Honorables Magistrados LUIS ERNESTO VARGAS SILVA NILSON PINILLA PINILLA LUIS GUILLERMO GUERRERO PEREZ Miembros Sala

Especial de Seguimiento Sentencia T-025 de 2004

REF: Criterios de priorizacin con enfoque diferencial en la poltica nacional de vivienda y, en particular, en el programa de vivienda gratuita.

Respetados Magistrados. En nuestra calidad de Congresistas, nos permitimos acudir a ustedes con el fin de que en ejercicio de la labores de seguimiento al cumplimiento de las decisiones adoptadas en la Sentencia T-025 de 2004 se ordene al Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial incorporar el enfoque diferencial dentro de los criterios de asignacin de viviendas a poblacin vctima del desplazamiento forzado por el conflicto armado interno, para el programa de vivienda gratuita y otros programas que, en el marco de la ley 1537 de 2012, coordina y ejecuta dicha entidad. La presente solicitud la basamos en los siguientes hechos y consideraciones: La Corte Constitucional en el marco de la verificacin del cumplimiento de la Sentencia T025 de 2004 expidi el auto 008 de 2009 donde declar expresamente la falta de idoneidad de la poltica de vivienda nacional para efectos de materializar el derecho a la vivienda digna de la poblacin en condicin de desplazamiento. Cuestion la eficacia del subsidio a la demanda que operaba como el principal instrumento de la poltica de vivienda y seal la existencia de obstculos para el acceso efectivo a la vivienda adecuada en razn del monto de los subsidios, la escasa oferta de vivienda, la dificultad de los hogares para completar los recursos faltantes para adquirir una vivienda, entre otros. Despus de algunos aos en los que se implementaron algunos ajustes a los instrumentos de la poltica nacional de vivienda el gobierno nacional introdujo un cambio ms sustancial mediante la Ley 1537 de 2012 por medio de la cual, entre otras cosas, se crea el subsidio en especie que en su primera etapa fue conocido como programa de vivienda gratuita. Dicho programa, a pesar de no estar diseado y dirigido exclusivamente a poblacin vctima del desplazamiento, s prioriza a las familias que se encuentran en esa situacin. El cambio introducido es positivo en tanto permitir dar una solucin efectiva en la materia a los hogares que resulten beneficiarios, aunque es importante advertir el gran dficit de vivienda existente y su no resolucin a partir de los subsidios en especie dispuestos (100.000 viviendas). Adicionalmente, se observa con preocupacin que varios de los criterios existentes en la ley y en los fallos y autos que ha emitido la Corte Constitucional

en relacin con la poblacin vctima de desplazamiento forzado no han sido tenidos en cuenta al momento de ejecutar el programa, lo cual en ltima instancia constituye una vulneracin de la Constitucin Nacional. En trminos concretos, se trata de la incorporacin del enfoque diferencial como factor para seleccionar los beneficiarios del programa de vivienda gratuita. La Ley 1448 de 2011 Por la cual se dictan medidas de atencin, asistencia y reparacin integral a las vctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones., determina expresamente la obligacin de incorporar tal enfoque al momento de disear y aplicar polticas dirigidas a la poblacin vctima del conflicto armado. Dispone en tal sentido el artculo 13 de dicha Ley:
ARTCULO 13. ENFOQUE DIFERENCIAL. El principio de enfoque diferencial reconoce que hay poblaciones con caractersticas particulares en razn de su edad, gnero, orientacin sexual y situacin de discapacidad. Por tal razn, las medidas de ayuda humanitaria, atencin, asistencia y reparacin integral que se establecen en la presente ley, contarn con dicho enfoque. El Estado ofrecer especiales garantas y medidas de proteccin a los grupos expuestos a mayor riesgo de las violaciones contempladas en el artculo 3o de la presente Ley tales como mujeres, jvenes, nios y nias, adultos mayores, personas en situacin de discapacidad, campesinos, lderes sociales, miembros de organizaciones sindicales, defensores de Derechos Humanos y vctimas de desplazamiento forzado. Para el efecto, en la ejecucin y adopcin por parte del Gobierno Nacional de polticas de asistencia y reparacin en desarrollo de la presente ley, debern adoptarse criterios diferenciales que respondan a las particularidades y grado de vulnerabilidad de cada uno de estos grupos poblacionales

Igualmente, el Estado realizar esfuerzos encaminados a que las medidas de atencin, asistencia y reparacin contenidas en la presente ley, contribuyan a la eliminacin de los esquemas de discriminacin y marginacin que pudieron ser la causa de los hechos victimizantes. La Ley 1537 antes mencionada no fue de todo ajena a esta perspectiva. En su artculo 12 determina lo siguiente:
Artculo 12. Subsidio en especie para poblacin vulnerable. Reglamentado por el Decreto Distrital 1921 de 2012. Las viviendas resultantes de los proyectos que se financien con los recursos destinados a otorgar subsidios familiares de vivienda por parte del Gobierno Nacional, as como los predios destinados y/o aportados a este fin por las entidades territoriales incluyendo sus bancos de Suelo o Inmobiliarios, se podrn asignar a ttulo de subsidio en especie a los beneficiarios que cumplan con los requisitos de priorizacin y focalizacin que establezca el Gobierno Nacional a travs del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social. Sin perjuicio de lo anterior, la asignacin de las viviendas a las que hace referencia el presente artculo beneficiar en forma preferente a la poblacin que se encuentre en alguna de las siguientes condiciones: a) que est vinculada a programas sociales del Estado que tengan por objeto la superacin de la pobreza extrema o que se encuentre dentro del rango de

pobreza extrema, b) que est en situacin de desplazamiento, c) que haya sido afectada por desastres naturales, calamidades pblicas o emergencias y/o d) que se encuentre habitando en zonas de alto riesgo no mitigable. Dentro de la poblacin en estas condiciones, se dar prioridad a las mujeres y hombres cabeza de hogar, personas en situacin de discapacidad y adultos mayores. () (Resaltado fuera de texto)

Del artculo anterior se puede concluir que si bien la poltica establecida en la Ley 1537 no se dirige exclusivamente a la poblacin afectada por el desplazamiento forzado, s considera sta como prioritaria y dentro de ella especialmente a las mujeres y hombres cabeza de hogar, las personas con discapacidad y los adultos mayores. Dicha consagracin legal se aviene parcialmente con lo determinado por la Corte Constitucional en diferentes fallos y en los autos en los que ha resaltado la necesidad de que en el marco del cumplimiento de la Sentencia T-025 de 2004 se tenga como parmetro de actuacin el enfoque diferencial. En tal sentido, la Corte1 ha sealado que la poltica dirigida a la atencin y reparacin a las vctimas requiere diferenciar la poltica de atencin y reparacin a las vctimas de su poltica general de atencin a poblacin vulnerable o de la poltica general que desarrolla los derechos econmicos sociales y culturales, y que dicha poltica requiere entender la diversidad de sujetos al interior de la poblacin desplazada.
Que la Corte ha sido enftica en advertir que una de las fallas prominentes que se observa en la poltica pblica de atencin integral a la poblacin desplazada, es la tendencia a plantear un tratamiento general y uniforme para toda la poblacin en situacin de desplazamiento al percibir a esta poblacin como un grupo homogneo de personas, desconociendo la atencin diferencial que merecen ciertos grupos de individuos, que por su especial condicin de vulnerabilidad son considerados desde el marco constitucional como sujetos de especial proteccin, resultando desproporcional su afectacin respecto del resto de poblacin en igual situacin de desplazamiento. Esta ausencia en la atencin diferencial en el marco de la poltica pblica agrava ms la situacin de violacin de derechos humanos ()2

Sobre cules son los grupos que requieren de la aplicacin de dicho enfoque, la Corte Constitucional ha avanzado de manera importante en su identificacin. Algunos de ellos son: los grupos tnicos3, las mujeres4, las personas con una identidad y orientacin sexual diversa, las personas con discapacidad5, los nios y las nias, los adultos mayores, entre otros. Entre los sujetos de especialsima proteccin constitucional se encuentran las mujeres, y entre ellas las mujeres en situacin de desplazamiento forzado, quienes se encuentran en una posicin de extrema vulnerabilidad derivada de una situacin de discriminacin estructural y a riesgos especficos que deben enfrentar como mujeres en el contexto del
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Ver entre otras: Sentencia T-596 de 2011, Sentencia T-602 de 2003 Corte Constitucional, Auto 382 de 2010. 3 Corte Constitucional, Autos 005 y 004 de 2009. 4 Corte Constitucional, Auto 092 de 2008. 5 Corte Constitucional, Auto 006 de 2009.

desplazamiento ocasionado por el conflicto armado, circunstancias que no afectan, o al menos en la misma medida a los hombres vctimas de este crimen6.
Como sujetos de especial proteccin constitucional ha sealado la Corte en relacin con las mujeres desplazadas: El punto de partida y el fundamento comn de la presente providencia es el carcter de sujetos de especial proteccin constitucional que tienen las mujeres desplazadas por el conflicto armado. Esta condicin de sujetos de especial proteccin impone a las autoridades estatales a todo nivel, respecto de las mujeres vctimas del desplazamiento forzado, especiales deberes de atencin y salvaguarda de sus derechos fundamentales, a cuyo cumplimiento deben prestar particular diligencia. Tal carcter de sujetos de especial proteccin constitucional justifica, como se indic en la sentencia T-025 de 2004, que respecto de las mujeres desplazadas se adopten medidas de diferenciacin positiva, que atiendan a sus condiciones de especial debilidad, vulnerabilidad e indefensin y propendan, a travs de un trato preferente, por materializar el goce efectivo de sus derechos fundamentales. El carcter de sujetos de especial proteccin constitucional de las mujeres desplazadas tiene su fundamento en mltiples mandatos constitucionales, as como en diversas obligaciones del Estado Colombiano en materia de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario, como se precisa brevemente a continuacin.7

Al reconocer el impacto diferencial del desplazamiento sobre las mujeres, la Corte estableci en el Auto citado una presuncin constitucional en la que se seala la vulnerabilidad acentuada de las mujeres desplazadas para efectos de su acceso a los distintos componentes del SNAIPD y de la valoracin integral de su situacin por parte de los funcionarios competentes para atenderlas. Otra de las poblaciones que debera ser objeto de un trato diferencial y preferente son las personas con discapacidad en condicin de desplazamiento. En relacin con ellas seal la Corte en el auto 005 de 2009:
La necesidad de que se adopte un enfoque diferencial de discapacidad en todas las fases del desplazamiento es imperiosa. Mientras subsista la falta de comprensin de la particular problemtica que enfrentan las personas desplazadas con discapacidad, se siga profundizando la exclusin que sufre esta poblacin frente a los diferentes componentes de atencin al desplazamiento y no se supere la carencia de un enfoque de prevencin especfico que de cuenta de los riesgos en discapacidad, difcilmente se podr dar por superado el estado de cosas inconstitucional. () Las personas con discapacidad gozan de una proteccin reforzada que se deriva tanto del ordenamiento jurdico interno como del derecho internacional de los derechos humanos. A partir de estas garantas de proteccin, se desprende un conjunto de deberes en cabeza de las autoridades pblicas y de los particulares para garantizar el respeto y goce efectivo de sus derechos.() Es claro que el impacto diferencial del desplazamiento forzado en las personas con discapacidad debe generar tambin una respuesta diferenciada que se enmarque bajo la ptica de garanta de sus derechos. Aunque la Corte ya ha reiterado varias veces que las
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Corte Constitucional, Auto 092 de 2008. Corte Constitucional, Auto 092 de 2008.

polticas de desplazamiento deben propender por el goce efectivo de todos los derechos de la poblacin en situacin de desplazamiento, la insistencia sobre un enfoque diferencial desde esta perspectiva es particularmente relevante en tratndose de la atencin a las personas desplazadas con discapacidad. ()

Al igual que en el caso de la mujeres, la Corte Constitucional estableci respecto a la poblacin con discapacidad una presuncin de vulnerabilidad para efectos de su acceso a los distintos componentes del SNAIPD y de la valoracin integral de su situacin por parte de los funcionarios competentes para atenderlas Por su parte, en relacin con la poblacin indgena vctima de desplazamiento la Corte Constitucional ha indicado:
Por su deber de garantizar los derechos fundamentales de la poblacin (arts. 1 y 5, C.P.) y por el mandato constitucional de preservacin de la diversidad tnica y cultural del pas (art. 7, C.P.), es claro para la Corte que el Estado colombiano est en la obligacin doble de prevenir las causas del desplazamiento forzado de los pueblos indgenas, y atender a la poblacin indgena desplazada con el enfoque diferencial que para ello se requiere.8

La Corte orden en el auto citado la creacin de un programa de garanta de los derechos de los pueblos indgenas afectados por el desplazamiento forzado, el cual dio lugar, de la mano de la expedicin de la Ley 1448 de 2011, a la expedicin de Decreto con fuerza de Ley 4633 de 2011 en cuyo artculo 72 se indica:
ARTCULO 72. ASISTENCIA Y ATENCIN PARA VCTIMAS INDGENAS. Se entiende por asistencia y atencin, el conjunto de medidas, programas de poltica pblica y recursos financieros e institucionales, dirigidos a asegurar el goce efectivo de los derechos fundamentales y colectivos de las vctimas de que trata el presente decreto que tienen fundamento en la especial proteccin constitucional que adquieren las vctimas individuales y colectivas, por su condicin de vulnerabilidad manifiesta y por su pertenencia a los pueblos indgenas. Se garantizar el acceso especial, prioritario, preferente y diferencial de las vctimas de que trata el presente decreto. () Resaltado fuera de texto.

Y finalmente, frente a la poblacin afrodescendiente ha sealado la Corte:

El punto de partida y el fundamento comn de la presente providencia es el carcter de sujetos de especial proteccin constitucional que tienen las comunidades afro descendientes. Esta condicin de sujetos de especial proteccin impone a las autoridades estatales a todo nivel, respecto de la poblacin afro colombiana vctima de desplazamiento forzado, especiales deberes de prevencin, atencin y salvaguarda de sus derechos individuales y colectivos, a cuyo cumplimiento deben prestar particular diligencia. Tal carcter de sujetos de especial proteccin constitucional justifica, como se indic en la sentencia T-025 de 2004, la adopcin de medidas de diferenciacin positiva, que atiendan a sus condiciones de especial vulnerabilidad e indefensin y propendan, a travs de un trato preferente, por materializar el goce efectivo de sus derechos. (Auto 005 de 2009) El plan integral de prevencin, proteccin y atencin deber contener como mnimo lo siguiente: () e) Un
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Corte Constitucional. Auto 004 de 2009.

plan para la provisin y/o mejoramiento de soluciones de vivienda para la poblacin afrocolombiana desplazada.

Por ltimo es importante advertir que la interpretacin armnica que debe realizarse de la aplicacin de la 1537 y de la ley 1448 de 2011 frente a la poblacin vctima. De acuerdo con sta ltima norma adems de estar guiada dentro de sus principios por el enoque diferencial (art. 13) en su artculo 123 consagra la aplicacin del enfoque diferencial de manera directa en las medidas de restitucin en materia de vivienda, en especial en su pargrafo 1: ARTCULO 123. MEDIDAS DE RESTITUCIN EN MATERIA DE VIVIENDA. Las vctimas cuyas viviendas hayan sido afectadas por despojo, abandono, prdida o menoscabo, tendrn prioridad y acceso preferente a programas de subsidios de vivienda en las modalidades de mejoramiento, construccin en sitio propio y adquisicin de vivienda, establecidos por el Estado. Lo anterior, sin perjuicio de que el victimario sea condenado a la construccin, reconstruccin o indemnizacin. Las vctimas podrn acceder al Subsidio Familiar de Vivienda de conformidad con la normatividad vigente que regula la materia y a los mecanismos especiales previstos en la Ley 418 de 1997 o las normas que la prorrogan, modifican o adicionan. El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, o la entidad que haga sus veces, o el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, o la entidad que haga sus veces, segn corresponda, ejercer las funciones que le otorga la normatividad vigente que regula la materia con relacin al subsidio familiar de vivienda de que trata este captulo, teniendo en cuenta el deber constitucional de proteger a las personas que se encuentren en situacin de debilidad manifiesta, razn por la cual deber dar prioridad a las solicitudes que presenten los hogares que hayan sido vctimas en los trminos de la presente ley. El Gobierno Nacional realizar las gestiones necesarias para generar oferta de vivienda con el fin de que los subsidios que se asignen, en virtud del presente artculo, tengan aplicacin efectiva en soluciones habitacionales. PARGRAFO 1o. La poblacin vctima del desplazamiento forzado, acceder a los programas y proyectos diseados por el Gobierno, privilegiando a la poblacin mujeres cabeza de familia desplazadas, los adultos mayores desplazados y la poblacin discapacitada desplazada. PARGRAFO 2o. Se priorizar el acceso a programas de subsidio familiar de vivienda a aquellos hogares que decidan retornar a los predios afectados, previa verificacin de condiciones de seguridad por parte de la autoridad competente. A partir de lo anterior resulta evidente que las acciones dirigidas a garantizar el derecho a la vivienda de la poblacin en condicin de desplazamiento, uno de los derechos ms sensiblemente afectado por tal fenmeno, debe contemplar con claridad y determinacin un enfoque que permita dar un trato especial y priorizado a sujetos de especial proteccin respecto a los cuales el desplazamiento forzado tiene implicaciones ms fuertes para sus condiciones de vida. A pesar de ello y de la claridad que existe en el marco legal y en la jurisprudencia de la Corte Constitucional en relacin con el carcter imperativo de adoptar un enfoque diferencial al momento de aplicar la poltica de vivienda para la poblacin en condicin de

desplazamiento, el Gobierno Nacional, tanto en la reglamentacin que ha expedido para el efecto como en la manifestaciones que ha hecho el propio Ministro, ha expresado su negativa a aplicar dicho enfoque al momento de determinar los beneficiarios del programa de vivienda gratuita. Las razones para no hacerlo se fundamentan en principio en obstculos de carcter tcnico. (Ver en dvd anexo desde las 4 horas 54 minutos 44 segundos) A nuestro juicio, dichos inconvenientes no pueden resultar admisibles como excusa para omitir el cumplimiento de un mandato constitucional y legal. En consecuencia, reiteramos la solicitud de que en el marco del seguimiento al cumplimiento de la Sentencia T-025 de 2004 se conmine al Ministerio a cumplir con su deber constitucional y legal en los trminos sealados en el presente escrito y a coordinar con las entidades territoriales para la aplicacin de criterios que permitan priorizar en el programa de vivienda gratuito, que al parecer no va a ser replicable9, a las mujeres cabeza de familia, los hogares con integrantes en condicin de discapacidad y las comunidades tnicas. Por ltimo como integrantes del Grupo de Seguimiento al Auto 092 de 2008, como mujeres organizadas, hemos constatado que las barreras de acceso a vivienda planteadas durante la Audiencia Pblica (de la que adjuntamos grabacin, cartilla y matriz con la situacin de cada una de las 539 mujeres que participamos en dicha audiencia), diez meses despus permanecen inalterables para las mujeres vctimas en Bogot. El dficit de vivienda en la ciudad es tan grande que los cupos asignados para la ciudad son claramente insuficientes, muchas mujeres de 2004 estn en estado calificado, sin que hasta la fecha hayan podido materializar su vivienda, recorriendo verdaderos viacrusis, quienes han padecido deterioros fsicos y sicolgicos en esta tarea; las mujeres desplazadas continan esperando nuevas convocatorias para postularse, ya que la ltima se produjo en 2007; hoy no existe un programa de vivienda especfico para las vctimas lo que la prctica nos pone a competir con la poblacin histricamente vulnerable; el programa de vivienda de inters prioritario no contempla una medida afirmativa a favor de las mujeres, aun cuando existen casos muy crticos como la existencia de mujeres desplazadas con enfermedades catastrficas o con incapacidades, o con personas a cargo con enfermedades catastrficas o con discapacidades crticas, lideresas en situacin de riesgo extraordinario, o mujeres vctimas con ms de 5 personas a cargo. Agradecemos su atencin y quedamos atentas y atento a su respuesta, ANGELA MARA ROBLEDO GMEZ Representante a la Cmara

IVN CEPEDA CASTRO Representante a la Cmara A continuacin mujeres del Grupo Distrital de seguimiento al Auto 092 de mujeres y desplazamiento suscriben la peticin:
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El Ministerio de Vivienda inici recientemente una segunda modalidad denominada Programa de vivienda de inters prioritario para ahorradores, con fundamento en el Decreto 1432 de 2013 en el que se reduce el monto del subsidio de 70 salarios mnimos legales mensuales y pasa a oscilar entre 22 y 25, lo que implica que los hogares puedan acceder a un crdito.