Dictamen Anticorrupcion Consenso Final (1 Diciembre 2013)

DICTAMEN DE LAS COMISIONES UNIDAS DE PUNTOS CONSTITUCIONALES, DE GOBERNACIN, DE ANTICORRUPCIN Y PARTICIPACIN CIUDADANA Y DE ESTUDIOS LEGISLATIVOS PRIMERA, CON PROYECTO
DE DECRETO QUE REFORMA Y ADICIONA DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCIN POLTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, EN MATERIA DE COMBATE A LA CORRUPCIN.
DICTAMEN DE LAS COMISIONES UNIDAS DE PUNTOS CONSTITUCIONALES, DE GOBERNACIN, DE ANTICORRUPCIN Y PARTICIPACIN CIUDADANA Y DE ESTUDIOS LEGISLATIVOS PRIMERA, CON PROYECTO DE DECRETO QUE REFORMA Y ADICIONA DIVERSOS ARTCULOS DE LA CONSTITUCIN POLTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, EN MATERIA DE COMBATE A LA CORRUPCIN.
HONORABLE ASAMBLEA: A las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales, de Gobernacin, de Estudios Legislativos Primera y de Anticorrupcin y Participacin Ciudadana del Senado de la Repblica del H. Congreso de la Unin, les fueron turnadas para su estudio y dictamen correspondiente, las iniciativas con proyecto de decreto en materia de corrupcin que se describen en la parte de antecedentes, presentadas por los Senadores integrantes de los Grupos Parlamentarios de los Partidos Revolucionario Institucional y Verde Ecologista de Mxico; de Senadores integrantes del Partido de la Revolucin Democrtica, y del Grupo Parlamentario del Partido Accin Nacional. En consecuencia, con fundamento en lo dispuesto por los artculos 85, 86, 89, 90, 94 y 103 de la Ley Orgnica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos; 113, 114, 117, 135, 136, 150 del Reglamento del Senado de la Repblica, las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales, de Gobernacin, de Estudios Legislativos Primera y de Anticorrupcin y Participacin Ciudadana de la Cmara de Senadores someten a consideracin del Pleno de esta Honorable Asamblea el dictamen donde se analiza, valora y justifica el Proyecto de Decreto sobre las Iniciativas que se mencionan que se ha formulado, al tenor de los apartados que enseguida se detallan.
A. ANTECEDENTES I. Con fecha 15 de noviembre de 2012 senadoras senadores integrantes del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional y del Partido Verde Ecologista de Mxico de la LXII Legislatura del Honorable Congreso de la Unin presentaron una INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO QUE REFORMA Y ADICIONA LOS ARTCULOS 22, 73, 79, 105, 107, 109, 113, 116 Y 122 DE LA CONSTITUCIN POLTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS para combatir la corrupcin. Turnndose a las Comisiones de Puntos 1
DICTAMEN DE LAS COMISIONES UNIDAS DE PUNTOS CONSTITUCIONALES, DE GOBERNACIN, DE ANTICORRUPCIN Y PARTICIPACIN CIUDADANA Y DE ESTUDIOS LEGISLATIVOS PRIMERA, CON PROYECTO DE DECRETO QUE REFORMA Y ADICIONA DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCIN POLTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, EN MATERIA DE COMBATE A LA CORRUPCIN.
Constitucionales, de Estudios Legislativos Primeras y a la de Anticorrupcin y Participacin Ciudadana para su estudio y dictamen, con opinin de la Comisin de Gobernacin. II. Con fecha 20 de noviembre de 2012, senadoras y senadores integrantes del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolucin Democrtica de la LXII Legislatura del Honorable Congreso de la Unin presentaron una INICIATIVA CON AVAL DE GRUPO, QUE CONTIENE PROYECTO DE DECRETO QUE REFORMA LOS ARTCULOS 21, 73, 76, 105, 109 Y 110 DE LA CONSTITUCIN POLTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, para combatir la corrupcin. Turnndose a las Comisiones de Puntos Constitucionales y de Estudios Legislativos Primera, con opinin de las Comisiones de Gobernacin y de Anticorrupcin y Participacin Ciudadana. Con fecha 30 de enero de 2013, el Senador Jos Mara Martnez y Martnez integrante del Grupo Parlamentario del Partido de Accin Nacional de la LXII Legislatura del Honorable Congreso de la Unin present a la Comisin Permanente una INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO QUE REFORMA LOS ARTCULOS 16, 21, 76 y 109 DE LA CONSTITUCIN POLTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS Y SE EXPIDE LA LEY ORGNICA DEL INSTITUTO NACIONAL ANTICORRUPCIN Y DE CONTROL, tambin para combatir la corrupcin. Turnndose a las Comisiones de Puntos Constitucionales y de Anticorrupcin y Participacin Ciudadana para su estudio y dictamen. El 5 de febrero de 2013, la Mesa Directiva de la Cmara de Senadores rectifica el turno para que sean las Comisiones de Puntos Constitucionales, de Anticorrupcin y Participacin Ciudadana y de Estudios Legislativos Primera, para su estudio y dictamen. IV. Por sendos Acuerdos de la Mesa Directiva del Senado de la Repblica emitidos en las fechas de presentacin de las dos primeras Iniciativas antes sealadas, stas fueron turnadas para su examen y dictamen correspondiente a las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Estudios Legislativos Primera, con opinin de las Comisiones de Gobernacin y de Anticorrupcin y Participacin Ciudadana. Por Acuerdo de la Mesa Directiva del Senado de la Repblica, emitido el 29 de noviembre de 2013, se ampli el turno a la Comisin de Anticorrupcin y Participacin Ciudadana para efectos de dictaminacin.
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Por Acuerdo de la Mesa Directiva del Senado de la Repblica, emitido el 5 de febrero de 2013, la tercera Iniciativa antes sealada fue turnada para su examen y dictamen correspondiente a las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Estudios Legislativos Primera, con opinin de las Comisiones de Gobernacin y de Anticorrupcin y Participacin Ciudadana. Con fecha 5 de febrero de 2013 las Comisiones Unidas organizaron un foro de anlisis y estudio de las Iniciativas con funcionarios pblicos de la Procuradura Fiscal de la Federacin, del Poder Judicial de la Federacin, de la Auditora Superior de la Federacin y de la Procuradura General de la Repblica. Con fecha 12 de febrero de 2013 las Comisiones Unidas organizaron un foro de anlisis y estudio de las Iniciativas con organizaciones ciudadanas estudiosas de los temas de transparencia, rendicin de cuentas y combate a la corrupcin. Con fecha 21 de febrero de 2013, la Mesa Directiva del Senado acord rectificar el turno de las iniciativas presentadas el 15 de noviembre de 2012 y 5 de febrero de 2013, por las que se reforman y adicionan diversos artculos de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos en materia de compate a la corrupcin, para quedar en las Comisiones de Puntos Constitucionales, de Anticorrupcin y Participacin Ciudadana, de Gobernacin y Estudios Legislativos Primera, para su estudio y dictamen. Con fecha 4 de abril de 2013 los Senadores Ernesto Javier Cordero Arroyo, Mara del Pilar Ortega Martnez, Laura Anglica Rojas Hernndez, Fernando Torres Graciano y Salvador Vega Casillas, con aval del Grupo Parlamentario del Partido Accin Nacional, presentaron una Iniciativa que contiene proyecto de decreto por el que se reforman y adicionan diversos artculos de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, a efecto de crear el Sistema Nacional de Combate a la Corrupcin, turnndose a las Comisiones de Puntos Constitucionales, de Anticorrupcin y Participacin Ciudadana y de Estudios Legislativos Primera, para su estudio y dictamen.
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B. MTODO DE TRABAJO, ANLISIS, DISCUSIN Y VALORACIN DE LAS PROPUESTAS A efecto de proceder al anlisis, discusin y valoracin de las Iniciativas que se dictaminan, las Comisiones Unidas aplicaron el siguiente mtodo de trabajo, mismo que se desarrollar en respectivos apartados:
a) Se procedi a describir las Iniciativas a fin de clarificar, ordenar y establecer los objetivos que se pretenden alcanzar. b) Se estudiaron los modelos anticorrupcin que proponen las Iniciativas y se examin si el contenido normativo planteado contribuye o no al logro de los objetivos pretendidos as como la viabilidad de su implantacin. c) Se hicieron estudios de derecho comparado y se revisaron los compromisos adquiridos por Mxico en materia de anticorrupcin en distintos instrumentos internacionales. d) Se incluyeron los posicionamientos y opiniones que hicieron los expertos, especialistas y representantes de las organizaciones de la sociedad civil as como de la Comisin coadyuvante, segn se expuso en los Antecedentes de este Dictamen. e) Se expusieron en los considerandos las razones por las cuales se incluyeron o se excluyeron del articulado del dictamen cada uno de los planteamientos contenidos en las Iniciativas.
C. OBJETO Y DESCRIPCIN DE LAS INICIATIVAS. Las Iniciativas en estudio pretenden modificar diversas disposiciones de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos para reforzar el combate contra la corrupcin en el servicio pblico de los tres rdenes de gobierno. Para dicho fin, cada Iniciativa propone lo siguiente, conforme al orden en que fueron presentadas al Pleno de la H. Cmara de Senadores: Iniciativa de los Grupos Parlamentarios del Partido Revolucionario Institucional y del Partido Verde Ecologista de Mxico. La Iniciativa plantea que la corrupcin ha sido uno de los problemas histricos ms graves y dainos de Mxico. Adems, a lo largo de la historia, la corrupcin ha debilitado los esfuerzos para combatir la pobreza y la desigualdad, ha mermado la eficacia para fomentar el crecimiento econmico, ha alejado inversiones productivas del pas y ha sido una de las causas de la propagacin del narcotrfico y de la crisis de seguridad pblica que vive Mxico. La corrupcin es un obstculo para el desarrollo, adems de un problema tico.
La corrupcin afecta de forma negativa al desarrollo econmico por diversas razones, entre las que destacan: 1. Desalienta la inversin en la economa, puesto que los inversionistas evitan los ambientes inestables e impredecibles; 2. Alienta la bsqueda de rentas econmicas o presupuestales y ello desincentiva la actividad empresarial y la innovacin. De esta forma, la mala asignacin de talentos puede tener claras implicaciones negativas para el crecimiento econmico; 3. Amenaza la estabilidad macroeconmica puesto que los funcionarios que cometen peculado extraen recursos que son necesarios para balancear los presupuestos y estabilizar la economa; y 4. Empeora la distribucin del ingreso ya que se segmentan las oportunidades y se benefician a grupos organizados y con influencia poltica. Adems del impacto sobre la inversin, el crecimiento y la desigualdad, la corrupcin afecta la legitimidad del Estado y la confianza de la sociedad en sus gobiernos. Es una forma de abuso de poder que genera un acceso inequitativo a la riqueza y la percepcin de que la poltica es un negocio al servicio de los poderosos. Ello mina la confianza en la poltica y reduce la legitimidad del gobierno para recaudar impuestos y reclamar la obediencia voluntaria de sus ciudadanos. Segn el ndice de Percepcin de la Corrupcin (IPC), elaborado anualmente por la prestigiada organizacin Transparencia Internacional, citado por la Iniciativa, Mxico se ubica en la posicin 100 de 183 pases, con una calificacin de 3.0 en una escala donde 0 es la mayor y 10 la menor percepcin de corrupcin. Dicha calificacin es la peor en 10 aos, pues desde el ao 2001, Mxico ha ido descendiendo en la clasificacin, del lugar 51 hasta el 100 el ao pasado. Adems, de obtener una calificacin de 3.7 puntos en 2001, ha empeorado a 3 puntos en 2011. Asimismo, la Iniciativa cita al Barmetro Global sobre la Corrupcin elaborado tambin por Transparencia Internacional, en donde se consigna que el 76 por ciento de los mexicanos manifestaron en 2010 que en los tres aos previos la corrupcin haba aumentado, 18 dice que era igual y slo el 7 por ciento crea que haba disminuido. Ms de la mitad de los mexicanos (52 por ciento) consideraba que la lucha del gobierno en contra de la corrupcin era ineficaz. Adems, tres de cada diez mexicanos (31 por ciento) declararon que durante el 2010 pagaron un soborno. Finalmente, la Iniciativa retoma las estimaciones del Centro de Estudios Econmicos del Sector Privado 5
(CEESP), que establecen que la corrupcin cuesta alrededor de 1.5 billones de pesos al ao. En promedio, segn la misma fuente, las empresas destinan el diez por ciento de sus ingresos a sobornos y comisiones para poder operar. Para combatir eficazmente la corrupcin, la Iniciativa plantea lo siguiente: 1. Facultar al Congreso de la Unin para expedir leyes en materia de combate a la corrupcin. Esto asegura que tanto los actos de corrupcin como las responsabilidades administrativas y penales que se deriven sern iguales en todo el pas. Adems, esta disposicin permitir dar plena vigencia y efectividad a la Convencin de las Naciones Unidas contra la Corrupcin, de la cual Mxico es parte. La aplicacin de dicha normativa corresponder tanto a la Federacin como a los estados y al Distrito Federal; 2. Crear la Comisin Nacional Anticorrupcin como la instancia encargada de prevenir, investigar y sancionar los actos de corrupcin en materia administrativa cometidos por los servidores pblicos de la Federacin, as como por cualquier particular, ya sea persona fsica o moral. Se le dotar en la Ley de la facultad de atraccin para conocer casos de los Estados y Municipios. Puesto que esta Comisin ser la responsable de determinar e imponer las responsabilidades administrativas por actos de corrupcin, resulta necesario reformar la fraccin XXIX-H del artculo 73 para eliminar la facultad que tienen los tribunales de lo contencioso administrativo en la materia; 3. Se establece que la Comisin Nacional sea autnoma y cuente con personalidad jurdica y patrimonio propios; con esta medida se busca que dicha instancia cuente con todos los elementos para garantizar su independencia, y que de esta manera realice su trabajo de forma profesional e imparcial; 4. Para precisar las normas de conducta y actuacin que la Comisin deber seguir en su tarea, en esta reforma se introduce una serie de principios, que est obligada a seguir: certeza, legalidad, independencia, imparcialidad, objetividad y profesionalismo; 5. La Comisin, de acuerdo con las mejores prcticas internacionales, estar tambin facultada para impulsar, de forma prioritaria, acciones y programas de carcter preventivo; en especial de aquellos destinados a promover la tica y la honestidad en el servicio pblico as como el estado de derecho. En este sentido, podr formular recomendaciones ya sean particulares o de carcter general para la mejora de los procedimientos administrativos y prevenir prcticas de corrupcin; 6. La Ley establecer que la Comisin Nacional Anticorrupcin podr conocer casos de oficio, por notificacin de otros rganos del estado mexicano, a travs de demandas 6
para asuntos de gran valor administrativo, y por Reportes Ciudadanos para casos donde los ciudadanos sean victimizados por actos de corrupcin en trmites menores; 7. En estos casos, la Ley establecer el mecanismo para el registro de los Reportes Ciudadanos, su verificacin y su publicacin en un mapa electrnico de acceso libre y permanente. La Comisin remitir los casos a las autoridades competentes y si su magnitud o relevancia lo ameritan podr pedir mayor informacin sobre el caso o atraerlos para investigar y, en su caso, sancionar directamente; 8. En la Ley se prever que la Comisin Nacional Anticorrupcin no estar impedida para hacer sus investigaciones por el secreto bancario, fiduciario y fiscal. Asimismo, se proteger la integridad de las personas que denuncian, se promovern la colaboracin y los eventos simulados, y se penalizaran las demandas frvolas; 9. La Comisin Nacional Anticorrupcin se integrar por cinco comisionados los cuales durarn en su encargo siete aos, improrrogables; 10. La Comisin contar con un comisionado Presidente, el cual desempear dicha funcin por un periodo de cuatro aos, improrrogables, y deber rendir un informe anual ante el Consejo Nacional por la tica Pblica; 11. La renovacin de los comisionados se realizar de forma escalonada; para asegurar la continuidad de los trabajos as como la memoria institucional y garantizar su plena independencia de autoridad o partido poltico alguno; para tal efecto, el nombramiento de los primeros comisionados se realizar en periodos de tiempo diferentes, segn se dispone en un artculo transitorio especialmente destinado a este fin; 12. En cuanto al sistema de designacin de los comisionados, se propone que stos sean nombrados por el Presidente de la Repblica, pero el Senado o la Comisin Permanente del Congreso de la Unin, cuando ste no se encuentre reunido podrn objetar la designacin por dos terceras partes de sus miembros presentes, dentro de los primeros treinta das despus de la fecha del nombramiento; 13. Tambin se propone un rgimen de incompatibilidades para que los comisionados durante su encargo no puedan ocupar otro empleo o comisin, salvo aquellos de carcter acadmico o cientfico sin percibir remuneracin alguna. Para garantizar la plena autonoma e independencia de los comisionados, stos slo podrn ser removidos por las causas graves establecidas en la ley;
14. Las sanciones impuestas por la Comisin Nacional Anticorrupcin podrn ser recurridas en amparo directo ante los Tribunales Colegiados de Circuito especializados que para este propsito establezca el Poder Judicial de la Federacin. El procedimiento sancionador que establezca la Ley Federal Anticorrupcin deber ser diseado como un procedimiento en forma de juicio con todas las garantas del debido proceso. La Ley determinar el procedimiento para la aplicacin de las sanciones, las cuales pueden consistir en amonestaciones pblicas, amonestaciones privadas, multas personales (no con cargo al erario pblico), suspensin, destitucin, dar vista al Congreso de la Unin para Juicio Poltico y realizar recomendaciones de inhabilitacin al Congreso Estatal segn corresponda; 15. La Ley tambin prever que cuando las investigaciones se encuentren en curso, la informacin que posea la Comisin ser reservada hasta que la investigacin concluya. En casos de inters nacional y respecto a los cuales ya exista informacin pblica, la Comisin podr comunicar a la opinin pblica los avances de la investigacin; 16. Se faculta a la Comisin Nacional para que pueda interponer controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad, en los trminos establecidos en el artculo 105 de la Constitucin Poltica; la intencin es que dicha Comisin pueda defender su esfera de competencias de posibles injerencias indebidas de otras rganos ya sean federales o estatales as como denunciar la posible inconstitucionalidad de una norma ya sea una ley de carcter federal, estatal y del Distrito Federal, as como de tratados internacionales celebrados por el Ejecutivo Federal y aprobados por el Senado de la Repblica, pero restringido a su mbito de competencia: es decir, relacionados exclusivamente con el combate a la corrupcin; 17. En caso de que la Comisin encuentre actos presumiblemente constitutivos de delito deber dar vista al Ministerio Pblico ya sea federal o estatal, y podr actuar como una instancia coadyuvante. Tambin se prev que en los casos de corrupcin las responsabilidades no prescribirn en un plazo inferior a cinco aos; 18. Se contempla que se establezca claramente en la normativa penal federal los delitos relativos a actos de corrupcin, previndose asimismo la posibilidad del decomiso y la privacin de la propiedad de los bienes que se hayan adquirido directa o indirectamente como resultado de la comisin de dichos delitos; 19. Con el objetivo de fortalecer la rendicin de cuentas, se establecen las bases para que la Comisin coordine sus acciones con la entidad superior de fiscalizacin establecida en el artculo 79 constitucional; con esta medida se busca corregir algunos
efectos de la fragmentacin del sistema de fiscalizacin y rendicin de cuentas, y fortalecer todo el esquema de prevencin y combate a la corrupcin; 20. Se propone la creacin del Consejo Nacional por la tica Pblica, como un rgano de carcter interinstitucional encargado de promover acciones para fortalecer el comportamiento tico de la sociedad y coordinar las instancias de gobierno encargadas de prevenir y combatir la corrupcin en toda la Repblica; 21. Este Consejo ser presidido por el Ejecutivo Federal e integrar a ciudadanos que se hayan destacado por su contribucin a la transparencia, la rendicin de cuentas y el combate a la corrupcin. La Ley determinar sus atribuciones, funcionamiento e integracin; 22. Se propone que dicho Consejo Nacional por la tica Pblica tambin est integrado por el Presidente del Senado, el Presidente de la Cmara de Diputados, el Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, el Presidente de la Comisin Nacional Anticorrupcin (Secretario Tcnico), el Secretario de Gobernacin, el Secretario de Hacienda y Crdito Pblico, el Procurador General de la Repblica, el Secretario de Educacin Pblica, los 31 Gobernadores y el Jefe de Gobierno del Distrito Federal, el Auditor Superior de la Federacin y el Presidente del Instituto Federal de Acceso a la Informacin y Proteccin de Datos; 23. Se establece la obligacin de que los Estados y el Distrito Federal establezcan sus propias comisiones especializadas en el combate a la corrupcin, de carcter colegiado, con plena autonoma y personalidad jurdica y patrimonio propios; y 24. Las comisiones anticorrupcin de las entidades federativas contarn con las atribuciones que disponga la Ley Federal Anticorrupcin, as como las normas de carcter estatal respectivas. Iniciativa del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolucin Democrtica. La Iniciativa seala que la corrupcin en Mxico se ha convertido en un tema complejo y delicado, motivo por el cual es un asunto que el Senado de la Repblica est en la obligacin de asumir dentro de su agenda como un tema prioritario para la preservacin del Estado mexicano. El abuso del poder pblico y la impunidad, propiciados por una democracia disfuncional, han provocado que prcticamente cualquier servidor pblico tenga incentivos para realizar acciones u omisiones en su deber pblico con miras a obtener un beneficio privado.
Aunque el tema de la corrupcin ha sido una constante en los ltimos aos, hoy ha tocando las fibras ms sensibles de la sociedad frente a los escndalos de endeudamiento de estados y municipios, licitaciones amarradas, concesiones pactadas, sindicatos opacos, aduanas ineficientes, guarderas sin medidas de seguridad y un conjunto de leyes laxas. El fenmeno de la corrupcin distorsiona el funcionamiento de los rganos del Estado y de sus servidores pblicos: la corrupcin deslegitima a las instituciones pblicas, genera vicios en la gestin pblica, incrementa los niveles de desigualdad, presiona para la creacin de legislaciones y polticas pblicas inapropiadas e ineficaces, y profundiza la distribucin inequitativa de recursos pblicos y de un gasto ineficiente. La Iniciativa seala adems que el combate a la corrupcin ha fracasado como poltica pblica, y que lejos de disminuir, diferentes organismos internacionales y nacionales han denunciado el crecimiento de este fenmeno en los ltimos aos. Se seala que en 2010, Transparencia Mexicana identific al menos 200 millones de actos de corrupcin en los tres niveles de gobierno. En su ndice de Percepcin de Corrupcin en Mxico, se asegura que ste empeor en 2011 en comparacin con 2008, al pasar el pas del lugar 72 al 89 y de una puntuacin de 3.6 a 3.3. Desde el punto de vista de costos econmicos, el fenmeno de la corrupcin reporta sendos daos a la economa nacional, de acuerdo con el Consejo Coordinador Empresarial el costo anual de la corrupcin en Mxico representa el doble de las ganancias que obtiene el crimen organizado, y es superior a los dividendos que Mxico capta como producto de la venta de petrleo crudo y gas cada ao. Adems, el Centro de Estudios Econmicos del Sector Privado citado en la Iniciativa dice que el impacto de la corrupcin se mantiene en alrededor de 10 por ciento del valor de la economa, y las empresas, en promedio, se ven en la necesidad de destinarle un porcentaje similar de sus ingresos para poder operar. Los efectos del fenmeno de la corrupcin se expanden ms all de los lmites de la poltico y social, y se ha convertido en un factor determinante de incertidumbre econmica. El 13 de abril de 2012 en el marco del Foro Econmico Mundial se expuso que la corrupcin es una prctica que se mantiene por las fallas e ineficiencias de los gobiernos, y particularmente en el caso de Mxico, su costo equivale alrededor del 9 por ciento del Producto Interno Bruto. De acuerdo al ndice de competitividad del Foro Econmico Mundial (WEF), el Estado de Derecho en Mxico tiene el peor desempeo al ocupar el lugar 134 de 142 pases. De acuerdo al Instituto Mexicano para la Competitividad, un pas con alta percepcin de 10
la corrupcin carece de reglas claras y genera incertidumbre en las empresas, lo que inhibe las inversiones y el crecimiento econmico. La corrupcin incrementa dramticamente la ineficiencia del gasto pblico, al tiempo que reduce, los niveles de gasto de inversin productiva y su negativo efecto en la competitividad; paraliza la produccin y desalienta la innovacin. Lo anterior est respaldado con datos del Banco Mundial, que estima que la corrupcin puede reducir la tasa de crecimiento de un pas entre 0.5 y 1 por ciento anual. De acuerdo a la Encuesta Nacional de Calidad e Impacto Gubernamental 2011, elaborada por el Instituto Nacional de Estadstica y Geografa (INEGI) y que mide percepcin sobre las prcticas de corrupcin en la realizacin de trmites y servicios, seala que el 91.8 por ciento de los mexicanos estima que la corrupcin es prevalente en la polica y 88.6 por ciento considera lo mismo respecto a los partidos polticos. El tercer lugar en la percepcin de corrupcin lo ocupan las agencias del Ministerio Pblico, con 81.8 por ciento. El 34.3 por ciento consider que el grado de incidencia de esas prcticas es "muy frecuente" en los municipios, mientras que 35.2 por ciento y 37.6 por ciento, respectivamente, opin lo mismo con respecto a los gobiernos estatal y federal. La Iniciativa considera que es necesario continuar con una segunda generacin de reformas en materia penal a fin de establecer claramente la tipificacin de las modalidades de actos de corrupcin, y que al mismo tiempo respete las garantas establecidas en las recientes reformas en materia de derechos humanos, con objeto de evitar procedimientos violatorios de derechos humanos; dentro de esta segunda generacin, es fundamental tambin establecer los criterios de excepcin a las disposiciones actuales del secreto fiscal y bancario, a fin de facilitar a las autoridades la investigacin de denuncias por actos de corrupcin y enriquecimiento ilcito de funcionarios pblicos y privados. Finalmente, la Iniciativa seala que la propuesta de reforma constitucional en los trminos planteados viene a complementar otras ya presentadas previamente en materia de fiscalizacin las que aunado a reformas ya aprobadas en materia de transparencia y a otras pendientes de presentar permitirn tener un marco integral de de acceso a la informacin, rendicin de cuentas, fiscalizacin y combate a la corrupcin, que le permita al pas transitar a mejores estadios de desarrollo. Para dicho fin, la Iniciativa en cuestin plantea lo siguiente:
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1. Se crea un rgano constitucional autnomo de alta especializacin, cuyo objeto ser la prevencin, combate, investigacin y persecucin de los actos de corrupcin en la Federacin, las entidades federativas y los municipios. Dicho rgano, denominado Agencia Nacional para el Combate a la Corrupcin, compartir con el Ministerio Pblico la facultad de ejercer accin penal. Especficamente, a la Agencia corresponder la investigacin de los delitos federales en materia de corrupcin, y podr atraer investigaciones por ilcitos cometidos en el mbito competencial de las entidades federativas. Al desconcentrar el ejercicio de la Accin Penal del Ministerio Pblico, para encomendarla a un rgano autnomo en los ilcitos relacionados con la corrupcin, se refrenda la posicin respecto de la necesidad de que la procuracin de justicia no se sujete a un esquema jerrquico y centralizado. 2. Buscando fortalecer su independencia respecto de la Administracin Pblica Federal, se propone una composicin plural y un mecanismo para su integracin con participacin ciudadana: 7 Fiscales nombrados por el Senado de la Repblica a propuesta ciudadana, por un trmino de siete aos, sin posibilidad de reeleccin. Los Fiscales debern contar con amplio reconocimiento y trayectoria en el combate de la corrupcin y mejores prcticas de transparencia gubernamental. 3. Se plantea un esquema de coordinacin entre rdenes de gobierno y coadyucancia interinstitucional con el Ministerio Pblico y con los rganos de fiscalizacin de los recursos pblicos y las instituciones de transparencia y acceso a la informacin, tanto de la federacin, como de las entidades federativas. Entre otras cosas, la ASF debe denunciar ante la Agencia cualquier caso de corrupcin que encuentre en el ejercicio de sus funciones, mientras que la Agencia deber dar vista a la ASF de probables irregularidades en el ejercicio de recursos pblicos que encuentre en el desarrollo de sus propias investigaciones. As lo harn tambin los fiscalizadores de los estados. 4. Se establecen los elementos conceptuales para determinar los delitos en materia de corrupcin, en congruencia con los instrumentos internacionales suscritos y ratificados por Mxico en la materia. En el mbito internacional se ha diagnosticado que el combate a la corrupcin fortalece las instituciones democrticas y evita distorsiones de la economa. En este tenor, la presente iniciativa cumple con los estndares internacionales y es congruente con las obligaciones adquiridas por el Estado Mexicano mediante diversos instrumentos internacionales entre los que destaca la Convencin Interamericana Contra la 12
Corrupcin, de la Organizacin de los Estados Americanos, particularmente en la enunciacin de los elementos de aquellos delitos en la materia que nos ocupa. 5. Se dota a la Agencia de la potestad de iniciar el procedimiento administrativo sancionador en contra de los servidores pblicos que presuntamente incurran en responsabilidad administrativa. Dicho procedimiento se inicia, actualmente, ante los tribunales de lo contencioso-administrativo que contempla el artculo 73, fraccin XXIXH, de la Constitucin Federal. Sin embargo, en concordancia con otra Iniciativa ya presentada, lo ideal es fortalecer el Sistema Nacional de Fiscalizacin, en la cual se propone instituir el Tribunal General de Responsabilidades Financieras en el Servicio Pblico, instancia a la que eventualmente correspondera desarrollar el citado procedimiento administrativo sancionador. 6. Se mandata la creacin de una ley marco, considerando que actualmente no existe armona entre federacin y estados en la definicin del delito. Esta ltima propuesta en lnea con la tendencia de homogenizacin de criterios contables, criterios transparencia y fortalecimiento del sistema nacional de fiscalizacin. 7. Crea el Consejo consultivo ciudadano de la Agencia, como un rgano integrado por representantes de la ciudadana, con capacidad para revisar la actuacin de la agencia y emitir recomendaciones a toda dependencia o entidad pblica, en los tres niveles de gobierno. En la conformacin de dicho consejo, se establecer un sistema de cuotas a efecto de favorecer la igualdad de gnero y la participacin de profesionistas jvenes, debiendo integrarse con al menos el cuarenta por ciento de consejeros de un mismo gnero y un veinte por ciento de jvenes. 8. Se incluye un mecanismo para superar el secreto fiscal, bancario y fiduciario a fin de no obstaculizar los procesos de investigacin en materia de actos de corrupcin. 9. Se establece un mecanismo tendiente al resarcimiento de los daos causados por actos de corrupcin. En tanto que los jvenes constituyen el segmento poblacional con mejores posibilidades de revertir y erradicar el esquema de corrupcin se considera que a ello debe destinarse el mayor porcentaje de los recursos recuperados por va de decomiso a quienes hayan sido condenados por la comisin de conductas ilcitas relativas al tema que nos ocupa.
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As un tercio es para el desarrollo de proyectos de ciencia y tecnologa que sean impulsados por jvenes, otro tanto a la educacin media superior y superior, y el tercio restante al combate a la corrupcin. Iniciativa presentada por el Senador Jos Mara Martnez Martnez, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Accin Nacional La Iniciativa establece que la corrupcin en Mxico opera de manera sistmica, institucional y estructural motivo por el cual se transforma en un multifactico y complejo sistema que permea diversas reas de la sociedad. Las modalidades de la corrupcin son el trfico de influencias, el contrabando, el soborno, el uso privado de bienes pblicos y el premio a quien no lo merece. La corrupcin significa la destruccin gradual de la vida institucional, el desprecio por el marco de legalidad y el triunfo de la ilegitimidad y de la inmoralidad. Es un hecho que hay sociedades ms corruptas que otras y que no hay ninguna en la que la corrupcin este totalmente ausente. En este sentido, hablar de un estado ideal o de un estado perfecto no es ms que aludir a posibilidades lgicas, pero no a realidades. Segn la Iniciativa, en nuestro pas, la explicacin genuina de la corrupcin que nos aqueja es que el ciudadano mexicano es corrupto porque su sociedad (sus instituciones, sus hombres, su organizacin poltica y social, su vida cultural y acadmica, etc.) est corrompida y porque, salvo en casos excepcionales, no se puede escapar sencillamente del medio ambiente. En Mxico, como cualquier otro pas, se pagan impuestos, pero es un hecho que adems de pagar impuestos por los salarios o ganancias o por lo que consume se tiene muy a menudo que pagar el extra de la corrupcin: la propina, el adelanto, la prebenda, la mordida, la invitacin, el regalito, la agilizacin del trmite, etc. Pero lo que empieza a ya no quedar en lo ms mnimo claro, es si este impuesto no oficial que nos imponemos unos a otros no solo hace que las cosas o los servicios nos salgan finalmente ms caros, sino que impide que las instituciones funcionen de manera normal. En este sentido, el diagnostico es claro: en gran medida, el sistema general normativo no se armoniza con la realidad que vivimos, con los salarios por ejemplo. Esto nos obliga a vivir al margen de la Ley, lo cual debilita las instituciones y encarece la vida de manera sistemtica. La corrupcin adems, se entrelaza con el crimen organizado, el narcotrfico, la pobreza y con la injusticia, creando un sentido de desesperanza enorme con vacos y lagunas jurdicas, institucional y de compromiso de cmo enfrentarlos. 14
Por lo mismo, segn la Iniciativa, la corrupcin es un fenmeno sumamente complejo que afecta de manera significativa en el desarrollo de una nacin, pero sobre todo del bienestar de la sociedad en general. Las prcticas de corrupcin que se presentan en un Estado se expanden desde el interior de la sociedad hasta el ejercicio de las funciones pblicas, generando con ello una serie de repercusiones negativas cuyos efectos impactan en distintos mbitos de la realidad nacional; ejemplo de ello es la capacidad que tiene el fenmeno de inhibir el desarrollo equitativo de la poblacin; favorecer la consolidacin de elites y burocracias polticas y econmicas; afectar la credibilidad y legitimidad de los gobiernos, e impedir que los recursos pblicos coadyuven al desarrollo y bienestar de la sociedad. A este respecto, la Iniciativa cita que Transparencia Internacional documenta que en los pases en desarrollo son, a menudo, los grupos de la sociedad ms vulnerables los que acaban pagando por la existencia de corrupcin, ya que son los que ms necesitan de polticas pblicas y servicios. Asimismo, se seala tambin que en la Encuesta Nacional de Corrupcin y Buen Gobierno 2010, se identificaron 200 millones de actos de corrupcin el uso de servicios pblicos provistos por autoridades federales, estatales, municipales, as como concesiones y servicios administrados por particulares. Dicho instrumento hace mencin de que una mordida cost a los hogares mexicanos un promedio de $165.00. De esta manera, la Iniciativa concluye que los hogares mexicanos destinaron 14% de su ingreso a este rubro y que para los hogares con ingresos de hasta un salario mnimo, este "impuesto" regresivo represent 33% de su ingreso. Mxico ha firmado y ratificado tres importantes convenciones anticorrupcin: la Convencin Interamericana contra la Corrupcin de la Organizacin de los Estados Americanos (OEA), la Convencin para Combatir el Cohecho de Servidores Pblicos Extranjeros en Transacciones Comerciales Internacionales de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE) y la Convencin de las Naciones Unidas contra la Corrupcin (ONU), tambin conocida como la Convencin de Mrida. Estos instrumentos jurdicos establecen mecanismos para combatir diferentes dimensiones de la corrupcin, adems de que promueven y facilitan la cooperacin entre los pases. Entre las recomendaciones y los temas que an estn pendientes de atender se encuentran los siguientes: Cooperacin y asistencia tcnica entre autoridades federales y estatales para la efectiva implementacin de la Convencin. 15
Fortalecer normas jurdicas y cdigos de conducta con respecto a conflictos de intereses, preservacin y uso adecuado de los recursos pblicos. Fortalecer la verificacin de las declaraciones de situacin patrimonial. Fortalecer los mecanismos para el acceso a la informacin pblica. Fortalecer los sistemas para la contratacin de los funcionarios pblicos en los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial de la Federacin. Fortalecer los sistemas para la adquisicin de bienes y servicios por parte del Estado en los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial de la Federacin. Disear e implementar campaas de concientizacin en materia de transparencia, dirigidos a la ciudadana y a quienes participen en actividades polticas. Participacin de la sociedad civil en el diseo de polticas y en la gestin pblica. Asistencia judicial recproca y cooperacin en materia de cumplimiento de la ley. Extradicin y recuperacin de activos. Fortalecer medidas para prevenir el blanqueo de dinero. Prevencin de la corrupcin mediante mejores normas contables y de auditora. Establecer legislacin, mecanismos e infraestructura en materia de proteccin a denunciantes, testigos, peritos y vctimas.
An cuando en los ltimos aos se han efectuado importantes cambios institucionales en materia de fiscalizacin, transparencia y rendicin de cuentas, la percepcin de corrupcin en el pas no ha variado mucho, lo que refleja una falta de correlacin entre las polticas emprendidas y la opinin pblica, explicada en buena medida por las particularidades que adopt el cambio democrtico en nuestro pas y los avances desiguales entre reformas estructurales, institucionales y desarrollo social y humano. Por lo tanto la Iniciativa propone replantear la relacin de la sociedad con el propio gobierno; fortalecer el estado de derecho, el principio de legalidad y combate a la
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corrupcin, y suprimir cualquier posibilidad de intervencin partidista o poltica en la procuracin de justicia que pueda afectar la imparcialidad. A dicho fin, la propuesta de reforma Constitucional plantea la creacin de un organismo autnomo, pero paralelamente propone la ley que regular a dicho organismo, que se denomina como "Instituto Nacional Anticorrupcin y Control", que estara conformado por ciudadanos. El Banco Mundial define la participacin ciudadana como un proceso a travs del cual los actores influyen y participan del control sobre el desarrollo de iniciativas y las decisiones y los recursos que los afectan a ella. El concepto se refiere al espacio constituido por los ciudadanos a fin de trabajar cerca de sus autoridades en la formulacin del proceso de tomas de decisiones en el proceso de la gestin pblica. La creacin del Instituto Nacional Anticorrupcin y Control buscar tambin prevenir la corrupcin, desde la mejora administrativa como herramienta de control. Por ello, la Iniciativa concluye, esta importante reforma es necesaria para consolidar el Estado de derecho y para encauzarnos hacia una sociedad donde predominan la moral, la tica y los principios democrticos, dentro de una nacin libre de corrupcin, con un sistema de vida digno para todos por medio de la implementacin de polticas pblicas y privadas que establezcan las bases institucionales necesarias para combatir la corrupcin en todos los niveles y actividades de la sociedad. Iniciativa con el aval del Grupo Parlamentario del PAN, firmada por los senadores Ernesto Javier Cordero Arroyo, Javier Corral Jurado, Fernando Torres Graciano, Salvador Vega Casillas y senadoras Mara del Pilar Ortega Martnez, Anglica Rojas Hernndez, Marcela Torres Peimbert. La Iniciativa afirma que en diversas ocasiones y en diversos mbitos de gobierno el actuar pblico ha sido rehn de la corrupcin, originando desvos en el ejercicio de la funcin pblica y generando irritacin permanente por parte de la ciudadana, mxime cuando este tipo de deplorables conductas se encuentran asociadas a la impunidad. Cita que de acuerdo al ltimo informe del ndice de Corrupcin, elaborado por la organizacin Transparencia Internacional, nuestro pas ocupa el lugar nmero 100 del ndice de corrupcin, lo que hace necesario redoblar esfuerzos en el establecimiento de medidas institucionales tendientes a prevenir, detectar y sancionar las conductas relacionadas con actos de corrupcin en los diversos mbitos de gobierno.
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Asimismo, la Iniciativa afirma que en aras del control de la corrupcin, Mxico suscribi tres importantes convenciones internacionales: la Convencin para Combatir el Cohecho de Servidores Pblicos Extranjeros en Transacciones Comerciales Internacionales de la Organizacin para la Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE), la Convencin Interamericana contra la Corrupcin de la Organizacin de Estados Americanos (OEA) y la Convencin de las Naciones Unidas contra la Corrupcin (UNCAC); todas ellas tienen obligaciones internacionales para nuestro pas al haber sido firmadas por el Ejecutivo Federal y ratificadas por el Senado de la Repblica. Cabe sealar que el nivel de cumplimiento de estas convenciones por parte del Estado Mexicano ha sido evaluado por pases pares. Entre las principales recomendaciones que nos han hecho destacan las relativas a no slo aplicar el rgimen de sanciones a los servidores pblicos, sino extenderlas a particulares, inclusive en grado de tentativa, por hechos de corrupcin. La OCDE en su ms reciente informe destac el avance de Mxico en cuanto a establecer legislacin de combate a la corrupcin en materia de contrataciones pblicas, acorde a las mejores prcticas internacionales, pero recomend ampliar esta prctica a otros actos administrativos. Adicionalmente se ha recomendado a Mxico ampliar las facultades de investigacin para la deteccin de actos de corrupcin de las autoridades competentes, en especial en lo relativo al seguimiento de los recursos de posibles actos de cohecho. Asimismo se ha hecho hincapi en la fragmentacin de las atribuciones y la poca efectividad en la coordinacin entre autoridades. La Iniciativa seala que en lo que va de la actual Legislatura se han presentado diversas iniciativas de combate a la corrupcin. Tales propuestas, han sido analizadas cuidadosamente en mesas de trabajo por los legisladores de Accin Nacional, as como por los expertos en el tema, algunos de ellos convocados por la Comisin Anticorrupcin y de Participacin Ciudadana del Senado de la Repblica. As, tambin, se han estudiado varias publicaciones sobre el tema como las de Mxico Evala o las opiniones de Eduardo Bohrquez en cuanto a las iniciativas en materia de combate a la corrupcin. De esta forma, el Grupo Parlamentario de Accin Nacional ha resuelto presentar una nueva iniciativa que pretende atender las recomendaciones para el mejor cumplimiento de las Convenciones Internacionales en la materia y en sintona con las mejores prcticas internacionales. Principalmente en cuanto a la participacin de particulares en actos de corrupcin y sus sanciones, la definicin clara de actos de corrupcin sancionables, la fortaleza de facultades de investigacin y la integracin institucional de las autoridades que combatirn la corrupcin.
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Asimismo, la Iniciativa seala que en cuenta las crticas realizadas a las iniciativas hasta ahora presentadas y las integra en una propuesta integral mediante la creacin de un Sistema Nacional de Combate a la Corrupcin que garantice una efectiva coordinacin entre los distintos rganos y niveles de gobierno, as como de la ciudadana. Lo anterior en virtud de que como se concluy en diversos foros, el combate a la corrupcin, tiene que ver con decisiones estructurales, sobre la base de procedimientos eficaces, basados en la prevencin de conductas relacionadas con actos de corrupcin, en la participacin ciudadana, la observancia de las leyes y la racionalidad de las sanciones, por sealar algunos aspectos. Para la Iniciativa, el problema de la corrupcin no es nicamente originado por los servidores pblicos, sino que es un problema multifactorial que debe ser abordado por la sociedad en su conjunto, debido a que sus consecuencias pueden ser variadas y diversas. Por ello, la prevencin y el combate a las prcticas de corrupcin, constituyen un aspecto de inters nacional que debe estar latente de manera permanente en la agenda pblica, para la bsqueda de soluciones integrales que abonen en la erradicacin de esta problemtica que desafortunadamente se encuentra presente en los rdenes de gobierno. En tal virtud, la Iniciativa coincide con quienes estiman que fortalecer los principios ticos de la funcin pblica, prevenir y combatir eficazmente los fenmenos delictivos inherentes y afirmar el respeto a la legalidad como eje central de la funcin pblica, constituye una obligacin consubstancial a la construccin de un nuevo marco jurdico en materia de responsabilidades de los servidores pblicos. Por tanto, la Iniciativa propone lo siguiente: El ejercicio de la accin penal, ser compartido por el Ministerio Pblico y una Fiscala General de Combate a la Corrupcin. Se propone expedir una Ley General de Combate a la Corrupcin que establezca, como mnimo, las polticas y medidas preventivas, los tipos de responsabilidades de los servidores pblicos, sus causas de procedencia y procedimientos, incluidos los tipos penales relacionados con actos de corrupcin y sus sanciones, la distribucin de competencias, as como las formas de coordinacin entre la Federacin, el Distrito Federal, los Estados y los municipios en la aplicacin de esta ley; adems de un Registro de Servidores Pblicos y su Patrimonio.
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Se prev la coordinacin de los rganos penales y administrativos con la entidad superior de fiscalizacin de la Federacin, al otorgrsele la facultad de darles vista cuando tenga el conocimiento de algn caso de la competencia de aquellos, as como de coadyuvar en el procedimiento correspondiente. Se crea la Fiscala General de Combate a la Corrupcin, como un rgano autnomo encargado de la investigacin y persecucin de los delitos en materia de corrupcin para el orden federal, pero con capacidad de atraccin de los asuntos locales de acuerdo a ciertos criterios. Esta Fiscala respetar todas las garantas penales y funcionar en los mismos trminos que el Ministerio Pblico, pero especializada en la materia de corrupcin. Se crea tambin la Comisin Nacional de Combate a la Corrupcin, como un rgano autnomo colegiado con capacidad de fiscalizar los recursos pblicos, sin invadir facultades de la Auditora Superior de la Federacin; tambin podr investigar y sancionar en su caso las responsabilidades administrativas de los servidores pblicos y de los particulares. Estar integrada por siete comisionados que sern designados por el Senado de la Repblica y que durarn siete aos en su encargo. Se modifica el artculo 113 constitucional para que no se refiera a las leyes de responsabilidades administrativas de los servidores pblicos, sino del combate a la corrupcin como funcin de los tres niveles de gobierno, mediante acciones para prevenir, detectar, investigar y sancionar todo acto u omisin que afecte la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad, eficiencia y respeto a los derechos humanos que debe de observarse en el desempeo de un empleo, cargo o comisin pblicos. Los tres niveles de gobierno conformarn el Sistema Nacional de Combate a la Corrupcin (SNCC), el cual se integrar por instancias, instrumentos, polticas, acciones y servicios tendientes a prevenir, detectar, sancionar y erradicar la corrupcin, en los trminos que al efecto establezca la ley general que expida el Congreso de la Unin. Lo que incluye asistencia en los tres niveles de gobierno con el fin de identificar, rastrear, asegurar y, en su caso, decomisar bienes obtenidos o derivados de la comisin de actos de corrupcin. La instancia de coordinacin del Sistema Nacional de Combate a la Corrupcin ser el Consejo Nacional de Combate a la Corrupcin (CNCC), integrado por representantes de los tres poderes, as como por los comisionados presidentes
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de la Comisin Federal de Combate a la Corrupcin, de las Comisiones Estatales y del Distrito Federal. Dicho Consejo contar con un rgano consultivo integrado por cinco consejeros ciudadanos pertenecientes al sector acadmico y de la sociedad civil, elegidos por las dos terceras partes de los miembros presentes del Senado o por la Comisin Permanente. Se define el concepto de corrupcin como una funcin a cargo de la Federacin, los Estados, el Distrito Federal y sus rganos poltico-administrativos de sus demarcaciones territoriales, y los municipios en sus respectivos mbitos de competencia, que comprende todas aquellas acciones tendientes a prevenir, detectar, investigar y sancionar todo acto u omisin de los servidores pblicos o de particulares que implique: i. ii. iii. La autorizacin, manejo, uso o supervisin indebida de fondos o recursos pblicos. Las omisiones en el cumplimiento de obligaciones de los servidores pblicos que ocasionen deficiencias o consecuencias graves en el servicio pblico. El favorecer o inducir favores, privilegios o ventajas de manera indebida a un tercero, o a su propia persona, por parte de los servidores pblicos, en las decisiones bajo su competencia o supervisin. Adems de la solicitud y/o recepcin bajo conocimiento de los mismos por parte de cualquier persona fsica o moral, para si, para un tercero o mediante interpsita persona. El obtener beneficios de cualquier tipo, fuera de sus prestaciones oficiales, para un servidor pblico, ya sea directamente o por interpsita persona, por su participacin en el ejercicio de sus funciones. As como el ofrecer u otorgar los mismos a servidores pblicos de manera directa, o por interpsita persona, por parte de cualquier persona fsica o moral. El promover o celebrar actos administrativos en donde exista conflicto de intereses. El Sistema Nacional de Combate a la Corrupcin estar sujeto a las siguientes bases mnimas: Establecer y promover polticas en materia de prevencin, control y disuasin de la corrupcin con carcter integral, en especial sobre las causas que generan dichos actos; 21
iv.
v. vi.
vii.
La formulacin de propuestas para el Programa Nacional de Combate a la Corrupcin en los trminos de la ley de la materia, as como la evaluacin del mismo; El fortalecimiento de mecanismos de coordinacin entre los distintos rdenes de gobierno para desarrollar programas y acciones conjuntas en temas de prevencin, deteccin y combate a la corrupcin; La homologacin y mejora de los procedimientos de responsabilidades de los servidores pblicos, en los tres rdenes de gobierno; El establecimiento de mecanismos de participacin ciudadana en el proceso de atencin de denuncias contra la corrupcin y la indebida actuacin de servidores pblicos; El establecimiento de programas y acciones para fomentar en la sociedad valores culturales y cvicos, que induzcan el respeto a la legalidad, as como para difundir la tica en el servicio pblico; La expedicin de polticas en materia de suministro, intercambio, sistematizacin y actualizacin de la informacin que sobre prevencin, deteccin y combate a la corrupcin generen las instituciones de los tres rdenes de gobierno; El establecimiento de un sistema de indicadores que proporcione datos sobre actos de corrupcin en el servicio pblico y el establecimiento de medidas correctivas; La evaluacin del cumplimiento de los objetivos y metas del Programa Nacional de Combate a la Corrupcin; La emisin de recomendaciones para la mejora de procedimientos administrativos y la prevencin de las prcticas de corrupcin; El establecimiento de mecanismos que fomenten, entre otros aspectos, la necesidad de que la sociedad coadyuve en los procesos de evaluacin de las polticas de prevencin y deteccin de la corrupcin; y
viii.
ix. x.
xi.
xii.
xiii.
xiv. xv. xvi.
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xvii.
La promocin de fondos de ayuda federal para la prevencin, deteccin y combate a la corrupcin, los cuales sern aportados entidades federativas y municipios para ser destinados exclusivamente a estos fines. Se prevn rganos autnomos espejo en las entidades federativas y en el Distrito Federal con las funciones de la Fiscala General de Combate a la Corrupcin as como de la Comisin Nacional de Combate a la Corrupcin.
D. ANLISIS A LOS MODELOS DE ANTICORRUPCIN PROPUESTOS
D.1 Modelos institucionales de anticorrupcin propuestos En trminos conceptuales, las Iniciativas proponen la constitucin de rganos constitucionales autnomos para combatir a la corrupcin por diferentes vas: El modelo expuesto por los Grupos Parlamentarios del PRI y del PVEM consiste en instituir una Comisin Nacional Anticorrupcin que tiene facultades para prevenir, investigar y sancionar conductas de corrupcin en la esfera administrativa. Tratndose del mbito penal, la Comisin tiene la atribucin de turnar ante el ministerio pblico el expediente y coadyuvar con ste en la investigacin. El modelo propuesto por el Grupo Parlamentario del PRD consiste en crear una Agencia Nacional para el Combate a la Corrupcin que tiene facultades para prevenir, investigar y perseguir conductas de corrupcin en la esfera penal. Tratndose del mbito administrativo, la Agencia tiene la atribucin de turnar ante las instancias competentes el expediente. El primer modelo propuesto por el Grupo Parlamentario del PAN consiste en instituir el Instituto Nacional Anticorrupcin y Control, rgano al que le corresponde la prevencin y el combate de la corrupcin, la vigilancia, seguimiento, control, inspeccin, evaluacin y en su caso sancin de todos los servidores pblicos de los poderes de la unin, as como de los rganos constitucionales autnomos y cualquier otra institucin o persona que utilice, participe, aplique, maneje o administre recursos federales. Asimismo, perfeccionar el desempeo de cualquier servidor pblico y la innovacin de los 23
procesos para hacer efectivo su actuar as como la investigacin de los delitos cometidos por servidores pblicos a travs de una Fiscala Especial a su cargo y en caso de ser procedente, ejercitar la accin penal ante los tribunales correspondientes en los trminos de la ley. El segundo modelo plantea la creacin de dos rganos autnomos. Una Fiscala General de Combate a la Corrupcin, que llevara a cabo la investigacin criminal de los delitos de corrupcin, y una Comisin Nacional de Combate a la Corrupcin que se encargara de los actos de corrupcin desde la perspectiva administrativa, pero adems, con facultades de fiscalizacin, de revisin de contratos y para promover una cultura de legalidad en el pas. La actuacin de estos rganos constitucionales se enmarcara dentro de un sistema nacional de combate a la corrupcin que actuara de manera coordinada. Las iniciativas contemplan tambin crear rganos similares en las entidades federativas para la corrupcin estatal y municipal, de manera que el combate a la corrupcin en Mxico estara descansando totalmente en instituciones autnomas. Si bien los modelos propuestos descansan en la constitucin de rganos autnomos la diferencia esencial radica en que el rgano planteado por los Grupos Parlamentarios radica en que en un caso se le da la facultad de sancin de las conductas de corrupcin en el mbito administrativo, mientras que en otro se le da la facultad en el mbito penal y en otro ms se le dan ambas al mismo rgano o a dos rganos constitucionales distintos. Las principales coincidencias entre las iniciativas se presentan a continuacin: Coincidencias entre las Iniciativas
COINCIDENCIA 1. Facultad del Congreso para legislar en materia de anticorrupcin OBSERVACIONES PRI - PVEM y PA: se aade una nueva facultad para expedir la ley federal en la materia (la corrupcin es un delito federal de aplicacin general). 1 PRD y PAN : se le da la facultad al Congreso de expedir una ley general. Las Iniciativas contemplan que dicha facultad se ejerza en trminos de la ley secundaria. PRI PVEM las contemplan entre la Comisin, las entidades federativas y los Municipios. El PRD no la contempla para el
2. Facultad de atraccin de investigaciones de Entidades Federativas y Municipios 3. Facultad para interponer controversias constitucionales
1
Se tom como referente a la segunda Iniciativa del Grupo Parlamentario del PAN.
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COINCIDENCIA sobre actos y disposiciones generales 4. Facultad del rgano anticorrupcin para interponer acciones de inconstitucionalidad 5. Caractersticas generales del rgano anticorrupcin
OBSERVACIONES caso de los Municipios, slo para las entidades federativas. PRI PVEM y PAN incluyen a los tratados internacionales. El PRD no incluye a los tratados. PRI PVEM (Comisin Nacional Anticorrupcin): organismo pblico autnomo con personalidad jurdica y patrimonio propios. Se rige por los principios de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad, objetividad y profesionalismo. PRD (Agencia Nacional para el Combate a la Corrupcin): Autonoma para investigar, tcnica, presupuestal y operativa. Personalidad jurdica y patrimonio propio. PAN Fiscala General de Combate a la Corrupcin: autonoma de gestin y presupuestaria, personalidad jurdica y patrimonio propios y regir su actuacin bajo los principios de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad, objetividad y profesionalismo. Comisin Nacional de Combate a la Corrupcin: rgano autnomo, investigador, fiscalizador de recursos pblicos federales que realicen los servidores pblicos federales y locales, as como los particulares y sancionador (va administrativa). PRI PVEM: 4 comisionados y un comisionado Presidente por un periodo de 7 aos no renovables. Todos escalonados PRD: 7 fiscales escalonados por un periodo de 7 aos no renovables. PAN Fiscala: un Fiscal por un periodo de 7 aos. Comisin: 7 comisionados por un periodo de 7 aos. PRI PVEM: seala que la coordinacin se dar en los trminos dispuestos por la Ley. PRD: desarrolla los trminos de la coordinacin y la coadyuvancia entre ambas instancias y adems mandata la coordinacin con los rganos de fiscalizacin estatales y con los rganos de transparencia e informacin. PAN: se crea el sistema nacional de combate a la corrupcin para garantizar la adecuada coordinacin. PRI PVEM (Consejo Nacional por la tica Pblica): es de naturaleza interinstitucional, integrado por funcionarios y
6. Integrantes del rgano anticorrupcin
7. Coordinacin con la ASF
8. Integracin del Consejo del
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COINCIDENCIA rgano
OBSERVACIONES ciudadanos. Lo Preside el Presidente de la Repblica. La ley sealar su composicin, atribuciones especficas e integracin. PRD (Consejo Consultivo): 10 ciudadanos electos por el Senado con nombramientos de 5 aos renovables por una sola vez. Se cuidar la paridad de gnero y la integracin de jvenes (se fijan cuotas). PAN (rgano Consultivo): 5 consejeros ciudadanos pertenecientes al sector acadmico y de la sociedad civil quienes sern nombrados por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes de la Cmara de Senadores, con votacin calificada. PRI PVEM: promover acciones para fortalecer la tica de la sociedad y coordinar a las instancias de gobierno encargadas de prevenir y combatir la corrupcin. PRD: observar y dar seguimiento a la Agencia; elaborar propuestas de polticas, programas y proyectos y emitir recomendaciones a dependencias y entidades de los tres rdenes de gobierno contra la corrupcin. PAN: coadyuvar con el sistema nacional de combate a la corrupcin. PRI PVEM: las entidades federativas crearn comisiones con las caractersticas de la Comisin Nacional. PRD: las entidades federativas crearn Agencias estatales con las caractersticas de la Nacional, pero adems, la Agencia Nacional tendr oficinas en los estados. PAN: Las entidades federativas establecern organismos autnomos de la misma naturaleza que la Fiscala y la Comisin. PRI - PVEM y PAN: reubican el texto. PRD: lo mantienen en la ubicacin actual.
9. Objeto del Consejo del rgano
10. rganos anticorrupcin en las entidades federativas
11. Responsabilidad patrimonial del Estado
Por su parte, las principales diferencias son: Diferencias entre las Iniciativas
Divergencia 1. Ejercicio de la accin penal en actos de PRI PVEM Lo tiene el MP. La Comisin arma los expedientes y coadyuva con el MP. PRD Lo tiene la Agencia Nacional y el MP coadyuva. PAN Lo tiene la Fiscala.
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Divergencia corrupcin
PRI PVEM La Comisin tiene atribuciones para sancionar al MP si ste no cumple. La Comisin impone las sanciones y los tribunales colegiados de circuito especializados del PJF las revisan (los tribunales de justicia fiscal y administrativa dejan de tener la facultad de revisin). Se contempla para delitos de corrupcin.
PRD
PAN
2. Aplicacin de sanciones administrativas
Las autoridades competentes las imponen y las revisan en los trminos vigentes.
La facultad la tiene la Comisin.
3. Confiscacin de bienes
La Agencia Nacional le tiene que pedir al juez competente la confiscacin de bienes, mismos que se destinarn a ciencia y tecnologa, educacin media superior y superior y al combate a la corrupcin. Es una facultad exclusiva del Senado (2/3 partes) a propuesta de la sociedad civil favoreciendo igualdad de gnero.
Se contempla en los trminos constitucionales vigentes.
4. Mecanismo de nombramiento de los miembros del rgano Constitucional Autnomo
Presidente designa y Senado puede objetar por 2/3 en un plazo de 30 das. Si objeta, Presidente vuelve a designar y Senado puede objetar. Si se objeta por segunda vez, el Presidente nombra directamente a una tercera persona. El Presidente de la Repblica incluye en su designacin el que ser el Presidente del rgano Constitucional. Los requisitos se establecern en la ley secundaria.
Facultad exclusiva del Senado (2/3 partes de los integrantes de la Cmara de Senadores). En el caso de la Comisin, los Consejeros eligen a su presidente.
El Senado elige al Presidente.
5. Requisitos para ser miembro del rgano Constitucional
Mexicano por nacimiento, 30 aos de edad, abogado con experiencia de 10 aos y residencia de 2 aos en el pas.
Fiscala: Los mismos establecidos para ser Procurador General de la Repblica. Comisin: para ser consejero la ley los determinar Lo contempla (se promueve
6. Amparo
Lo contempla (se promueve
No lo contempla.
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Divergencia contra procedimiento sancionador del rgano Constitucional. 7. Listado de sanciones por faltas administrativas: suspensin, destitucin, inhabilitacin y econmicas. 8. Objeto del rgano anticorrupcin.
PRI PVEM ante Tribunales Colegiados de Circuito especializados del PJF).
PRD
PAN ante Tribunales Colegiados de Circuito del PJF). La persecucin de los delitos se promover ante los tribunales del Poder Judicial.
Lo contempla (se elimina del texto vigente la referencia a los delitos de enriquecimiento ilcito y en su lugar se remite a la legislacin federal).
Se mantiene el texto vigente.
Se remite a la ley general.
Objeto: prevencin, combate, investigacin y sancin de las responsabilidades administrativas. Promover ante la autoridad competente las responsabilidades penales.
Objeto: prevencin, combate, investigacin, persecucin y ejercicio de la accin penal. Promover ante la autoridad competente las responsabilidades administrativas.
Objeto Fiscala: investigar y perseguir los delitos del orden federal en materia de corrupcin que determine la ley, as como del ejercicio de la accin penal ante los tribunales por la comisin de los mismos (servidores pblicos de los tres rdenes de gobierno y particulares). Comisin: fiscalizar la adecuada administracin y aplicacin de los recursos pblicos federales que realicen los servidores pblicos federales y locales, as como los particulares, fideicomisos, fondos, mandatos o cualquiera otra figura anloga; as como prevenir, conocer e investigar las conductas que, en el mbito federal, puedan constituir responsabilidades administrativas y, en su caso, aplicar las sanciones administrativas que
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Divergencia
PRI PVEM
PRD
PAN correspondan en los trminos de la ley general
9. Acceso a la informacin protegida.
La exposicin de motivos de la Iniciativa dice que la ley establecer que la CNA no estar impedida por los secretos fiduciario, bancario y fiscal y se proteger la identidad del denunciante. Pero esto no est asentado en el articulado. Habr una ley federal de aplicacin obligatoria para los tres rdenes de gobierno. Dicha ley normar las faltas y delitos y distribuir competencias entre los tres rdenes de gobierno (caso similar: Ley Federal del Trabajo). La ley secundaria sealar su organizacin.
La Agencia Nacional tiene que pedir al juez competente la informacin protegida por los secretos fiscal, bancario y fiduciario.
No les aplica ninguna restriccin a las labores de los dos rganos.
10. Ley secundaria.
Habr una ley general y cada rgano legislativo de las entidades federativas expedir su propia ley para el combate a la corrupcin y normar sus propias Agencias estatales.
Habr una ley general que contemplar tanto las faltas administrativas como los tipos penales y cada rgano legislativo de las entidades federativas expedir su propia ley para normar rganos locales.
11. Organizacin del rgano.
Habr una oficina por cada entidad federativa a cargo de un fiscal estatal. El Pleno podr revisar las determinaciones de los fiscales estatales. S lo contempla.
La Fiscala estar a cargo de un Fiscal. La Comisin es colegiada.
12. Juicio poltico a los miembros del rgano 13. Prescripcin de las faltas de corrupcin
No lo contempla
S lo contempla.
5 aos mnimo
No lo contempla.
No lo contempla.
D.2 Diferencia entre las responsabilidades administrativas y las penales Conforme a la ltima edicin del Diccionario de la Real Academia de la Lengua, el trmino responsabilidad tiene cuatro acepciones:
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1. f. Cualidad de responsable. 2. f. Deuda, obligacin de reparar y satisfacer, por s o por otra persona, a consecuencia de un delito, de una culpa o de otra causa legal. 3. f. Cargo u obligacin moral que resulta para alguien del posible yerro en cosa o asunto determinado. 4. f. Der. Capacidad existente en todo sujeto activo de derecho para reconocer y aceptar las consecuencias de un hecho realizado libremente. En el derecho moderno, la deuda es distinta de la responsabilidad, pues esta ltima nace en los casos de incumplimiento de la obligacin y vincula el patrimonio del deudor en garanta del deber que ste tiene de responder. Es decir, de la deuda nace la pretensin de cumplimiento de una obligacin. De acuerdo con Ferrara, deuda y responsabilidad son dos aspectos o momentos de un mismo fenmeno ms que relaciones independientes.2 En trminos del servicio pblico, la responsabilidad puede definirse como la obligacin de responder por los daos y perjuicios causados por autoridades, funcionarios o servidores pblicos, misma que puede ser de varios tipos: penal, civil, laboral, administrativa y poltica. La responsabilidad de un servidor pblico surge cuando en ejercicio de sus funciones incumple las obligaciones o los deberes que la ley le impone. Dicha responsabilidad es contra los sujetos lesionados o contra el Estado. De ah que por esta causa, surgen las responsabilidades administrativas, que son independientes de otras responsabilidades que den lugar dependiendo del tipo de conducta u omisin. Cuando un servidor pblico provoca un dao o lesiona valores protegidos por las leyes penales, la responsabilidad es penal aplicndose en consecuencia los procedimientos y sanciones de esa naturaleza; cuando llevan a cabo funciones de gobierno y de alta direccin, y desde esa posicin afectan intereses pblicos fundamentales o el buen despacho de los asuntos de la entidad u rgano donde trabajan, da lugar a una responsabilidad poltica; y cuando en el desempeo de su empleo, cargo o comisin incumplen con las obligaciones previstas en las normas aplicables para salvaguardar la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia en el ejercicio de la funcin pblica, entre otros, la naturaleza de la responsabilidad es administrativa. Los diferentes tipos de responsabilidades en que pueden incurrir los servidores pblicos estn sealados en el artculo 109 de la Carta Magna:
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Ferrara, Trattato, vol. 1, parte 1.
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Artculo 109. El Congreso de la Unin y las Legislaturas de los Estados, dentro de los mbitos de sus respectivas competencias, expedirn las leyes de responsabilidades de los servidores pblicos y las dems normas conducentes a sancionar a quienes, teniendo este carcter, incurran en responsabilidad, de conformidad con las siguientes prevenciones: I. Se impondrn, mediante juicio poltico, las sanciones indicadas en el artculo 110 a los servidores pblicos sealados en el mismo precepto, cuando en el ejercicio de sus funciones incurran en actos u omisiones que redunden en perjuicio de los intereses pblicos fundamentales o de su buen despacho. No procede el juicio poltico por la mera expresin de ideas. II. La comisin de delitos por parte de cualquier servidor pblico ser perseguida y sancionada en los trminos de la legislacin penal; y III. Se aplicarn sanciones administrativas a los servidores pblicos por los actos u omisiones que afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deban observar en el desempeo de sus empleos, cargos o comisiones. Los procedimientos para la aplicacin de las sanciones mencionadas se desarrollarn autnomamente. No podrn imponerse dos veces por una sola conducta sanciones de la misma naturaleza. Las leyes determinarn los casos y las circunstancias en los que se deba sancionar penalmente por causa de enriquecimiento ilcito a los servidores pblicos que durante el tiempo de su encargo, o por motivos del mismo, por s o por interpsita persona, aumenten substancialmente su patrimonio, adquieran bienes o se conduzcan como dueos sobre ellos, cuya procedencia lcita no pudiesen justificar. Las leyes penales sancionarn con el decomiso y con la privacin de la propiedad de dichos bienes, adems de las otras penas que correspondan. Cualquier ciudadano, bajo su ms estricta responsabilidad y mediante la presentacin de elementos de prueba, podr formular denuncia ante la Cmara de Diputados del Congreso de la Unin respecto de las conductas a las que se refiere el presente artculo. Este artculo ya ha sido interpretado por la Suprema Corte de Justicia en la siguiente tesis:
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Registro No. 3578 Novena poca. Asunto: amparo en revisin 237/94. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta III, Abril de 1996, pgina 94. Tesis: P. LX/96 Tesis Aislada Materia(s): Administrativa, Constitucional TITULO CUARTO CONSTITUCIONAL. De acuerdo con lo dispuesto por los artculos 108 al 114 de la Constitucin Federal, el sistema de responsabilidades de los servidores pblicos se conforma por cuatro vertientes: A).- La responsabilidad poltica para ciertas categoras de servidores pblicos de alto rango, por la comisin de actos u omisiones que redunden en perjuicio de los intereses pblicos fundamentales o de su buen despacho; B).- La responsabilidad penal para los servidores pblicos que incurran en delito; C).- La responsabilidad administrativa para los que falten a la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia en la funcin pblica, y D).- La responsabilidad civil para los servidores pblicos que con su actuacin ilcita causen daos patrimoniales. Por lo dems, el sistema descansa en un principio de autonoma, conforme al cual para cada tipo de responsabilidad se instituyen rganos, procedimientos, supuestos y sanciones propias, aunque algunas de stas coincidan desde el punto de vista material, como ocurre tratndose de las sanciones econmicas aplicables tanto a la responsabilidad poltica, a la administrativa o penal, as como la inhabilitacin prevista para las dos primeras, de modo que un servidor pblico puede ser sujeto de varias responsabilidades y, por lo mismo, susceptible de ser sancionado en diferentes vas y con distintas sanciones. Amparo en revisin 237/94. Federico Vera Copca y otro. 23 de octubre de 1995. Unanimidad de once votos. Ponente: Juan Daz Romero. Secretaria: Adriana Campuzano de Ortiz El Tribunal Pleno, en su sesin privada celebrada el quince de abril en curso, aprob, con el nmero LX/1996, la tesis que antecede; y determin que la
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votacin es idnea para integrar tesis de jurisprudencia. Mxico, Distrito Federal, a quince de abril de mil novecientos noventa y seis.
El origen moderno de la responsabilidad administrativa est en 1982, cuando en la Constitucin y en la legislacin se estableci su naturaleza, objeto, finalidad y rgimen, distinguindola de la penal. Lo anterior en razn del inters del Estado mexicano de proteger los valores del ejercicio de la funcin pblica, segn lo consigna el artculo 109 constitucional antes descrito. Por su parte, la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Pblicos, en su artculo 7, dispone lo siguiente: ARTICULO 7.- Ser responsabilidad de los sujetos de la Ley ajustarse, en el desempeo de sus empleos, cargos o comisiones, a las obligaciones previstas en sta, a fin de salvaguardar los principios de legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que rigen en el servicio pblico. La mencionada ley no define ni precisa los principios constitucionales a salvaguardar enunciados en el artculo 109 antes transcrito, sino que los reproduce en su letra, pero incluyendo en el artculo 8, en lugar de tales definiciones, un catlogo de obligaciones y deberes, cuyo incumplimiento da lugar a una responsabilidad administrativa: ARTICULO 8.- Todo servidor pblico tendr las siguientes obligaciones: I.- Cumplir el servicio que le sea encomendado y abstenerse de cualquier acto u omisin que cause la suspensin o deficiencia de dicho servicio o implique abuso o ejercicio indebido de un empleo, cargo o comisin; II.- Formular y ejecutar los planes, programas y presupuestos correspondientes a su competencia, y cumplir las leyes y la normatividad que determinen el manejo de recursos econmicos pblicos; III.- Utilizar los recursos que tenga asignados y las facultades que le hayan sido atribuidas para el desempeo de su empleo, cargo o comisin, exclusivamente para los fines a que estn afectos; IV.- Rendir cuentas sobre el ejercicio de las funciones que tenga conferidas y coadyuvar en la rendicin de cuentas de la gestin pblica federal,
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proporcionando la documentacin e informacin que le sea requerida en los trminos que establezcan las disposiciones legales correspondientes; V.- Custodiar y cuidar la documentacin e informacin que por razn de su empleo, cargo o comisin, tenga bajo su responsabilidad, e impedir o evitar su uso, sustraccin, destruccin, ocultamiento o inutilizacin indebidos; VI.- Observar buena conducta en su empleo, cargo o comisin, tratando con respeto, diligencia, imparcialidad y rectitud a las personas con las que tenga relacin con motivo de ste; VII.- Comunicar por escrito al titular de la dependencia o entidad en la que preste sus servicios, las dudas fundadas que le suscite la procedencia de las rdenes que reciba y que pudiesen implicar violaciones a la Ley o a cualquier otra disposicin jurdica o administrativa, a efecto de que el titular dicte las medidas que en derecho procedan, las cuales debern ser notificadas al servidor pblico que emiti la orden y al interesado; VIII.- Abstenerse de ejercer las funciones de un empleo, cargo o comisin, por haber concluido el perodo para el cual se le design, por haber sido cesado o por cualquier otra causa legal que se lo impida; IX.- Abstenerse de disponer o autorizar que un subordinado no asista sin causa justificada a sus labores, as como de otorgar indebidamente licencias, permisos o comisiones con goce parcial o total de sueldo y otras percepciones; X.- Abstenerse de autorizar la seleccin, contratacin, nombramiento o designacin de quien se encuentre inhabilitado por resolucin de autoridad competente para ocupar un empleo, cargo o comisin en el servicio pblico; XI.- Excusarse de intervenir, por motivo de su encargo, en cualquier forma en la atencin, tramitacin o resolucin de asuntos en los que tenga inters personal, familiar o de negocios, incluyendo aqullos de los que pueda resultar algn beneficio para l, su cnyuge o parientes consanguneos o por afinidad hasta el cuarto grado, o parientes civiles, o para terceros con los que tenga relaciones profesionales, laborales o de negocios, o para socios o sociedades de las que el servidor pblico o las personas antes referidas formen o hayan formado parte. El servidor pblico deber informar por escrito al jefe inmediato sobre la atencin, trmite o resolucin de los asuntos a que hace referencia el prrafo anterior y
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que sean de su conocimiento, y observar sus instrucciones por escrito sobre su atencin, tramitacin y resolucin, cuando el servidor pblico no pueda abstenerse de intervenir en ellos; XII.- Abstenerse, durante el ejercicio de sus funciones, de solicitar, aceptar o recibir, por s o por interpsita persona, dinero, bienes muebles o inmuebles mediante enajenacin en precio notoriamente inferior al que tenga en el mercado ordinario, donaciones, servicios, empleos, cargos o comisiones para s, o para las personas a que se refiere la fraccin XI de este artculo, que procedan de cualquier persona fsica o moral cuyas actividades profesionales, comerciales o industriales se encuentren directamente vinculadas, reguladas o supervisadas por el servidor pblico de que se trate en el desempeo de su empleo, cargo o comisin y que implique intereses en conflicto. Esta prevencin es aplicable hasta un ao despus de que se haya retirado del empleo, cargo o comisin. Habr intereses en conflicto cuando los intereses personales, familiares o de negocios del servidor pblico puedan afectar el desempeo imparcial de su empleo, cargo o comisin. Una vez concluido el empleo, cargo o comisin, el servidor pblico deber observar, para evitar incurrir en intereses en conflicto, lo dispuesto en el artculo 9 de la Ley; En el caso del personal de los centros pblicos de investigacin, los rganos de gobierno de dichos centros, con la previa autorizacin de su rgano de control interno, podrn determinar los trminos y condiciones especficas de aplicacin y excepcin a lo dispuesto en esta fraccin, tratndose de los conflictos de intereses que puede implicar las actividades en que este personal participe o se vincule con proyectos de investigacin cientfica y desarrollo tecnolgico en relacin con terceros de conformidad con lo que establezca la Ley de Ciencia y Tecnologa; XIII.- Desempear su empleo, cargo o comisin sin obtener o pretender obtener beneficios adicionales a las contraprestaciones comprobables que el Estado le otorga por el desempeo de su funcin, sean para l o para las personas a las que se refiere la fraccin XI; XIV.- Abstenerse de intervenir o participar indebidamente en la seleccin, nombramiento, designacin, contratacin, promocin, suspensin, remocin, cese, rescisin del contrato o sancin de cualquier servidor pblico, cuando 35
tenga inters personal, familiar o de negocios en el caso, o pueda derivar alguna ventaja o beneficio para l o para las personas a las que se refiere la fraccin XI; XV.- Presentar con oportunidad y veracidad las declaraciones de situacin patrimonial, en los trminos establecidos por la Ley; XVI.- Atender con diligencia las instrucciones, requerimientos o resoluciones que reciba de la Secretara, del contralor interno o de los titulares de las reas de auditora, de quejas y de responsabilidades, conforme a la competencia de stos; XVII.- Supervisar que los servidores pblicos sujetos a su direccin, cumplan con las disposiciones de este artculo; XVIII.- Denunciar por escrito ante la Secretara o la contralora interna, los actos u omisiones que en ejercicio de sus funciones llegare a advertir respecto de cualquier servidor pblico que pueda constituir responsabilidad administrativa en los trminos de la Ley y dems disposiciones aplicables; XIX.- Proporcionar en forma oportuna y veraz, toda informacin y datos solicitados por la institucin a la que legalmente le competa la vigilancia y defensa de los derechos humanos. En el cumplimiento de esta obligacin, adems, el servidor pblico deber permitir, sin demora, el acceso a los recintos o instalaciones, expedientes o documentacin que la institucin de referencia considere necesario revisar para el eficaz desempeo de sus atribuciones y corroborar, tambin, el contenido de los informes y datos que se le hubiesen proporcionado; XIX-A.- Responder las recomendaciones que les presente la institucin a la que legalmente le competa la vigilancia y defensa de los derechos humanos, y en el supuesto de que se decida no aceptar o no cumplir las recomendaciones, deber hacer pblica su negativa, fundndola y motivndola en trminos de lo dispuesto por el Apartado B, del artculo 102 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos y por el artculo 46 de la Ley de la Comisin Nacional de los Derechos Humanos; XIX-B.- Atender los llamados de la Cmara de Senadores o en sus recesos de la Comisin Permanente, a comparecer ante dichos rganos legislativos, a efecto de que expliquen el motivo de su negativa a aceptar o cumplir las recomendaciones de la institucin a la que legalmente le competa la vigilancia y
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defensa de los derechos humanos, en trminos del Apartado B, del artculo 102 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos; XX.- Abstenerse, en ejercicio de sus funciones o con motivo de ellas, de celebrar o autorizar la celebracin de pedidos o contratos relacionados con adquisiciones, arrendamientos y enajenacin de todo tipo de bienes, prestacin de servicios de cualquier naturaleza y la contratacin de obra pblica o de servicios relacionados con sta, con quien desempee un empleo, cargo o comisin en el servicio pblico, o bien con las sociedades de las que dichas personas formen parte. Por ningn motivo podr celebrarse pedido o contrato alguno con quien se encuentre inhabilitado para desempear un empleo, cargo o comisin en el servicio pblico; XXI.- Abstenerse de inhibir por s o por interpsita persona, utilizando cualquier medio, a los posibles quejosos con el fin de evitar la formulacin o presentacin de denuncias o realizar, con motivo de ello, cualquier acto u omisin que redunde en perjuicio de los intereses de quienes las formulen o presenten; XXII.- Abstenerse de aprovechar la posicin que su empleo, cargo o comisin le confiere para inducir a que otro servidor pblico efecte, retrase u omita realizar algn acto de su competencia, que le reporte cualquier beneficio, provecho o ventaja para s o para alguna de las personas a que se refiere la fraccin XI; XXIII.- Abstenerse de adquirir para s o para las personas a que se refiere la fraccin XI, bienes inmuebles que pudieren incrementar su valor o, en general, que mejoren sus condiciones, como resultado de la realizacin de obras o inversiones pblicas o privadas, que haya autorizado o tenido conocimiento con motivo de su empleo, cargo o comisin. Esta restriccin ser aplicable hasta un ao despus de que el servidor pblico se haya retirado del empleo, cargo o comisin, y XXIV.- Abstenerse de cualquier acto u omisin que implique incumplimiento de cualquier disposicin legal, reglamentaria o administrativa relacionada con el servicio pblico. El incumplimiento a lo dispuesto en el presente artculo dar lugar al procedimiento y a las sanciones que correspondan, sin perjuicio de las normas especficas que al respecto rijan en el servicio de las fuerzas armadas. Es importante sealar dos cosas: a) que la ley y la normatividad reglamentaria no sealan cmo se acredita en su caso una violacin a cada una de las obligaciones 37
listadas, por lo mismo, esta falta de precisin da pie a que la ley se aplique con mucha discrecionalidad, tanto para favorecer a un infractor como para perseguirlo por consigna, y b) que la responsabilidad administrativa abarca a todo tipo de servidor pblico, sin importar su nivel, institucin donde trabaje, nombramiento ni posicin jerrquica. Esto ltimo est claramente establecido en el primer prrafo del artculo 108 de la Constitucin Federal: Artculo 108. Para los efectos de las responsabilidades a que alude este Ttulo se reputarn como servidores pblicos a los representantes de eleccin popular, a los miembros del Poder Judicial Federal y del Poder Judicial del Distrito Federal, los funcionarios y empleados y, en general, a toda persona que desempee un empleo, cargo o comisin de cualquier naturaleza en el Congreso de la Unin, en la Asamblea Legislativa del Distrito Federal o en la Administracin Pblica Federal o en el Distrito Federal, as como a los servidores pblicos de los organismos a los que esta Constitucin otorgue autonoma, quienes sern responsables por los actos u omisiones en que incurran en el desempeo de sus respectivas funciones. Por su parte, el mismo artculo 109 tambin seala las responsabilidades penales en que pueden incurrir los servidores pblicos, mismas que se perseguirn autnomamente de las administrativas en trminos de la legislacin aplicable. A dicho fin, en el Cdigo Penal Federal se instituy el Ttulo Dcimo y Dcimo Primero para especificar los tipos de delitos en que incurren los servidores pblicos, mismos que se persiguen penalmente, a saber: 1. Ejercicio indebido de servicio pblico (artculo 214). 2. Abuso de autoridad (artculo 215). 3. Desaparicin forzada de personas (artculos 215-A, 215-B, 215-C y 215-D). 4. Coalicin de servidores pblicos (artculo 216). 5. Uso indebido de atribuciones y facultades (artculo 217). 6. Concusin (artculo 218). 7. Intimidacin (artculo 219).
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8. Ejercicio abusivo de funciones (artculo 220). 9. Trfico de influencia (artculo 221). 10. Cohecho (artculos 222 y 222 bis). 11. Peculado (artculo 223). 12. Enriquecimiento ilcito (artculo 224). 13. Delitos contra la administracin de justicia (artculo 225). 14. Ejercicio indebido del propio derecho (artculos 226 y 227). Cabe sealar que el segundo prrafo del artculo 212 del Cdigo Penal es claro al indicar que la responsabilidad penal abarca tambin a los particulares, tratndose de la comisin de delitos: Artculo 212.- Para los efectos de este Ttulo y el subsecuente es servidor pblico toda persona que desempee un empleo, cargo o comisin de cualquier naturaleza en la Administracin Pblica Federal centralizada o en la del Distrito Federal, organismos descentralizados, empresas de participacin estatal mayoritaria, organizaciones y sociedades asimiladas a stas, fideicomisos pblicos, en el Congreso de la Unin, o en los poderes Judicial Federal y Judicial del Distrito Federal, o que manejen recursos econmicos federales. Las disposiciones contenidas en el presente Ttulo, son aplicables a los Gobernadores de los Estados, a los Diputados a las Legislaturas Locales y a los Magistrados de los Tribunales de Justicia Locales, por la comisin de los delitos previstos en este ttulo, en materia federal. Se impondrn las mismas sanciones previstas para el delito de que se trate a cualquier persona que participe en la perpetracin de alguno de los delitos previstos en este Ttulo o el subsecuente. A diferencia de las faltas administrativas, el marco jurdico penal es bastante claro en cmo se acreditan los tipos de delitos. La distincin entre responsabilidades administrativas y penales proviene de la tradicin jurdica que se remonta a la poca del Presidente Benito Jurez quien instituy la filosofa del servicio pblico mexicano:
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Bajo el sistema federativo, los funcionarios pblicos, no pueden disponer de las rentas sin responsabilidad. No pueden gobernar a impulsos de una voluntad caprichosa, sino con sujecin a las leyes. No pueden improvisar fortunas, ni entregarse al ocio y a la disipacin, sino consagrarse asiduamente al trabajo, disponindose a vivir, en la honrada mediana que proporciona la retribucin que la ley les seala.3 De ah que doctrinariamente el servicio pblico en su origen fue concebido como un apostolado que busca el bien de los dems. Por eso las responsabilidades administrativas se disearon para quienes se apartan de dicho apostolado. Es decir, la responsabilidad administrativa es la que se origina en el servicio pblico, y surge del incumplimiento de las obligaciones propias del encargo, puesto o comisin legalmente establecidas. Por lo mismo ese incumplimiento es el que da ocasin al fincamiento de la responsabilidad y en su caso a la consecuente aplicacin de sanciones administrativas. Las responsabilidades penales surgieron despus cuando el Constituyente Permanente consider que dentro del servicio pblico ocurran conductas que contravienen los valores fundamentales de la sociedad; doctrinariamente se considera que stas responsabilidades son de mayor gravedad que las administrativas. Por lo mismo, las sanciones penales contemplan la privacin de la libertad como castigo, entre otras, porque se orientan a disuadir conductas que destruyen los bienes sociales ms amplios y a la consecucin de fines de tipo redistributivo, preventivo y socializador. En suma, la diferencia entre las responsabilidades administrativas y penales radica en los bienes jurdicos que se pretende tutelar cuando se castiga la conducta: las primeras para incentivar el cumplimiento de los deberes con la administracin pblica, en tanto que las segundas, la preservacin del Estado de derecho. Sirve de apoyo a esta afirmacin el siguiente criterio del Mximo Tribunal del pas: Novena poca Registro: 178141 Instancia: Primera Sala Tesis Aislada
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Discurso pronunciado por Benito Jurez, gobernador del estado de Oaxaca, ante la X Legislatura, al abrir el primer periodo de sus sesiones ordinarias. Oaxaca, julio 2 de 1852. Benito Jurez. Documentos, Discursos y Correspondencia. Seleccin y notas de Jorge L. Tamayo. Edicin digital coordinada por Hctor Cuauhtmoc Hernndez Silva. Versin electrnica para su consulta en internet: http://www.biblioteca.tv/artman2/publish/1852_153/Discurso_pronunciado_por_Benito_Ju_rez_gobernado r_del_estado_de_Oaxaca_ante_la_X_Legislatura_al_abrir_el_primer_periodo_de_sus_sesiones_ordinari as_printer.shtml.
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Fuente: Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta XXI, Junio de 2005 Materia(s): Penal, Administrativa Tesis: 1a. XL/2005 Pgina: 175 SANCIONES PENALES Y ADMINISTRATIVAS. SUS DIFERENCIAS. El artculo 21 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos establece, como uno de los principios sobre los cuales descansa todo el sistema de administracin de justicia en materia penal, que al Ministerio Pblico y a la Polica Judicial corresponde la persecucin de los delitos, en tanto que a los Jueces compete en exclusiva la imposicin de las penas; de donde se advierte que, para tales efectos, las penas deben considerarse como las sanciones derivadas de la comisin de ilcitos criminales, a fin de distinguirlas de las originadas por las faltas a los reglamentos gubernativos y de polica, a las cuales calific como infracciones. En este sentido, tratndose de servidores pblicos, la sancin administrativa deriva de una infraccin a las reglas que deben observar en el desempeo de sus funciones, contenidas en el artculo 47 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos, cuyo incumplimiento da lugar a iniciar el procedimiento respectivo y a la aplicacin de las sanciones previstas en dicha ley; en cambio, la sancin penal deriva de la comisin, por parte de cualquier sujeto, de un acto u omisin tipificados como delito por la legislacin penal, lo que implica que por ser diferentes las causas que generan las sanciones administrativas y las penales, la naturaleza de stas tambin sea distinta. Amparo directo en revisin 1710/2004. Csar Manuel Resndiz Snchez. 26 de enero de 2005. Cinco votos. Ponente: Olga Snchez Cordero de Garca Villegas. Secretaria: Leticia Flores Daz. Cabe mencionar que los procedimientos tendientes a la aplicacin de sanciones administrativas y penales son autnomos conforme al artculo 109 constitucional, es decir, son de naturaleza distinta, por lo tanto, su concurrencia en un mismo caso y en contra de una misma persona, no viola el principio non bis in idem. Por ello la imposicin de una sancin administrativa no impide que se instruya una averiguacin previa en contra del servidor pblico. As lo ha sostenido la Suprema Corte de Justicia al emitir la siguiente tesis:
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Registro No. 169211 Localizacin: Novena poca Instancia: Pleno Fuente: Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta XXVIII, Julio de 2008 Pgina: 7 Tesis: P. XV/2008 Tesis Aislada Materia(s): Administrativa RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA DE LOS SERVIDORES PBLICOS. PUEDE FINCARSE NO OBSTANTE QUE STOS SE ENCUENTREN SUJETOS A PROCEDIMIENTO PENAL POR LOS MISMOS HECHOS. La circunstancia de que un servidor pblico est sujeto a proceso penal por su probable responsabilidad en la comisin de un delito en el ejercicio de su empleo, cargo o comisin, no impide que se le sancione administrativamente por los mismos hechos, toda vez que los procedimientos de responsabilidad administrativa se instruyen para fincar exclusivamente la indicada responsabilidad por los actos u omisiones que afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que los servidores pblicos deben observar en el desempeo de sus empleos, cargos o comisiones, adems de que conforme al artculo 109 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, ambos procesos se desarrollan autnomamente. Esto es, como los procedimientos de responsabilidad administrativa de los servidores pblicos tienen como finalidad que los que sean indignos del cargo sean separados de l (va suspensin o destitucin), queden inhabilitados por determinado lapso para ocupar otro cargo pblico, y obligados a resarcir el perjuicio econmico causado, es indudable que tienen diversa naturaleza del procedimiento que se instaura de acuerdo a la legislacin penal. Procedimiento de responsabilidad administrativa 38/2003. 6 de febrero de 2007. Unanimidad de nueve votos. Ausente: Mariano Azuela Gitrn. Impedido: Sergio Salvador Aguirre Anguiano. Ponente: Genaro David Gngora Pimentel. Secretaria: Blanca Lobo Domnguez.
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El Tribunal Pleno, el catorce de enero en curso, aprob, con el nmero P. XV/2008, la tesis aislada que antecede. Mxico, Distrito Federal, a catorce de enero de dos mil ocho.
D.3 Conceptos doctrinarios de corrupcin En trminos simples, la corrupcin es el abuso de poder pblico para obtener beneficio particular. La corrupcin como fenmeno social aparece cuando un funcionario pblico es impulsado a actuar de modo distinto a los estndares normativos del sistema para favorecer intereses particulares a cambio de una recompensa. Corrupto es por lo tanto el comportamiento desviado de aquel que ocupa un papel en la estructura estatal (...) La corrupcin es un modo particular de ejercer influencia: influencia ilcita, ilegal e ilegtima. Esta se encuadra en referencia al funcionamiento de un sistema y, en particular, a su modo de tomar decisiones. Hay dos categoras de corrupcin en el servicio pblico: la primera acontece cuando los actos corruptos se cometen "d acuerdo con las reglas" y la segunda cuando las operaciones se desarrollan "en contra de las reglas". En el primer caso, un funcionario est recibiendo un beneficio de parte de un particular por llevar a cabo algo que debe hacer, segn lo dispone la ley. En el segundo caso, se cometen actos de corrupcin para obtener servicios que el funcionario tiene prohibido proporcionar. La corrupcin "de acuerdo con la ley y contra la ley" puede ocurrir a todos los niveles gubernamentales y oscila desde la "gran corrupcin" hasta las ms comunes y pequeas formas en la escala de la misma. El uso del trmino "corrupcin" es relativamente nuevo. La palabra en su actual sentido social y legal se refiere a la accin humana que viola las normas legales y los principios de la tica. Hay quienes al hablar de la corrupcin se refieren a los actos deshonestos en que incurren los empleados del Estado. Sin embargo, no es apropiado usar esta palabra en ese sentido nicamente, pues las leyes incriminan y castigan tambin a los particulares que se coluden con los funcionarios, as como la corrupcin de menores. La "corrupcin administrativa" debe verse como el genrico de los delitos que se cometen en el ejercicio de un cargo pblico mismos que toman forma en las siguientes conductas: a) Soborno o cohecho.- es el ms reiterativo de los delitos. Se comete normalmente a instancia del ciudadano y va desde la entrega de una pequea ddiva para evitar una sancin o para agilizar un trmite. 43
b) Concusin.- es una especie de extorsin hecha por el funcionario, que bajo la presin de su investidura, conmina al ciudadano a pagarle determinada cantidad de dinero bajo la amenaza de aplicarle todo el peso de la ley. c) Trfico de influencia.- se comete cuando el funcionario influye para conseguir a favor de alguien con quien tiene una relacin un fallo o decisin propicia, siempre que dicha influencia sea decisiva y que el beneficiario no tenga mritos suficientes. d) La malversacin.- consiste en desviar recursos pblicos hacia objetivos o metas distintos a los que consigna el presupuesto o la legislacin que los determina. f) Peculado.- el funcionario se enriquece o enriquece a otros ilegalmente en perjuicio del Estado mediante el uso en provecho propio de bienes pblicos, la retencin de bienes ajenos, el uso de materiales y equipos en labores diferentes al objeto de su compra, la sustraccin de bienes, entre otros. h) Uso de informacin privilegiada.- el servidor pblico que como empleado o directivo o miembro de una junta u rgano de administracin de cualquier entidad pblica hace uso de informacin que haya conocido por razn o con ocasin de sus funciones, con el fin de obtener provecho para s o para un tercero, sea este persona natural o jurdica. g) Enriquecimiento ilcito.- contiene a todos los anteriores. Existe enriquecimiento ilcito cuando el servidor pblico no puede acreditar el legtimo aumento de su patrimonio o la legtima procedencia de los bienes a su nombre o de aquellos bienes respecto de los cuales se conduce como dueo. Cabe sealar que este delito no describe una conducta punible directa, sino el resultado de varias conductas corruptas que dieron como resultado el provecho persona. As lo ha sostenido la Suprema Corte de Justicia en la siguiente tesis: Novena poca Registro: 186274 Instancia: Pleno Tesis Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta XVI, Agosto de 2002 Materia(s): Constitucional, Penal Pgina: 9 Tesis: P. XXXIX/2002
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ENRIQUECIMIENTO ILCITO. EL ARTCULO 224 DEL CDIGO PENAL FEDERAL, AL ESTABLECER LA CONDUCTA DELICTIVA, NO VIOLA EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD CONTENIDO EN EL ARTCULO 14 DE LA CONSTITUCIN FEDERAL. Del anlisis comparativo de los artculos 109, fraccin III, prrafo tercero, de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, y 224 del Cdigo Penal Federal, se advierte que ambos resultan coincidentes, y que el ltimo precepto en realidad reprodujo o traslad de manera esencial los elementos que el Poder Reformador de la Constitucin estim necesarios para proteger el patrimonio del Estado, combatir la corrupcin y reforzar la moral dentro de la administracin pblica. La preocupacin del Constituyente de regular, en los diferentes mbitos, las conductas desplegadas por los servidores pblicos, lo condujo a establecer en la propia Constitucin el tipo penal del enriquecimiento ilcito, el cual, con todos sus elementos integradores, en forma similar fue reiterado en el Cdigo Penal Federal. El numeral ordinario de referencia colma la funcin jurdica de su tipo penal, a saber, la individualizacin de la conducta humana que prohbe el enriquecimiento de manera ilcita, que se encuentra comprendido en la primera parte de su redaccin: "Se sancionar a quien con motivo de su empleo, cargo o comisin en el servicio pblico, haya incurrido en enriquecimiento ilcito.". La redaccin de este precepto revela que el tipo penal que prev no es abierto, sino cerrado, porque su texto establece de manera exacta los supuestos de individualizacin de la conducta reprochable, a saber, el enriquecimiento ilcito. As, la pura descripcin objetiva del tipo en cuestin encuentra su ncleo en el empleo del verbo principal: "enriquecerse", agregndole la palabra "ilegalmente", como un elemento normativo que entraa una valoracin, con lo cual se significa el sentido antijurdico del delito, que consiste en la accin de enriquecerse ilcitamente. En cambio, la segunda parte del propio precepto, relativa a que "Existe enriquecimiento ilcito cuando el servidor pblico no pudiere acreditar el legtimo aumento de su patrimonio o la legtima procedencia de los bienes a su nombre o de aquellos respecto de los cuales se conduzca como dueo, en los trminos de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos.", se refiere a las reglas procesales, especficamente relacionadas con los medios de prueba para esta clase de delito, con la finalidad de desvanecer la imputacin correspondiente; es decir, la remisin que el precepto impugnado realiza a la referida ley, para que el servidor pblico acredite el legtimo aumento de su patrimonio, no constituye un complemento del tipo penal, sino debe entenderse como su derecho de defensa, que prev tanto la Constitucin como la legislacin secundaria como medio concreto de adoptar su defensa y desvirtuar los
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elementos de prueba que recaen en su contra. Por tanto, la redaccin del artculo 224 citado no infringe la garanta de legalidad contenida en el artculo 14 constitucional, al prever de manera clara y precisa cul es la conducta a sancionar, que para el caso la constituye el enriquecimiento ilcito, conducta que indudablemente es la que conforma el ncleo esencial del delito. Amparo en revisin 1293/2000. 15 de agosto de 2002. Once votos. Ponente: Sergio Salvador Aguirre Anguiano. Secretarios: Eduardo Ferrer Mac Gregor Poisot y Arnulfo Moreno Flores. El Tribunal Pleno, en su sesin pblica celebrada el quince de agosto en curso, aprob, con el nmero XXXIX/2002, la tesis aislada que antecede; y determin que la votacin es idnea para integrar tesis jurisprudencial. Mxico, Distrito Federal, a diecisis de agosto de dos mil dos. Con base en lo anterior, pueden distinguirse cuatro elementos que caracterizan a la corrupcin: 1. La accin corrupta est prohibida por una norma. 2. La finalidad es obtener un beneficio privado indebido, para s o para terceros. 3. Ocurre dentro del ejercicio de una funcin pblica. 4. El corrupto intenta encubrir su comportamiento. Siguiendo a Klitgaard (1995)4 es posible formular la corrupcin (C) como funcin del monopolio (M), la discrecionalidad de los funcionarios (D) y de la transparencia (T) en trminos siguientes: C= M + D - A Corrupcin = Monopolio + discrecionalidad - transparencia. Segn esta concepcin habr corrupcin cuando alguien tiene un poder "monoplico" sobre un bien o sobre un servicio o sobre una decisin; posee adems la discrecionalidad de decidir (o influir preponderantemente) quin lo va a recibir o no y en qu medida. La falta transparencia debe entenderse como la ausencia de controles y de escrutinio pblico sobre las acciones del sujeto que tiene dicho poder monoplico.
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Klitgaard, R. (1995) Estrategias para Combatir la Corrupcin Informacin Comercial Espaola N 741.
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D.4 Tesis y criterios del Poder Judicial sobre responsabilidades de los servidores pblicos El Poder Judicial Federal ha emitido varios criterios respecto a los principios aplicables a las responsabilidades de los servidores pblicos. Estos criterios tienen que ver con los principios aplicables al rgimen sancionador de las responsabilidades administrativas, a saber: a) Un principio de reserva legal (lo no prohibido est permitido), as como el carcter limitado y exclusivo de sus disposiciones, esto es, slo las normas jurdicas legislativas determinan la causa de incumplimiento o falta, en suma, el presupuesto de la sancin. b) El supuesto normativo y la sancin deben estar determinados legislativamente en forma previa a la comisin del hecho. c) La norma jurdica que prevea una falta o sancin debe estar expresada en una forma escrita (abstracta, general e impersonal), a efecto de que los destinatarios conozcan cules son las conductas ordenadas o prohibidas, as como las consecuencias jurdicas que provoca su inobservancia, lo cual da vigencia a los principios constitucionales de certeza y objetividad. d) Las normas requieren una interpretacin y aplicacin estricta ( odiosa sunt restringenda), porque mnimo debe ser el ejercicio de ese poder correctivo estatal, siempre acotado y muy limitado, por cuanto que los requisitos para su puesta en marcha deben ser estrechos o restrictivos. Asimismo, el Poder Judicial Federal ha establecido que los principios contenidos y desarrollados por el derecho penal, le son aplicables mutatis mutandis, al derecho administrativo sancionador. Se arriba a lo anterior, si se considera que tanto el derecho administrativo sancionador, como el derecho penal son manifestaciones del ius puniendi estatal; de las cuales, el derecho penal es la ms antigua y desarrollada, a tal grado, que casi absorbe al gnero, por lo cual constituye obligada referencia o prototipo a las otras especies. Para lo anterior, se toma en cuenta que la facultad de reprimir conductas consideradas ilcitas, que vulneran el orden jurdico, es connatural a la organizacin del Estado, al cual el Constituyente originario le encomend la realizacin de todas las actividades necesarias para lograr el bienestar comn, con las limitaciones correspondientes, entre
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las cuales destacan, primordialmente, el respeto irrestricto a los derechos humanos y las normas fundamentales con las que se construye el estado de derecho. Ahora, de acuerdo a los valores que se protegen, la variedad de las conductas y los entes que pueden llegar a cometer la conducta sancionada, ha establecido dos regmenes distintos, en los que se pretende englobar la mayora de las conductas ilcitas, y que son: el derecho penal y el derecho administrativo sancionador. La divisin del derecho punitivo del Estado en una potestad sancionadora jurisdiccional y otra administrativa, tienen su razn de ser en la naturaleza de los ilcitos que se pretenden sancionar y reprimir, pues el derecho penal tutela aquellos bienes jurdicos que el legislador ha considerado como de mayor trascendencia e importancia por constituir una agresin directa contra los valores de mayor envergadura del individuo y del Estado que son fundamentales para su existencia; en tanto que con la tipificacin y sancin de las infracciones administrativas se propende generalmente a la tutela de intereses generados en el mbito social, y tienen por finalidad hacer posible que la autoridad administrativa lleve a cabo su funcin, aunque coinciden, fundamentalmente, en que ambos tienen por finalidad alcanzar y preservar el bien comn y la paz social. Ahora, el poder punitivo del Estado, ya sea en el campo del derecho penal o en el del derecho administrativo sancionador, tiene como finalidad inmediata y directa la prevencin de la comisin de los ilcitos, ya sea especial, referida al autor individual, o general, dirigida a toda la comunidad, esto es, reprimir el injusto (considerado ste en sentido amplio) para disuadir y evitar su proliferacin y comisin futura. Por esto, es vlido sostener que los principios desarrollados por el derecho penal, en cuanto a ese objetivo preventivo, son aplicables al derecho administrativo sancionador, como manifestacin del ius puniendi. Lo anterior no significa que se deba aplicar al derecho administrativo sancionador la norma positiva penal, sino que se deben extraer los principios desarrollados por el derecho penal y adecuarlos en lo que sean tiles y pertinentes a la imposicin de sanciones administrativas, en lo que no se opongan a las particularidades de stas, lo que significa que no siempre y no todos los principios penales son aplicables, sin ms, a los ilcitos administrativos, sino que debe tomarse en cuenta la naturaleza de las sanciones administrativas y el debido cumplimiento de los fines de una actividad de la administracin, en razn de que no existe uniformidad normativa, sino ms bien una unidad sistmica, entendida como que todas las normas punitivas se encuentran integradas en un solo sistema, pero que dentro de l caben toda clase de peculiaridades, por lo que la singularidad de cada materia permite la correlativa
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peculiaridad de su regulacin normativa; si bien la unidad del sistema garantiza una homogeneizacin mnima. Por su parte, la Suprema Corte de Justicia de la Nacin ha establecido tambin que al derecho administrativo sancionador, por ser una manifestacin de la potestad sancionadora del Estado, le son aplicables los principios del derecho penal que este ltimo ha desarrollado, en lo que le sean tiles y pertinentes, mientras no se opongan a la imposicin de las sanciones administrativas, entre los que se encuentra el relativo a que en el proceso penal no se admite representacin para el efecto de que el inculpado responda por los actos u omisiones ilcitos que se le atribuyan, por lo cual la obligacin de comparecer en el proceso y de cumplir con la pena que en su caso se imponga es personal e insustituible. Asimismo, ha sostenido que en todas las cuestiones relativas al procedimiento no previstas en la ley de responsabilidades, as como en la apreciacin de las pruebas, se observarn las disposiciones del Cdigo Federal de Procedimientos Penales y, en lo conducente, se atender a las del Cdigo Penal, de lo que deriva que las lagunas de la ley se suplirn con las disposiciones de los ordenamientos penales citados, nica y exclusivamente en lo concerniente al desarrollo del procedimiento administrativo. En esa virtud, la supletoriedad de tales ordenamientos no abarca el sistema de aplicacin de sanciones administrativas. Al aplicarse sanciones administrativas deben considerarse los elementos previstos por el derecho penal para la individualizacin de la pena, que sealan al juzgador su obligacin de ponderar tanto aspectos objetivos (circunstancias de ejecucin y gravedad del hecho ilcito) como subjetivos (condiciones personales del agente, peligrosidad, mviles, atenuantes, agravantes, etctera), pues de lo contrario, la falta de razones suficientes impedir al servidor pblico sancionado conocer los criterios fundamentales de la decisin, aunque le permita cuestionarla, lo que trascender en una indebida motivacin en el aspecto material. En ese contexto, para que una sancin administrativa se considere debidamente fundada y motivada, no basta que la autoridad cite el precepto que la obliga a tomar en cuenta determinados aspectos, sino que esa valoracin debe justificar realmente la sancin impuesta, es decir, para obtener realmente el grado de responsabilidad del servidor pblico en forma acorde y congruente, aqulla debe ponderar todos los elementos objetivos (circunstancias en que la conducta se ejecut) y subjetivos (antecedentes y condiciones particulares del servidor pblico y las atenuantes que pudieran favorecerlo), conforme al caso concreto, cuidando que no sea el resultado de
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un enunciado literal o dogmtico de lo que la ley ordena, y as la sancin sea pertinente, justa, proporcional y no excesiva. As, aun cuando la autoridad cuente con arbitrio para imponer sanciones, ste no es irrestricto, pues debe fundar y motivar con suficiencia el porqu de su determinacin. Lo anterior porque la diferencia entre la naturaleza de las sanciones administrativas y las penales no implica que en el mbito sancionador administrativo dejen de imperar los principios constitucionales que rigen en materia penal, como es el relativo a la exacta aplicacin de la ley (nullum crimen, sine lege y nulla poena, sine lege ), que constituye un derecho fundamental para todo gobernado en los juicios del orden criminal, garantizado por el artculo 14 de la Constitucin Federal, sino que tal principio alcanza a los del orden administrativo, en cuanto a que no se podr aplicar a los servidores pblicos una sancin de esa naturaleza que previamente no est prevista en la ley relativa. A mayor abundamiento de lo anterior, a continuacin se exponen los criterios expuestos por el Poder Judicial Federal: Partido Revolucionario Institucional vs. Consejo General del Instituto Federal Electoral Jurisprudencia 07/2005 RGIMEN ADMINISTRATIVO SANCIONADOR ELECTORAL. PRINCIPIOS JURDICOS APLICABLES. Tratndose del incumplimiento de un deber jurdico, en tanto presupuesto normativo, y la sancin, entendida como consecuencia jurdica, es necesario subrayar que por llevar implcito el ejercicio del poder correctivo o sancionador del Estado (ius puniendi), incluido todo organismo pblico (tanto centralizado como descentralizado y, en el caso especfico del Instituto Federal Electoral, autnomo) debe atenderse a los principios jurdicos que prevalecen cuando se pretende restringir, limitar, suspender o privar de cierto derecho a algn sujeto, para el efecto de evitar la supresin total de la esfera de derechos polticos de los ciudadanos o sus organizaciones polticas con la consecuente transgresin de los principios constitucionales de legalidad y certeza, mxime cuando se reconoce que ese poder punitivo estatal est puntualmente limitado por el aludido principio de legalidad. As, el referido principio constitucional de legalidad electoral en cuestiones relacionadas con el operador jurdico: La ley ... sealar 50
las sanciones que deban imponerse por el incumplimiento de ... (dichas) disposiciones (artculo 41, prrafo segundo, fraccin II, ltimo prrafo, de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos), es la expresin del principio general del derecho nullum crimen, nulla poena sine lege praevia, scripta et stricta, aplicable al presente caso en trminos de los artculos 3, prrafo 2, del Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, as como 2 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnacin en Materia Electoral, lo cual implica que en el rgimen administrativo sancionador electoral existe: a) Un principio de reserva legal (lo no prohibido est permitido), as como el carcter limitado y exclusivo de sus disposiciones, esto es, slo las normas jurdicas legislativas determinan la causa de incumplimiento o falta, en suma, el presupuesto de la sancin; b) El supuesto normativo y la sancin deben estar determinados legislativamente en forma previa a la comisin del hecho; c) La norma jurdica que prevea una falta o sancin debe estar expresada en una forma escrita (abstracta, general e impersonal), a efecto de que los destinatarios (tanto ciudadanos, como partidos polticos, agrupaciones polticas y autoridades administrativas y jurisdiccionales, en materia electoral) conozcan cules son las conductas ordenadas o prohibidas, as como las consecuencias jurdicas que provoca su inobservancia, lo cual da vigencia a los principios constitucionales de certeza y objetividad (en este caso, como en el de lo expuesto en el inciso anterior, se est en presencia de la llamada garanta de tipicidad) y, d) Las normas requieren una interpretacin y aplicacin estricta (odiosa sunt restringenda), porque mnimo debe ser el ejercicio de ese poder correctivo estatal, siempre acotado y muy limitado, por cuanto que los requisitos para su puesta en marcha deben ser estrechos o restrictivos. Tercera poca: Recurso de apelacin. SUP-RAP-013/98. Partido Revolucionario Institucional. 24 de septiembre de 1998. Unanimidad de votos. Recurso de apelacin. SUP-RAP-034/2003 y acumulado. Partido de la Revolucin Democrtica. 26 de junio de 2003. Unanimidad de votos. Recurso de apelacin. SUP-RAP-025/2004. Partido Verde Ecologista de Mxico. 11 de junio de 2004. Unanimidad de votos. La Sala Superior en sesin celebrada el primero de marzo de dos mil cinco, aprob por unanimidad de votos la jurisprudencia que antecede y la declar formalmente obligatoria. 51
Jurisprudencia y Tesis Relevantes 1997-2005. Compilacin Oficial, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, pginas 276 a 278.
Partido del Trabajo vs. Consejo General del Instituto Federal Electoral Tesis XLV/2002 DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR ELECTORAL. LE SON APLICABLES LOS PRINCIPIOS DEL IUS PUNIENDI DESARROLLADOS POR EL DERECHO PENAL. Los principios contenidos y desarrollados por el derecho penal, le son aplicables mutatis mutandis, al derecho administrativo sancionador. Se arriba a lo anterior, si se considera que tanto el derecho administrativo sancionador, como el derecho penal son manifestaciones del ius puniendi estatal; de las cuales, el derecho penal es la ms antigua y desarrollada, a tal grado, que casi absorbe al gnero, por lo cual constituye obligada referencia o prototipo a las otras especies. Para lo anterior, se toma en cuenta que la facultad de reprimir conductas consideradas ilcitas, que vulneran el orden jurdico, es connatural a la organizacin del Estado, al cual el Constituyente originario le encomend la realizacin de todas las actividades necesarias para lograr el bienestar comn, con las limitaciones correspondientes, entre las cuales destacan, primordialmente, el respeto irrestricto a los derechos humanos y las normas fundamentales con las que se construye el estado de derecho. Ahora, de acuerdo a los valores que se protegen, la variedad de las conductas y los entes que pueden llegar a cometer la conducta sancionada, ha establecido dos regmenes distintos, en los que se pretende englobar la mayora de las conductas ilcitas, y que son: el derecho penal y el derecho administrativo sancionador. La divisin del derecho punitivo del Estado en una potestad sancionadora jurisdiccional y otra administrativa, tienen su razn de ser en la naturaleza de los ilcitos que se pretenden sancionar y reprimir, pues el derecho penal tutela aquellos bienes jurdicos que el legislador ha considerado como de mayor trascendencia e importancia por constituir una agresin directa contra los valores de mayor envergadura del individuo y del Estado que son fundamentales para su existencia; en tanto que con la tipificacin y sancin de las infracciones administrativas se propende generalmente a la
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tutela de intereses generados en el mbito social, y tienen por finalidad hacer posible que la autoridad administrativa lleve a cabo su funcin, aunque coinciden, fundamentalmente, en que ambos tienen por finalidad alcanzar y preservar el bien comn y la paz social. Ahora, el poder punitivo del Estado, ya sea en el campo del derecho penal o en el del derecho administrativo sancionador, tiene como finalidad inmediata y directa la prevencin de la comisin de los ilcitos, ya sea especial, referida al autor individual, o general, dirigida a toda la comunidad, esto es, reprimir el injusto (considerado ste en sentido amplio) para disuadir y evitar su proliferacin y comisin futura. Por esto, es vlido sostener que los principios desarrollados por el derecho penal, en cuanto a ese objetivo preventivo, son aplicables al derecho administrativo sancionador, como manifestacin del ius puniendi. Esto no significa que se deba aplicar al derecho administrativo sancionador la norma positiva penal, sino que se deben extraer los principios desarrollados por el derecho penal y adecuarlos en lo que sean tiles y pertinentes a la imposicin de sanciones administrativas, en lo que no se opongan a las particularidades de stas, lo que significa que no siempre y no todos los principios penales son aplicables, sin ms, a los ilcitos administrativos, sino que debe tomarse en cuenta la naturaleza de las sanciones administrativas y el debido cumplimiento de los fines de una actividad de la administracin, en razn de que no existe uniformidad normativa, sino ms bien una unidad sistmica, entendida como que todas las normas punitivas se encuentran integradas en un solo sistema, pero que dentro de l caben toda clase de peculiaridades, por lo que la singularidad de cada materia permite la correlativa peculiaridad de su regulacin normativa; si bien la unidad del sistema garantiza una homogeneizacin mnima. Tercera poca: Recurso de apelacin. SUP-RAP-022/2001. Partido del Trabajo. 25 de octubre de 2001. Mayora de cuatro votos. Ponente: Leonel Castillo Gonzlez. Disidentes: Alfonsina Berta Navarro Hidalgo, Eloy Fuentes Cerda y Jos Fernando Ojesto Martnez Porcayo. Secretario: Jos Manuel Quistin Espericueta. La Sala Superior en sesin celebrada el veintisiete de mayo de dos mil dos, aprob por unanimidad de votos la tesis que antecede. Justicia Electoral. Revista del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, Suplemento 6, Ao 2003, pginas 121 y 122.
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Novena poca Registro: 170193 Instancia: Segunda Sala Tesis Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta XXVII, Febrero de 2008 Pgina: 733 Materia(s): Constitucional, Administrativa Tesis: 2a. VII/2008 RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS DE LOS SERVIDORES PBLICOS. EL ARTCULO 21, FRACCIN I, DE LA LEY FEDERAL RELATIVA, NO VIOLA LA GARANTA DE AUDIENCIA. El indicado precepto, al establecer que debe citarse al servidor pblico para que comparezca personalmente a la audiencia respectiva a rendir su declaracin en torno a los hechos que se le imputen y que puedan ser causa de responsabilidad, y que de no comparecer sin causa justificada se tendrn por ciertos los actos u omisiones que se le atribuyan, no viola la garanta de audiencia prevista en el artculo 14, prrafo segundo, de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, en virtud de que el artculo 21 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Pblicos establece en sus distintas fracciones, las formalidades que garantizan al gobernado la adecuada y oportuna defensa de sus intereses en forma previa al acto privativo, pues conforme a esas reglas se le notifica el inicio del procedimiento y sus consecuencias, se le otorga la oportunidad de ofrecer pruebas y de alegar, y se dicta una resolucin que dirime las cuestiones debatidas. Ahora bien, la exigencia de que el servidor pblico comparezca personalmente obedece a la naturaleza del procedimiento administrativo de responsabilidad, al que por ser parte del derecho administrativo sancionador y constituir una manifestacin de la potestad sancionadora del Estado, le son aplicables los principios del derecho penal que este ltimo ha desarrollado, en lo que le sean tiles y pertinentes, mientras no se opongan a la imposicin de las sanciones administrativas, entre los que se encuentra el relativo a que en el proceso penal no se admite representacin para el efecto de que el inculpado responda por los actos u omisiones ilcitos que se le atribuyan, por lo cual la
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obligacin de comparecer en el proceso y de cumplir con la pena que en su caso se imponga es personal e insustituible, como lo sostuvo el Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin en la tesis P. XXIII/98, publicada en el Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Novena poca, Tomo VII, abril de 1998, pgina 125, con el rubro: "PROCESO PENAL. LA OBLIGACIN DE COMPARECER A L ES PERSONALSIMA E INSUSTITUIBLE."; lo que es aplicable al procedimiento previsto en la ley de responsabilidades precisada, al seguirse ste contra los sujetos de tal ordenamiento, en relacin con hechos propios, vinculados con actos u omisiones individualmente considerados que se les atribuyan y que puedan llegar a constituir infracciones a las obligaciones de los servidores pblicos previstas en el cuerpo normativo de mrito, en concordancia con los principios establecidos en el artculo 113 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Amparo en revisin 934/2007. Ral Muoz Murillo. 31 de octubre de 2007. Unanimidad de cuatro votos. Ausente: Genaro David Gngora Pimentel. Ponente: Genaro David Gngora Pimentel; en su ausencia hizo suyo el asunto Margarita Beatriz Luna Ramos. Secretario: Rmulo Amadeo Figueroa Salmorn.
Novena poca Registro: 188746 Instancia: Segunda Sala Tesis Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta XIV, Septiembre de 2001 Pgina: 718 Materia(s): Administrativa Tesis: 2a. CLXXXII/2001 RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PBLICOS. EN EL MBITO SANCIONADOR EN MATERIA ADMINISTRATIVA NO OPERA LA APLICACIN SUPLETORIA DE LOS ORDENAMIENTOS PENALES QUE PREV EL ARTCULO 45 DE LA LEY FEDERAL RELATIVA.
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El referido artculo establece que en todas las cuestiones relativas al procedimiento no previstas en la ley de la materia, as como en la apreciacin de las pruebas, se observarn las disposiciones del Cdigo Federal de Procedimientos Penales y, en lo conducente, se atender a las del Cdigo Penal, de lo que deriva que las lagunas de la ley se suplirn con las disposiciones de los ordenamientos penales citados, nica y exclusivamente en lo concerniente al desarrollo del procedimiento administrativo. En esa virtud, la supletoriedad de tales ordenamientos no abarca el sistema de aplicacin de sanciones administrativas, expresamente previsto por el Constituyente para los servidores pblicos que incurran en infraccin a sus deberes de legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia en el desempeo de la funcin pblica, pues jurdicamente no lo permitira la distinta naturaleza de stas con las de carcter penal, como se desprende de las disposiciones constitucionales y legales que establecen esa diferencia. Amparo en revisin 2164/99. Fernando Ignacio Martnez Gonzlez. 29 de junio de 2001. Unanimidad de cuatro votos. Ausente: Mariano Azuela Gitrn. Ponente: Guillermo I. Ortiz Mayagoitia. Secretaria: Ada Garca Franco.
Novena poca Registro: 188745 Instancia: Segunda Sala Tesis Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta XIV, Septiembre de 2001 Pgina: 718 Materia(s): Constitucional, Administrativa Tesis: 2a. CLXXXIII/2001 RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PBLICOS. LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS PREVISTAS EN LA LEY FEDERAL RELATIVA TAMBIN SE RIGEN POR EL PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE EXACTA APLICACIN DE LA LEY QUE IMPERA EN LAS DE CARCTER PENAL, AUN CUANDO SEAN DE DIVERSA NATURALEZA. La marcada diferencia entre la naturaleza de las sanciones administrativas y las penales, precisada en la exposicin de motivos del decreto de reformas y 56
adiciones al ttulo cuarto de la Constitucin Federal, publicado en el Diario Oficial de la Federacin el veintiocho de diciembre de mil novecientos ochenta y dos, en los artculos que comprende dicho ttulo y en la propia Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos, con base en la cual se dispone que los procedimientos relativos se desarrollarn en forma autnoma e independiente, no significa que en el mbito sancionador administrativo dejen de imperar los principios constitucionales que rigen en materia penal, como es el relativo a la exacta aplicacin de la ley (nullum crimen, sine lege y nulla poena, sine lege), que constituye un derecho fundamental para todo gobernado en los juicios del orden criminal, garantizado por el artculo 14 de la Constitucin Federal, sino que tal principio alcanza a los del orden administrativo, en cuanto a que no se podr aplicar a los servidores pblicos una sancin de esa naturaleza que previamente no est prevista en la ley relativa. En consecuencia, la garanta de exacta aplicacin de la ley debe considerarse, no slo al analizar la legalidad de una resolucin administrativa que afecte la esfera jurdica del servidor pblico, sino tambin al resolver sobre la constitucionalidad de la mencionada ley reglamentaria, aspecto que generalmente se aborda al estudiar la violacin a los principios de legalidad y seguridad jurdica previstos en los artculos 14 y 16 constitucionales con los que aqul guarda ntima relacin. Amparo en revisin 2164/99. Fernando Ignacio Martnez Gonzlez. 29 de junio de 2001. Unanimidad de cuatro votos. Ausente: Mariano Azuela Gitrn. Ponente: Guillermo I. Ortiz Mayagoitia. Secretaria: Ada Garca Franco.
Novena poca Registro: 200153 Instancia: Pleno Tesis Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta III, Abril de 1996 Pgina: 127 Materia(s): Constitucional, Administrativa Tesis: P. LIX/96 RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PUBLICOS, LEY FEDERAL DE. SU ARTICULO 56, FRACCION V, QUE ESTABLECE LA INHABILITACION
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COMO SANCION ADMINISTRATIVA, NO VIOLA LOS ARTICULOS 21 Y 49 CONSTITUCIONALES.
El artculo 56, fraccin V de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos, reformado en el ao de mil novecientos noventa y dos, al establecer que la autoridad administrativa puede imponer como sancin la inhabilitacin para los servidores pblicos que incurran en responsabilidad administrativa, no viola el artculo 21, parte inicial, de la Constitucin Federal, porque sta se refiere a las penas derivadas de la comisin de ilcitos criminales, que deben ser impuestas por los Jueces penales, mas no comprende a las sanciones por infracciones administrativas ni a las derivadas de la responsabilidad administrativa en que incurran los servidores pblicos por violacin a los deberes propios de su funcin, sanciones estas ltimas que se hallan regidas por el Ttulo Cuarto de la Constitucin General de la Repblica, que distingue con claridad entre las que pueden imponerse a los servidores con motivo de su responsabilidad penal y las que proceden en caso de responsabilidad administrativa, entre las cuales se establece la inhabilitacin. El precepto en examen tampoco viola, por tanto, la distribucin de competencias establecida por el artculo 49 constitucional, entre la autoridad judicial y la administrativa, ya que a la primera se reserva la imposicin de sanciones penales, entre ellas la inhabilitacin prevista en el artculo 24 del Cdigo Penal aplicable a la materia federal, mientras que, por disposicin expresa del Constituyente, a las autoridades administrativas corresponde decretar la inhabilitacin de los servidores pblicos por causa de responsabilidad administrativa. Amparo en revisin 237/94. Federico Vera Copca y otro. 23 de octubre de 1995. Unanimidad de once votos. Ponente: Juan Daz Romero. Secretaria: Adriana Campuzano de Ortiz. El Tribunal Pleno, en su sesin privada celebrada el quince de abril en curso, aprob, con el nmero LIX/1996, la tesis que antecede; y determin que la votacin es idnea para integrar tesis de jurisprudencia. Mxico, Distrito Federal, a quince de abril de mil novecientos noventa y seis.
Novena poca 58
Registro: 170605 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tesis Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta XXVI, Diciembre de 2007 Pgina: 1812 Materia(s): Administrativa Tesis: I.4o.A.604 A RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PBLICOS. PARA QUE SE CONSIDERE DEBIDAMENTE FUNDADA Y MOTIVADA LA IMPOSICIN DE UNA SANCIN ADMINISTRATIVA, LA AUTORIDAD DEBE PONDERAR TANTO LOS ELEMENTOS OBJETIVOS COMO LOS SUBJETIVOS DEL CASO CONCRETO. Tanto los principios como las tcnicas garantistas desarrolladas por el derecho penal son aplicables al derecho administrativo sancionador, en virtud de que ambos son manifestaciones del ius puniendi del Estado. As, al aplicarse sanciones administrativas deben considerarse los elementos previstos por el derecho penal para la individualizacin de la pena, que sealan al juzgador su obligacin de ponderar tanto aspectos objetivos (circunstancias de ejecucin y gravedad del hecho ilcito) como subjetivos (condiciones personales del agente, peligrosidad, mviles, atenuantes, agravantes, etctera), pues de lo contrario, la falta de razones suficientes impedir al servidor pblico sancionado conocer los criterios fundamentales de la decisin, aunque le permita cuestionarla, lo que trascender en una indebida motivacin en el aspecto material. En ese contexto, para que una sancin administrativa se considere debidamente fundada y motivada, no basta que la autoridad cite el precepto que la obliga a tomar en cuenta determinados aspectos, sino que esa valoracin debe justificar realmente la sancin impuesta, es decir, para obtener realmente el grado de responsabilidad del servidor pblico en forma acorde y congruente, aqulla debe ponderar todos los elementos objetivos (circunstancias en que la conducta se ejecut) y subjetivos (antecedentes y condiciones particulares del servidor pblico y las atenuantes que pudieran favorecerlo), conforme al caso concreto, cuidando que no sea el resultado de un enunciado literal o dogmtico de lo que la ley ordena, y as la sancin sea pertinente, justa, proporcional y no excesiva. En ese tenor, aun cuando la autoridad cuente con arbitrio para imponer
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sanciones, ste no es irrestricto, pues debe fundar y motivar con suficiencia el porqu de su determinacin. CUARTO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO. Revisin fiscal 98/2007. Titular de la Unidad de Asuntos Jurdicos de la Secretara de la Funcin Pblica. 8 de agosto de 2007. Unanimidad de votos. Ponente: Jean Claude Tron Petit. Secretaria: Alma Flores Rodrguez.
E. DERECHO COMPARADO E.1 Derecho comparado sobre rganos anticorrupcin de distintos pases Habiendo hecho un estudio de derecho comparado sobre rganos anticorrupcin de distintos pases, se colige que la lucha contra la corrupcin ha merecido un especial inters en buena parte de las naciones al grado que han creado instancias especializadas para ello. La creacin de tales instancias contra la corrupcin no tiene relacin con el desarrollo cultural, social, poltico o econmico. Asimismo, se observa que no existe un modelo institucional nico ni predominante, puesto que ste obedece a la realidad de cada pas, a la dimensin del problema de la corrupcin y a su desarrollo institucional. De esta forma, en algunos pases se tienen Secretaras o Ministerios contra la corrupcin; otros pases han preferido crear oficinas autnomas, mientras que en otros casos, son las Procuraduras o Ministerios de Justicia los responsables. Las facultades de los rganos anticorrupcin pueden abarcar desde una amplia gama de facultades que van desde la investigacin, la capacitacin de funcionarios y la prevencin hasta el monitoreo, la persecucin, la prevencin y la coordinacin de otras instancias (administrativas, judiciales y policacas). De ah que haya un amplio espectro de organismos. En general, podra decirse que los rganos anticorrupcin no cuentan con facultades exclusivas de investigacin y de sancin sino que, en la gran mayora de los casos, las comparten con las instancias de procuracin e imparticin de justicia.
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Como anexo al presente dictamen se incluyen dos estudios de Derecho Comparado de rganos anticorrupcin en distintos pases, uno elaborado por el Centro de Estudios Internacionales Gilberto Bosques y otro por el Instituto Belisario Domnguez, ambos del Senado de la Repblica.
E.2 Obligaciones del Gobierno de Mxico derivadas de la suscripcin de diversos instrumentos internacionales Nuestro pas ha suscrito diversos instrumentos internacionales en materia de combate contra la corrupcin. Derivado de stos, el Gobierno de Mxico ha asumido varios compromisos, segn se describe a continuacin.5
E.2.1 Convencin para Combatir el Cohecho de Servidores Pblicos Extranjeros en Transacciones Comerciales Internacionales Antecedentes Un antecedente inmediato es la Recomendacin Revisada para Combatir el Cohecho en las Transacciones Comerciales Internacionales, adoptada por el Consejo de la OCDE el 23 de mayo de 1997. Mediante esta recomendacin los pases miembros acordaron establecer mecanismos de coordinacin de medidas eficaces para disuadir, prevenir y combatir el cohecho de servidores pblicos extranjeros en relacin con las transacciones comerciales internacionales y especficamente para penalizar tal cohecho de manera eficaz y coordinada as como de conformidad con los elementos comunes acordados que se sealan en tal Recomendacin y con los principios bsicos legales y jurisdiccionales de cada pas. Si bien sta Recomendacin no era un instrumento jurdico vinculante sent las bases para la Convencin que, en definitiva, si tiene la naturaleza jurdica de un Tratado Internacional. Un antecedente remoto es, sin duda, la Ley de Prcticas Corruptas en el Extranjero de los Estados Unidos de 1977, instrumento jurdico que inspir buena parte de los estndares internacionales actuales y en cierta medida la negociacin de la OCDE.
Las Comisiones Dictaminadoras agradecen al Centro de Estudios Internacionale s Gilberto Bosques del Senado de la Repblica por el apoyo en la redaccin de esta seccin del Dictamen.
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La Convencin fue adoptada en 1997 por la denominada Conferencia negociadora de la OCDE y hasta el momento ha sido ratificada por 38 Estados (todos los pases miembros de la OCDE adems de Sudfrica, Argentina, Brasil, Bulgaria, Estonia, Israel y Eslovenia). Mxico Esta Convencin fue adoptada en 1997 por la Conferencia negociadora de la OCDE, y a principios del ao 2010 ha sido ratificada por 38 Estados (los pases miembros de la OCDE ms Sudfrica, Argentina, Brasil, Bulgaria, Estonia, Israel y Eslovenia). Mxico ratific la Convencin el 22 de abril de 1999 y entr en vigor para l el 26 de julio de 1999. Mxico firm la CICC el 15 de febrero de 1999 y el Senado ratific la misma el 27 de mayo del mismo ao. Por tanto, desde el 26 de julio de 1999 Mxico es parte de la Convencin. La Convencin fue apenas el primero de tres instrumentos del denominado dispositivo anti-corrupcin de la OCDE que se conforma por la CICC y dos recomendaciones de enorme importancia. En mayo de 2009, la OCDE adopt la Recomendacin del Consejo de la OCDE para establecer la prohibicin de deducir fiscalmente los pagos de soborno efectuados por las empresas, prctica que sola ser vigente en pases como Canad, Francia, Alemania y Japn. Por su parte, en noviembre del mismo ao, se adopt la Recomendacin para reforzar el combate al cohecho en las transacciones comerciales internacionales. Estos tres pilares atienden el objetivo especfico de prohibir y penalizar el pago de sobornos para la obtencin de negocios internacionales as como una serie de de buenas prcticas y estndares en materia de compras gubernamentales, requisitos contables, auditoras externas y controles internos de las empresas. Contenidos y compromisos fundamentales En funcin de este objetivo la Convencin anti-cohecho de la OCDE establece una serie de obligaciones tanto para los gobiernos, como para las empresas y la sociedad civil de los Estados miembros a fin de adoptar e implementar mecanismos de prevencin, disuasin, identificacin y sancin de las infracciones cometidas por toda persona fsica o jurdica que, en transacciones comerciales internacionales, directamente o mediante intermediarios, otorgue, prometa o encubra gratificaciones a un servidor pblico extranjero para que acte o se abstenga de actuar en el ejercicio de funciones oficiales en relacin con transacciones comerciales internacionales. Es importante observar, en este sentido, que la Convencin trata con lo que, en la ley de algunos pases, se denomina corrupcin activa o cohecho activo que significa el delito cometido por la persona que promete o da el soborno a diferencia del cohecho 62
pasivo, que corresponde al delito cometido por el funcionario que recibe el soborno. 6 En todo caso, de lo que se trata es de cubrir todo el fenmeno delictivo, para lo cual la Convencin tiene un carcter complementario y contar, en todos los pases miembros, con sanciones a servidores pblicos, personas, empresas y profesionistas que encubran o participen en lo que los expertos denominan la oferta de corrupcin. El Artculo 1 de la Convencin establece, precisamente, que Cada Parte tomar las medidas necesarias para establecer que es un delito punible bajo su ley el que cualquier persona intencionalmente ofrezca, prometa o efecte un pago indebido u otra ventaja, sea directamente o a travs de algn intermediario, a un servidor pblico extranjero en su beneficio o en el de un tercero, a fin de que ese funcionario acte o deje de hacer, en cumplimiento de sus deberes oficiales, con el propsito de obtener o mantener un negocio o cualquiera otra ventaja indebida, en la realizacin de negocios internacionales Por servidor pblico extranjero contina el Artculo- se entiende toda persona que detente una posicin legislativa, administrativa o judicial en un pas extranjero, haya sido nombrada o elegida; cualquier persona que ejerza una funcin pblica para un pas extranjero, incluyendo para una agencia pblica o empresa pblica o cualquier funcionario o agente de una organizacin pblica internacional. Esto no slo crea, de acuerdo con la OCDE, igualdad de oportunidades para las empresas que compiten por las contrataciones gubernamentales eliminando la competencia desleal generada por gratificaciones extraoficiales- sino que define los delitos, la base jurisdiccional, disposiciones secundarias y compromisos de cooperacin mutua en asuntos de cooperacin jurdica internacional y asuntos de extradicin. Tan importante como aquello resulta tambin la forma en que los Estados decidieron encargar tareas de monitoreo y seguimiento sobre el cumplimiento de la Convencin al Grupo de Trabajo sobre el Cohecho en las Transacciones Comerciales Internacionales. Se trata de un Grupo de Trabajo que precede la misma Convencin puesto que se constituy en 1994 con el objetivo precisamente de elaborar la misma. La Convencin establece adems la obligacin de los Estados Miembros de perseguir y sancionar estos delitos tanto en su dimensin penal y civil como administrativa as como hacerlo a travs de medidas eficaces, proporcionadas y disuasivas. En efecto, de
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Comentarios a la Convencin para combatir el cohecho de servidores pblicos extranjeros en transacciones comerciales internacionales. Adoptados por la Conferencia Negociadora el 21 de noviembre de 1997.
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acuerdo con la Convencin, el culpable puede ser perseguido en cualquier pas firmante de la misma con independencia del lugar donde el cohecho fue cometido- y, ms an, el delito de cohecho puede ser motivo de extradicin. En este sentido, la Convencin funge como base legal para extradicin con respecto al delito de cohecho de un servidor pblico extranjero an ante la ausencia de un Tratado de Extradicin entre las Partes. Otras sanciones que de acuerdo con los Comentarios de la Conferencia Negociadora podran adoptarse como sanciones civiles o administrativas tienen que ver con la exclusin del derecho a gozar de beneficios o ayuda pblicos, la descalificacin temporal o permanente para participar en compras gubernamentales o para desempear otras actividades comerciales as como la puesta bajo supervisin judicial y la orden judicial de liquidacin.7 Finalmente, el dinero, recursos o bienes utilizados para cometer el cohecho, deber ser embargado y decomisado. Ms an, para combatir de manera eficaz este delito, el Artculo 8 de la Convencin establece que cada Parte tomar las medidas necesarias, dentro del marco de sus leyes y reglamentos, para el mantenimiento de libros y registros contables, la publicacin de estados financieros, las normas de contabilidad y auditora, para prohibir el establecimiento de cuentas no registradas y el mantenimiento de doble contabilidad o de transacciones inadecuadamente identificadas, el registro de gastos no existentes, el registro de cargos con identificacin incorrecta de su objeto, as como el uso de documentos falsos por parte de las compaas sujetas a dichas leyes y reglamentos, con el propsito de cohechar a servidores pblicos extranjeros u ocultar dicho cohecho. Otros compromisos y evaluacin de sobre la implementacin de la Convencin Un documento complementario a la Convencin denominado Elementos comunes acordados de la legislacin penal y medidas relacionadas estableci otros compromisos para los Estados parte en materia de jurisdiccin, sanciones y cooperacin internacionales. De acuerdo con este Anexo de la Convencin la jurisdiccin al respecto del delito de cohecho de servidores pblicos extranjeros debe establecerse en cualquier caso cuando el delito se comete total o parcialmente en el territorio del Estado acusador por lo que la base territorial para la jurisdiccin debe interpretarse de manera amplia. Por ello, todos los pases miembros debern revisar si su base actual de jurisdiccin es eficaz en la lucha contra el cohecho de servidores pblicos extranjeros.
Idem.
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Por su parte, adems de los compromisos ya descritos en el apartado anterior, el delito de cohecho de servidores pblicos extranjeros debe tener sanciones comparables a las aplicables a los sobornadores en los casos de corrupcin de servidores pblicos nacionales as como contemplarse penas monetarias o de tipo civil, mercantil o penal sobre cualquier persona moral implicada, tomando en cuenta los montos del cohecho y de los productos derivados de la transaccin. De acuerdo con este documento, los Estados miembros tambin se obligan a sancionar adecuadamente la omisin, falsificacin y el fraude contable as como darle un tratamiento leal al cohecho de servidores pblicos extranjeros como conexo del delito de lavado de dinero. Los Estados Miembros se comprometieron tambin a adaptar sus leyes sobre la asistencia legal mutua para admitir la cooperacin con pases que estn investigando casos de cohecho de servidores pblicos extranjeros, an en terceros pases (contemplando el pas del sobornador y el pas donde ocurri el acto) as como pases que apliquen distintos tipos de esquemas de penalizacin. Las fases de la evaluacin a Mxico8 Fase I de Evaluacin Esta fase se llev a cabo del 28 de enero al 3 de febrero de 2000 y consisti en demostrar que nuestro sistema legal era compatible con los lineamientos de la Convencin. Asimismo, se reform el Cdigo Penal Federal incluyendo el artculo 222bis que hace compatible la Convencin con nuestra legislacin, al tipificar el cohecho. El resultado de la evaluacin fue positivo, aun cuando se hicieron observaciones para profundizar las reformas legales. Fase II de Evaluacin Esta fase inici en noviembre de 2003, y durante febrero de 2004, un grupo de evaluadores visit nuestro pas para asegurar el cumplimiento de los requisitos de la Fase II. Finalmente, el Informe emitido por la OCDE como resultado de esta fase, fue
Reproduccin verbatim del texto de la Secretara de la Funcin Pblica, Evaluacin y avances de Mxico en relacin con la Convencin Anti-cohecho de la OCDE, disponible en: http://200.34.175.29:8080/wb3/wb/SFP/ocde_convencion_evaluacion
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aprobado por el Grupo de Trabajo sobre Cohecho de la Organizacin en junio de 2004 y presentado oficialmente el 1 de octubre del mismo ao. El objetivo fue:
Verificar que existieran las condiciones necesarias para cumplir con las leyes nacionales relacionadas con la Convencin; Demostrar que las recomendaciones derivadas de la Fase I hubieran sido solventadas; Comprobar que la Convencin haba sido ampliamente difundida entre los actores responsables de su cumplimiento; Comprobar que hubiera un contexto adecuado para cumplir con los lineamientos de la Convencin como: 1. Controles internos en las empresas, 2. Auditoras y sistemas contables que prevengan el cohecho, impulsados por contadores pblicos, y 3. Casos registrados en donde se haya sancionado el cohecho.
Etapas de la Evaluacin de Fase II: 1. Inici en noviembre de 2003 con la respuesta a dos Cuestionarios (Especfico y General) de evidencia a los esfuerzos y logros de Mxico en la implementacin de la Convencin. 2. En febrero de 2004 tuvo lugar la revisin Insitu de evaluadores del Grupo de Trabajo sobre Cohecho de OCDE con el fin de asegurar: 1. El cumplimiento de los lineamientos de la Convencin; 2. la profundizacin de las reformas legales; 3. la adecuada y amplia campaa de difusin entre los sectores pblico y privado; 4. la adopcin de recomendaciones. 66
Los Evaluadores que efectuaron reuniones y paneles con miembros del sector pblico y privado en Mxico fueron: Expertos de Pases Bajos: Nils Langemeijer, Dick Piel y de Espaa: Vctor Quesada Morales y Beatriz Gonzlez Betancort. 3. La revisin y aprobacin del Informe Preliminar fue discutida en el marco del Grupo de Cohecho de la OCDE en Pars, Francia del 22 al 24 de junio con la participacin de 32 delegados de OCDE, el grupo evaluador y la delegacin mexicana encabezada por el Secretario de la Funcin Pblica, Eduardo Romero Ramos. 4. En Septiembre de 2004 se dio a conocer el Informe Final de la Fase II de Evaluacin de Mxico que incluye las recomendaciones de la Organizacin para que nuestro pas adopte plenamente los lineamientos de la Convencin. En el Informe se reconoci:
La voluntad poltica del Gobierno del Presidente Vicente Fox y los avances en el combate a la corrupcin logrados. El fortalecimiento del vnculo entre prevencin y combate al lavado de dinero y diversos actos de corrupcin. La presentacin de una iniciativa para reformar el sistema de justicia. El apego a las reglas internacionales de auditora y transparencia financiera La promocin de programas de integridad. Las campaas nacionales para sensibilizar sobre los costos de la corrupcin y el alcance de la Convencin. El desarrollo de sistemas de atencin a quejas, denuncias e inconformidades. Los avances de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental. La entrada en vigor de la Ley del Servicio Profesional de Carrera. La creacin de la Comisin Intersecretarial para el Combate a la Corrupcin. 67
La existencia de Declaranet, un programa en lnea para dar seguimiento al patrimonio de funcionarios pblicos.
Asimismo en el Informe se establecieron una serie de recomendaciones y compromisos a futuro, para que Mxico adopte plenamente los principios de la Convencin, tales como: 1. Impulsar mayor colaboracin con estados y municipios; 2. Ampliar la capacitacin para contadores, auditores y abogados sobre el delito de cohecho transnacional; 3. Crear una lista de empresas involucradas en casos de cohecho, que pueda difundirse entre las instituciones de gobierno, previndolas de tener tratos con ellas; 4. Asegurar que los servidores pblicos cumplan con la obligacin de denunciar; 5. Garantizar que los contadores y auditores reporten delitos, de acuerdo con el artculo 116 del Cdigo Penal Federal; 6. Facilitar la denuncia y proveer canales eficientes para su presentacin; 7. Adoptar y promover una proteccin amplia para denunciantes; 8. Concretar la aprobacin de reformas legislativas pendientes en torno a establecer sanciones a personas morales, a eliminar los prerrequisitos de conviccin de personas fsicas y legislar en materia de proteccin a denunciantes. En trminos generales el resultado de la evaluacin fue positivo, aun cuando se hicieron observaciones para profundizar las reformas legales. Cules son los beneficios para Mxico al aprobar la Fase II de Evaluacin? 1. Afecta positivamente el grado de inversin que se otorga a Mxico. 2. Impacta favorablemente las percepciones que son consideradas para la conformacin de las encuestas y los estudios internacionales en materia de transparencia y corrupcin.
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3. Fomenta una relacin comercial ms sana entre los pases, y por tanto abre nuevas oportunidades de negocios para las empresas. Post-Fase II de Evaluacin Reporte Oral sobre los Avances en las Recomendaciones del Grupo de Trabajo 18 al 20 de octubre de 2005, Pars, Francia A un ao de la publicacin oficial del Informe de Evaluacin de la Fase II(2004), Mxico present oralmente en octubre de 2005, ante el Grupo de Trabajo sobre Cohecho, su Informe de Avances en la Implementacin de las Recomendaciones para Mxico, resultado de la Fase II de Evaluacin. En este Informe se hizo una breve recapitulacin de las principales acciones llevadas a cabo por parte del gobierno y los distintos actores que han participado en el avance de la implementacin de la Convencin, y que servirn de insumo para seguir trabajando en el mismo sentido y preparar el reporte escrito que Mxico deber presentar a finales del 2006. Reporte Post Fase II de Evolucin Reunin del Grupo de Trabajo sobre Cohecho en Transacciones Comerciales Internacionales 25 al 27 de octubre de 2006, Pars, Francia En el marco de la Reunin del Grupo de Trabajo sobre Cohecho en Transacciones Comerciales Internacionales (GTC), se present y defendi el Informe Escrito de Mxico de actualizacin de la fase II de evaluacin de la Convencin para Combatir el Cohecho de Servidores Pblicos en Transacciones Comerciales Internacionales de la OCDE. En dicha evaluacin, la Delegacin Mexicana detall las acciones emprendidas y los argumentos ante el grupo evaluador y el GTC de la OCDE, logrando un resultado positivo para nuestro pas, ya que a dos aos de haberse publicado el Reporte sobre la Implementacin de la Convencin en la fase II, Mxico present avances significativos en todas las recomendaciones emitidas por el Grupo para lograr la plena adopcin de la Convencin.
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Asimismo, el GTC destac los importantes esfuerzos que ha realizado Mxico en cuanto a la difusin del contenido y alcances de la Convencin. Reunin del Grupo de Trabajo sobre Cohecho en Transacciones Comerciales Internacionales 9 al 11 de octubre de 2007, Pars, Francia En el marco de la Reunin del Grupo de Trabajo sobre Cohecho en Transacciones Comerciales Internacionales (GTC), Mxico present su Informe Oral de Avances en la implementacin de las recomendaciones derivadas de la Convencin para Combatir el Cohecho de Servidores Pblicos Extranjeros en Transacciones Comerciales Internacionales. Lo anterior, a un ao de la presentacin del Informe Escrito de Mxico de Actualizacin de la Fase II de evaluacin. En dicha reunin, la Delegacin Mexicana detall las acciones emprendidas por nuestro pas en los avances para la implementacin de las 12 recomendaciones que haban sido catalogadas como parcialmente implementadas y no implementadas durante la evaluacin de Mxico en octubre de 2006. El GTC destac los importantes esfuerzos que ha realizado Mxico en cuanto a la difusin del contenido y alcances de la Convencin. De las 12 recomendaciones evaluadas, 5 de ellas debern ser revisadas en una futura reunin del Grupo de Trabajo sobre Cohecho. Las Medidas adoptadas por el Gobierno de Mxico De acuerdo con el Informe ms reciente del Gobierno de Mxico sobre las medidas adoptadas para implementar la Convencin9, se destacan las siguientes: 1. Legislacin de implementacin.- A fin de implementar la Convencin, se efectu una reforma al Cdigo Penal Federal que en el artculo 222 bis establece el delito de cohecho a servidores pblicos extranjeros. De acuerdo con este artculo: Se impondrn las penas previstas en el artculo anterior al que con el propsito de obtener o retener para s o para otra persona ventajas indebidas en el desarrollo o conduccin de
Steps taken by Mexico to implement and enforce the OECD Convention on Combating Bribery of Foreign Public Officials in International Business Transactions (information as of June 2011), disponible en la pgina electrnica de la OCDE.
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transacciones comerciales internacionales, ofrezca, prometa o d, por s o por interpsita persona, dinero o cualquiera otra ddiva, ya sea en bienes o servicios: I.- A un servidor pblico extranjero o a un tercero que ste determine, para que dicho servidor pblico gestione o se abstenga de gestionar la tramitacin o resolucin de asuntos relacionados con las funciones inherentes a su empleo, cargo o comisin; II.- A un servidor pblico extranjero, o a un tercero que ste determine, para que dicho servidor pblico lleve a cabo la tramitacin o resolucin de cualquier asunto que se encuentre fuera del mbito de las funciones inherentes a su empleo, cargo o comisin, o III. A cualquier persona para que acuda ante un servidor pblico extranjero y le requiera o le proponga llevar a cabo la tramitacin o resolucin de cualquier asunto relacionado con las funciones inherentes al empleo, cargo o comisin de este ltimo. Para los efectos de este artculo se entiende por servidor pblico extranjero, toda persona que desempee un empleo, cargo o comisin en el poder legislativo, ejecutivo o judicial o en un rgano pblico autnomo en cualquier orden o nivel de gobierno de un Estado extranjero, sea designado o electo; cualquier persona en ejercicio de una funcin para una autoridad, organismo o empresa pblica o de participacin estatal de un pas extranjero; y cualquier funcionario o agente de un organismo u organizacin pblica internacional. Cuando alguno de los delitos comprendidos en este artculo se cometa en los supuestos a que se refiere el artculo 11 de este Cdigo10, el juez impondr a la persona moral hasta mil das multa y podr decretar su suspensin o disolucin, tomando en consideracin el grado de conocimiento de los rganos de administracin respecto del cohecho en la transaccin internacional y el dao causado o el beneficio obtenido por la persona moral.
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ARTICULO 11. CUANDO ALGUN MIEMBRO O REPRESENTANTE DE UNA PERSONA JURIDICA, O DE UNA SOCIEDAD, CORPORACION O EMPRESA DE CUALQUIERA CLASE, CON EXCEPCION DE LAS INSTITUCIONES DEL ESTADO, COMETA UN DELITO CON LOS MEDIOS QUE PARA TAL OBJETO LAS MISMAS ENTIDADES LE PROPORCIONEN, DE MODO QUE RESULTE COMETIDO A NOMBRE O BAJO EL AMPARO DE LA REPRESENTACION SOCIAL O EN BENEFICIO DE ELLA, EL JUEZ PODRA, EN LOS CASOS EXCLUSIVAMENTE ESPECIFICADOS POR LA LEY, DECRETAR EN LA SENTENCIA LA SUSPENSION DE LA AGRUPACION O SU DISOLUCION, CUANDO LO ESTIME NECESARIO PARA LA SEGURIDAD PUBLICO.
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2. Otras reformas legales o decretos.- En marzo de 2002, se aprobaron diversas reformas a la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Pblicos a fin de prevenir ciertas conductas ilcitas relacionadas con este delito y en diciembre de 2005 el Congreso aprob una reforma al artculo 117 de la Ley de Instituciones de Crdito a fin de darle autoridad a la Procuradura General de la Repblica en el acceso a informacin de la Comisin Nacional Bancaria y de Valores. El informe cita tambin reformas importantes a la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico y la Ley del Impuesto sobre la Renta con importantes implicaciones para una persecucin eficaz del cohecho de servidores pblicos extranjeros. Mxico inform, adems, que se haba adherido el 27 de mayo pasado a la Convencin en materia de asistencia administrativa mutua en materia fiscal de la OCDE y el Consejo de Europa lo cual le garantizar acceso a mecanismos de intercambio de informacin en relacin con evasin de impuestos. Por otro lado, la parte mexicana inform tambin que el Ejecutivo Federal haba presentado al Congreso distintas iniciativas que podran mejorar el combate contra el cohecho a servidores pblicos extranjeros para reformar el Cdigo Penal y de Procedimientos Penales, La Ley Federal de Responsabilidad Administrativa de los Servidores Pblicos e incluso iniciativas en materia de identificacin y prevencin de operaciones con recursos de origen y financiamiento ilegal. 3. Acciones de entrenamiento y sensibilizacin pblica.- El Informe refiere una gran diversidad de acciones en materia de divulgacin de mejores prcticas en talleres, seminarios y publicaciones as como capacitacin a servidores pblicos e integrantes de los sistemas de procuracin e imparticin de justicia. 4. Casos de cohecho a servidores pblicos extranjeros.- Se reporta que de acuerdo con informacin de la Fiscala Especial para el Combate a la Corrupcin en el Servicio Pblico, se trabaja actualmente en dos casos considerados como de cohecho multinacional y materia de la Convencin referida. Se comparte adems la siguiente estadstica oficial.
AO INVESTIGACIONES SOBRE COHECHO INVESTIGACIONES SOBRE COHECHO DE SERVIDORES PBLICOS EXTRANJEROS 0
2007
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2008 2009 2010
1 3 4
0 0 2
Fuente: A partir de datos de la Fiscala Especial para el Combate a la Corrupcin en el Servicio Pblico de la PGR. Reconocimiento de avances y pendientes: el Reporte de la fase 3 de evaluacin sobre la implementacin de la Convencin en Mxico En octubre de 2011, la OCDE public el reporte de la fase 3 de implementacin de esta Convencin en Mxico.11 Se trata de un reporte que evala y emite recomendaciones sobre el cumplimiento de la misma en nuestro pas a partir del informe de la fase 2 publicado en 2004. En gran medida, el reporte describe lo encontrado durante una visita de trabajo del Grupo de Trabajo establecido por la Convencin en Mxico. El equipo de evaluacin se integr por examinadores expertos de Eslovenia y Espaa as como otros miembros del Secretariado de la OCDE. De acuerdo con la OCDE, Mxico mantiene vnculos estrechos con la economa global, lo cual sugiere una alta potencialidad de delitos de esta naturaleza. El reporte enfatiza primero ciertos avances en la implementacin de la Convencin mismos que fueron descritos en el apartado anterior. El equipo de evaluacin de la OCDE hace notar, por ejemplo, que el Congreso Mexicano reform el Cdigo Penal en respuesta sus sugerencias para elevar las multas a quienes sean encontrados culpables de este delito adems de que se encuentra considerando muchas otras iniciativas en la materia. Especial atencin dedican a la Ley Anticorrupcin en Contrataciones Pblicas misma que, en aquel momento tena apenas el status de iniciativa, pero que fue aprobada por el Congreso y luego publicada en junio de 2012. Se trata de una ley que busca Establecer las responsabilidades y sanciones que deban imponerse a las personas fsicas y morales, de nacionalidad mexicana y extranjeras, por las infracciones en que incurran con motivo de su participacin en las contrataciones pblicas de carcter federal previstas en esta Ley, as como aqullas que deban imponerse a las personas fsicas y morales de nacionalidad mexicana, por las infracciones en que incurran en las transacciones comerciales internacionales previstas en esta Ley. Se hace mencin al hecho de que esta Ley contiene san ciones
11
OCDE, Phase 3 reporting on implementing the OECD Anti-Bribery Convention in Mexico, October 2011.
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administrativas diferentes a las que se establecen en el Cdigo Penal y al hecho de que incorpora una novedad en el sistema legal mexicano en lo que se refiere a la reduccin de las penalidades a aquellos delincuentes que cooperen con las autoridades. Destaca tambin que la ley ser implementada por la Secretara de la Funcin Pblico por lo que coexistiran un sistema legal para el cohecho internacional y un sistema criminal a partir de lo dispuesto en el propio Cdigo Penal. El informe reconoce tambin avances en materia de asistencia legal internacional, de sensibilizacin sobre la importancia de combatir la corrupcin en la opinin pblica, de capacitacin de funcionarios de las Secretaras de Hacienda y de la Funcin Pblica al respecto as como avances en la capacitacin de ms de 1990 auditores fiscales en materia de cohecho internacional mediante distintos cursos pero tambin mediante la incorporacin del Manual del Auditor para la ubicacin del cohecho nacional e internacional como parte de la normatividad aplicable en el Servicio de Administracin Tributaria (SAT). No obstante, de acuerdo con los redactores existen an rezagos muy importantes. El primero tiene que ver con un asunto de territorialidad. De acuerdo con un criterio judicial, si alguien ofrece o promete una gratificacin a un funcionario extranjero cuando est fuera del pas el delito se completa de manera extraterritorial y por ello Mxico no tiene jurisdiccin para perseguirlo. Este criterio es incompatible con la Convencin especficamente en su artculo 4 que exige que la jurisdiccin debe estar fuera de duda en estos casos sin importar si acaso el cohecho es precedido por una oferta o promesa hecha fuera del pas. Se identificaron otros problemas en relacin con los dispositivos de responsabilidad legal. Primero, bajo el artculo 11 del Cdigo Penal Federal, una empresa puede resultar con responsabilidad solo si una persona que ha sido su representante ha sido consignada por el delito. En segundo lugar, la responsabilidad corporativa solo tiene lugar si el cohecho se ha cometido a travs del representante legal de la empresa. En tercer lugar, no se puede aplicar esta responsabilidad a compaas paraestatales. Se trata, sin duda, de restricciones a la plena incorporacin de la Convencin en nuestro derecho interno. Otro problema grave sealado por el reporte tiene que ver con que Mxico no establece sanciones efectivas, proporcionales y disuasivas en relacin con el mbito contable de las empresas tal y como lo establece el artculo 8(2) de la Convencin. Ms an en materia de auditora, Mxico ha intentado honrar sus compromisos a travs de un esquema de capacitacin a auditores que no ha resultado exitosa y no ha emprendido
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la reforma al artculo 116 del Cdigo Federal de Procedimientos Penales para establecer que la obligacin del auditor de reportar cualquier sospecha de cohecho en transacciones internacionales es preeminente frente a las que mantiene con su cliente. Esto supone adems la obligacin de considerar una proteccin legal adecuada a los auditores que elaboran sus reportes de la manera ms transparente posible. Finalmente la legislacin fiscal de Mxico, de acuerdo con la OCDE, no prohbe de manera explcita la deduccin de sobornos, como se establece por las recomendaciones de referencia. Al contrario, los sobornos podran hacerse pasar por ciertos tipos de gastos deducibles. El reporte hace tambin hincapi en problemas de coordinacin entre distintas agencias gubernamentales en el combate a estos delitos, falta de entrenamiento adecuado a funcionarios para emprender investigaciones complejas en materia de finanzas internacionales, baja prioridad de la persecucin de estos delitos en el contexto general de combate a la corrupcin y del combate a delitos como el lavado de dinero y el crimen organizado, poca efectividad de las investigaciones que redunda en reducidos casos de corrupcin y en an menores cifras de personas que por la comisin de este delito van a la crcel as como la an insuficiente proteccin a los informantes en casos de cohecho internacional. Otro pendiente, igualmente importante, tiene que ver con trabajar para que el cohecho internacional se aborde tambin no slo desde la Federacin sino incluso desde los Estados y los municipios quienes necesitan establecer polticas y legislar en la materia. Sobre todas estas materias, el reporte formula recomendaciones y califica como moderados los avances registrados desde la evaluacin de la fase II. Otros pendientes: el Reporte de Transparencia Internacional 2010 El reporte ms reciente de cumplimiento de las obligaciones y compromisos derivados de la Convencin fue publicado recientemente por Transparencia Internacional y comprende las acciones instrumentadas al respecto hasta el 2010 por parte de todos los Estados Miembros.12 El reporte clasifica a los pases miembros en tres categoras de Activa Aplicacin, Moderada Aplicacin y Escasa Aplicacin situado a Mxico en la ltima junto con pases como Australia, Brasil, Bulgaria, Canad, Chile, Repblica Checa, Estonia, Grecia, Hungra, Irlanda, Israel, Nueva Zelandia, Polonia, Portugal, la Repblica Eslovaca, Eslovenia, Sudfrica y Turqua.
12
Fritz Heimann y Gillian Dell, Progress Report 2010: Enforcement of the OECD Convention on Combating Bribery of Foreign Public Officials in International Business Transactions, Transparency International, 2010, 90 p.
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El reporte interpreta as una serie de variables sobre el nmero de casos e investigaciones relacionadas con cohecho de servidores pblicos extranjeros. En el caso mexicano se refiere explcitamente a una falta de voluntad poltica para perseguir el delito, a problemas en el acceso a la informacin y a la falta de coordinacin institucional para la implementacin efectiva de la Convencin. El reporte de Transparencia Internacional enfatiza que a pesar de algunas investigaciones, no hay un solo caso de aplicacin de la Convencin y lo atribuye a tres fundamentales: 1) Un esquema legal inadecuado.- La Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Pblicos en su artculo 34 establece que las facultades de la Secretara, del contralor inte rno o del titular del rea de responsabilidades para imponer las sanciones que la Ley prev prescribirn en tres aos, contados a partir del da siguiente al en que se hubieren cometido las infracciones, o a partir del momento en que hubieren cesado, si fuesen de carcter continuo. En la opinin de Transparencia Internacional esto es incompatible con la Convencin; 2) Un esquema institucional y de aplicacin de la ley inadecuado.- Falta de coordinacin entre investigacin y persecucin, y entre las agencias federales a cargo de los aspectos administrativos, financieros y criminales de las investigaciones en la materia. Adicionalmente, una falta de mecanismos para que las compaas establezcan cdigos de conducta y proteccin para informantes internos. Adems de requisitos insuficientes en materia de auditora y contabilidad y 3) Acceso inadecuado a la informacin sobre casos e investigacin.- Si bien hay estadsticas disponibles, no hay detalles publicados sobre cada caso. Esto tambin tiene que ver con la inexistencia de un sistema de informacin que concentre toda la informacin disponible y la haga accesible al pblico respecto de la aplicacin de las Convenciones Internacionales Anticorrupcin que Mxico ha ratificado.13
E.2.2 Convencin de las Naciones Unidas contra la Corrupcin (CNUCC)14 Antecedentes
13 14
Ibid., p. 45. Elaborado con informacin obtenida del texto de la Convencin, con informacin del portal web Convenciones Internacionales Anticorrupcin http://www.anticorrupcion.org.mx/ONU_imp.html, y con informacin de la Conferencia Poltica de Alto Nivel para la firma de la Convencin de las Naciones Unidas contra la Corrupcin, http://www.unodc.org/pdf/crime/convention_corruption/signing/conf1s.pdf
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El 4 de diciembre de 2000, la Asamblea General de la ONU adopt la resolucin 55/61, por la que convoc a un grupo intergubernamental de expertos encargado de elaborar los trminos de referencia para la negociacin de la Convencin de las Naciones Unidas contra la Corrupcin (CNUCC). Posteriormente del 4 al 7 de diciembre de 2001, se realiz en Buenos Aires, Argentina, una reunin preparatoria durante la cual las delegaciones participantes sugirieron elementos sustantivos que debiera contener la futura Convencin. Ms tarde, mediante resolucin 56/260 del 31 de enero de 2002, la Asamblea General de la ONU aprob los trminos de referencia y solicit al Comit Especial completar su trabajo antes de finalizar 2003. Es de destacar que nuestro pas present al Comit, un proyecto de Convencin que planteaba una serie de elementos y medidas integrales de cooperacin internacional, que hacan referencia al trato y sancin de actos de corrupcin a todos los niveles, incluidos el abuso del poder, el blanqueo de dinero, la malversacin de fondos financieros y mecanismos de control, as como disposiciones relativas a la repatriacin de bienes producto del delito de corrupcin y a la restitucin de los fondos que fueran sustrados de un pas determinado. A su vez, dicho proyecto incorpor diversas medidas de prevencin. La mayora de estas medidas fueron recogidas en el texto vigente de la Convencin. El 2 de octubre del mismo 2002, el Comit Especial, despus de siete sesiones en Viena, Austria, concluy el texto de la Convencin, misma que fue adoptada a travs de la resolucin 58/4 en el 58 periodo de sesiones de la Asamblea General. Al da de hoy, ha sido ratificado por 154 pases. Mxico ofreci a la ONU ser sede de la Conferencia de Alto Nivel para la firma de la Convencin, la cual se llev a cabo del 9 al 11 de diciembre de 2003 en la ciudad de Mrida, Yucatn. De conformidad con su artculo 68, la Convencin entr en vigor el 14 de diciembre de 2005, al reunir las 30 ratificaciones entre los Estados firmantes. El 29 de abril de 2004 el Senado mexicano aprob la Convencin publicando en el D.O.F. el decreto el 27 de mayo de 2004; el instrumento de ratificacin firmado por el Ejecutivo Federal, de fecha 31 de mayo de 2004, fue depositado ante el Secretario General de la ONU el 20 de julio del mismo ao; finalmente, el 14 de noviembre de 2005 se promulg en texto de la Convencin en el D.O.F. Contenido y compromisos fundamentales
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La Convencin se compone de VIII captulos y 71 artculos. El espritu de este instrumento, de conformidad con el Prembulo de la misma, nace de la preocupacin de los Estados Parte por la gravedad de los problemas y las amenazas que plantea la corrupcin para la estabilidad y seguridad de las sociedades al socavar las instituciones y los valores de la democracia, la tica y la justicia y al comprometer el desarrollo sostenible y el imperio de la ley. El Captulo I contiene las disposiciones generales, entre ellas, la finalidad, las definiciones (en este rubro es de sealar que la Convencin distingue entre funcionario pblico, funcionario pblico extranjero y funcionario de una organizacin internacional pblica), el mbito de aplicacin y la proteccin de la soberana. Mediante el artculo 1, la Convencin establece como finalidad lo siguiente: a) Promover y fortalecer las medidas para prevenir y combatir ms eficaz y eficientemente la corrupcin; b) Promover, facilitar y apoyar la cooperacin internacional y la asistencia tcnica en la prevencin y la lucha contra la corrupcin, incluida la recuperacin de activos; y c) Promover la integridad, la obligacin de rendir cuentas y la debida gestin de los asuntos y los bienes pblicos. El mbito de aplicacin del citado instrumento se enfoca a la prevencin, la investigacin y el enjuiciamiento de la corrupcin y al embargo preventivo, la incautacin, el decomiso y la restitucin del producto de delitos tipificados con arreglo a la misma. En el Captulo II se establecen las medidas preventivas destinadas a los sectores pblico y privado, aunque se concentra mayormente en el pblico. Entre lo propuesto estn las polticas preventivas modelo, consistentes en establecer rganos anticorrupcin y aumentar la transparencia en la financiacin de campaas electorales y partidos polticos. Asimismo, los Estados deben velar porque sus funciones pblicas estn sujetas a salvaguardias que promuevan la eficiencia, la transparencia y la contratacin basada en el mrito. Y una vez que los funcionarios pblicos sean contratados, debern estar sujetos a cdigos estrictos de conducta. Tambin se busca fomentar la participacin activa para la prevencin y lucha contra la corrupcin, de personas y grupos que no pertenezcan al sector pblico, como la sociedad civil, las organizaciones no gubernamentales y las organizaciones con base comunitaria. Es precisamente lo planteado por el Captulo II lo que hace diferente a la Convencin de otros instrumentos. Este instrumento difiere, entre otras cosas, de la Convencin Interamericana contra la Corrupcin, de la Organizacin de los Estados Americanos (OEA), as como de la Convencin contra el Cohecho en Transacciones Comerciales 78
Internacionales, de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE), de las cuales Mxico tambin es parte, por contener aspectos relativos a la corrupcin en el sector privado.15 Adems, pide que los Estados establezcan mecanismos encargados de examinar las transacciones sospechosas, analizar los datos financieros e intercambiar informacin, con la finalidad de prevenir el blanqueo del dinero. Tambin deber promoverse la transparencia y la obligacin de rendir cuentas en asuntos de hacienda pblica. Involucra a los ciudadanos en el combate a la corrupcin, exhortando a los pases miembros a que alienten y promuevan activamente la participacin de las organizaciones no gubernamentales y de otros elementos de la sociedad civil, para despertar la conciencia pblica ante la corrupcin. En el Captulo III se plantea que los pases miembros tipifiquen una amplia gama de actos de corrupcin, si an no son considerados en su derecho interno y an cuando el alcance de la obligacin de tipificar sea distinto de acuerdo con cada delito. De esta forma, los Estados Parte quedan obligados a adoptar medidas para tipificar como delitos (tanto en el sector pblico como privado) en su legislacin interna los siguientes: soborno; malversacin o peculado, apropiacin indebida u otras formas de desviacin de bienes; trfico de influencias; abuso de funciones; enriquecimiento ilcito; blanqueo de dinero; encubrimiento; y obstruccin de la justica. Igualmente, se considera que la responsabilidad de las personas jurdicas por la comisin de los delitos tipificados con arreglo a la Convencin podr ser penal, civil o administrativa. Asimismo, este captulo contiene una serie de disposiciones en respaldo de la penalizacin, tales como medidas para promover la cooperacin entre los organismos encargados de hacer cumplir la ley y otros rganos pertinentes, e impulsar la elaboracin de normas y procedimientos encaminados a salvaguardar la integridad de las entidades privadas (responsabilidad de las personas jurdicas, participacin y tentativa, prescripcin, proceso, fallo y sanciones, embargo preventivo, incautacin y decomiso, proteccin de testigos, peritos y victimas, proteccin de los denunciantes, indemnizacin). Respecto al Captulo de la Cooperacin Internacional, Captulo IV, los pases han convenido cooperar entre s en todos los mbitos de la lucha contra la corrupcin. De esta forma los pases se comprometen a prestarse asistencia judicial recproca en los mbitos de prevencin, investigacin, recuperacin de activos y enjuiciamiento de
15
Guillermo A. Hernndez Salmern, Mxico y la Convencin de las Naciones Unidas contra la Corrupcin, SRE, p. 129. http://www.sre.gob.mx/revistadigital/images/stories/numeros/n78/Salmeron.pdf
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infractores, medidas que faciliten la localizacin, el embargo preventivo, la incautacin y el decomiso del producto, para reunir pruebas que puedan ser presentadas ante los tribunales y as extraditar a los delincuentes. Otro punto adicional a destacar en la Convencin, es el relativo a la recuperacin internacional de activos producto de la corrupcin, estipulado en el Captulo V de la misma, y el cual se establece como principio fundamental en la lucha contra la corrupcin. De esta forma, en este Captulo se obliga a las Partes a prestarse la mayor cooperacin posible, y con este fin prev mecanismos de prevencin y deteccin de transferencias del producto, medidas para la recuperacin directa de bienes mediante la cooperacin, as como la restitucin y disposicin de activos, los acuerdos y arreglos bilaterales y multilaterales. Respecto a la recuperacin propiamente dicha, la Convencin prev dos mecanismos a los cuales los Estados podrn acudir de manera indistinta: la recuperacin directa a travs de acciones civiles en los tribunales del Estado Parte en cuyo territorio se ubiquen los activos, y la recuperacin a travs de la cooperacin internacional. Para efectos de la devolucin, se establecen medidas especficas para facilitar la devolucin de bienes provenientes del erario pblico. Mediante el Captulo VI los miembros convienen la asistencia tcnica y el intercambio de informacin a travs de: formular, desarrollar, o perfeccionar programas de capacitacin; recopilar, intercambiar y analizar informacin; as como aumentar y prestar asistencia financiera. En los mecanismos de aplicacin, Captulo VII, se instituye una Conferencia de los Estados Parte encargada de supervisar la aplicacin de la Convencin en los mbitos de asistencia tcnica, capacitacin, prevencin, penalizacin e intercambio de informacin. El Secretario General de las Naciones Unidas convocar la Conferencia que celebrar reuniones peridicas. Finalmente, el Captulo VIII seala las disposiciones finales relativas a la aplicacin, solucin de controversias, firma, ratificacin, aceptacin, aprobacin y adhesin, entrada en vigor, enmiendas, denuncias, depositario e idiomas.
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En suma, la integralidad de la Convencin de Mrida queda manifiesta con el establecimiento de mltiples formas de prevencin, investigacin, tipificacin y cooperacin en todos los niveles.16 Otros compromisos asumidos y evaluacin sobre la implementacin de la Convencin en Mxico A fin de simplificar su adopcin, durante el proceso de negociacin de la Convencin, Mxico procur que el texto se ajustara en la mayor medida a la legislacin mexicana vigente. De esta manera, se llevara a cabo con relativa rapidez la puesta en marcha de las disposiciones referentes a medidas preventivas, penalizacin y cooperacin internacional.17 De esta forma, las facultades legales al interior de la Repblica mexicana en materia de corrupcin corresponden a varias instancias, tanto federales como estatales y municipales. En especial, los aspectos preventivos y de transparencia en el ejercicio pblico son de la aplicacin y preocupacin- de todos los niveles de gobierno. En este mbito, la Secretara de la Funcin Pblica es la encargada por el Ejecutivo para hacer de la Convencin un marco de aplicacin de las polticas pblicas en Mxico en materia de prevencin y combate a la corrupcin. Ms especficamente, el 12 de marzo de 2004, en la octava sesin de la Comisin Intersecretarial para la Transparencia y el Combate a la Corrupcin,18 presidida por la Secretara de la Funcin Pblica, se acord el establecimiento de la Subcomisin Intersecretarial para el Cumplimiento de la Convencin de la ONU contra la Corrupcin, con el objeto de asegurar el cumplimiento de las disposiciones de la Convencin de Mrida, mediante el esfuerzo coordinado de las instituciones de la administracin pblica federal involucradas, y adems de ser un compromiso que Mxico firm a fines de 2003 y que fue ratificado por el Senado de la Repblica en abril de 2004.19 La Subcomisin, tambin llamada Subcomisin de la ONU, fue instalada formalmente el 14 de julio de 2004. Su principal objetivo es asegurar el cumplimiento de las
16 17
Ibidem, p. 134 Idem. 18 Creada a principios de la administracin de Vicente Fox Quezada, mediante el Acuerdo por el que se crea la Comisin para la Transparencia y el Combate a la Corrupcin en la Administracin Pblica Federal, como una comisin intersecretarial de carcter permanente, publicado el 4 de diciembre de 2000. 19 Cuarto Informe de Gobierno, Vicente Foz Quezada, apartado Prevencin y abatimiento de prcticas de corrupcin e impunidad, http://cuarto.informe.fox.presidencia.gob.mx/index.php?idseccion=325
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disposiciones de la Convencin de las Naciones Unidas contra la Corrupcin, mediante los esfuerzos coordinados de las instancias gubernamentales involucradas. Por su parte, la Subcomisin fue dotada de cuatro grupos de trabajo: El de medidas preventivas. El de reformas legales y jurdicas. El de vinculacin con el Legislativo y los Estados. El de cooperacin internacional.
Estos grupos estn conformados por diversas dependencias que tienen atribuciones legales en torno a la prevencin, penalizacin y cooperacin en materia de corrupcin, entre las cuales destacan: la Secretara de la Funcin Pblica, la de Gobernacin, la de Hacienda y Crdito Pblico, la Procuradura General de la Repblica, el Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica y la Secretara de Relaciones Exteriores, el Servicio de Administracin Tributaria y la Consejera Jurdica del Ejecutivo Federal. Cada grupo de trabajo, en coordinacin con las dependencias y entidades del gobierno federal, ha efectuado a la fecha tareas relacionadas con sus responsabilidades en torno a la aplicacin de la CNUCC en Mxico. Por su parte, la Secretara de la Funcin Pblica ha sealado que la Subcomisin, a fin de que nuestro gobierno cumpla con los compromisos adquiridos en la Convencin, ha desarrollado, dentro de sus principales trabajos: la introduccin de criterios transparentes en la contratacin y gestin del personal del sector pblico, la expedicin de reglas para identificar a los clientes y beneficiarios finales en operaciones financieras, con objeto de prevenir y detectar el lavado de dinero; la expedicin de disposiciones fiscales para evitar la deduccin tributaria de gastos por cohecho; la creacin de la Unidad de Inteligencia Financiera, que mantiene intercambios de informacin con entidades similares en otros pases, as como la emisin de reformas al Cdigo Penal Federal respecto a cohecho de servidores pblicos extranjeros.20 Llama la atencin que la aplicacin en Mxico de la parte preventiva de la CNUCC, al igual que la de penalizacin, cooperacin internacional e intercambio de informacin, se ha agilizado, en virtud de que la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la
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Guillermo A. Hernndez Salmern, op.cit, p. 136.
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Informacin, la del Servicio Pblico Profesional de Carrera, as como el establecimiento de diversos mecanismos de transparencia y rendicin de cuentas en el ejercicio de la funcin pblica ejecutivo-administrativa, legislativa y judicial a nivel federal, han adquirido races en corto tiempo y su existencia cubre en buena medida los preceptos de la Convencin en ese sentido.21 Asimismo, la legislacin penal mexicana cubre los delitos a los cuales se refiere el captulo acerca de la penalizacin y aplicacin de la ley. En resumen, el marco normativo de Mxico en el nivel federal presenta pocos retos en cuanto a su adecuacin para el cumplimiento de nuestro pas con el texto de la Convencin de Mrida. De hecho, la existencia y aplicacin de muchos de esos preceptos han sido ya reportados y analizados mediante los mecanismos de seguimiento y revisin de la Convencin Interamericana contra la Corrupcin y de la Convencin de la OCDE con resultados positivos. 22 La Conferencia de Estados Parte, Mecanismo de seguimiento de la UNCAC En el marco de la Convencin de las Naciones Unidas contra la Corrupcin, se estableci con arreglo al artculo 63 de la propia Convencin, la Conferencia de Estados Parte (COP por sus siglas en ingls), instrumento creado para la aplicacin de la Convencin y cuyo objeto es impulsar la cooperacin entre los Estados Parte, as como promover y observar la implementacin de la Convencin.23 De conformidad con el Reglamento de la Conferencia de los Estados Parte en la Convencin de las Naciones Unidas contra la Corrupcin, la Conferencia celebrar perodos ordinarios de sesiones cada dos aos como mnimo, y salvo que la Conferencia decida otra cosa, su segundo perodo ordinario de sesiones se celebrar en el plazo de un ao a partir del primero. La Primera Conferencia de los Estados Parte de la Convencin se llev a cabo del 10 al 14 de diciembre de 2006, en Amman, Jordania. En la misma se acord una revisin efectiva y eficiente de la implementacin de la Convencin. Por su parte, Mxico particip en esta reunin, reafirmando su compromiso con la Convencin, y la delegacin mexicana que asisti encabez la lista de oradores.
21 22
Vese http://www.funcionpublica.gob.mx Guillermo A. Hernndez Salmern, op.cit, p. 137. 23 Reglamento de la Conferencia de los Estados Parte en la Convencin de las Naciones Unidas contra la Corrupcin, Oficina contra la Droga y el Delito, ONU, Nueva York, 2007. http://www.unodc.org/pdf/crime/convention_corruption/cosp/07-80233_Ebooks.pdf
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En su discurso, el jefe de la delegacin mexicana destac los avances de nuestro pas en cuanto a las acciones emprendidas para hacer frente a la corrupcin, como es el caso de la anteriormente citada Subcomisin de la ONU, as como los diferentes procesos y operaciones, al igual que reformas a instrumentos legales, que permiten a Mxico la plena instrumentacin de la Convencin. Adems, Mxico se propuso como uno de los primeros candidatos para una posible lista de voluntarios en caso de que se apruebe un esquema de revisin y autoevaluacin, en el que se valorara cul es el estado actual a nivel de instituciones, legislacin y en general estructuras- que guarda cada pas en relacin con la implementacin de la Convencin. Por otra parte, en el marco de los trabajos realizados durante la COP se aprob un mecanismo de reunin de informacin sobre la aplicacin de la Convencin, el cual implica un mecanismo de autoevaluacin y monitoreo para examinar la aplicacin de la Convencin. Adems, se establecieron Grupos de Trabajo Intergubernamental de Composicin Abierta para los temas relativos a la recuperacin de activos y asistencia tcnica, con la finalidad de que estos grupos examinen las necesidades de los Estados Parte y orienten respecto a dichos temas. Derivado de lo anterior se estableci un programa piloto con el objetivo de poner a prueba la eficacia y eficiencia del enfoque adoptado para la evaluacin y tomar una decisin sobre el establecimiento del mecanismo apropiado de examen. En este programa, Mxico particip voluntariamente, en el establecimiento del Programa Piloto del Mecanismo de Evaluacin de la Convencin, como pas evaluador de Repblica Dominicana y como pas evaluado por Panam y Tanzania. Finalmente, entre los logros alcanzados de la Primera Conferencia de la COP, est la aprobacin del Reglamento de la misma; y la aprobacin de una decisin sobre el Examen del soborno de funcionarios de organizaciones internacionales pblicas. La Segunda Conferencia de la COP se celebr del 28 de enero de 2007 al 1 de febrero de 2008, en Bali, Indonesia. Durante esta reunin las medidas sobre el mecanismo de revisin fueron la cuestin ms importante. La Tercera Conferencia se llev a cabo del 9 al 13 de noviembre de 2009, en Doha, Qatar. Durante sta ltima se adoptaron los trminos de referencia (TOR) del Mecanismo de Examen de la Aplicacin de la Convencin de las Naciones Unidas contra la Corrupcin 2010-2015 y se estableci el Grupo sobre el Examen de la Aplicacin, siendo el primer mecanismo de revisin entre pares de las Naciones Unidas 84
y dota a la Convencin de un proceso de revisin continuo, adems de ofrecer oportunidades para intercambiar opiniones, ideas y buenas prcticas. La reunin inaugural del Grupo se celebr en Viena, Austria del 28 de junio al 2 de julio de 2009. Segn los TOR, cada fase de revisin se compondr de dos ciclos de revisin de cinco aos cada uno y un cuarto de los Estados Parte ser revisado cada ao durante los primeros cuatro aos del ciclo. Al final de cada fase de revisin, todos los Estados parte sern examinados sobre todos los artculos de la Convencin. Una lista de auto-evaluacin (self-assessement check-list) ser distribuida a cada Estado Parte para empezar el proceso de recoleccin de la informacin sobre la implementacin de la Convencin. La informacin recabada gracias a esta lista ser analizada por dos Estados, uno obligatoriamente de la regin geogrfica del Estado examinado pero dos Estados no se podrn revisar mutuamente. Este proceso podr ser completado por una vista in situ si el Estado examinado lo permite. Sin embargo, para la sociedad civil, el mecanismo que se adopt falta de transparencia y de eficacidad. Los prrafos que se haban incluido en los borradores de los TOR anteriores respecto a la participacin de la sociedad civil y del sector privado se borraron. El nuevo Grupo de la revisin de la implementacin de la Convencin encargado de hacer recomendaciones a la COP sobre el funcionamiento del mecanismo de seguimiento, ser nicamente intergubernamental. El Estado examinado adoptar su propio informe, en consultacin con los expertos gubernamentales que lo examinaron. Finalmente, el Informe de revisin de cada Estado ser confidencial, pudiendo publicarse si el Estado examinado ejerce su derecho soberano de publicar el reporte. Slo un resumen ejecutivo ser publicado. Habr fases ulteriores de seguimiento de los Informes por pas anteriores. En el Primer Ciclo de Revisin de la Convencin (Captulos III y IV del texto), en febrero de 2011, Mxico y Hait fungieron como pases evaluadores en la revisin de la Repblica Federal de Brasil. Es de destacar que en este ao, 2012, se dio inicio al proceso de evaluacin a Mxico sobre la Aplicacin de la Convencin de la ONU contra la corrupcin. Finalmente, la Cuarta Conferencia de los Estados Parte de la Convencin tendr lugar en Marruecos, en el 2013; y la Quinta Conferencia se ha planeado para el 2015-2020 en Panam. Mientras el segundo ciclo de revisin de la Convencin (Captulos II y V del texto de la Convencin) se llevar a cabo en el 2020, concluyendo as con la primera fase de revisin de la Convencin. 85
E.2.3 Convencin Interamericana contra la Corrupcin de la Organizacin de Estados Americanos24 Antecedentes La Convencin Interamericana contra la Corrupcin de la Organizacin de Estados Americanos fue el primer instrumento jurdico de alcance regional para reunir a Estados Parte en un esquema de cooperacin contra la corrupcin mediante la asistencia jurdica recproca y la cooperacin tcnica. Entre sus objetivos destacan los de promover, fortalecer el desarrollo de mecanismos para prevenir, detectar, sancionar y erradicar la corrupcin. Adoptada el 29 de marzo de 1996 en Caracas, Venezuela, y en vigor a partir de marzo de 1997 se convirti en el primer instrumento jurdico internacional en su tipo por varias razones. En primer lugar porque reconoce el alcance global de la corrupcin y, por tanto, la necesidad de contar con un instrumento multilateral para combatirla eficazmente. En segundo lugar porque advierte que la corrupcin no puede ser combatida bajo la perspectiva represiva sino que es necesario adoptar tambin medidas preventivas en relacin con la modernizacin de las instituciones pblicas y con las causas y condiciones que dan origen y fortalecen la corrupcin. Finalmente, porque reconoce que exige no slo el compromiso del Estado en su conjunto sino adems de la activa participacin de la sociedad civil. Otros rasgos sobresalientes de la Convencin tienen que ver con la extradicin de personas por delitos de corrupcin as como el seguimiento al cumplimiento e implementacin de la Convencin, a partir del 4 de junio de 2001, mediante el denominado Mecanismo de Seguimiento de la Implementacin de la Convencin Interamericana contra la Corrupcin (MESICIC). El 29 de marzo de 1996 Mxico firma la Convencin. Su aprobacin por parte del Senado de la Repblica tuvo lugar el 30 de octubre de 1996 y su entrada en vigor el 2 de julio de 1997. Incluyendo a Mxico, la Convencin ha sido ratificada por 33 Estados de la Organizacin (Cuba no la firm por su exclusin de la OEA desde 1962 mientras que Barbados decidi no ratificarla). Contenidos y compromisos esenciales
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Elaborado a partir de los contenidos de la Convencin y otros documentos relevantes en el portal electrnico de la Organizacin de Estados Americanos as como del Portal Anticorrupcin de las Amricas.
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La Convencin enumera en su artculo II los siguientes Propsitos Generales: I. Promover y fortalecer el desarrollo, por cada uno de los Estados Parte, de los mecanismos necesarios para prevenir, detectar, sancionar y erradicar la corrupcin; y Promover, facilitar y regular la cooperacin entre los Estados Parte a fin de asegurar la eficacia de las medidas y acciones para prevenir, detectar, sancionar y erradicar los actos de corrupcin en el ejercicio de las funciones pblicas y los actos de corrupcin especficamente vinculados con tal ejercicio.
II.
En el artculo III, sin embargo, comienzan a establecerse compromisos importantes. De ah que rece que los Estados Parte convienen en considerar la aplicabilidad de medidas, dentro de sus propios sistemas institucionales, destinadas a crear, mantener y fortalecer: 1) 2) 3) Normas de conducta para el correcto, honorable y adecuado cumplimiento de las funciones pblicas; Mecanismos para hacer efectivo el cumplimiento de dichas normas de conducta; Instrucciones al personal de las entidades pblicas, que aseguren la adecuada comprensin de sus responsabilidades y las normas ticas que rigen sus actividades; Sistemas para la declaracin de los ingresos, activos y pasivos por parte de las personas que desempean funciones pblicas en los cargos que establezca la ley y para la publicacin de tales declaraciones cuando corresponda; Sistemas para la contratacin de funcionarios pblicos y para la adquisicin de bienes y servicios por parte del Estado que aseguren la publicidad, equidad y eficiencia de tales sistemas; Sistemas adecuados para la recaudacin y el control de los ingresos del Estado que impidan la corrupcin;
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Leyes que eliminen los beneficios tributarios a cualquier persona o sociedad que efecte asignaciones en violacin de la legislacin contra la corrupcin de los Estados Parte; Sistemas para proteger a los funcionarios pblicos y ciudadanos particulares que denuncien de buena fe actos de corrupcin, incluyendo la proteccin de su identidad, de conformidad con su Constitucin, y los principios fundamentales de su ordenamiento jurdico interno; rganos de control superior, con el fin de desarrollar mecanismos modernos para prevenir, detectar, sancionar y erradicar las prcticas corruptas; Medidas que impidan el soborno de funcionarios pblicos nacionales y extranjeros, tales como mecanismos para asegurar que las sociedades mercantiles y otros tipos de asociaciones mantengan registros que reflejen con exactitud y razonable detalle la adquisicin y enajenacin de activos y que establezcan suficientes controles contables internos que permitan a su personal detectar actos de corrupcin; Mecanismos para estimular la participacin de la sociedad civil y de las organizaciones no gubernamentales en los esfuerzos destinados a prevenir la corrupcin
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La Convencin obliga, a los Estados Parte, en su artculo V, a que adopten las medidas que consideren necesarias para ejercer su jurisdiccin sobre estos delitos que haya previamente tipificado de conformidad con la Convencin y define, en su artculo VI, a los actos de corrupcin de la manera que sigue: a. El requerimiento o la aceptacin, directa o indirectamente, por un funcionario pblico o una persona que ejerza funciones pblicas, de cualquier objeto de valor pecuniario u otros beneficios como ddivas, favores, promesas o ventajas para s mismo o para otra persona o entidad a cambio de la realizacin u omisin de cualquier acto en el ejercicio de sus funciones pblicas; b. El ofrecimiento o el otorgamiento, directa o indirectamente, a un funcionario pblico o a una persona que ejerza funciones pblicas, de cualquier objeto de valor pecuniario u otros beneficios como ddivas, favores, promesas o ventajas para ese funcionario pblico o para otra persona o entidad a cambio de la realizacin u omisin de cualquier acto en el ejercicio de sus funciones pblicas;
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c. La realizacin por parte de un funcionario pblico o una persona que ejerza funciones pblicas de cualquier acto u omisin en el ejercicio de sus funciones pblicas; d. El ofrecimiento o el otorgamiento, directa o indirectamente, a un funcionario pblico o a una persona que ejerza funciones pblicas, de cualquier objeto de valor pecuniario u otros beneficios como ddivas, favores, promesas o ventajas para ese funcionario pblico o para otra persona o entidad a cambio de la realizacin u omisin de cualquier acto en el ejercicio de sus funciones pblicas. e. La realizacin por parte de un funcionario pblico o una persona que ejerza funciones pblicas de cualquier acto u omisin en el ejercicio de sus funciones, con el fin de obtener ilcitamente beneficios para s mismo o para un tercero: f. El aprovechamiento doloso u ocultacin de bienes provenientes de cualesquiera de los actos a los que se refiere el presente artculo; y g. La participacin como autor, co-autor, instigador, cmplice, encubridor o en cualquier otra forma en la comisin, tentativa de comisin, asociacin o confabulacin para la comisin de cualquiera de los actos a los que se refiere el presente artculo; En lo sucesivo la Convencin compromete a los Estados parte a adoptar las medidas legislativas o de otro carcter que sean necesarias para 1) tipificar como delitos los actos de corrupcin descritos anteriormente; 2) prohibir y sancionar el soborno transnacional definido como el acto de ofrecer y otorgar a un funcionario pblico de otro Estado, directa o indirectamente, por parte de sus nacionales, personas que tengan residencia habitual en su territorio y empresas domiciliadas en l, cualquier objeto de valor pecuniario u otros beneficios, como ddivas, favores, promesas o ventajas, a cambio de que dicho funcionario realice u omita cualquier acto, en el ejercicio de sus funciones pblicas, relacionado con una transaccin de naturaleza econmica o comercial; 3) tipificar como delito el enriquecimiento ilcito de un funcionario pblico; 4) el aprovechamiento indebido en beneficio propio o de un tercero, por parte de un funcionario pblico o una persona que ejerce funciones pblicas, de cualquier tipo de informacin reservada o privilegiada de la cual ha tenido conocimiento en razn de la funcin desempeada; 5) El uso o aprovechamiento indebido en beneficio propio o de un tercero, por parte de un funcionario pblico o una persona que ejerce funciones pblicas de cualquier tipo de bienes del Estado o de empresas o instituciones en que ste tenga parte, a las cuales ha tenido acceso en razn o en ocasin de la funcin desempeada; 6) Toda accin u omisin efectuada por cualquier persona que, por s 89
misma o por persona interpuesta o actuando como intermediaria, procure la adopcin, por parte de la autoridad pblica, de una decisin en virtud de la cual obtenga ilcitamente para s o para otra persona, cualquier beneficio o provecho haya o no detrimento del patrimonio del Estado; y 7) La desviacin ajena a su objeto que, para beneficio propio o de terceros, hagan los funcionarios pblicos, de bienes muebles e inmuebles, dinero o valores, pertenecientes al Estado, a un organismo descentralizado o a un particular, que los hubieran percibido por razn de su cargo. El artculo XIII establece que cada uno de estos delitos se considerar incluido entre aquellos que den lugar a extradicin en todo Tratado de extradicin vigente entre Estados Parte y an en ausencia de cualquier Tratado, tomando sta Convencin como la base jurdica para ello. Se comprometieron tambin, los Estados Parte, a prestar la ms amplia asistencia recproca, de conformidad con sus leyes y los tratados aplicables, dando curso a las solicitudes emanadas de las autoridades que, de acuerdo con su derecho interno, tengan facultades para la investigacin o juzgamiento de los actos de corrupcin descritos en la presente Convencin, a los fines de la obtencin de pruebas y la realizacin de otros actos necesarios para facilitar los procesos y actuaciones referentes a la investigacin o juzgamiento de actos de corrupcin. Se comprometen tambin a la asistencia y cooperacin tcnica mutua sobre formas y mtodos efectos para prevenir, detectar, investigar y sancionar los actos de corrupcin as como para la identificacin, rastreo, inmovilizacin, confiscacin y decomiso de bienes obtenidos o derivados de la comisin de los delitos tipificados de conformidad con la Convencin. Finalmente, el artculo XVI, se establece una obligacin crucial: la de los Estados Parte requeridos para no poder negarse a proporcionar la asistencia solicitada por el Estado Parte requirente amparndose en el secreto bancario. Por tanto se obligan a establecer disposiciones de derecho interno a fin de hacer esto posible. Otros compromisos asumidos y evaluacin sobre la implementacin de la Convencin en Mxico Uno de los compromisos asumidos luego de la entrada en vigor de la Convencin pero que se relaciona intrnsecamente con la evaluacin a la misma tiene que ver con la creacin del MESICIC o Mecanismo de Seguimiento de la Implementacin de la Convencin Interamericana contra la Corrupcin. Se trata de un instrumento intergubernamental establecido en el marco de la OEA a fin de apoyar a los Estados 90
parte en la implementacin de las disposiciones de la Convencin a partir de un proceso de evaluaciones mutuas entre los Estados que, en condiciones de igualdad, terminen formulando recomendaciones especficas con relacin a las reas que requieran mayores avances. Este rgano se conforma por la Conferencia de los Estados Parte, integrada por representantes de todos los Estados, y tiene la autoridad y responsabilidad general de instrumentar el mecanismo; por el Comit de Expertos integrado por expertos designados por cada Estado Parte responsable del anlisis tcnico de la implementacin- as como por la Secretara Tcnica que es ejercida por la propia Secretara Tcnica de la OEA. Mxico ocup recientemente la presidencia del Comit de Expertos hasta septiembre de 2012, fecha en la que se present y aprob el informe final relativo a la evaluacin de Mxico en la Cuarta Ronda de Anlisis del mecanismo. Los objetivos explcitos del MESICIC son: promover la implementacin de la Convencin y contribuir al logro de sus propsitos; dar seguimiento a los compromisos asumidos por los Estados Parte y analizar la forma en que estn siendo implementados; y facilitar la realizacin de actividades de cooperacin tcnica, intercambio de informacin y armonizacin legislativa. En este ltimo tema vale la pena sealar que la MESICIC ha tenido papel fundamental en la elaboracin de propuestas de leyes-modelo en dos reas fundamentales previstas en la Convencin: 1) Sistemas de declaraciones de intereses, ingresos, activos y pasivos de quienes desempean funciones pblicas y 2) Denuncia de actos de corrupcin y proteccin de denunciantes y testigos. Los antecedentes y el texto de las propuestas de leyes modelo sobre Declaracin de Intereses, Ingresos, Activos y Pasivos de Quienes Desempean Funciones Pblicas y para Facilitar e Incentivar la Denuncia de Actos de Corrupcin y Proteger a sus Denunciantes y Testigos pueden ser consultados en el Portal Anticorrupcin de las Amricas en: www.oas.org/juridico/spanish/leyes_modelo.htm El documento ms reciente de evaluacin de Mxico en el cumplimiento de esta Convencin ha sido publicado el 14 de septiembre de 2012 luego de la visita del Comit de expertos del MESICIC a Mxico en marzo pasado. Por considerarlo de inters integral, reproducimos aqu el Sumario que sintetiza lo ms importante al respecto:
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Sumario del Informe de la Cuarta Ronda25 El presente informe contiene el anlisis integral de la implementacin en Mxico del artculo III, Prrafo 9, de la Convencin Interamericana contra la Corrupcin, correspondiente a rganos de control superior, con el fin de desarrollar mecanismos modernos para prevenir, detectar, sancionar y erradicar las prcticas corruptas, que fue seleccionada por el Comit de Expertos del MESICIC para la Cuarta Ronda; las buenas prcticas informadas por dichos rganos; y el seguimiento de la implementacin de las recomendaciones que se le formularon a Mxico en la Primera Ronda. El anlisis se efectu dentro del marco de la Convencin, el Documento de Buenos Aires, el Reglamento del Comit, y las metodologas adoptadas por el mismo para la realizacin de las visitas in situ y para la Cuarta Ronda, incluidos los criterios all establecidos para orientar el anlisis sobre tratamiento igualitario para todos los Estados parte, equivalencia funcional, y el propsito tanto de la Convencin como del MESICIC de promover, facilitar y fortalecer la cooperacin entre los Estados Parte en la prevencin, deteccin, sancin y erradicacin de la corrupcin. Para llevar a cabo el anlisis se cont con la respuesta de Mxico al cuestionario; la informacin suministrada por organizaciones de la sociedad civil; la informacin recabada por la Secretara Tcnica; y con una nueva e importante fuente de informacin, como lo fue la visita in situ realizada entre el 21 y el 23 de marzo de 2012 por los miembros del subgrupo de anlisis de Mxico, integrado por Canad y Per, con el apoyo de la Secretara Tcnica, con ocasin de la cual se pudo precisar, aclarar y complementar la informacin suministrada por Mxico y escuchar opiniones de organizaciones de la sociedad civil, del sector privado, asociaciones profesionales, acadmicos e investigadores sobre temas tiles para el anlisis, lo cual contribuy a que el Comit contara con informacin objetiva y completa sobre dichos temas, facilit la obtencin de informacin sobre buenas prcticas, y brind a Mxico la oportunidad de ofrecer y/o requerir asistencia tcnica para los propsitos de la Convencin. El anlisis de los rganos de control superior se orient, de acuerdo con lo previsto en la metodologa para la Cuarta Ronda, a determinar si los mismos cuentan con un marco jurdico, si est es adecuado para los propsitos de la Convencin, y si existen resultados objetivos; y teniendo en cuenta lo observado se formularon las
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Reproduccin verbatim extrada del documento Mecanismo de Seguimiento de la Implementacin de la Convencin Interamericana contra la Corrupcin, Vigsima Reunin del Comit de Expertos, Mxico: Informe Final, Aprobado en la sesin plenaria del 14 de septiembre de 2012, disponible en la pgina electrnica: http://www.oas.org/juridico/PDFs/mesicic4_mex_sp.pdf
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recomendaciones pertinentes al Estado analizado. Los rganos de control superior de Mxico analizados en este informe son: la Secretara de la Funcin Pblica (SFP); los rganos Internos de Control (OIC); la Auditora Superior de la Federacin (ASF); la Procuradura General de la Repblica (PGR); y el Consejo de la Judicatura Federal (CJF). Algunas de las recomendaciones formuladas a Mxico, para su consideracin, en relacin con los anteriores rganos apuntan a propsitos tales como los que se destacan a continuacin: Con respecto a la SFP y los OIC, fortalecer la coordinacin interinstitucional; acordar actividades de cooperacin recproca en las reas en las que se ha manifestado inters en brindarla y recibirla; superar las dificultades de los OIC relativas al marco jurdico interno de las entidades frente a las que ejercen sus funciones, al seguimiento de las recomendaciones que les formulan a las mismas, y a la falta de una cultura arraigada de respeto y proteccin del patrimonio y los intereses pblicos. En relacin con la ASF, fortalecer la coordinacin interinstitucional; agilizar la toma de decisiones en relacin con las promociones de responsabilidad administrativa sancionatoria efectuadas por la ASF, por parte de las instancias de control y fiscalizacin que tienen competencia para esto; agilizar la culminacin, por parte de la autoridad competente, de las averiguaciones previas relativas a las denuncias de hechos formuladas por la ASF; agilizar la culminacin de los procedimientos resarcitorios iniciados por la ASF y la recuperacin, por parte de la Tesorera de la Federacin, de los recursos correspondientes a las responsabilidades por detrimento patrimonial que han sido fincadas por la ASF. En lo atinente a la PGR, agilizar la expedicin de las disposiciones reglamentarias del Servicio Profesional de Carrera Ministerial, Policial y Pericial; asegurar la aplicacin de los protocolos para la integracin de averiguacin previa, proceso penal y amparo; superar las dificultades para la implementacin de la Estrategia de Administracin de Riesgos; fortalecer las unidades encargadas de la investigacin y pe rsecucin penal de los actos de corrupcin; evitar que los programas de rotacin de personal afecten el cabal cumplimiento de esta funcin; y culminar la implementacin del proyecto denominado Programa Justicia Efectiva para Todos. En lo relativo al CJF, adoptar una regulacin para la provisin, a travs de concurso de mritos, de los cargos del personal de mandos medios y operativo del CJF que no estn cubiertos por el rgimen de Carrera Judicial; contar con una plataforma tecnolgica que permita analizar la informacin de las declaraciones patrimoniales presentadas por va electrnica, de tal manera que arroje indicadores que sirvan para iniciar investigaciones por posibles irregularidades; incrementar la realizacin de
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estudios de evolucin patrimonial; y culminar la actualizacin de los manuales de organizacin y de procedimientos con los que cuenta el CJF. Las buenas prcticas sobre las que Mxico suministr informacin se refieren, sintticamente, a una estrategia de la SFP para detectar en flagrancia a funcionarios corruptos, denominada Usuario Simulado; una estrategia de la SFP para identificar con oportunidad y de forma automatizada posibles incrementos sustanciales injustificados en el patrimonio de los servidores pblicos, denominada Investiga ciones de Evolucin Patrimonial; un Sistema para el Seguimiento a Eventos de Contratacin en Tiempo Real, denominado SISEC, en el OIC PEMEX - PETROQUMICA; y un proyecto de la PGR para reducir los espacios de discrecionalidad e interpretacin e incrementar los mecanismos de rendicin de cuentas y transparencia en las actuaciones del agente del Ministerio Pblico de la Federacin, denominado protocolos para la integracin de averiguacin previa, proceso penal y amparo. Con respecto al seguimiento de las recomendaciones formuladas a Mxico en la Primera Ronda, sobre las que el Comit estim que requeran atencin adicional en los informes de la Segunda y Tercera Rondas, con base en la metodologa de la Cuarta Ronda y teniendo en cuenta la informacin suministrada por Mxico en su respuesta al cuestionario y en la visita in situ, se definieron cuales de dichas recomendaciones haban sido implementadas satisfactoriamente; cules requeran atencin adicional; y cules precisaban ser replanteadas, y se hizo un recuento de las que quedan vigentes, el cual se incluye como anexo I del informe. Entre los avances relativos a la implementacin de tales recomendaciones se destacan, la Ley Federal Anticorrupcin en Contrataciones Pblicas, en lo atinente a la denuncia annima y a la confidencialidad de la identidad del denunciante; la Ley Federal de Archivos, en relacin con el acceso a la informacin pblica; el fortalecimiento de la verificacin del contenido de las declaraciones patrimoniales, a travs de las herramientas informticas inteligentes denominadas Sistema de Alertas y OMEXT y del Procedimiento de Evolucin Patrimonial; y el aumento considerable de los Programas de la Administracin Pblica Federal (APF) que cuentan con esquemas de Contralora Social. Algunas de las recomendaciones formuladas a Mxico en la Primera Ronda que quedan vigentes o que han sido replanteadas, apuntan a propsitos, tales como: adoptar un sistema de evaluacin y seguimiento del cumplimiento por parte de las entidades de la APF de la obligacin de adoptar un Cdigo de Conducta; garantizar la sostenibilidad de los programas de capacitacin y difusin relativos a las disposiciones
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atinentes a la obligacin de denunciar actos de corrupcin y adoptar medidas de proteccin para quienes los denuncien; regular la publicidad de las declaraciones patrimoniales y optimizar su anlisis de tal manera que sean tiles para la deteccin de conflictos de intereses; y asegurar que las dependencias y entidades den cumplimiento a las obligaciones que regulan el derecho de acceso a la informacin y que identifiquen, publiquen y difundan informacin socialmente til o focalizada. Por supuesto, para comprender cabalmente la evolucin en la implementacin de esta Convencin por parte de Mxico sera importante echar un vistazo a los Informes de las rondas previas. Es ah donde se hace mencin a etapas primigenias de implementacin con reformas legales y administrativas que en su momento fueron celebradas por el MESICIC.26
F. OPINIONES SOBRE LAS INICIATIVAS PRESENTADAS F.1 Opiniones de especialistas, organizaciones e instituciones gubernamentales27 A efecto de normar el criterio de las Comisiones Dictaminadoras, se procedi a consultar a expertos, especialistas y a los actores involucrados en tres reuniones de trabajo, segn se describi en el apartado A de Antecedentes. stos sealaron lo siguiente:
SEXTA REUNIN ORDINARIA (5 DE FEBRERO DE 2013) PONENTE C.P Juan Manuel Portal. Auditor Superior de la Federacin.
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POSICIONAMIENTOS Atacar eficazmente la corrupcin, requiere analizar este fenmeno desde una perspectiva integral, pues es muy complejo y multifactorial. La pobreza y la falta de cohesin social son factores que contribuyen a la corrupcin. La corrupcin aleja la inversin, aumenta la pobreza, amenaza del medio ambiente y obstaculiza a la poblacin a mejorar su nivel de vida. La corrupcin florece donde hay discrecionalidad, una limitada
Todos ellos estn disponibles en la pgina electrnica que sobre Mxico mantiene el Departamento de Cooperacin Jurdica de la OEA: http://www.oas.org/juridico/spanish/mex.htm. 27 Para un mayor detalle, consultar a los especialistas y acadmicos de la Red por la Rendicin de Cuentas. Algunos de sus posicionamientos estn disponibles en la pgina de internet: http://www.senado.gob.mx/comisiones/puntos_constitucionales/proceso_corrupcion.php
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POSICIONAMIENTOS obligacin de rendicin de cuentas, debilidades en la regulacin y poderes fcticos, entre otras causas. Propone: Definir legalmente la corrupcin. Modificar el modelo de responsabilidades administrativas. Aplicar efectiva y justamente la sancin administrativa. En cuanto al rgano anticorrupcin, estima necesario darle un buen marco legal, independencia y establecer perfiles profesionales adecuados para sus integrantes. Normar el conflicto de intereses. Concluy que el rgano anticorrupcin no resolver per se la corrupcin. Seala que es necesario que haya una vinculacin con las instancias de auditora preventiva. Ello implica reforzar los controles internos, educar y fomentar una cultura de rendicin de cuentas y reducir la exposicin al riesgo de corrupcin. Concuerda con que el rgano anticorrupcin sea colegiado, pues de esta manera se puede determinar con mayor fiabilidad la existencia de la responsabilidad. Sugiere que el rgano anticorrupcin tenga la facultad de emitir recomendaciones para mejorar la gestin pblica y que el mbito de competencia del rgano nacional abarque al Distrito Federal y sus Demarcaciones Polticas. Propone que dentro de las sanciones administrativas, se aada la "amonestacin" para las faltas administrativas no graves. Con relacin a las sanciones econmicas, concuerda con que stas puedan ser de hasta tres tantos de los beneficios obtenidos. Concuerda con que las resoluciones del rgano anticorrupcin puedan ser revisadas por tribunales especializados del Poder Judicial de la Federacin. Sugiere que se estudie la posibilidad de las facultades resarcitorias de la ASF pasen a la Comisin. Se encuentra en desacuerdo con quitar el monopolio de la accin penal a las Procuraduras. Seala que en materia de responsabilidades administrativas deben aplicarse los principios de la teora penal (principalmente, causa - efecto, es decir: sealar al responsable y acreditar y probar su conducta irregular). Considera innecesario que en la Constitucin se defina lo que es la corrupcin y porque de hacerlo, traera confusin al sistema de responsabilidades. Recomienda que la corrupcin se encuadre ya sea por la va penal, cuyos delitos ya estn claramente delimitados, pero por
Lic. Julin Alfonso Olivas, Subsecretario de Responsabilidades Administrativas y Contrataciones Pblicas de la Secretara de la Funcin Pblica
Dr. Javier Procurador Federacin.
Laynez Fiscal
Potisek. de la
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Mtra. Mariana Bentez Tiburcio. Subprocuradora Jurdica y de Asuntos Internacionales de la Procuradura General de la Repblica.
POSICIONAMIENTOS la va administrativa es imprescindible definir los actos de corrupcin. No recomienda que el rgano anticorrupcin sea quien se encargue de la parte penal de los actos de corrupcin, o bien, que realice esta labor junto con la determinacin de las responsabilidades administrativas. Sugiere que el rgano anticorrupcin slo se circunscriba a los actos de corrupcin graves, es decir, aquellos que daan la moral y el patrimonio pblicos, y as dejar a los rganos de control interno las dems conductas administrativas ilcitas. Considera necesario que en la ley reglamentaria se especifiquen de manera objetiva las conductas irregulares, de modo que su descripcin sea clara y precisa. Recomienda que las responsabilidades se contemplen en una ley nica de tipo federal, como la Ley Federal del Trabajo porque tiene la ventaja de unificar procedimientos y sanciones. Considera necesario que se especifique si los rganos anticorrupcin de los estados, conocern de actos de anticorrupcin, o solo de faltas administrativas leves. Recomienda que la Auditora Superior de la Federacin, no sea quien finque las responsabilidades resarcitorias sino que esto lo realice el rgano anticorrupcin Seala que escoger a los miembros del rgano anticorrupcin mediante ternas no garantiza que lleguen los mejores. Por tal razn sugiere que su eleccin se realice mediante propuestas unipersonales, puesto que las ternas. De igual forma estima necesario que se establezca de forma clara los requisitos e impedimentos para ocupar el cargo. Estima que dar al rgano anticorrupcin la facultad de investigar, ejercitar la accin penal, y de sancionar trastoca el modelo de seguridad pblica y de procuracin de justicia, adems de que ello no favorecera la especializacin ni la profesionalizacin. Con respecto a esto ltimo seala que tambin se trastocara el modelo acusatorio, el cual consiste en dividir el trabajo entre los que investigan y entre los que preparan el juicio. Seala que podra generar contradicciones, el que un mismo hecho de corrupcin en el que se ven involucrados servidores pblicos y particulares, pueda ser conocido por dos rganos diferentes, uno el de anticorrupcin, y otro la PGR. Considera que una direccin colegiada del rgano anticorrupcin, que tenga el ejercicio de la accin penal, puede ocasionar divisiones divididas, lo que debilitara la resolucin. Apunt que en el mbito internacional, no existe algn rgano anticorrupcin En materia internacional, que tenga la facultad
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PONENTE Manuel Ernesto Saloma Vera. Consejero de la Judicatura Federal
Carlos Padilla Prez Vertti. Secretario Ejecutivo de Disciplina del Consejo de la Judicatura Federal
POSICIONAMIENTOS ejercitar la accin penal. Comparti que la contralora del Poder Judicial de la Federacin ha diseado indicadores para identificar irregularidades en el ejercicio de la funcin jurisdiccional. Una vez que se detecta alguna irregularidad, se tienen instituidos procedimientos de investigacin. Concuerda con que se constituya un rgano constitucional autnomo anticorrupcin, compuesto por ciudadanos. No obstante, advierte que con respecto a las funciones que desempea el Consejo de la Judicatura Federal, podra generarse una duplicidad de funciones, puesto que el Consejo ya recibe y procesa quejas denuncias por lo cual sera innecesario que esa atribucin la tenga tambin el rgano anticorrupcin, mxime cuando ambos podran arribar a conclusiones contradictorias. Considera que otorgar el carcter de inatacables a las resoluciones del rgano anticorrupcin, podra sera violatorio del Pacto de San Jos. Al respecto seala que incluso los actos del CJF son susceptibles de amparo, conforme a criterios de la Corte. Seala que establecer tribunales colegiados especializados no ha sido bueno en el Poder Judicial, pues ello ha resultado en un crecimiento innecesario de dichos rganos, pues ya existen en materia mercantil, penal, amparo, etc. Dice que en la mayor parte de la Repblica Mexicana, los juzgados federales generalmente son mixtos por las cargas de trabajo y de asuntos. De ah que obligar a tener tribunales especializados podra dar lugar a un problema de crecimiento desordenado y por consiguiente a una mayor demanda de recursos para su sostenimiento. Apunta que si bien es difcil definir lo que es "corrupcin", se recomienda definir un catlogo de conductas que la engloben. Advierte que tener un rgano colegiado anticorrupcin que emita resoluciones en materia penal, podra generar diversos problemas de legalidad cuando se ejercite la accin penal por mayora de votos. Considera que si bien existe desconfianza en la actividad de la PGR, debe tenerse en cuenta que esta ha sido una de las instituciones ms olvidadas en los ltimos aos. Si la PGR no hace bien su labor, los juicios pueden caerse ante el Poder Judicial. Sin embargo, seala que no por duplicar rganos se va a erradicar la corrupcin. Lo que recomienda es fortalecer a la PGR en lugar de debilitarla an ms.
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SPTIMA REUNIN ORDINARIA (12 DE FEBRERO DE 2013). PONENTE Lic. Jos Castelazo de los ngeles. Presidente del Instituto Nacional de Administracin Pblica, A.C. POSICIONAMIENTOS Propone que el rgano anticorrupcin sea unipersonal y no colegiado. Ello para evitar su politizacin. Recomienda que en su conformacin se tengan a un especialista en delitos patrimoniales, otro en delitos financieros y otro ms en contratos y obras pblicas. Estos podran ser ratificados por el Senado. Propone crear una fiscala especializada en la materia, que se encuentre vigilada por el rgano anticorrupcin. Seala que el rgano anticorrupcin debe estar armonizado con los estatales, con la ASF, as como con los rganos de auditora preventiva. Esto evitar amparos por conflicto de competencias. Las acciones anticorrupcin no debe centrarse slo en el gobierno. Seala que en ellas deben participar los ciudadanos en un consejo por la tica pblica. Propone crear un sistema nacional anticorrupcin. Considera que no es clara la forma en que se dividira el trabajo entre la comisin anticorrupcin y los rganos de auditora preventiva. Se considera que la desaparicin de la SFP fue muy apresurada. Seala que el combate a la corrupcin debe centrarse ms en la prevencin que en la correccin, y ello gira alrededor de revisar todo el proceso de la gestin administrativa. Con respecto al tema seala que existe una gran fragmentacin de esfuerzos institucionales. Lo que se ha hecho en las dos ltimas dcadas muestra que si bien se ha avanzado en el combate a la corrupcin, sta se mantiene en niveles altos. Apunta que se necesita discutir mucho en el diseo y facultades del rgano anticorrupcin, pues de ello depender que el mismo florezca. Considera que se ha creado un entramado de instituciones pblicas que se encuentra fragmentado: IFAI, CONEVAL, ASF, SFP, etc. Crear otra institucin ms, no ser la solucin. Seala que el combate a la corrupcin tiene que ver ms con la rendicin de cuentas ms que con un rgano autnomo persecutorio. Apunta que rendir cuentas es fcil: hay que organizar y sistematizar cmo se divulga y almacena informacin (debe ser amplia, peridica y en tiempo real), introducir reglas claras disuasivas, disear indicadores de desempeo, de resultados, de gestin y de evaluacin.
Lic. Ramn Aguilera. Integrante de la Red por la Rendicin de Cuentas. Rubn Gmez Mendieta. Integrante de la Red por la Rendicin de Cuentas.
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PONENTE Peter Winker. Integrante de la Red por la Rendicin de Cuentas.
scar Guerra. Integrante de la Red por la Rendicin de Cuentas.
Erndida Avendao. Integrante de la Red por la Rendicin de Cuentas.
Miguel Jimnez. Integrante de la Red por la Rendicin de Cuentas.
Alejandro Gonzlez. Integrante de la Red por la Rendicin de Cuentas.
POSICIONAMIENTOS Seala que no todos los pases cuentan con una agencia anticorrupcin, y que aun aquellos donde existe, no siempre se advierten experiencias exitosas. Se recomienda que el rgano anticorrupcin tenga facultades para coordinarse con la ASF y con el IFAI. Asimismo, que tenga capacidad de revisar procesos judiciales atrasados. Sugiere que la direccin del rgano anticorrupcin sea colegiada, y que su actuar no sea impedida por los secretos bancario, fiscal y fiduciario. Considera conveniente que haya juicios especializados con tiempos de resolucin expeditos, donde exista una coordinacin con todas las instituciones de combate a la corrupcin. Apunta que la eleccin de los fiscales debe ser por medio de una convocatoria pblica que organice el Senado. Igual mtodo debe seguirse para elegir a los miembros del consejo consultivo. Para ambos, deben establecerse en la ley claramente los perfiles, que deben ser multidisciplinarios y no exclusivamente abogados. Considera que el rgano anticorrupcin no debe tener el ejercicio de la accin penal para evitar que ste se disperse teniendo tantas atribuciones. Seala que si se le confiere el ejercicio de la accin penal, ser necesario establecer las reglas para la investigacin y el respeto a los derechos humanos. Considera que es mejor pensar en la autonoma del MP, o en su defecto, en su fortalecimiento. Advirti que conforme al mapeo sobre la corrupcin, seala que la ventana de oportunidad est en el mbito administrativo. Seala que las iniciativas solo se circunscriben a las faltas y los delitos de corrupcin del mbito presupuestal. No abordan el uso de la informacin privilegiada, el abuso del poder, el uso de la informacin privilegiada, el trfico de influencias, entre otros. Sugiere que habra que dar al combate a la corrupcin un enfoque integral sustentado en declaraciones patrimoniales basados en modelos de la OEA. Propone no crear la comisin anticorrupcin. Seala que es mejor ampliar las facultades de los rganos actuales (ASF, IFAI, etc.). Asimismo, revisar el marco jurdico de responsabilidades puesto que el Poder Judicial desecha una buena parte de las demandas porque las faltas no estn claramente tipificadas ni acreditadas. Propone que el rgano anticorrupcin se concentre slo en las faltas administrativas. Sin embargo, considera necesario fortalecer al MP, en particular, mediante la creacin de una fiscala especializada.
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Blanca Ibarra Cadena. Integrante de la Red por la Rendicin de Cuentas.
Lourdes Morales. Integrante de la Red por la Rendicin de Cuentas.
Jos Luis Moy. Integrante de la Red por la Rendicin de Cuentas.
Dr. Luis Alberto Delgadillo. Presidente del Colegio de Especialistas en Responsabilidades de los Servidores Pblicos y del Estado, A.C.
POSICIONAMIENTOS Entre otras propuestas para combatir a la corrupcin seala: modificar el esquema de compras pblicas, la revisin de los trmites y procesos pblicos, la contratacin de servidores pblicos y la contratacin de obra pblica. Coment que en Puebla se cre un rgano anticorrupcin y una fiscala especializada, sin embargo Los resultados fueron malos y aument la burocracia. Por eso, la leccin aprendida es que es necesario emprender una reforma integral de varias reformas y polticas pblicas y no slo crear rganos persecutorios. Seala que la creacin de la comisin anticorrupcin dentro del paquete de reformas que se necesitan para combatir a la corrupcin tiene una contribucin pequea. Lo ms importante es articular todo el esfuerzo institucional actual y armonizar todo el entramado jurdico: compras, obras pblicas, servicio profesional de carrera, mejora regulatoria, etc. Coment que la mayora de las sanciones econmicas impuestas por la SPF y la ASF no se cobraron y ya prescribieron, adems de que se ha consignado a muy pocos servidores pblicos. Propone crear un rgano nacional de control interno, cuyo titular sea nombrado por la SCJN y que la ley de responsabilidades sea de aplicacin nacional. Asimismo, que la ASF tenga atribuciones para fiscalizar a todo el pas, cuyo titular sea nombrado por el Senado. Propone que los actos de corrupcin sean perseguidos cuando stos sean mayores a 1 milln de pesos. Seala la necesidad de que se instituya una unidad nacional de certificacin de servidores pblicos. Asimismo, que el sistema COMPRANET se ubique en la esfera del IFAI y que el INDABIN desaparezca. Sugiere que en la Constitucin slo se establezcan los principios para el combate a la corrupcin y dejar los detalles a la legislacin secundaria. Asimismo, estima que no debe sealarse en la Constitucin el nombre del rgano. Sugiere distinguir lo que es disciplinario de lo que es corrupcin. Que haya una sola norma de responsabilidades a nivel nacional. Respecto a la eleccin de los miembros del rgano, le preocupa la politizacin. Eso se evitara si se hace mediante convocatoria pblica y que el procedimiento y requisitos sea similar al de la eleccin de ministros de la Suprema Corte.
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OCTAVA REUNIN ORDINARIA (19 DE FEBRERO DE 2013) PONENTE Embajador Ernesto Cspedes Oropeza. Director General para Temas Globales de la SRE. POSICIONAMIENTOS Inform que Mxico ha suscrito las Convenciones Interamericana y la de Naciones Unidas, ambas en materia de corrupcin, la primera fue ratificada en 1997, donde entre otros aspecto se contempla el soborno y el enriquecimiento ilcito. La segunda es ms amplia y general, misma que fue suscrita en 2005. Con respecto a la Convencin OCDE seal, que en dicho instrumento se pone nfasis en el cohecho internacional en las licitaciones pblicas y abarca a personas fsicas y morales que participen en este delito, y no solo a los servidores pblicos. Seala que la Convencin prohbe que se deduzcan de impuestos los sobornos. El cohecho es penado con crcel, por lo que se prev que quienes incurran en este delito, son susceptibles de extradicin. Es obligacin de los pases que la suscribieron adecuar sus marcos legales para contemplar las sanciones y los delitos y sujetos responsables del cohecho. Sugiere que el rgano anticorrupcin sea unipersonal ms que colegiado porque en ste ltimo caso, la responsabilidad del buen o mal desempeo se diluye. Seala que en algunas entidades federativas el delito de cohecho prescribe antes de que se presente la cuenta pblica. En este sentido indica que la prescripcin del delito no debe ser de 5 aos, sino que cuando menos, debe de ser de 10 aos, puesto que un funcionario que comete un delito en su primer ao, estara protegido polticamente por la Administracin antes de terminar el mandato, que es de 6 aos. Apunta que la denuncia no es un buen instrumento para combatir la corrupcin. Lo importante es que los fiscales lo hagan de oficio y aleatoriamente. Recomienda estudiar la teora jurdica de la "responsabilidad penal" de las empresas, la cual es ampliamente aplicada en Europa. Considera importante fortalecer el sistema nacional de control y vigilancia, y no solo crear un rgano anticorrupcin federal. En su intervencin, proporcion los siguientes datos: Mxico cumple, de manera general con la UNCAC. La contratacin pblica goza de un alto grado de legitimidad formal. ( 3% y el 5% son impugnados). Existe desconfianza ante las instituciones de gobierno. Existe una deficiente planeacin en las compras pblicas (fenmeno ms notorio en las entidades federativas.) Se observa una deficiente preparacin tcnica de servidores
Embajador. Bruno Figueroa Fischer. Coordinador de Asesores de la Agencia Mexicana de Cooperacin Internacional para el Desarrollo de la SRE.
Mtro. Eduardo Bohrquez. Director Ejecutivo de Transparencia Mexicana, A.C.;
Lorena de la Barrera. Coordinadora de iniciativas de integridad de la Oficina en Mxico de Naciones Unidas contra la droga y el delito.
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PONENTE Dr. Luis Carlos Ugalde. Director General de Integralia, A.C.
Dra. Irma Erndira Sandoval. Investigadora del Instituto de Investigaciones Sociales y Coordinadora del Observatorio Anticorrupcin de la UNAM.
Lic. Juan Gmez Prez. Coordinador Jurdico de la Asociacin Mexicana del Derecho a la Informacin, Captulo Oaxaca.
POSICIONAMIENTOS pblicos. Manifest su desacuerdo con el enfoque punitivo en el combate a la corrupcin, mostrndose partidario del enfoque preventivo. En este sentido expres que las iniciativas presentadas estn concentradas con el primer enfoque. Asever que ni endurecer las penas o crear un rgano autnomo anticorrupcin resolvern el problema. Seal que el enfoque preventivo ataca las causas y no los efectos. Sugiri que las evaluaciones del CONEVAL y las recomendaciones de la ASF deben ser tomadas en cuenta a la hora de aprobar el presupuesto de egresos, lo cual permitira prevenir la corrupcin. Seal que el Poder Legislativo ya tiene varios instrumentos de control y vigilancia para combatir la corrupcin, mismos que utiliza poco. Indic que la lucha anticorrupcin no debe basarse en agarrar a "peces gordos". Si esta es la forma de evaluar al rgano, lo que va a pasar es que la lucha se politice. Sugiri fortalecer a la ASF y que los rganos de auditora preventiva estn coordinados. Expres su desacuerdo con crear rganos autnomos; tampoco que ste en particular, sea "colegiado" pues as la responsabilidad se diluye. Lo mejor es tener una persona responsable y reclutar a personas profesionales para que ah trabajen, sin tintes partidistas, de bajo perfil meditico. Propuso fortalecer al MP e involucrar al sector privado, pues ste es la contraparte de la corrupcin. Opin que la "autonoma" constitucional no es una garanta de que la lucha contra la corrupcin funcione. Seal que ninguna de las iniciativas tenan claro el mandato del rgano anticorrupcin. Recomend que en vez de crear un rgano anticorrupcin, habra que fortalecer a la ASF y a las unidades de control preventivo. En el mbito penal seal que se deberan fortalecer a las instituciones actuales. Consider que la reforma constitucional no resolver el problema si a la vez no se modifica integralmente el marco legal, como la ley de responsabilidades, el cdigo penal, las leyes de obras pblicas y compras, etc.
De un anlisis de las intervenciones antes reseadas, se pueden derivar las siguientes conclusiones:
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1. Se considera que la corrupcin es un fenmeno complejo y multicausal, por lo que su combate requiere una atencin integral, donde debe priorizarse la prevencin, antes que las acciones punitivas, pues ste se enfoca en las causas y no en los efectos de la corrupcin. 2. En cuanto a la prevencin de la corrupcin, se insiste en que es necesario realizar modificaciones integrales al marco legal, en particular en cuanto a las leyes relativas a obras pblicas, adquisiciones, contratos, servicio profesional de carrera, archivos y mejora regulatoria, antes que pensar en crear un rgano autnomo encargado del combate a la corrupcin. 3. Si bien existen opiniones en favor de que el rgano anticorrupcin sea de conformacin colegiada, pues se estima que ello evitar su politizacin y seguridad en sus resoluciones, tambin se expresaron pronunciamientos en contra, en particular porque se considera que si la determinacin de las responsabilidades en la materia es producto de una mayora de votos, ello redundar en una debilidad en las resoluciones que se emitan al respecto, pues los votos particulares sin duda sern la base de posibles impugnaciones en sede judicial. 4. Se estima indispensable que exista un catlogo detallado y preciso de aquellas conductas irregulares que generan la corrupcin, atendiendo los parmetros establecidos en los diversos instrumentos internacionales suscritos por el Estado Mexicano. 5. Se considera necesario establecer de forma precisa el mbito competencial del rgano anticorrupcin, a fin de evitar duplicar las funciones o la emisin de resoluciones contradictorias, con respecto de aquellas que dicten otros rganos que desempean funciones similares, como las que realiza el Consejo de la Judicatura Federal. 6. Existen sealamientos en el sentido de que el rgano anticorrupcin debe coordinar sus acciones con otros rganos encargados de la fiscalizacin y la transparencia, para lograr una mayor eficacia en el combate a la corrupcin. 7. Se considera que ya existen rganos e instituciones encargados del combate a la corrupcin, por lo que resulta innecesario crear un rgano autnomo especializado para ello. En este sentido, se hicieron pronunciamientos en torno a que resultara ms conveniente reforzar estas instituciones, o establecer un marco normativo para coordinar sus acciones.
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8. Se advirtieron posturas que expresaron su disconformidad con el hecho de conferirle al rgano anticorrupcin el ejercicio de la accin penal. Al respecto se estim que sera preferible robustecer a las instituciones de procuracin de justicia como la PGR. 9. Se considera que en la Constitucin solo deben establecerse los principios para el combate a la corrupcin, los que en todo caso se debern desarrollar en la legislacin secundaria. 10. En cuanto a la forma de designacin de los integrantes del rgano anticorrupcin, se consider indispensable que en su eleccin intervengan al menos el Poder Ejecutivo Federal y el Senado. Se puntualiz en que deben quedar claros los requisitos para acceder a dicho rgano.
F.2 Conclusiones generales sobre la problemtica y los incentivos perversos que genera el marco institucional actual para el combate de la corrupcin Segn los especialistas en materia de rendicin de cuentas, el entendimiento del fenmeno de la corrupcin implica el estudio de mltiples factores que interactan entre s. Por lo mismo, cualquier iniciativa que no tome en cuenta la complejidad de dicho fenmeno, difcilmente resolver el problemtica. De acuerdo con los diagnsticos que se han hecho del problema de la corrupcin en Mxico y como fue destacado en las reuniones de trabajo que organizaron las Comisiones Unidas para analizar las Iniciativas que hoy se dictaminan, destacan las siguientes causas que la favorecen: a) Descoordinacin y fragmentacin de esfuerzos institucionales En la ltima dcada se crearon diversas instituciones y se modific el marco jurdico a fin de elevar la calidad de la rendicin de cuentas, en los mbitos de: transparencia (a cargo del IFAI y los rganos garantes en las entidades federativas), fiscalizacin (a cargo de la ASF y las entidades de fiscalizacin locales), responsabilidades (a cargo de la PGR y de la SFP), evaluacin (a cargo del CONEVAL) y finanzas pblicas (Presupuesto de Egresos de la Federacin, Ley de Ingresos y contabilidad gubernamental). No obstante, no existen los vnculos institucionales para que el trabajo y los resultados individuales de cada actor (ASF, Coneval, PGR, SFP, etc.) sirvan para realimentar a la
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rendicin de cuentas. Cada instancia responsable slo se limita a ejecutar sus atribuciones tomando en cuenta poco los resultados del conjunto. b) Falta de denuncia Est ampliamente estudiado por diversas organizaciones civiles y por instituciones gubernamentales28 que la cultura de la no denuncia de los delitos est muy arraigada en el pas, en parte por el temor a las consecuencias de hacerlo y en parte por la falta de confianza en las instituciones responsables de velar por la legalidad. c) Insuficiente infraestructura institucional para prevenir, investigar y perseguir la corrupcin En los foros organizados por las Comisiones Dictaminadoras se advirti, tanto por parte de las organizaciones civiles como de los representantes de las instituciones oficiales, que ni la Secretara de la Funcin Pblica ni de la Procuradura General de la Repblica contaban con suficiente personal profesional ni recursos tecnolgicos, materiales y normativos para cumplir con su mandato. Se expuso que la mayora de casos de denuncias y de procedimientos (administrativos y penales) se pierden en tribunales y por lo tanto, stos se reflejan en pocas consignaciones y sanciones firmes. d) Dbil marco jurdico de responsabilidades, principalmente, en lo tocante a la delimitacin de la falta y en cmo se acreditan la conductas. Derivado del punto anterior, en la prctica, la mayora de los asuntos por faltas administrativas que se litigan se caen. Adems, son pocos los casos de corrupcin que llegaron a tener una conclusin exitosa. La legislacin de responsabilidades en el mbito administrativo no es tan precisa como la penal, como ya se expuso. Esto causa que los asuntos se pierdan despus en los tribunales. Por eso, a juicio de los especialistas, lo que se necesita es que la legislacin sea clara y precisa en describir la falta administrativa y en los criterios de cmo se acreditan para el efecto de que las sanciones sean correctas y que posteriormente, puedan combatirse en los tribunales.
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Vase por ejemplo la Encuesta Nacional de Victimizacin y Percepcin sobre Seguridad Pblica 2012 del INEGI.
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En particular, las faltas de corrupcin que seala la legislacin de responsabilidades no tiene ninguna relacin con los tipos del cdigo penal, siendo que deberan ser exactamente las mismas tratndose de hechos de corrupcin. e) Tribunales rebasados por exceso de asuntos Los tribunales administrativos estn saturados de asuntos, principalmente, fiscales. De ah que los casos de responsabilidades sean relegados. Por su parte, los del Poder Judicial, si bien ya cuentan con tribunales en materia penal y administrativa, en la prctica, la promocin de juicios de amparo saturan su actividad. f) Debilidad en el sistema de documentacin y archivo de las acciones de gobierno No se cuenta con una ley suficientemente robusta que ordene y sistematice la forma de documentar y archivar las principales decisiones pblicas a fin de permitir a los rganos fiscalizadores reconstruir el proceso de toma de decisiones en materia de contratos, licitaciones, compras y adquisiciones, obras pblicas, etc. y con ello verificar que stas se hicieron apegadas a derecho. g) Exceso de trmites o exceso de discrecionalidad de los servidores pblicos en las autorizaciones Desde hace muchos aos, el pas se ha esforzado en reducir y simplificar el nmero de trmites, pues stos son los que dan pie a actos de corrupcin. A dicho fin se ha modificado varias veces la Ley Federal de Procedimiento Administrativo y se cre la Comisin Federal de Mejora Regulatoria (Cofemer) con el enfoque de reducir trmites para aumentar la competitividad nacional. Sin embargo, se observa que en la prctica, se transform en una instancia de trmite ms dentro del eslabn de la cadena procedimental. Conforme a la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, la Cofemer tiene el siguiente mandato:
Artculo 69-E.- La Comisin Federal de Mejora Regulatoria, rgano administrativo desconcentrado de la Secretara de Comercio y Fomento Industrial, promover la transparencia en la elaboracin y aplicacin de las regulaciones y que stas generen beneficios superiores a sus costos y el mximo beneficio para la sociedad. Para ello la Comisin contar con autonoma tcnica y operativa, y tendr las siguientes atribuciones:
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Lo que debe entenderse por una regulacin que genere beneficios superiores a sus costos y que produzca los mximos beneficios para la sociedad es ambiguo porque la legislacin no establece los criterios para determinar ni los beneficios ni los costos. Por ello se considera fundamental precisar que el mandato de la Cofemer es promover la transparencia de los trmites y sobre todo, la simplificacin en la elaboracin y aplicacin de todo tipo de disposiciones regulatorias a fin de reducir los costos de su acatamiento pero tambin transparentar, facilitar y simplificar su cumplimiento por parte de quienes estn obligados a obedecerlas. Por lo anterior se advierte que es necesario revisar el marco de actuacin de ste rgano desconcentrado, su naturaleza jurdica y su organizacin as como de todo el aparato administrativo y regulatorio. h) Debilidad en los sistemas de contratacin, de permanencia y de estmulos de los servidores pblicos Finalmente, los especialistas consideran que la legislacin del servicio profesional de carrera no est permitiendo atraer y retener a los mejores perfiles al servicio pblico. Por naturaleza, las instituciones gubernamentales operan con recursos humanos en su mayor parte. De ah que sea fundamental que los mecanismos de ingreso promuevan la incorporacin de personas ticas, profesionales y responsables. Actualmente, la legislacin no est permitiendo adecuadamente ni la profesionalizacin ni la tica en el servicio pblico; tampoco el sistema de estmulos e incentivos (monetarios y no monetarios). De ah que se considere necesario revisar la ley de la materia para contribuir a un mejor desempeo de los funcionarios.
G. CONSIDERACIONES DE LAS COMISIONES Si bien las Iniciativas que hoy se procede a dictaminar abordan pertinentemente desde distintos ngulos la lucha contra este fenmeno que lesiona la moral pblica, estas Comisiones Dictaminadoras han decidido enriquecerlas con base en las siguientes consideraciones de orden general y especfico: G.1 Consideraciones generales En muchos pases la corrupcin es vista como un asunto que merece urgente atencin porque el fenmeno ha adquirido dimensiones preocupantes en vista de la contaminacin que estn teniendo las instituciones pblicas de parte del crimen organizado.
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Las esferas de la poltica y de los negocios se han visto afectadas por escndalos importantes en todo el mundo. Por lo mismo, la tica, sin duda, ha cobrado una extraordinaria importancia como medio para enfrentar la inexistencia de valores comunes y la expansin de la corrupcin administrativa. En muchos pases, como Mxico, hay un amplio sentimiento de que el servicio pblico ha perdido su funcin original, que muchos elementos dentro de l son corruptos, y que tambin son muchas de las empresas del sector privado que comercian indebidamente con el Estado mexicano. Por lo mismo, estas Comisiones Dictaminadoras coinciden en que la lucha contra la corrupcin resulta ser de las reformas prioritarias para mantener la vigencia del Estado de derecho y para contribuir al desarrollo nacional. Si bien, existen en el mundo mltiples modelos de combate a la corrupcin, cada uno con sus ventajas y desventajas, las Comisiones Dictaminadoras consideran que el modelo que a continuacin proponen fue decidido porque es el que cumple dos condiciones: primera, es el que mayor consenso obtuvo entre los especialistas, sociedad civil y grupos parlamentarios, y segunda, es el que armoniza mejor con la estructura constitucional del pas. En ese sentido, el modelo que plantean las Comisiones Dictaminadoras a la H. Asamblea consiste en lo siguiente: Introduccin La corrupcin es un fenmeno social, multifactorial institucional y poltico muy complejo. Por lo mismo, requiere un conjunto de medidas y de acciones en mltiples frentes para su combate efectivo. Una reforma integral contra la corrupcin, como lo sugirieron los acadmicos, los especialistas y los representantes de la sociedad civil y de diversas instituciones gubernamentales, tendra dos enfoques: A. Enfoque preventivo. B. Enfoque punitivo. El enfoque preventivo se sustentara en los siguientes ejes:
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Que el gobierno funcione bien. Que haya controles ex ante que desalienten la corrupcin. Que las acciones gubernamentales sean transparentes. Que los servidores pblicos tengan incentivos para no corromperse. Que la sociedad pueda monitorear y fiscalizar permanentemente al gobierno.
Por su parte, el enfoque punitivo, tiene los siguientes ejes: Que las instancias responsables de fiscalizar, supervisar y controlar estn perfectamente coordinadas. Que las instancias responsables de combatir la corrupcin tengan adecuados y eficaces instrumentos persecutorios (buenos dientes). Que el marco jurdico sea claro, preciso y severo contra los actos de corrupcin. Que se persiga y sancione con igual dureza al sector privado, pues la corrupcin es biunvoca, es decir, que vaya contra el corruptor y contra el corrompido.
Se advierte del estudio de las Iniciativas presentadas que el enfoque preventivo est dbilmente desarrollado y que todas dan prioridad al segundo enfoque. En adicin, est comprobado por experiencias internacionales, que la prevencin es lo que da mejores resultados. Propuestas para fortalecer el enfoque preventivo Se necesita aprobar un ambicioso programa de reformas paralelas tendientes a hacer que la administracin pblica funcione adecuadamente, pues ello evita que aparezcan las prcticas corruptas por sistema. De esta manera, se busca que no haya casos de corrupcin en el pas, pero que si los hay, que sean escasos. El consenso de los expertos en el tema, es que la opacidad, el exceso de trmites, la ausencia de buenas prcticas de reclutamiento y la falta de estmulo de servidores pblicos y la existencia de decisiones discrecionales a cargo de los funcionarios, es el
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caldo de cultivo que permite que la corrupcin nazca y se desarrolle. Por ello, para tener un gobierno que funcione adecuadamente se requiere una revisin y, en su caso, adecuacin de los siguientes ordenamientos: Revisar el marco de actuacin de la Cofemer en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.- Esta institucin, a diferencia de otros rganos reguladores no tiene un marco de actuacin adecuado para promover una autntica simplificacin regulatoria que evite las decisiones discrecionales y las reas de opacidad en la administracin pblica. Es necesario dotarle de un mejor gobierno corporativo, revisar su mandato (el que tiene es sumamente ambiguo) y conferirle ms atribuciones para que contribuya a una autntica simplificacin y transparencia de trmites y procesos. Leyes de compras, adquisiciones y obras pblicas.- Estas disposiciones deben adecuarse para simplificar y transparentar las licitaciones, las "asignaciones directas" y los procesos de invitacin restringidos conforme a las mejores prcticas internacionales; por ejemplo, incluir en la legislacin la obligacin de incorporar "clusulas anticorrupcin" en cualquier contrato gubernamental. Ley de archivos.- Slo es posible fiscalizar y controlar adecuadamente aquello que est clara y perfectamente documentado. Se necesita reformar y adecuar la Ley Federal de Archivos para normar con suma claridad y detalle la elaboracin de los libros blancos de las dependencias y entidades mediante los cuales se documenten los procesos decisorios ms importantes de la administracin pblica. Ello con el fin de que posteriormente las instancias fiscalizadoras puedan reconstruir cmo y por qu se tomaron las decisiones ms importantes de los entes pblicos. No se omite sealar que en la reforma en materia de transparencia que acaba de aprobarse ya se contempla la adecuacin de la legislacin en esta materia. Ley de asociaciones pblico privadas.- Su revisin es necesaria para que en espejo con las leyes de compras, adquisiciones y obras pblicas las concesiones y los permisos sean otorgados con total transparencia. Ley del servicio profesional de carrera.- Se necesita adecuar la legislacin para revisar los procesos de seleccin de los servidores pblicos, a fin de establecer controles de "honestidad", que garanticen que quienes laboran en el servicio pblico cumplan con estndares mnimos para el perfil del puesto de probidad y de competencias profesionales. Y sobre todo, para que las decisiones mediante las
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cuales se elige a un funcionario sean transparentes y no discrecionales. Asimismo, para revisar los sistemas de estmulos, incentivos, capacitacin y profesionalizacin. Ley orgnica de la administracin pblica federal.- Se requiere establecer mandatos de las dependencias, principios del servicio pblico y mecanismos de rendicin de cuentas.
Para llevar a cabo las adecuaciones que, en su caso, sean necesarias, en disposiciones transitorias se establecen mandatos al Congreso para realizarlas en un plazo determinado, previa iniciativa del Ejecutivo Federal. Tambin habra mandatos para que las entidades federativas adecen sus respectivas legislaciones locales. Estas reformas seran complementarias a las ya aprobadas en materia de contabilidad gubernamental y transparencia, as como la de deuda pblica. Propuestas para fortalecer el enfoque punitivo Teniendo un conjunto de controles preventivos que desalienten la corrupcin como los ya descritos, los casos que lleguen a presentarse seran investigados y perseguidos con dureza. A dicho fin, se propone fortalecer a las Iniciativas en los siguientes trminos: 1. Formar un sistema institucional permanente de lucha contra la corrupcin donde las distintas instancias responsables de su combate intercambien informacin y experiencia y realimenten su actuar para mejorar los programas y estrategias contra la corrupcin. El rgano de transparencia federal y los rganos estatales correspondientes; la ASF y las entidades de fiscalizacin locales; las contraloras de los tres poderes y de los rganos autnomos constitucionales; las contraloras de los estados; el rgano anticorrupcin federal y los rganos locales formaran parte de dicho sistema. 2. Se creara un rgano anticorrupcin (federal y estatales) responsable de perseguir a la corrupcin desde la perspectiva administrativa, dejando a las procuraduras el mbito penal. Lo que hace efectiva a la procuracin de la justicia no es concentrar o desconcentrar la accin penal en una instancia, sino que quienes sean responsables de perseguir las faltas y los delitos, cuenten con un marco de actuacin efectivo, claro y con los instrumentos y "dientes" adecuados. 3. El diseo institucional, marco de actuacin y los "dientes" del rgano anticorrupcin seran los siguientes: 112
a. El rgano anticorrupcin (federal y estatales) no tendra impedimentos bancarios, fiduciarios ni fiscales para hacer investigaciones. b. Sera profesional, es decir, contara con un cuerpo de investigadores, peritos y especialistas en diversas disciplinas que seran los responsables de investigar, reunir las pruebas e integrar los expedientes. c. Actuara de oficio, por denuncia, por atraccin, o a peticin de instancia fiscalizadora (ASF, contraloras, etc.). d. Sera unipersonal a semejanza de la ASF, de la Procuradura Fiscal y del SAT que han demostrado ser muy efectivos para investigar faltas y delitos (el responsable del rgano deber cubrir los mismos requisitos que para ser Procurador General). e. Las sanciones administrativas que impondra seran: destitucin, inhabilitacin y multa (hasta tres tantos). f. El rgano anticorrupcin ira de la mano con las procuraduras, las que le rendiran un informe sobre los casos que les turne. g. Supervisara la actuacin de agentes de ministerio pblico, jueces y magistrados por actos de corrupcin que stos cometan, en los trminos que seale la ley. 4. Se crear un consejo consultivo. Su mandato es evaluar la lucha contra la corrupcin y proponer medidas para fortalecer el marco de actuacin de los rganos anticorrupcin y de todo el sistema nacional anticorrupcion. 5. Se promulgara una sola ley general para las responsabilidades aplicable en todo el pas, que homologara las faltas, las sanciones y los procedimientos (las faltas administrativas y los delitos penales de corrupcin sern los mismos para facilitar la integracin de los expedientes, su persecucin y evitar que se pierdan los juicios en tribunales) bajo las siguientes bases: a. Es de aplicacin nacional: sanciones, faltas, procedimientos (para las faltas administrativas, incluidos los hechos de corrupcin), delitos y sealar las autoridades que la aplicarn. b. Dividir a las responsabilidades administrativas en tres grupos:
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i. ii.
Infracciones administrativas al rgimen disciplinario: llegar tarde al trabajo, faltar al respeto a los compaeros, etc. Faltas administrativas graves al rgimen disciplinario: acoso sexual, ocultamiento de informacin, ineficiencia, asistir al trabajo en estado de embriaguez, etc. Hechos de corrupcin: cohecho, favoritismo en licitaciones, conflicto de inters, peculado, malversacin, trfico de influencias, uso de informacin privilegiada, etc.
iii.
Cabe aclarar que las responsabilidades administrativas sern redactadas y precisadas en la ley con los mismos elementos de la legislacin penal (exactas y precisas en cuanto a tiempo, modo y lugar) con criterios claros para su acreditamiento a fin de que las resoluciones correspondientes no sean invalidadas e impugnadas sistemticamente en tribunales, y que posteriormente, stos las confirmen. Asimismo, tambin es preciso sealar que todos los actos de corrupcin sern objeto de investigacin del rgano anticorrupcin, en tanto que las contraloras se harn cargo de las otras faltas que no sean corrupcin. Asimismo, toda vez que la misma ley contendra los actos de corrupcin y los delitos relacionados con sta, ser necesario derogar los delitos correspondientes a servidores pblicos y contra la administracin de justicia de los cdigos penales, federal y locales. c. Integracin y mecanismos de coordinacin del sistema nacional anticorrupcin (IFAI, ASF, contraloras, rganos fiscalizadores estatales, etc.). d. Sanciones a empresas y particulares, conforme a las mejores prcticas y usos internacionales (por ejemplo, se multar y se cancelarn las cdulas profesionales a los particulares. Tambin se sancionar a directivos de las empresas que estn involucradas en actos de corrupcin para incentivarlos a controlar y supervisar al personal). e. Creacin de un consejo consultivo. f. Regulacin de la denuncia y proteccin de la secreca de los denunciantes. g. Regulacin del procedimiento mediante el cual se procesarn los hallazgos de las auditoras (contraloras, rganos de auditora preventiva, ASF, rganos anticorrupcin y de fiscalizacin en las entidades federativas, etc.).
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h. Regulacin del proceso de atraccin de casos de corrupcin en las entidades federativas y municipios. El rgano anticorrupcin en la prctica En la prctica, el rgano anticorrupcin se encargara de investigar e integrar el expediente a partir de una denuncia o actuando de oficio, por ejemplo. La PGR, la CNVB y el SAT, por citar algunos, coadyuvaran proporcionndole la informacin que requiera. Si encuentra que existen elementos que pueden ser constitutivos de delitos, lo turna a la PGR (Fiscala especializada) para que sta contine con la investigacin y acte en la esfera de su competencia (puede solicitar medidas precautorias como la prisin preventiva, el arraigo y el congelamiento de cuentas). La misma PGR le proporcionar ms elementos al rgano anticorrupcin para el expediente que ste tiene en estudio, de manera que ya con el expediente completo, el rgano proceda a sancionar administrativamente; posteriormente, el rgano dar seguimiento al quehacer de la PGR, instancia que le brindar un informe al final del caso. A continuacin se presenta un diagrama al respecto:
CMO FUNCIONARA EL RGANO ANTICORRUPCIN? RGANO
Recibe denuncia o acta de oficio
Valora elementos Investiga Actos de corrupcin: Soborno / cohecho Extorsin Peculado / malversacin Uso de informacin privilegiada Enriquecimiento ilcito Delitos vs. administrac. justicia
ASF, contraloras, PGR, ciudadanos, rganos locales anticorrupcin, denuncias pblicas en medios, etc.
PGR, CNBV, SAT, procuraduras locales, PFP, etc. coadyuvan
Integra expediente
Turna a
PGR
Complementa expediente y aporta ms elementos

Medidas precautorias: Prisin preventiva Arraigo Congelamiento de cuentas
Supervisa actuacin de MP
Sanciona: Multa (hasta por tres tantos) Destituye Inhabilita
rdenes de aprehensin Al final rinde un informe Sancin: Confiscacin Prisin Litiga en juicio
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Cmo quedaran las faltas administrativas con la reforma constitucional? stas se agruparan en tres tipos de faltas:
Gravedad de las faltas administrativas
Instancia que las persigue: 1. Infracciones administrativas: llegar tarde al trabajo, faltar al respeto a los compaeros, etc.
2. Faltas administrativas graves: Acoso sexual, ocultamiento de informacin, ineficiencia, etc. 3. Actos de corrupcin:* Cohecho, favoritismo en licitaciones, conflicto de inters, etc.
Sancin: Amonestacin Suspensin

Inhabilitacin Destitucin Multa Inhabilitacin Destitucin Multa
rgano de auditora preventiva y/o contralora estatal

rgano de auditora preventiva y/o contralora estatal
rganos Anticorrupcin*
PGR
Decomiso Crcel
*El rgano Nacional emitir lineamientos y las disposiciones que sean necesarias para el mejor proveer de la ley (tratndose de actos de corrupcin) que seran obligatorios para los rganos estatales. Esto permitir uniformidad de criterios
Finalmente, las Comisiones Dictaminadoras consideran que no es dable conceder la propuesta planteada por algunas Iniciativas de otorgar al rgano constitucional autnomo la facultad de ejercicio de la accin penal, en virtud de que con ello se estara debilitando a las procuraduras, se volvera muy compleja la coordinacin con las procuraduras cuando en los delitos de corrupcin haya conexidad con otros delitos, como pueden ser los de delincuencia organizada y porque dicha propuesta va en contra del modelo penal acusatorio en ciernes que aprob el Constituyente Permanente en 2008, donde se prev la especializacin de la investigacin penal en tres instancias: una que investiga, otra que revisa los mritos de los casos y otra que juzga. Asimismo, el otorgamiento de una facultad persecutoria implica una estructura administrativa que la haga valer, como son ministerios pblicos, actuarios, peritos e investigadores en toda la repblica mexicana, sin mencionar la necesidad de contar con una polica propia para ejercitar la accin penal. En adicin, no se encontr en la revisin de experiencias internacionales, un caso donde el ejercicio de la accin penal estuviera separada en dos instancias dependiendo del delito. Sin embargo, estas Comisiones Dictaminadoras manifiestan que en su lugar de concentrar en el rgano anticorrupcin el ejercicio de la accin penal es ms benfico para el pas revisar y reestructurar el modelo institucional de las procuraduras, tanto la 116
federal como las de las entidades federativas, situacin que ocurre en la reforma poltica que tambin se somete a esa H. Asamblea en otro dictamen y mediante la cual se otorgar autonoma plena a las instancias de procuracin de justicia. Durante las deliberaciones que sostuvieron los legisladores, se sealaron varias preocupaciones: a) Si desaparece la Secretara de la Funcin Pblica, qu pasar con el mecanismo de conciliacin previsto en la legislacin de compras y adquisiciones cuando algn participante en las licitaciones se inconforma? Al respecto, estas Comisiones Dictaminadoras han determinado que ser necesario revisar dicho mecanismo conciliatorio cuando se proceda a revisar la legislacin secundaria para que si el Poder Legislativo lo considera pertinente, proceda a: a) asignar dicho mecanismo a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico dentro del Poder Ejecutivo o a las contraloras en los dems Poderes y rganos autnomos, b) desaparecer dicho mecanismo, toda vez que los participantes pueden optar por el recurso de reconsideracin ante la Dependencia o por el juicio de nulidad ante el Tribunal de Justicia Fiscal y Administrativa, o c) reestructurar integralmente a todo el proceso licitatorio. Por tal razn, estas Comisiones Unidas no juzgan conveniente pronunciarse en este momento sobre el particular. b) Cul ser el rol que jugarn los rganos de auditora preventiva y qu relacin tendrn con el rgano anticorrupcin? Algunos legisladores propusieron que las contraloras internas dependan directamente del rgano anticorrupcin. En favor de esta propuesta se esgrimi el argumento de que con ello se evitar que tales instancias tengan un vnculo o compromiso con el funcionario que los nombr y de esa manera, impedir que sean parciales en el combate de la corrupcin. Habiendo examinado estas preocupaciones, las Comisiones Unidas resuelven que no se requiere que las contraloras dependan del rgano anticorrupcin debido a que los rganos de auditora preventiva del Ejecutivo y las contraloras en los otros Poderes y rganos autnomos se enfocarn en las actividades de mejora en la gestin, supervisin de procesos administrativos e imposicin de sanciones al rgimen disciplinario. Por lo mismo, no tendrn la responsabilidad de sustanciar expedientes relacionados con la corrupcin. 117
No obstante, tales instancias debern coadyuvar con el rgano responsable del combate de la corrupcin cuando ste les solicite su cooperacin. Por tal razn, se considera que el titular de las contraloras deber estar certificado y evaluado previo a su nombramiento. De ah que las Comisiones Dictaminadoras consideren necesario que en la ley de la materia se prevea que un requisito para ser nombrado contralor, en cualquiera de los tres Poderes as como en los rganos autnomos constitucionales, sea el que previamente hayan acreditado los exmenes y evaluaciones correspondientes; lo anterior sin perjuicio de que en otras leyes aplicables a los tres Poderes y rganos constitucionales autnomos se establezcan requisitos adicionales. Asimismo, la ley sealar tambin los mecanismos de monitoreo y de evaluacin continua a que se sujetarn todos los funcionarios de las contraloras. La ley de la materia establecer el procedimiento y la transitoriedad para que, a la fecha de entrada en vigor, sean certificados quienes ocupen cargos de contralores y equivalentes. c) Qu pasar con el personal que labora en investigaciones, imposicin de sanciones y auditora de las contraloras? Depender del rgano responsable del combate a la corrupcin? Una parte de ese personal tendr que reubicarse en el nuevo rgano autnomo; y precisamente, por su carcter autnomo, ste decidir donde asignarlo para el mejor cumplimiento de su mandato. Con base en su programa de combate a la corrupcin que en su momento llegue a disear, y con la informacin que se le provea en el marco del sistema nacional de lucha contra la corrupcin, el rgano podr determinar las acciones que llevar a cabo, como podra ser establecer una presencia permanente o temporal en aquellas dependencias, entidades y/o reas especficas donde la corrupcin constituya un problema crtico a enfrentar. d) Qu pasar con aquellos instrumentos y figuras que coadyuvan a disminuir la corrupcin como el compranet y el "usuario simulado" a cargo de la Secretaria de la Funcin Pblica? Estas Comisiones Unidas estn conscientes de que el grueso de los actos de corrupcin se encuentra en las compras y en las contrataciones del sector pblico. Por ello, han resuelto dentro del marco del enfoque preventivo, hacer una profunda revisin al marco jurdico que las rige a fin de simplificarlas y transparentarlas. Todo aquello que a la fecha ha demostrado su utilidad y pertinencia, deber mantenerse y reforzarse. Ser el legislador ordinario el que determinar las reformas que sean necesarias para dicho efecto.
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e) Cmo se van a manejar los actos que efecten los funcionarios pblicos que sin mediar dolo ni corrupcin, tengan como consecuencia un quebranto a la hacienda pblica? Algunos legisladores consideraron que tales actos deberan asimilarse a corrupcin y por ende, ser materia del rgano responsable del combate de la corrupcin, en tanto que otros piensan que tal asimilacin sera desproporcionada. Habiendo discutido y analizado este punto, las Comisiones Unidas resuelven que la ley de la materia deber encontrar un equilibrio para dar los incentivos adecuados a los funcionarios a fin de que sean cuidadosos en la toma de decisiones pero sin llegar a paralizar a la administracin pblica por temor a equivocarse y con ello, "administrar" los problemas sin resolverlos por largos periodos de tiempo procurando con ello que otros funcionarios sean los que tomen la decisin. Al logro de dicho equilibrio las Comisiones Unidas se pronuncian por: Las sanciones administrativas deben ser iguales o casi iguales que un acto de corrupcin pero sin trascender a lo penal. Los quebrantos, sin importar monto, debern hacerse del conocimiento de la ASF y al rgano anticorrupcin para que stos decidan lo que procede en el mbito de sus atribuciones y autonoma, ya sea para investigar o para establecer un criterio o establecer un precedente, segn sea el caso. Establecer agravantes y atenuantes. Por ejemplo, seran atenuantes: cuando la decisin tomada se vea afectada por: a) actos supervenientes y hechos fortuitos, y b) informacin proporcionada por otras reas que result ser incompleta o errnea. Seran agravantes, por citar algunos ejemplo: a) los errores causados por ineptitud, b) la incapacidad profesional, c) actuar sin atribuciones, etc. Ser necesario revisar los esquemas de caucin, fianzas y seguros de responsabilidades a efecto de que los servidores pblicos puedan enfrentar las responsabilidades civiles derivados de la comisin de errores. Al respecto, se considera que la legislacin aplicable deber ser revisada con motivo de la presente reforma constitucional. G.2 Consideraciones especficas Con base en los puntos anteriores, las Comisiones Unidas procedieron a realizar modificaciones, eliminaciones y adiciones de conceptos y mandatos a las Iniciativas
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que hoy se dictaminan. A dicho fin, proponen las siguientes redacciones constitucionales: PRIMERA.- en el artculo 73, fraccin XXIX-H se propone que los tribunales contencioso - administrativos slo revisen las sanciones que, en su caso, establezcan las autoridades contraloras y de auditora de los tres Poderes y de los rganos autnomos federales, segn la nueva legislacin en la materia que aprobar el Congreso de la Unin, por actos distintos a corrupcin. De esta forma, los tribunales administrativos sern la instancia revisora de tales autoridades. As, dichos tribunales dejarn de ser la instancia donde se diriman las faltas administrativas relacionadas con la corrupcin porque de aprobarse esta reforma, la corrupcin ser sancionada por el rgano responsable de combatir a la corrupcin. La redaccin que se propone quedara en los siguientes trminos:
TEXTO VIGENTE Artculo 73. El Congreso tiene facultad: I. a XXIX-G. XXIX-H. Para expedir leyes que instituyan tribunales de lo contencioso-administrativo, dotados de plena autonoma para dictar sus fallos, y que tengan a su cargo dirimir las controversias que se susciten entre la administracin pblica federal y los particulares, as como para imponer sanciones a los servidores pblicos por responsabilidad administrativa que determine la ley, estableciendo las normas para su organizacin, su funcionamiento, los procedimientos y los recursos contra sus resoluciones; Artculo 73. I. a XXIX-G. XXIX-H. Para expedir leyes que instituyan tribunales de lo contencioso-administrativo, dotados de plena autonoma para dictar sus fallos, estableciendo las normas para su organizacin, su funcionamiento, los procedimientos y los recursos contra sus resoluciones, los cuales tendrn a su cargo dirimir las controversias que se susciten entre la administracin pblica federal y los particulares, as como para conocer de las impugnaciones en contra de sanciones a los servidores pblicos de la Federacin por responsabilidad administrativa, impuestas por autoridades distintas al rgano federal a que se refiere el artculo 113 de esta Constitucin; NUEVO TEXTO
SEGUNDA.- En el mismo artculo 73, se propone dar la facultad al Congreso para expedir la nueva ley de responsabilidades y combate a la corrupcin, que ser aplicada por los tres rdenes de gobierno. Asimismo, dicha ley contemplar las sanciones a que se harn acreedores los particulares y normar la estructura y atribuciones especficas del rgano responsable de combatir la corrupcin. La redaccin que se propone quedara en los siguientes trminos:
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TEXTO VIGENTE XXIX-I. a XXIX-S. ... No hay correlativo.
NUEVO TEXTO XXIX-I. a XXIX-U. ... XXIX-V. Para expedir la ley general en materia de responsabilidades de los servidores pblicos y combate a la corrupcin a que se refiere el artculo 109 de esta Constitucin, aplicable por la Federacin, las entidades federativas y los municipios, y regular el funcionamiento y organizacin del rgano responsable de combatir la corrupcin. XXX.
XXX.
Las Comisiones Dictaminadoras quieren sealar que estn en ciernes reformas constitucionales en distintas etapas del proceso legislativo mediante las cuales se pretende seguir otorgando ms facultades al Congreso de la Unin. De ah que si esta reforma o las otras llegaren a aprobarse primero o despus, la numeracin de esta nueva facultad puede cambiar al momento de la publicacin del presente Decreto en el Diario Oficial de la Federacin. Se ha resuelto asignar la fraccin XXIX-V en virtud de que ya se hizo la declaratoria de la reforma relativa a la homologacin y la armonizacin de los catastros y recientemente se envi a los Estados la reforma en materia de transparencia. Finalmente, las Comisiones Dictaminadoras resuelven dejar en el texto constitucional el nombre genrico de la nueva institucin autnoma como "rgano responsable de combatir la corrupcin" y que sea el Congreso, en la ley respectiva, el que determine su denominacin.29 TERCERA.- Las Comisiones Dictaminadoras han resuelto establecer un procedimiento de nombramiento al titular del rgano responsable de combatir a la corrupcin similar al que se aprob recientemente para el caso de los comisionados del rgano garante de la transparencia. El nombramiento estara a cargo del Senado de la Repblica, y el Presidente tendra la facultad de objecin, segn se detalla en el artculo 113. CUARTA.- Las Iniciativas propusieron una modificacin al artculo 105 para dar legitimacin a los rganos constitucionales autnomos de promover controversias
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Un caso igual es el previsto en el artculo 79 de la Constitucin, donde se refiere a la Auditora Superior de la Federacin como "entidad de fiscalizacin superior".
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constitucionales ante la Suprema Corte de Justicia de la Nacin sobre la constitucionalidad de sus actos y disposiciones generales. Esto en virtud de que el Constituyente Permanente ha estado aprobando la creacin de tales rganos autnomos, a los cuales se les estn dando facultades que antes estaban reservadas al Poder Ejecutivo, lo que ha hecho lgico suponer que si emiten actos y normas, pueden presentarse conflictos por estos actos. Ante ello, las Iniciativas que hoy se dictaminan quisieron prever que cuando en ejercicio de sus facultades, stos lleguen invadir el mbito de competencia de los Poderes de la Federacin, un Estado o el Distrito Federal las controversias fuesen el medio para dirimir los conflictos. En el caso particular del rgano responsable de combatir la corrupcin, ste tendr facultad reglamentaria de la ley de la materia en actos de corrupcin, a efecto de emitir lineamientos y uniformar criterios de aplicacin por parte de los rganos responsables en los Estados y el Distrito Federal; asimismo, dicho rgano tendr facultades de atraccin de casos de corrupcin de las entidades federativas y municipios. En el ejercicio de ambas atribuciones, ante la posibilidad de que el rgano pudiera extralimitarse e invadir esferas de competencia de otro Poder, la Suprema Corte, actuara como contrapeso de los actos del rgano autnomo. Sin embargo, el reconocimiento de la legitimacin de los rganos autnomos acaba de ser reconocida por el Constituyente Permanente en la reciente reforma a las telecomunicaciones, publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 11 de junio pasado, mediante la adicin de un inciso l) a la fraccin I del artculo 105, en los trminos siguientes:
Artculo 105 I. a) a k) l) Dos rganos constitucionales autnomos, y entre uno de stos y el Poder Ejecutivo de la Unin o el Congreso de la Unin sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales.
II. a III.
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Asimismo, esa misma disposicin acaba de ser precisada en la reforma que acaba de aprobar el Congreso de la Unin en materia de transparencia. En tal virtud, estas Comisiones Dictaminadoras concluyen que ya no es necesario aprobar esta propuesta porque ya es plenamente vigente. QUINTA.- Se reforma el artculo 107 para determinar que los actos de los rganos responsables de combatir la corrupcin podrn combatirse mediante amparo ante Tribunales Colegiados de Circuito, quedando de la siguiente manera:
TEXTO VIGENTE Artculo 107. I. a IV. V. El amparo contra sentencias definitivas, laudos o resoluciones que pongan fin al juicio se promover ante el Tribunal Colegiado de Circuito competente de conformidad con la ley, en los casos siguientes: Artculo 107.- I. a IV. V. El amparo contra sentencias definitivas, laudos, o resoluciones que pongan fin al juicio, o al procedimiento administrativo sancionador del rgano a que se refiere el artculo 113 de esta Constitucin y de los rganos especializados de las entidades federativas, se promover ante el Tribunal Colegiado de Circuito competente de conformidad con la ley, en los casos siguientes: a) b) En materia administrativa, cuando se reclamen por particulares sentencias definitivas y resoluciones que ponen fin al juicio, dictadas por tribunales administrativos o judiciales, no reparables por algn recurso, juicio o medio ordinario de defensa legal, o resoluciones definitivas del procedimiento administrativo sancionador del rgano a que se refiere el artculo 113 y de los rganos especializados de las entidades federativas. c) a d ) VI. a XVIII. NUEVO TEXTO
a) b) En materia administrativa, cuando se reclamen por particulares sentencias definitivas y resoluciones que ponen fin al juicio dictadas por tribunales administrativos o judiciales, no reparables por algn recurso, juicio o medio ordinario de defensa legal;
c) a d ) VI a XVIII. .
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SEXTA.- Las Comisiones Dictaminadoras han resuelto emprender una revisin integral al sistema nacional de responsabilidades de los servidores pblicos de todo el pas. A dicho fin, proponen modificar integralmente los artculos 109, y 113 y realizar un ajuste al 114 de la Constitucin Federal. En el artculo 109 se agruparan y describiran los tipos de responsabilidades en que pueden incurrir los servidores pblicos, a saber: 1. En la primera fraccin se habla de las responsabilidades en que incurren los servidores pblicos que son sujetos de juicio poltico, cuando en el ejercicio de sus funciones incurran en actos u omisiones que redunden en perjuicio de los intereses pblicos fundamentales o de su buen despacho. Cabe sealar que la disposicin que actualmente se refiere a que cualquier ciudadano puede presentar una denuncia ante la Cmara de Diputados (porque es la facultada para iniciar el juicio de procedencia), ubicada al final del artculo, se reubica para que sta nicamente se refiera en casos de los servidores pblicos sujetos a juicio poltico, en el entendido que las denuncias de actos de corrupcin se harn ante los nuevos rganos constitucionales autnomos En los trminos de la nueva ley de responsabilidades. Estas Comisiones Unidas no quieren dejar de sealar que durante las deliberaciones que tuvieron los legisladores al respecto, muchos se pronunciaron por la necesidad de revisar esta figura por considerarla inoperante. 2. En la segunda fraccin se prevn las responsabilidades penales de los servidores pblicos y, como ya se expuso, los delitos sern normados por la nueva ley de responsabilidades y combate a la corrupcin que apruebe el Congreso de la Unin, lo cual demandar, derogar tales figuras actualmente contempladas en los cdigos penales para tener en un mismo ordenamiento el catlogo de faltas administrativas y los delitos. Respecto a a los procedimientos para sustanciarlos, estas Comisiones Dictaminadoras desean sealar que el relativo a las faltas administrativas, incluidos los hechos de corrupcin, sern normados en la ley general mientras que el procesal penal estar contenido en el nuevo cdigo procesal penal que apruebe el Congreso de la Unin en apego a la lo previsto en el artculo 73, fraccin XXI, inciso c). 3. En la tercer fraccin, se sealan las responsabilidades administrativas de los servidores pblicos, con independencia de dnde laboren y nivel jerrquico que tengan. A dicho fin, se plantea que el Congreso de la Unin expedir la ley 124
general en materia de responsabilidades de los servidores pblicos y combate a la corrupcin, cuya aplicacin corresponder a la Federacin, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios, en los trminos que establezca la misma. Asimismo, se establece que en la ley general: a. Se determinarn las obligaciones de los servidores pblicos a fin de salvaguardar la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia en el desempeo de sus empleos, cargos y comisiones (principios que actualmente estn en el artculo 113). b. La jerarquizacin y la gravedad de las responsabilidades y sanciones administrativas en el servicio pblico. Las ms graves sern aqullas en que incurran por actos de corrupcin. c. Los procedimientos, y la competencia de los rganos responsables de combatir la corrupcin (federal y los de las entidades federativas) y las dems autoridades para aplicarlas (contraloras, rganos de auditora preventivas, etc.). d. Las sanciones, adems de las que sealen las leyes, consistirn en suspensin, destitucin e inhabilitacin, as como en sanciones econmicas que debern tomar en consideracin los daos y perjuicios patrimoniales causados. e. En los casos de corrupcin la sancin econmica considerar adems los beneficios obtenidos. En ningn caso las sanciones excedern de tres tantos los beneficios obtenidos o los daos y perjuicios causados. Finalmente, se aclara que el Congreso de la Unin y las Legislaturas locales, dentro de los mbitos de sus respectivas competencias, expedirn las leyes relativas a las sanciones previstas en la fraccin I de este artculo, es decir, juicios polticos. Las Comisiones Dictaminadoras no omiten sealar se reitera que est prxima por publicarse la reforma constitucional que mandata unificar los cdigos de procedimientos penales en toda la Repblica; por tal causa, tratndose de los delitos cometidos por servidores pblicos, la nueva ley general que al afecto apruebe el Poder Legislativo, contendr el catlogo de faltas administrativas, incluidas las de corrupcin, as como el catlogo de delitos; pero en lo relativo al procesal, nicamente se incluir el primero, puesto que el nuevo cdigo procesal penal ser la legislacin aplicable al caso de los delitos de corrupcin cometidos por los servidores pblicos y los particulares.
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La redaccin que se propone para el nuevo artculo 109 quedara en los siguientes trminos:
TEXTO VIGENTE Artculo 109. El Congreso de la Unin y las Legislaturas de los Estados, dentro de los mbitos de sus respectivas competencias, expedirn las leyes de responsabilidades de los servidores pblicos y las dems normas conducentes a sancionar a quienes, teniendo este carcter, incurran en responsabilidad, de conformidad con las siguientes prevenciones: I. Se impondrn, mediante juicio poltico, las sanciones indicadas en el artculo 110 a los servidores pblicos sealados en el mismo precepto, cuando en el ejercicio de sus funciones incurran en actos u omisiones que redunden en perjuicio de los intereses pblicos fundamentales o de su buen despacho. No procede el juicio poltico por la mera expresin de ideas. Vase ltimo prrafo de este artculo. NUEVO TEXTO Artculo 109. Los servidores pblicos que incurran en responsabilidad sern sancionados conforme a lo siguiente:
I. Se impondrn, mediante juicio poltico, las sanciones indicadas en el artculo 110 a los servidores pblicos sealados en el mismo precepto, cuando en el ejercicio de sus funciones incurran en actos u omisiones que redunden en perjuicio de los intereses pblicos fundamentales o de su buen despacho. No procede el juicio poltico por la mera expresin de ideas. Cualquier ciudadano, bajo su ms estricta responsabilidad y mediante la presentacin de elementos de prueba, podr formular denuncia ante la Cmara de Diputados del Congreso de la Unin respecto de las conductas a las que se refiere la presente fraccin. II. La comisin de delitos por parte de cualquier servidor pblico ser sancionada en los trminos de la ley general en materia de responsabilidades de los servidores pblicos y combate a la corrupcin. La ley determinar las sanciones penales por causa de enriquecimiento ilcito, a los servidores pblicos que durante el tiempo de su encargo, o por motivos del mismo, por s o por interpsita persona, aumenten su patrimonio, adquieran bienes o se conduzcan como dueos sobre ellos, cuya procedencia lcita no pudiesen justificar. Dicha leye sancionar con el decomiso y con la privacin de la propiedad de dichos bienes,
II. La comisin de delitos por parte de cualquier servidor pblico ser perseguida y sancionada en los trminos de la legislacin penal; y
Vase el penltimo prrafo de este artculo.
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TEXTO VIGENTE
NUEVO TEXTO adems de las otras penas que correspondan, y
III. Se aplicarn sanciones administrativas a los servidores pblicos por los actos u omisiones que afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deban observar en el desempeo de sus empleos, cargos o comisiones. Vase primer prrafo del artculo 113.
III. El Congreso de la Unin expedir la ley general en materia de responsabilidades de los servidores pblicos y combate a la corrupcin, cuya aplicacin corresponder a la Federacin, las entidades federativas y los Municipios, en los trminos que establezca la misma. En dicha ley se determinarn las obligaciones de los servidores pblicos a fin de salvaguardar la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia en el desempeo de sus empleos, cargos y comisiones; las responsabilidades y sanciones administrativas que deriven de hechos calificados como de corrupcin y de los cuales conocern los rganos a que se refiere el artculo 113 de esta Constitucin; las dems responsabilidades y sanciones administrativas, de las cuales conocern las autoridades competentes de los poderes y rganos pblicos; as como los procedimientos y la competencia de los rganos y autoridades referidos. Las sanciones administrativas consistirn en suspensin, destitucin e inhabilitacin, as como en sanciones econmicas que debern tomar en consideracin los daos y perjuicios patrimoniales causados. En los casos de corrupcin la sancin econmica considerar adems los beneficios obtenidos. En ningn caso las sanciones excedern de tres tantos los beneficios obtenidos o los daos y perjuicios causados.
Los procedimientos para la aplicacin de las sanciones mencionadas se desarrollarn autnomamente. No podrn imponerse dos veces por una sola conducta sanciones de la misma naturaleza.
Los procedimientos para la aplicacin de las sanciones mencionadas en las fracciones anteriores se desarrollarn autnomamente. No podrn imponerse dos veces por una sola conducta sanciones de la misma naturaleza. El Congreso de la Unin y las Legislaturas locales, dentro de los mbitos de sus respectivas competencias, expedirn las leyes relativas a las sanciones previstas en la
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TEXTO VIGENTE
NUEVO TEXTO fraccin I de este artculo.
La responsabilidad del Estado por los daos que, con motivo de su actividad administrativa irregular, cause en los bienes o derechos de los particulares, ser objetiva y directa. Los particulares tendrn derecho a una indemnizacin conforme a las bases, lmites y procedimientos que establezcan las leyes. Las leyes determinarn los casos y las circunstancias en los que se deba sancionar penalmente por causa de enriquecimiento ilcito a los servidores pblicos que durante el tiempo de su encargo, o por motivos del mismo, por s o por interpsita persona, aumenten substancialmente su patrimonio, adquieran bienes o se conduzcan como dueos sobre ellos, cuya procedencia lcita no pudiesen justificar. Las leyes penales sancionarn con el decomiso y con la privacin de la propiedad de dichos bienes, adems de las otras penas que correspondan. Cualquier ciudadano, bajo su ms estricta responsabilidad y mediante la presentacin de elementos de prueba, podr formular denuncia ante la Cmara de Diputados del Congreso de la Unin respecto de las conductas a las que se refiere el presente artculo.
SPTIMA.- El nuevo artculo 113 contemplar la constitucin de rganos responsables de combatir la corrupcin en el pas, los principios de actuacin de stos, sus instrumentos persecutorios, su composicin e integracin, y el mandato para que la ley establezca las bases de coordinacin de un sistema de coordinacin y comunicacin de todas las instancias cuyos mandatos se relacionan con el combate a la corrupcin. Al respecto, el artculo 113 plantea lo siguiente:
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1) El rgano responsable de combatir la corrupcin tiene el mandato de la prevencin, la investigacin y de sancionar las responsabilidades administrativas que deriven de hechos de corrupcin calificados por la ley,30 cometidos por cualquier servidor pblico y por cualquier persona fsica o moral involucrada en tales actos o que resulte beneficiada por los mismos. 2) El rgano puede actuar por denuncia o de oficio, as como por la va de atraccin de asuntos de entidades federativas o de municipios. 3) El rgano responsable de combatir la corrupcin es un organismo pblico autnomo, con personalidad jurdica y patrimonio propio. Estar dirigido por un Titular nombrado por el Senado, teniendo el Ejecutivo Federal la facultad de objecin, en trminos similares a lo aprobado en la reforma al rgano garante de la transparencia: Para su nombramiento, la Cmara de Senadores, previa realizacin de una amplia consulta a la sociedad, a propuesta de los Grupos Parlamentarios, con el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes, nombrar al Titular del rgano responsable del combate a la corrupcin, siguiendo el proceso establecido en la ley. El nombramiento podr ser objetado por el Presidente de la Repblica en un plazo de diez das hbiles. Si el Presidente de la Repblica no objetara el nombramiento dentro de dicho plazo, ocupar el cargo la persona nombrada por el Senado. En caso de que el Presidente de la Repblica objetara el nombramiento, la Cmara de Senadores nombrar una nueva propuesta, en los trminos del prrafo anterior, pero con una votacin de las tres quintas partes de los miembros presentes. Si este segundo nombramiento fuera objetado, la Cmara de Senadores en los trminos del prrafo anterior, con la votacin de las tres quintas partes de los miembros presentes, designar al Titular. 4) El Titular deber cumplir los mismos requisitos de elegibilidad que el artculo 102, apartado A, de la Constitucin Federal establece para ser Procurador General de la Repblica, sin dejar de mencionar que est por aprobarse un nuevo procedimiento para dicho efecto dentro de la reforma poltica; desempear su encargo por perodos de siete aos improrrogables; slo podr ser removido en los trminos del presente Ttulo, y no podr tener ningn otro empleo, cargo o
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Como ya se expuso stos son: malversacin, trfico de influencias, cohecho, peculado, etc. todos los cuales se reflejen en un beneficio indebido.
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comisin, con excepcin de aqullos no remunerados en actividades docentes, cientficas, culturales o de beneficencia. 5) El Titular ser auxiliado por la estructura de servidores pblicos que seale la ley 6) El cobro de las sanciones econmicas que imponga el rgano responsable de combatir la corrupcin se realizar directamente por el mismo rgano a travs del procedimiento administrativo de ejecucin que se contemple en la ley. Los ingresos que por dicho concepto obtenga se integrarn al erario federal para que posteriormente la Cmara de Diputados disponga lo conducente en el Presupuesto de Egresos de la Federacin. 7) El rgano responsable de combatir la corrupcin desarrollar programas y acciones para difundir y promover la tica y la honestidad en el servicio pblico, as como la cultura de la legalidad. Igualmente podr emitir recomendaciones particulares o de carcter general a la administracin pblica de los tres rdenes de gobierno, orientadas a mejorar los procedimientos administrativos y prevenir las prcticas de corrupcin. Tendr un rgano consultivo integrado por tres representantes del Senado, uno del rgano garante de la transparencia, un representante del Ejecutivo Federal y otro de la Auditora Superior de la Federacin. Cabe enfatizar que el rgano responsable de combatir la corrupcin contar con facultad reglamentaria de la ley en materia de responsabilidades y combate a la corrupcin en lo que corresponde a la materia de responsabilidades administrativas, para el efecto de emitir normas de carcter general que sern observadas por todas las autoridades de los tres rdenes de gobierno a fin de contar con criterios unificados de aplicacin de la legislacin. 8) Los Estados y el Distrito Federal en los trminos que la ley general seale, establecern rganos especializados espejo del rgano nacional, con plena autonoma, personalidad jurdica y patrimonio propio, que sern competentes para la aplicacin de la ley general en materia de responsabilidades y combate a la corrupcin de los servidores pblicos en lo que toca a actos de corrupcin. Dichos rganos se integrarn con miembros designados de forma similar al rgano federal, y estarn sujetos a los requisitos que establezca dicha ley. Los rganos, una vez constituidos, expedirn sus estatutos orgnicos respectivos. 9) Las autoridades de la Federacin, de los Estados, del Distrito Federal y de los Municipios colaborarn y prestarn auxilio al rgano responsable de combatir la corrupcin y a los rganos especializados sealados en el prrafo anterior en los trminos que fije la ley. Se estableci una redaccin general referida a 130
"autoridades" para no limitar nicamente a las responsables de preservar el secreto bancario, fiduciario y fiscal; tambin coadyuvarn las procuraduras, las reas de investigacin policaca, la Auditora Superior de la Federacin, las contraloras, entre otras. 10)La ley fijar las bases de coordinacin entre el rgano responsable de combatir la corrupcin, el organismo garante en materia de transparencia y acceso a la informacin, la entidad de fiscalizacin superior de la Federacin, las procuraduras y dems autoridades respectivas en las entidades federativas para el mejor desempeo de sus respectivos mandatos. Esto es lo que se conocer como un sistema nacional de combate a la corrupcin, y dicha coordinacin buscar una retroalimentacin constante del actuar de cada rgano. La redaccin que se propone para el nuevo artculo 113 quedara en los siguientes trminos:
TEXTO VIGENTE Artculo 113. Las leyes sobre responsabilidades administrativas de los servidores pblicos, determinarn sus obligaciones a fin de salvaguardar la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad, y eficiencia en el desempeo de sus funciones, empleos, cargos y comisiones; las sanciones aplicables por los actos u omisiones en que incurran, as como los procedimientos y las autoridades para aplicarlas. Dichas sanciones, adems de las que sealen las leyes, consistirn en suspensin, destitucin e inhabilitacin, as como en sanciones econmicas, y debern establecerse de acuerdo con los beneficios econmicos obtenidos por el responsable y con los daos y perjuicios patrimoniales causados por sus actos u omisiones a que se refiere la fraccin III del artculo 109, pero que no podrn exceder de tres tantos de los beneficios obtenidos o de los daos y perjuicios causados. NUEVO TEXTO Artculo 113.- El rgano responsable de combatir la corrupcin estar a cargo de la prevencin, investigacin y sancin de las responsabilidades administrativas que deriven de los hechos de corrupcin as calificados por la ley, cometidos por los servidores pblicos de la Federacin, as como por cualquier persona fsica o moral involucrada en tales actos o que resulte beneficiada por los mismos y, en va de atraccin, conocer de aquellos hechos competencia de las entidades federativas y los municipios, en los trminos que establezca la ley.
El rgano responsable de combatir la corrupcin es un organismo pblico autnomo, con personalidad jurdica y patrimonio propio. El rgano ser dirigido por un Titular nombrado por la Cmara de Senadores, a propuesta de los Grupos Parlamentarios, con el voto de las dos
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TEXTO VIGENTE
NUEVO TEXTO terceras partes de los miembros presentes, siguiendo el proceso establecido en la ley. El nombramiento podr ser objetado por el Presidente de la Repblica en un plazo de diez das hbiles. Si el Presidente de la Repblica no objetara el nombramiento dentro de dicho plazo, ocupar el cargo la persona nombrada por el Senado. En caso de que el Presidente de la Repblica objetara el nombramiento, la Cmara de Senadores har uno nuevo en los trminos del prrafo anterior, pero con una votacin de las tres quintas partes de los miembros presentes. Si este segundo nombramiento fuera objetado, la Cmara de Senadores en los trminos del prrafo anterior, con la votacin de las tres quintas partes de los miembros presentes, designar al Titular. El Titular del rgano responsable de combatir la corrupcin deber cumplir los mismos requisitos que se establecen en el Apartado A del artculo 102 de esta Constitucin, salvo que la antigedad de su ttulo profesional podr ser en cualquier disciplina afn a la funcin; desempear su encargo por un perodo de siete aos improrrogable; slo podr ser removido en los trminos del presente Ttulo, y no podr tener ningn otro empleo, cargo o comisin, con excepcin de aqullos no remunerados en actividades docentes, cientficas, culturales o de beneficencia. El cobro de las sanciones econmicas que imponga el rgano responsable de combatir la corrupcin lo realizar directamente a travs del procedimiento administrativo de ejecucin que seale la ley. El rgano responsable de combatir la corrupcin desarrollar programas y acciones para difundir y promover la tica y la honestidad en el servicio pblico, as como la cultura de la legalidad. Igualmente podr emitir recomendaciones particulares o de carcter
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TEXTO VIGENTE
NUEVO TEXTO general a los rganos pblicos de los tres rdenes de gobierno, orientadas a mejorar los procedimientos administrativos y prevenir las prcticas de corrupcin. Tendr un Consejo Consultivo integrado por tres representantes de la Cmara de Senadores; un representante del Poder Ejecutivo; un representante de la entidad de fiscalizacin superior de la Federacin, y un representante del organismo garante a que se refiere el artculo 6 de esta Constitucin. Las entidades federativas, en los trminos de la ley general en materia de responsabilidades de los servidores pblicos y combate a la corrupcin, establecern rganos especializados con plena autonoma, personalidad jurdica y patrimonio propio, que sern competentes para la aplicacin de dicha ley en las entidades federativas y sus municipios. Dichos rganos sern dirigidos por un titular, quien desempear su encargo por un periodo improrrogable de siete aos y estar sujeto a los requisitos que establezca dicha ley. Su nombramiento estar a cargo de las legislaturas de las entidades federativas y de los titulares de los poderes ejecutivos observando para ello el procedimiento sealado en los prrafos segundo y tercero de este artculo. Las autoridades de la Federacin, de las entidades federativas y de los Municipios colaborarn y prestarn auxilio al rgano responsable de combatir la corrupcin y a los rganos especializados sealados en el prrafo anterior, en los trminos que fije la ley. La ley fijar las bases de coordinacin entre el rgano responsable de combatir la corrupcin, las instancias de procuracin de justicia, el organismo garante en materia de transparencia y acceso a la informacin, la entidad de fiscalizacin superior de la Federacin, y los rganos equivalentes en las entidades federativas, para el mejor desempeo de sus
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TEXTO VIGENTE
NUEVO TEXTO respectivos mandatos.
OCTAVA.- El artculo 114 ser modificado para contemplar que el plazo de prescripcin por actos de corrupcin sea como mnimo de 5 aos. La redaccin que se propone para el nuevo artculo 114 quedara en los siguientes trminos:
TEXTO VIGENTE Artculo 114.- La ley sealar los casos de prescripcin de la responsabilidad administrativa tomando en cuenta la naturaleza y consecuencia de los actos y omisiones a que hace referencia la fraccin III del artculo 109. Cuando dichos actos u omisiones fuesen graves los plazos de prescripcin no sern inferiores a tres aos. Artculo 114.- La ley sealar los casos de prescripcin de la responsabilidad administrativa tomando en cuenta la naturaleza y consecuencia de los actos y omisiones a que hace referencia la fraccin III del artculo 109. Cuando dichos actos u omisiones sean calificados por la ley como de corrupcin, los plazos de prescripcin no sern inferiores a cinco aos. NUEVO TEXTO
NOVENA.- Se propone modificar el artculo 116 para aclarar que los servidores pblicos del Poder Judicial en los Estados estarn sujetos a la nueva ley general de responsabilidades y combate a la corrupcin que apruebe el Congreso de la Unin. Cabe sealar que los consejos de la judicatura, federal y locales, continuarn ejerciendo sus atribuciones como hasta ahora, salvo lo relativo a los actos de corrupcin, que sern competencia de los nuevos rganos constitucionales autnomos que sea crean por virtud del presente Decreto. No obstante, estas Comisiones Dictaminadoras, atendiendo al posicionamiento hecho en los foros de consulta de parte de los representantes del Poder Judicial, respecto a que el rgano anticorrupcin estara duplicando algunas facultades del Consejo de la Judicatura, consideran que la ley que expida el Congreso de la Unin deber determinar claramente los mecanismos de coordinacin que debern tener ambas instancias para evitar duplicidades y para evitar que el rgano anticorrupcin conozca asuntos que no sean calificados como de corrupcin. As, los consejos de la judicatura seguirn aplicando el rgimen disciplinario
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correspondiente a las dems responsabilidades administrativasNo obstante, lo anterior el rgano anticorrupcin podr ejercer en cualquier momento su facultad de atraccin o podr actuar de oficio o por denuncia cuando as lo estime pertinente. La redaccin que se propone para el nuevo artculo 116 quedara en los siguientes trminos:
TEXTO VIGENTE Artculo 116. ... I. a II. III. ... Los magistrados durarn en el ejercicio de su encargado (sic) el tiempo que sealen las constituciones locales, podrn ser reelectos, y si lo fueren, slo podrn ser privados de sus puestos en los trminos que determinen las Constituciones y las Leyes de Responsabilidades de los Servidores Pblicos de los Estados. IV. a VII. Artculo 116. I. a II. III. ... ... Los magistrados durarn en el ejercicio de su encargo el tiempo que sealen las constituciones locales, podrn ser reelectos, y si lo fueren, slo podrn ser privados de sus puestos en los trminos que determinen las Constituciones y la ley general en materia de responsabilidades de los servidores pblicos y combate a la corrupcin. IV. a VII. NUEVO TEXTO
DCIMA.- A fin de lograr los objetivos de esta reforma constitucional, las Comisiones Dictaminadoras proponen varios mandatos para llevar a cabo reformas complementarias enfocadas a la prevencin de la corrupcin mediante la instauracin de mejores prcticas administrativas en la administracin pblica. A dicho fin, se propone las siguientes disposiciones transitorias:
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1) El Congreso de la Unin, dentro del plazo de ciento veinte das, contado a partir de la publicacin del presente Decreto en el Diario Oficial de la Federacin, aprobar la legislacin a que se refiere el artculo 73, fraccin XXIX-V de esta Constitucin. 2) La designacin del Titular del rgano responsable de combatir la corrupcin deber realizarse en un plazo mximo de treinta das naturales, contado a partir de la publicacin en el Diario Oficial de la Federacin de la legislacin que regule el funcionamiento y organizacin de dicho rgano. 3) Las entidades federativas debern establecer los rganos especializados en combatir la corrupcin a que se refiere el presente Decreto, en un plazo no mayor a noventa das, contado a partir de la entrada en vigor de la ley general en materia de responsabilidades de los servidores pblicos y combate a la corrupcin. 4) La ley reglamentaria del segundo prrafo del artculo 113 constitucional, reformado en el presente Decreto, se entender en adelante referida al ltimo prrafo del artculo 109 constitucional. 5) Los procedimientos e investigaciones as como los medios de defensa iniciados antes de la entrada en vigor de la legislacin a que se refiere el artculo segundo transitorio de este Decreto, observarn la legislacin vigente a ese momento. 6) El Congreso de la Unin y los rganos legislativos en las entidades federativas, conforme a sus respectivas competencias aprobarn, en un plazo no mayor a un ao, contado a partir de la entrada en vigor del presente Decreto, las reformas legales que, en su caso, sean necesarias para dar cumplimiento al presente Decreto a fin de prevenir y reducir los riesgos de corrupcin en materia de contratacin gubernamental; mejora regulatoria, a efecto de simplificar y transparentar los trmites y procesos gubernamentales; de servicio profesional de carrera y de administracin de recursos humanos, para simplificar y transparentar los procesos de contratacin, as como fortalecer la honestidad, la profesionalizacin, la especializacin y la evaluacin de los servidores pblicos, as como a toda la legislacin que sea necesaria para dar cumplimiento al presente Decreto. 7) En tanto entra en vigor la reforma mediante la cual se le otorgar autonoma constitucional a la Procuradura General de la Repblica y, en su caso, a las Procuraduras en las entidades federativas, todas las Procuraduras crearn fiscalas especializadas en investigar y perseguir los delitos de corrupcin. La designacin del titular de la fiscala en el mbito federal corresponder al Senado de la Repblica, y en el mbito local a la Legislatura correspondiente, por el voto de las dos terceras 136
partes de sus miembros presentes en ambos casos. El respectivo Titular del Poder Ejecutivo podr objetar dicho nombramiento, en cuyo caso se proceder a un nuevo nombramiento en los mismos trminos. 8) A partir de la publicacin de la ley general a que se refiere la fraccin XXIX-V del artculo 73, para sustanciar los procedimientos penales se aplicar el Cdigo Federal de Procedimientos Penales en tanto entra en vigor el cdigo de procedimientos penales a que se refiere el inciso c), de la fraccin XXI del artculo 73. Por lo anteriormente expuesto, se somete a la consideracin del Pleno de esta Cmara de Senadores, el siguiente: DECRETO ARTCULO NICO.- Se REFORMAN los artculos 73, fraccin XXIX-H; 107, fraccin V, en su primer prrafo e inciso b); 109; 113; 114, tercer prrafo, y 116, fraccin III, quinto prrafo;, y se ADICIONA el artculo 73, con una fraccin XXIX-V, todos de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue: Artculo 73. I. a XXIX-G. XXIX-H. Para expedir leyes que instituyan tribunales de lo contencioso-administrativo, dotados de plena autonoma para dictar sus fallos, estableciendo las normas para su organizacin, su funcionamiento, los procedimientos y los recursos contra sus resoluciones, los cuales tendrn a su cargo dirimir las controversias que se susciten entre la administracin pblica federal y los particulares, as como para conocer de las impugnaciones en contra de sanciones a los servidores pblicos de la Federacin por responsabilidad administrativa, impuestas por autoridades distintas al rgano federal a que se refiere el artculo 113 de esta Constitucin; XXIX-I a XXIX-U. ... XXIX-V. Para expedir la ley general en materia de responsabilidades de los servidores pblicos y combate a la corrupcin a que se refiere el artculo 109 de esta Constitucin, aplicable por la Federacin, las entidades federativas y los municipios, y regular el funcionamiento y organizacin del rgano responsable de combatir la corrupcin.
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XXX. ... Artculo 107. I. a IV. V. El amparo contra sentencias definitivas, laudos, o resoluciones que pongan fin al juicio, o al procedimiento administrativo sancionador del rgano a que se refiere el artculo 113 de esta Constitucin y de los rganos especializados de las entidades federativas, se promover ante el Tribunal Colegiado de Circuito competente de conformidad con la ley, en los casos siguientes: a). b) En materia administrativa, cuando se reclamen por particulares sentencias definitivas y resoluciones que ponen fin al juicio, dictadas por tribunales administrativos o judiciales, no reparables por algn recurso, juicio o medio ordinario de defensa legal, o resoluciones definitivas del procedimiento administrativo sancionador del rgano a que se refiere el artculo 113 y de los rganos especializados de las entidades federativas. c) a d ) VI. a XVIII. Artculo 109. Los servidores pblicos que incurran en responsabilidad sern sancionados conforme a lo siguiente: I. Se impondrn, mediante juicio poltico, las sanciones indicadas en el artculo 110 a los servidores pblicos sealados en el mismo precepto, cuando en el ejercicio de sus funciones incurran en actos u omisiones que redunden en perjuicio de los intereses pblicos fundamentales o de su buen despacho. No procede el juicio poltico por la mera expresin de ideas. Cualquier ciudadano, bajo su ms estricta responsabilidad y mediante la presentacin de elementos de prueba, podr formular denuncia ante la Cmara de Diputados del Congreso de la Unin respecto de las conductas a las que se refiere la presente fraccin. 138
II. La comisin de delitos por parte de cualquier servidor pblico ser sancionada en los trminos de la ley general en materia de responsabilidades de los servidores pblicos y combate a la corrupcin . La ley determinar las sanciones penales por causa de enriquecimiento ilcito, a los servidores pblicos que durante el tiempo de su encargo, o por motivos del mismo, por s o por interpsita persona, aumenten su patrimonio, adquieran bienes o se conduzcan como dueos sobre ellos, cuya procedencia lcita no pudiesen justificar. Dicha ley sancionar con el decomiso y con la privacin de la propiedad de dichos bienes, adems de las otras penas que correspondan, y III. El Congreso de la Unin expedir la ley general en materia de responsabilidades de los servidores pblicos y combate a la corrupcin, cuya aplicacin corresponder a la Federacin, las entidades federativas y los Municipios, en los trminos que establezca la misma. En dicha ley se determinarn las obligaciones de los servidores pblicos a fin de salvaguardar la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia en el desempeo de sus empleos, cargos y comisiones; las responsabilidades y sanciones administrativas que deriven de hechos calificados como de corrupcin y de los cuales conocern los rganos a que se refiere el artculo 113 de esta Constitucin; las dems responsabilidades y sanciones administrativas, de las cuales conocern las autoridades competentes de los poderes y rganos pblicos; as como los procedimientos y la competencia de los rganos y autoridades referidos. Las sanciones administrativas consistirn en suspensin, destitucin e inhabilitacin, as como en sanciones econmicas que debern tomar en consideracin los daos y perjuicios patrimoniales causados. En los casos de corrupcin la sancin econmica considerar adems los beneficios obtenidos. En ningn caso las sanciones excedern de tres tantos los beneficios obtenidos o los daos y perjuicios causados. Los procedimientos para la aplicacin de las sanciones mencionadas en las fracciones anteriores se desarrollarn autnomamente. No podrn imponerse dos veces por una sola conducta sanciones de la misma naturaleza. El Congreso de la Unin y las Legislaturas locales, dentro de los mbitos de sus respectivas competencias, expedirn las leyes relativas a las sanciones previstas en la fraccin I de este artculo. 139
La responsabilidad del Estado por los daos que, con motivo de su actividad administrativa irregular, cause en los bienes o derechos de los particulares, ser objetiva y directa. Los particulares tendrn derecho a una indemnizacin conforme a las bases, lmites y procedimientos que establezcan las leyes.
Artculo 113.- El rgano responsable de combatir la corrupcin estar a cargo de la prevencin, investigacin y sancin de las responsabilidades administrativas que deriven de los hechos de corrupcin as calificados por la ley, cometidos por los servidores pblicos de la Federacin, as como por cualquier persona fsica o moral involucrada en tales actos o que resulte beneficiada por los mismos y, en va de atraccin, conocer de aquellos hechos competencia de las entidades federativas y los municipios, en los trminos que establezca la ley. El rgano responsable de combatir la corrupcin es un organismo pblico autnomo, con personalidad jurdica y patrimonio propio. El rgano ser dirigido por un Titular nombrado por la Cmara de Senadoresa propuesta de los Grupos Parlamentarios, con el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes, siguiendo el proceso establecido en la ley. El nombramiento podr ser objetado por el Presidente de la Repblica en un plazo de diez das hbiles. Si el Presidente de la Repblica no objetara el nombramiento dentro de dicho plazo, ocupar el cargo la persona nombrada por el Senado. En caso de que el Presidente de la Repblica objetara el nombramiento, la Cmara de Senadores har uno nuevo en los trminos del prrafo anterior, pero con una votacin de las tres quintas partes de los miembros presentes. Si este segundo nombramiento fuera objetado, la Cmara de Senadores en los trminos del prrafo anterior, con la votacin de las tres quintas partes de los miembros presentes, designar al Titular. El Titular del rgano responsable de combatir la corrupcin deber cumplir los mismos requisitos que se establecen en el Apartado A del artculo 102 de esta Constitucin, salvo que la antigedad de su ttulo profesional podr ser en cualquier disciplina afn a la funcin; desempear su encargo por un perodo de siete aos improrrogable; slo podr ser removido en los trminos del presente Ttulo, y no podr tener ningn otro empleo, cargo o comisin, con excepcin de aqullos no remunerados en actividades docentes, cientficas, culturales o de beneficencia.
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El cobro de las sanciones econmicas que imponga el rgano responsable de combatir la corrupcin lo realizar directamente a travs del procedimiento administrativo de ejecucin que seale la ley. El rgano responsable de combatir la corrupcin desarrollar programas y acciones para difundir y promover la tica y la honestidad en el servicio pblico, as como la cultura de la legalidad. Igualmente, podr emitir recomendaciones particulares o de carcter general a los rganos pblicos de los tres rdenes de gobierno, orientadas a mejorar los procedimientos administrativos y prevenir las prcticas de corrupcin. Tendr un Consejo Consultivo integrado por tres representantes de la Cmara de Senadores; un representante del Poder Ejecutivo; un representante de la entidad de fiscalizacin superior de la Federacin, y un representante del organismo garante a que se refiere el artculo 6 de esta Constitucin. Las entidades federativas, en los trminos de la ley general en materia de responsabilidades de los servidores pblicos y combate a la corrupcin, establecern rganos especializados con plena autonoma, personalidad jurdica y patrimonio propio, que sern competentes para la aplicacin de dicha ley en las entidades federativas y sus municipios. Dichos rganos sern dirigidos por un titular, quien desempear su encargo por un periodo improrrogable de siete aos y estar sujeto a los requisitos que establezca dicha ley. Su nombramiento estar a cargo de las legislaturas de las entidades federativas y de los titulares de los poderes ejecutivos observando para ello el procedimiento sealado en los prrafos segundo y tercero de este artculo. Las autoridades de la Federacin, de las entidades federativas y de los Municipios colaborarn y prestarn auxilio al rgano responsable de combatir la corrupcin y a los rganos especializados sealados en el prrafo anterior, en los trminos que fije la ley. La ley fijar las bases de coordinacin entre el rgano responsable de combatir la corrupcin, las instancias de procuracin de justicia, el organismo garante en materia de transparencia y acceso a la informacin, la entidad de fiscalizacin superior de la Federacin, y los rganos equivalentes en las entidades federativas, para el mejor desempeo de sus respectivos mandatos. Artculo 114. ... 141
La ley sealar los casos de prescripcin de la responsabilidad administrativa tomando en cuenta la naturaleza y consecuencia de los actos y omisiones a que hace referencia la fraccin III del artculo 109. Cuando dichos actos u omisiones sean calificados por la ley como de corrupcin, los plazos de prescripcin no sern inferiores a cinco aos. Artculo 116. I. a II. III. ... ... Los magistrados durarn en el ejercicio de su encargo el tiempo que sealen las constituciones locales, podrn ser reelectos, y si lo fueren, slo podrn ser privados de sus puestos en los trminos que determinen las Constituciones y la ley general en materia de responsabilidades de los servidores pblicos y combate a la corrupcin. IV. a VII.
TRANSITORIOS Artculo Primero.- El presente Decreto entrar en vigor el da siguiente al de su publicacin en el Diario Oficial de la Federacin. Artculo Segundo.- El Congreso de la Unin, dentro del plazo de ciento veinte das, contados a partir de la publicacin del presente Decreto en el Diario Oficial de la Federacin, aprobar la legislacin a que se refiere el artculo 73, fraccin XXIX-V de esta Constitucin. 142
Artculo Tercero.- La designacin del Titular del rgano responsable de combatir la corrupcin deber realizarse en un plazo mximo de treinta das naturales, contados a partir de la publicacin en el Diario Oficial de la Federacin de la legislacin que regule el funcionamiento y organizacin de dicho rgano. Artculo Cuarto.- Las entidades federativas debern establecer los rganos especializados en combatir la corrupcin a que se refiere el presente Decreto, en un plazo no mayor a noventa das, contado a partir de la entrada en vigor de la ley general en materia de responsabilidades de los servidores pblicos y combate a la corrupcin. Artculo Quinto.- La ley reglamentaria del segundo prrafo del artculo 113 constitucional, reformado en el presente Decreto, se entender en adelante referida al ltimo prrafo del artculo 109 constitucional. Artculo Sexto.- En tanto se expide la legislacin a que se refiere el artculo segundo transitorio de este Decreto, se aplicar la relativa en materia de responsabilidades administrativas y en materia penal, ambas de los servidores pblicos, en el mbito federal y de las entidades federativas que se encuentre vigente a la fecha de entrada en vigor del presente Decreto, a los procedimientos iniciados antes de la entrada en vigor de dicha legislacin. Artculo Sptimo.- El Congreso de la Unin y los rganos legislativos en las entidades federativas, conforme a sus respectivas competencias aprobarn, en un plazo no mayor a un ao, contado a partir de la entrada en vigor del presente Decreto, las reformas legales que, en su caso, sean necesarias para dar cumplimiento al presente Decreto a fin de prevenir y reducir los riesgos de corrupcin en materia de contratacin gubernamental; mejora regulatoria, a efecto de simplificar y transparentar los trmites y procesos gubernamentales; de servicio profesional de carrera y de administracin de recursos humanos, para simplificar y transparentar los procesos de contratacin, as como fortalecer la honestidad, la profesionalizacin, la especializacin y la evaluacin de los servidores pblicos, as como a toda la legislacin que sea necesaria para dar cumplimiento al presente Decreto. Artculo Octavo.- En tanto entra en vigor la reforma mediante la cual se le otorgar autonoma constitucional a la Procuradura General de la Repblica y, en su caso, a las Procuraduras en las entidades federativas, todas las Procuraduras crearn fiscalas especializadas en investigar y perseguir los delitos de corrupcin. La designacin del titular de la fiscala en el mbito federal corresponder al Senado de la Repblica, y en el mbito local a la Legislatura correspondiente, por el voto de las dos terceras partes de sus miembros presentes en ambos casos. El respectivo Titular del Poder Ejecutivo 143
podr objetar dicho nombramiento, en cuyo caso se proceder a un nuevo nombramiento en los mismos trminos. Artculo Noveno.- A partir de la publicacin de la ley general a que se refiere la fraccin XXIX-V del artculo 73, para sustanciar los procedimientos penales relativos a los delitos de corrupcin se aplicar el Cdigo Federal de Procedimientos Penales en tanto entra en vigor el cdigo de procedimientos penales a que se refiere el inciso c), de la fraccin XXI del artculo 73
Salas de juntas 5 y 6 del Senado de la Repblica, a los dos das de diciembre de dos mil trece.
144
ANEXO: ESTUDIOS ANTICORRUPCIN.
DE
DERECHO
COMPARADO
DE
RGANOS
A. Las agencias anticorrupcin en el derecho comparado, del Centro de Estudios Internacionales "Gilberto Bosques". B. Organismos de lucha contra la corrupcin, del Instituto Belisario Domnguez.
145

Dictamen Anticorrupcion Consenso Final (1 Diciembre 2013)

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Dictamen Anticorrupcion Consenso Final (1 Diciembre 2013)

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DICTAMEN DE LAS COMISIONES UNIDAS DE PUNTOS CONSTITUCIONALES, DE GOBERNACIN, DE ANTICORRUPCIN Y PARTICIPACIN CIUDADANA Y DE ESTUDIOS LEGISLATIVOS PRIMERA, CON PROYECTO

xiv. xv. xvi.

D. ANLISIS A LOS MODELOS DE ANTICORRUPCIN PROPUESTOS

6. Integrantes del rgano anticorrupcin

7. Coordinacin con la ASF

8. Integracin del Consejo del

9. Objeto del Consejo del rgano

10. rganos anticorrupcin en las entidades federativas

11. Responsabilidad patrimonial del Estado

2. Aplicacin de sanciones administrativas

La facultad la tiene la Comisin.

Se contempla en los trminos constitucionales vigentes.

4. Mecanismo de nombramiento de los miembros del rgano Constitucional Autnomo

El Senado elige al Presidente.

5. Requisitos para ser miembro del rgano Constitucional

Lo contempla (se promueve

PRI PVEM ante Tribunales Colegiados de Circuito especializados del PJF).

Se mantiene el texto vigente.

Se remite a la ley general.

PAN correspondan en los trminos de la ley general

9. Acceso a la informacin protegida.

No les aplica ninguna restriccin a las labores de los dos rganos.

10. Ley secundaria.

11. Organizacin del rgano.

La Fiscala estar a cargo de un Fiscal. La Comisin es colegiada.

Ferrara, Trattato, vol. 1, parte 1.

COMO SANCION ADMINISTRATIVA, NO VIOLA LOS ARTICULOS 21 Y 49 CONSTITUCIONALES.

2008 2009 2010

E.2.2 Convencin de las Naciones Unidas contra la Corrupcin (CNUCC)14 Antecedentes

Guillermo A. Hernndez Salmern, op.cit, p. 136.

Dr. Javier Procurador Federacin.

PONENTE Manuel Ernesto Saloma Vera. Consejero de la Judicatura Federal

PONENTE Peter Winker. Integrante de la Red por la Rendicin de Cuentas.

scar Guerra. Integrante de la Red por la Rendicin de Cuentas.

Erndida Avendao. Integrante de la Red por la Rendicin de Cuentas.

Miguel Jimnez. Integrante de la Red por la Rendicin de Cuentas.

Alejandro Gonzlez. Integrante de la Red por la Rendicin de Cuentas.

Blanca Ibarra Cadena. Integrante de la Red por la Rendicin de Cuentas.

Lourdes Morales. Integrante de la Red por la Rendicin de Cuentas.

Jos Luis Moy. Integrante de la Red por la Rendicin de Cuentas.

Mtro. Eduardo Bohrquez. Director Ejecutivo de Transparencia Mexicana, A.C.;

PONENTE Dr. Luis Carlos Ugalde. Director General de Integralia, A.C.

Complementa expediente y aporta ms elementos

Sanciona: Multa (hasta por tres tantos) Destituye Inhabilita

Gravedad de las faltas administrativas

Sancin: Amonestacin Suspensin

rgano de auditora preventiva y/o contralora estatal

TEXTO VIGENTE XXIX-I. a XXIX-S. ... No hay correlativo.

Vase el penltimo prrafo de este artculo.

NUEVO TEXTO adems de las otras penas que correspondan, y

NUEVO TEXTO fraccin I de este artculo.

NUEVO TEXTO respectivos mandatos.

ANEXO: ESTUDIOS ANTICORRUPCIN.

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