.La prueba de una "buena" poltica es normalmen-
te que varios analistas estn de acuerdo acerca de
una poltica (sin que estn de acuerdo en que es el
medio ms adecuado para un objetivo acordado por
todos).
4a. El anlisis es exhaustivo; se toma en
cuenta cada factor pertinente importante.
4b. El anlisis es drsticamente limitado:
i) No se presta atencin a posibles consecuencias
importantes.
ii) No se presta atencin a potenciales alternativas
polticas importantes.
iii) No se presta atencin a valores afectados impor-
tantes.
5a. Usualmente se basa en teora 5b. Una sucesin de comparaciones reduce o elimina
en gran medida la dependencia de la teora..
12
A lo descrito por Walt se le aadieron explicaciones textuales de Lindblom sobre algunos aspectos.
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decisin, no significa que ser preferido en otra situacin de decisin en la cual slo se
pueda alcanzar con gran sacrificio de otro valor (Lindblom, 1959).
3. Para cada alternativa se consideran solo las consecuencias ms importantes. Es por lo
tanto el anlisis drsticamente limitado: 1) no se presta atencin a posibles consecuencias
importantes; 2) no se presta atencin a potenciales alternativas polticas importantes; 3)
no se presta atencin a valores afectados importantes (Merino, 2004).
4. No existe una opcin de polticas ptima: la prueba de una buena decisin es que hay
acuerdo entre quienes deciden sobre la opcin elegida, sin suponer que es necesariamente
la mejor decisin. Lindblom (1959), se formula la pregunta Cmo se hace para saber,
a partir del mtodo incremental, si una decisin es correcta, buena o racional o
mala? El mismo responde diciendo: El Acuerdo sobre poltica, se convierte en la nica
prueba prctica de lo correcto de esa poltica. Asimismo, si un administrador tratara
de ganarse al otro en un acuerdo sobre los fines, no lograra nada y slo creara una
controversia del todo innecesaria. Si ponerse de acuerdo directamente sobre una poltica
como prueba para ver cul es la mejor parece un pobre sustituto de poner la poltica
a prueba contra sus objetivos, debe recordarse que los propios objetivos no tienen
una validez ltima aparte de aquella en que ya se convino. Por tanto, en un sentido
importante no es irracional que un administrador defienda una poltica como buena sin
poder especificar para qu es buena.
5. Hacer polticas en forma incremental es esencialmente remedial, y se centra en cambios
pequeos a las polticas existentes ms que en considerar grandes polticas futuras.
Quienes hacen y deciden polticas aceptan que pocos problemas se resuelven de una vez
por todas. Hacer polticas es un proceso en serie, hay que regresar a los problemas en la
medida que se corrigen errores y se desarrollan nuevas lneas de ataque.
Explica Lindblom (1959), El ltimo elemento distintivo del mtodo incremental es que las
comparaciones, junto con la eleccin de poltica, proceden en series cronolgicas. La poltica no
se hace de una vez por todas; se hace y se rehace interminablemente. La decisin poltica es un
proceso de aproximacin sucesiva a algunos objetivos deseados, en que lo deseado mismo sigue
cambiando a cada reconsideracin. Hacer poltica es, en el mejor de los casos, un proceso difcil.
Ni los socilogos ni los polticos ni los administradores pblicos saben lo bastante acerca del
mundo social para evitar cometer errores repetidos al predecir las consecuencias de las medidas
polticas. Una sucesin de comparaciones reduce o elimina en gran medida la dependencia de la
teora:
El administrador a menudo considera que el experto llegado de fuera, o el que resuelve problemas
acadmicos, a veces no le ayuda; porque, a su vez, ellos le piden apegarse ms a las teoras. Esto
explica por qu un administrador con frecuencia se muestra ms confiado cuando siente sus
pies bien plantados en la tierra que cuando sigue los consejos de los tericos (Lindblom, 1959).
En el artculo de 1979 Todava confundidos, sin salir del paso, dice Soria (2004):
Lindblom reafirma que el incrementalismo es y debe ser el mtodo usual en la toma
de decisiones en la poltica (Lindblom, 1979). Por otra parte, clarifica el concepto de
anlisis incremental distinguiendo tres variedades: a) el anlisis incremental simple, que
se refiere a la consideracin de polticas alternativas que difieren slo marginalmente de lo
establecido; b) el incrementalismo desarticulado que es el modelo expuesto anteriormente y;
c) el anlisis estratgico concebido como un conjunto de estrategias calculadas o elegidas
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deliberadamente para poder simplificar los problemas complejos de polticas (Lindblom,
1979). El anlisis estratgico es una etapa intermedia entre el anlisis incremental simple
y la racionalidad absoluta. Existe una relacin entre estas tres variedades, pues el anlisis
incremental simple es un caso del incrementalismo desarticulado y este es una especie del
anlisis estratgico. Lindblom considera que el mejor modelo es el anlisis incremental
desarticulado, aunque el estratgico debe tenerse como una aspiracin, un ideal al que
puede y debe aproximarse el tomador de decisiones.
En los escritos de 1980, Lindblom revela su enfoque poltico subyacente. ste es el pluralismo
democrtico, modelo que supone que el poder est distribuido ms o menos homogneamente
entre todos los actores y agentes en una sociedad. Como se puede deducir de lo anterior, el propio
Lindblom opt por modificar el nombre de su propuesta terica original para llamarla anlisis
estratgico, pero sin abandonar el ncleo central de sus ideas originales:
La defensa del anlisis estratgico como ideal o norma es simple: ninguna persona, ningn
comit a equipo de investigacin, aun con todos los recursos de la computacin electrnica
moderna, pueden ser exhaustivos en el anlisis de un problema complejo. Estn en juego
demasiados valores, demasiadas opciones posibles, demasiadas consecuencias a las que hay
que seguir la pista en un futuro incierto (Merino, 2004).
En otras palabras, Lindblom defiende el incrementalismo o anlisis como un anlisis deliberado
y conscientemente incompleto, que acepta que las autoridades normativas tienen que tomar
decisiones en un mundo poltico que introduce muchas limitaciones al proceso. Continua diciendo
Lindblom (1991) que pueden haber fallas en el anlisis estratgico para tomar decisiones tales
como:
1. Posibilidades de error por: a) La limitada capacidad del conocimiento del hombre y
la complejidad de los problemas de polticas. b) Anlisis pobremente respaldado de
informacin superficial, con prejuicios o falsa. c) Dificultades como el crecimiento
de la sociedad, sus problemas y las respuestas de la gente a esos problemas, cambian
constantemente. d) La resistencia de los legisladores y decisores a utilizar informacin y
anlisis disponible porque son ignorantes o irracionalmente hostiles a la solucin racional
de los problemas.
2. Conflictos de valores: El anlisis no pude descubrir cul es la poltica inequvocamente
buena para todo el mundo. A este respecto complementa Roth (207) diciendo que
considera que es muy difcil, sino imposible, ponerse de acuerdo previamente sobre los
valores y los objetivos de una poltica con todos los actores que pesan sobre el proceso de
decisin.
3. Tiempos y costos.
4. Formulacin del problema.
Uno de los principales crticos del incrementalismo de Lindblom es Yehezkel Dror (1989), sus
planteamientos crticos segn Soria (2004) se centraron en dos asuntos: a) las limitaciones del
modelo, y b) en su carcter conservador. Otro de los crticos ms conocidos del incrementalismo
de Lindblom es de Amitai Etzioni (1967). Soria (2004) revisando la postura de este autor afirma
que:
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En primera instancia, Etzioni (1967) seala que el incrementalismo de Lindblom es no
slo un modelo para la toma de decisiones, sino que implica un modelo estructural de
sociedad, ya que es caracterstico de las llamadas sociedades plurales en contraposicin
con los pases donde es ms importante la planeacin como mecanismo de expresin del
bienestar colectivo.
Pero pese a las crticas sobre los formulaciones bsicos del incrementalismo de Lindblom, la
pregunta que se debe hacer es si sus planteamientos tericos an tienen vigencia, en qu grado los
progresos tericos recientes han transformado la idea original, y la han reforzado o posiblemente
lo han convertido en obsoleto? A raz de cumplirse 50 aos de la publicacin del primer artculo de
Lindblom, varias universidades del Canad, encontraron que es uno de los autores ms relevantes
en investigacin social y realizaron una revisin de sus planteamientos en la revista Policy and
Society. Algunos de las conclusiones se presentan a continuacin
13
:
En el artculo de Howlett y Migone (2011) del Departamento de Ciencias Polticas de la Universidad
Simon Fraser del Canad sostienen que los planteamientos de Lindblom estn muy vivos. Los
autores argumenta que los nuevos modelos que han aparecido en la dcada de 1990, sobre todo
en las obras de Peter Hall, Frank Baumgartner y Jones Bryande con los conceptos de equilibrio
puntuado, no han sustituido al antiguo incrementalismo, si no que ms bien lo complementaron
mediante la adicin de las nociones de cambio atpico, paradigmtico, para el patrn de
cambio marginal propuesto por Lindblom y sus colegas en los aos 1950 y 1960. Los modelos
contemporneos as tienen una gran deuda con el gradualismo o incrementalismo, en un intento
para incorporar sus puntos fuertes y superar sus debilidades.
Michael M. Atkinson (2011), explica que Lindblom nunca abandon la versin incremental de la
toma de decisin que l introdujo en 1959. Explica como Lindblom se lamenta cada vez ms de
la calidad deteriorada de la investigacin que caracteriza la toma de decisin pblica (y privada).
Lindblom no identific los orgenes exactos de la incompetencia social creada, sino que l hizo claro
que el incrementalismo no es la fuente. Analiza Atkinson como lneas recientes de investigacin,
dos importantes basadas en el institucionalismo, y otra en la economa del comportamiento,
proporcionan algunas explicaciones para responder las quejas de Lindblom. Pero a pesar de
sus avances, estas lneas de investigacin no son contrarias con el incrementalismo, cada una
introduce algunas mejoras en la frmula original de Lindblom, pero la mantienen.
En el mismo sentido Rothmayr y Saint-Martin (2011), revisaron su herencia en trabajos de
investigacin y dicen que Algunas de las ideas que sostienen el concepto de incrementalismo
continan conduciendo la investigacin, a menudo conjuntamente con acercamientos tericos
ms recientes al proceso de la poltica. Despus de medio siglo, el incrementalismo sigue siendo
parte del kit de herramienta del erudito de la poltica.
Por ltimo Pal (2011), examin los 5 supuestos que subyacen en la teora de Lindblom: (1) la
naturaleza limitada de la racionalidad y la debilidad de la cognicin humana, (2) el nfasis en
razn prctica y conocimiento aplicado, (3) La adaptacin mutua partidista, (4) las decisiones
polticas tomadas en forma incremental pueden ser remediadas y deshechas, y (5) el sistema
poltico de Estados Unidos se toma como el modelo para la poltica incremental. El resultado del
anlisis realizado por Pal (2011) sobre estos cinco supuestos arroja que el incrementalismo, se
13
Son traducciones libre de los autores sobre los artculos presentados en la revista Policy and Society.
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soporta bastante bien, como un pensamiento actual en el proceso de las polticas pblicas, sobre
los dos primeros. El tercer supuesto ha sido enfrentado por los nuevos trabajos en teora de redes
y el cuarto ha sido cuestionado por las teoras sobre la dependencia de la trayectoria, y finalmente
el autor concluye que solo el quinto supuesto ya no tiene actualidad.
Por otro lado, el trabajo realizado por Ledesma et al. (2010), resalta la importancia del incrementalismo
especialmente en relacin con el presupuesto. Los investigadores analizaron empricamente las
diversas teoras presupuestarias (el incrementalismo, la anarqua organizada, racional), en los
programas de gasto social, prestando especial atencin a la utilidad de la informacin financiera
en la toma de decisiones. La muestra analizada correspondi a un conjunto de ayuntamientos
espaoles en el periodo 2000-2004, concluyendo que la asignacin presupuestaria del gasto social
municipal no sigue un trayecto aleatorio y se rechazan los planteamientos del modelo anrquico.
Por el contrario, s tiene significacin el incrementalismo conjuntamente con las variables de
informacin financiera.
Modelo del Cesto o Bote de Basura
Este modelo es utilizado en el sector de la administracin privada. Se puede presentar
inconvenientes al extrapolarlo al sector pblico, pero en algunas circunstancias sin embargo
puede presentar alguna utilidad. Cohen, March y Olsen (1972), en su artculo, A Garbage Can
Model of Organizational Choice, proponen un modelo de simulacin para aquellas organizaciones
caracterizadas por preferencias problemticas, tecnologa poco clara y una fluida participacin.
Los autores ubican la aplicabilidad de este modelo de toma de decisiones en organizaciones
como las universidades. Pramo (2004) respecto al modelo formulado por Cohen, March y Olsen,
denominado de bote de basura afirma que:
Cohen, March y Olsen lo propusieron como una alternativa al de racionalidad limitada
para hacer una descripcin del proceso de toma de decisiones, que incluye el elemento de
temporalidad. Ellos identifican ocho propiedades principales en el proceso decisorio:
1. La resolucin de problemas obedece a un estilo para tomar decisiones que no es el
estilo ms comn.
2. El proceso es bastante minucioso y generalmente muy sensible a las variaciones.
3. La presentacin tpica del modelo marca la tendencia de los hacedores de las decisiones
a tratar, entre ellos, los problemas a travs de elecciones.
4. Hay interconexiones importantes entre los tres aspectos clave de la eficiencia de los
procesos de decisin: El primero se refiere a la cantidad de tiempo que los problemas no
resueltos permanecen activamente atados a situaciones de decisin. El problema de la
actividad es una medida spera que afecta el potencial de las decisiones conflictivas en la
organizacin. El segundo aspecto es el problema latente, es decir, la cantidad de tiempo
que los problemas llevan activos, sin estar ligados a las decisiones. El tercero es el tiempo
de decisin; la persistencia de elecciones.
5. El proceso es frecuentemente interactivo, aunque algunos fenmenos asociados con el
modelo de botes de basura son regulares y fluyen a travs de casi todos y cada uno de
los casos.
6. Los problemas importantes o los que aparecen primero son la prioridad a resolver.
7. Las elecciones sirven menos para resolver problemas importantes que para tomar
decisiones menores. La toma de decisiones relevantes se hace al vuelo; las decisiones
que no son importantes se toman por resolucin. Estas diferencias se observan bajo la
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secuencia de decisiones centrales, pero es ms evidente cuando las decisiones importantes
aparecen relativamente temprano.
8. Las decisiones de importancia intermedia siempre se toman.
Existe una gran variedad de anlisis alrededor del modelo propuesto por Cohen y Olsen. En el
contexto latinoamericano, el estudio realizado por Pramo (2008) concluye diciendo Lo que
este modelo aporta es el concepto de temporalidad y destaca que las soluciones no son diseadas
para resolver problemas particulares, sino por el contrario, toda organizacin tiene disponible
permanentemente un abanico de soluciones que flota en sus instancias decisorias. De tal manera
que algunos problemas son resueltos, otros slo parcialmente y otros no, por lo que vuelven a un
tiempo de espera hasta que se encuentra la solucin ms adecuada.
CONCLUSIONES
Como se ha mostrado en el desarrollo de este artculo, la toma de decisiones es un proceso
complejo que puede abarcar diferentes aspectos de los seres humanos. Un anlisis sobre la toma de
decisiones grupales como las de los comits y concretamente en escenarios de economa pblica,
se vuelve un proceso an ms complejo ya que adems de los factores individuales tambin entra
en juego aspectos de grupo, sociales, polticos y econmicos.
Adicionalmente en este trabajo, se mostr que desde la economa y la ciencia poltica existen
varios modelos que sirven para el anlisis de las decisiones y de las instancias decisorias, como
son los comits de economa pblica. Segn la revisin de la literatura realizada, herramientas
tericas como el incrementalismo an son vigentes para el anlisis de la toma de decisiones.
Chappell en su investigacin del ao 2005, sobre toma de decisiones en comits de poltica
monetara, apoyado en lo afirmado por Blinder 1997, concluye que es necesario seguir realizando
investigaciones sobre la naturaleza real de la toma de decisiones en los comits y en especial de los
comits relacionados con la poltica econmica. Esta afirmacin es particularmente relevante para
el contexto latinoamericano, ya que como concluye el autor las decisiones de poltica monetaria
son hechas por el Comit, no por un individuo con preferencias bien definidas.
Ningn economista negara que la decisin de aprobar un monto de dinero, hacer un gasto o
invertir en un determinado aspecto que beneficie una poblacin, es una decisin econmica. Por
lo tanto, existe una decisin adicional de seleccionar el modelo que mejor responda a la toma de
decisiones y al anlisis del proceso, en un determinado contexto social y poltico.
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HERRAMIENTAS TEORICO CONCEPTUALES PARA EL ANLISIS DE LA TOMA DE DECISIONES
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COLABORADORES, BOICOTEADORES Y RIESGOS: APROXIMACIN TERICA
AL IMPACTO DEL CONFLICTO ARMADO EN LA MOVILIZACIN SOCIAL
Pablo Ortega
anlisis poltico n 80, Bogot, enero-abril, 2014: pgs. 191 - 209
COLABORADORES,
BOICOTEADORES Y
RIESGOS: APROXIMACIN
TERICA AL IMPACTO DEL
CONFLICTO ARMADO EN
LA MOVILIZACIN SOCIAL
Pablo Ortega*
*Investigador del Centro de Recursos para el Anlisis de Conflictos CERAC
Email: pablo.ortega@cerac.org.co
RESUMEN
El objetivo central del artculo es construir un marco terico que permita analizar el impacto del conflicto armado
en la movilizacin social, en escenarios locales. Para lograr esta meta, se desarrollan tres preguntas de investigacin:
cmo responden los grupos armados a las acciones colectivas y los procesos organizativos de los civiles?, cmo
responde el Estado a las dinmicas que resultan de la interaccin entre los grupos armados y los civiles?, y, por
ltimo, qu consecuencias, en trminos de riesgo para los partici pantes de la movilizacin social, generan los
grupos del conflicto con sus actuaciones?
Palabras clave: conflicto armado, movilizacin social, accin colectiva contenciosa, riesgos para la accin
colectiva.
COLLABORATORS, BOYCOTTERS AND RISKS:
A THEORETICAL APPROACH TO THE IMPACT OF
ARMED CONFLICT ON SOCIAL MOBILIZATION
SUMMARY
The central objective of this article is to build a theoretical framework to analyze the impact of armed conflict
on social mobilization in local settings. To achieve this goal, three research questions are developed: how armed
groups respond to collective action and organizational processes of civilians, how the state responds to the dynamics
resulting from the interaction between the armed groups and civilians, and finally, what are the consequences in
terms of risk to the partici pants of the social mobilization generated by conflict groups with their actions?
Keywords: armed conflict, social mobilization, contentious collective action, collective action risks.
Fecha de Recepcin: 11/10/2013
Fecha de Aprobacin: 18/02/2014
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Pablo Ortega
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INTRODUCCIN
Las ciencias sociales no han abordado con suficiente profundidad la problemtica de la movilizacin
social en contextos de conflicto armado. Se desconoce si la presencia de grupos del conflicto
(grupos armados GA y grupos estatales) y sus interacciones con los civiles, se constituyen en
obstculos u oportunidades para la emergencia de organizaciones sociales (OS) o movimientos
sociales (MS), as como para el despliegue de acciones colectivas contenciosas (ACC).
En parte, esto se debe a que las dos tradiciones acadmicas que se han preocupado por esta
problemtica han tenido un desarrollo paralelo; y no se han integrado en una agenda comn
de investigacin. Los estudios de la guerra civil han comenzado a investigar la interaccin entre
los grupos del conflicto y los civiles (Kalyvas, 2006; Weinstein, 2007); pero, aun as, no le han
otorgado un rol central a la capacidad de reaccin civil frente a las actuaciones de los armados.
Adems, respecto a los MS, pese a la investigacin sobre los efectos en la accin colectiva de las
amenazas del sistema poltico y de los contextos de alto riesgo (McAdam, 1986; Goldstone y Tilly,
2001), todava no se ha respondido a la pregunta sobre cmo la violencia y otras estrategias de los
grupos del conflicto pueden afectar la movilizacin social.
Por ello pretendo aportar elementos tericos que permitan avanzar en la comprensin de las
interacciones entre estos dos fenmenos, mediante la construccin de un marco terico para el
anlisis de la movilizacin social en contextos de conflicto armado en el nivel local. Adems, de
manera implcita, busco establecer una agenda comn de investigacin entre estos dos campos de
estudio, al sealar problemticas afines y poner en discusin e integracin sus contenidos tericos.
El interrogante principal que se busca responder es: cmo afectan las dinmicas del conflicto
armado la movilizacin social? En concreto, cmo responden los GA a las ACC y los procesos
organizativos de los civiles?, cmo responde el Estado a las dinmicas que resultan de la interaccin
entre los GA y los civiles?, y qu consecuencias en trminos de riesgo para los participantes de la
movilizacin social generan los grupos del conflicto con sus actuaciones?
El orden del artculo es el siguiente: en la primera parte se hace una revisin no exhaustiva de los
aportes y limitaciones del estudio de la guerra civil y de los MS, para responder a la pregunta de
investigacin del artculo. Luego, se construye un marco terico basado en el Modelo del Proceso
Poltico (MPP) y la teora de la guerra civil de Sthatis Kalyvas (2006) y Ana Arjona (2008; 2010).
En la tercera parte se proponen unas hiptesis que responden a las preguntas de investigacin y,
por ltimo, se realizan algunas reflexiones sobre las implicaciones en trminos de riesgo que tiene
el desarrollo de la movilizacin social en medio de la guerra civil, y se sealan las limitaciones de
la propuesta terica.
I. REVISIN DE LITERATURA
1. Los estudios sobre la guerra civil y el problema de la agencia de los civiles
En el campo de estudio de las guerras internas se ha dado un giro en el nfasis de las preguntas de
investigacin; antes concentradas en determinar las condiciones de inicio o cierre de los conflictos
armados, y ahora focalizadas en comprender el funcionamiento y las consecuencias de la guerra
1
.
1
Como ejemplo del primer cuerpo de estudios, ver: Fearon y Laitin, 2003; Collier, Hoeffler y Sderbom, 2004. Para una muestra del
segundo grupo, revisar: Kalyvas, 2006
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Este cambio en las preocupaciones tericas se ha acompaado por una metodologa que propende
por la articulacin de mtodos cuantitativos y cualitativos, as como por la observacin de unidades
de anlisis subnacionales, dando paso a una nueva agenda de investigacin: las microdinmicas
de la guerra civil (Kalyvas, 2008; Verwhimp, et al, 2009).
La literatura del nivel micro de las guerras internas puede ser til para entender la relacin
entre conflicto armado y movilizacin social, ya que en ella se ha analizado la variacin en el
comportamiento de los grupos del conflicto en sus interacciones con la poblacin civil
2
. Los
trabajos realizados en este campo temtico han conducido al resurgimiento del estudio de la
construccin de entidades polticas de gobierno por parte de grupos insurgentes en el marco del
desarrollo de conflictos internos.
Zachariah Mampilly (2007: 53-54) encontr que la mayora de autores recientes han aplicado en
esta lnea la analoga de la formacin de Estado, para explicar la creacin de entidades polticas
por grupos insurgentes. Este smil se ha tomado de los procesos que describen autores como
Charles Tilly, Mancur Olson y Michael Mann. Siguiendo estos modelos, afirma Mampilly, Denis
Tull ha estudiado la construccin de paraEstados por grupos rebeldes; Ian Spears, ha definido
estas entidades como Estados dentro de Estados; y Scott Pegg, ha entendido estas instituciones
como Estados embrionarios (55). Otra lnea de autores, por el contrario, son crticos frente al uso
de esta analoga y consideran que los insurgentes crean entidades polticas diferentes e, incluso,
opuestas al Estado; antiEstados (Mampilly, 2007) o contraEstados (Wickham-Crowley, 1987).
Ms all del debate sobre la aplicacin de la analoga estatal a las entidades de gobierno insurgente,
cabe destacar aspectos centrales de esta literatura para los intereses del documento: primero,
todas estas lecturas de la guerra civil demuestran que no existe una relacin dicotmica entre
guerra y orden, como afirmaba Hobbes. De hecho, la violencia de los conflictos internos responde
a un ejercicio continuo de mantenimiento y defensa del orden, de un lado; y de derrocamiento
y desafo de ese mismo orden, con miras a la construccin de un nuevo ordenamiento social y
poltico, del otro (Kalyvas, et al, 2008).
En segundo lugar, la construccin de instituciones por cuenta de grupos insurgentes evidencia
que las interacciones entre civiles y combatientes son muy complejas, pues estn mediadas por
mltiples factores adicionales al uso de la violencia. En efecto, los grupos que pretenden construir
un orden a nivel local y controlar a la poblacin dentro de un territorio, no solo establecen una
serie de normas de convivencia que regulan las conductas entre civiles y combatientes (Weinstein,
2007: 164), sino que tambin ejercen un rol como proveedores de servicios pblicos como
seguridad y justicia (Wickham-Crowley, 1987; Mampilly, 2007). Esta situacin genera un nivel de
interdependencia entre actores sociales armados y no armados que es difcil omitir en el anlisis.
Para finalizar, la mayora de estos autores han obviado el rol determinante de la agencia de los
civiles en las posibilidades de creacin y sostenimiento de instituciones polticas por parte de
GA y en el comportamiento de estos ltimos. Mampilly (2007: 60) considera que estos autores
tienden a ver a la poblacin como genrica, maleable por fuerzas externas e incapaz de moldear
el comportamiento de los grupos rebeldes. Kalyvas (2006: 104), ofrece una solucin parcial a este
problema. En su trabajo seminal, este autor propone una tipologa sobre el apoyo civil (de carcter
2
Ver: Humphreys y Weinstein (2003); Weinstein, 2007; Mampilly, 2007; y Verwhimp, et al, (2009: 308).
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actitudinal) a los grupos del conflicto: la colaboracin y la desercin (la colaboracin con el actor
poltico rival).
Esta propuesta tiene varios elementos a su favor: otorga al apoyo civil un papel central para el
logro de los intereses poltico-militares de los grupos del conflicto; reconoce la capacidad que
tienen los civiles para manipular la violencia de los combatientes en aras de resolver conflictos
privados; e identifica la posibilidad que tienen los habitantes locales de ser neutrales frente al
conflicto. Sin embargo, la principal limitacin de esta tipologa es que no permite entender bajo
qu condiciones los civiles pueden realizar acciones colectivas (violentas o no) para oponerse a las
demandas e incluso a la presencia de los actores armados.
En ese sentido, la teora de Arjona (2008; 2010) sobre la creacin de rdenes sociales por agentes
armados en el marco de la guerra irregular, se constituye en un avance en la literatura y en una
propuesta pertinente para este artculo. En particular hay tres elementos de su propuesta que
resultan tiles: (1) el reconocimiento de que los civiles conservan su capacidad de agencia durante
los conflictos internos (a pesar de ser victimizados); (2) el rol que se le otorga al marco limitado de
eleccin y accin de los civiles, as como a las caractersticas sociales de las comunidades locales,
como factores centrales para entender el tipo de orden social que se configura en un territorio
por cuenta de la interaccin entre civiles y combatientes y (3) la posibilidad de abordar desde este
marco terico los escenarios en los cuales es ms probable que emerjan campaas de resistencia
civil al conflicto armado.
2. La teora de las amenazas y el alto riesgo en el estudio de los MS
En el campo de estudio de los MS se han dado dos avances fundamentales para entender el
impacto del conflicto en la movilizacin social: la teora sobre la accin colectiva de alto riesgo
3
,
que plante Douglas McAdam (1986) y la diferenciacin conceptual entre amenazas y oportunidad,
que propusieron Jack Goldstone y Charles Tilly (2001). Bajo estas lneas de investigacin se
han adelantado diversos estudios sobre accin colectiva en contextos de alto riesgo y amenaza
(Loveman, 1998; Einwohner y Maher, 2011; Khawaja, 1993; Brockett, 2005).
De esta literatura se destacan algunos aspectos: primero, cabe precisar la relacin entre alto riesgo
y amenazas. En ese sentido, resulta til revisar la propuesta de Paul Almeida (2003: 351), quien,
con el fin de explicar la accin colectiva en regmenes represivos, desagreg los componentes de
la amenaza e identific la represin como uno de los ms importantes. Este ltimo factor se ha
identificado en estudios en esta materia como el principal factor que determina la condicin de
alto riesgo de ciertos tipos de MS. Por ello, es posible plantear que la represin estatal y las acciones
violentas de otros actores sociales (como los GA) hacen parte de las amenazas del contexto socio-
poltico que elevan los costos y el riesgo para la accin colectiva en las guerras civiles.
Un segundo punto a tratar es la forma en que la literatura de la accin colectiva de alto riesgo en
particular, y de los MS en general, aborda la pregunta acerca de los efectos del conflicto armado en
la movilizacin social. Se destaca, para iniciar, la carencia de estudios en la academia internacional
que hayan incorporado modelos o supuestos de la teora de la guerra civil, para entender el objeto
3
Uno de los aportes de McAdam (1986) al estudio de los movimientos sociales fue distinguir dos conceptos que sern usados a lo largo
de este artculo: los costos del riesgo de la accin colectiva. Los primeros hacen referencia a los gastos de tiempo, dinero y energa
que son requeridos para que una persona se involucre en cualquier forma de activismo; el segundo se refiere a los peligros antici pados
(legales, sociales, fsicos, financieros, etc.) para involucrarse en esta clase de actividad (67).
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de estudio de este artculo. Adems, tampoco se encontraron trabajos acadmicos en los que se
evaluaran las interacciones de los GA y los MS. Un ejemplo claro de estos dos temas es el trabajo
seminal de Brockett (2005), sobre la emergencia de movimientos contenciosos en pases con
guerras civiles (El Salvador y Guatemala). En esta obra el autor estudia cmo el Estado reprime a
los MS y a los grupos insurgentes de ambos pases, pero no determina de qu forma las acciones
de los insurgentes afectan a los civiles que se movilizan.
Por el contrario, en Colombia es posible destacar el trabajo de varios autores que no solo han
incorporado teoras y modelos del estudio del conflicto armado para entender cmo la guerra
moldea la accin colectiva de los civiles, sino que tambin han hecho objeto de su preocupacin
terica las relaciones entre los grupos del conflicto y los MS y OS. Mauricio Garca (2005), como
muestra de lo anterior, plantea que el contexto socio-poltico estructura la accin colectiva de los
civiles. En ese sentido, propone el concepto de entornos violentos de la accin colectiva contestataria,
para caracterizar los escenarios sociales en donde emerge la mayor parte de este fenmeno en
Colombia, como aquellos donde prima la presencia precaria del Estado y la debilidad de la sociedad
civil. Pese a la pertinencia de su propuesta terica, el anlisis de los factores que configuran los
escenarios violentos tiende a ser esttico; no se aborda cmo las variaciones en las dinmicas del
conflicto representan un cambio favorable o no para la movilizacin social.
Por su parte, Mara Uribe de Hincapi (2006: 63), realiz un trabajo pionero en la exploracin
de las formas de resistencia de los civiles a las dinmicas del conflicto armado y la violencia en
el nivel local. Con base a la propuesta terica de James Scott y a la observacin de la experiencia
de distintas comunidades locales en Colombia, identific que los operadores de orden y violencia
(grupos del conflicto), nunca logran una dominacin total de la poblacin y siempre encuentran
formas de resistencia. Las caractersticas de estas acciones, no obstante, dependen del tipo de
escenario de la guerra que se configura en el nivel micro. En contextos con un solo operador, la
resistencia es menos visible, no siempre pblica y difcil de aprehender; hace parte de un discurso
oculto en el que combatientes y civiles aparentan ser la imagen de dominacin/sumisin (65-66).
En contextos con dos o ms operadores, marcados por una disputa por el control territorial, el
discurso oculto se vuelve insostenible y los civiles se encuentran ante la disyuntiva de huir o
aparecer en pblico (72-73).
Otro aporte importante a la comprensin del impacto del conflicto armado en la movilizacin
social es el trabajo de Sandra Bautista (2010: 68), quien aplic la teora de la accin colectiva de alto
riesgo para comparar la movilizacin de comunidades campesinas en dos municipios de Tolima
(Chaparral y El Lbano) con presencia del conflicto armado. Segn esta autora, los escenarios
de alto riesgo en donde este tipo de accin colectiva se lleva a cabo, estn configurados por
la articulacin de cuatro factores: las caractersticas de los agentes organizados de violencia, la
dinmica de confrontacin armada entre ellos, las formas de violencia poltica ms utilizadas y los
intereses en disputa a partir de las transformaciones socio-econmicas del territorio.
Finalmente, est el valioso trabajo de Gloria Restrepo, Paola Garca, Sandra Bautista y Daniel
Pearanda (2011), quienes, a su vez, basados en la teora de la accin colectiva de alto riesgo,
construyeron un ndice de riesgo de las acciones colectivas emprendidas en zonas rurales. El ndice mide
tres dimensiones de los escenarios de riesgo que se configuran en el marco del conflicto armado:
la amenaza, la vulnerabilidad y la proteccin.
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La amenaza est asociada con la posibilidad y capacidad de los grupos del conflicto de causar
dao a la poblacin civil (Restrepo, et al, 2011: 22). Con base en la propuesta de Kalyvas (2006)
sobre la lgica de la violencia en las guerras civiles, estos autores sostienen que la amenaza de
violencia (dimensin externa del riesgo para la accin colectiva) est determinada por la presencia
de grupos del conflicto en un municipio, el nivel de confrontacin entre ellos y el tipo de violencia
contra la poblacin civil que ejercen segn el grado de control y disputa del territorio (26).
La vulnerabilidad, por su parte, est relacionada con la dimensin interna del riesgo para la
accin colectiva y da cuenta de los aspectos que limitan la capacidad de la poblacin civil para
afrontar y superar las amenazas (Restrepo, et al, 2011: 28). Por ltimo, la proteccin da cuenta de
los factores que inciden o median como elementos de resistencia, mitigacin o disuasin frente a
la situacin de riesgo observada (Restrepo, et al, 2011: 31).
La propuesta terica es pertinente para analizar el objeto de estudio del artculo. Sin embargo,
frente a ella, es necesario hacer dos consideraciones: (1) como ya se seal, la teora de Kalyvas
tiene limitaciones para comprender las interacciones entre civiles y combatientes, por lo que se
plantea abordar esta problemtica desde la propuesta de Ana Arjona. (2) El ndice deja de lado
una dimensin determinante en la configuracin del riesgo para la accin colectiva: la naturaleza
misma de la movilizacin social. A lo largo del artculo se sostendr que junto con la presencia
de los grupos del conflicto y el nivel de disputa en un municipio (amenazas), y las debilidades
(vulnerabilidades) y fortalezas (proteccin) de los habitantes de una comunidad, es sobre todo
el grado de desafo que plantean a los grupos del conflicto quienes se movilizan lo que configura
el escenario de riesgo para la accin colectiva en contextos de conflicto.
II. MARCO CONCEPTUAL Y TERICO
El marco que se desarrollar a continuacin, define bajo qu concepto y enfoque terico se aborda
la emergencia de movilizaciones sociales en contextos de alto riesgo y amenaza por la guerra
civil. Tambin establece un modelo de anlisis dinmico de las interacciones civiles combatientes
irregulares-Estado, con base en la propuesta terica de Arjona.
1. La contienda poltica en contextos del conflicto armado
La especificidad de la movilizacin social en Colombia es el alto riesgo y las amenazas que la
guerra civil impone a los integrantes de las comunidades locales que se pretenden involucrar en
este tipo de activismo (Garca, 2005; Bautista, 2010). Es necesario, por lo tanto, determinar el
concepto y la escuela de los MS para analizar el objeto de estudio de este documento.
En cuanto a lo primero, se propone enmarcar el estudio de la movilizacin social en contextos de
guerra civil desde el concepto de contienda poltica planteado por McAdam, Tilly y Tarrow (2001),
que no es otra cosa que las interacciones pblicas y episdicas entre reclamantes y sus objetivos,
cuando al menos un gobierno es objeto de las reclamaciones o es uno de los reclamantes y cuando
las reclamaciones podran afectar los intereses de, al menos, una de las partes (P. 5).
Es necesario hacer dos consideraciones frente a esta definicin. Primero, cmo abordar
fenmenos como la guerra civil y la movilizacin social que ocurren simultneamente en una
misma entidad nacional? Autores como Brockett (2005) han propuesto estudiar a los GA y los
MS como movimientos contenciosos que desafan al Estado. Aunque este anlisis es acertado, dado
que, en efecto, tanto GA como MS son retadores del Estado (nfasis en las similitudes), establece
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una serie de limitaciones para entender el impacto mutuo entre estos tipos de fenmenos (nfasis
en las diferencias). Por lo anterior, se propone hacer un giro en el anlisis de un escenario en el
que se contemplen GA y MS/OS
4
como integrantes de una misma parte que interacta con otro,
el Estado; a un escenario en donde se haga nfasis en las relaciones complejas entre tres partes:
MS/OS, GA y Estado. Esto implica tener presente las similitudes, pero, sobre todo, las diferencias
entre guerra civil y movilizacin social
5
.
Segundo, es necesario superar el enfoque Estadocntrico del concepto de contienda poltica,
segn el cual siempre tiene que estar presente un Estado como objeto o actor reclamante. En
el marco de los conflictos internos, los civiles que despliegan acciones colectivas no siempre
encuentran como adversario colectivo o como objeto de sus reclamaciones al Estado. Como se
explicar ms adelante, la mayora de GA en las guerras irregulares pretenden ejercer soberana
sobre las poblaciones y los territorios que estn bajo su control (Arjona, 2010). Por consiguiente,
algunas acciones colectivas de los civiles pueden desafiar no solo al Estado, sino tambin o
exclusivamente a los GA y sus aspiraciones de convertirse en gobernantes de facto en determinados
territorios.
2. El Modelo del Proceso Poltico y el anlisis dinmico de los MS
Entre las escuelas de estudio de los MS
6
, el Modelo del Proceso Poltico (MPP) es pertinente
para abordar el objeto de estudio del documento. Pese a sus limitaciones tericas
7
, este enfoque
hace nfasis en el dinamismo, la interaccin estratgica entre partes inmersas en un conflicto y
la respuesta al contexto poltico (McAdam, et al, 2001: 16). En su propuesta clsica estos autores
desarrollaron una serie de elementos tericos que pueden enriquecer el anlisis de las interacciones
entre MS/OS, GA y Estado.
En su obra seminal sobre MS, Tilly (1978: 98) describe el modelo poltico (polity model) como
aquel que permite estudiar las relaciones entre los contendientes (partes inmersas en un conflicto
por el poder), en contraposicin al modelo de movilizacin que describe el comportamiento de
un solo contendor
8
. El modelo poltico es central para el anlisis que aqu se plantea. Segn Tilly,
en una contienda poltica siempre estn involucradas al menos dos partes: un grupo retador y
uno contendor. El comportamiento de la segunda parte (el contendor) puede ser ubicado en un
continuo entre la represin y la facilitacin, teniendo como punto intermedio la tolerancia (100).
La represin se define como toda accin de un grupo contendor que incrementa los costos de
una accin colectiva para un retador. Por el contrario, la facilitacin consiste en las acciones que
disminuyen esos mismos costos.
4
Para Archila (2003: 75), la permanencia en el tiempo no es una caracterstica de la movilizacin social en Colombia. As, en el pas
existen OS que impulsan acciones colectivas, pero difcilmente se observan MS. Se propone usar la expresin MS/OS para atender
esta particularidad de la movilizacin social en el pas, sin desconocer las diferencias entre los dos conceptos.
5
Es posible establecer una diferencia conceptual entre MS/OS y GA, con base a dos criterios propuestos por Mauricio Archila (2003):
(1) los medios que privilegian los GA y los MS/OS para alcanzar sus metas; los grupos, la accin armada, los MS/OS, la accin social
colectiva (protestas sociales). (2) La definicin operativa de MS del autor, segn la cual los MS buscan mantener una dinmica civilista
y de autonoma frente a los GA.
6
Ver la evaluacin de la teora del comportamiento colectivo, teora econmica de la accin colectiva, teora de la movilizacin de
recursos y teora de los nuevos MS, que realizan Mauricio Garca (2005) y Mara Loveman (1998).
7
Ver: Loveman (1998: 484) y McAdam, Tarrow y Tilly (2001: 1618).
8
Ambos modelos hacen parte del MPP. El modelo de movilizacin explica la emergencia y sostenimiento de los MS como el resultado
de la interaccin favorable entre la alineacin poltica del grupo retador con las condiciones del contexto poltico (la estructura de
oportunidad poltica o las amenazas); el nivel organizativo al interior de la poblacin agraviada; y la valoracin colectiva de los
prospectos de xito de la accin (McAdam, 1992: 40).
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Dichas conductas pueden ir dirigidas hacia la capacidad organizacional de un MS, en general, o
hacia una accin colectiva determinada; adems, pueden ser observadas en el comportamiento de
una misma parte (Tilly, 1978: 100). Un grupo contendor tambin puede ser indiferente frente a un
MS o frente a una accin en particular; comportamiento denominado tolerancia (P. 107).
En este artculo se examinan las acciones de los GA y del Estado que pueden ser enmarcados en
estos tres tipos de conductas. Sin embargo, es necesario atender dos problemticas de esta teora:
en primer lugar, equiparar a un GA con una conducta represiva puede resultar desacertado,
dado que este trmino est fuertemente asociado al comportamiento del Estado. Por lo tanto, un
trmino ms adecuado para denominar las acciones de los grupos no estatales, que inhiben la
accin colectiva de los retadores, puede ser la retaliacin. Tanto represin estatal como retaliacin
hacen parte de lo que Jenniferl Earl (2006: 130) denomina control social (violento) de la protesta.
En segundo lugar, la nocin de una segunda parte facilitando a un retador de manera
incondicional y desinteresada, ha sido cuestionada por varios autores, incluyendo el mismo Tilly.
Para McAdam (1992), por ejemplo, los MS aceptan el apoyo de socios externos que puedan
proveer recursos organizacionales para que el movimiento se sostenga en el tiempo (y as resolver
el dilema organizacional). Sin embargo, seala el autor, este apoyo externo puede otorgar a los
aliados estratgicos un control considerable sobre las dinmicas del movimiento; si la organizacin
del movimiento usa los recursos en una manera consistente con los intereses y las metas de su
patrocinador, entonces es ms probable que el soporte contine sin interrupcin (55). As, el
comportamiento de facilitacin de una segunda parte (el grupo retado) puede entraar un intento
de cooptacin del movimiento.
Para este punto es necesario preguntarse qu determina el tipo de respuesta de la segunda parte
inmersa en una contienda? McAdam (1992: 57), analizando la interaccin entre lites polticas/
Estado y MS, sostiene que del grado de amenaza u oportunidad que un MS representa para un
Estado (y las lites polticas) depender el tipo de control social que este haga de la movilizacin
social. La atribucin de amenaza u oportunidad depende de los intereses de las lites polticas y de
las caractersticas del MS, en particular, de sus tcticas y metas.
McAdam (1992: 58) distingue las tcticas institucionalizadas de las que no lo son. Las primeras
se ajustan a los canales establecidos o apropiados de resolucin de conflictos. Esto las hace poco
amenazantes para las lites polticas, ya que, en el marco de estos canales, la disparidad del poder
entre las lites y los retadores es ms grande. Por el contrario, cuando un movimiento apela a
tcticas no institucionalizadas, tiene un efecto en el nivel simblico y fctico que es considerado
por las lites como un gran desafo.
En torno a las metas, McAdam (1992: 59) diferencia entre las metas radicales, que desafan en lo
fundamental al sistema poltico y/o econmico, y las metas moderadas, que pretenden modificar un
solo aspecto del sistema. Las primeras, causan unidad entre las lites, y por esta va, conducen a
una mayor represin estatal de los movimientos que las persiguen. Las ltimas generan divisin
entre las lites, por lo cual pueden recibir una oposicin frontal de aquellos grupos que vean
afectados sus intereses, y apoyo de quienes se beneficien con las reformas planteadas. Es decir,
las tcticas no institucionalizadas y las metas radicales generan una mayor represin por parte del
Estado.
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2.1. Lmites del concepto de soberana en el anlisis de las interacciones grupos del conflicto-
civiles
El tipo de guerra que se libra en un pas impone una serie de incentivos sobre los grupos del
conflicto en torno a su comportamiento frente a los civiles y al territorio (Kalyvas, 2006, Arjona,
2010). En Colombia se libra una guerra civil irregular, caracterizada por una asimetra de poder
entre los grupos en conflicto, a saber, el Estado y los GA (insurgentes y paramilitares). Segn
Arjona (2010: 55), en este tipo de conflictos, dada la disparidad en la capacidad blica de los
actores polticos rivales, la estrategia de los insurgentes consiste en el control y preservacin de
territorios ms que en el xito en la confrontacin armada. Por lo tanto, los GA en condiciones
asimtricas tienen perspectivas de largo plazo y persiguen dos metas: ser soberanos (tener control
absoluto) sobre un territorio y maximizar los subproductos asociados a esa condicin. El segundo
objetivo depende del logro del primero, el cual presenta un reto de carcter externo para los GA:
mantener al actor poltico rival fuera del territorio; asegurar un espacio liberado.
Kalyvas (2006: 88) afirma que las guerras irregulares alteran la naturaleza de la soberana,
mediante la fragmentacin del espacio. El concepto de soberana que plantea Kalyvas resulta til
para entender qu tanto un grupo insurgente logra establecerse como soberano sobre un territorio
y cmo eso determina su comportamiento frente a los civiles. El autor distingue entre dos tipos
generales de soberana: segmentada, cuando dos o ms actores polticos ejercen completa soberana
sobre partes distintas del territorio estatal; y fragmentada, cuando dos o ms actores polticos
ejercen soberana limitada sobre la misma parte de un territorio del Estado (89). Existe soberana
segmentada en los espacios que Kalyvas denomina zona 1, de control total del titular (Estado),
y zona 5, de control total de los insurgentes (196). Por su parte, es posible observar soberana
fragmentada en los espacios que corresponden a la zona 2, controlada principalmente por los
titulares (control estatal dominante), la zona 4, controlada principalmente por los insurgentes
(control insurgente dominante), o la zona 3, controlada de manera equivalente por ambas partes
(paridad) (196).
En los territorios donde la soberana es fragmentada, los grupos del conflicto tienen una perspectiva
de corto plazo, de tal forma que para ellos la competencia militar prima sobre la dimensin
poltica (Arjona, 2010: 66). Bajo estas circunstancias, las organizaciones armadas demandan una
cooperacin de los civiles, orientada de manera casi exclusiva a conseguir objetivos militares.
Estos objetivos difieren segn el tipo de control que los grupos ejercen en un territorio. Segn
Kalyvas (2006), en las zonas 2 y 4, los grupos tienen incentivos para usar violencia contra los
civiles con el nimo de conseguir su cooperacin; el grupo dominante ejercer violencia selectiva,
mientras que el retador, violencia indiscriminada.
En contraste, el grupo que controla plenamente un territorio tiene una relacin distinta con la
poblacin que est bajo su influencia. En las zonas 1 y 5 de soberana segmentada, afirma Kalyvas
(2006: 132), son bajos los incentivos que tienen los civiles para desertar y los que tiene el grupo
soberano para ejercer violencia. Con el tiempo, este grupo conseguir niveles cada vez mayores
de colaboracin civil, a travs de diferentes vas (incluida la coercin) (124). Sin embargo, la
cooperacin que obtienen los grupos de conflicto bajo estas condiciones no es uniforme, e inclusive
puede ser limitada por el rechazo, indiferencia o resistencia de las comunidades sobre todo en
el caso de los GA (Weinstein, 2007; Arjona, 2008). De lo anterior se sigue que este modelo de
soberana es vlido para entender la dimensin militar que determina el comportamiento de los
grupos del conflicto, pero es limitado para entender las interacciones combatientes-civiles en
escenarios bajo el control total o predominante de los primeros.
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2.2. La construccin de rdenes sociales en zonas de guerra
La teora de Arjona (2008; 2010) sobre la configuracin de rdenes sociales en zonas de guerra,
como resultado de la interaccin en escenarios locales entre grupos del conflicto (principalmente
no estatales) y civiles, permite abrir la caja negra del modelo de Kalyvas que se seal ms atrs,
y, por esta va, aporta elementos para entender y explicar el problema interno de los GA que
pretenden conseguir metas de largo plazo (la relacin del grupo con los civiles), as como poner en
primer plano en el anlisis la capacidad de agencia de los civiles en las guerras internas.
Por orden social en zonas de guerra Arjona (2010: 22) entiende la existencia (o carencia) de normas
que garantizan predictibilidad en el comportamiento de civiles y combatientes en espacios locales.
Las zonas de guerra son los territorios donde GA tienen presencia continua, independientemente
del nivel de control territorial que ejerzan (23) (es decir, en las zonas 2 a 5 de Kalyvas).
La tipologa de rdenes sociales que propone Arjona (2010: 25) responde a dos dimensiones: por
un lado, a la existencia de un contrato social entre GA y poblacin civil, es decir, a una serie de
obligaciones (derechos y deberes) que regulan la interaccin entre las partes y, por otro lado,
a la intervencin de los GA en los asuntos civiles, que puede ser estrecha o amplia. Cuando es
estrecha, el grupo se limita a la recoleccin de bienes materiales que garanticen su subsistencia
y a la regulacin de los asuntos relacionados con la seguridad (control militar del territorio y
preservacin del orden pblico a travs de un aparato policivo) (26). Si la intervencin es amplia,
el grupo regula la vida de los habitantes locales ms all de la seguridad y el cobro de impuestos;
teniendo injerencia en la administracin de los recursos locales, las prcticas polticas e, incluso,
los comportamientos privados (27).
En virtud de estas dimensiones, la autora distingue entre tres tipos de rdenes: Desorden, cuando no
existe un contrato social y las conductas de los combatientes no son previsibles para los habitantes
locales; Vigilancia, cuando existe un contrato social y los grupos tienen un margen de intervencin
estrecha de los asuntos civiles; y Rebelocracia, cuando existe un contrato social y el grupo tiene un
margen de intervencin amplia en los mbitos de la vida local; es decir, es un gobernante de facto
de un territorio (Arjona, 2010: 24).
Para Arjona (2010), tres factores determinan la configuracin de un orden social en un territorio: el
horizonte de tiempo de un GA; la calidad de las instituciones de las comunidades locales antes del arribo del
actor armado (alta calidad, si las instituciones son legtimas porque regulan los comportamientos
de los habitantes y son aceptadas por ellos; o baja calidad si las instituciones son ilegtimas); y, por
ltimo, el valor que el grupo le otorga al territorio que buscan controlar.
Una Rebelocracia emerge cuando un GA tiene una perspectiva de largo plazo y llega a la localidad
de una comunidad con instituciones de baja calidad. All, el actor logra un control militar total
o al menos predominante sobre un territorio (es el soberano de la zona 5 o 4), y se ha instaurado
como gobernante de facto en l, sustituyendo o controlando las instituciones que regulaban las
relaciones de los habitantes que estn bajo su rea de influencia (Arjona, 2010: 59). En este tipo
de orden no es previsible la emergencia de resistencia civil; por el contrario, el grupo tiene una
expectativa de cooperacin civil de alto o medio nivel (apoyo y obediencia en diversos campos de
los asuntos civiles) (Arjona, 2008: 119)
9
.
9
Segn Arjona (2008), la obediencia corresponde a todos los casos en que un civil realiza un acto como respuesta a una orden expresa
y directa que acaba de emitir un GA o a una norma que l haya esti pulado (119). El apoyo, por su parte, consiste en los actos de los
civiles que no estn precedidos por una orden expresa o una norma impuesta por los grupos del conflicto (119).
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Una Vigilancia se origina cuando un grupo soberano (similar al del orden anterior, en tanto tiene
un horizonte de largo plazo) tiene que limitar sus pretensiones de control sobre los asuntos locales,
debido a que la comunidad a la que llega tiene instituciones de alta calidad, por lo cual reconoce la
posibilidad de resistencia de los civiles que estn bajo su rea de influencia (Arjona, 2010: 70-71).
All, es probable que emerja resistencia civil en dos circunstancias: si el grupo rompe los acuerdos
establecidos con la comunidad, concernientes al lmite de su interferencia en la autoridad y la
autonoma de la comunidad; o si el grupo pretende establecer un orden social que ampla su nivel
de injerencia en los asuntos civiles (p.e., la Rebelocracia). Los grupos esperan conseguir, al menos,
una cooperacin civil de bajo nivel (obediencia) (Arjona, 2008: 119).
Por ltimo, una situacin de Desorden se establece cuando un GA tiene incentivos para controlar
un territorio mediante el ejercicio exclusivo de la violencia, dado que al estar en medio de una
disputa militar lgida con su rival (zonas 2, 4 y, principalmente, 3) tiene una perspectiva de
corto plazo (Arjona, 2010: 66). Tambin emerge este tipo de orden cuando un grupo le otorga
un alto valor al territorio, pero tiene una expectativa de baja cooperacin civil en ese lugar
(Arjona, 2010: 78). Es probable que emerja resistencia en comunidades con instituciones de
alta calidad. Los grupos recibirn un nivel de cooperacin civil nulo o mnimo (no obediencia)
(Arjona, 2008: 119).
III. HIPTESIS: UNIENDO LAS PIEZAS DEL ROMPECABEZAS
En esta parte se derivan algunas hiptesis sobre las acciones de los GA frente a la ACC y los
procesos organizativos de los civiles, y la respuesta del Estado frente a estas dinmicas.
1. La perspectiva del GA
Los MS/OS son retadores. Ellos tienen una interaccin constante con su contexto; presionan
cambios en el sistema poltico que afectan los intereses de sus contendores, quienes responden a
los desafos que se les plantean. La mayora de estos desafos van dirigidos hacia el Estado, buena
parte de la literatura sobre MS se concentra en esa relacin, pero en el marco de una guerra civil
las ACC de los civiles tambin pueden ir dirigidas hacia los GA. A su vez, estos ltimos tienen un
comportamiento muy variable, tanto en su naturaleza como en su intensidad, frente a los procesos
organizativos y la protesta social.
En este artculo se argumenta que el comportamiento (la reaccin) de los GA frente a la movilizacin
social depende de dos factores: el carcter de la ACC y de los procesos organizativos que se despliegan, por
un lado; y las caractersticas de las organizaciones armadas, por el otro.
En cuanto al primer factor, existen dos variables que caracterizan la movilizacin social, cuando
se examina en el marco de un enfoque relacional: la tctica o el tipo de accin colectiva que se
lleva a cabo y la meta que esta persigue, es decir, qu reclamaciones se estn realizando y quin es
su destinatario. Estas dos variables van a determinar qu tanto la movilizacin social es percibida
como un desafo, no solo para quien va dirigida, sino tambin para los otros contendores.
El segundo factor concierne a la estrategia poltico-militar del GA y a sus intereses particulares en un
espacio y tiempo determinados.
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En cuanto a la primera variable, es importante considerar los marcos polticos, ideolgicos y de
estrategia militar que asumen los GA, que pueden afectar su relacionamiento con los MS/OS
10
.
Para esto, es posible usar el enfoque que plantea Carlos Medina (2010) en su estudio de los grupos
guerrilleros colombianos. Segn l, estos actores sociales y polticos, han asumido una cultura
poltica que les permite definirse a s mismas y al mundo con el que interactan (103). No obstante
estos marcos de interpretacin colisionan con la realidad social y con las limitaciones propias de
cada organizacin (103); lo que, por efecto, genera una disparidad entre lo que ellos persiguen y lo
que efectivamente realizan, fisura que se ensancha o ajusta segn el contexto particular en el que
se encuentran (1023). Lo importante de estos marcos es que plantean una serie de predisposiciones
a los GA que afectan su actuacin, y por ende, su reaccin frente a la movilizacin social
11
.
La segunda variable determinante radica en los intereses particulares que tiene un actor armado
que pretende ser soberano en un territorio establecido. De la teora de los rdenes sociales explicada
con antelacin, se propone usar en el anlisis las expectativas que los grupos sostienen frente a
la cooperacin civil y a la amplitud de su capacidad de injerencia en los asuntos de la vida local.
Al llegar aqu, es posible plantear que los GA tienen tres tipos ideales no excluyentes de
comportamientos frente a la movilizacin social:
Apoyo: cuando un grupo ofrece su colaboracin o la impone en un proceso de organizacin social o en
ACC especficas.
Boicot: cuando un grupo adelanta acciones que obstruyen un proceso de organizacin social o
intervienen negativamente en ACC especficas.
Indiferencia.
1.1 Apoyo
Los GA tienen incentivos para ofrecer apoyo a las ACC y a los procesos organizativos de los
civiles que se constituyen en un desafo para el Estado, ya sea por la forma como se llevan a cabo
estos procesos o por las metas que persiguen quienes los despliegan
12
. Es posible identificar tres
incentivos que tienen los grupos para realizar este tipo de acciones:
En primer lugar, les permite proyectar una imagen de legitimidad en su rea de influencia. Segn
Arjona (2008: 118) en las guerras irregulares, los actores armados, (sobre todo insurgentes), buscan
conseguir legitimidad en el mbito internacional y nacional. Un grupo puede hacer un clculo
del siguiente tipo: si apoya una movilizacin social que plantea un reto significativo al Estado,
proyectar una imagen de actor poderoso, con capacidad de movilizacin de masas y con una
base social fuerte; es decir, legtimo.
10
En particular, la forma en la que ellos resuelven los siguientes dilemas es central para el anlisis, cmo entienden la movilizacin
social?, qu papel tiene esta en el proceso revolucionario o contrarrevolucionario?, y cul debe ser el liderazgo que deben asumir
los GA frente a ella?
11
Un ejemplo de lo anterior es la forma como fue variando el ti po de relacionamiento entre el Ejrcito de Liberacin Nacional (ELN)
o las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) con la poblacin civil y los MS,dependiendo del ti po de estrategia
poltico-militar de guerra que asuman estos grupos en cada contexto histrico. Ver: Medina (2010), Ferro (2007) y Pizarro (2006).
12
Estas experiencias no se limitan a los grupos insurgentes. Aunque mucho ms escaza, tambin existe evidencia de grupos paramilitares
que han ofrecido apoyo a la protesta social en sus reas de influencia. Tal es el caso que estudia Ingrid Bolvar (2006) sobre la
injerencia de paramilitares en las protestas de los habitantes del sur de Bolvar, en el ao 2000, frente a la iniciativa del gobierno de
Andrs Pastrana (19982002) de permitir una zona de despeje en Cantagallo y San Pablo (Bolvar) para iniciar un dilogo con el ELN.
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En segundo lugar, con este tipo de comportamiento, los grupos pueden ganar poder y transformar
situaciones locales a su favor, ofreciendo apoyo a la movilizacin social de masas o de lites locales
(Arjona, 2008: 150). Ellos se presentan a un sector social como un colaborador de la movilizacin
ya en marcha, o como un lder que pretende iniciarla y favorecerla (150). Esta estrategia les
puede resultar exitosa, dado que () a medida que el grupo alcanza xitos como sostener
un paro, convocar gente a una protesta, mejorar la seguridad o hacer crebles las amenazas
del movimiento, la aceptacin inicial del rol que cumple el grupo armado en el territorio va
creciendo y su presencia se va consolidando (151). Adicional al nivel de influencia que adquieren
en el nivel local, esta situacin les permite avanzar en el objetivo de presentarse como actores
polticos poderosos.
Finalmente, estas acciones les permiten a los GA legitimar ciertos elementos de su discurso
poltico. En ese sentido, Bautista (2010: 130) seala que las Fuerzas Armadas Revolucionarias de
Colombia (FARC) estaban interesadas en promover el Paro Cafetero de Tolima en 1995, no solo
por su tradicin y arraigo en la regin, sino tambin porque el problema agrario ha sido uno de
los elementos histricos de su discurso poltico.
Ahora bien, el tipo de orden social que un GA ha establecido en una localidad dada, instaura
los alcances y limitaciones que tiene el grupo para ofrecer apoyo a una movilizacin social. Los
mecanismos que el grupo emplea divergen en un escenario de Rebelocracia a uno de Vigilancia
o de Desorden.
En una Rebelocracia el grupo puede asumir el rol de socio estratgico de la movilizacin social.
Lo hace favoreciendo, creando o permitiendo de manera controlada espacios de OS (Arjona,
2010:80)
13
, o dando soporte logstico a una ACC especfica
14
. En el corto plazo, estas acciones
disminuyen los costos de la movilizacin social; pero, en el mediano y largo plazo, tienen un
resultado contraproducente, tanto en los riesgos como en los costos que deben asumir los civiles
que se movilizan para hacer reclamaciones al Estado.
Este nivel de intervencin en la movilizacin social se explica por la capacidad de injerencia del
grupo en los asuntos civiles del nivel local. En un escenario de fuerte control como este, la oferta
de apoyo puede ser aceptada por los MS/OS, ya sea por la confluencia de intereses entre las partes
o por la capacidad que tiene el gobernante de facto de imponer su intervencin en un momento
dado. An as, lo anterior no significa que la movilizacin social en este tipo de regiones inicie y
se sostenga nicamente por la iniciativa de un GA; quienes protestan tienen motivaciones para
hacerlo: ellos no pueden ser entendidos como una masa inerte e incapaz de tomar decisiones
(Bautista, 2010; Bolvar, 2006).
En el orden social de Vigilancia, por el contrario, el grupo tiene un nivel menor de control de
los asuntos civiles, y su oferta de cooperacin en la movilizacin social puede ser rechazada por
los lderes de los MS/OS. En esas circunstancias, al grupo le queda como alternativa usar una
estrategia de infiltracin. Segn Arjona (2008: 150) los actores armados infiltran la movilizacin
13
Un ejemplo de este proceso es la creacin del Comit de Colonizacin y la Asociacin de Juntas de Accin Comunal en la regin
de El Cagun (Caquet), en el marco del proceso de negociacin entre las FARC y el gobierno Betancur (1982-1986). La guerrilla
favoreci la creacin de estas OS, que quedaron bajo su amparo y cobertura (Jaramillo, Mora y Cubides, 1986: 261).
14
Bautista (2010) describe dos mecanismos que emplearon las FARC en su intervencin en el Paro Cafetero en Tolima en 1995, que
pueden ilustrar este ti po de apoyo: la difusin de las actividades de la protesta y la instauracin de un sistema de incentivos negativos,
basado en la coercin fsica, para asegurar la partici pacin masiva de los campesinos en los eventos (130).
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social como una va a travs de la cual buscan conseguir poder a nivel local. Los grupos generan
divisiones entre los lderes de los MS/OS, o aprovechan las tensiones existentes, para conseguir
participacin en estas instancias de liderazgo (150). As mismo, los grupos armados infiltran a
algunos de sus integrantes en las ACC de su inters; accin que es de difcil control por parte de
los MS/OS
15
.
Estas acciones de los GA no disminuyen los costos logsticos de los MS/OS; al contrario, la
inspeccin que tienen que hacer los MS/OS, para evitar la infiltracin de los GA, representa altos
costos y pobres resultados para los organizadores de la movilizacin social
16
.
El apoyo que ofrecen o imponen los GA tiene consecuencias en la movilizacin social. En concreto,
es posible identificar cuatro efectos: primero, la supeditacin de los intereses de los MS/OS a
los intereses poltico-militares del socio estratgico. En otras palabras, la cooptacin que sealaba
McAdam termina por afectar la autonoma de los grupos retadores del Estado y, a su vez, en
circunstancias especficas, puede generar una parlisis organizativa
17
. Segundo, la criminalizacin
y estigmatizacin de la cual son objeto los MS/OS que despliegan estas acciones, tanto por parte
del Estado como por otros sectores sociales. Esto permite a sus contendores justificar el control
estricto que hacen de la movilizacin social, a partir de la represin estatal o de las acciones de
otros sectores sociales (p.e., la retaliacin de otros grupos del conflicto)
18
. Tercero, el distanciamiento
entre los lderes y las bases de los MS/OS (Gonzlez, 2006: 521), de un lado, y, de otro lado, el
alejamiento frente al movimiento de los simpatizantes externos que no son radicales. La percepcin
sobre la presencia de actores armados en la movilizacin social por parte de observadores externos
al movimiento, resta la capacidad que tienen los grupos retadores de generar solidaridad con las
campaas de protesta que adelantan (Gonzlez, 2006: 540). Por ltimo, el debilitamiento del
proceso organizativo
19
.
A manera de cierre, es posible plantear la siguiente hiptesis:
H1. Los GA apoyan la movilizacin social que tiene como objeto de sus reclamaciones al Estado,
cuando ellos atribuyen a este comportamiento una oportunidad para beneficiar sus intereses poltico-
militares.
1.2 Boicot
Los GA tienen fuertes incentivos para boicotear y suprimir todas las ACC y los procesos
organizativos que los civiles adelantan en contra de ellos. Como se argument ms atrs, hay
mayor probabilidad de que este tipo de acciones ocurran en escenarios de menor control por parte
de un actor armado que pretende ser soberano sobre un territorio, tales como la Vigilancia. La
movilizacin social de este tipo se constituye en un desafo a la autoridad del GA, en particular, a
sus pretensiones de control territorial y poblacional en un orden social determinado.
15
Entrevista a concejero de la Asociacin de Cabildos Indgenas del Norte del Cauca (14 de octubre de 2011).
16
Entrevista integrante de la Asociacin de Cabildos Indgenas del Norte del Cauca (14 de octubre de 2011).
17
Un efecto de la interferencia de las FARC en las luchas laborales en el Magdalena Medio, segn lvaro Delgado, es que torn
innecesario el trabajo de organizacin y concientizacin de los obreros (citado en Gonzlez, 2006: 522).
18
Segn Suhner, la influencia y a veces la mani pulacin que las guerrillas ejercen sobre las protestas campesinas puede ser perjudicial
para las organizaciones, pues no solo reduce en muchos casos su autonoma sino que el Gobierno la aprovecha para desprestigiarlas
y menospreciar sus motivaciones de protesta, y a los paramilitares les sirve como pretexto para asesinar a sus lderes (citado en
Gonzlez, 2006: 552).
19
Una muestra de esta situacin es el caso de la intervencin de la insurgencia en el movimiento cvico en Barrancabermeja. Segn
Mara Wills, la guerrilla introdujo la lgica de la fuerza en la resolucin de conflictos en la ciudad, y con ello profundiz las diferencias
de la poblacin y debilit a las OS frente a la incursin de los paramilitares (citada en Gonzlez, 2006: 541).
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Andrs Vargas (2008), concluy que la violencia paramilitar en contra de las OS de Barrancabermeja
era una respuesta de estos grupos a las manifestaciones pblicas de rechazo y resistencia civil
frente a las pretensiones de los paramilitares de constituirse en gobernantes de facto del territorio.
En efecto, cuando los MS/OS adelantan una resistencia de manera sostenida en el tiempo frente a
las pretensiones de autoridad de un GA, consiguen dos resultados, segn Vargas: primero, minar
la eficiencia y efectividad de la violencia como principal mecanismo (o ltimo recurso) que ejerce
el grupo para controlar a la poblacin (14); y, segundo, enviar un mensaje al resto de la poblacin
en torno a la posibilidad de subvertir el orden social que pretende imponer el actor armado (14).
As mismo, es posible observar una notable desconfianza por parte de los GA frente a los procesos
organizativos de los civiles que tienen un carcter autnomo. Esa desconfianza puede conllevar a
un ejercicio de boicot y retaliacin. Arjona (2008: 80) seala que los actores armados tienen pocos
incentivos para patrocinar o permitir ejercicios independientes de organizacin y/o gobierno
civil, dado que la autonoma de los habitantes reduce la capacidad que tienen los combatientes
de moldear las dinmicas locales a su favor. Esta desconfianza se incrementa, cuando estas
organizaciones son muy fuertes, y no se limita a los grupos contrainsurgentes. Segn Daniel
Pcaut (2008, 70), las FARC no ven con buenos ojos a las organizaciones sociales autnomas, y
a menudo las manipulan.
Aunque no se espera que emerja resistencia civil en una Rebelocracia
20
, en todo caso, en esa
circunstancia hipottica es posible plantear que el grupo tendra la capacidad de desautorizar o
suprimir tempranamente cualquier proceso incipiente de resistencia en su territorio de influencia.
Por el contrario, en un orden de Vigilancia, el grupo tiene pocas alternativas diferentes al uso de
la violencia (retaliacin) como mecanismo para boicotear la movilizacin social que lo desafa.
Siguiendo la propuesta de Vargas (2008), se sostiene que en una Vigilancia, un GA que ha sido
retado emplear violencia selectiva en contra de los integrantes y lderes del MS/OS retador/a. En
un escenario de Desorden, el/ los GA retado/s usarn violencia indiscriminada contra la poblacin
civil en general, con el objetivo de disuadir conductas que se consideren contrarias a sus intereses
en el territorio.
En cuanto a las consecuencias del boicot, la posibilidad de retaliacin incrementa significativamente
los riesgos fsicos de la movilizacin social (sobre todo de la resistencia civil).
De igual forma, no se puede descartar un aumento en los costos logsticos en que deben incurrir
los lderes y participantes de estas acciones, quienes deben realizar los procesos organizativos bajo
ciertos parmetros de reserva e inclusive de clandestinidad. Situacin que no los exime del boicot
logstico y la presin que ejercen los GA, mediante el robo de materiales, equipos e informacin
confidencial; las amenazas para que no se realicen actividades especficas; e inclusive los ataques
violentos contra sedes fsicas de los MS/OS.
Para finalizar, es posible plantear la siguiente hiptesis:
H2. Los GA suprimen la movilizacin social que los tienen como objeto de reclamaciones.
20
Esto se debe a que, como lo evidenci Arjona (2010: 62), cuando un GA gobierna sobre casi todos los asuntos de la vida en una
comunidad, los costos y riesgos de la resistencia son muy altos.
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1.3 Indiferencia
Cuando los civiles adelantan ACC o procesos organizativos que tienen como objeto de sus
reclamaciones al Estado, pero ni sus metas ni sus tcticas le plantean un serio desafo, es posible
esperar que los GA sean indiferentes frente a este tipo de movilizacin social. No ejercern acciones
a favor ni en su contra.
2. La perspectiva del Estado
Similar a la situacin de los GA, el Estado tiene incentivos para comportarse de manera diferenciada
frente a las ACC y los procesos organizativos de la poblacin civil. Cuando la movilizacin social
se dirige principalmente hacia los GA, es posible esperar que el Estado tenga un comportamiento
que oscile entre la tolerancia o la facilitacin, dependiendo de si el Estado atribuye a estas acciones
una oportunidad para beneficiar sus intereses
21
. Si, por el contrario, la movilizacin se dirige hacia
el Estado, este puede responder a ella en un continuo entre la atencin y la represin.
Se sostiene que el Estado asume un comportamiento represivo frente a la movilizacin social
cuando le atribuye una amenaza para sus intereses. Esto depende de dos factores: en primer lugar,
el tipo de movilizacin social que se despliega y, en segundo lugar, la percepcin estatal acerca de
la posibilidad de intervencin de un GA en estas acciones.
En cuanto al primer factor, el Estado puede considerar que la movilizacin es riesgosa para sus
intereses cuando persigue metas radicales y/o las tcticas que se despliegan no son institucionalizadas,
son acciones disruptivas (Tarrow, 1997).
En cuanto al segundo factor, como se ha presentado ms atrs, el Estado tiende a deslegitimar y a
reprimir con mayor severidad la movilizacin social en la que se presume existe influencia de GA.
La posibilidad de que un grupo intervenga en una movilizacin social provee incentivos al Estado
para reprimirla. Estos incentivos pueden ser de dos clases: positivos, dado que la presencia de un
GA en un territorio donde se presenta una movilizacin social, le ofrece al Estado una excusa
para justificar un comportamiento represivo contra los manifestantes, independientemente de qu
tan verdico sea la supuesta injerencia del grupo en este tipo de accin colectiva. Negativos, dado
que el Estado puede considerar como una amenaza la injerencia de un grupo en una movilizacin
social, cuando efectivamente identifica su intervencin en estas acciones.
Para este punto es posible plantear la siguiente hiptesis:
H3. El Estado reprime la movilizacin social que lo tiene como objeto de sus reclamaciones, cuando le
atribuye una amenaza por sus caractersticas innatas o por la injerencia de un GA en ella.
21
Por intereses del Estado se hace referencia a los objetivos de los gobiernos temporales del rgimen poltico. Como muestra est lo
sucedido con las movilizaciones en contra de las FARC en el 2008. Para Aguilera (2010: 171), estas protestas fueron favorables para la
legitimacin del discurso del Gobierno Uribe Vlez (20022006; 20062010), tanto en lo que concierne a la solidaridad internacional
en la lucha contra las FARC, como en relacin con la priorizacin del sector defensa y seguridad en la agenda poltica nacional.
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CONSIDERACIONES FINALES
Para finalizar, es preciso abordar dos temticas para el cierre del documento: en primer lugar,
determinar cul es el impacto de las acciones de los GA y el Estado frente a la movilizacin social,
en trminos de riesgo para los civiles que se involucran en este tipo de activismo. En segundo
lugar, sealar algunas variables que pueden enriquecer la propuesta del documento.
Frente a lo primero, como un ejercicio de sntesis, es posible plantear que en contextos de conflicto
armado, las ACC y los procesos organizativos de los civiles enfrentan diferentes clases y niveles de
riesgo segn el desafo que plantean a los contendores a los que se dirigen:
Cuando la movilizacin se dirige hacia el Estado pero no le representan un desafo, los GA
tienen poco incentivos para apoyarla, y el Estado tiene pocos incentivos para reprimirla. El
nivel de riesgo es bajo.
Cuando la movilizacin se dirige hacia el Estado y le representa un desafo, los GA tienen
incentivos para ofrecer apoyo a este tipo de activismo. Sin importar si el apoyo es rechazado
o aceptado, el Estado considera la movilizacin como una amenaza y tendr incentivos para
reprimirla. El nivel de riesgo es alto.
Cuando la movilizacin se dirige hacia un GA, este la considera un desafo y una amenaza a
sus pretensiones de ser soberano en un territorio. Por lo tanto, tendr incentivos para suprimirla,
mediante la retaliacin hacia sus participantes. El Estado, por su parte, puede facilitarla o
tolerarla. El nivel de riesgo es alto.
Cuando la movilizacin se dirige al mismo tiempo hacia un GA y el Estado, y le plantea un
desafo a ambas partes, tanto el grupo como el Estado tendrn incentivos para suprimirla
mediante la retaliacin y la represin de sus participantes, respectivamente. El nivel de riesgo
es el ms alto posible.
En cuanto a la segunda temtica, hay tres variables que pueden ser incorporadas para hacer ms
robusta la propuesta terica planteada. La primera variable a considerar es el tiempo. Como lo
seala McAdam (1992), los intereses de los actores inmersos en una contienda poltica pueden
variar en un horizonte temporal. Por consiguiente, tanto los objetivos de los grupos del conflicto
como sus respuestas frente a la movilizacin social pueden cambiar en el tiempo. La segunda
variable, siguiendo los lineamientos de Gonzlez (2006), es la relacin entre los grupos del
conflicto y las lites polticas y econmicas del nivel local y regional. Es posible prever que las
acciones del Estado y los GA frente a la movilizacin social varan en un escenario en el que el
poder local est consolidado a uno en el que no lo est. Finalmente, as como lo afirma Bautista
(2010), es necesario dar una mayor importancia a los intereses que tienen los grupos del conflicto
y las lites polticas y econmicas sobre los territorios en los cuales habitan los participantes de la
movilizacin social.
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AL IMPACTO DEL CONFLICTO ARMADO EN LA MOVILIZACIN SOCIAL
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RECONSTITUCIN DE LA ANTROPOLOGIA POLTICA.
HETERONOMAS ENTRE LA CIENCIA POLTICA Y LA ANTROPOLOGA
Felipe Crdenas-Tmara
anlisis poltico n 80, Bogot, enero-abril, 2014: pgs. 211 - 226
RECONSTITUCIN DE
LA ANTROPOLOGIA
POLTICA.
HETERONOMAS ENTRE
LA CIENCIA POLTICA Y LA
ANTROPOLOGA
Felipe Crdenas-Tmara*
* Director del grupo de investigacin Sociopoltica analtica, ambiente y anlisis cultural.
Antroplogo de la Universidad de Los Andes, Ph.D Bircham Univesity, Mcs en Desarrollo
Rural, Universidad Javeriana. Agradezco al profesor y analista internacional Fernando Cvitanic
por sus observaciones. Universidad de La Sabana
Email: Feli pe.cardenas@unisabana.edu.co
RESUMEN
Me propongo desarrollar algunas reflexiones sobre el campo de estudio de la ciencia poltica, como antroplogo,
en dilogo desde el horizonte intelectual fijado por Eric Voegelin y en relacionando crticamente las ideas sobre
la ciencia poltica expresadas por los profesores Rodrigo Losada y Andrs Casas, en sus recientes publicaciones,
y quienes representan una importante escuela de pensamiento en el estudio de los fenmenos polticos. El
debate se plantea en trminos del dialogo entre las visiones reduccionistas y los enfoques heursticos. Se afirma la
importancia de la categora terica de experiencia de orden como pauta que conecta a la antropologa poltica y a
la ciencia poltica; concepto que de ser apropiado, permitira enriquecer el universo retrico-cientfico, en cuanto
a la identificacin de la complejidad del fenmeno poltico.
Palabras clave: Ciencia poltica, orden, Eric Voegelin, positivismo, antropologa poltica, reduccionismo
RECONSTITUTION OF POLITICAL ANTHROPOLOGY. HETERONOMIES
BETWEEN POLITICAL SCIENCE AND ANTHROPOLOGY
SUMMARY
As an anthropologist, I intend to develop some reflections on the field of political science in dialogue with the
intellectual horizon set by Eric Voegelin and in critical relation with the ideas expressed about political science
in the recent publications of professors Andrs Casas and Rodrigo Losada, who represent an important school of
thought in the study of political phenomena. The debate is framed in terms of dialogue between reductive visions
and heuristic approaches. The importance of the theoretical category of experience of order as a connecting
pattern between anthropology and political science is asserted. This concept would enrich rhetorical scientific
universe in terms of identifying the complexity of the political phenomenon.
Keywords: political science, order, Eric Voegelin, positivism, political anthropology, reductionism.
Fecha de recepcin: 08/07/2013
Fecha de aprobacin: 12/12/2013
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RECONSTITUCIN DE LA ANTROPOLOGIA POLTICA.
HETERONOMAS ENTRE LA CIENCIA POLTICA Y LA ANTROPOLOGA
Felipe Crdenas-Tmara
anlisis poltico n 80, Bogot, enero-abril, 2014: pgs. 211 - 226
Toda sociedad es el hombre escrito en grande. Platn.
INTRODUCCIN
El trabajo se refiere a la reconstitucin y resignificacin de la antropologa poltica, y de sus vnculos
de dilogo (heteronoma) con la ciencia poltica. Se aspira a enriquecer la funcin interpretativa
de la realidad, de la indagacin cientfica y de la formacin ciudadana, destacando la importancia
de la inclusin de las propiedades heursticas, propias de la tradicin filosfica clsica, que dieran
nacimiento a la ciencia poltica en su primer momento fundacional (470 A.C), como tambin de los
aportes de los enfoques ligados al estudio de la complejidad en el campo de las ciencias sociales,
en sus muy diversas expresiones analticas. El proceso de reflexin sobre el tema, se ha inspirado
principalmente de la obra de Eric Voegelin en su libro La Nueva Ciencia de los Poltico (2006). La
invitacin es a asumir el proceso de investigacin, y de formacin poltica y ciudadana, como un
proceso iluminativo y meditativo, que proporcione herramientas de descripcin, interpretacin
y evaluacin con alto poder heurstico, orientado a superar los reduccionismos cientficos, como
las equivocidades que se eclosionan en los discursos acadmicos dominantes en el campo de la
ciencia poltica que hemos tenido la oportunidad de criticar (Crdenas y Surez 2010). Una ciencia
objetiva de la poltica tiene que plantearse desde la introduccin de principios que tengan la
posibilidad de analizar los valores dominantes, como los enfoques hegemnicos de hacer poltica
y de hacer ciencia poltica. Me anima el deseo de compartir el trabajo intelectual desarrollado a
la luz de una rica nocin en posibilidades analticas interdisciplinarias y evaluativas, como es la
nocin de experiencia de orden. Esta categora terica puede enriquecer el universo del discurso
cientfico de la ciencia poltica, como de otras disciplinas interesadas en el estudio lo poltico.
La condicin mental de la categora en mencin, de ser aceptada en la retrica del discurso de
las disciplinas interesadas en el estudio del fenmeno poltico, pasara a constituirse en un signo
con capacidades para la indexacin icnica de la realidad. En dicha perspectiva, el signo refiere
condiciones de comunicacin que enriquecen el sistema de produccin discursivo de la ciencia
poltica al permitirle a esta disciplina el asumir supuestos tericos y resultados de investigacin
que enriquecen la discursividad de los modelos emprico-positivistas. Nos interesa enriquecer el
potencial interpretativo de la ciencia poltica, desde ciertas consideraciones de la antropologa.
La complejidad de la produccin discursiva del sentido de lo poltico y de los enfoques que lo
estudian, busca desde un horizonte lgico y pragmtico enriquecer la teora poltica.
El documento presentar la nocin de experiencia de orden formulada en la obra de Eric Voegelin,
como la pauta que conecta el campo de estudio de la ciencia poltica y la antropologa. La nocin de
experiencia de orden permite la ampliacin del dilogo interdisciplinario, estableciendo vnculos
informativos, comunicativos y sistmicos en lo referido a captar la complejidad de las realidades
polticas en todas las sociedades humanas, ya sea en perspectiva diacrnica o sincrnica, desde las
ms simples a las ms complejas. La nocin de experiencia de orden permite disear programas
de investigacin dirigidos a identificar las condiciones de orden emergentes, tarea que se realiza
en colaboracin con las ciencias humanas, ciencias sociales y ciencias naturales. En ese sentido, la
propuesta voegeliana de ciencia poltica es tanto normativa, como positiva, y se diferencia de los
paradigmas emprico positivistas.
Se abordarn algunos de los principales elementos significativos de la categora de experiencia de
orden. Las preguntas de fondo, pensando en el eje investigativo y formativo que justifica el debate,
son las siguientes: Desde qu marco conceptual y terico queremos estudiar y comprender lo
poltico? Son las categoras cientificistas, propias de algunos enfoques de las ciencias sociales, en
tendencias que diversos autores -que mencionar en el artculo- han considerado como superadas,
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HETERONOMAS ENTRE LA CIENCIA POLTICA Y LA ANTROPOLOGA
Felipe Crdenas-Tmara
anlisis poltico n 80, Bogot, enero-abril, 2014: pgs. 211 - 226
los nicos contenidos que debemos asumir en el estudio de lo poltico? Qu funcin cumple la
ciencia poltica y la antropologa poltica en dicha tarea?
CONDICIONES ESPACIO TEMPORALES DE QUIEN ESCRIBE
Hace cinco aos fui nombrado director del Departamento de Ciencia Poltica y Derechos Humanos
de la Universidad de La Sabana (2007-2012). No era, ni soy, politlogo. Como es apenas natural,
algunos miembros del departamento y del Instituto de Humanidades se incomodaron un poco
con el nombramiento, pues consideraban que dicho cargo debera de estar en manos de un
politlogo. Se pens, quizs, que un antroplogo al frente de dicha unidad era una especie de
estigma para algunos que pensaban representar la ortodoxia de la ciencia poltica o tenan en
mente que lo poltico era un asunto ajeno a la antropologa, en una lectura de la misma que en el
imaginario social nos coloca a los antroplogos como estudiosos de los dinosaurios. Aclarando:
los antroplogos nunca hemos estudiado dinosaurios, y resulta que s hemos estudiado sistemas
polticos, y la contribucin de la disciplina, como lo reconocen politlogos como David Easton,
ha sido importante para el calibramiento terico y conceptual de la propia ciencia poltica (1959).
Ahora, en toda la historia del departamento nunca haba estado al frente del mismo un politlogo:
siempre el cargo haba estado en manos de abogados, condicin que curiosamente nunca haba
sido cuestionada. Por aquellos das, en mis peridicas visitas a la biblioteca de la Universidad
de La Sabana, me encontr, por accin de la serendipia, con un libro que sin lugar a dudas
definira un horizonte conceptual importante en mi vida. Se trata del libro La Nueva Ciencia de
lo Poltico, escrito por un tal Eric Voegelin, figura totalmente desconocida por m en aquellos
das. Tengo que confesar que el libro capt mi inters inmediatamente y respondi muchos de los
interrogantes que me haca yo como antroplogo al frente de un Departamento de Ciencia Poltica
y Derechos Humanos. Confieso que por respeto a la ciencia poltica quera leer los planteamientos
de politlogos clsicos, para permearme de sus planteamientos y no condicionar con mi horizonte
antropolgico la configuracin del departamento. En mi proceso de aprendizaje sobre la ciencia
poltica, tom la costumbre de hacerle a todo politlogo la pregunta sobre cul era el objeto de
estudio de la ciencia poltica. La respuesta en todos siempre era que la ciencia poltica estudia
el poder, respuesta que refleja cierta ambieguedad terica en el uso de las categoras cientficas
de la ciencia poltica, ya que, como se demostrar ms adelante, las nociones de poder, fuerza,
Estado y gobierno, categoras pretendidamente universales para la politologa, estn ausentes
de la estructura de lo real de numerosas sociedades primitivas y sin Estado. Mi formacin en
una disciplina heurstica como la antropologa no poda aceptar satisfactoriamente esa definicin
cannica sobre el objeto de estudio de la ciencia poltica. Por un lado, me pareca que desconoca
todos los aportes de la antropologa poltica, cuando esta subdisciplina define la poltica como
cultura, relacionando la poltica con otros rasgos importantes de la vida social, es decir, con otras
respuestas culturales; por otro lado, sin desconocer la importancia de una teora del poder para la
ciencia poltica, lo que yo intua en la respuesta de los politlogos era cierta preponderancia de la
abstraccin, sin referencia directa a las conformaciones socio-culturales en su referencia al poder,
lo cual de cierta manera evidenciaba una total incomunicacin con los planteamientos sobre el
poder, de orden relacional y procesual de la propia antropologa poltica (Kurtz 2001; McGlynn y
Tuden 1991; Vincent 1990, 2002; Wolf 2002)
1
.
1
Las intuiciones personales, se constituyen en constatacin si se tienen en cuenta los datos presentados en la obra clsica del antroplogo
holands Henri J.M. Claessen, Antropologa poltica. Estudio de las comunidades polticas, Mxico: Universidad Autnoma de Mxico,
1979. Tnganse en cuenta las siguientes obras ya clsicas que reafirman el sentido de la importancia de entender lo poltico como un
fenmeno cultural: Balandier, G. Antropologa poltica, Barcelona: Pennsula, 1972; Barth, F. Political Leadershi p among Swat Pathans,
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RECONSTITUCIN DE LA ANTROPOLOGIA POLTICA.
HETERONOMAS ENTRE LA CIENCIA POLTICA Y LA ANTROPOLOGA
Felipe Crdenas-Tmara
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Como antroplogo respetuoso de los campos disciplinares, la respuesta me pareca un tanto vaga,
sin contundencia y sin mucho sentido comprensivo de aplicacin en lo local y en mi ejercicio como
antroplogo indgena (usando el epteto que el propio David Easton (1991) usara para referirse
a la produccin politolgica que no es norteamericana), y por lo tanto interesado en el desarrollo
terico de lo poltico, pero con una clara intencionalidad en encontrar un sentido iluminativo a la luz
de las necesidades de nuestros propios pases indgenas, necesidades que no son los de la ciencia
poltica positivista norteamericana, sin desconocerle su enorme trabajo e inmensa cantidad de datos
recogidos. Ya en manos de la erudicin de Voegelin, me encontr con un autor, que precisamente
nos brindaba una definicin mucho ms completa, rica, evocativa y desafiante sobre el objeto de
estudio de la ciencia poltica. En lo personal, el encuentro me llen de satisfaccin, pues el enfoque
de Voegelin me permiti vincular mis intereses heursticos como antroplogo y ambientalista
con las particularidades y los desafos en el estudio de las singularidades de rdenes polticos y
culturales que la obra de Voegelin permite hacer en lo relativo al estudio de las realidades polticas
que no necesariamente se plasman desde la totalidad del sistema poltico, sino que incluso puede
ser captada y analizada desde un texto literario, un ritual, el repertorio musical de una sociedad, o
desde el anlisis del discurso poltico del caudillo o los agentes presentes en el auditorio. Confieso
que me encontr ante un planteamiento fundacional que me centr como antroplogo en la
categora de cultura, pero me puso a pensar en categoras de la ciencia poltica, es decir me invit
a superar el relativismo cultural metodolgico propio de la antropologa, as como a aspirar a ir
ms all de la construccin de descripciones densas (Geertz 1996, 1998) de las ricas epistemologas
de lo local (Bateson 1990, 1991). Es por ello que los conceptos vogelianos son iluminativos no solo
para la ciencia poltica, sino para la antropologa, as como para las ciencias sociales interesadas
en el estudio de lo poltico desde cierta intencionalidad centrada en el reconocimiento de las
tramas significativas, la identificacin de normas y valores y en el potenciamiento de los grupos
humanos con los que nos encontramos. La teora voegelinana no es la expresin simplemente
de una teora de la informacin sin referentes semnticos y semiticos. Por eso el planteamiento
de Voegelin no es simplemente normativo. Tengo que decir que sin importar de qu disciplina o
rea de conocimiento vengan los conceptos o las categoras analticas, en un verdadero dilogo
interdisciplinar marcado por la seriedad y la capacidad del reconocimiento se debera tener la
amplitud para reconocer la riqueza de ideas, enunciados, conceptos y categoras que, en este caso,
como la de nocin de orden, definitoria del campo de estudio de la ciencia poltica, vienen de
una tradicin de cuo filosfico clsico, que permite un dilogo con la diversidad cultural y social
de la humanidad. Para mi sorpresa, el enfoque voegelino, prcticamente desconocido en el medio
acadmico de los politlogos colombianos, capt mi inters acadmico e ilumin mucho de lo que
yo mismo haba realizado como antroplogo en el marco de diversos proyectos y publicaciones
realizadas en un lapso de unos 20 aos de vida acadmica. Ninguno de los politlogos que me
visitaban conoca la obra de E. Voegelin. Yo, por mi parte, la empec a estudiar asiduamente y,
admirado por su capacidad de sntesis en relacin con el estudio y comprensin de lo poltico, la
propuse como una de las obras fundamentales para organizar muchos de los debates estriles que
se vienen dando en el campo de las humanidades y las ciencias sociales desde hace aos, debates
que oscilan entre el positivismo ms rampante y un post-modernismo que niega cualquier tipo de
posibilidad de articulacin cientfica para las ciencias sociales.
Hacia el ao 2008, tambin empec a estudiar un libro recientemente publicado por dos politlogos
colombianos: los profesores Rodrigo Losada y Andrs Casas. Otro libro importante, cuya virtud
principal radica en la sntesis clara y rigurosa que sus autores nos brindan de los principales
enfoques de la ciencia poltica contempornea. Ahora, para mi sorpresa, ms all del trabajo
riguroso y exhaustivo con el que los autores analizaron y organizaron los principales enfoques de
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la ciencia poltica, donde incluso incluyen enfoques marcadamente antropolgicos, hall que sus
aseveraciones personales, es decir, los planteamientos propios presentados en los captulos 1, 2, 3
y las conclusiones del trabajo, no eran en mi opinin lo suficientemente contundentes. Ya llevaba
dos aos trabajando con Voegelin y, para mi sorpresa, ms all del rico universo de enfoques de
la ciencia poltica enumerados por Casas y Losada, mi intuicin fue que precisamente lo que le
faltaba a la ciencia poltica en la presentacin de ellos era una definicin ms rica del objeto de la
ciencia poltica, no circunscrita al estudio de los repartos de recursos escasos o al estudio emprico
del poder en la definicin que ellos plantearan en su artculo aclaratorio (Casas y Losada 2011)
a nuestro propio artculo (Crdenas y Surez 2010), donde expresan con mucho ms vigor sus
ideas en el plano de lo sinttico. Con el apoyo de la politloga y profesora Luisa Surez escribimos
un artculo extenso y con mucho trabajo en respuesta al libro de los profesores Casas y Losada,
en donde manifestamos nuestras inquietudes y planteamos las propuestas, basadas en Voegelin
(2006); el trabajo fue publicado por la revista Colombia Internacional (2010) de la Universidad de
Los Andes, y en l argumentamos que el objeto de la ciencia poltica es la experiencia de orden
de las sociedades humanas, en contraposicin a la visin economicista distributiva planteada por
los profesores Casas y Losada, la cual, a nuestro modo de ver, incluso no explicitaba lo suficiente,
por lo menos en el libro, la riqueza de la base terica que un autor tan reconocido como David
Easton haba planteado con respecto a los aportes de la ciencia poltica y su entendimiento del
objeto de estudio centrado en sistemas polticos. Como se ve, si no s explicita lo suficiente sobre
la base del objeto de estudio de la ciencia poltica, incluso la definicin de Easton puede aparecer
como tautolgica: la ciencia poltica estudia sistemas polticos. No hay potencia interpretativa
en dicho enunciado, como s hay potencia interpretativa, no tautolgica, cuando se dice que la
ciencia poltica estudia experiencias de orden. Basado en el propio David Easton, y con base
en una publicacin donde l corrige muchos de los planteamientos tericos de la antropologa
poltica (1959), seguir insistiendo en la importancia de definir como campo de estudio de la
ciencia poltica, la nocin de experiencia de orden. Esa experiencia de orden est atravesada y
vinculada concomitantemente por las dimensiones de la fuerza y el poder. Pero dichas variables o
factores, en vinculacin con otros aspectos socio-culturales, sellan con un estilo propio emergente
a la cultura o sociedad estudiada.
En el siguiente nmero de la misma revista, los profesores Losada y Casas (2011) responden a
nuestras crticas y aclaran bastante su posicin personal y terica sobre el objeto de estudio de
la ciencia poltica en una respuesta que, a nuestro juicio, es slida pero que sigue reproduciendo
a-crticamente el argumento de que el objeto de estudio es el poder (p.151). Es ms, en el artculo
publicado hay cierta contradiccin con respecto a lo que haban publicado en el libro, pues en
ste haban reconocido cierta enorme ambigedad del concepto poder al referirlo como objeto
de estudio de la ciencia poltica (2008: 30). De manera contradictoria, en su artculo terminan
afirmando algo que en el libro haban criticado (2011: 151). De todas maneras, pensamos que
nuestros interrogantes y crticas les permitieron aclarar bastante su propia posicin y brindarle
al pblico una sntesis mucho mejor lograda de la que aparece en su libro. En el marco del
debate acadmico y cientfico es importante reconocer los aportes o las buenas ideas, vengan de
donde vengan, y que sirvan para iluminar nuestro quehacer cientfico. Nuestro artculo en ningn
momento pretendi anular o descalificar la tipologa de enfoques desarrollada o identificada por
los profesores Rodrigo Losada y Andrs Casas, en un trabajo que siempre consideramos rico,
riguroso y profundo y que desde luego desarrollan de manera muy precisa cuando ellos hacen
una caracterizacin de cada uno de los enfoques tericos que a su juicio estructuran hoy los
campos terico-prcticos de la ciencia poltica y de otras disciplinas interesadas en el estudio de
lo poltico. Nuestro ejercicio de lectura, tanto de Voegelin como de los profesores Casas y Losada,
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s tena como intencin, el que se pensara la ciencia poltica desde ciertas categoras analticas,
que a nuestro juicio enriquecen el marco terico de los enfoques sociales contemporneos, pero
tampoco estbamos en la posicin de imponer un criterio anti-relativista o anti-positivista. S
pienso que es importante asumir el reto de pensar crticamente en las categoras vogelianas,
incluso desde una perspectiva sistmica abierta a la complejidad (Luhmann, 1998).
En lo fundamental sigue el desafo planteado en trminos de establecer puentes con el pensamiento
voegelino, por lo tanto la invitacin sigue abierta en el sentido de realizar una lectura crtica
precisamente de lo que dejaron por fuera de su anlisis, cuando escribieron en dilogo con sus
lectores: Advertimos que dejamos de lado el punto III y la seccin final del artculo, debido a que
no es nuestro inters discutir los planteamientos de la obra de Eric Voegelin, ni las propuestas
de Crdenas y Surez a partir de dicho autor, ya que a nuestro juicio, constituyen una versin
vlida como aproximacin normativa de la sociologa poltica (Casas y Losada 2011). El problema
con ese dejar de lado es que, precisamente, dichas categoras vogelianas son centrales en la
reconstitucin del campo de estudio de la ciencia poltica en tanto disciplina interesada en el
estudio de la experiencia de orden de las sociedades y culturas humanas; condicin que no anula
la rica vida de los enfoques identificados y sistematizados por Casas y Losada, pero que s genera
una categora terica, tanto simple como compleja, para darle mayor precisin heurstica a la
ciencia poltica y sus variados y ricos enfoques. La aproximacin vogeliana es cientfica y filosfica
y no solamente normativa. Cuando se habla de orden, se habla de significados y no solamente
de elementos normativos o valorativos; es decir, se introduce un puente de dilogo con toda la
vertiente interpretativa que est de moda en las ciencias sociales desde hace un par de aos, tanto
en sus versiones duras (Sorokin 1960) como en sus versiones blandas (Geertz 1996,1998). Adems,
la nocin de experiencia abre un puente y canal de dilogo con corrientes psicolgicas tanto
existenciales, como psicoanalticas, al establecer que la nocin de experiencia permite desarrollar
ciencias enfocadas a captar experiencias cercanas o distantes. Estas posiciones, ponderadas y
contextuales, tienen amplias repercusiones metodolgicas y tericas para la ciencias sociales, tal
como lo capt Clifford Geertz, cuando ve cmo los conceptos cercanos a la experiencia pueden
ayudarnos a sentir, ver, imaginar, etc. lo que los actores sociales viven. Nicols Snchez Dura, en
la introduccin al libro de Geertz, Los usos de la diversidad (1996), da cuenta de cmo los conceptos
lejanos de la experiencia son los usados por especialistas para formular su tarea terica, cientfica
o filosfica (p. 28). Se podra seguir profundizando, pero con lo mencionado es suficiente para
advertir que la nocin de experiencia de orden, como campo de estudio de la ciencia poltica,
le abre a esta misma disciplina, como a todas las ciencias sociales y humanas, la posibilidad de
establecer canales de dilogo con el mundo emprico de las sociedades y culturas humanas, as
como con las categoras tericas de las ms diversas disciplinas y coloca a la ciencia poltica en un
primersimo lugar de importancia disciplinar que ya haba sido reconocido por Aristteles hace
dos mil cuatrocientos aos.
LO POLTICO COMO HORIZONTE CULTURAL Y EXPERIENCIA DE ORDEN SOCIETARIA
En nuestro artculo en respuesta al libro de los profesores Casas y Losada, publicado en una revista
de politlogos (Crdenas y Surez, 2010), se sealaron varios aspectos problemticos derivados
de los enfoques dominantes en la ciencia poltica y que haban sido presentados por los profesores
Rodrigo Losada y Andrs Casas (2008). Nuestro artculo terico se orient en la identificacin de
los reduccionismos y de equvocos existentes en la conceptualizacin que se justifica por estar a
tono dentro de la corriente principal de la ciencia poltica contempornea (Losada y Casas 2008).
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Nuestro trabajo no analiz los macro-moldes que Losada y Casas agruparon para dar cuenta
de los fenmenos polticos; de hecho, la identificacin de dichos macro moldes por parte de los
autores en mencin, en un trabajo que comentamos como riguroso y del cual tenemos mucho que
aprender, lo entendemos como el mayor aporte de dicha obra. En respuesta a dicho artculo, los
profesores Rodrigo Losada y Andrs Casas hicieron unas importantes aclaraciones que les permiti
clarificarse y que ubicaron sus palabras en el marco de la utilidad de trabajar con reduccionismos
plausibles (Casas y Losada 2011). Casas y Losada justifican con base en Elster (2007), Evans
(2005) y Riker (1990) la utilidad de los abordajes reduccionistas, en una lectura que, con base en
autores que ellos consideran cannicos, no se expresa, segn ellos, por una sobre-simplificacin
de la complejidad del fenmeno poltico
2
. Los propios autores, a quienes se critic en su momento,
encuadran su enfoque en el marco de una concepcin distributiva de la ciencia poltica positiva,
que parece dialogar con la economa y la psicologa, principalmente, permitindoles afirmar un
reduccionismo ...como procedimiento bsico de todas las ciencias (Casas y Losada 2011: 150-
151). Por el contrario, en la propuesta voegeliana, el dilogo, dirigido a captar cientficamente
cmo es la estructura de una realidad poltica, implica estar a tono con los aportes permanentes
de la sociologa, la antropologa, la arqueologa, la metafsica, la historia, la etnologa, la literatura,
la ontologa, la antropologa filosfica, el derecho y la filosofa; los aportes de estas disciplinas, y
su dilogo con ellas, le permitieron a Voegelin esbozar una teora de la poltica, una filosofa de la
historia, una teora del simbolismo y una teora de la conciencia; para Voegelin, ese es el marco
terico restaurativo de la ciencia poltica, y eje o camino bsico para entender la complejidad de
los fenmenos polticos. Como se aprecia, no es slo la economa experimental por muy cientfica
que pretenda ser ni los enfoques de la psicologa conductista, los nicos apropiados para captar
en todo su esplendor y en toda su complejidad el fenmeno poltico Cmo excluir los datos de la
historia, cuando el hombre existe en una sociedad poltica cuya existencia es histrica? Para esta
constante, los modelos reduccionistas de la economa experimental y de la psicologa conductista
no son los apropiados. Cmo excluir la indagacin sobre las tramas de significados y smbolos
en la existencia poltica de sociedades cuya existencia es tanto emprica, como meta-emprica,
es decir, atravesada por realidades cuyas pautas culturales estn marcadas por ordenamientos
ontolgicos, religiosos y mgicos.
En esos contextos investigativos, los mtodos emprico-analticos tienen serias limitaciones en su
retrica interpretativa, ya que no pueden captar el sentido o semiosis de estructuras fundamentales
de la experiencia humana. Ahora veo la necesidad de volver por los terrenos de la antropologa
poltica, no para negar como hiciera David Easton en su trabajo titulado Political Anthropology
y publicado en el ao de 1959 la existencia de esta sub disciplina, sino para afinar mis propias
categoras, as como para hacerle caer en cuenta a los politlogos que el nfasis positivista de la
ciencia poltica norteamericana, incluso en cabeza de personajes como David Easton, les puede
estar imposibilitado el entrar en contacto con un politlogo como Eric Voegelin, que tuvo la
genialidad de proporcionarnos a todos los cientficos sociales categoras tericas de una riqueza
incalculable en tanto proyeccin de metforas e imgenes que pueden orientar el sentido de
la investigacin cientfica. De manera audaz y respetuosa, David Easton identifica una serie de
problemas tericos a subsanar por parte de la antropologa poltica en el ao de 1959 y hace unas
importantes contribuciones desde la ciencia poltica hacia la antropologa poltica. La ciencia
poltica contempornea tiene que clarificar en su enfoque positivo los elementos significativos que
definen su objeto de estudio, pues muchas afirmaciones sobre el mismo son rgidas y estticas.
2
Los autores mencionados son citados por Casas y Losada en su artculo: Enhorabuena! Una breve aclaracin a propsito de la discusin
sobre el objeto de estudio de la ciencia poltica. Colombia Internacional, Bogot: Universidad de Los Andes, 73, enero junio de 2011: 145-159.
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La anterior aseveracin la han realizado muchos politlogos. Fred M. Frohock (1974: 380-381),
en referencia tanto a los enfoques normativos como a los enfoques positivos, deca algo que a
nuestro juicio sigue siendo aplicable para las dos tradiciones, reconociendo de partida que se han
planteado como dos tradiciones de pensamiento poltico opuestas:
But it can be demonstrated that the conceptualization of politics assumed in the empirical tradition is
deficient, and one consequence of this deficiency is a violation of its own stated rules of neutrality. The other
tradition in political thought, that maintaining a necessary fusion between description and evaluation in
any adequate definition of politics, is demonstrably deficient as well, the deficiencies preventing a complete
account of that experience we are warranted in calling political. A recognition of the deficiencies in both
traditions, however, suggests the adequacy criteria for a satisfactory conceptualization of politics, an assertion
which will be demonstrated in the course of this discussion.
No son necesarios los puentes de comunicacin? Son infranqueables las barreras entre estas
tradiciones cientficas opuestas? Incluso yo propondra no hablar de un objeto de estudio, sino de un
campo de estudio o investigacin. Esta redefinicin colocara de manera explicita la investigacin
de la ciencia poltica en un horizonte ms relacional entre sus tradiciones de pensamiento propias
y los posibles dilogos con otras tradiciones disciplinares interesadas en el estudio de lo poltico.
Los aportes tericos de Voegelin, particularmente su definicin de lo poltico como un proceso
o realidad mediada por una experiencia de orden que es tanto notica (autoreferencial) como
heteroreferencial, enriquecen la definicin desde luego operativa que autores como David Easton
y los profesores Andrs Casas y Rodrigo Losada. Pero, en el fondo, yo pregunto, desde luego
que reconociendo las importantes diferencias lexicogrficas, marcos tericos y orientaciones
metodolgicas presentes en las definiciones de los polticos proporcionadas por autores de
renombre como Max Weber, John Austin, David Easton y toda la tradicin investigativa de la
antropologa poltica, si en el fondo sus diferentes indagaciones, ms que estar centradas en
el estudio del poder, por importante que sea este referente, no han estado dirigidas a captar la
experiencia de orden en las sociedades de las que se han derivado sus observaciones y datos?
Como ya he comentado, David Easton hizo una serie de afirmaciones sumamente importantes en
relacin con los resultados tericos de la antropologa poltica en su estudio de los asuntos polticos
en sociedades no occidentales.
Quiero destacar una proposicin terica que, desde mi punto de vista, ha sido ignorada tanto en la
antropologa poltica como en la ciencia poltica contempornea, y se fundamenta en lo afirmado
por Easton cuando llama la atencin hacia los antroplogos en el sentido de que estos han tomado
como un hecho en relacin con sus estudios en sociedades sin Estado que estas sociedades
posean sistemas polticos (Easton 1959: 235). Dice textualmente: Podra haber sido natural a
los antroplogos el asumir que las sociedades sin Estado debieran tener sistemas polticos, pero
no hay ninguna razn inherente o inevitable del por qu esto debera ser as (1959: 235). Es
decir, estos grupos sociales no tienen un comportamiento como sistema poltico, son sistemas
polticos contingentes. Esta apreciacin de Easton es importante pues l reconoce que la nocin
de sistema poltico no es aplicable como categora universal a todos los grupos humanos. Qu
nos queda entonces de lo poltico en estos grupos? A mi modo de ver, aceptando la observacin
de Easton, lo que nos queda es una experiencia de orden diferenciada. Es decir, el concepto
de sistema poltico no es aplicable segn los criterios tericos de Easton en su visin sistmica
puesto que estos grupos no funcionan desde el marco de vinculaciones decisorias obligatorias
(binding decisiones), que ha sido la definicin de Easton para identificar y clasificar un sistema
poltico. Tampoco son definibles estas experiencias de orden a la luz de otra variante definitoria
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de Easton de lo poltico como asignacin autoritaria de valores (authoritative allocation of
values) (Easton, 1953: 125-148). Como seala Ted Lewellen (2003: xi), es que, precisamente, el
vicio de los antroplogos, sealado por Easton, lo que pone de manifiesto es que en las sociedades
tradicionalmente trabajadas por estos, lo poltico no se puede aislar analticamente de sus
relaciones con los campos sociales del parentesco, la religin, los grupos asociativos de edad o
sociedades secretas, ya que son precisamente las instituciones a travs de las cuales el poder y la
autoridad se manifiestan; en muchas sociedades y en sub-grupos polticos al interior de sociedades
mayores, el gobierno o no existe o es irrelevante al nivel local. Esta especificacin hacia el
campo de la poltica es quizs la mayor contribucin de la antropologa al estudio comparativo de
lo poltico. Estos resultados son importantes pues les demuestra a los politlogos que en su campo
sagrado de estudio, existen instituciones no-polticas o cuasi polticas, cuyas relaciones y
funciones polticas pueden ser incluso ms importantes que las instituciones formales, pensadas
como polticas, condicin presente incluso en gobiernos modernos como aquellos existentes en
pases como los Estados Unidos y la China.

Lo que estos grupos fenmeno no captado por Easton tienen es una experiencia cultural
de orden poltico. Para no extenderme, voy a poner un ejemplo histrico real que expresa con
fuerza el valor de la categora heurstica de experiencia de orden como campo de lo poltico. La
evidencia antropolgica nos recuerda que muchos grupos de cazadores y recolectores se negaban
en el contacto con la civilizacin del blanco a volverse pueblos de agricultores. No es que no
conocieran la agricultura: con toda seguridad haban tenido contacto con otros grupos indgenas
que s eran agricultores. Cuando daban sus razones para no convertirse en pueblos de agricultores
decan: -No nos convertimos en agricultores, pues dejaramos de soar (en: Nerburn 2000). Un
enunciado corto con enorme poder interpretativo. Estos grupos eran lo suficientemente inteligentes
para saber que el cambio en su modo de produccin implicara un cambio existencial y cultural
profundo, es decir, un cambio en su experiencia de orden, en un proceso no solamente material,
sino de orden existencial profundo, donde todo su ser se vea implicado.

Easton corregira a los antroplogos en el sentido de advertirles que no pueden pretender ver
en ste tipo de sociedades sin Estado, sistemas polticos. En mi opinin, lo que es evidente en la
naturaleza poltica de estos grupos es una experiencia de orden diferenciada y marcadamente
a-evolucionista en algunos casos, para la cual el criterio definitorio de sistema poltico compartido
por numerosos antroplogos, abogados y politlogos no es correcto. No todo en la realidad
social de los grupos humanos a lo largo de la historia tiene las condiciones de ser visto como un
sistema poltico. No lo dice Voegelin, lo dice uno de los politlogos ms sistmicos en la tradicin
positivista de la ciencia poltica. Una afirmacin de Easton, extremadamente sutil, que no invalida
el hecho de que estas sociedades sin Estado no estuvieran exentas de conflictos y disputas para
los cuales poda surgir una estructura informal que enfrentara solamente esas situaciones
(Easton, 1959: 237). Y sigue aclarando Easton: Tenemos aqu una ilustracin de lo que llamamos
sistemas polticos contingentes (Easton, 1959:237). Las relaciones que antroplogos y politlogos
ven como de naturaleza poltica, son relaciones polticas entre los clanes que se activan para
propsitos especficos y con respecto a objetivos y contingencias limitadas (Easton, 1959: 237).
Consecuentemente, en mi criterio, los sistemas polticos no son universales, lo universal es la
experiencia de orden en todas las sociedades humanas. Una experiencia de orden diferenciada
y que nos lleva a citar C. Lvi-Strauss en oposicin a supuestos comportamientos econmicos
determinados por relaciones costo-beneficio de orden universal: [] la diversidad de culturas
humanas es, de hecho, en el presente [] y tambin de derecho en el pasado, mucho ms grande
y ms rica que todo lo que estamos destinados a conocer jams. (1999).

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La obra de Voegelin permite captar la singularidad de la tarea de las disciplinas interesadas en el
estudio de lo poltico, en una condicin de orden notica, cuyas formulaciones no necesariamente
tienen que ser reconocida por sus actores, como lo comprueba el trabajo de investigacin de M.
Fortes y E.E. Evans-Pritchard titulado African Political Systems (1940). Los actores pueden dar
por natural su ordenamiento poltico y no necesariamente tienen que tener un inters notico o
cientfico en explicar las razones que dieron origen o estn en la base de su experiencia de orden
poltica. Pero lo que nosotros como investigadores no podemos olvidar ni subestimar es que antes
que sistemas polticos estamos tratando con personas, en toda su complejidad, marcadas por
temperamentos, rasgos miasmticos-genticos, que nos recuerdan que no estamos simplemente
ante entes pasivos, sometidos en sus vidas a los dictmenes de la cultura, la geografa o el rgimen
poltico. Toda la obra James C. Scott (2009, 1998), uno de los politlogos ms brillantes y creativos,
en investigaciones realizadas en Asia, es muy clara en el sentido de afirmar que muchas de las
categoras sobre la naturaleza del Estado y del comportamiento poltico de los individuos se
equivocan estruendosamente, cuando se miran las estrategias de resistencia y el comportamiento
que, durante siglos, grupos humanos considerados como primitivos y poco desarrollados
han ejercicio como mecanismos de resistencia ante las polticas hegemnicas a las que se han
enfrentado. Como el mismo Scott seala, estos elementos, que a mi modo de ver van ms all
de un simple modelo de costo-beneficio, socavan las verdades de Hobbes, ya que durante siglos y
de manera consciente, muchos pueblos se han resistido a desplazarse del estado de naturaleza al
estado de Leviatn; por el contrario, muchas personas han querido volver al estado de naturaleza.
Como lo revela la obra de Pierre Clastres (1978), la realidad histrica y cultural supera al modelo
hobbesiano. Desde sus orgenes, escribe Clastres, nuestra cultura piensa el poder poltico en
trminos de relaciones jerrquicas y autoritarias de mando/obediencia. Toda forma, real o posible,
de poderes es, en consecuencia, reductible a esta relacin privilegiada que expresa a priori su
esencia (Clastres,1978:16). Pero: Si hay algo impensable para un amerindio es la idea de dar una
orden o tener que obedecer, salvo en circunstancias particulares (Clastres,1978:13). El modelo
del poder coercitivo no es entonces aceptado ms que en circunstancias excepcionales, cuando el
grupo debe afrontar una amenaza extrema...El poder normal, civil, basado no en la constriccin
sino en el consensum omnium, es as de naturaleza pacfica (Clastres,1978: 27). Tambin en la
obra de E.E. Evans-Pritchard, The Nuer (1940), se describe una cultura en la que no se concibe la
obediencia y donde mandar es una ofensa, nadie obedece a nadie. La funcin reguladora es una
funcin colectiva.

Ahora, sobre los criterios distributivos de la poltica como eje central del estudio de la ciencia
poltica, siguen siendo muy pertinentes las observaciones que Fred Frohock hiciera sobre las
limitaciones del enfoque distributivo en lo relativo al estudio de los fenmenos polticos, incluso al
interior de sistemas polticos plenamente conformados por la existencia del Estado y el gobierno
(1974). Es decir, la vertiente en la que Casas y Losada (2010, 2011) inscriben la delimitacin del
fenmeno poltico, entendido como la distribucin terminante de valores a nivel de toda la
sociedad, en el marco una relacin costo-beneficio, es sumamente problemtica; simplemente
advierto la importancia de una sana duda y distancia con respecto a la calidad de los datos desde
donde actualmente la economa del comportamiento, la neurociencia y la antropologa analtica
vienen demostrando con xito en sus estudios comparados en todo el mundo y con base en
una supuesta diversidad cultural (Casas y Losada 2011: 155) que no podemos descontextualizar
de los procesos histricos de etnocidio por el que han atravesado muchas sociedades y culturas
que hoy viven sometidas a procesos de estandarizacin cultural impuestos desde el horizonte
monocultural de una civilizacin occidental devoradora de culturas y nichos ecolgicos. Esa es
una condicin histrica y sociolgica real que invalida muchos de los supuestos datos que, para
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Casas y Losada, son normales, llevndolos a entender: Que esos repartos se realicen segn el
clculo costo-beneficio... (p.154). Esa universalidad, justificada con base en los trabajos de la
economa experimental, la neurociencia y la antropologa analtica, tiene que partir del hecho real
de que muchas de las sociedades estudiadas actualmente estn atravesadas por modelos culturales,
sociales y polticos impuestos que distorsionan esas pautas universales en el comportamiento
humano. Nuestra observacin es compartida al interior de la propia ciencia poltica (Frohock, 1974).
La paradoja es cmo hacer inferencias del comportamiento poltico de los seres humanos, si la
muestra en mis exmenes psicosociales est completamente contaminada y no es representativa del
stock cultural de la humanidad? Cmo hacer un planteamiento objetivo sobre sistemas polticos,
cuando mis datos se originaron dentro de una temporalidad histrica atravesada por procesos
coloniales y post-coloniales, que llevan a economistas experimentales, antroplogos y politlogos
a entrar en contacto en sus trabajos de campo con sociedades primitivas, pre-industriales,
campesinas, urbanas, pescadoras, que, en sus procesos de cambio y contacto civilizatorio, se
apropiaron o les fueron impuestos valores, significados, categoras cognitivas, normas, gobiernos,
dispositivos territoriales y costumbres que vician seriamente las encuestas, los modelos de juego
y los cuestionarios levantados? Lo que tenemos es una pretendida normalidad distributiva de
bienes materiales o no materiales, en lo referido a unos supuestos repartos segn el clculo
costo-beneficio. Uno de los achaques de nuestras ciencias sociales, es pensar que los modelos
matemticos, as vengan de premios Nobel de economa, son suficientes para captar la estructura
de la realidad poltica y social. Pensamos que, por el hecho de estar amparados en proposiciones
fsicas y matemticas, automticamente podemos generalizar con base en resultados operativos
tiles en las ciencias naturales o fsicas, esas condiciones en nuestra comprensin de la realidad de
los hechos sociales y culturales.
ENTRE EL REDUCCIONISMO Y EL HEURISMO
Lo que los reduccionismos plausibles, mencionados por Casas y Losada, parecen olvidar es la
dificultad de formular proposiciones universales, surgidas a partir de modelos reduccionistas,
pues los fsicos, trabajando con objetos mucho ms sencillos que los sistemas sociales, saben que
la determinacin del espacio absoluto es imposible. Un aire de humildad epistemolgica no le
vendra mal a economistas, antroplogos analticos y neurocientficos. Las ciencias sociales no
estn midiendo simplemente objetos. Quienes creen medir objetos en sus construcciones analticas
tienen graves problemas de veracidad, incluso asumiendo la replicabilidad de la prueba y el rigor
de la muestra experimental. Una realidad es un indgena en el siglo XVI o XVII, cuyos sueos
determinaban su poltica, y otra cosa muy diferente trabajar con un indgena, del siglo XX,
sentndolo durante horas a jugar juegos econmicos simulados, mediados por consentimientos
informados, donde se les paga un sueldo humanitario, proveniente del fondo de investigaciones
de una universidad norteamericana, que quieren conocer el comportamiento econmico de este
indgena, cuya vida est inserta desde hace varas dcadas en la economa de mercado. No
podemos dejar de considerar que nuestro eco-nativo puede ser el derivado analtico de nuestras
propias construcciones conceptuales en las ciencias sociales. Condicin que nos advierte de los
serios problemas interpretativos que nuestros modelos analticos pueden estar teniendo en la
caracterizacin de los actores sociales. Lo que los reduccionismos plausibles, como modelos para
todas las ciencias, no pueden ignorar, en condiciones para las cuales la fsica nos ha dado una serie
de referentes desde hace ya buen tiempo, es lo siguiente: i) La mecnica clsica post-newtoniana
no puede conocer la posicin absoluta de un objeto en el espacio (H. Poincare 1920: 95). ii) En la
demarcacin de posicin hay arbitrariedad en las referencias elegidas. Medir significa tomar un
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metro y cruzar (andar) el espacio (a lo largo de una lnea recta). Al hacerlo as suponemos que el
metro no cambia de longitud durante el desplazamiento (Lecornu 1918; Maxwell 1882; Appel y
Datheville 1924; Mach, 1902 en Sorokin, 1957:58-60)
3
.
La ciencia poltica voegelina, en concordancia con los planteamientos del socilogo Pitirim
Sorokin, lo que nos recuerda es que en el progreso de la ciencia hay una importante parte de
pura intuicin, deduccin e induccin no-operativa y de sabidura (Sorokin 1956: 60). La siguiente
cita de Sorokin nos abre la mente para que estemos en guardia frente a los reduccionismos con
pretensiones de universalidad para todas las ciencias, que pretenden medir cualidades no mtricas
ni mensurables, cuantificando fenmenos que no se pueden graduar y equivocndose lgica,
matemtica y empricamente:
As pues, si el operativismo en las ciencias fsicas es de aplicacin y valor limitado, sus
limitaciones son todava mayores en las disciplinas psicolgicas y sociales. Esto est
confirmado, primero, por la extraa naturaleza de lo que los socilogos y psiclogos
operativistas pretenden que es su mtodo operativo. Incluso los fsicos operativistas se
sorprenden de la extraa deformacin del mtodo operativo hecha por sus seguidores
en los estudios psicosociales (pp. 66-67).
Desde los datos y resultados ms recientes de metafsica experimental o quntica, se entiende
que las explicaciones en la ciencia y en filosofa buscan ser inherentemente unificantes, de tal
manera que se subsuman una multiplicidad de fenmenos bajo una unidad clasificadora (Cohen,
R.S. et.al 1997; Moser, P.K. and Yandell, D. 2000). Los que proponen una teora reduccionista
plausible para todas las ciencias, deben de atenerse al riesgo de que puedan estar negando datos
y verdades genuinas, tal como ya ha sido advertido en el campo de la fsica quntica (Barham
2002). Modelos extremadamente simplistas, producen explicaciones simplistas con poca potencia
interpretativa. Al excluir verdades y datos genuinos, por acomodar la realidad a mtodos que
ignoran dimensiones vlidas de la indagacin cientfica, lo que se construye es una caricatura
del fenmeno estudiado. El riesgo de la simplicidad terica de orden positivista, naturalista y
reduccionista radica en el desconocimiento que le otorgan a la dimensin normativa de toda
ciencia, ya que se niega la naturaleza teleolgica de todos los sistemas vivos (Barham, 2002). En
palabras de James Barham, en sus recientes estudios sobre el monismo y el naturalismo en la
fsica: La organizacin teleolgica de los seres vivos, establece una norma segn la cual, a las
acciones individuales se les puede asignar un valor, que podemos juzgar como bueno o malo; con
correcto funcionamiento o mal funcionamiento. Estos son hechos perfectamente objetivos del
mundo; de ninguna manera dependen de los observadores humanos. Si los seres humanos nunca
hubieran existido, incontables miles de millones de otros seres vivos todava habran llevado a
cabo sus objetivos teleolgicos de la misma manera. Sin embargo, el naturalismo metafsico nos
quiere hacer creer que la teleologa es una especie de ilusin. En otras palabras, todas las ciencias
de la vida, as como las ciencias sociales y las humanidades, estn haciendo un uso constante
de un principio que oficialmente no se quiere reconocer. Esta es una situacin profundamente
patolgica, que no puede continuar para siempre (Barham, 2002). Las indagaciones cientficas
que separan y excluyen, como si fueran campos separados, lo normativo, lo valorativo y lo
3
Los autores en mencin son citados por Pitirim Sorokin en el captulo III de su libro: Achaques y manas de la sociologa moderna
y ciencias afines. Madrid: Aguilar, pp.58-60, 1957. Vase: H. Poincar. 1920. La science et la mthode. Pars; L. Lecornu. 1918. La
Mcanique. Pars; J.C Maxwell. 1882. Matter and Motion. Londres; P. Appel y S. Dautheville. 1924. Prcis de mcanique rationnelle.
Pars; E. Mach. 1902. The science ofMechanics. Chicago.
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significativo, al margen de las interacciones y experiencias de orden de los grupos humanos, son
una expresin de la anomala procedimental de la indagacin cientfica naturalista.

Ahora, lo que una nocin como la de experiencia de orden le permite a la ciencia poltica es ampliar
su sentido dialogante e ir ms all de las inferencias que la economa o la psicologa experimental
le proporcionan a los mtodos de la ciencia poltica. La epistemologa de Eric Voegelin, que
se podra considerar como el paradigma propio de la ciencia poltica dada su continuidad
lexicogrfica con los planteamientos de Platn y Aristteles, le abre espacios de dialogo por la
resonancia y coincidencia de algunos de sus planteamientos con autores sistmicos como Gregory
Bateson (1958, 1988,1990, 1991, 1992), una de las figuras de la ciencia ms importantes del siglo
XX. Bateson considera la cultura fundamentada en epistemologas locales, es decir, experiencias
de orden en la perspectiva voegeliana, que tienen que ser captadas, descritas, interpretadas...En
ese sentido, el programa investigativo para la ciencia poltica, como para las ciencias sociales es
inmenso.

La Nueva Ciencia de los Poltico, y prcticamente toda la obra escrita por Eric Voegelin (34 volmenes),
me permiti, en lo personal, establecer la pauta que conecta, para usar un concepto del antroplogo
Gregory Bateson (1990), entre la ciencia poltica, la antropologa y las ciencias sociales, en un
dilogo con la tradicin filosfica clsica de occidente. Me parece que dicha condicin de puente
epistemolgico es extraordinaria y se debe a que precisamente la obra de Voegelin abre canales
de comunicacin que permiten trabajar con conceptos e ideas-fuerza muy poderosas, tanto para
la indagacin cientfica, como para el fomento de procesos de formacin ciudadana que vayan
ms all de lo meramente analtico y reduccionista. La nocin de experiencia de orden, como
campo de estudio de lo poltico, ha sido la pauta que conecta diversas epistemologas que abordan
el estudio de lo poltico. En lo personal, dicha nocin me ha permitido dialogar con la filosofa
poltica, con las ciencias sociales y con la ciencia poltica, en una especie de conversacin, que en
mi experiencia como antroplogo y ambientalista he visto como necesaria para precisar el telos
con el que queremos comprender y actuar en la realidad, en calidad de intelectuales, cientficos
y ciudadanos. He trabajado al interior de equipos positivistas, conozco lo mucho que se puede
aprender de dichos enfoques, pero tambin he vivido en carne propia los riesgos de los enfoques
positivistas y sistmicos, cuando estos enfoques desde planteamientos tericos sumamente dbiles
terminan negando y prohibiendo el estudio y el reconocimiento de hechos simblicos y religiosos
como fenmenos a ser estudiados y comprendidos al interior de equipos de investigacin muy
sistmicos, cuyos lderes, amparados en categoras materialistas culturales, restringieron toda
posibilidad de estudio de esas realidades, no con base en argumentos, sino apoyados en la violencia
acadmica y el juego sucio articulado a sus pretendidas categoras sistmicas.
RECAPITULACIN FINAL
En lo personal, el dilogo con la obra de Voegelin me ha permitido, usando una nocin de
Clifford Geertz (1996), ampliar mi discurso de lo humano, sin caer en reduccionismos ingenuos,
como tampoco en una actitud omnicomprensiva de las totalidades al estilo hegeliano que parece
ser criticada con razn por los profesores Casas y Losada (2011). No creo en mapas a escala 1:1.
El mapa no es el territorio, pero, s, el mapa puede ser el territorio! Es decir, las paradojas y las
contingencias existen en la investigacin cientfica y que en su autoreferencia interpretativa aspira
a la rigurosidad. La ciencia poltica de Voegelin, por su ascendencia platnica, es iluminativa y
meditativa, condicin que no le podemos pedir a una ciencia poltica exclusivamente positivista y
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analtica. La condicin notica de la ciencia poltica, en dilogo con diversas disciplinas, expresa
una serie de tesis no reducibles sobre la condicin del hombre. Esto se puede ver incluso en los
desarrollos disciplinares de la psicologa humanista existencial.

Creo que con las reflexiones desarrolladas lo que se indica justamente es la importancia de
problematizar supuestos universales en el comportamiento del ser humano: Estas constantes,
comportamentales, basadas en una metafsica de los repartos segn el clculo costo-beneficio,
desconoce que las fuentes de motivacin en la conducta y en los mecanismos cognitivos (en una
referencia bastante fisiolgica), se enfrentan a la diversidad cultural, expresada como la respuesta
adaptativa -o inadaptativa- propia del hombre, y donde las determinaciones instintuales han sido
sustituidas por determinaciones culturales, o sea por reglas, por normas, cdigos de comunicacin
y de interaccin que se expresan socialmente -principalmente mediantes lenguajes orales, escritos,
mgicos, religiosos, cientficos- y que estn sujetas al error, la veracidad o la mentira. Justamente
en sta sustitucin reside la singular libertad humana en su ms algo nivel: la autodeterminacin,
la autoreferencia y la heteroreferencia. El hombre debe producir normas, pero puede producir
normas diversas. No estamos programados como una maquina, que ante un estimulo o input
siempre nos dar una output o respuesta especfica. Verdad elemental, ignorada por la psicologa
conductista. La produccin de normas, que se concretan en paisajes culturales o experiencias de
orden diferenciadas, es la operacin central, fundamental, de la sociedad humana. Cada grupo y
subgrupo humano produce as modelos de conducta y correlativamente, sanciones para inducir a
los miembros a conformarse a esos modelos. Consecuentemente, la produccin de normas no es
algo que se pueda mirar peyorativamente, pues ese es uno de los rasgos centrales de la constitucin
de toda sociedad humana.

En sntesis, la(s) determinacin(es) cultural(es), define(n) la ms alta expresin de la libertad del
hombre. El sujeto, enfrentado al poder cultural de su sociedad, est permanentemente enfrentado
a la asimetra entre las aspiraciones personales (auto-referencia) y los programas de la colectividad
(hete-referencia); el individuo se enfrenta con mayor fuerza a las determinaciones de la sociedad
y es mucho menor su capacidad de determinar el funcionamiento o las acciones de la sociedad.
El grave problema con los anlisis costo- beneficio es que asumimos que todo el mundo juega el
mismo juego. La analoga del juego es muy poderosa como herramienta analtica, pero no hay un
solo juego. Los modelos especficos de comportamiento humano son culturales. Esa es la evidencia
cientfica de toda la antropologa cultural. Los mecanismos cognitivos demostrados de racionalidad
limitada, que citan los profesores Casas y Losada (2011: 154), en referencia a trabajos en ciencia
poltica, neurociencia, economa del comportamiento y antropologa analtica, no pueden olvidar
que sobre una base gentica, cognitiva, fisiolgica y anatmica humana, los modelos especficos,
ya sean polticos, culturales, ambientales, son taxativamente de orden cultural. Las reglas del
juego representan la determinacin cultural que fija el movimiento del jugador, cuya libertad
est marcada como eleccin por un nmero de elecciones entre determinadas posibilidades que
tampoco son infinitas. En el juego, existen lmites naturales y culturales que delimitan el campo
de lo posible y que determinan el comportamiento de los seres humanos. En el camino evolutivo
de la hominizacin, los seres humanos, en sus diversas experiencias de orden, han construido un
ambiente que es ms cultural que natural; ms all de la artificializacin del mundo biofsico,
el ambiente del ser humano est constituido por relaciones y redes con el mundo de entidades
de todo orden (mitolgicas, religiosas, econmicas) que pasan necesariamente por la mediacin
simblica. No todos los seres humanos, grupos sociales y culturales operan con las reglas del juego
insertas en los supuestos comportamentales de las ciencias experimentales
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ANALISIS POLTICO N 77 / Enero - Abril de 2013
DOSSIER: Dilogos, conflicto y paz
RESITUAR LA CIUDAD: CONFLICTO VIOLENTO Y PAZ
Carlos Mario Perea
VIOLENCIA, RESISTENCIAS Y CIUDADANA EN LOCALIDADES CAMPESINAS DE
COLOMBIA. COMPARACIONES
Clara Ins Garca
CONFLICTO ARMADO, ESCUELA, DERECHOS HUMANOS Y DIH EN COLOMBIA
Flor Alba Romero Medina
LAS FARC: AUGE Y QUIEBRE DE SU MODELO DE GUERRA
Mario Aguilera Pea
MUCH MORE THAN A WAR ON DRUGS: ELEMENTOS PARA UN
BALANCE DEL PLAN COLOMBIA
Diana Marcela Rojas
ESTABILIDAD POLTICA Y TRIBUTACIN EN PROCESOS DE PAZ
Fernando Estrada
Mihai Mutascu
Aviral Kumar Tiwari
QU SE NEGOCIA EN LOS PROCESOS DE PAZ? AGENDAS Y FACTORES DE XITO 1989-
2012
Juan E. Ugarriza
Andrs Cotrina
Natalia Sequera
LOS PROCESOS DE IMPLEMENTACIN DE LOS ACUERDOS DE PAZ. APORTES DESDE
EL NUEVO INSTITUCIONALISMO
Laura Zamudio Gonzlez
INTERNACIONAL
A PRESENA BRASILEIRA NA AMRICA DO SUL: AES E INSTRUMENTOS DE
POLTICA EXTERNA
Marcelo Santos
LA REVOLUCIN ILIBERAL VENEZOLANA Y SU POLTICA EXTERIOR
Miguel ngel Martnez Meucci
INDICE ANLISIS POLITICO 2013
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Indce Anlisis Poltico 2013.
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ANALISIS POLTICO N 78 / Mayo - Junio de 2013
DOSSIER: Guerrilla en Colombia
DESDIBUJAMIENTO DE LA OPOSICIN AMIGO/ENEMIGO Y BANALIZACIN
DE LAS PRCTICAS ATROCES. A PROPSITO DE LOS FENMENOS RECIENTES DE
VIOLENCIA EN COLOMBIA
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CLAVES Y DISTORSIONES DEL RGIMEN DISCIPLINARIO GUERRILLERO
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DE LAS FARC-EP EN COLOMBIA
Heidrun Zinecker
DEMOCRACIA
EL MULTICULTURALISMO EN CUESTIN: REFLEXIONES ALREDEDOR DEL CASO
AFROCOLOMBIANO
Andrs Arley Salazar Salazar
UNA MIRADA A LAS CIENCIAS MILITARES DESDE LAS CIENCIAS SOCIALES
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CONFLICTO
LA GUERRA COMO NEGOCIO Y LOS NEGOCIOS DE LA GUERRA CIVIL DE 1851
Juan Carlos Jurado Jurado
INTERNACIONAL
ALGUNAS PROPUESTAS FRENTE A LA CRISIS DE LEGITIMIDAD DE LA COMUNIDAD
ANDINA (CAN)
Carolina Blanco Alvarado
LA EROSIN CONTEMPORNEA DEL PODER ESTADOUNIDENSE
Santiago Cataldo
WIKILEAKS SUBORDINADO: LA SUPREMACA ESTATAL EN EL SISTEMA
INTERNACIONAL CONTEMPORNEO
Alejandra Ripoll
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ANALISIS POLTICO N 79 / Septiembre/Diciembre de 2013
DOSSIER: Estados Unidos
COLD WAR MEMORIES: LATIN AMERICA VERSUS THE UNITED STATES
Stephen G. Rabe
LA GUERRA FRA LLEGA A AMRICA LATINA: LA IX CONFERENCIA PANAMERICANA
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Fe de Erratas:
La revista Anlisis Poltico se permite aclarar que la revista Colombia Internacional tiene los derechos de autor del artculo: La
marihuana recreativa en los estados de Colorado y Washington y la incapacidad del Gobierno de Estados Unidos para hacer
cumplir las leyes federales y las convenciones de drogas dentro de su pas, que fue publicado en la versin impresa de la revista
Anlisis Poltico N 79, bajo el ttulo: La marihuana en los Estados Unidos y el rgimen internacional del control de drogas.

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