Construyendo el futuro del agua de riego en el Per

Fernando Eguren y Ricardo Marapi

MESA REDONDA

La reciente promulgacin de la Ley

30157, Ley de Organizaciones de Usuarios de Agua, ha provocado diversas reacciones, a favor y en contra, dentro de las mismas juntas de usuarios. Dirigentes de la Junta Nacional de Usuarios han expresado que la ley permitir una mayor transparencia y legitimidad de las organizaciones de regantes. Sin embargo, varias juntas regionales han criticado que haya sido aprobada en el pleno del Congreso, sin ser debatida en la Comisin Agraria o consultada con las juntas y comits. Tambin critican que no respete las funciones legales e histricas de las organizaciones de regantes. En medio de esta coyuntura, el objetivo crucial contina siendo el mismo: garantizar el adecuado y democrtico manejo del agua de riego en el Per, no solo por razones ambientales y porque la actividad agropecuaria es estratgica en el desarrollo social del pas, sino tambin porque una buena gestin del agua permitir prevenir y resolver los conflictos por el acceso a este recurso natural y por su uso, conflictos que en los ltimos aos se han agudizado. LRA realiz una mesa redonda en la que participaron cuatro reconocidos especialistas en recursos hdricos y ambientales: Jan Hendriks, consultor independiente holands, con ms de veinte aos trabajando el tema en el Per; Vctor Guevara Florndez, abo-

gado, secretario tcnico de AquaFondo1, experto en gobernanza socioambiental; Guido Bocchio Carbajal, abogado, que trabaja en el sector privado minero y es profesor universitario en la Maestra de Recursos Hdricos en la Universidad Nacional Agraria La Molina; y Laureano del Castillo Pinto, abogado, director ejecutivo del Centro Peruano de Estudios Sociales (Cepes). LRA: Cmo debe administrarse el agua de riego en el Per? Qu opinan de la reciente ley que regula el funcionamiento de las juntas de usuarios? Tienen la institucionalidad suficiente para realizar un manejo armnico del agua de riego? Guido Bocchio: El tema de los usuarios es importante en el Per, pues son quienes tienen el derecho de aprovechar un recurso natural que es patrimonio de la nacin. Sin embargo, en la medida en que son los usuarios informales los que, en su mayora, hacen uso del agua, es por ah por donde se escapa gran parte de nuestros recursos hdricos. Esa falta de control no permite un buen manejo integrado de estos. El 80% de los usuarios agrarios no cuentan con una regulacin y, asimismo, la minera informal tambin usa el agua sin ningn control, a vista y paciencia de las autoridades. Ese rgimen de informalidad de los usuarios

es una de las causas del fracaso del sistema; mientras persista, no podemos pretender que nuestras regulaciones sean aplicables y exitosas. Hay que buscar un mecanismo para pasar a la formalidad. La normativa que se ha planteado no es apropiada, pues est pensada en los usuarios formales y deja aparte a todos los informales. Adems, no ofrece un mecanismo para lograr la formalidad. Vctor Guevara: Dos tareas son importantes para la conservacin y la gestin del agua: proporcionar incentivos para que los usuarios se adecuen a los estndares aprobados, y supervisar, fiscalizar y sancionar los incumplimientos. Son tareas para la ANA y el OEFA2, pero an no se ha alcanzado una adecuada articulacin entre sus distintas funciones y competencias, lo que impide un trabajo ms coordinado. Todava est pendiente un mayor desarrollo de incentivos que permitan superar el incumplimiento de los estndares establecidos. Por ejemplo, hay propuestas para formalizar a los mineros informales, dndoles un valor o un plus. En este plus que se les paga hay un incentivo para que puedan formalizarse y cumplir estndares sociales y ambientales adecuados. Jan Hendriks: De 2009 data la actual Ley de Recursos Hdricos, que contiene conceptos bastante novedosos, aunque algunos, en la prctica, son bastante di-

Laureano del Castillo

Jan Hendriks

Vctor Guevara Florndez

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Con la nueva ley, las juntas de usuarios reciben nuevas responsabilidades, pero dnde queda el papel de las comisiones de regantes? Considerando su debilidad, las organizaciones de regantes podrn cumplir con todas las exigencias de la ley?

fciles de implementar. Desde la ANA se buscan normas para concretarlos; sin embargo, se topan con realidades que no se adecuan a estos nuevos conceptos, o quiz estos no se adecuan a dichas realidades. Entonces se suceden normas que intentar conseguir que la ley y la realidad se acerquen. Los recientes cambios y modificaciones de normas son muy sintomticos, pues reflejan que el Estado est buscando dar forma a la Ley de Recursos Hdricos, cuya intencin es buena, pero en la prctica presenta problemas de aplicacin. Por ejemplo, se pretende aplicar un concepto de operador de infraestructura hidrulica en la realidad de la sierra, cuando la operacin y mantenimiento de los sistemas son organizados por los comits de regantes, que no tienen mayor vnculo con las juntas de usuarios. Por eso, es un poco hipottico decir que las juntas de usuarios de la sierra tienen que operar, mantener y desarrollar la infraestructura hidrulica, pues en los hechos son los comits quienes se encargan de esa actividad. Entonces, no se sabe cul es la relacin orgnica entre las comisiones de regantes y las juntas de usuarios, y ah hay un serio problema. Si las organizaciones tienen una estructura formal tan dbil, cmo podrn cumplir todas las exigencias? Cuntas de las 120 juntas de usuarios estn en condiciones de poder cumplir esta norma y las mltiples que existen? Hasta mediados del ao pasado no haba ni una sola organizacin ni proyecto especial que hubiera obtenido el ttulo habilitante de operador de infraestructura hidrulica. Cmo lograr una mayor formalidad cuando los requisitos
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son casi imposibles de cumplir para la mayor parte de las organizaciones de usuarios? Laureano del Castillo: Puede haber una nica ley para una realidad tan variopinta de costa, sierra, selva, norte, centro, sur, zona rida, zona muy hmeda, etctera? Actualmente, esto se discute mucho en el pas. Esta reciente ley es un esfuerzo para ordenar esta realidad. Pero se debe tomar en cuenta que existe una historia, ya escrita, donde por cerca de cuarenta aos hubo una ley con un marcado sesgo agrario, y ahora se quiere enderezar eso. Creo que una parte de la tensin que se ha vivido en estas semanas por la aprobacin de la ley tiene que ver con ello. Sobre la operacin de infraestructura, hay muchos pendientes debido a que no hay inversin suficiente, ni del Estado cuando ha operado la infraestructura mayor, ni de los propios usuarios, bsicamente agrarios, en la regin andina, que no cuentan ni han contado con apoyo del Estado. Se necesita una mayor discusin para perfeccionar estas normas y no andar de tumbo en tumbo, dando normas para parchar los problemas, pero que no atacan el problema de fondo. LRA: Existen diversos conflictos en el Per, generados por el manejo y abastecimiento del agua. Cmo afrontarlos y evitar que se sigan agravando? L. del Castillo: El punto crucial contina siendo el de las mayores necesidades por el uso del agua. Recordemos que el agua no est aumentando. Somos cada vez ms peruanos; cada vez irrigamos ms tierras; cada vez hay ms industrias,

ms empresas mineras; las ciudades crecen y necesitan ms agua. Todos la necesitamos, pero el agua no aumenta. Muchas veces el problema se debe a la contaminacin generada por las actividades productivas. La ley tiene una propuesta tmida y limitada, que es la creacin de un tribunal de resolucin de controversias, que simplemente cumple un papel administrativo. Ah falta un rol, no solo de la ANA, sino tambin del Estado y de la sociedad, para entender la importancia del agua. Necesitamos una educacin sobre cmo mejorar el uso del agua, cmo no desperdiciarla, cmo no contaminarla, y tener claro adnde llegan los derechos de unos y de otros. Sobre los conflictos regionales que vive el pas, se requiere un esfuerzo grande para terminar de definir las atribuciones, las funciones y la participacin de los gobiernos regionales. A la ANA le correspondera impulsar una mayor reflexin acerca de las funciones de cada uno, en trminos de derechos y en trminos de obligaciones. Se requiere una actitud mucho ms proactiva. J. Hendriks: Hay que distinguir los tipos de conflictos: algunos son predecibles, casi histricamente, porque acumulan frustraciones de determinados sectores y de la gente de una zona; y hay conflictos que surgen momentneamente, ante el asentamiento de una nueva demanda de agua o una nueva actividad: por ejemplo, la minera. Cuando la intensidad de la explotacin minera se da muy rpido, se generan reacciones en la gente debido a los cambios en el paisaje o a la desaparicin de la lagunas. En segundo lugar, hay conflictos en que el

agua es usada como un elemento para reclamar algo mayor. Esto refleja profundas desigualdades en la sociedad o un crecimiento exacerbado de un sector de la sociedad. Por ejemplo, en la laguna de Piuray, en Chinchero, hay gente que vive alrededor y dice: Esta agua va al Cusco, que tiene un boom de turismo, pero yo, que vivo en la comunidad, alrededor de la laguna, no me beneficio en nada de ese boom. Entonces, se trata de un conflicto por agua? No, es un conflicto ms profundo, ms amplio; es un conflicto por la creciente desigualdad que siente la gente en torno a la explotacin de un recurso, y lo ms cercano para poder controlar esto es hacerlo a travs del agua. Tambin hay conflictos interregionales como entre Huancavelica e Ica, donde existe la sensacin de desigualdad econmica y social entre la gente que vive arriba y la gente que vive abajo. V. Guevara: Los conflictos con relacin al agua constituyen un tema complejo. En muchos casos pueden expresar este desencuentro entre el mundo urbano y el rural, casi un divorcio entre estos dos mbitos; en otros casos pueden ser demandas de mayor participacin en la toma de decisiones, que expresan un reclamo de una inclusin en la gobernanza. Hay algunos avances en trminos de participacin y de una gobernanza ms abierta como el caso de los consejos de recursos hdricos de cuenca, pero tambin hay serias deficiencias que venimos arrastrando desde aos atrs. Una es el vaco de informacin que tenemos; por ejemplo, el inventario de recursos hdricos, la dinmica del ciclo hidrolgico, o el mismo conocimiento de los tipos de los suelos, etc. Entonces, si uno se rene para planificar o tomar decisiones, pero no conoce realmente cul es el estado real de las cosas, la capacidad de tomar decisiones disminuye. G. Bocchio: Definitivamente, hay conflictos por el agua, pero no son los principales; los verdaderos conflictos son por las condiciones de pobreza de un pas. La falta de educacin y la falta de salud son los verdaderos detonantes del conflicto por el agua. Los patrones fuertes que nos rigen estn en la Constitucin Poltica. El artculo 66 me parece sabio3: todos los peruanos somos dueos del agua, pero el Estado es soberano en

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El director de nuestra revista, Fernando Eguren, en la mesa redonda de LRA, junto a los expertos adaptan a la realidad y que se necesita afrontar el problema de la informalidad en el uso del agua.

decidir a quin drsela y cmo modificar el rgimen del agua; a quien quitrsela y revertirla a favor del Estado. Pero el Estado representado por el Gobierno no est ejerciendo bien sus roles principales de combatir la pobreza, de tratar el problema de la educacin, de la salud y del hambre. Una vez que tengamos enfocados estos aspectos principales, los problemas del agua van a manejarse mejor, porque los conflictos no se resuelven: se manejan. Coincido en que un punto principal es cmo usar bien el agua, y el Estado no est dando los mensajes apropiados en esa lnea. En cuanto a los conflictos por el agua, un aspecto fundamental son las percepciones. La ANA hace esfuerzos para levantar informacin, tener un diagnostico y saber qu pasa en cada sitio. Laureano reflexionaba acerca del hecho de que el agua no aumenta. Claro, el agua superficial no aumenta, pero qu pasa con las fuentes alternativas de recursos hdricos? Qu pasa con el agua que las municipalidades vierten en los ros y que no es tratada apropiadamente? Ah hay una gran oportunidad para manejar los conflictos. Qu pasa con el agua, en nuestras zonas de lluvias, que no es suficientemente aprovechada? Entonces, se trata de un tema de educacin y de enfocarse en fuentes alternativas.

LRA: Cules son los problemas ms lgidos que en la actualidad enfrenta el Per en relacin con el tema de la gestin del agua? V. Guevara: Un aspecto importante es el esquema para involucrar a las ciudades que suelen estar en la parte baja de las cuencas en la conservacin de la cuenca, que es la que presta los servicios ecosistmicos vinculados al agua. La Ley de Modernizacin de los Servicios de Saneamiento4 y su reglamento, aprobado a fines del ao pasado, dan un paso adelante porque establecen que el ente regulador puede aprobar, en la tarifa, un monto por concepto de conservacin de la cuenca. Esto es destacable, dado que la conservacin est muy subvalorada dentro de la gestin del agua. Si bien hay un acento importante en el desarrollo de la infraestructura en el pas, pienso que la llamada infraestructura verde, la naturaleza, no est considerada con esta misma prioridad. Si queremos mantener nuestra calidad y cantidad de agua para la vida, necesitamos mirar con urgencia las acciones que hacen falta para mantener y recuperar esta infraestructura verde o los servicios ecosistmicos que nos da. Un ejemplo es el caso del Rmac, donde no se visibilizan los problemas que ocurren en las partes altas de esta cuenca. Esto ha generado
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en temas hdricos y ambientales. Una de las conclusiones fue que las recientes normas no se

la degradacin de esta parte del ecosistema, que es la que permite regular y proveer el agua en las pocas secas. Afrontar esta problemtica en las cuencas es fundamental. G. Bocchio: Es indudable que, con el crecimiento poblacional, la atencin del factor alimentario es clave y la agricultura juega un rol importantsimo. Necesitamos enfocarnos en conseguir una mayor eficiencia en el agro. Ahora se ha expedido la Ley de Organizaciones de Usuarios de Agua, pero, seamos sinceros, est pensada en las juntas de usuarios agrarias y no en una organizacin multisectorial. Esa es la va para hacer una gestin eficiente del agua en el sector que ms la consume en el pas? Consume el 80% del agua, pero con grados altos de ineficiencia. La Ley de Recursos Hdricos contempla que se crearn parmetros y certificados de eficiencia, y una variedad grande e interesante de mecanismos para estimular la eficiencia. Sin embargo, falta aterrizar esto en el sector agrario, que es el mayor consumidor del agua superficial del pas. J. Hendriks: Todos coincidimos en que la fragilidad institucional, pblica y privada, es un problema fundamental que no ha sido atacado. Somos muy buenos en crear instituciones, pero, en trminos de eficiencia, no hacemos que estas realFEBRERO de 2014

mente funcionen. Otro tema, an ms esquivo, es cmo financiar la gestin de los recursos hdricos a nivel pas, subnacional, local, etc. En la agenda de las instituciones no veo que se intente canalizar un anlisis econmico financiero de los recursos naturales, en este caso, agua. Simplemente, se establecen las tarifas que la gente quiere pagar. No se hace la pregunta de cunto se necesita para el manejo de los espacios territoriales y de los recursos naturales en un espacio. Permanentemente se elude esta pregunta. La gente no siente que al pagar ms, recibe un mejor servicio. Hay un crculo vicioso, donde los usuarios no estn predispuestos a pagar, y no hay una claridad de polticas econmicas financieras en torno al manejo y proteccin y desarrollo de recursos hdricos y la infraestructura que se necesita para ello. Ah hay un tema vaco, no tocado; un tab. L. del Castillo: Cunto hemos avanzado en el reconocimiento de la importancia del agua? Todos dicen que el agua es importante y que es vital para la vida, para la economa, etc. Bueno, si es tan importante, por qu todos se niegan a pagar lo que cuesta tener y gestionar el agua? Ya sea en el cao, en la parcela, en la industria o en lo que sea, hay que apuntar a la importancia del financiamiento

para la gestin del agua. En ese sentido, si queremos que sea eficiente y sostenible, pensando en todos, pues hay que asumir los costos que esta gestin tiene. No puede ser que las tarifas se apliquen en funcin de lo que la gente quiere pagar. Lo segundo es que la Ley de Recursos Hdricos tiene un fuerte sesgo agrario; se ve, sobre todo, en los reglamentos. Junto con este sesgo agrario hay otro: el sesgo costeo. Es un sesgo que arrastramos de leyes anteriores. La mejor expresin de esto es que se crearon muchas juntas en la costa, en la sierra unas cuantas y en la selva nada. Ese sesgo se aprecia en esta Ley de Organizaciones de Usuarios de Agua, en la incoherencia de muchos de sus planteamientos en trminos de aplicacin en las regiones de la sierra. Por ejemplo, esta ley, con buen criterio, establece que la ANA autoriza, en ltima instancia, los trasvases. Pero qu significa esta ltima instancia en un pas con un marcado sesgo costeo? Pienso en el caso de Ica-Huancavelica, y en el problema de Espinar, con Majes Siguas. Invertimos enormes cantidades en hacer estas obras de infraestructura, con altos costos sociales. En trminos generales, trasvasar aguas de la vertiente del Atlntico al Pacfico supone reducir la disponibilidad de agua en aquella, afectando, sobre todo, a la pequea agricultura, provocando un impacto econmico y ambiental.

Notas
1

El Fondo del Agua para Lima y Callao (Aquafondo) es un mecanismo de financiamiento privado que trabaja coordinadamente con ONG, organizaciones de usuarios, empresas y autoridades, para implementar acciones que contribuyan a la recuperacin de las cuencas. Autoridad Nacional del Agua (ANA) y Organismo de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental (OEFA). Artculo 66. Los recursos naturales, renovables y no renovables, son patrimonio de la Nacin. El Estado es soberano en su aprovechamiento. Por ley orgnica se fijan las condiciones de su utilizacin y de su otorgamiento a particulares. La concesin otorga a su titular un derecho real, sujeto a dicha norma legal. El Reglamento de la Ley de Modernizacin de los Servicios de Saneamiento, Ley 30045, fue aprobado por el Decreto Supremo 015-2013-VIVIENDA y publicado en el diario oficial El Peruano el 29 de noviembre de 2013.