de la Seguridad y la Defensa de Mxico

Atlas

2012
Sergio Aguayo Quezada Ral Bentez Manaut
Editores

Malgorzata Polanska Armando Rodrguez Luna

Anexo estadstico

de la Seguridad y la Defensa de Mxico

Atlas

2012

Primera edicin, diciembre de 2012 Colectivo de Anlisis de la Seguridad con Democracia A.C. (casede) Publicacin a cargo del Colectivo de Anlisis de la Seguridad con Democracia, A. C. Hroes de Padierna 166, Colonia San Jernimo, cp 10200, Mxico df ISBN: 978-607-95380-4-0 Diseo y formacin: Adriana Mndez Raymundo y Elizabeth Daz Aguirre Cuidado editorial: Atril, excelencia editorial, por Elizabeth Daz Aguirre y Diego Ignacio Bugeda Bernal Prohibida su reproduccin parcial o total por cualquier medio sin la autorizacin por escrito del editor. Publicacin disponible para su consulta en www.seguridadcondemocracia.org Esta publicacin fue posible gracias a un donativo de Open Society Foundations. Hecho en Mxico Printed in Mexico

ndice
Introduccin: las violencias. Balance, efectos y prospectiva Sergio Aguayo Quezada y Ral Bentez Manaut Influencia de los crteles mexicanos en Centroamrica Antonio L. Mazzitelli El trfico de metanfetaminas: Asia-Mxico-Estados Unidos Jos Luis Len Manrquez El futuro del narcotrfico y los traficantes en Amrica Latina Juan Carlos Garzn El futuro de la cooperacin entre Mxico y Estados Unidos. Iniciativa Mrida Eric L. Olson El desafo del trfico de armas en Mxico y Centroamrica Simone Lucatello El trfico de armas de Estados Unidos hacia Mxico Georgina Olson Jimnez Rastreando el dinero que da poder a las organizaciones criminales en Estados Unidos y Mxico Celina Realuyo Polticas de seguridad en Mxico: anlisis de cuatro sexenios Eduardo Guerrero Gutirrez Las comunicaciones criminales: el caso de las narcomantas Gnther Maihold La impunidad crnica y la violacin de derechos humanos Mariclaire Acosta Avances y retos de la reforma de justicia penal en Mxico David A. Shirk Las fuerzas armadas mexicanas en 2012 igo Guevara y Moyano El rol de la corrupcin en la reproduccin institucional de la Polica Judicial de la ciudad de Mxico Elena Azaola Garrido y Miquel ngel Ruiz Torres La organizacin y el comportamiento de la polica en el Distrito Federal Arturo Alvarado 11 15 25

31

3
39

47

55 63

73 83

93

101 111 119

127

Polticas de seguridad en Mxico: anlisis de cuatro sexenios

Eduardo Guerrero Gutirrez1
Introduccin En el presente ensayo se realiza una comparacin de la poltica de seguridad del gobierno federal durante los sexenios de los presidentes Carlos Salinas, Ernesto Zedillo, Vicente Fox y Felipe Caldern. El anlisis se desarrolla con base en la exposicin sistemtica de las cifras disponibles en materia de combate al narcotrfico, incidencia delictiva, violencia, sistemas de procuracin e imparticin de justicia, sistema de readaptacin social y gasto. Muchos factores confluyen para determinar los ndices de seguridad pblica. Sin embargo, se pretende aportar elementos para poner en perspectiva, ms all del discurso poltico, la evolucin que ha tenido la poltica del gobierno federal en esta materia, sus alcances, limitaciones e implicaciones para los ciudadanos. Durante los aos ochenta el combate al narcotrfico comenz a destacar en Mxico como un tema central en la agenda pblica. Por primera vez una organizacin mexicana -el Crtel de Guadalajara, fundado por Rafael Caro Quintero y Miguel ngel Flix Gallardo- incursion en el trasiego de cocana colombiana a Estados Unidos. A pesar de su inestabilidad, a partir de entonces los crteles mexicanos prosperaron; han logrado reclutar amplias redes criminales (en algunos casos pequeos ejrcitos privados) y acumular grandes fortunas. Cada vez en mayor medida, el narcotrfico en Mxico se inserta como parte de un fenmeno ms amplio de delincuencia organizada. La capacidad de los crteles para ejercer violencia y corromper autoridades les ha permitido desarrollar nuevas actividades criminales, de forma destacada distintas modalidades de extorsin. Finalmente, las disputas entre organizaciones por el control de las rentas que generan el narcotrfico y otras actividades delictivas han ocasionado una gran crisis de violencia e inseguridad en varias entidades del pas. En este contexto, los ltimos cuatro presidentes de Mxico han tenido que desarrollar una poltica activa de combate al crimen organizado y seguridad pblica; esta ltima, una arena que tradicionalmente se identificaba como responsabilidad de los gobiernos locales. Por una parte, el combate al narcotrfico se convirti en un tema central de la agenda bilateral con Estados Unidos, que lleg incluso a establecer un procedimiento para certificar la cooperacin de los pases en los que hay produccin y trfico de drogas. Por otra parte, desde los aos ochenta las acciones que se instrumentan para reducir la capacidad de operacin de las organizaciones criminales y la incidencia delictiva constituyen una de las principales responsabilidades del gobierno federal. Acciones de combate al narcotrfico La poltica de combate directo al narcotrfico se articula por medio del ejercicio de la coercin del Estado; es decir, a travs de hechos que reducen la capacidad de las organizaciones
1

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Socio fundador de lantia Consultores.

Eduardo Guerrero Gutirrez

para desarrollar actividades criminales. Los decomisos o la destruccin de mercancas ilcitas, la confiscacin de activos de las organizaciones criminales y el encarcelamiento de sus integrantes son algunas de las acciones ms recurrentes. Como se puede observar en la tabla nmero uno, las acciones de combate al narcotrfico se han intensificado de forma progresiva durante las ltimas cuatro administraciones. En seis de los ocho rubros de acciones para los que se cuenta con cifras, la administracin de Caldern fue la que llev a cabo una poltica ms activa de combate al narcotrfico. Destacan los incrementos registrados en los decomisos de vehculos y armas y en detenidos. Por otra parte, la erradicacin de cultivos ilcitos fue el nico rubro en el que hubo un desplome durante el gobierno de Caldern; el promedio anual de hectreas erradicadas fue 57% menor que durante el gobierno de Fox y 30% menor que durante el rgimen de Zedillo.

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Tabla 1 Esfuerzo nacional en la lucha contra el narcotrfico (promedio anual)

Erradicacin de cultivos (hs) 26,549 46,501 76,223 32,756 Decomisos Marihuana (tons) 456 1,237 1,938 1,970 Cocana (tons) 42 27 24 22 Herona (kg) 163 227 326 351 Psicotrpicos (kg) 189,590 1,364,786 9,744,188 12245,736 Vehculos 2,559 3,351 2,389 13,272 Armas 4,026 9,556 6,231 26,948 Detenidos 15,872 10,744 14,289 20,529

Presidente Salinas Zedillo Fox Caldern

Fuente: Elaboracin propia con datos de Procuradura General de la Repblica (pgr). Para el gobierno de Caldern la informacin llega hasta mayo de 2012.

Incidencia delictiva El ejercicio de la coercin no puede considerarse un fin en s mismo. Por ejemplo, el objetivo de la poltica de seguridad no es erradicar la mayor extensin posible de cultivos ilcitos, sino disminuir la oferta de drogas a efecto de lograr una disminucin de los niveles de consumo o reducir las ganancias de las organizaciones criminales. Por lo tanto, es necesario complementar el anlisis de las acciones de las autoridades con otras variables, particularmente aquellas que se refieren a los resultados que arrojan dichas acciones. Las cifras de incidencia delictiva ofrecen un primer indicador de los resultados obtenidos por la poltica de seguridad. En la grfica se presenta la incidencia de delitos por ao, de acuerdo con las dos principales categoras en las que se clasifican: delitos del fuero federal y delitos del fuero comn. En la grfica nmero uno se observa que la incidencia de delitos del fuero federal se mantuvo relativamente estable entre 1997 y 2004, registr un aumento dramtico en el periodo 2005-2007, y posteriormente una cada tambin a ritmo acelerado de 2008 a 2011. Por otra parte, en el caso de la incidencia de delitos del fuero comn se observ una importante disminucin entre 1997 y 2005, y un repunte de magnitud similar de 2006 a 2011.

Polticas de seguridad en Mxico: anlisis de cuatro sexenios

Con el propsito de comparar los resultados de cada gobierno en la materia se presenta en la grfica 2 la variacin en el total de delitos que se registr a lo largo de cada una de las tres administraciones para las que hay datos disponibles; es decir, la medida en la que los delitos por cada cien mil habitantes aument o disminuy del principio al final de cada gobierno. Mientras que en la gestin de Zedillo se logr una disminucin sustancial de la incidencia delictiva, en los gobiernos de Fox y Caldern se registraron aumentos.

Grfica 1 Delitos por cada cien mil habitantes (1997-2011)

1,550 1,500 1,450 1,400 1,350 1,300 1,250 1,200 180 160 140 120 100 80 60 40 20 0

75

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Ernesto Zedillo Vicente Fox Fuero comn Fuero federal Felipe Caldern

Fuente: Elaboracin propia con informacin del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pblica.

Las estadsticas de incidencia se determinan principalmente por los delitos del fuero comn, que constituyen ms del 90% del total. En principio, la prevencin y sancin de los delitos del fuero comn es responsabilidad de los gobiernos estatales. Sin embargo, la poltica de seguridad del gobierno federal tambin tiene un efecto importante sobre el particular. Por ejemplo, el aumento en la incidencia de delitos del fuero comn que se observ durante el gobierno de Caldern es una respuesta a la poltica de combate frontal a los grandes crteles, mismos que en varios casos se han fragmentado y han evolucionado en mafias locales que participan en crmenes como extorsin, secuestro y robo de vehculos. Por otra parte, el aumento en la incidencia de este tipo de delitos se ha observado de forma relativamente generalizada en los estados en los que los grandes crteles tenan mayor presencia al iniciar el sexenio, y no de forma aislada en algunas entidades, como se podra esperar si tal aumento fuera resultado de las polticas de seguridad de algunos gobiernos estatales.

Eduardo Guerrero Gutirrez

Grfica 2 Variacin de la incidencia total

de delitos por cada cien mil habitantes

(1997-2011)

126 43

76

Zedillo

Fox

Caldern

-157

Grfica 3 Variacin en la tasa de homicidios

por cada cien mil habitantes

(1990-2010)

-13,17 0,27 -1,02 -0,60 Salinas Zedillo Fox Caldern

Fuente: Para la grfica 2, Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pblica. Para el gobierno de Zedillo se compar 1997 con el ao 2000; para el gobierno de Fox 2000 con 2006; y para el gobierno de Caldern 2006 con 2011. Para la grfica 3, Sistema Estatal y Municipal de Bases de Datos del inegi. Para el periodo de Salinas se evalu la variacin de 1990, primer ao en la serie del inegi, a 1994; para Zedillo de 1994 a 2000; para Fox de 2000 a 2006; y para Caldern de 2006 a 2010, ltimo ao con informacin disponible.

Violencia La violencia es uno de los principales mecanismos que las organizaciones criminales emplean para operar, pues permite intimidar a vctimas y autoridades, mantener la disciplina interna y evitar la competencia de otras organizaciones. Por lo tanto, disminuirla debe ser un objetivo central de la poltica de seguridad de todo gobierno. Las cifras de homicidios que se recopilan de forma ms sistemtica que las de otros delitos constituyen el mejor indicador para conocer la evolucin de la violencia.

Polticas de seguridad en Mxico: anlisis de cuatro sexenios

Como se puede apreciar en la grfica 3, de 1992 a 2007 hubo una tendencia a la baja en la tasa de homicidios, pues disminuyeron ms del 50% durante esos quince aos. En 2008 esta situacin cambi drsticamente, y se registr un rpido incremento en el rengln, de forma que para 2010 el aumento acumulado ya era mayor a la disminucin observada en el periodo 1992-2007. Con el propsito de comparar los resultados de cada gobierno en materia de disminucin de la violencia, en la grfica 4 se presenta la variacin en la tasa de homicidios que se registr a lo largo de cada una de las cuatro administraciones, es decir, la medida en la que el nmero de homicidios por cada cien mil habitantes se elev o decreci del principio al final de cada administracin. De acuerdo con este criterio, el gobierno de Zedillo presenta la mayor disminucin de la violencia, y el de Caldern el mayor aumento. Grfica 4 Homicidios por cada cien mil habitantes (1990-2010)
25

77

20

15

10

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Salinas

Zedillo

Fox

Caldern

Fuente: Sistema Estatal y Municipal de Bases de Datos del Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica (inegi).

Sistemas de procuracin e imparticin de justicia Para articular una poltica eficaz de seguridad pblica es indispensable el desarrollo de capacidades en los sistemas de procuracin e imparticin de justicia. Por una parte, el ministerio pblico debe contar con la posibilidad de realizar investigaciones e integrar casos slidos, a efecto de evitar que en el juicio los criminales logren evadir la accin de la justicia, particularmente en el caso de las organizaciones criminales con mayores recursos. Por otra parte, la fortaleza institucional de los sistemas de procuracin e imparticin de justicia es la base para evitar el uso arbitrario del poder y para hacer efectivas las garantas de debido proceso que establece la Constitucin. La incapacidad de los sistemas de imparticin y procuracin de justicia para que los probables responsables reciban una sentencia en un plazo razonable es uno de los reflejos ms visibles de la debilidad institucional. Considerando lo anterior, el porcentaje de internos por delitos del fuero federal que ha recibido sentencia constituye un indicador til para

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Eduardo Guerrero Gutirrez

evaluar su eficacia. Como sugiere la grfica 5, durante los ltimos tres sexenios no se han registrado avances en materia de eficacia de los sistemas de procuracin e imparticin de justicia. Por el contrario, tomando como referencia el ltimo ao de cada sexenio (y 2011 en el caso del presidente Caldern) se observa que el porcentaje de internos que han recibido una sentencia ha disminuido de forma progresiva.

Grfica 5 Internos sentenciados como porcentaje de la poblacin penal (fuero federal) (2000-2011)

78

71%

65% 47%

Zedillo (2000)

Fox (2006)

Caldern (2011)

Fuente: Elaboracin propia con informacin del Quinto Informe de Gobierno de Felipe Caldern Hinojosa (2011) y del Quinto Informe de Ejecucin del Plan Nacional de Desarrollo (2007-2012).

Sistema de readaptacin social El sistema de readaptacin social constituye el ltimo proceso dentro de una poltica integral de seguridad pblica. Al respecto, los penales deben cumplir tres funciones crticas: Incapacitar, es decir, evitar que los criminales recluidos sigan cometiendo delitos. Disuadir, constituir un castigo ejemplar que contribuya a desincentivar conductas delictivas. Rehabilitar, ofrecer a los criminales herramientas que les permitan desarrollar actividades lcitas al concluir su sentencia. Si los penales no cuentan con los procesos, la supervisin y los recursos necesarios, los propios internos pueden tomar el control de algunas de las funciones centrales para su operacin. Las organizaciones criminales ms poderosas incluso aprovechan las crceles para reclutar nuevos elementos y llevar a cabo delitos (como la extorsin telefnica), as como para organizar fugas a gran escala. La sobrepoblacin de los penales constituye el principal indicador para el que hay informacin disponible en Mxico con el fin de evaluar el sistema de readaptacin social. Su empleo resulta til porque la sobrepoblacin se asocia con dinmicas que favorecen el control criminal de los penales. Por ejemplo, cuando el espacio y los recursos son insuficientes es ms probable que un grupo de presos intente controlar su distribucin. En las crceles con mayor sobrepoblacin tambin existe un mayor nmero de internos por custodio, lo que reduce la capacidad de las autoridades para hacer cumplir las reglas y protocolos de operacin del presidio. Cabe mencionar que los sistemas penitenciarios de los estados tambin alojan presos del fuero federal. Considerando lo anterior, se opt por evaluar la saturacin global de

Polticas de seguridad en Mxico: anlisis de cuatro sexenios

los sistemas de readaptacin social, en lugar de analizar exclusivamente la capacidad en crceles federales (vase grfica 6). La tendencia general de 1995 a 2011 fue al aumento de la sobrepoblacin en las prisiones del pas. Aunque en este periodo se ampli la capacidad global del sistema, el incremento no fue suficiente para compensar el rpido crecimiento de la poblacin interna. Grfica 6 Evolucin de la poblacin penal
y de la capacidad del sistema de readaptacin social

(mbitos estatal y federal) (1995-2011)

Nmero de presos

79

250,000 230,000 210,000 190,000 170,000 150,000 130,000 110,000 90,000 70,000 50,000

Poblacin

Capacidad

Fuente: Elaboracin propia con informacin del Quinto Informe de Gobierno de Felipe Caldern Hinojosa (2011) y del Quinto Informe de Ejecucin del Plan Nacional de Desarrollo (2007-2012).

Sin embargo, al analizar los datos de forma detallada se observa que en el sexenio de Zedillo el aumento en la sobrepoblacin fue ms dramtico, y que en la administracin de Caldern incluso se observ una disminucin marginal de la sobrepoblacin (vase tabla 2). Tabla 2 Evolucin de la sobrepoblacin
del sistema de readaptacin social

Presidente Ernesto Zedillo Vicente Fox Felipe Caldern

Al iniciar el sexenio 2,152 33,630 45,211

Al concluir el sexenio 33,630 45,211 43,191

Variacin 31,478 11,581 -2,020

Fuente: Elaboracin propia con informacin del Quinto Informe de Gobierno de Felipe Caldern Hinojosa (2011) y del Quinto Informe de Ejecucin del Plan Nacional de Desarrollo (2007-2012).

Eduardo Guerrero Gutirrez

Gasto Para completar la evaluacin del sector seguridad a lo largo de los ltimos sexenios, a continuacin se analiza el presupuesto destinado a las cuatro principales dependencias que integran este sector de la administracin pblica federal: la Secretara de la Defensa Nacional (sedena), la Secretara de Marina (semar), la Procuradura General de la Repblica (pgr) y la Secretara de Seguridad Pblica (ssp, creada en 2000).2 Como se puede observar en la grfica ocho, de 1989 a 2006 la mayor parte de los aos el presupuesto de las dependencias registr incrementos marginales. Slo en 1994, ao en el que tuvo lugar el levantamiento zapatista en Chiapas, la partida de sedena aument 30%, aunque este incremento se revirti casi por completo en los dos aos subsecuentes. La creacin de ssp en el ao 2000 conllev otra elevacin sustancial del presupuesto. A partir de 2007 hubo un cambio de tendencia; en este periodo el dinero destinado a las dependencias del sector seguridad se acrecent de forma acelerada, particularmente en los casos de la sedena y de la ssp, esta ltima como resultado de la expansin de la Polica Federal.

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Grfica 7 Presupuesto de las cuatro principales dependencias

del sector seguridad

(millones de pesos constantes) (1989-2012)

60,000 50,000 40,000 30,000 20,000 10,000 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Salinas Zedillo
SEDENA SEMAR

Fox
PGR SSP

Caldern

Fuente: Elaboracin propia con base en Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Presupuesto de Egresos de la Federacin, varios aos.

Al comparar la evolucin del producto interno bruto (pib) con la del presupuesto de las cuatro dependencias del sector seguridad (grfica 8), se observa que entre 1993 y 2006 el crecimiento econmico super al del gasto. Esto es, Mxico destin una menor proporcin de su riqueza a sostener a las dependencias de este sector. A partir de 2007 esta tendencia se revirti y el presupuesto destinado al sector seguridad ascendi a un ritmo ms acelerado que la economa (fenmeno que se acentu debido a la contraccin econmica registrada en 2009).
2

Aunque la Secretara de Gobernacin forma parte del Gabinete de Seguridad y desempea algunas actividades correspondientes a dicho sector, sus facultades ms importantes consisten en coordinar la interlocucin del Ejecutivo con otros actores polticos; coordinar la poltica migratoria; y encabezar la poltica de proteccin civil (rubro que recibe un presupuesto sustancial y que constituye una prioridad desde la perspectiva de seguridad nacional, pero que no tiene vinculacin directa con la poltica de combate al crimen que es el objeto de anlisis del presente artculo).

Polticas de seguridad en Mxico: anlisis de cuatro sexenios

Contrastar el gasto con el pib permite hacer comparaciones a lo largo del tiempo sin que la evolucin de variables econmicas introduzca sesgos en el anlisis (por esta razn, el gasto pblico frecuentemente se expresa como porcentaje del pib y no en trmino absolutos). Al calcular el presupuesto de las cuatro dependencias del sector seguridad como porcentaje del pib durante el ltimo ao de cada administracin (grfica 9), se observa que el gasto ms bajo se dio en el gobierno de Zedillo y el ms alto en el de Caldern. Grfica 8 Evolucin del pib y del presupuesto
de las cuatro dependencias del sector seguridad

(millones de pesos) (1993-2012)

Presupuesto 9,500,000 9,000,000 8,500,000 8,000,000 7,500,000 7,000,000 6,500,000 6,000,000 5,500,000 5,000,000 Presupuesto seguridad 140,000 130,000 120,000 110,000 100,000 90,000 80,000 70,000 60,000 50,000 40,000

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Fuente: Elaboracin propia con base en Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Presupuesto de Egresos de la Federacin, varios aos.

Fuente: Elaboracin propia con base en Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Presupuesto de Egresos de la Federacin, varios aos.

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Salinas Zedillo PIB Fox Caldern Presupuesto sector seguridad

Grfica 9 Presupuesto de las dependencias del sector seguridad

como porcentaje del pib

(1994-2012)
1.42% 1.06% 0.79% 0.85%

Salinas (1994)

Zedillo (2000)

Fox (2006)

Caldern (2012)

Eduardo Guerrero Gutirrez

Conclusin En la tabla 3 se presentan las principales conclusiones del anlisis anterior. De las seis dimensiones que se evaluaron, en cuatro casos los mejores resultados se observan durante el gobierno de Zedillo y en otros dos casos durante el gobierno de Caldern; en ningn caso la administracin de Fox result la mejor evaluada; el gobierno de Salinas se omite de esta tabla debido que no hay informacin disponible para la mayor parte de las series de datos con que se realiz el anlisis.

Tabla 3 Cuadro resumen: gobiernos que presentan

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Dimensin

los mejores resultados por dimensin

E. Zedillo

V. Fox -

F. Caldern -

Acciones de combate al narcotrfico Incidencia delictiva Violencia Sistemas de procuracin e imparticin de justicia Sistema de readaptacin social Gasto

Fuente: Elaboracin propia.

En el periodo previo al 2000, la poltica de seguridad del gobierno federal se caracterizaba por un perfil relativamente bajo y por resultados mixtos. La violencia disminuy de forma consistente en ese periodo, pero no fue posible atender otros rezagos, particularmente en el sistema de readaptacin social. Durante el gobierno de Fox se observ un resquebrajamiento de la poltica de seguridad. Los resultados durante este sexenio son negativos en prcticamente todas las dimensiones e indicadores que se incorporaron en el anlisis. Finalmente, durante la administracin de Caldern se observ una recomposicin de la poltica de seguridad, que lleg a colocarse como la prioridad del gobierno. En virtud de tal restructuracin fue posible revertir algunas de las tendencias negativas de los periodos previos, y las acciones de combate al narcotrfico alcanzaron una magnitud indita. Sin embargo, el mayor activismo de la poltica de Caldern ha implicado un alto costo. El gasto en seguridad ha crecido a un ritmo acelerado y ha desplazado otras prioridades del gasto pblico. Ms importante: el dramtico repunte de la violencia constituye un saldo negativo difcil de soslayar, que plantea nuevos desafos y que deber ser atendido de forma ms eficaz por los prximos gobiernos.