Octubre del 2012

RELACIONES FISCALES NACION PROVINCIA

Mitos o Prejuicios? Realidades normativas y financieras

[El caso de la provincia de Santa Fe, un anlisis normativo, financiero y conclusiones polticas.]
DOCUMENTO CONJUNTO NMERO 1 DEL MOVIMIENTO EVITA Y LA CORRIENTE KIRCHNERISTA DE SANTA FE

Introduccin:
Algunas administraciones provinciales, entre ellas la de nuestra provincia de Santa Fe desde el inicio de las administraciones socialistas, han instalado la idea de que durante los gobiernos Kirchneristas y, especialmente en las presidencias de la Dra. Cristina Fernndez de Kirchner, las transferencias de recursos del Estado Nacional a la provincia de Santa Fe han disminuido y son manejadas arbitrariamente y que por ello, han perjudicado a su administracin y a su poblacin. Algunos medios de comunicacin, claramente vinculados a grupos econmicos y de presin importantes, permanentemente apoyan la idea de que el gobierno provincial es objeto de discriminacin poltica y que se carece de certezas sobre la percepcin de los recursos de fuente nacional. Estas ideas o prejuicios se fueron instalando mediante anlisis parciales del complejo grupo de normas que regulan las relaciones financieras entre el nivel nacional y provincial. A continuacin sern analizadas, desde su aspecto legal y financiero, cada una de siguientes expresiones utilizadas por el gobierno de la provincia de Santa Fe para esgrimir discriminacin por parte del gobierno nacional a los efectos de develar verdadero origen e intentando aproximarnos a la verdad: Santa Fe es discriminada polticamente por el gobierno nacional por estar gobernada por la oposicin El gobierno nacional maneja discrecionalmente los recursos y no le manda a Santa Fe lo que le corresponde El gobierno nacional no cumple con el piso del 34% de la Ley Nacional 23548. Si a la provincia le pagaran lo que le deben, no tendra dficit Las provincias cedieron el 15 % de la coparticipacin cuando se crearon las AFJP, por ende desde que desaparecieron se lo tienen que devolver, porque la ANSES ahora tiene supervit La Nacin tiene que financiar el dficit de la Caja de Jubilaciones de Santa Fe Les transfieren a las provincias los servicios y el gasto social, y les sacan los recursos Santa Fe recibe de la Nacin menos de lo que aporta

Santa Fe es discriminada polticamente por el gobierno nacional por estar gobernada por la oposicin
Este argumento, para ser vlido supondra que las transferencias nacionales a Santa Fe disminuyeron desde el 2007, cuando el Frente Progresista Cvico y Social asumi el gobierno; o que el kirchnerismo modific las normas que rigen la coparticipacin federal en perjuicio de Santa Fe. En relacin a lo primero, las cifras no apoyan la conclusin:
Cuadro 1 Cuadro 2

Evolucin de los Recursos Tributarios de Jurisdiccin Nacional de la Administracin Provincial

base 2003=100 Ao 2003 2007 2011 Porcentaje 100% 194% 208%

Evolucin de los Recursos Tributarios de Jurisdiccin Nacional por Habitante de la Administracin Provincial
base 2003=100 Ao 2003 2007 2011 Porcentaje 100% 189% 197%

Fuente: Elaboracin propia en base a datos de Anlisis de las Finanzas Provinciales

Fuente: Elaboracin propia en base a datos de Anlisis de las Finanzas Provinciales

La lectura de los cuadros anteriores corresponden a los ingresos tributarios recibidos por Santa Fe remitidos por el estado nacional, los mismos fueros llevados a moneda constante (descontado los incrementos de precios, ver nota1), para poder realizar una comparacin en trminos reales. Los mismos demuestran que las remesas percibidas por la provincia de Santa Fe entre el 2007-2011 crecieron 14 puntos porcentuales (cuadro 1), mientras que se verific un incremento de 8 puntos porcentuales en la evolucin 2007-2011 de recursos tributarios de origen nacional por habitante (cuadro 2), es decir que hubo ms recursos de origen nacional disponibles por habitante en el periodo gubernamental del socialismo que del anterior gobierno justicialista (el cual termin con supervit su mandato). Los grficos 1 y 2 reflejan lo ocurrido segn datos de los cuadros 1 y 2.

Para el clculo de las series expuestas en los cuadros anteriores que refiere a cifras en pesos corrientes de cada ao fueron llevadas a pesos constantes del ao 2011 segn la evolucin del ndice de precios al consumidor publicado por el INDEC desde el ao 2000 hasta el ao 2004 (puesto que hasta ese ao nadie discute la evolucin del ndice del INDEC) y desde el 2005 en adelante se empalm dicha serie con las variaciones mensuales del denominado ndice de precios al consumidor 7 provincias.

Grfico 1: Evolucin de los Recursos Tributarios de Jurisdiccin Nacional de la Administracin Provincial

230%

210%

208% 194%

190%

170%

150%

130%

110%

100%

90%

70%

50%

2003

2007

2011

Fuente: Elaboracin propia en base a datos de Anlisis de las Finanzas Provinciales

Grfico 2: Evolucin de los Recursos Tributarios de Jurisdiccin Nacional por Habitante de la Administracin Provincial
210%

197%
190%

189%

170%

150%

130%

110%

100%

90%

70%

50%

2003

2007

2011

Fuente: Elaboracin propia en base a datos de Anlisis de las Finanzas Provinciales

En lo que refiere a los recursos tributarios de origen nacional el incremento entre el 2007 y 2011 fue del 7% segn el siguiente clculo (208% - 194%) / 194% x 100). Los recursos tributarios de

origen nacional por habitante muestran un incremento en trminos reales del 5% entre el 20072011 segn el siguiente clculo (197% - 189%) / 189% x 100). Durante el ao 2011 y en relacin al ao 2003, inicio de los gobiernos de Nstor Kirchner y Cristina Fernndez, los recursos tributarios de jurisdiccin nacional percibidos por la provincia en moneda constante deflactada (segn nota 1) crecieron un 108% (ms del doble) y si calculamos por habitante su incremento fue del 97% (es decir, casi se duplicaron). Si midiramos en trminos corrientes, es decir, si no descontramos el efecto de incremento de precios, el incremento en los recursos de origen nacional es de 412% entre el 2003 y el 2011, mientras que los recursos nacionales por habitante enviado a la provincia registran un incremento en el mismo perodo del 388,7%. Puesto que se habla de discriminacin por parte del gobierno nacional para con la provincia de Santa Fe en lo que refiere al envo de recursos de origen tributario nacional, para confirmar o rebatir esta afirmacin hay que comparar lo recibido por Santa Fe en relacin a lo que percibi el total de las jurisdicciones nacionales, dicha comparacin arroja los resultados que se grafican a continuacin:

Grfico 3: Variacin de los recursos tributarios nacionales coparticipados entre el 2007 y el 2010 en pesos corrientes.
90%

80% 70% 60% 50%

40%

Provincia de Santa Fe 24 Jurisdicciones Nacionales

84,7%

83,7%

30% 20% 10% 0%

2007-2010
Fuente: Elaboracin propia en base a datos de la Direccin Nacional de Coordinacin Fiscal con las Provincias

El grfico anterior muestra que medido en pesos corrientes, el incremento de los recursos tributarios nacionales recibidos por la provincia de Santa Fe es levemente superior al conjunto de provincias (84,7% y 83,7% respectivamente) entre los aos 2007 y 2010, para los cuales se cuenta con informacin consolidada.

Asimismo, la evolucin de los recursos nacionales distribuidos durante el ao 2011 en relacin al 2010 indica que recursos tributarios por coparticipacin y regmenes especiales enviados al total de jurisdicciones se incrementaron un 32,2% en el 2011 respecto al ao anterior segn datos de informes de coyuntura de la Direccin Nacional de Coordinacin Fiscal con las Provincias, mientras que los recursos de origen nacional por coparticipacin y regmenes especiales recibidos por la provincia de Santa Fe, se incrementaron un 34% segn la publicacin del gobierno provincial Cuenta Inversin confirmando as la tendencia registrada en los aos anteriores.
Grfico 4: Recursos Tributarios Nacionales / Habitantes En pesos Constantes de 1993
$ 700,0 $ 650,2 $ 585,1 $ 579,2 $ 596,2
$ 492,1 $ 530,4 $ 540,6 $ 535,0

$ 600,0

$ 569,9

$ 500,0 $ 448,4
$ 410,0

$ 424,7 $ 421,1

$ 407,4

$ 400,0

$ 393,6 $ 423,2

$ 461,5

$ 366,2 $ 410,8 $ 418,3 $ 420,2 $ 408,3 $ 369,9 $ 362,9 $ 366,0 $ 387,0 $ 385,6 $ 344,4 $ 379,6 $ 368,3 $ 351,4

$ 375,7 $ 296,4 $ 249,1

$ 240,2 $ 288,5

$ 300,0

$ 200,0

$ 100,0

Santa Fe 24 Jurisdicciones
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

$ 0,0

Fuente: Elaboracin propia en base a datos de la Direccin Nacional de Coordinacin Fiscal con las Provincias

El grfico anterior expresado en pesos constantes de 1993 demuestra que Santa Fe, en trminos de ingresos tributarios de origen nacional por habitante, tuvo un incremento mayor que el promedio de las 24 jurisdicciones nacionales y que, inclusive, tiene una tendencia a incrementarse constante desde el 2003 al 2011. La conclusin de lo antes expuesto, no es que Santa Fe fue privilegiada respecto del resto de las jurisdicciones nacionales, sino que es el resultado de un complejo de normas que rigen y que complementan la coparticipacin de impuestos nacionales, correspondiendo aclarar que el conjunto de normas referentes a gastos y coparticipacin federal de impuestos que hoy rigen son las mismas que estn vigentes desde el 2003. Es decir, no hubo normas nacionales que hayan afectado de forma negativa o discriminatoria a la provincia de Santa Fe desde el 2003 a la fecha. Para atender a la segunda cuestin (el cmulo de normas -leyes, decretos o resoluciones- que rigen la coparticipacin federal de impuestos) y a los efectos de comprenderlas, se expone una figura con el diagrama de dicho complejo de normas desde el 2003 a la fecha.

Figura 1

Fuente: Direccin Nacional de Coordinacin Fiscal con las Provincias

El ltimo recuadro de la anterior figura est resaltado porque corresponde a la Ley de Financiamiento Educativo sancionada durante la presidencia de Nstor Kirchner. Esta ley no modific la distribucin de recursos entre la Nacin y las provincias, sino que distribuy en un 40 y 60% respectivamente, el esfuerzo fiscal necesario para alcanzar la meta de destinar el 6% del PBI a la educacin (sobrepasada ya hacia el 2010), en proporcin mayor a la matrcula educativa

atendida por ambos niveles estatales (22% y 78% respectivamente), y comprendiendo dentro del aporte nacional el Fondo Compensador Salarial, para garantizar un piso retributivo igualitario a la docencia de todo el pas que se hizo mediante una afectacin especfica de recursos de la Nacin y de las provincias (similar al 15 % de la masa coparticipable que se destina a financiar la seguridad social), en los trminos del artculo 75 inciso 3) de la Constitucin Nacional. Lo descripto anteriormente fue el nico cambio introducido por el kirchnerismo desde el 2003 en el esquema de coparticipacin preexistente. Pero como la experiencia del Fondo de Incentivo Docente enseaba que los solos compromisos no eran suficientes, la Ley de Financiamiento Educativo fue dotada de las garantas para hacerlos efectivos; y para eso cre una asignacin especfica en los trminos del artculo 75 inciso 3) de la Constitucin Nacional, sobre el incremento de los recursos coparticipables correspondientes a las provincias (especialmente los provenientes del I.V.A. y Ganancias); y equivalente en conjunto al 60 % del esfuerzo necesario para cumplir con las metas fijadas de la relacin gasto educativo/PBI. La distribucin del porcentaje de afectacin entre cada una de las provincias y la Capital Federal se fij tomando en cuenta su participacin en la matrcula educativa no universitaria (en un 80 %), la incidencia de la poblacin escolarizada en establecimientos rurales en cada jurisdiccin educativa (un 10 %) y la participacin de cada una en el conjunto nacional de poblacin no escolarizada, el 10 % restante. Como consecuencia de la clusula gatillo de la ley de financiamiento, en el caso de Santa Fe (al igual que el conjunto de las provincias) los recursos afectados al cumplimiento de sus metas fueron cada ao mayores, y su participacin en el conjunto del presupuesto educativo provincial fue tambin en constante aumento, como lo revelan estas cifras: Ao 2006 2007 2008 2009 2010 Recursos afectados $ 68.719.000 $ 127.511.000 $ 272.420.000 $ 478.819.000 $ 776.948.000 Porcentaje incidencia s/gasto Educacin 3,33 % 4,57 % 7,10 % 11,25 % 15,62 %

Los nmeros tambin demuestran que, mientras en el perodo considerado el gasto de la provincia de Santa Fe en Educacin creci un 141,40 % (o sea 1,41 veces), los fondos afectados por la Ley 26075 de Financiamiento Educativo al logro de sus metas cuantitativas y cualitativas en el Presupuesto provincial lo hicieron en un 1130,61 % (es decir ms de 11,30 veces), en el mismo lapso comprendido entre 2006 y 2010.

El gobierno nacional maneja discrecionalmente los recursos y no le manda a Santa Fe lo que le corresponde
Este argumento supone que los recursos nacionales se transfieren a las provincias segn criterios exclusivamente polticos del gobierno de turno, y con un sistema de premios y castigos segn la provincia sea gobernada por el oficialismo nacional o la oposicin. Al respecto y con fines aclaratorios, corresponde recordar que los recursos nacionales que llegan a nuestra provincia y al resto de las jurisdicciones lo hacen por distintas vas: coparticipacin propiamente dicha, enviados en forma diaria automticamente a travs del Banco Nacin y los regmenes especiales que en general son transferidos automticamente por el Banco Nacin con una frecuencia de 2 o 3 veces por semana, y otros ingresos generalmente destinados a fines especficos vinculados a programas cuya periodicidad no es diaria ni semanal que podramos considerar no automtica. Ahora bien, si se consideran los datos que refieren al ao 2011 segn las publicaciones del gobierno provincial Cuenta Inversin y Anlisis de las Finanzas Provinciales disponibles en su pgina web, el total de recursos de origen nacional percibidos por la provincia de Santa Fe durante el ao 2011 fue de 13.227,58 millones de pesos en la Administracin Provincial segn la Cuenta Inversin provincial, en tanto las Grfico 5: Recursos de Origen Nacional transferencias automticas percibidos por la provincia de Santa Fe en el2011 (coparticipacin federal de impuestos, regmenes especiales Transferencia no y el fondo federal solidario) Automtica 9% sumaron 12.457,28 millones de pesos segn el informe Anlisis de las Finanzas Provinciales, esto implica que el 91% de los recursos recibidos por la Administracin Provincial de Santa Fe en 2011 correspondieron a fondos girados Transferencia en forma automtica, y que slo Automtica 91% el 9% se recibi por cuentas que tienen el carcter de discrecionales o no automticas. Fuente: Elaboracin propia en base a datos de la Cuenta Inversin y Anlisis de las Finanzas Provinciales publicadas por el Gobierno Provincial

Algunas provincias argumentan que la nacin no cumple con el piso del 34% de la Ley Nacional 23548
Al respecto, y para evitar problemas interpretativos, se transcribe el artculo en cuestin: Artculo 7 de Ley Nacional 23548 El monto a distribuir a las provincias, no podr ser inferior al treinta y cuatro por ciento (34%) de la recaudacin de los recursos tributarios nacionales de la Administracin Central, tengan o no el carcter de distribuibles por esta Ley. No obstante, el artculo 2 de la Ley Nacional 25570 dej sin efecto el artculo 7 de la Ley Nacional 23548 en lo que respecta al 34% como piso a distribuir de los recursos nacionales. Se transcribe a continuacin el texto del artculo 2 de la Ley Nacional 25570: Djanse sin efecto todas las garantas establecidas con anterioridad sobre los niveles a transferir por el GOBIERNO NACIONAL correspondientes a los regmenes de distribucin de recursos nacionales coparticipables comprendidos en los artculos 1, 2 y 3 del "ACUERDO NACION-PROVINCIAS SOBRE RELACION FINANCIERA Y BASES DE UN REGIMEN DE COPARTICIPACION FEDERAL DE IMPUESTOS". Pero adems, hay que tener en cuenta que la propia Ley 23548 (1988) se defina a s misma como un rgimen transitorio de distribucin de los impuestos federales entre la Nacin y las provincias; y con posterioridad a ella se crearon nuevos impuestos, se modific el reparto de los existentes a esa fecha o se dispusieron afectaciones especficas de todo o parte de su producido; configurando lo que se conoce como el laberinto de la coparticipacin. Entre 1996 y 2005 hubo al menos siete leyes del Congreso que afectaron parte o todo el producido de impuestos coparticipables a fines determinados; y entre 1991 y 2001 fueron creados al menos siete nuevos impuestos nacionales, a saber: Bienes Personales, Transferencias de Combustibles Lquidos y Gas Natural, Adicional de Emergencia sobre el precio final de venta de los cigarrillos, Rgimen Simplificado Para Pequeos Contribuyentes (conocido como monotributo), Impuestos sobre los Intereses Pagados y el Costo del endeudamiento empresario, de Emergencia Sobre Altas Rentas y Sobre los Dbitos y Crditos Bancarios (conocido como impuesto al cheque); adems de modificarse ntegramente la ley de Impuestos Internos. No obstante eso, si eventualmente alguien quiere considerar vigente esta disposicin del 34%, correspondera hacer las siguientes aclaraciones y observar los clculos que a continuacin se detallan: La Administracin Nacional al igual que las administraciones provinciales a los fines presupuestarios se divide en Administracin Central, Organismos Descentralizados e Instituciones de la Seguridad Social. Al expresar la ley recursos tributarios nacionales de la Administracin

Central no est incluyendo para el clculo del mnimo a distribuir los recursos de los organismos descentralizados ni de las instituciones de la seguridad social. Esto es fundamental remarcarlo porque, sin ninguna duda, el mnimo de 34% se refiere exclusivamente a los ingresos tributarios de la Administracin Central y las dudas o polmicas que han surgido parten de considerar para el clculo ingresos de Organismos Descentralizados e Instituciones de la Seguridad Social, que la ley claramente no incluye en la base de clculo. Existe adems otra controversia sobre si considerar o no a los derechos de exportacin e importacin dentro de la base de clculo del mnimo del 34%, puesto que dichos recursos no son coparticipables (la ley adems habla de que tengan o no el carcter de distribuibles) por integrar el Tesoro Nacional de acuerdo a los artculos 4 y 75 inciso 1) de la Constitucin Nacional. Al respecto y tomando en consideracin lo recaudado por el Estado nacional durante el ao 2011, y segn lo distribuido en el mismo ao a las provincias surge lo siguiente: Durante el ao 2011 el total de recursos tributarios del gobierno nacional (concepto Administracin Nacional) ascendi a 324.595,7 millones de pesos mientras que el total distribuido a las provincias por coparticipacin de impuestos y regmenes especiales fue de 134.132,5 millones de pesos, por lo que la relacin entre estas cifras arroja como resultado que lo coparticipado fue un 41,32%. Ahora bien, si sumamos a los ingresos estrictamente tributarios lo recaudado a nivel nacional por concepto de derechos de exportaciones e importaciones, el ingresos de la Administracin Nacional asciende a 393.436,1 millones de pesos, y el total remitido a las provincias por coparticipacin y regmenes especiales fue de 134.132,5 millones (sin incluir el Fondo Federal Solidario en las remesas enviadas por el gobierno nacional, como sera lgico si se incluyen los derechos de exportacin e importacin en la base de clculo), lo transferido alcanz a un 34,01%. Es decir que el piso coparticipable, an sin considerar como ingreso de las provincias el Fondo Federal Solidario (Fondo Soja), fue superior al 34%. Por lo tanto, en el caso de la provincia de Santa Fe, el dficit fiscal provincial del ao 2011 no deviene de incumplimientos en los envos de remesas nacionales, ni de prcticas discriminatorias de la Nacin, sino del exceso de gastos sobre recursos.

Si a la provincia le pagaran lo que le deben, no tendra dficit

De los datos precedentes surge que no est demostrado (ni matemtica ni legalmente) que la Nacin le deba algo a Santa Fe, pero tambin se dijo que an siendo as, el problema del dficit de las cuentas pblicas de la provincia, vista la ejecucin presupuestaria del ao 2011, resulta deficitaria principalmente por la evolucin de sus ingresos y sus gastos.
Cuadro 3 Cuadro 4

Evolucin de los Recursos Corrientes de la Administracin Provincial

base 2007=100 Ao 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Porcentaje 65% 59% 52% 56% 72% 80% 88% 100% 100% 100% 110% 118%

Evolucin de los Recursos Corrientes por Habitante de la Administracin Provincial

base 2007=100 Ao 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Porcentaje 69% 61% 54% 58% 74% 81% 89% 100% 99% 99% 108% 115%

Fuente: Elaboracin propia en base a datos de Anlisis de las Finanzas Provinciales

Fuente: Elaboracin propia en base a datos de Anlisis de las Finanzas Provinciales

Del anlisis de la evolucin de los gastos de la Administracin Provincial en valores constantes (ver nota2) y tomando como base el ao 2003, se desprende que los gastos corrientes se incrementaron 55 puntos porcentuales entre el 2007 y el 2011 y particularmente, en el ao 2011 los gastos corrientes se incrementan 31 puntos porcentuales respecto del 2010 segn el cuadro 3. Los gastos de consumo muestran un incremento mayor, 82 puntos porcentuales entre el 2007 y el 2011 segn cuadro 4.

Las series utilizadas que refiere a cifras en pesos corrientes de cada ao fueron llevadas a pesos constantes del ao 2011 segn la evolucin del ndice de precios al consumidor publicado por el INDEC desde el ao 2000 hasta el ao 2004 y desde el 2005 en adelante se empalm dicha serie con las variaciones mensuales del denominado ndice de precios al consumidor 7 provincias.

Cuadro 5

Esquema Ahorro - Inversin - Financiamiento

En millones de pesos

Conceptos
Recursos Corrientes Erogaciones Corrientes Resultado Econmico Recursos de Capital Erogaciones de Capital Inversin Total de Recursos Total de Erogaciones Resultado Financiero antes de las Contribuciones Contribuciones Figurativas Gastos Figurativos Resultado Financiero antes de las Contribuciones Fuentes Financieras Aplicaciones Financieras Financiamiento Neto
Fuente: "Anlisis de las Finanzas Provinciales"

2008
13.438,8 12.312,3 1.126,5 129,9 1.273,3 1.143,4 13.568,7 13.585,6 -16,9 958,2 958,2 -16,9 2.288,9 2.272,0 1.639,0

2009
15.462,8 15.464,6 -1,8 414,8 1.214,3 799,5 15.877,6 16.678,9 -801,3 823,4 861,1 -839,0 2.336,0 1.497,0 839,0

2010
20.454,6 19.443,9 1.010,7 783,2 1.729,9 946,7 21.237,8 21.173,8 64,0 1.022,3 1.031,2 55,1 2.974,5 3.029,6 -55,1

2011
27.883,0 27.987,6 -104,6 788,6 2.318,0 1.529,0 28.671,6 30.305,6 -1.634,0 1.334,9 1.365,8 -1.664,9 4.105,5 2.440,6 1.664,9

Grfico 6: Evolucin de los Recursos y Gastos Corrientes de la Administracin Provincial

250%

227%

200%

194% 173% 156% 177% 177% 177% 177%

196% 195%

209%

150%

131%

126% 128%

142% 125%

144%

116%
100%

100% 105% 92%

100% 108% 100%

Evolucin de los Gastos Corrientes de la Administracin Provincial Evolucin de los Recursos Corrientes de la Administracin Provincial

50%

base 2003=100
0% 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Fuente: Elaboracin propia en base a datos del informe provincial Anlisis de las Finanzas Provinciales

El grfico sobre la evolucin de los recursos y gastos corrientes de la administracin provincial medido en trminos constantes, y tomando como base el ao 2003 denota una conducta distinta en el manejo presupuestario desde el 2007, ao a partir del cual se observa un incremento de gastos por encima del incremento de los recursos. Adems, se evidencia un deterioro de las cuentas pblicas al observar el incremento desmesurado de gastos de consumo 65% en trminos reales (moneda constante) entre 2007 y 2011. Un aspecto importante a visualizar del gasto pblico por su incidencia en el empleo, es el porcentaje destinado a erogaciones de bienes de capital que abarcan fundamentalmente a obras pblicas dinamizadoras del empleo. Al respecto, en el ao 2007 la participacin de gastos de capital en el total de gastos era del 10,2% y pas en el 2011 al 7,2% (estas variables mencionadas se expresan en la pgina web provincial como Anlisis de las Finanzas Provinciales). Esta disminucin, que tuvo como contrapartida aumentos en otros gastos, ha llevado a la disminucin de inversin en obras. En este sentido, la obra pblica tiene un menor ritmo a la vez que las empresas ajustan disminuyendo la mano de obra a la par de la disminucin de las inversiones pblicas provinciales. Los episodios coyunturales de desfinanciamiento, que empiezan a observarse desde el ao 2008 y que en el 2011 se transforman en un marcado dficit presupuestario, en parte obedecen a una recomposicin de los niveles salariales (principal erogacin provincial), pero tambin a un incremento del empleo y gastos de funcionamiento que no tienen a la vista una mejora de los servicios pblicos, y por lo tanto convertido en mayor gasto improductivo y acaso clientelar.

Las provincias cedieron el 15 % de la coparticipacin cuando se crearon las AFJP, por ende desde que desaparecieron se lo tienen que devolver, porque la ANSES ahora tiene supervit
El famoso 15 % de la masa a repartir fue afectado a financiar el sistema previsional nacional por el pacto fiscal de 1992 ratificado por la Ley 24130 del mismo ao y sus prrrogas, la ltima la de la Ley 26078 (2005). Este es un captulo particularmente relevante de la discusin sobre la coparticipacin. Ese pacto fiscal del ao 1992 fue previo a la sancin de la Ley 24241, que estableci el sistema de capitalizacin o jubilacin privada y las tristemente clebres AFJP; que fueran liquidados en 2008 por la Ley 26425; razn por la cual algunas provincias y dirigentes opositores al gobierno nacional entienden que las provincias deben dejar de hacer su aporte a la financiacin de la seguridad social que administra la ANSES; lo que requiere de algunas precisiones. La primera es que nada tienen que ver esos recursos de la recaudacin tributaria afectados especficamente al pago de los beneficios previsionales (compuestos por un 8,499 % que aportan las provincias y el restante 6,501% a cargo del Estado nacional, aspecto que casi nunca se menciona), con los activos que el Estado recibi de las AFJP y que conforman el Fondo de Garanta de Sustentabilidad; y la segunda es que el sistema jubilatorio nacional, pese a la liquidacin del rgimen de capitalizacin, sigue necesitando del aporte del 15% de la masa coparticipable para sostenerse. Esa afectacin especfica de parte de los impuestos fue ascendiendo en su participacin en los recursos de la ANSES para llegar al 36,63% del total en 2005, para decrecer luego hasta el 22,44% presupuestado para este ao; pero si se lo suprimiese (tal el planteo de algunas provincias, como Santa Fe) deberan buscarse otras fuentes de recursos para solventar el pago de los beneficios de la seguridad social y la movilidad de los haberes. Y eso es as porque, ms all de la ampliacin de la cobertura del sistema (con medidas como la inclusin de 2,5 millones de nuevos jubilados o la AUH), la frmula de ajuste de las jubilaciones que estableci la Ley 26417 (2008), y que permiti desde su puesta en prctica que los aumentos a los pasivos superaran inclusive la inflacin estimada por consultoras privadas, se alimenta entre otros factores, de la porcin de recaudacin tributaria asignada a la seguridad social. Si se privara

de esos recursos a la ANSES, el porcentaje de aumento semestral de los haberes sera menor y/o habra que buscar otra fuente de financiamiento de los beneficios. A los efectos de ampliar y comprender cul sera el impacto en el sistema previsional nacional de la quita del 15% de los recursos coparticipables se cita textualmente el informe nmero 455 Sin el 15% de coparticipacin, ANSES entra en dficit del Instituto para el Desarrollo Social Argentino (IDESA); Los ingresos del sistema previsional nacional fueron de $21 mil millones promedio mensual y las prestaciones previsionales abonadas $19,6 mil millones promedio mensual, o sea, hubo un excedente previsional de $1,4 mil millones por mes. En el mismo perodo, los recursos provenientes del 15% de la masa coparticipable que corresponden a las provincias fueron $1,8 mil millones por mes. Esto significa que, sin la detraccin del 15% de la masa coparticipable a las provincias, la ANSES se reducira a 19,2 millones de pesos por mes generando un dficit en el sistema previsional de unos $400 millones por mes. Esta informacin oficial pone en evidencia que el reclamo de algunas provincias por la devolucin de este 15% de la masa coparticipable colisiona con un sistema previsional en estado de insolvencia.

Efecto potencial de la quita del 15% de recursos coparticipables a la ANSES

miles de millones de pesos mensuales

Ingresos Sin 15% Gastos en Jubilaciones Dficit Fuente: Elaboracion propia en base a datos de la IDESA obtenidos de la Oficina Nacional de Presupuesto y Direccin Nacional de Coordinacin Fiscal con las Provincias

19,2 19,6 -0,4

La Nacin tiene que financiar el dficit de la Caja de Jubilaciones de Santa Fe

Sin entrar en consideraciones de ndole legal sobre los trminos del convenio firmado en su momento entre la provincia de Santa Fe y la Nacin (que pone como condicin necesaria para la financiacin del dficit de la Caja la armonizacin de los sistemas previsionales), el argumento guarda similitud con el de otras provincias, como Crdoba. En ese sentido, hay que atender a la enorme diferencia de escalas de ambos sistemas previsionales (el nacional, que atiende al conjunto poblacional, y el provincial, que cubre con los beneficios de la seguridad social a los agentes estatales); cuestin que incide esencialmente en su financiacin (por ende en su sustentabilidad) y en cmo juegan las variables del mercado laboral (empleo, desempleo abierto, sub empleo, empleo informal); entre otros aspectos. Del mismo modo que el resto del gasto nacional, el previsional tambin se despliega en las provincias, y en Santa Fe (como en todas ellas) junto a los jubilados y pensionados provinciales cuyos beneficios paga la Caja de Jubilaciones y Pensiones de la Provincia, coexisten los pasivos nacionales que son atendidos por la ANSES. Este grfico expone la relacin existente entre la masa de beneficiarios de cada sistema, para poner en perspectiva hacia dnde deben estar volcados los mayores esfuerzos del Estado nacional en la financiacin de la seguridad social:

Grfico 7: Cantidad de Jubilados y Pensionados Nacionales y Provinciales en la Provincia de Santa Fe en el ao 2010

Jub y Pens Prov

13%

Jubilados y Pensionados Provinciales 65.217 Jubilados y Pensionados Nacionales 440.447

Nota: Cantidad de Jubilados y Pensionados sin considerar Pensiones No Contributivas. Si consideraramos estas ltimas, el porcentaje de Jubilaciones y Pensiones Nacionales sobre el total de Jubilados y Pensionados de la Provincia de Santa Fe, se elevarua a un 89%

Jub y Pens Nac

87%

Fuente: Censo Nacional de Poblacin y datos de la Caja de Jubilaciones Provincial.

Les transfieren a las provincias los servicios y el gasto social, y les sacan los recursos
Esta afirmacin podra haber sido valedera en los aos 90, cuando se transfirieron servicios (como escuelas y hospitales) a las provincias sin el necesario financiamiento, pero no a partir del 2003 a la actualidad, donde no se transfirieron a las provincias ni servicios ni gastos sociales y adems, durante el periodo que abarca desde el 2003 a la actualidad, creci el gasto nacional global y por ende el que se despliega en las provincias; entre ellas en Santa Fe. Si a partir de los datos publicados en los presupuestos nacional y provincial para el ao 2012, sumamos los recursos enviados a Santa Fe por medio de la coparticipacin y regmenes especiales (14.254 millones de pesos) y los recursos nacionales afectados a gastos en la provincia de Santa Fe (23.385 millones de pesos), y lo comparamos con los recursos tributarios provinciales ms los ingresos por tasas, derechos y otros ingresos no tributarios de la provincia de Santa Fe (7.691 millones de pesos), observamos que solo el 17% de los recursos de la provincia provienen de una fuente provincial mientras que el 83% restante corresponde a recursos nacionales que llegan a la provincia por la va de coparticipacin de impuestos o gastos nacionales en el territorio provincial (Salarios de empleados nacionales, jubilaciones y pensiones, asignaciones familiares incluyendo Asignacin Universal por Hijo, gasto en universidades, etc.).

Santa Fe recibe de la Nacin menos de lo que aporta

Los datos de los ltimos 18 aos nos indican en forma objetiva que los recursos nacionales llegados a la provincia se han incrementado, los recursos provinciales han disminuido y que el porcentaje del financiamiento de la provincia de Santa Fe con recursos nacionales tuvo, en los ltimos aos y especialmente desde el 2003 a la fecha, un crecimiento mayor que el promedio de las 24 jurisdicciones nacionales (23 provincias y Ciudad Autnoma de Buenos Aires). Desde el ao 1994 y hasta el ao 2002, lo que se observa es una disminucin de la base imponible, disminuciones y desgravaciones de impuestos provinciales, por aplicacin de pactos fiscales firmados con el gobierno nacional y por decisiones unilaterales de algunas autoridades provinciales de turno. Desde el ao 2003 en adelante una buena parte de las jurisdicciones volvieron a aumentar sus bases imponibles y/o alcuotas impositivas, revirtiendo la tendencia anterior (de desgravaciones), en tanto que en Santa Fe, la poltica fiscal hasta el 2007 se bas primordialmente en el control del gasto y disminucin de la carga impositiva local. Asimismo, a partir del 2003 las polticas de ingresos fiscales a nivel nacional gravaron rentas de los recursos naturales (soja y petrleo fundamentalmente) y se verificaron mayores controles impositivos sobre el resto de los gravmenes, logrando incrementar las remesas de fondos a las provincias en trminos absolutos, en trminos constantes y en relacin a la cantidad de habitantes de cada jurisdiccin. En este contexto, la provincia de Santa Fe verific un mayor incremento que el promedio de las provincias en los ingresos de origen nacional (totales y por habitante) tal como se describi anteriormente.

Grfico 8: Recursos Tributarios Propios / Total de Recursos Tributarios

46,0%

44,0% 43,6% 42,0% 41,3% 39,9% 40,0% 39,8% 39,2% 38,0% 37,8% 36,0% 37,7% 36,3% 35,7% 34,0% 34,7% 33,7% 32,0% 33,7% 32,7% 33,0% 39,6% 39,2% 41,2% 40,6% 40,5% 40,0% 41,6% 41,0% 40,2% 39,8% 39,0% 39,6% 38,6% 39,0% 39,0% 38,8% 39,2% 38,3% 41,0% 39,6% 41,1% 40,4%

Provincia de Santa Fe 24 Jurisdicciones Nacionales

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

30,0%

2007

2008

2009

2010

Fuente: Direccin Nacional de Coordinacin Fiscal con las Provincias

La participacin porcentual de los recursos tributarios propios sobre los recursos tributarios totales es un indicador que relaciona los recursos obtenidos por impuestos, tasas y contribuciones correspondientes a la jurisdiccin provincial sobre los recursos tributarios totales (recursos tributarios tanto nacional como provincial). Este indicador presenta una tendencia general declinante. Para la provincia de Santa Fe, solamente en los aos 1993 y 1994 se presenta por encima del promedio nacional. A partir de 1995 Santa Fe siempre se ubica por debajo del promedio nacional, presentado un comportamiento de oscilaciones similar al promedio de las jurisdicciones nacionales, aunque a partir de 2001 hasta el 2008 la brecha se ampla notoriamente para reducirse levemente en el ltimo ao de la serie bajo anlisis. Durante el perodo 1993-2010 la participacin de los recursos propios sobre el total de recursos presenta una clara tendencia decreciente tanto en la provincia como en el promedio nacional. Evaluando el porcentaje promedio de cada anual experimentado por el indicador se verifica que la cada anual promedio de las 24 jurisdicciones nacionales ronda el 0,27%, mientras que el promedio anual de cada de la provincia de Santa Fe se ubica en 0,32%. En el sub perodo 2002-2007, que estuvo caracterizado por un crecimiento econmico a nivel nacional, las participaciones de los recursos tributarios propios en relacin al total de recursos tributarios continan declinando. En los dos ltimos aos de la serie bajo anlisis, el indicador de la provincia de Santa Fe se incrementa sin alcanzar o superar al indicador de las 24 jurisdicciones.

Completa el anlisis el indicador de recursos tributarios nacionales por habitantes, el cual expresa los recursos coparticipados por el Gobierno Nacional promedio por habitante en pesos constantes de 1993 (ver nota3). Grfico 9: Recursos Tributarios Nacionales por Habitante En pesos Constantes de 1993
$ 700,0 $ 650,2 $ 585,1 $ 579,2 $ 596,2 $ 492,1 $ 500,0 $ 448,4 $ 410,0 $ 400,0 $ 424,7 $ 421,1 $ 407,4 $ 393,6 $ 423,2 $ 375,7 $ 296,4 $ 249,1 $ 240,2 $ 288,5 $ 461,5 $ 530,4 $ 540,6 $ 535,0

$ 600,0

$ 569,9

$ 369,9 $ 366,2 $ 420,2 $ 362,9 $ 366,0 $ 410,8 $ 418,3 $ 408,3 $ 344,4 $ 387,0 $ 379,6 $ 385,6 $ 368,3 $ 351,4

$ 300,0

$ 200,0

$ 100,0

Santa Fe 24 Jurisdicciones
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

$ 0,0

La serie del indicador presenta oscilaciones similares a las descriptas en los recursos per cpita. Al igual que en el grfico anterior, se puede verificar la cada de los mismos en el periodo recesivo 1998-2002. A partir de 2003 el indicador de la provincia de Santa Fe se encuentra por encima y ampliando la diferencia respecto al mismo ratio calculado por el consolidado de las 24 jurisdicciones nacionales.

Para el clculo a cifras en pesos constantes de 1993, los valores fueron deflactados segn la evolucin del ndice de precios al consumidor publicado por el INDEC desde el ao 2000 hasta el ao 2004 y desde el 2005 en adelante se empalm dicha serie con las variaciones mensuales del denominado ndice de precios al consumidor 7 provincias.

Conclusiones
No existieron desde el ao 2003 en adelante modificaciones al sistema normativo que establece la coparticipacin federal de impuestos entre la Nacin y las provincias, ni tampoco nuevas transferencias de servicios nacionales a las provincias (excepto el caso del subte porteo), por lo que el contexto en el que tiene que desenvolverse el actual gobierno provincial y lo hiciera su antecesor, es exactamente el mismo que exista antes de que el Frente Progresista Cvico y Social llegara al gobierno en Santa Fe. Ni el marco legal ni las estadsticas concretas sobre la transferencia de recursos del Estado Nacional a la provincia de Santa Fe apoyan la idea de que el gobierno provincial sea objeto de discriminacin poltica, o carezca de certezas en la percepcin de los recursos de fuente nacional. La financiacin de la seguridad social es uno de los problemas ms complejos que afronta el Estado moderno, como lo comprueban claramente las crisis que estn atravesando muchos Estados europeos, y el propio reclamo del gobierno de Santa Fe (en paralelo con los de otras provincias) para que el Estado nacional solvente el dficit de la Caja de Jubilaciones y Pensiones. En ese contexto, la afectacin del 15% de la masa coparticipable global con destino a la financiacin de la seguridad social nada tiene que ver con la liquidacin del rgimen de jubilacin privada. Sin esa fuente de recursos, afectacin del 15% de la masa coparticipable global, el sistema nacional de previsin dejara de ser sustentable, debindose buscar nuevas fuentes de financiamiento para atender el pago de los beneficios y su reajuste por va de la ley de movilidad. El federalismo termina siendo muchas veces una bandera para encubrir el oportunismo poltico de muchos gobiernos provinciales para no afrontar el costo de intentar captar rentas disponibles localmente va impuestos propios, como el Inmobiliario Rural, o Ingresos Brutos a sectores concentrados favorecidos por las exenciones pautadas en los pactos fiscales de los 90, que adems acumulan rentabilidades extraordinarias en el ciclo de la post-Convertibilidad. Los intereses de los grupos econmicos ms concentrados que generalmente usufructan ventajas de tipo comparativas a nivel internacional, que tienen un comportamiento rentstico no schumpeteriano (exportadores agropecuarios e industriales que exportan conmodities basados en explotacin de recursos naturales) en forma persistente necesitan deslegitimizar al estado nacional en su rol de redistribucin de rentas y regulacin. Estos intereses es posible que se escuden en causas federales, no para impulsar un desarrollo local de base endgena, sino para realizar un diseo de polticas que protejan sus intereses particulares, carentes del compromiso cvico, apareciendo as un pseudofederalismo que solo pretende justificar las polticas neoliberales y despojar al estado nacional de su poder de intervencin y regulacin, puesto que los poderes locales tienen escaso poder frente a los grupos ms concentrados.

 La modificacin del actual rgimen de coparticipacin federal es una tarea de extrema complejidad poltica. La Constitucin exige que el eventual proyecto sea votado por mayora absoluta del total de los miembros de cada Cmara, y que lo que decida el Congreso sea ratificado luego por las 23 legislaturas provinciales y la de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires; algo que en el contexto de los intereses encontrados entre la Nacin y las provincias junto a la fragmentacin poltica agudizada a partir de la crisis del 2001, parece poco probable en el corto plazo. Seguir insistiendo en la presunta obligacin del Estado nacional de garantizar a las provincias un mnimo del 34% de los recursos tributarios de la Administracin Central (coparticipables o no) desconoce el marco jurdico vigente, las profundas transformaciones producidas desde 1988 en la estructura y distribucin de los impuestos coparticipables, en el contexto macroeconmico y en los roles y competencias asumidos por ese mismo Estado desde el 2003 en adelante.