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El dios Jano
texto de Ernesto Ganuza Fernndez

de los Presupuestos Participativos en Espaa

l proceso de los Presupuestos Participativos se plantea como una nueva forma de intervencin pblica. Su desarrollo no es sencillo, requiere de recursos y una mnima estructura destinada a poner en marcha el proceso. Y es un proceso que no est libre de consideraciones contrarias, opuestas o dive rgentes. Desde que se iniciaran en Brasil (1989) hasta su desarrollo en Espaa (2001) y va rios pases europeos (2000) la idea original se ha visto afectada por el tiempo, las diferentes experiencias, las tensiones y los vnculos desarrollados en cada lugar.

El proceso part i c i p a t i vo en Espaa se apoya en un procedimiento que permite revisar su desarrollo peridicamente, permitiendo a los implicados ve rter sobre l cambios o innovaciones cada cierto tiempo. Su vo c a c i n, p u e s, desde los inicios es la de estar abierto a modificac i o n e s. Los Presupuestos Participativos se iniciaron simultneamente en tres municipios de Andaluca en el ao 2001 (Crdoba, Puente Genil y Ca b ezas de San Juan). Ya son ms de quince experiencias las que podemos e n c o n t rar en Espaa en municipios pequeos (To r rep e rogil en Jan o Figar en Bacelona), medianos (Getafe, Legans en Madrid, Pe t rer en Alicante o San Sebastin) y grandes (Sevilla o Crdoba). Algunas de ellas se quedaron en el camino, como las de Ca b ezas de San Juan en Sevilla y Rub en Ba rcelona. Y otros municipios parece que quieren sumarse (Za ra g oza, Logro o, Ca s t e l l n ). Una vista general al mapa de los Presupuestos Pa rt ic i p a t i vos en Espaa nos indica que se hacen en municipios de toda clase y condicin, aunque casi siempre gob e rnados por la izquierd a .

Entonces, hablamos de Presupuestos Participativos. Delimitar los Presupuestos Pa rt i c i p a t i vos es una tarea ardua que nos puede exigir dar por buena alguna cara cterstica con vocacin general que, no obstante, podramos no encontrar en algunas experi e n c i a s. Por eso trataremos de hablar ms de los problemas y los conflictos que han acompaado la puesta en marcha del Presupuesto Participativo , con el objetivo de hacernos una imagen de lo que ocurre a partir de los procedimientos que las distintas experiencias han creado para llevarlo a cabo. Un rasgo importante a considerar es que el Presupuesto Part i c i p a t i vo no ha sido apadrinado abiertamente por ningn partido poltico en concreto y, por tanto, ningn p a rtido poltico ha conve rtido los Presupuestos Participativos en un elemento propio diferenciador. En Brasil, donde las experiencias nacieron, es distinto. All un partido poltico (el Partido de los Trabajadores), con sus diferencias y oposiciones intern a s, s pretendi al pri n c i p i o capitalizar el Presupuesto Pa rt i c i p a t i vocomo una estra t egia de cambio de la gestin local. Pa ra l el Presupuesto Part i c i p a t i vo formaba parte de un proyecto poltico que

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Cuadro n 1: Experiencias de Presupuestos Participativos en Espaa

Fuente: Elabaracin propia.

trataba de dar altern a t i vas a la democracia representativa. No exista un procedimiento form a l i z a d o, que se ira fraguando a lo largo de los aos, pero s pre valeca un sentido ms o menos general que justificaba el Presupuesto Pa rt i c i p a t i vo. Ni democracia representativa pura y form a l ,

ni democracia directa pura y formal. Mediante los Presupuestos Pa rt i c i p a t i vos el PT elabor un cuerpo de prctica poltica que pretenda fundir la representatividad de los polticos con la participacin directa de la ciudadana. Hasta cierto punto ese sentido, sin haberlo

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hecho suyo ningn partido poltico, es el que ms o menos puede seguir siendo el objetivo, genrico e ideal, por el que cualquier re p resentante poltico en Espaa habla de los Presupuestos Participativos. Como dice la alcaldesa de Crdoba, es otra forma de hacer poltica: La aplicacin y el desarrollo de los Presupuestos Pa rt i c i p a t i vos constituyen la perspectiva real de o t ra forma de hacer poltica. Una poltica encaminada a favorecer las condiciones objetivas para la participacin, para la conformacin de una ciudadana activa, para la autonoma de sujetos y c o l e c t i vos sociales y la construccin colectiva. Estos son algunos de los elementos que cara c t e rizan procesos part i c i p a t i vo s realmente efectivos. Pero para su ms completo desarrollo es neces a rio que los equipos de gobiern o, las administraciones pblicas, los tcnicos y las tcnicas municipales tengan confianza en la potencialidad imaginativade los propios ciudadanos. Y crean de verdad que la ciudad es un trabajo comn, que hay que construir desde el dilogo y la part i c i p acin. (Rosa Aguilar, Alcaldesa de Crdoba, en Revista Te m a s, n113, abril 2004: 59)

en marcha de los presupuestos part i c i p a t i vo s, la Alcalda de Donostia ha incorporado a su proye cto de renovacin y revitalizacin democrtica una nueva estru c t u ra de participacin, con el obje t i vo de que los presupuestos municipales lleguen a ser realmente participativos. (Memoria de un proceso part i c i p a t i vo : Presu puestos Pa rt i c i p a t i vos 2004, Ayuntamiento de San Sebastin, en www.donostia.org)

El que el Presupuesto Pa rt i c i p a t i vo, despus de cinco aos, no haya sido capitalizado como una estrategia de cambio e innovacin por algn partido poltico sugiere algunas cuestiones y nos lleva a un debate crucial en t o rno a qu elementos sern propios del Presupuesto Pa rticipativo . La primera cuestin es que las experiencias de Presupuestos Pa rt i c i p a t i vos en Espaa pare c i e ran re sponder ms a estrategias part i c u l a res de concejales o alcaldes que a estrategias polticas de cambio, lo que nos indica que es un cambio posible de realizar sin apoyo claro de los partidos polticos, es decir, que es algo hasta cier-

El Presupuesto Pa rt i c i p a t i vo, en trminos muy genricos y atendiendo a ese teln de fondo, implica pues para casi todos generar un proceso part i c i p a t i vo en el que la ciudadana puede pensar y decidir sobre los asuntos pblicos. Para ello, sin embargo, adems de voluntades se hacen necesarios muchos elementos o, al menos, es de suponer que en un proceso mediante el cual la ciudadana puede pensar (y decidir) sobre la cosa pblica ser n e c e s a rio habilitar procedimientos adecuados para ello, como refleja bien la Memoria que el Ayuntamiento de San Sebastin elabor sobre el Presupuesto Pa rt i c i p a t i voen el 2004. A la hora de pensar los procedimientos es donde e n c o n t ra remos diferencias sustantiva s, pues cada cual establece los medios que piensa son adecuados a los fines que presupone. Hasta ahora la participacin que se ha llevado a cabo ha tenido eminentemente un carcter cons u l t i vo. Es decir, los ciudadanos han participado p a ra aportar su opinin y aquellos elementos a tener en cuenta por quienes tienen la re s p o nsabilidad de la toma de decisiones. Con la puesta

to punto compartido tambin por la ciudadana. La segunda cuestin nos sugiere, por el contra ri o, que en un contexto en el que no hay un apoyo poltico claro, el Pre-

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supuesto Part i c i p a t i vo se puede conve rtir en un instrumento dbil y permeable a presiones polticas dirigidas a moldear sus fro n t e ras, con el objetivo tanto de contrarrestar la falta de apoyos, como satisfacer los umbrales de permisividad de los que no tienen claro el sentido del p roceso part i c i p a t i vo. Esto puede haber motivado que en Espaa florezcan experiencias difere n t e s, con pro c edimientos diversos e ideas de los Presupuestos Participativos distintas de acuerdo a las posturas que sobre la participacin activa han tenido los diferentes agentes en liza, as como respecto a lo que se poda entender por implicacin directa de la ciudadana. Por ejemplo, en Albacete los Presupuestos Part i c i p a t i vo s son realizados slo por asociaciones y en Sevilla por ciudadanos a ttulo individ u a l; entre medias (porque participan tanto asociaciones como personas a ttulo individual) podemos encontrar la experiencia de Puente Genil, Getafe o ahora las de Terrassa y Crdoba. Si bien esta creatividad local evidencia la importancia que adquiere la negociacin en la puesta en marcha de un proceso de carcter poltico, tambin ha podido servir en algunos casos para limitar respuestas posibles a un proceso que problematiza (y se apoya en) las relaciones entre la ciudadana y los representantes polticos. Por ejemplo, durante estos aos ha sido habitual escuchar, como una excusa sentida por muchos como legtima, que es necesario crear las condiciones necesarias para que el des a r rollo del proceso participativo fuera satisfactori o. Habitualmente al pensar en condiciones necesari a s se mencionan cuestiones estruct u rales y no tanto hechos fcilmente corregibles. En este sentido, muchos crticos o escpticos de los Pre s upuestos Part i c i p a t i vo s han hablado sobre la falta de costumbre de la ciudadana por participar o su falta de preparacin para hacerlo. Si pudiramos destacar dentro de esa pluralidad que mencionbamos un rasgo comn entre la diversidad de experi e n c i a s, seguramente ste sera la singularidad que cada una de e l l as reivindica como escenario a partir del cual poder desarrollar el Pre s upuesto Participativo. Esta singularidad ha permitido a los difere n t es

p ro m o t o res de las experiencias no aferrarse a esquemas rgidos e innovar atendiendo a la propia tensin relacional del contexto, aunque tambin ha promocionado que cada cual entienda por participacin e implicacin ciudadana una cosa distinta, siempre considerando en el horizonte la necesidad de adaptar el proceso part i c i p a t ivo a la singularidad local. No obstante, lo que s sigue siendo comn al conjunto de las experiencias es consid e rar los Presupuestos Part i c i p a t i vo s desde una dimensin poltica mediadora, segn la cual la participacin de la ciudadana se convierte en una condicin necesaria de la g o b e rnabilidad, independientemente sea resuelta de una u otra forma. Eso est muy presente en los discursos polticos (tanto de aquellos que hacen Presupuestos Pa rt i c i p a t i vo s, como de los que no lo hacen), en los diagnsticos sociopolticos y en las recomendaciones institucionales realizadas, por ejemplo, por la OCDE o el Co m i t de Mi n i s t ros del Consejo de Eu ropa. Otra cuestin es ya su prctica y la organizacin, en la que podemos encont rar procedimientos de muy distinta ndole y muy desiguales. Ca ractersticas y ambigedades de los Presupuestos Participativos Qu significa entonces part i c i p a r, qu implica decidir sobre lo pblico o cul es la mejor manera de hacerlo? Las respuestas son mltiples y no siempre c o h e rentes entre las distintas experiencias. Pa ra abordar el tipo de respuestas que se dan vamos a describir, siempre bre ve m e n t e, los p rocedimientos que se habilitan para hacer posible el Presupuesto Participativo , atendiendo dos niveles distintos alrededor del proceso. Por un lado, por decirlo de alguna manera, un nivel interno y, por otro, un nivel extern o, es decir, la org a n izacin habilitada desde la propia Ad m i n i s t racin y la organizacin del proceso hacia fuera. La cuestin relacionada al nivel interno es central y a menudo no se tiene suficientemente en cuenta. Sin embarg o, esta vez no se puede eludir, pues el Presupuesto Pa rt i c ipativo no slo suele ser iniciativa de las Administraciones, sino que se

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o rganiza como un proceso de tanto la ciudadana acude a parPlantear si la ciudadana tiene toma de decisiones sobre el ticipar para hablar del Ayuno no capacidad para participar p resupuesto de la Ad m i n i stamiento en general y no slo de t racin. En este sentido, si lo que se pretende que se hable. en un debate abierto sobre la pensamos cmo suele traPa ra poder pensar sobre la c ocosa pblica es una cuestin bajar una Administracin psa pblica igualmente podemos de vertiginoso calado. blica, los Presupuestos Pa rimaginar, sin ir muy lejos, que se. r necesario dar informacin ant i c i p a t i vos son un desafo en toda regla. Los Ayuntamientes de deliberar y despus de partos en Espaa, sin responder a una lgica electoral pre s iticipar. Esto plantea una prctica desafiante, pues no es dencialista, se distinguen muchas veces por sus formas tan habitual para las Ad m i n i s t raciones destinar fondos p residencialistas (tendencia que ciertamente la Ley de pblicos a informar a la ciudadana sobre el presupuesto Mo d e rnizacin de los gobiernos locales del ao 2003 g e n e ral para que conozca y pueda evaluar el presupuesto acenta). Por un lado, encontraremos las diferentes deleen cuestin. En las diferentes experiencias de Presupuesgaciones a menudo como departamentos estancos que tos Pa rt i c i p a t i vos hasta ahora es discrecional el tipo de no se vinculan o muy de pascuas a ramos hacen activii n f o rmacin que se da a la ciudadana (y el cmo), aundades conjuntas. Por otro lado, encontraremos la Alcalda que todas ellas se ven obligadas a responder en la prcque centraliza todo lo que pasa dentro y sirve de canal de tica a esa necesidad de informacin, al menos, con los comunicacin entre las distintas delegaciones. Es un ingresos y gastos del Ayuntamiento. Tambin en los Premodo de funcionamiento re t ratado muy genri c a m e n t e, supuestos Participativos hay que informar de las prop e ro algo de ello podemos ver en muchas Ad m i n i s t ra puestas seleccionadas durante el pro c e s o, es decir, si ciones pblicas. Imagnese la dificultad real de gobern a r s on viables, si dependen slo del Ayuntamiento o de otra mediante una coalicin de gobiern o, que no acepta que Ad m i n i s t racin, cunto cuesta su ejecucin y al final del haya una sola cabeza, sino dos, re p a rtiendo delegaciones p roceso si se hicieron y si no se hicieron, por qu, etc. y fra c t u rando la casa pblica por dentro. Igualmente Todo ello crea en las diferentes Administraciones la imagnese el esfuerzo que supone realizar los Presupuesnecesidad de una organizacin interna capaz de re s p o ntos Pa rt i c i p a t i vos cuando stos, en casi todas las expeder a esta demanda, a menudo haciendo frente a dinmiriencias espaolas, dependen de la delegacin de Pa rt icas instaladas e inercias que dificultan de forma notable cipacin Ciudadana, una delegacin poco dotada de el desarrollo de esa coordinacin interna. En casi todos medios y de calibre menor en el imaginario administra t ilos Ayuntamientos que hacen los Presupuestos Pa rt i c i p avo. Hay excepciones singulares, como la de Getafe o Pu e ntivo s, de todas manera s, esa organizacin se realiza. Cierte Genil, en las que el proceso depende de la delegacin tamente que hasta ahora es informal, pero en muy pocos de Hacienda, o en los municipios ms pequeos en los no existe. Puede que esa organizacin sea realizada medique las divisiones internas no son tan reales. El problema ante una comisin ad hoc, que se rene puntualmente que se plantea con esta prctica emerge porque el para dar respuesta y coordinar las acciones dentro de la Presupuesto Pa rt i c i p a t i vo no es slo una herramienta de Administracin, puede tambin que dependa slo de la participacin ciudadana, es decir, no se trata slo de que delegacin de Pa rticipacin Ciudadana, siendo la re sla ciudadana opine o sea consultada, sino que toma decip o n sable de realizar esa coordinacin. En cualquier caso siones y eso no es tan sencillo. Esto hace que la herrala c o o rdinacin es necesaria y sin esa organizacin es ms mienta atraviese de lado a lado la gestin del Ay u n t aque difcil articular el Presupuesto Pa rt i c i p a t i vo, por eso miento, en cuanto se toman siempre decisiones sobre no slo hablamos de participacin, sino que el proceso materias que afectan como mnimo a tres o cuatro delepart i c i p a t i voimplica algo ms que sobrepasa con mucho gaciones, porque siempre afectar a la delegacin de Hael sentido dado hasta ahora a la participacin ciudadana. cienda que es la que supervisa y elabora el presupuesto o a otras reas que se pueden ver afectadas directa o indi*** rectamente, porque tambin, en definitiva, para la ciuOt ro rasgo interno que el Presupuesto Participativo dadana la Administracin es todava una figura comhace aflorar en la Administracin est relacionado con el pacta, completamente interconectada, y no divisible, por c o n t rol de las ejecuciones finalmente aprobadas en el

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presupuesto. Igual que ocurre con la necesidad de coordinacin, la Administracin, al implementar el Presupuesto Participativo , se ve abocada a responder sobre las ejecuc i o n es comprometidas y seleccionadas por la ciudadana part i c i p a t iva m e n t e. Hablamos de un control social sobre la accin ejecutiva, presente en mayor o en menor intensidad en las diferentes experi e n c i a s de Presupuestos Participativos en Espaa. El control es an muy informal, sobre todo si pensamos que, a e xcepcin de alguna experiencia, ninguna ha habilitado pro c e d imientos transparentes que permitan a la ciudadana realizar el cont rol sin tener que depender de la voluntad de la Ad m i n i s t racin. No obstante en todas ellas viene re c o g ido dicho control como un elemento importante y se realiza, aunque sea a discrecin de la Adm i n i s t racin. Aqu topamos con esa otra doble cara que l l e va los Presupuestos Pa rt i c i p a t i vosa lidiar con prcticas no habituadas a esa transparencia, ni en el nivel tcnico, ni en el nivel poltico. En el nivel extern o, o sea, en la organizacin del pro c eso, las diferencias entre las distintas experiencias son notables. En pri n c i p i o, hay experiencias dirigidas slo a asociaciones y otras slo a personas a ttulo individual, independientemente de que estn organizadas o no. La fisonoma que adquieren los Presupuestos Participativos est muy influenciada por este rasgo, pues no es lo mismo pensar el proceso contando con que puede participar cualquier persona, que slo personas asociadas. Este ra sgo es adems de una tensa conflictividad en algunas experi e n c i a s, como ejemplifica lo ocurrido en Crdoba. Du rante el ao 2004 el proceso all no se realiz con la idea de modificar la metodologa. Los tres aos anteriores la participacin se dirigi a toda la ciudadana, pero la Fe d e racin de AA.VV. de la ciudad reivindic continuamente el protagonismo de las asociaciones, reclamando un cambio radical del proceso. La tensin fue elevada hasta el punto de que casi podramos decir que muchas de las experiencias posteri o re s, iniciadas a partir del 2004, han tenido presente ese conflicto a la hora de pensar la o rganizacin de sus pro c e s o s. El resultado fue la creacin

de un proceso mixto en el que poda p a rticipar toda la ciudadana, pero tambin se garantizaba una representacin directa de las asociaciones c o n s i d e radas ms importantes en el rgano de los Presupuestos Pa rt i c ip a t i vo s dirigido a tomar decisiones (los Consejos de los Pre s u p u e s t o s Participativos). Modelo que ya encontramos en otras ciudades. *** Hay que resaltar la import a n c i a que tiene ese conflicto alrededor de la participacin, pues esconde una s e rie de tensiones centrales a la hora de pensar el Presupuesto Pa rt i c i p at i vo. El argumento habitualmente expuesto para dar por buena (y a veces en exc l u s i va ) la participacin de las asociaciones, modulado por representantes de asociaciones y algunos representantes polticos, se apoya en la idea de que la ciudadana an no est pre p a rada para poder debatir a b i e rtamente cuestiones complejas o re l a t i vas a la ciudad. En este sentido se entiende que el capital acumulado por las asociaciones hace innecesaria una mayor part i c ipacin, siendo ellas adems las representantes legtimas de la ciudadana. En este punto podemos ver posiciones c o n t ra rias entre las asociaciones, aunque la existencia p revia en todo el estado espaol de un modelo de part i cipacin muy rgido, que da protagonismo a las asociaciones y entre stas a las AA.VV., dificulta mucho el debate a b i e rto y plural. En el lado contrario, por ejemplo, en Terrassa fueron los mismos participantes quienes cri t ic a ron el proceso porque no recoga una participacin a b i e rta y general de la ciudadana a ttulo individual, corrigindose este punto para el segundo ao del Presupuesto Participativo . El problema de la participacin en uno u o t ro sentido quiz sea meramente formal, pero esa cuestin hasta ahora est evitando considerar convenientemente si cualquiera de los modelos de Presupuestos Pa rt i c i p a t i vos establecidos elude eficazmente las relaciones clientelares a las que pretende hacer fre n t e, democ ratizando la toma de decisiones. En Albacete, por ejemplo, las mismas asociaciones han creado un proceso ejemplar evitando o poniendo serias dificultades a las relaciones clientelares. Lo mismo que en Sevilla han hecho

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sin la concurrencia obligatoria de las asociaciones. El debate y el conflicto pare c i e ran as velar cuestiones ms relacionadas al protagonismo dado o no a determ i n a d o s actores, cuando lo que parece que tendra que evidenciarse mediante un proceso como el Presupuesto Pa rt ic i p a t i vo son los canales y procedimientos para democratizar la gestin de los recursos pblicos. Aqu, como ocurra a nivel interno, tambin el Presupuesto Pa rt i c i p a t i vo se las tiene que ver con prcticas e inercias que influyen mucho sobre la forma que va adquiriendo el proceso. Plantear si la ciudadana tiene o no capacidad para participar en un debate abierto sobre la cosa pblica es una cuestin de ve rtiginoso calado. A pesar de ello y los lmites que hemos narra d o, los Presupuestos Part i c i p a t i vo s en ciudades como Crdoba, Ge t a f e, Sevilla, Albacete, etc. , han mostrado de qu manera se puede tener un debate sobre el destino de parte del gasto pblico en ciudades grandes. Hay que tener en cuenta que esa posibilidad no ha descansado en una voluntad poltica o ciudadana bravucona que persiguiera un ideario asamblesta o irra c i onal. Muy al contra ri o, las asambleas pensadas para llevar a cabo el proceso part i c i p a t i vo, si bien son abiertas y plurales, en ningn caso pueden ser percibidas desde un imaginario griego o anarquista. La mayor innovacin de los Presupuestos Pa rt i c i p a t i vos puede que sea pre c i s amente la aplicacin de tcnicas deliberativas para que la ciudadana debata cuestiones comunes en espacios plurales. Actualmente podemos encontrar formas altern a t ivas que no emplean la participacin de una forma tan i n t e n s i va, pero que tambin abrazan un debate pblico sobre cuestiones de inters general. Hablamos de los jurados ciudadanos, las encuestas delibera t i vas o las conferencias de consenso. No obstante, hay que tener en cuenta que el Pre s upuesto Pa rt i c i p a t i vo ha desarro l l a d o una metodologa de toma de decisiones muy peculiar y avanzada con la que alcanzar decisiones aceptables. Ot ra cuestin es que esas decisiones no sean bien consideradas por los re p resentantes ciudadanos o que se piense la necesidad de reforzar, por ejemplo, la informacin, algo que de cualquier manera ser siempre posit i vo y necesari o. Sin embargo, re c h azar directamente la participacin de la ciudadana en el debate pblico

p a re c i e ra, ms que valorar condiciones, querer preservar condiciones. Casi todas las experiencias de Presupuestos Pa rt i c i p ativos han diseado un proceso de toma de decisiones apoyado en tres fases. La primera bebe de las preferencias mayoritarias de la ciudadana en asamblea. La segunda bebe de los cri t e rios tcnicos aplicados a las distintas p ro p u e s t a s, filtrando todas aquellas que no cumplen con ellos. Y, por ltimo, la decisin final tiene lugar al aplicar c ri t e rios de justicia redistributiva elegidos por la propia ciudadana. No todas las experiencias tienen las tres fases, hay algunas que slo recogen la pri m e ra, pero son precisamente las que menos emplean los procedimientos intensivos en participacin. En cualquier caso la art i c ulacin del proceso de toma de decisiones da cuenta del calado del proceso part i c i p a t i vo , pues hace muy difcil el control de las decisiones por terc e ros y, por tanto, las relaciones clientelare s. A partir de aqu las distintas experiencias de Presupuestos Part i c i p a t i vos evidencian la necesidad de reforzar la informacin que reciben los ciudadanos con el objeto de participar con ms gara ntas en el debate, la necesidad de darles ms autonoma procedimental con el objetivo de poder realizar un cont rol ms serio e igualmente la posibilidad de habilitar procedimientos que permitan pensar decisiones a medio y largo plazo, como ya realiz la experiencia de Puente Ge ntil a lo largo del 2005 a partir de un Plan Estratgico Pa rticipativo . *** No obstante, el problema de la participacin de la ciudadana y su capacidad o no para pa rticipar en un debate sobre los recursos pblicos es una de las cuestiones centrales en el Presupuesto Participativo. Las distintas e x p e riencias han tenido que hacer frente a esta cuestin justificando, a rgumentando o adjetivando con relacin a ella los procedimientos seleccionados para llevar a cabo el Presupuesto Pa rt i c i p a t i vo . Hasta el momento podemos destacar dos grandes vas de argumentacin y solucin al problema de legitimidad que emerge tras dicha cuestin. La pri m e ra de ellas plantea la c o n veniencia de cercenar los espa-

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cios delibera t i vos, es decir, limitar Los Presupuestos Participativos las posibilidades delibera t i vas de son iniciativas la ciudadana, por ejemplo, estade los poderes bleciendo de antemano las propuestas sobre las que los part i c iejecutivos, es decir, pantes puedan debatir. De este son puestos en marcha por la modo la asamblea se convierte en Administracin correspondiente. un espacio de ratificacin y no de deliberacin. El objetivo aqu es limitar la posibilidad de que todo el mundo pueda establecer dichas propuestas, pensando que se pueden hacer propuestas irracionales o no adecuadas. En algunos casos es la misma Administracin quien establece aqullas, mientras que en otros casos son las asociaciones. Una altern a t i va original a este p roblema se encuentra en la experiencia de Ge t a f e, en la que la ciudadana tiene que presentar las p ropuestas con antelacin a la Asamblea deliberativa. En ese periodo de tiempo la Administracin aplica los cri t e rios tcnicos, filtrando aquellas propuestas que no se adecuan a los objetivos del Presupuesto Pa rt i c i p a t i voo no son abordables tcnicamente. De spus los participantes discuten sobre una relacin de propuestas ya viables. En otras experiencias no hay filtro alguno, siendo los mismos ciudadanos quienes aport a n las propuestas directamente, aunque como ya sealamos stas tendrn que pasar a travs de las sucesivas fases de la toma de decisiones del proceso part i c i p a t i vo. Ot ra f o rma de delimitar la deliberacin se ha hecho aumentando el peso ponderado de los cri t e rios tcnicos en el resultado final, es decir, estableciendo frreos controles tcnicos a todas las propuestas, aunque stos no son conocidos, ni transpare n t e s, lo cual genera un escenario muy asimtrico en el que

se hace difcil poder discutir su aplicacin. Una propuesta intermedia en este sentido ser la iniciativa desarrollada por el Ayuntamiento de Puente Genil al realizar un Plan Estra t g i c o Part i c i p a t i vo con el objetivo de que la ciudadana en el Pre s upuesto Part i c i p a t i vo tenga que tener en consideracin una accin a medio y largo plazo. La segunda de las soluciones, que se considera simultneamente a la pri m e ra, se centra en la idea de la representatividad, es decir, plantea la conve n i e ncia de garantizar la re p re s e ntatividad de las pro p u e s t a s. En este caso las altern a t i vas prcticas desarrolladas por las distintas experiencias afectan a diferentes n i veles del Presupuesto Participativo, aunque todas ellas estn centradas en la cuestin de la legitimidad de los resultados. Una de las ms consideradas se dirige a crear condiciones adecuadas que estimulen directamente la participacin de sectores de poblacin especficos, sobre todo de las mujeres. As, por ejemplo, algunas experiencias habilitan guarderas junto a las asambleas, o como ha hecho recientemente la Ad m inistracin de Jerez de la Fro ntera, que ha llevado las asambleas ciudadanas a un marg e n horario distinto (de 18:30 a 20:30) pensando que facilitara ms la participacin de las mujeres. No hay muchos ms procedimientos de discriminacin positiva en las experiencias espaolas, como s ocurre en algunas brasileas, ms all de la creacin por part e de algunas Ad m i n i s t raciones locales de un Presupuesto Pa rt i c i-

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p a t i vo infantil, pero es un problema muy presente en la puesta en marcha del proceso part i c i p a t i vo. Ot ra altern at i va a la representatividad de los resultados de los Presupuestos Pa rt i c i p a t i vos pasa por dar pri o ridad a las asociaciones como organizaciones (supuestamente) representativas de la ciudadana. Bajo la estela de aqullas se entiende que el problema de la representatividad puede estar resuelto. Esta altern a t i va no deja de ser ambigua, aunque evidencia la importancia simblica de las asociaciones en el escenario poltico. Por un lado, no es ciert o que estn todas las asociaciones igualmente repre s e nt a d a s, pues en todas las experiencias es clara la inclinacin a sobrerre p resentar las AA.VV. Mientras que, por otro lado, no deja de ser discutible que las asociaciones puedan ser catalogadas como plenamente representativas de la ciudadana. No obstante, la cuestin de la representatividad es un elemento que influye de manera sustantiva en la legitimidad de los Presupuestos Part i c i p a t i vo s, lo cual obliga a todas las experiencias a plantear de una u otra manera soluciones prcticas considerando ese problema. Esto afectar y condicionar el desarrollo de los Presupuestos Participativos. En cierta manera el recurso al asociacionismo como altern a t i va al pro b l e m a de la re p resentatividad tiene un efecto directo sobre la forma de concebir el proceso democrtico. Primero, p o rque cuanto ms protagonismo adquieren las asociac i o n e s, menos necesaria se hace la participacin de la ciudadana. Tal es la dinmica de la representacin de interes e s. Segundo, porque las asociaciones se constituyen alrededor de la defensa de unos intereses particulares, cuya defensa bien puede conve rtir la presupuesta del i b e racin argumentativa en una negociacin de interes e s. Los Presupuestos Participativos institucionalmente. Ciertamente, las esquinas y recovecos del Presupuesto Participativo son fruto de un proceso vivo, recin instaurado y que an (y durante mucho tiempo) seguir constru yendo su forma, ms que a partir de idearios formales, a partir de las relaciones

en liza, como ha pasado los ltimos cinco aos. Los Presupuestos Part i c i p a t i vos emergen en el fondo como altern a t i va a un problema vigente que, si bien motiva d i rectamente su puesta en marcha, implica un cambio de concepcin ms amplio acerca de la gobernabilidad. El problema no se agota, por eso, con estas experiencias participativa s, pues en tanto en cuanto siga siendo cons i d e rada crucial la ciudadana para la gobern a b i l i d a d , seguirn siendo necesarios procedimientos que lo hagan posible. El Presupuesto Pa rt i c i p a t i vo es quizs el instrumento ms novedoso y, por ahora, el ms ambicioso. En este sentido su desarrollo y sus lmites dependern de las relaciones que se tracen, pero no podremos olvidarn o s nunca de su vocacin institucional. Los Presupuestos Part i c i p a t i vo s son experiencias que tanto en Espaa, como en Brasil o en cualquier otra part e del mundo en la que se re g i s t ra n experiencias similares, son iniciativas de los poderes ejecutivo s, es decir, son puestas en marcha por la Ad m i n i s t racin correspond i e n t e. En Espaa nicamente la experiencia desarrollada en el municipio de Albacete se puede considerar fruto de la ciudadana, y esto no slo porque el Presupuesto Pa rt i c i p a t i vo fuera una iniciativa de la ciudadana (org anizada), pues otras experiencias en otros municipios creeran compartir la singularidad de Albacete, sino porque formalmente la organizacin de los Presupuestos Pa rt i c i p a t i vos no depende de la Administracin1. Sa l va ndo esta excepcin, el resto son instrumentos de part i c ipacin que, en Espaa, an dependen mucho de la voluntad de los re p resentantes polticos para llevarlos a cabo. Los defensores de los Presupuestos Participativos plantean que si un Presupuesto Part i c i p a t i vo se realiza d urante mucho tiempo, la propia ciudadana puede reivindicar su continuidad en caso de que pierda el apoyo directo de los gobern a ntes, pero en Espaa quiz sea pronto concluir que eso va a suceder. No hay ms que recordar las experiencias de Ca b ez a s de San Juan o Rub, que despus de las elecci ones locales del 2003 fueron abandonadas, para darse cuenta de la difi-

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Jos Luis Moreno Pestaa, Francisco Vzquez Garca (eds.)

PIERRE BOURDIEU
Y LA FILOSOFA
D e fendiendo con radicalidad la sociologa y la antro p o l oga empri c a s , B o u rdieu no dej a su manera de hablar de filosofa y, cualquier lector cuidadoso lo adv i e rt e, de amarla. Este libro contri bu ye a mostrar de qu modo lo hizo. A travs de tex t o s de Jean Claude-Pa s s e ro n , G ra rd M a u ge r, Louis Pinto, Remi Lenoir, entre otro s , as como del propio Pierre Bord i e u.

M O N T E S I N O S

cultad que hoy supone plantear esta experiencia sin el concurso de los partidos polticos y las instituciones pblicas. Esto condiciona (y condicionar) los Presupuestos Pa rt i c ipativos, pues tanto sus lmites, como su pleno desarrollo tendrn que contextualizarse en un escenario que, como ya dijimos, ni es abiert amente pro c l i ve a la participacin directa de la ciudadana en la gestin pblica, ni todos los actores ciudadanos estn de acuerdo en el mismo objetivo. An as, en Espaa casi todas las experiencias se distinguen por establecer un pequeo marco institucional para su desarro l l o. Por ejemplo, en todas ellas podemos encontrar un Reglamento o Autorreglamento, que dota al Presupuesto Participat i vo de cierta institucionalidad y de una previsibilidad que obliga a la Ad m i n i s t racin a tener que comprometerse con los resultados del proceso. As, an siendo experi e n c i a s diseadas de arriba-abajo, se crea un e s c e n a rio en el que la ciudadana adquiere cierto grado de autonoma p rocedimental que le permite establecer, por ejemplo, un control formal sobre las acciones ejecutivas. El Reglamento, que es elaborado por los mismos participantes y consentido por la Administracin, permite igualmente que la ciudadana adquiera iniciativa poltica, por ejemplo al poder decidir cambios en el proceso o, por ejemplo, para decidir los cri t e rios de justicia redistri b u t i va que finalmente se emplearn para p ri o rizar las propuestas del proceso participativo. La existencia del Reglamento distingue el Presupuesto Participativo de los pri ncipales instrumentos de participacin vigentes a n i vel local: por ejemplo, los Co n s ejos Locales. En t re otras cosas, aqul

i n c l u ye el diseo de un proceso de toma de decisiones, la rendicin de cuentas del gobierno y, por tanto, una accin colectiva que no es slo consultiva o inform a t i va. Esto posibilita que los debates dentro de los Presupuestos Part i c i p a t i vo s tengan una eficacia notable y que habilite a la ciudadana para exigir contra p artidas de los poderes ejecutivos. No obstante, como ya sealamos anteri o rmente, los procedimientos habilitados para realizar los contro l e s son an muy difusos, quedndose en muchos casos en buenas intenciones, cuando no dependen explcitamente de la voluntad del ejecutivo. La informalidad de estos controles, salvo excepciones, dota a las Ad m i n i s t raciones de una discrecionalidad en sus acciones difcil de contrarrestar. Ms cuando pensamos que no son experiencias surgidas desde abajo, sino que penden extraordinariamente de los representantes electos. A pesar de ello, la posibilidad que los participantes tienen de decidir parte de las reglas del juego habla mucho de las caractersticas de este p roceso y de sus diferencias respecto a los Presupuestos Participativos que en otros lugares de Eu ropa tien en lugar. Ge n e ra, ante todo, una implicacin ciudadana notable, pues al fin y al cabo se est decidiendo sobre la forma que adoptar un proceso con influencia pblica, ms all de que los lmites del mismo sean establecidos por las Administraciones. Desde aqu, la dinmica de los Presupuestos Pa rt i c i p a t i vos perm i t e g e n e rar una accin colectiva signif i c a t i va. Un buen ejemplo de ello sera lo ocurrido en Crdoba dura nte el ao 2004. Ante las crticas ve rtidas al Presupuesto Part i c i p a t i vo por parte de la Fe d e racin de AA.VV.

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de Crdoba y la suspensin del cerca de doscientas personas por La informalidad de los controles, proceso durante ese mismo la Mesa de Ciudad de Crdoba y salvo excepciones, dota a las ao, los participantes en el prode ella surgira la plataforma ciAdministraciones de ceso de aos anteriores crearon tada anteri o rmente. En ciudades una plataforma ciudadana en como la de Albacete este rgano, una discrecionalidad en d efensa de los Presupuestos en cambio, tiene un grado de sus acciones difcil Participativos. Esta plataform a renovacin muy inferior al estar de contrarrestar. se mantuvo durante casi dos pensado slo para representanaos (hasta la puesta en marcha tes de asociaciones, cada una de del nuevo proceso en la pri m alas cuales tiene una cuota de reve ra del ao 2005) con re u n i op resentacin, aunque desde los nes peridicas y pidiendo audiencia al ejecutivo local con dos ltimos aos se acepta la re p resentacin de un miemel objeto de defender un procedimiento que ellos perb ro a ttulo individual. El Consejo de los Presupuestos ciban amenazado. Pa rt i c i p a t i vos se entiende como la mxima repre s e n t aEl proceso de los Presupuestos Pa rt i c i p a t i vosse plantea cin del proceso y como se puede deducir de los dos as como una nueva forma de intervencin pblica. Su ejemplos anteri o res hay diferencias significativas en las d e s a r rollo no es sencillo, re q u i e re de recursos y una mnic a ractersticas de dicho rgano considerando el pro t a g oma estru c t u ra destinada a poner en marcha el proceso. En nismo de una participacin asociativa, individual o mixta. casi todas las ciudades donde se implementa ha generado Hay inconvenientes y ventajas para todos los casos. En un nuevo rgano de participacin, cuyo perfil depende en Albacete uno de los mayores inconvenientes puede ser la g ran medida del tipo de participacin recogida en el proc o r p o rativizacin que se desprende de su modelo y que ceso. Este rgano habitualmente se denomina Consejo de puede darse en el tiempo, pues si sus miembros no se los Presupuestos Part i c i p a t i vos(CPP), de la Ciudad o Mere n u e van habitualmente, pueden generarse dinmicas y sa Ciudadana y como tal ha creado un conflicto en alprcticas corpora t i vas que no ayuden a una democratigunos municipios con las estru c t u ras tradicionales de zacin significativa, replicando las estru c t u ras tradicioparticipacin, re c o g inales de part i c i p a c i n das en Espaa en los Reciudadana ya vigentes. glamentos de ParticipaSi a esto aadimos que cin Ciudadana (RPC). en Albacete la part i c iEn t re sus funciones se pacin de la ciudadae n c u e n t ra la de realizar na no asociada no se un control y seguimienrecoge, podemos pento de las acciones ejecusar que el Presupuesto t i vas al ao siguiente de Pa rt i c i p a t i vo en Albaacabar un ejercicio precete no hace un uso supuestario, aplicar los i n t e n s i vo de la part i c icriterios de justicia repacin, pudiendo quedistributiva decididos dar sta cercenada a anteriormente (la terc elos 28 miembros del ra fase del proceso de Consejo de los Pre s utoma de decisiones), as puestos Participativos. como, en la mayora de En los casos en los que los casos, debatir y relos miembros del Co nn ovar el autorreglasejo se re n u e van anualmento. Du rante los tres mente (por ejemplo, en pri m e ros aos, por seSevilla o en Torreperoguir con el mismo ejemgil), el problema puede plo que antes, pasaro n ser, por ejemplo, la

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falta de habilidades de los recin llegados para realizar sus cometidos convenientemente, lo cual puede re star eficacia a sus tareas, aunque, por otro lado, permite la prctica part i c ipativa (y democrtica) del proceso ms all del Consejo de forma ms eficiente. Hay casos interm e d i o s, como en Ge t a f e, Puente Genil o el Co nsejo actual de Crdoba, despus de la renovacin en 2004, en los que enc o n t ramos tanto re p resentantes corpora t i vos como personas a ttulo individual. En este ltimo caso, los re p resentantes corporativos son s i e m p re mayora y no es necesaria la re n ovacin de sus miembro s, lo cual les o t o rga una estabilidad en el tiempo que puede conve rtirse en un elemento decisivo de influencia dentro del Consejo. Las experiencias mixtas, quiz, son las que de un modo ms palpable han tratado de unir las estructuras t radicionales de participacin vigentes con el Presupuesto Pa rt i c i p ativo, integrando a personas asociadas y a ttulo individual. En esta lnea algunos de estos municipios ha insertado el Consejo de los Presupuestos Part i c i p a t i vosen el RPC como rg a n o mximo de re p resentacin de la participacin, en un intento por hacer confluir en un documento re g u l a t i vo el nuevo instrumento participativo con las estru c t u ras asociativas ya existentes. Ciertamente esta inclusin puede institucionalizar el Pre s upuesto Pa rt i c i p a t i vo dentro de la organizacin municipal, ms all del g o b i e rno de turn o, sin embargo tambin puede restar fuerza al proceso. El Consejo de los Presupuestos Pa rt i c i p a t i vo s cumple unas funciones c e n t rales y su diseo a partir de c u otas de re p resentacin puede subst raer de su seno el sentido deliberat i vo con el que muchos CPP son

concebidos. La experiencia de Albacete nos demuestra que esto no tiene porqu pasar, aunque hay que decir que replicar el proceso de Albacete ser una cuestin difcil, pues ante todo hay que recordar que fueron (y son) las mismas asociaciones las que tomaron la iniciativa y org a n i z a ronel proceso. Ap a rte de esto, hay que cons i d e rar que cuanto ms institucionalizado est el CPP, ms autosuficiente ser y, por tanto, menos necesari a ser su vinculacin a un proceso part i c i p a t i vo a travs del cual renovar sus miembros y establecer una dinmica delibera t i va en un escenari o democrtico, desde la que se haga nec e s a rio extender informacin, multiplicar los debates pblicos y, en definitiva, hacer ciudadana. Esta desvinculacin es posible que ocurra ya en Albacete, donde tanto el Fo ro como el CPP consideran necesario pensar instrumentos que vinculen ms ambos rganos a la ciudadana. El futuro de los Presupuestos Participativos. El proyecto nace de la voluntad poltica de hacer de la participacin uno de los ejes bsicos de la actuacin municipal. Se trata de construir una poltica transversal de participacin ciudadana que atraviese cualquier poltica pblica. ( Memoria de un p roceso participativo: Presu puestos Participativos 2004, Ayuntamiento de San Sebastin, en www. donostia.org) Los Presupuestos Pa rt i c i p a t i vosnacen en un escenario poltico y social muy pro c l i ve a la participacin ciudadana. No hay, por ejemplo, part i d o poltico que hoy da no encuentre

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n e c e s a rio incluir la participacin ciudadana en la agenda poltica. La propia Ad m i n i s t racin es sensible a ampliar los canales de implicacin de la ciudadana, entendiendo que ya no puede realizar la gestin pblica sin considerarla como un referente crucial en el diseo de sus polticas pblicas. La cuestin a dilucidar aqu ser cmo se entienda dicha participacin y cmo se piense que es ms adecuado contar con la ciudadana en la gestin pblica. En este sentido, el Presupuesto Participativo es una form a m s, compleja e intensiva en participacin, pero no agota las diversas form a s. S plantea un desarrollo de esa implicacin de la ciudadana desde una perspectiva poltica y activa. Sin embarg o, si pensamos que en el pe riodo que va de 1999 al 2003 las empresas pblicas cre adas por las Ad m i n i s t raciones locales cre c i e ron un 110%, podemos pensar que hay una inclinacin fuerte a considerar esa implicacin a partir de modelos consumistas o mediante procedimientos que presuponen ante todo un ciudadano usuari o, consumidor, antes que una gestin guiada por una ciudadana polticamente activa. Desde aqu podemos pensar que el futuro de los Presupuestos Participativos tiene importantes desafos por delante. Por un lado, la mayora de las experiencias de Presupuestos Pa rt i c i p a t i vos dependen orgnicamente de la delegacin de Pa rticipacin Ciudadana, lo cual supone orillar la experiencia dentro de la Ad m i n i s t racin, limitndose considerablemente su capacidad de accin hacia f u e ra. Puede cambiar la proyeccin de esa delegacin d e n t ro de la estructura administra t i va, adquiriendo un m a yor protagonismo, como pasa en algunas experiencias con Presupuestos Participativos, pero puede que no, como pasa en la mayora. Esto seala las dificultades que puede tener un proceso que, implicando una accin t ra n s versal, depende de una delegacin a la que a menudo no se le da suficiente peso especfico dentro de los g o b i e rnos locales. Por otro lado, la existencia de una estructura de participacin anterior a los Presupuestos Pa rt i c i p a t i vos es seguramente el factor que en mayor gra d o va a afectar su desarrollo formal. Muchas experiencias espaolas configuran procesos mixtos, precisamente al c o n s i d e rar la forma adecuada de hacer converger el nuevo instrumento con las formas ya vigentes de part i c i p a-

cin. En este sentido el Presupuesto Pa rt i c i p a t i vo puede ser visto como el ltimo paso dado dentro de un proceso iniciado a finales de los aos setenta (del siglo pasado), en el que la ciudadana ha ido adquiriendo pro g resivamente m a yor protagonismo en la Ad m i n i s t racin local. El Presupuesto Pa rt i c i p a t i vorepresentara el paso a un nivel s u p e rior que contempla la toma de decisiones por part e de la ciudadana, vieja reivindicacin del movimiento vecinal. No obstante, su inclusin dentro de los RPC tiene una ambivalencia enorm e, pues si es cierto que su inclusin puede institucionalizar el proceso, tambin es c i e rto que supone llevar los Pre s upuestos Part i c i p a t i vos a un escen a rio muy formalizado, en el que las dinmicas re p re s e n t a t i vas pueden corporativizarlos, adems de desvincularlos de la ciudadana, como, por otro lado, ha pasado ya con el resto de las estru c t u ras e instru m e ntos diseados en los RPC. Pero, en definitiva, el Presupuesto Pa rt i c i p a t i vo tendr que lidiar con una prctica que pri o riza una part i cipacin atomizada (mediante modelos pblicos de consumo) y no se fa del todo que la ciudadana pueda efectivamente form a r parte de un proceso de toma de decisiones pblico con g a rantas suficientes. Desde aqu los Presupuestos Pa rt i c i p a t i vos son objeto de innovaciones y cambios de un modo tal que algunas experiencias pri o rizan ms la representacin que la participacin, o bien, se incre m e nta el peso de las condiciones tcnicas sobre las deliberativa s, o bien, se limita el marco de accin de los Presupuestos Participativos, por ejemplo, haciendo testimonial su importancia dentro de los resultados de la Ad m i n i s t racin, que en muchos casos slo alcanza a las i n versiones de menor valor, aunque aqu, como en casi todo, hay clari f i c a d o rasexcepciones
No t a : 1. El Ayuntamiento de Albacete, no obstante, apoya muy activamente el Presupuesto Participativo , dotando al Foro de la part icipacin, que es el foro de las asociaciones de la ciudad de la que surge el Presupuesto Participativo, de instrumentos necesari o s para la realizacin del proceso. Hace un tiempo el Ayuntamiento don al Foro el uso de un espacio pblico para sus reuniones, tienen a su disposicin una pgina web habilitada por el Ay u ntamiento, as como contacto directo con los miembros del ejec u t i vo.

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